Chapitre XVII
Le réseau du régime social des
indépendants
: une réorganisation à
achever
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L
E RÉSEAU DU RÉGIME SOCIAL DES INDÉPENDANTS
:
UNE RÉORGANISATION À ACHEVER
495
_____________________
PRESENTATION
_______________________
Créé à la suite d’une réorganisation de grande ampleur de la
protection sociale des travailleurs indépendants, le régime social des
indépendants a regroupé à compter du 1
er
juillet 2006 les trois réseaux
distincts qui jusque-là géraient cette dernière sur une base professionnelle.
Après avoir analysé en 2012 la mise en place très difficile à partir
de 2008 de la réforme du recouvrement des cotisations destinée à instituer
un interlocuteur social unique (ISU)
617
, la Cour a examiné cette année
l’organisation de ce réseau désormais unifié qui emploie 6
000 agents et a
versé 18,3
Md€ de prestations en 2013 à 4,1 millions d’assurés au titre de
l’assurance maladie et à 2 millions de retraités.
Conformément aux dispositio
ns de l’article R.
134-4 du code des
juridictions financières, son enquête a été réalisée, lors des contrôles sur
place de certaines caisses de base
618
, avec le concours de la mission
nationale de contrôle et d’audit des organismes de sécurité sociale
rattachée à la direction de la sécurité sociale.
La Cour a constaté que la fusion ambitieuse et rapide de trois
régimes de sécurité sociale ayant conduit à la création du RSI n’a pas
enclenché une réelle dynamique de gains de productivité du fait, en
particulier, de la crise liée à la mise en place de l’ISU (I). Les ambitions
initiales de réduction des coûts ayant été largement perdues de vue,
plaçant le RSI en situation défavorable de ce point de vue face aux autres
régimes de sécurité sociale, il apparaît indispensable de redonner une
impulsion à une démarche structurée de gains de productivité, avec comme
point d’appui la prochaine convention d’objectifs et de gestion (II).
617. Cour des comptes,
Rapport sur l’application des lois de financement de la
sécurité sociale pour 2012
, chapitre VII : le régime social des indépendants et
l’interlocuteur social unique
, La documentation française, septembre 2012, p. 199-
230, disponible sur
www.ccomptes.fr
.
618. La Cour a examiné plus particulièrement la gestion de trois caisses du RSI (Paris
Île-de-France Centre, Pays de la Loire, Provence-Alpes) et des deux caisses des
professions libérales. Elle a utilisé certains constats faits à la caisse du RSI de Corse
da
ns le cadre de l’enquête sur le recouvrement des cotisations sociales en Corse
(cf.
chapitre XVIII du présent rapport).
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C
OUR DES COMPTES
496
I
-
Une fusion ambitieuse mais sans dynamique de
réduction des coûts
Deux ordonnances du 8 décembre 2005 ont réorganisé en
profondeur la protection sociale des travailleurs indépendants :
-
d’une part, en regroupant au sein du nouveau régime social des
indépendants
les
assurances
vieillesse
et
invalidité-décès
des
commerçants et des art
isans ainsi que l’assurance maladie de toutes les
professions non salariées non agricoles, gérées jusque-là par des
réseaux à base professionnelle ;
-
d’autre part, en transférant aux unions de recouvrement des
cotisations de sécurité sociale (URSSAF) relevant du régime général
l’encaissement des cotisations sociales des indépendants, de telle sorte
de mettre en place un interlocuteur social unique (ISU) en substitution
des multiples intervenants précédents.
Tableau n° 90 :
la réforme du régime social des indépendants (RSI) et
de l’interlocuteur social unique (ISU)
Source :
Cour des comptes, RALFSS 2012. Note de lecture : CANCAVA : assurance
vieillesse des artisans ; ORGANIC : assurance vieillesse des commerçants ;
CNAVPL : assurance vieillesse des professions libérales ; CNBF : caisse nationale
des barreaux français ; CANAM : assurance maladie des non-salariés non agricoles.
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UNE RÉORGANISATION À ACHEVER
497
La création du RSI s’est traduite par la fusion au 1
er
juillet 2006
des trois régimes de protection sociale des indépendants et de leurs
réseaux. Toutefois, cette nouvelle organisation est restée très en-deçà de
ce qu’une réforme de cette ampleur aurait pu permettre d’envisager.
A - Une réorganisation qui maintient un réseau local
significatif
1 -
Un resserrement important
Jusqu’en 2006, la protection sociale des non
-salariés non agricoles
relevait de trois caisses nationales -
caisse nationale d’assurance maladie
et maternité des travailleurs non-salariés des professions non agricoles
(CANAM), caisse autonome nationale de compensation de l’assurance
vieillesse artisanal
e (CANCAVA), organisation nationale de l’industrie et
du commerce (ORGANIC) - et de 92 organismes de base dont 30 caisses
régionales dépendant de la CANAM, 32 caisses relevant de la
CANCAVA, 30 caisses rattachées à l’ORGANIC, auxquelles s’ajoutaient
cinq caisses de retraite spécifiques à certaines professions.
Avec l’instauration d’un régime unique le 1
er
juillet 2006
619
, le
RSI a mis en place une organisation fondée sur une seule caisse
nationale
: la caisse nationale du RSI (CNRSI). Le nombre d’organismes
de base, réduit désormais à 30 caisses, a diminué des deux-tiers.
Des coûts de réorganisation non négligeables
Jusqu’en 2011, deux fonds d’accompagnement des opérations de
restructuration ont permis de mobiliser 221
M€ au total.
Le fonds de restructuration courant a financé à hauteur de 86 M€
des dépenses spécifiques liées à la création du RSI : frais liés au
regroupement des sites (double charg
e immobilière, frais d’étude etc.) et
dépenses d’ordre social. Un accord d’accompagnement social des
restructurations conclu le 4 juillet 2006 a été appliqué jusque fin 2010 et
prolongé jusqu’au 31 décembre 2012, avec pour éléments essentiels la
garantie d
e l’emploi et l’absence de mobilité géographique imposée des
agents. 15,6
M€ ont été affectés à cet accompagnement, essentiellement
sous forme d’indemnités transactionnelles de départ (8,3
M€), de primes
de mobilité géographique (5,5
M€) et d’aides diverse
s au passage à temps
partiel ou de mise en retraite anticipée (1,5
M€). 318 agents ont bénéficié
619.
À l’issue d’une période transitoire organisée par une ordonnance du 31 mars
2005 créant les institutions communes à titre provisoire, dont un conseil
d’administration unique («
l’instance nationale provisoire
»).
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498
d’une indemnité de mobilité géographique, 286 de mesures incitatives au
départ à la retraite, 49 agents de direction et trois cadres et employés
d’indemnités transactionnelles, 24 personnes d’une compensation de
passage à temps partiel.
Un fonds de restructuration immobilier
a permis d’affecter 135
M€
aux opérations immobilières liées à la constitution du RSI. Les produits de
cessions d’immeubles ont été affec
tés à ce fonds et ont contribué au
financement de l’achat de dix nouveaux sites, de la restructuration de
locaux ainsi qu’au regroupement de salariés dans des immeubles pris à
bail.
Depuis 2006, le réseau est composé de la façon suivante :
-
26 caisses régionales en France métropolitaine avec en principe une
caisse par région administrative. Toutefois il existe trois caisses en Île-
de-France
620
, deux caisses en Provence-Alpes Côte-
d’Azur (Marseille
et Nice) et deux caisses en Rhône-Alpes (Lyon et Grenoble) ;
-
deux caisses outre-mer (une caisse pour les Antilles et la Guyane à
Fort-de-France et une caisse pour la Réunion à Saint-Denis de la
Réunion) ;
-
deux caisses consacrées aux professions libérales situées à Paris,
l’une pour les professionnels parisiens, la
seconde pour les autres
assurés de cette catégorie, mono disciplinaires puisqu’elles ne traitent
que de la couverture maladie de ces affiliés.
620. Île-de-France Centre à Paris pour Paris et la Seine-Saint-Denis, Île-de-France
Ouest à Levallois-Perret (départements 78-92-95), Île-de-France Est à Melun
(départements 77-91-94).
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499
Carte n° 2 :
les entités juridiques du RSI
(évolutions entre janvier 2006 et juillet 2006)
Source :
RSI. Note de lecture : les chiffres à gauche représentent le nombre de
caisses en janvier 2006, celui de droite le nombre de caisses en juillet 2013.
Si dans leur quasi-totalité, les nouvelles caisses résultent de fusion
des organismes pré-existant au sein des réseaux de chacun des régimes
antérieurs, la caisse régionale de Corse et les deux caisses outre-mer
correspondent en fait à des créations, seule la CANAM y étant
représentée jusque-là
621
.
2 -
Des caisses locales demeurées de dimension modeste
Malgré ce resserrement important du réseau par rapport à la
situation antérieure à la création du RSI, la taille des caisses est modeste :
l’effectif réel moyen, CDD compris, des 30 caisses était de 114 ETP en
2012 ; celui des 26 caisses régionales de métropole (hors professions
libérales), de 121 ETP. La majorité (14) des 26 caisses métropolitaines de
droit commun compte un effectif de cotisants inférieur à 100 000 et 12
caisses un effectif total de cotisants, retraités et ayants-droits inférieur à
200 000.
621. La branche vieillesse était suivie pour la Corse par la caisse de Provence-Alpes
Côte d’Azur et pour les DOM par des services en région parisienne.
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500
La plus importante caisse du RSI (Aquitaine) liquide moins de
4
800 pensions par an quand la caisse d’assurance retraite d’Auvergne du
régime général (CARSAT), la plus petite de métropole, en liquide près de
quatre fois plus
622
.
La plupart des caisses du RSI ont ainsi une taille critique
insuffisante pour pouvoir assurer dans les meilleures conditions toutes
leurs missions et optimiser leurs fonctions support. La part des fonctions
support dans les effectifs des caisses, qui se situait à 25,6 % en 2006,
s’élevait encore à
24,4 % en 2011, au lieu de 20 % comme prévu
623
.
3 -
Une organisation infrarégionale restée significative
Seule la caisse de Franche-
Comté ne comprend qu’une seule
implantation régionale. Les autres caisses ont décidé de garder des
implantations dans les départements
624
, à la fois pour des raisons
historiques et de présence de proximité, sous la contrainte au demeurant
du choix fait lors de la création du RSI de ne pas imposer aux agents de
mobilité géographique.
Au total, le RSI a des implantations dans 80 chefs-lieux de
départements
625
. La moitié des caisses maintenait, en 2013, des sites de
plus de dix salariés autres que le siège régional. Le tiers des caisses
comprend des implantations infrarégionales de moins de 10 salariés.
622. Elle a liquidé environ 18 000 « droits propres » en 2013, année pendant laquelle
la moyenne des 16 CARSAT de métropole a atteint 42 000 « droits propres ».
623. Selon le document « Trajectoire 2018
» soumis au conseil d’administration le 10
décembre 2013.
624 .
Ainsi, l’activité de la caisse des Pays
-de-la-Loire en matière de retraite
(liquidation, dro
it à l’information) est restée partagée entre quatre sites
; l’un d’eux ne
gère que les artisans (Le Mans), un autre les seuls commerçants (Angers). Les deux
autres sites sont mixtes.
625. L
e RSI compte 64 agences d’accueil
, ouvertes tous les jours et 273 permanences
itinérantes assurées de façon discontinue.
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Tableau n° 91 :
organisation territoriale des caisses du RSI
Caisse ne comprenant qu’un site
626
1
3%
Caisses comprenant plus d’un site et moins de
cinq agents par site
627
7
23%
Caisses comprenant plus d’un site et un nombre
d’agents compris entre cinq et dix par site
628
2
7%
Caisses comprenant plus d’un site
et un nombre
d’agents supérieur à dix par site
15
50%
Caisses parisiennes et professions libérales
5
17%
Total
30
100%
Source :
RSI, retraitement Cour des comptes
B - Des mutualisations peu nombreuses
1 -
Quelques fonctions centralisées sur des sites spécialisés
Certains sites sont spécialisés sur des fonctions mutualisées. Le
centre national d’immatriculation commun, issu de la réorientation d’une
caisse de retraite professionnelle située à Auray (Morbihan), assure avec
76 agents une part significative du process
us d’affiliation des assurés du
régime, un tiers de la charge demeurant assurée dans les caisses de base.
Le recouvrement de la contribution sociale de solidarité (C3S)
629
est
assuré par un service situé à Valbonne (Alpes-Maritimes).
626. Franche-Comté.
627
. Provence-Alpes,
Corse,
Auvergne,
Alsace,
Haute-Normandie,
Picardie,
Limousin.
628. Côte-
d’Azur et Champagne Ardenne.
629. Créée en 1970, la C3S représente une recette totale de 5,6
Md€ e
n 2013, dont
55
% ont été affectés au RSI afin d’en assurer l’équilibre financier.
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Le recouvrement de la contribution sociale de solidarité
La totalité de la gestion de la C3S est assurée par un département
du RSI situé à Valbonne (Alpes-Maritimes). Au 1
er
janvier 2014, il
comprend 142 personnes, dont 97 agents pour le recouvrement, 28 pour la
lutte contre la fraude, 11 pour le service juridique et des études, auxquelles
s’ajoutent les six personnes de l’antenne comptable. L’âge moyen des
agents est de 49 ans, 19 d’entre eux ayant plus de 56 ans fin 2013. 83%
des effectifs sont des agents féminins. Les trois quarts du personnel sont
des agents d’exécution, classés dans les deux premiers niveaux de
qualification (III et IV).
Cinq services inter-caisses du contentieux sis à Bordeaux,
Clermont-Ferrand, Nantes, Orléans et Bordeaux, sont en charge de la
gestion du contentieux, reprenant une organisation qui prévalait à la
CANCAVA. Trois centres informatiques, situés à Strasbourg, Toulouse et
Valbonne, assurent la gestion du système d’information à partir des
implantations des caisses antérieures
630
.
2 -
Des ambitions limitées
La convention d’objectifs et de gestion (COG) 2012
-2015 a
présenté la mise en œuvre de la mutualisation des activités et des
compétences
631
comme un « enjeu ».
Les actions évoquées dans la COG apparaissent cependant peu
ambitieuses : « harmonisation » des sites et de «
l’accueil partagé
» avec
les URSSAF et les organismes conventionnés, centralisation sur le site
d’Auray
- en réalité déjà effectuée lors de la signature de la convention -
de la gestion administrative des affiliés, « articulation » du recouvrement
entre les services contentieux et les caisses régionales, optimisation des
achats, rapprochement, dans les caisses, du contrôle médical et de la
gestion du risque, programmes de prévention des risques à mener avec
l’assurance maladie, coordination accrue de l’action sanitaire et sociale,
formation des agents dans un cadre inter-régimes.
Fin septembre 2012, la caisse nationale a transmis aux pouvoirs
publics non pas le programme de mutualisation auquel elle s’était
630.
Jusqu’en 2013, le RSI disposait de quatre centres informatiques. Ceux de Paris et
de Valbonne provenaient des branches retraite, ceux de Strasbourg et de Toulouse de
la CANAM. Celui de la rue Saint-Charles à Paris a été fermé en 2013.
631. Ceci « en évitant la dispersion des ressources et des compétences et en maîtrisant
les coûts de structure (notamment des fonctions support et de management ».
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503
engagée m
ais seulement un document retraçant l’ensemble des études
prévues.
Optimo
: un programme d’études étendu mais timide
Le
programme
« optimisation-mutualisation-organisation »,
dit
« Optimo
», est réputé mener une réflexion sur la mise en œuvre des
objectifs de la COG 2012 et déployer la dynamique de mutualisation
qu’elle prévoit. Il s’agit d’un programme de travail qui prévoit 120 études
portant sur des sujets très divers et souvent complémentaires à des travaux
antérieurs. Les mutualisations qui y sont examinées sont très délimitées,
leur objectif et leur formulation sont des plus prudentes. Les actions à
mener avec d’autres régimes sont très peu nombreuses. Aucun objectif
quantifié ou, a fortiori, de gain économique, n’est mentionné. Alors
qu’Optimo était s
upposé déboucher sur des orientations fortes dans la
gestion du régime, tel n’est pas le cas.
3 -
Des résultats décevants
Les rapprochements fonctionnels spontanés entre caisses ne sont
guère nombreux. Dans les caisses visitées, peut seule être mentionnée la
gestion commune par la caisse Île-de-France Centre du service médical et
dentaire commun aux trois caisses d’Île
-de-France (30 agents). Les
rapprochements avec les caisses relevant d’autres régimes sont eux aussi
timides.
S’agissant de l’accueil téléphoniq
ue, véritable enjeu au regard des
graves perturbations de la relation avec les assurés constatée depuis
l’introduction de l’ISU, le RSI a refondu son organisation en constituant
six « groupements mutualisés de réponse téléphonique
». L’accueil
téléphonique dans les caisses est ainsi assuré au sein de plateformes,
physiques ou virtuelles, interfacées entre organismes
632
. Le déploiement
de ces groupes s’est fait progressivement de juin 2012 à décembre 2013.
Le RSI n’a choisi qu’un seul indicateur a minima de la
qualité de
service, le taux de décroché téléphonique, pauvre en information. N’est
en effet mesurée que la capacité du régime à apporter une réponse
téléphonique sans critère de délai d’attente ni de qualité de réponse sur le
fond. Malgré cette ambition modeste, le régime rencontre des difficultés
pour atteindre la cible. La COG 2012-2015 a fixé un objectif de décroché
632. Les usagers sont invités
à utiliser deux numéros de téléphone dédiés, l’un aux
questions relatives aux prestations,
l’autre aux cotisations. Ces numéros renvoient à
des plateformes virtuelles qui associent plusieurs organismes au sein des inter-régions.
La réponse téléphonique concernant les cotisations est mutualisée entre le RSI et
l’ACOSS.
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téléphonique de 85 %. En 2012, le taux moyen de décroché par
téléconseiller était de 89 % ; il a chuté à 75 % en 2013 après la mise en
place de la mutualisation
633
.
II
-
Relancer une dynamique de gains d’efficience
A - Des coûts par agent plus élevés que les autres
régimes
La COG 2007-2011 avait prévu que les dépenses de gestion
administrative devaient baisser de 12,5 % en 2011 par rapport à 2006
634
.
La
mise en œuvre de la première COG ayant été marquée par la crise de
l’interlocuteur social unique, ces résultats n’ont pas été atteints, des
avenants successifs à la COG ayant notamment dégagé des moyens
exceptionnels pour faire face aux dysfonctionnements majeurs apparus.
Marquée par une grande prudence dans la recherche de gains
d’efficience dans un contexte demeurant sérieusement perturbé, la COG
2012-2015 a affiché un budget national de gestion administrative en
diminution de 3,2 % sur la période, mais en augmentation à périmètre
constant de 11,7 %
635
.
Le caractère limité des réorganisations comme les difficultés
récurrentes de mise en place de l’interlocuteur social unique n’ont pas
encore permis, de fait, de dégager les gains d’efficience initialement
attendus.
1 -
Des effectifs qui n’ont pas diminué
S’agissant des emplois permanents, la fusion des réseaux n’a pas
dégagé d’économies d’échelle de nature à permettre une réduction des
effectifs. Le total des emplois en contrats à durée indéterminée (CDI) a
633.
En 2013, l’indicateur prend en compte les appels dissuadés au dénominateur afin
de mieux refléter la qualité de service rendu.
634 . Dont une diminution des dépenses de fonctionnement de - 8,7 % et une
diminution des dépenses de personnel de - 3,4 % en euros courants.
635 .
En raison d’une modification de périmètre du fonds national de gestion
administrative conduisant à intégrer dans la base de référence 2011 30
M€
de crédits
venant principalement des fonds de restructuration courant et immobilier. Une partie
de ces dépenses résulte des avenants à la COG 2007-2011 qui ont dégagé des moyens
exceptionnels pour faire face à la crise de l’ISU, en particulier sous forme de CDD.
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augmenté de 2006 à 2012 avant de baisser en 2013, le ramenant à un
niveau très légèrement inférieur à celui constaté en 2006. .
Jusqu’en 2012, la caisse nationale a accru ses effectifs permanents
alors que ceux des caisses régionales étaient en légère baisse (-1,3 %) par
rapport à 2006. En 2013, les caisses concernées se sont vu transférer les
effectifs des services contentieux, auparavant directement rattachés à la
caisse nationale.
La forte augmentation des contrats à durée déterminée (CDD)
jusqu’en 2010
(+57
%) s’explique principalement par les difficultés liées
à l’ISU. Depuis 2011, les plans successifs engagés par la direction du
RSI, en collaboration avec l’ACOSS, ont permis de revenir à un nombre
de CDD proche de la situation qui prévalait avant l’instauration de l’ISU.
Tableau n° 92 :
évolution des effectifs rémunérés du RSI
(2006-2013)
Effectifs au 31 décembre de l’année
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Évolution
2006-2013
en %
Total RSI
5 922
6 046
6 009
5 987
6 214
6 136
6 037
5 951
+ 0,5
Total CDI
5 400
5 319
5 302
5 370
5 393
5 475
5 490
5 393
- 0,1
Total CDD
522
727
707
617
821
661
547
558
+ 6,9
Caisses
régionales
4 854
4 983
4 885
4 797
4 995
4 928
4 781
4 905
+ 1,1
CDI
4 404
4 311
4 288
4 322
4 334
4 369
4 347
4 409
+0,1
CDD
450
672
597
475
661
559
434
496
+ 10,2
Caisse
nationale
1 068
1 063
1 124
1 190
1 219
1 208
1 256
1 046
- 2,06
CDI
996
1 008
1 014
1 048
1 059
1 106
1 143
984
- 1,2
CDD
72
55
110
142
160
102
113
62
- 13,9
Source :
Caisse nationale RSI
L’absence de diminution des effectifs rémunérés par le RSI par
rapport à la date de sa création place ce dernier en net décalage par
rapport aux autres régimes de sécurité sociale. Sur la même période de
référence 2006-2013, les effectifs rémunérés moyens annuels du régime
général ont baissé de 6,7 %, soit -10 786 emplois et ceux de la MSA de
13,3 %, soit -2 560 emplois
636
.
636. Direction de la sécurité sociale, effectifs CDI et CDD moyens annuels. Les
effectifs de la branche maladie ont diminué de 10 % (-10 786), ceux de la branche
retraite de 5,2 % (-
734), ceux de l’activité recouvrement de 3,4
% (-491) et ceux de la
branche famille ont augmenté de 1,3 % (+453).
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506
2 -
Des coûts immobiliers qui restent à ce stade importants
Les caisses, en accord avec la tutelle, se sont engagées dans des
locations d’immeubles permettant de regrouper les équipes dans des
délais très brefs. Les cessions d’immeubles programmées ne sont
réalisées pour leur part que de façon progressive. Cette situation pèse sur
le coût d’occupation. Ainsi, le nombre des
locaux loués, rapporté au total
des emprises, a progressé de 10 points entre 2006 et 2013.
Tableau n° 93 :
évolution du nombre et de la nature des sites du
RSI
637
, 2006-2013
2006
%
2013
%
Pleine propriété
59
26
38
25
Copropriété
79
35
36
24
Location
75
33
66
43
Mise à disposition et convention de
partenariat
13
6
12
8
Propriétaire bailleur
0
0
1
1
Total
226
100
153
100
Source :
Caisse nationale du RSI
Par ailleurs, les restructurations immobilières ne sont pas encore
complètement achevées.
Une réduction des surfaces immobilières encore inaboutie mais
importante à terme
La fusion des caisses a partiellement entrainé la libération de
surfaces de bureaux et la réinstallation d’équipes, généralement sur un site
unifié. En 2005, la surface hors œuvre nette (SHON) gérée par
les trois
caisses nationales préexistantes au RSI atteignait 167 000 m² pour 226
sites. En 2012, un nouveau recensement mené conjointement par le RSI et
l’UCANSS a établi une surface SHON occupée égale à 152
650 m². La
réduction des surfaces depuis 2006 était alors de 14 350 m², soit un recul
encore limité à 8,6 %.
À fin 2013, 92 sites sur les 118 à céder avaient été vendus. Selon le
RSI, sur les 26 sites restants, 12 avaient fait l’objet d’une offre à fin avril
2014. Dans l’hypothèse où l’ensemble des 26
sites non encore cédés serait
vendu, les surfaces occupées s’établiraient à 116
650 m², soit alors 43 %
de réduction par rapport à la situation initiale.
Ces facteurs alourdissent le coût de gestion des emprises
immobilières du RSI. Selon l’union des caiss
es nationales de sécurité
637.
Hors permanences d’accueil itinérant.
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E RÉSEAU DU RÉGIME SOCIAL DES INDÉPENDANTS
:
UNE RÉORGANISATION À ACHEVER
507
sociale (UCANSS), le coût d’occupation
- loyers et impôts - du RSI
ressort à 4 372
€ par agent et par an. Ce montant est significativement
plus élevé qu’au régime général et à la MSA, davantage propriétaires de
leurs locaux.
coût
d’occupation comparé par agent (2012)
Graphique n° 33 :
En € par ETP
Source :
UCANSS
3 -
Des frais de gestion administrative qui restent élevés
a)
Des dépenses en progression
De 2006 à 2013, les dépenses effectives de gestion administrative
ont progressé de 9,7 %. Hors remises aux organismes conventionnés pour
la gestion de l’assurance maladie, elles ont augmenté de +17,3
%. On
observe toutefois une stabilisation en 2013.
Les dépenses de personnel, qui représentent 45 % du total, ont crû
de 18,3 % sur la période. Cette progression traduit en particulier les effets
des mesures catégorielles décidées dans le cadre de la fusion comportant
une harmonisation des rémunérations et une nouvelle classification pour
un coût total de près de 30
M€ sur la durée de la première COG.
L’augmentation des investissements traduit l’effort fait en matière
informatique, en particulier dans le cadre de la crise de l’interlocuteur
social unique.
843,8
1 993,9
1 104,3
667,4
1 076,1
4 371,6
CNAMTS
ACOSS
CNAV
CNAF
MSA
RSI
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C
OUR DES COMPTES
508
Tableau n° 94 :
dépenses de gestion administrative
(2006-2013)
En M€
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2006/2013
Personnel
302,2
310,8
312,8
323,8
334,2
337,5
355,5
357,5
+18,3 %
Fonctionnement
141,3
119,9
114,0
111,2
108,1
128,6
149,3*
141,4
+0,1 %
Crédits évaluatifs
638
50,6
65,7
68,6
99,9
71,0
74,6
51,0
55,1
+8,9 %
Investissement
14,0
32,4
35,6
35,8
27,3
18,6
40,3
42,3
+202,1 %
(1) Sous-total
508,1
528,8
531
570,7
540,6
559,3
596,1
596,3
+17,3%
(2) Remises de gestion
aux organismes
conventionnés
224,9
235,4
211,0
204,5
198,4
206,1
209,1
208,1
-7,5%
(3) Total hors fonds de
restructuration (1+2)
733,0
764,2
742,0
775,2
739
765,4
805,2
804,4
+9,7 %
Source :
Caisse nationale du RSI
; *hors 7,8 M€ de frais d’élections
Les remises de gestion aux organismes en charge de la gestion
déléguée de l’assurance maladie, qui ont fortement baissé à compter de
2008 en raison de la reprise en gestion du recouvrement des cotisations
d’assurance maladie des artisans et des commerçants avec la mise en
place de l’interlocuteur social unique, ont progressé de nouveau en 2012,
en lien notamment avec l’évolution de la population couverte, en
particulier les auto-entrepreneurs.
b)
Des coûts de gestion par agent plus élevés que les autres régimes
de sécurité sociale
Si l’importante augmentation de la population couverte, par le seul
facteur de la dynamique des auto-entrepreneurs, a permis au RSI
d’engager
à partir de 2010 un mouvement de baisse de ses coûts par
assuré,
ses
dépenses
de
fonctionnement
rapportées
au
nombre
d’équivalents temps plein (ETP) sont les plus élevées (95
160
€ en 2012)
comparé aux branches et activités du régime général et à la MSA
639
.
638 . La majorité de ces crédits est constituée par les amortissements des
investissements.
639. ACOSS : 87 569
€, CNAMTS
: 81 345
€, CNAV
: 77 252
€, MSA
: 74 079
€,
CNAF : 73 011
€. Source
: direction de la sécurité sociale.
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E RÉSEAU DU RÉGIME SOCIAL DES INDÉPENDANTS
:
UNE RÉORGANISATION À ACHEVER
509
frais de gestion par agent des branches du régime
Graphique n° 34 :
général, de la MSA et du RSI
En € par ETP
Source :
DSS, rapport annuel sur la performance du service public, 2013
Ces coûts ont progressé de 5,8 % de 2009 à 2012, comme à la
CNAMTS mais plus rapidement que dans les autres branches du régime
général et à la MSA
640
B - Donner une nouvelle impulsion à la recherche de
gains de productivité
1 -
La COG 2016
; point d’appui pour structurer une démarche
ambitieuse
Près de sept ans après la création de l’interlocuteur social unique
et
les très lourdes difficultés provoquées par sa mise en place préparée, les
actions conduites par l’ACOSS et les URSSAF conjointement avec le
RSI commencent à produire de premiers résultats, comme la Cour l’a
noté dans son rapport sur la certification des comptes 2013 du régime
640.
Entre 2009 et 2012, l’évolution des coûts de gestion par ETP des branches du
régime général et régime agricole s’établit ainsi
: CNAMTS : +5,8 % ; CNAV :
+5,2 % ; ACOSS : +5,2 % ; MSA : +4,3 % ; CNAF : -3 %.
0
20 000
40 000
60 000
80 000
100 000
120 000
2009
2010
2011
2012
CNAF
MSA
CNAVTS
CNAMTS
ACOSS
RSI
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C
OUR DES COMPTES
510
général
641
. Elles ont conduit notamment à une diminution des stocks
d’instances
et
à
une
première
amélioration
des
indicateurs
de
recouvrement
642
, même si ces progrès demeurent encore limités, avec le
maintien notamment d’un volume important de taxations d’office et une
mise en œuvre récente et encore très partielle du recouvrement forcé.
La crise de l’ISU a mobilisé les énergies au détriment des autres
missions des caisses, en particulier en matière d’assurance
-vieillesse. Les
dysfonctionnements apparus dans la liquidation des droits à pension à la
suite de la mise en place d’une nouvelle application informatique
643
, qui
ont mis en lumière l’hétérogénéité des pratiques selon les caisses, restent
encore à surmonter.
La préparation de la prochaine COG 2016-2020 constitue ainsi
pour le RSI et sa tutelle un enjeu majeur afin de lui permettre de passer
d’une posture de réaction à une attitude d’anticipation pour à la fois
restaurer complètement sa qualité de service, diminuer significativement
ses coûts de gestion et se préparer aux réformes à venir qui auront une
répercussion profonde sur l’exercice de ses missions.
Il en va ainsi notamment de la mise en œuvre de la liquidation
unique des pensions de retraite
644
qui prévoit la prise en charge des
assurés poly-pensionnés par le régime de rattachement de leur dernière
activité à compter de 2017. S’il est encore prématuré de mesurer
précisément toutes les conséquences d’une telle réforme, elle aura
nécessairement des effets importants sur l’organis
ation de la gestion des
pensions au sein d’un réseau qui emploie à cette tâche 890 emplois
équivalents temps plein.
641. Cour des comptes,
Rapport sur la certification des comptes du régime général de
sécurité sociale exercice 2013,
La documentation française, juin 2014, disponible sur
www.ccomptes.fr
.
642 . Avec en particulier le décret n° 2013-567 du 8 juillet 2013 modifiant les
modalités de fonctionnement de l’ISU et d’organisation du RSI. Il s’agit d’effectuer
les traitements de « back-office » avec un pilotage commun, dans un service qui
regroupe des agents des deux réseaux et de procéder à un accueil physique commun, a
minima dans la ville siège. Des conventions régionales ont été signées fin 2013-début
2014 dans 6 régions pilotes. Une deuxième vague est prévue à l’été 2014 avant une
généralisation en 2015.
643 . Cf. chapitre XVI du présent rapport : les retraites des artisans et des
commerçants : une soutenabilité menacée, un poids croissant pour la collectivité
nationale.
644 .
Sur le fondement de l’article 43 de la loi n°
2014-40 du 20 janvier 2014
garantissant l’avenir et la justice du système de retraite.
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E RÉSEAU DU RÉGIME SOCIAL DES INDÉPENDANTS
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UNE RÉORGANISATION À ACHEVER
511
La suppression de la C3S en trois ans, avec une première étape dès
2015 par un mécanisme d’abattements d’assiette instauré par
la loi de
financement rectificative du 8 août 2014, aura également une incidence
majeure, non seulement en termes de financement du régime, appelé à
être intégré financièrement avec le régime général
645
, mais également au
regard du devenir des 142 agents du centre de Valbonne.
2 -
Replacer les évolutions en cours dans une recherche de gains
de productivité
a)
Renforcer la gestion centralisée des affiliations
Les affiliations des assurés du RSI sont gérées par deux types
d’opérateurs. Le centre national d’immatriculation commune
installé
depuis 2007 à Auray
646
traite les dossiers les plus simples. Les caisses
régionales traitent les dossiers les plus complexes, par exemple celles qui
nécessitent une enquête et y consacrent encore 536 agents, soit 14 % des
effectifs du régime.
L’exte
nsion de la gestion centralisée des affiliations apparaît
devoir être prioritaire afin de maximiser les gains de productivité de ce
processus. La mise en œuvre d’une base de données globale de tous les
assurés du régime (dénommée Gaya) devrait permettre de faciliter cette
démarche.
b)
Conforter une gestion mutualisée du contentieux
S’agissant du recouvrement contentieux, dont la relance a été
engagée en 2011 après plusieurs années de perturbation du fait des
difficultés de l’ISU, le régime a dès 2006 fait le choix d’une centralisation
de la gestion au sein de cinq services inter-caisses du contentieux dont les
personnels étaient rattachés à la caisse nationale. La gestion des agents a
été transférée à compter de 2013 aux caisses d’implantation de ces
services mutualisés.
La caisse nationale envisage désormais de transférer la gestion du
contentieux du recouvrement à chacune des 30 caisses de base. Cette
perspective de démutualisation devrait cependant être considérée à l’aune
645 . Cf. chapitre XVI du présent rapport : les retraites des artisans et des
commerçants : une soutenabilité menacée, un poids croissant pour la collectivité
nationale.
646. Cette caisse assurait auparavant la gestion des prestations retraites de plusieurs
catégories professionnelles : hôtellerie, pâtisserie et agro-alimentaire.
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OUR DES COMPTES
512
de ses conséquences en termes de pro
ductivité et de capacité d’expertise.
Il convient de veiller à garantir la cohérence et la solidité de la gestion
d’une activité nécessitant des compétences techniques particulières.
c)
Réexaminer le mode de rattachement des professions libérales
Souhaitée de
puis 2005 par leurs deux conseils d’administration, le
principe de la fusion des deux caisses des professions libérales, de taille
l’une et l’autre réduite
647
, a été adoptée par le conseil de la caisse
nationale du RSI en février 2012. Un décret du 2 avril 2013 a prévu sa
mise en œuvre au 1
er
janvier 2015. Cette réorganisation ne conduira
cependant qu’à la constitution d’un organisme de dimension toujours très
modeste, avec de faibles économies (200 000
€ de masse salariale par an
environ).
Les solutions alte
rnatives, notamment l’intégration dans les caisses
régionales des professionnels libéraux, n’ont pas été véritablement
examinées, même s’il est prévu que ces dernières puissent assurer un
accueil de premier niveau. Elles mériteraient de l’être pour vérifie
r si la
fusion est pleinement justifiée au regard de la nécessité pour le régime de
réduire ses frais de gestion et ses implantations immobilières. Pourraient
être en ce cas envisagées non seulement la cession, en cours, des locaux
de la caisse « Île-de-France » dans le XV
ème
arrondissement de Paris,
mais aussi celle des locaux du boulevard de la Bastille (XII
ème
arrondissement), pour un produit total de l’ordre de 20
M€
648
.
3 -
Procéder à une nouvelle reconfiguration du réseau
La caisse nationale du RSI, consciente de la nécessité de gagner en
efficience et en qualité de service dans un contexte où d’importantes
économies de gestion sont attendues des caisses de sécurité sociale dans
les années à venir, a pris l’initiative de lancer fin 2013 un projet de
nouvelle cartographie du réseau.
La démarche
« Trajectoire
RSI
2018 »,
menée
dans
une
concertation très large
649
, vise à rationaliser la taille des caisses
647. 80 salariés pour la caisse des professions libérales « province » et 45 pour la
caisse Île-de-France.
648. Estimation des Domaines.
649 . Une «
quadruple concertation » est menée, entre élus s’agissant de la
gouvernance politique, avec les élus et les directeurs régionaux sur le volet des
« fusions
» d’or
ganismes, avec les directeurs régionaux sur le volet du « pilotage de la
production », «
avec les institutions représentatives du personnel pour l’organisation
du travail et l’adaptati
on des compétences ».
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E RÉSEAU DU RÉGIME SOCIAL DES INDÉPENDANTS
:
UNE RÉORGANISATION À ACHEVER
513
régionales et leur nombre en organisant une dynamique de regroupement
par fusion, sur la période 2015-2018, d
es petits organismes avec d’autres
plus importants.
Dans cette perspective, la taille minimale des caisses pourrait
atteindre le plancher de 100 000 cotisants et 200 000 assurés, soit des
effectifs encore limités, compris entre 200 et 400 ETP, ce qui conduirait,
selon la caisse nationale, à moins d’une vingtaine de caisses
en
métropole, hors caisse fusionnée des professions libérale. Sous certaines
hypothèses, le nombre de caisses pourrait avoisiner la douzaine, ce qui
rapprocherait l’architecture du régime
des réflexions en cours sur
l’organisation régionale du pays.
À ce stade, il n’est cependant pas fait état d’objectifs chiffrés de
gains d’efficience, qu’il s’agisse des effectifs ou des emprises
immobilières. L’annonce que l’intégralité des 26 sièges ac
tuels sera
préservée peut apparaître à cet égard contradictoire avec l’impérieuse
nécessité pour le RSI de diminuer ses coûts plus rapidement encore que
les autres régimes eu égard au retard qu’il a pris sur ces derniers.
La dynamique de rapprochement de caisses régionales, même
lorsqu’elles ne sont pas concernées par les critères retenus
650
, constitue
une opportunité pour amplifier et élargir l’effort de réorganisation,
s’agissant notamment des trois caisses d’Île
-de-France, laissées hors de
l’exercice.
La v
enue à expiration, fin 2012, de l’accord d’accompagnement
social signé en 2006 - qui a empêché les mobilités des agents dans
l’intérêt du service
- doit faciliter la recherche des solutions appropriées
pour permettre désormais à de telles mobilités de s’ef
fectuer, dans de
bonnes conditions pour les agents et leurs familles.
650.
C’est ce qui peut être constaté pour les caisse
s Pays de la Loire et Bretagne,
Aquitaine et Poitou-Charentes et pour les caisses Provence-Alpes (Marseille) et Côte
d’Azur (Nice).
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OUR DES COMPTES
514
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
____________
La fusion très rapide en 2006 des trois régimes préexistants et la
création du RSI doté d’un réseau de caisses unifiées constituent
la
réorganisation la plus ambitieuse par son ampleur et sa rapidité conduite
au sein des organismes de sécurité sociale. Elle s’est traduite par une
diminution des deux tiers du nombre des caisses de base.
Celles-ci sont cependant restées de dimension modeste. Des
implantations fonctionnelles nombreuses ont été maintenues, notamment à
un niveau infrarégional, en raison en particulier d’une faible mobilité du
personnel favorisée par un accord d’accompagnement social contraignant.
Les mutualisations sont restées peu exigeantes dans leurs objectifs et se
sont avérées décevantes dans leurs résultats.
Mobilisé tout entier pour répondre aux difficultés majeures
provoquées par la crise de l’ISU, le RSI n’a pas pu enclencher de réelle
dynamique de gains de product
ivité, en dépit de l’ampleur de la fusion
initiale dont il procède. Malgré une inflexion récente, l’absence de
diminution de ses effectifs, seulement stabilisés, au rebours des autres
grands régimes de sécurité sociale, la réduction encore limitée des surfaces
immobilières d’ici l’achèvement du programme de cessions d’actifs, la
progression des dépenses de fonctionnement depuis 2006, plus marquée en
début
de
période,
expliquent
des
coûts
de
gestion
par
agent
substantiellement plus élevés qu’au régime généra
l et à la MSA.
Près de 10 ans après sa création, le RSI se doit d’aller au
-delà des
efforts engagés et des premiers résultats obtenus dans la dernière période
et de prendre sa part de l’effort d’économies sur les coûts de gestion des
caisses de sécurité sociale annoncé dans le cadre de la programmation du
retour à l’équilibre de la sécurité sociale d’ici 2017.
La nécessité de renforcer prioritairement une qualité de service aux
assurés encore dégradée ainsi que les défis que représentent la perspective
de la liquidation unique des retraites et la suppression progressive de la
contribution sociale de solidarité recouvrée par le RSI rendent impératif de
rechercher une organisation plus efficiente.
Certaines évolutions en cours sont ainsi à replacer dans cette
perspective, s’agissant notamment des affiliations, de l’organisation du
contentieux ou du mode de rattachement des professions libérales.
Plus fondamentalement un nouveau et sensible resserrement du
réseau s’impose, dont la démarche engagée par le RSI
peut constituer
l’assise dès lors qu’elle s’inscrirait clairement dans la perspective de
dégager des gains de productivité à tous égards indispensables.
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:
UNE RÉORGANISATION À ACHEVER
515
La préparation de la prochaine convention d’objectifs et de gestion
pour les années 2016-2020 constitue à cet égard une échéance majeure.
Elle offre l’opportunité qui ne doit pas être manquée de poursuivre la
redéfinition en profondeur de l’organisation du RSI. Compte tenu de
l’importance des défis de tous ordres auxquels celui
-ci est confronté, une
ambition insuffisante le fragiliserait durablement.
La Cour formule les recommandations suivantes :
84.
développer les mutualisations entre caisses par la centralisation
accrue de l’affiliation, le maintien de services contentieux partagés et la
reconsidération du mode de rattachement des professions libérales ;
85.
réorganiser significativement le réseau des caisses pour renforcer
sensiblement la qualité du service aux assurés et diminuer les coûts de
gestion ;
86.
accompagner les regroupements à venir en facilitant la mobilité
des personnels.
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