Chapitre V
Les lois de financement de la sécurité
sociale
: une ambition à élargir
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L
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:
UNE AMBITION À
ÉLARGIR
155
_____________________
PRESENTATION
_______________________
Depuis l’institution des lois de financement de la sécurité sociale
(LFSS) par la révision constitutionnelle du 22 février 1996, complétée par
la loi organique du 22 juillet 1996 qui en précisait le contenu, c’est à partir
d’elles que s’est organisé le pil
otage financier de la sécurité sociale.
Par le vote de la loi de financement, le Parlement se prononce en
effet chaque année sur les conditions générales de l’équilibre financier de
la sécurité sociale et fixe ses objectifs de dépenses, en particulier l’o
bjectif
national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM). Ce texte lui permet
en outre de disposer d’une information qui n’a cessé de s’enrichir au fil
des années sur les grandes orientations des politiques suivies en matière de
santé, de famille et de retraite et leurs modes de financement ainsi que sur
la gestion des organismes de sécurité sociale.
À l’approche des dix ans de la loi organique du 2 août 2005 qui en
avait rénové le cadre, la Cour a cherché à évaluer l’adaptation de ce
dispositif à un contex
te profondément renouvelé par l’instauration des lois
de programmation des finances publiques (LPFP) en 2008 et la
transposition, par la loi organique du 17 décembre 2012 des dispositions
du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de
l’Union économique et monétaire (TSCG).
Elle a constaté que le cadre fourni par les lois de financement de
sécurité sociale se révèle désormais mal adapté au nouveau contexte de
pilotage des finances publiques (I). Une rénovation des principaux
instr
uments qu’elles comportent pour agir sur les dépenses et pour
maîtriser la dette est devenue nécessaire (II). Une meilleure articulation de
leur examen par le Parlement avec celui des autres lois financières
apparaît également souhaitable (III).
I
-
Un cadre mal adapté au nouveau contexte de
pilotage des finances publiques
Les lois de financement sont toujours largement déterminées par le
cadre qui leur avait été donné par les deux lois organiques de 1996 et
2005, seulement ajusté à la marge depuis. Leur périmètre reste ainsi plus
restreint que celui de la protection sociale dans sa globalité qui est
maintenant retenu pour le découpage des finances publiques en sous-
ensembles. Leur mise en cohérence avec la logique de solde et d’effort
structurels de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la
programmation et à la gouvernance des finances publiques n’est que
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partielle. Leur approche pluriannuelle en matière de dépenses apparaît
limitée.
L’architecture des lois de financement de la sécurité sociale
La prem
ière des quatre parties de la LFSS couvre l’exercice écoulé.
Elle est comparable, dans le domaine social, à la loi de règlement du
budget de l’État.
Une deuxième partie contient les dispositions affectant l’exercice
en cours, appuyée sur des prévisions mises à jour au moment de la
préparation du projet de loi en septembre. Elle se rapproche d’une loi de
financement rectificative.
La troisième partie porte sur l’exercice à venir. Elle «
détermine
(…) de manière sincère, les conditions générales de l’équilibr
e financier
de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques
générales et de leur évolution prévisible
134
. » Elle comporte des tableaux
d’équilibre présentant recettes, objectifs de dépenses et soldes pour tous
les régimes de base de sécurité sociale ou pour le seul régime général, par
branche ou pour l’ensemble. Les différentes catégories de recettes sont
retracées dans cette section, qui s’apparente ainsi à ce qu’est pour l’État la
première partie des lois de finances.
La dernière section, qui ressemble, sans avoir le même degré de
précision, à la deuxième partie des lois de finances, comporte les articles
décrivant les prévisions de dépenses et les dispositions les affectant.
Onze annexes et trois rapports joints, dont l’un contient d
es
projections pluriannuelles, complètent l’information du Parlement.
Des lois de financement rectificatives de la sécurité sociale
(LFRSS) peuvent en cours d’année corriger l’équilibre attendu ou décider
de mesures nouvelles.
A -
Un champ à élargir à l’ensem
ble de la protection
sociale obligatoire
Les lois de programmation des finances publiques et les
programmes de stabilité et de croissance présentés désormais chaque
année
aux
institutions
européennes
portent
sur
l’ensemble
des
administrations
publiques
(APU),
c'est-à-dire
des
administrations
publiques centrales (APUC), des administrations publiques locales
(APUL) et des administrations de sécurité sociale (ASSO).
Le périmètre des lois de financement de la sécurité sociale
n’englobe pour sa part que les rég
imes obligatoires de sécurité sociale et
134. Article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale.
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UNE AMBITION À
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157
les organismes concourant à leur financement, à l'amortissement de leur
dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit.
Leur champ ne recouvre ainsi qu’
une partie seulement, certes la
plus importante, des administrations de sécurité sociales au sens de la
comptabilité nationale
135
. Certains organismes de protection sociale
obligatoire entrant dans le périmètre de ces dernières font ainsi l’objet
d’engagements auprès des institutions européennes en dehors de to
ut
cadre formalisé national.
Il en est ainsi notamment des régimes sociaux conventionnels que
sont d’une part les régimes de retraite complémentaire obligatoire
136
et
d’autre part l’assurance chômage gérée par l’Unédic. Les masses
financières en cause sont importantes, tant en valeur absolue (101,8
Md€
de dépenses en 2012 au total) qu’en proportion de celles retracées par les
lois de financement (451,4
Md€ de dépenses cette même année
137
).
Les programmes de stabilité et de croissance comportent ainsi des
engage
ments d’économies
138
qui n’ont pas été débattus préalablement
avec les gestionnaires de ces régimes, ne sont pas insérées dans une
perspective claire et transparente de pilotage des finances publiques au
regard en particulier de la contribution respective des différentes
composantes du sous-secteur des administrations sociales à la maîtrise de
l’évolution des dépenses
et
ne sont assortis d’aucun dispositif de suivi ou
d’intervention
139
.
135.
Au sein du périmètre administrations de sécurité sociale, l’INSEE ne publie pas
la répartition des recettes et des dépenses des régimes d’assurance sociale.
136. Association générale des institutions de retraite des cadres (AGIRC) ; association
des régimes de retraite complémentaires (ARRCO) ; institution de retraite
complémentaire des agents non-
titulaires de l’État (IRCANTEC).
137. 66,6
Md€ pour les régimes complémentaires de
retraite obligatoire, 35,2
Md€
pour l’assurance chômage en 2012, soit un total de 101,8
Md€ représentant 18,4
% du
total des dépenses retracées en loi de financement et de celles des régimes sociaux
conventionnels en 2012.
138 . Dans celui de 2014 : Unédic, 1,5
Md€ au
-delà de celles prévues dans la
convention d’assurance chômage signée au printemps 2014
; régimes de retraites
complémentaires, 2
Md€ au
-
delà de celles prévues dans l’accord signé par les
partenaires sociaux en mars 2013.
139. Les conventions négociées par les partenaires sociaux sont toutefois soumises à
l’agrément de l’État, qui garantit en outre la dette de l’Unédic.
Les accords paritaires
relatifs à l’AGIRC ARRCO donnent lieu à des arrêtés d’extension, pour lesquels
l’administration se borne ess
entiellement à vérifier la légalité des dispositions
décidées par les partenaires sociaux.
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La Cour, dans son rapport sur la situation et les perspectives des
finances publiques de juillet 2012, avait ainsi indiqué que « des réflexions
pourraient être engagées sur une éventuelle extension du champ des lois
de financement de la sécurité sociale à l’ensemble des organismes de
protection sociale obligatoire pour les transformer en « lois de
financement de la protection sociale obligatoire ». Elle ajoutait que,
«
s’agissant
des
régimes
sociaux
conventionnels
(essentiellement
l’Unédic et l’AGIRC
-ARRCO), la loi de financement de la protection
sociale obligatoire pourrait incorporer le cadre financier dans lequel, à
l’issue d’une concertation avec ces régimes, devront évoluer leurs recettes
et
dépenses,
en
cohérence
avec
les
engagements
relatifs
aux
administrations publiques. L’agrément ministériel pourrait être lié à ce
cadre financier »
140
.
Cette extension du périmètre des lois de financement permettrait
de soumettre au Parlement chaque année des tableaux d’équilibre, des
prévisions de recettes et des objectifs de dépenses pour le régime général,
les régimes obligatoires de base et les régimes sociaux conventionnels.
Les projections pluriannuelles de recettes, de dépenses et de soldes, qui
figurent en annexe des lois de financement pour le régime général et les
régimes obligatoires de base, seraient étendues aux régimes sociaux
conventionnels. Ainsi formulé, cet élargissement permettrait d’améliorer
la cohérence et la solidité de la conduite des finances publiques dans son
ensemble, sans porter atteinte au paritarisme ni aux spécificités du champ
conventionnel.
La Cour a par ailleurs proposé en juin dernier
141
que la loi de
programmation des finances publiques comprenne un objectif d’évolution
des
dépenses
publiques
décliné
par
catégories
d’administration.
S’agissant des administrations de sécurité sociale, un nouvel objectif
d’évolution des dépenses de protection sociale obligatoire qui figurerait
en loi de programmation pourrait trouver une traduction annuelle dans la
loi de financement élargie, avec les objectifs de dépenses pour le régime
général, les régimes obligatoires de base et les régimes sociaux
conventionnels.
140. Cour des comptes,
Rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques
, La Documentation française, juillet 2012, p. 193, disponible sur
www.ccomptes.fr.
141. Cour des comptes,
Rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques
, La Documentation française, juin 2014, p.190 à 196, disponible sur
www.ccomptes.fr
.
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B - Une mise en cohérence à renforcer avec la logique
de solde et d’effort structurel
Les lois de financement de la sécurité sociale ne comprennent que
des indications rétrospectives et partielles sur les soldes structurels et ne
détaillent pas l’effort structurel, alors même que ces notions jouent
désormais un rôle déterminant dans le pilotage des finances publiques.
La portée des notions de solde et d’efforts structurels dans le pilotage
des finances publiques
Les États membres européens doivent non seulement respecter le
critère de déficit nominal de 3 % des administrations publiques qui est au
fondement de l’Union économique et monétaire, mais également, depuis le
traité sur la stabilité, la coopération et la gouvernance au sein de cette
dernière, observer un objectif de moyen terme d’équilibre structurel des
administrations publiques 142 ou, à défaut, se donner une trajectoire
pluriannuelle de retour vers cet objectif.
La notion de solde structurel a été construite pour caractériser
l’équilibre des finances publiques d’un État indépendamment de la
position de son économie dans le cycle économique. Son calcul repose
donc sur l’écart entre le PIB et le PIB potentiel, c'est
-à-dire la production
qu’il est possible de réaliser, les grandeurs fondamentales de l’économie
considérée (emploi, capital, productivité) étant données, sans tension sur
les facteurs de production. Une décomposition du solde public en une
composante conjoncturelle, captant les postes de recettes et de dépenses
affectés
par
le
cycle
économique,
une
composante
structurelle,
correspondant à ce qui serait observé si le PIB était égal à son potentiel et
des mesures ponctuelles et temporaires est ainsi rendue possible.
Les variations du solde structurel d’une année sur l’autre ne
permettent cependant pas de mesurer exactement la dimension de l’effort
« discrétionnaire
», c’est
-à-dire réalisé sous forme de mesures nouvelles
pérennes, qui a été consenti. La notion d’effort structurel a donc été
développée en complément de celle de solde structurel. Elle a été
consacrée par l’article premier de la loi organique du 17 décembre 2012
qui la définit comme «
l’incidence des mesures nouvelles sur les recettes et
la contribution des dépenses à l’évolution du solde str
ucturel ».
Une meilleure prise en compte dans la loi de financement de la
sécurité sociale de la composante « discrétionnaire » des soldes et de leur
projection pluriannuelle permettrait de renforcer la conduite de la
trajectoire de redressement des comptes sociaux.
142. Cet objectif à moyen terme (OMT) ne peut être, dans le cas général, supérieur à
0,5 %.
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1 -
Un effort structurel imparfaitement documenté
La loi organique du 17 décembre 2012 a introduit l’obligation
d’indiquer dans un rapport annexé au projet de loi de financement de la
sécurité sociale «
pour l’année à laquelle il se rapporte, l’éval
uation
prévisionnelle de l’effort structurel (…) des régimes obligatoires de base
de la sécurité sociale »
143
.
Cette disposition a trouvé à s’appliquer pour la première fois dans
le projet de loi de financement pour 2014. L’effort structurel y est estimé
globalement, à 0,4 point de PIB ou à 8,5
Md€, mais la présentation qui est
faite dans son annexe 9 de l’impact financier des mesures nouvelles ne
permet pas de justifier précisément ces montants, notamment parce que la
distinction entre mesures structurelles
et mesures exceptionnelles n’est ni
explicite ni documentée.
Il apparaît ainsi nécessaire de justifier de façon beaucoup plus
nette la décomposition de l’effort structurel relevant des lois de
financement de la sécurité sociale en application des dispositions de la loi
organique précitée.
2 -
Une absence de prévision du solde structurel
S’agissant du sous
-secteur des administrations de sécurité sociale
(ASSO), le solde et l’effort structurel apparaissent dans le rapport
économique, social et financier annexé au projet de loi de finances, pour
l’année passée, l’année en cours et l’année à venir. Dans ce périmètre,
une projection pluriannuelle des soldes structurels est annexée à la loi de
programmation des finances publiques, qui permet ainsi une vision
prévisionnelle.
En revanche, le projet de loi de financement de la sécurité sociale
se limite dans son annexe 1 à présenter des séries rétrospectives sur les
soldes structurels du régime général, sur la base de travaux de la direction
générale du Trésor
144
, mais ne comporte pas de données prospectives.
Certes, l’élargissement proposé
supra
du champ de la loi de
financement à l’ensemble de la protection sociale obligatoire ferait
disparaître l’essentiel des difficultés issues de ces différences de
périmètre.
143. LO n° 2012-1403 du 17 décembre 2012, article 9-II.
144. Emmanuel Bretin et Raphaël Soulignac,
Le solde structurel des administrations
de sécurité sociale : méthode et évaluation
, Cahier de la DG Trésor, 2009/12,
décembre 2009.
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161
Dans
l’immédiat toutefois, la loi de financement pourrait
comprendre des projections de soldes et d’efforts structurels pour les
régimes obligatoires de base qui complèteraient et prolongeraient les
informations
rétrospectives
actuelles.
Ces
données
permettraient
d’associer à la trajectoire de retour à l’équilibre effectif une information
de moyen terme affranchie des fluctuations conjoncturelles, qui
illustrerait la part discrétionnaire des projections de soldes relevant du
périmètre de la loi de financement. Cette décomposition plus fine des
projections de soldes renforcerait le pilotage des finances sociales.
Rien ne s’y oppose d’ailleurs sur un plan technique, les études
précitées de la direction générale du Trésor montrant qu’en dépit des
difficultés posées par les variations de périmètre et les transferts entre
État et sécurité sociale, aucun obstacle insurmontable n’empêche une
évaluation prospective du solde structurel portant sur l’ensemble des
régimes obligatoires de base.
Un passage entre comptabilités de loi de financement et loi de
programmation à mieux expliciter
Les tableaux d’équilibre, les prévisions de recettes et les objectifs
de dépenses de la loi de financement de la sécurité sociale sont exprimés
en comptabilité générale en droits constatés, alors que les trajectoires de
soldes effectifs et structurels de la loi de programmation des finances
publiques sont exprimées en comptabilité nationale
145
, en particulier pour
le sous-secteur des administrations de sécurité sociale (ASSO).
Or ni la loi de financement, ni la loi de programmation ne
contiennent, dans leurs annexes, de tableaux permettant de comprendre le
cheminement entre ces deux présentations
146
. Des clefs de passage
explicites entre ces trajectoires devraient donc être construites, malgré
certains obstacles techniques qui ne semblent pas insurmontables
147
. Les
145. Selon la norme européenne SEC95, puis SEC 2010 pour les comptes publiés à
partir du 15 mai 2014.
146. Les LPFP présentent à la fois la décomposition des soldes effectifs annuels par
sous-secteurs des administrations publiques (en comptabilité nationale) et les objectifs
de dépenses par branche, ainsi que le montant en valeur de l’ONDAM (en
comptabilité générale).
147. Le décalage dans le temps entre le programme de stabilité et de croissance,
préparé en avril et le PLFSS, mis au point en septembre, est susceptible de
s’accompagner
d’une
évolution
des
hypothèses
macro
-économiques
et
de
l’intervention d’éléments exogènes nouveaux : ces différences peuvent être
expliquées. Par ailleurs, le passage entre la comptabilité générale et la comptabilité
nationale entraîne des écarts dont certains, dits « corrections de synthèse », ne sont
pas calculés de façon prévisionnelle et représentent des différences modestes.
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administrations concernées devraient s’attacher à présenter, dans les
annexes des lois de financement, leurs principaux éléments de cadrage
(dépenses, recettes, soldes) au format de la comptabilité nationale.
C - Une approche pluriannuelle des objectifs de
dépenses à mieux étayer
Un rapport accompagnant le projet de loi de financement décrit,
aux termes de la loi organique du 2 août 2005, les prévisions de recettes
et les objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base,
ainsi
que
l’objectif
national
des
dépenses
d’assurance
maladie
(ONDAM), pour les quatre années à venir. En outre, les tableaux
d’équilibre des branches et les objectifs de dépenses respectent les limites
fixées par les lois de programmation des finances publiques et les
engagements pris dans les programmes annuels de stabilité et de
croissance, sauf événement intervenu entre-temps.
Pour autant, cet emboitement entre les textes portant sur les
finances publiques dans leur ensemble et les lois de financement de la
sécurité sociale n’est satisfaisant qu’en apparence en matière de dépenses.
Les objectifs
de dépenses, instruments concrets de l’ajustement à moyen
terme, ne détaillent pas en effet les mesures d’économies à prendre sur la
période concernée.
1 -
Un ONDAM à décliner pluriannuellement en sous-objectifs et
à compléter de mesures d’économies
L’absenc
e de perspective pluriannuelle et le primat du court terme
oriente mécaniquement les politiques de réduction des déficits vers les
mesures d’augmentation des ressources plutôt que vers les mesures
d’économies, car les premières ont en général des effets pl
us rapides sur
les comptes. La perspective de terme rapproché a aussi des effets sur la
nature des économies préférentiellement mises en œuvre.
L’examen de celles qui l’ont été au titre de l’ONDAM pendant les
dernières années montre une concentration des efforts sur le court terme,
baisses de tarifs pour certaines catégories de professionnels, ajustement
des prix de médicaments ou de dispositifs médicaux etc. La proportion de
ce type de mesures par rapport au total oscille entre 60 % en 2014 et les
deux tiers en 2012. Les économies de nature plus structurelle, portant sur
le volume, l’organisation ou le mode de fonctionnement de l’offre de
soins n’ont qu’un poids bien moindre. Elles ne sont en outre que peu
détaillées. Par exemple, la « maîtrise médicalisée des dépenses », dans le
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UNE AMBITION À
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163
secteur de la médecine de ville, ne renvoie pas à une liste d’opérations
chiffrables dont l’effet est individuellement et financièrement mesurable,
mais à un écart par rapport à la tendance évalué globalement par la
CNAMTS. Les mes
ures concernant l’hôpital étaient, jusqu’en 2010,
présentées en bloc, sans être déclinées en mesures précises. Elles sont
maintenant davantage documentées, mais renvoient en partie à des
programmes généraux (achats, performance et efficacité de la prise en
charge) qui correspondent davantage à des espoirs de gains qu’à des
moindres dépenses exactement chiffrables.
Or, même si les possibilités de réajustements tarifaires demeurent
considérables ainsi que la Cour le met régulièrement en lumière
148
, les
marges d
’économies pérennes pour le futur se situent davantage encore
du côté de l’adaptation de l’offre de soins et exigent des réformes de
nature structurelle qui par leur complexité même ne peuvent que
s’inscrire dans une approche pluriannuelle en termes de déc
linaison des
actions nécessaires et de dégagement progressif des économies
recherchées.
La formulation actuelle de l’ONDAM, dont la programmation
pluriannuelle porte seulement, dans le rapport B joint à la LFSS, sur
l’évolution en pourcentage de la valeur
totale de l’objectif, sans aucune
précision sur ses composantes, est à cet égard insuffisante. Elle ne précise
ni les leviers à mobiliser dans les principaux champs de dépenses ni les
objectifs d’économies qui leur sont liés.
Il conviendrait ainsi de décliner beaucoup plus finement, dans le
rapport B joint au PLFSS, la trajectoire pluriannuelle présentée pour
l’ONDAM en documentant l’évolution prévue des différents sous
-
objectifs au-delà du seul exercice à venir et en précisant les mesures
associées à leur
respect et les objectifs d’économies prévus à cet égard
pour chacun des exercices concernés sur la période de programmation.
2 -
Mieux suivre la réalisation des objectifs pluriannuels de
dépenses des branches vieillesse et famille
Les objectifs pluriannuels de dépenses des branches de la famille et
de la vieillesse figurant en loi de financement ne sont pas non plus
soutenus par la présentation des mesures visant à permettre de les
atteindre. Si la mise en œuvre du plan annoncé par le Gouvernement le
3 juin 2013 pour réformer la politique familiale a bien été, pour les
148. Cf. en particulier dans ce rapport le chapitre IX, la diffusion des médicaments
génériques : des résultats trop modestes, des coûts élevés et le chapitre X, les
dispositifs médicaux : une dépenses non maîtrisée.
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dispositions qui le concernaient, reprises dans le projet de loi de
financement pour 2014, il n’en est pas de même pour la réforme des
retraites, qui a été portée par un véhicule particulier, la loi garantissant
l’avenir et la justice du système de retraites du 20 janvier 2014.
Il n’est certes pas dans la nature des lois de financement de se
substituer aux lois de réforme sectorielles. En revanche, la comparaison
régulière des objectifs d’évoluti
on pluriannuelle de la branche vieillesse
et de son équilibre avec les effets prévisionnels de la loi concernée en
termes de maîtrise de la dépense et de soutenabilité et les résultats
réellement observés tels que mis en lumière par le comité de suivi de la
réforme des retraites institué par ce texte devrait figurer dans les lois de
financement de la sécurité sociale. Le Parlement disposerait ainsi d’une
vue complète le mettant en situation d’apprécier la nécessité d’éventuelles
mesures destinées à corriger les difficultés le cas échéant ainsi mises en
évidence Un dispositif analogue pourrait être envisagé pour la branche
famille.
II
-
Des instruments à rénover pour affermir la
maîtrise de la dépense sociale
La réalisation des objectifs d’équilibre qui sont assi
gnés aux lois de
financement est tributaire de l’efficacité des instruments d’action dont
elles sont dotées. Dans les deux domaines les plus importants, celui de la
maîtrise du niveau effectif des dépenses et celui des mécanismes limitant
le recours à l’em
prunt, les disciplines se sont renforcées au cours des
dernières années. L’impact réel des objectifs de dépenses reste cependant
encore trop faible et les plafonds d’endettement autorisés par les lois de
financement ont été largement détournés de leurs objectifs.
A - Accroître la portée des objectifs de dépenses
1 -
Un ONDAM à élargir et à compléter
Les dépenses couvertes par l’ONDAM
149
ne recouvrent pas
exactement le champ des dépenses des branches maladie et accident du
travail-maladie professionnelles. Leur périmètre est de fait plus limité.
149.
L’ONDAM
couvre en 2014 plus de 179
Md€
de prestations, soit près de 40 % du
total des charges recensées par la loi de financement.
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UNE AMBITION À
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165
S’agissant des seules prestations
150
, la commission des comptes de
la sécurité sociale identifie 16,2
Md€ de dépenses du régime général
maladie et AT-
MP en 2014 qui ne sont pas repris dans l’ONDAM, soit un
dixième du total de l’objectif. Elles comprennent en particulier les
prestations d’invalidité (5,4
Md€), les indemnités jo
urnalière maternité et
paternité (3
Md€), certaines dépenses des établissements médico
-sociaux
qui font partie de l’objectif global de dépenses (OGD) médico
-social
(1,0
Md€) et les prestations d’incapacité permanente au titre des AT
-MP
(4,4
Md€).
Ces prestations ont évolué, au cours des dernières années, à un
rythme supérieur à celui de l’ONDAM.
Tableau n° 47 :
taux d’évolution comparée des prestations maladie et
AT-
MP du régime général dans et hors de l’ONDAM
En %
Prestations maladie
et AT-MP
2012/2011
2013/2012
2014/2013
(prévision)
2014/2011
Champ ONDAM
2,7
2,1
2,7
7,7
Champ hors
ONDAM
7,4
2,3
3,5
13,8
Source :
rapport CCSS, juin 2014
Ce dynamisme est en particulier dû à la croissance des prestations
d’invalidité (+19,8
% entre 2011 et 2014, dont +8,4 % en 2012 par
rapport à 2011), qui représentent un tiers des dépenses hors ONDAM et
45
% de leur progression de 2011 à 2014. Comme la Cour l’a déjà
souligné
151
, l’assurance invalidité n’a été adaptée ni à l’évolution des
besoins des assurés ni à un contexte institutionnel qui a fortement changé,
avec pour conséquence de ce défaut de pilotage, une dépense difficile à
évaluer et peu analysée malgré son poids. Le fait que ce champ ne soit
150. Hors prestations, ne
figurent pas aussi dans l’ONDAM certaines dépenses de
fonds et d’organismes pour un total de l’ordre d’1
Md€
(prévention, action sanitaire et
sociale, subventions à certains organismes comme l’Agence nationale d’appui à la
performance des établissements de santé et médico-sociaux
–
ANAP-
, l’
Agence
technique de l'information sur l'hospitalisation -ATIH-, la Haute Autorité de santé
–
HAS- ou enco
re l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux –
ONIAM-
et certaines dotations ou frais de gestion, principalement les charges de gestion
administrative qui sont régulées par une convention d’objectifs et de gestion entre la
branche maladie et
l’État.
151. Cour des comptes,
Rapport sur l’application des lois de financement de la
sécurité sociale pour 2010,
chapitre XV
: l’invalidité et l’inaptitude dans le régime
général, septembre 2010, p. 395-425, La Documentation française, disponible sur
www.ccomptes.fr
.
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OUR DES COMPTES
166
pas intégré à l’ONDAM a facilité des retards de modernisation
préjudiciables.
Le maintien d’un
écart significatif entre les dépenses réelles de la
sécurité sociale et l’ONDAM réduit l’efficacité du pilotage de celles
-là
par celui-ci. Une plus forte cohérence est souhaitable en intégrant à terme
dans l’ONDAM la totalité des dépenses d’assurance malad
ie et AT-MP.
Pourraient être intégrées au moins dans une première étape, les
prestations d’invalidité (qui prennent le relais des indemnités journalières
maladie, qui sont dans l’ONDAM), les indemnités journalières maternité
et paternité
152
ainsi que la part
ie des dépenses de l’OGD médico
-social
aujourd’hui hors ONDAM. Ces dépenses représentent près de 60% de ces
prestations hors ONDAM et de leur progression estimée sur la période
2011-2014.
2 -
Etendre le pilotage infra-annuel à la branche famille
Les objectifs de dépenses que comporte la loi de financement sont
au nombre de cinq, un pour chacune des quatre branches de la sécurité
sociale (maladie, vieillesse, accidents du travail-maladies professionnelles
- AT-MP -
, famille), auxquels s’ajoute l’ONDAM,
décliné lui-même en
sous-objectifs
153
. Le respect de ces objectifs de dépenses dans la durée
appelle à privilégier les réformes structurelles de nature à dégager des
gains d’efficience durables. Néanmoins, elles ne sont pas exclusives d’un
suivi attentif de
la dépense en cours d’année et, le cas échéant, de mesures
de freinage à effet immédiat sur certaines d’entre elles afin de conforter
une trajectoire de dépenses et de solde.
De fait, la portée concrète en gestion des objectifs de dépenses
autres que l’ON
DAM apparaît très réduite, ce qui appelle une réflexion
sur les modalités de leur renforcement.
S’agissant de l’ONDAM, un ensemble d’instruments permettant de
suivre de près son exécution et de prendre des mesures rapides de
correction si la trajectoire a
ttendue n’est pas respectée s’est développé
depuis plusieurs années. Un comité de pilotage de l’ONDAM a été mis en
place depuis 2011, appuyé, pour le sous-objectif des dépenses
152.
La Cour propose dans le présent rapport d’inclure la totalité de la dépense de
maternité à l’ONDAM pour garantir l’effectivité du pilotage du parcours de soins
associé à la grossesse et à la naissance. Voir dans le présent rapport chapitre XIII :
l’assurance
maternité : une place à clarifier
153. Ils se montent dans la LFSS 2014 à 194,1
Md€ pour la maladie, 221,0
Md€ pour
la vieillesse, 59,2
Md€ pour la famille, 23,3
Md€ pour les AT
-MP et 179,2
Md€ pour
l
’ONDAM.
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L
ES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
:
UNE AMBITION À
ÉLARGIR
167
hospitalières, sur un gel de 0,30 % de sa valeur, positionné sur des
dépenses non obligatoires. Un coefficient prudentiel de régulation sur les
tarifs hospitaliers s’est substitué à une partie du gel en 2013, après que le
sous-objectif correspondant avait été plusieurs fois dépassé. Ce dispositif
de suivi conduit à analyser l’ONDAM c
omme une règle budgétaire
nationale au sens de la réglementation communautaire
154
.
En revanche, ce pilotage infra-annuel est inexistant pour les autres
objectifs de dépenses de la loi de financement. Il pourrait être envisagé de
l’étendre sous une forme adaptée à la branche famille afin de s’assurer
que les charges de l’exercice ne dépassent pas ce qui a été prévu dans la
loi de financement.
Plusieurs leviers sont envisageables pour infléchir une évolution de
la dépense qui apparaîtrait trop rapide au regard des objectifs votés.
Rendre conditionnelle la mise en œuvre de certaines mesures positives
contenues dans la loi de financement serait une première possibilité. Une
seconde voie se traduirait, comme pour l’ONDAM, par un gel
ex ante
de
certaines dépenses, permettant la constitution de réserves de précaution
qui ne seraient libérées que dans la mesure où les objectifs de dépenses
seraient tenus. Ce gel de précaution ne porterait pas sur les dépenses
obligatoires de prestations, mais pourrait affecter une part des prestations
extra légales, les crédits affectés aux dépenses administratives et à
l’action sociale.
Cette seconde méthode de maîtrise infra-annuelle permettrait de
mobiliser des montants financiers importants. La masse des dépenses hors
prestations représentait en effet plus de 12 % des dépenses pour la
branche famille en 2012. Au regard de ces chiffres, les dépassements des
objectifs de dépenses initialement fixés sont modestes, puisqu’ils n’ont
jamais atteint 2 % au cours des huit dernières années et sont en général
restés très en deçà de ce niveau
155
. Une régulation appuyée sur un gel de
certaines dépenses pourrait ainsi se concrétiser sans compromettre
l’essentiel de l’action sociale ou du fonctionnement.
154. Voir les développements sur les objectifs et les règles budgétaires nationales
dans le rapport Cour des comptes,
La situation et les perspectives des finances
publiques,
juin 2014, p. 182 à 186, La Documentation française, disponible sur
www.ccomptes.fr
.
155. Cf. chapitre VI, les prévisions financières intégrées aux lois de financement de la
sécurité sociale : une fiabilité à renforcer, un suivi à mieux assurer.
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OUR DES COMPTES
168
B - Rendre plus responsabilisant le financement des
déficits sociaux
1 -
Un traitement de la dette détourné de ses objectifs
Comme la Cour l’a déjà souligné
156
, la caisse d’amortissement de
la dette sociale (CADES), créée
157
en 1996 avec un terme initial fixé à
2009 pour cantonner et amortir progressivement par un prélèvement
spécifique au champ très large la contribution au remboursement de la
dette sociale, n’a pas été l’instrument de maîtrise des déficits qu’elle
entendait originellement constituer. Elle a bien au contraire facilité leur
succession presqu’in
interrompue depuis cette date en permettant
l’accumulation au fil des années d’une dette sociale considérable à
l’amortissement régulièrement reporté dans le temps.
Pour tenter de mettre un frein à ce processus, la loi organique du
2 août 2005 a subordonné tout nouveau transfert à la CADES à une
augmentation de ses recettes permettant de ne pas accroître la durée
d’amortissement de la dette sociale. Pour autant, un allongement de
quatre ans de la durée d’amortissement de la dette a été décidé par la loi
organique du 13 novembre 2010, par dérogation aux dispositions
précédentes. La loi de financement pour 2011, consécutive à la loi de
réforme des retraites de 2010, a décidé aussi d’importants transferts,
accompagnés cependant des ressources correspondantes.
L
e frein à l’accumulation de la dette mis en place en 2005 n’a donc
montré qu’une efficacité très relative, même si la nécessité de
l’affectation d’une ressource nouvelle en cas de nouveau transfert est
d’autant plus exigeante que la date de fin d’amortisse
ment de la Caisse se
rapproche.
De ce fait, un endettement à court terme important s’est développé
à l’ACOSS, chargée de centraliser les besoins de trésorerie du régime
général.
Cela
a
entraîné
de
fréquents
relèvements
du
plafond
d’endettement de cette age
nce en loi de financement.
156. Cour des comptes,
Rapport sur l’application
des lois de financement de la
sécurité sociale pour 2011
, chapitre III : le financement des déficits sociaux, La
Documentation
française,
septembre
2011,
p. 77-105,
disponible
sur
www.ccomptes.fr.
157. Ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996.
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L
ES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
:
UNE AMBITION À
ÉLARGIR
169
Tableau n° 48 :
somme de la dette CADES restant à amortir et de la
dette courante des organismes de sécurité sociale
En
Md€ et en points de PIB
Année
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Dette CADES
72,7
75,6
73
80,1
91,8
86,7
142,8
137,5
132
Dette
« courante »
158
9,3
14,8
25,7
37,7
27,5
56,2
11,5
23,2
32,4
Total
82
90,4
98,7
117,8
119,3
142,9
154,3
160,7
164,4
Proportion par
rapport au PIB
4,8
5
5,2
6,1
6,3
7,4
7,7
7,9
8
Source :
PLFSS
Comme la Cour l’a déjà signalé, cette situation porteuse de
dangers, qu’il s’agisse de la liquidité ou du risque de remontée des taux,
procède d’une lecture extensive des textes, puisque la loi organique
entendait couvrir, en autorisant des plafonds d’ende
ttement, de simples
« besoins ponctuels de trésorerie » et non des besoins permanents de
financement.
2 -
Interdire à terme les reprises de la composante structurelle de
la dette par la CADES
La Cour avait recommandé en 2011 que par une disposition de loi
org
anique et dans le cadre de la trajectoire de retour à l’équilibre, un
transfert automatique à la CADES soit fait en fin d’année de la part de
l’endettement de l’ACOSS correspondant au déficit du régime général et
du FSV.
Alors même que des incertitudes pèsent sur la programmation du
retour à l’équilibre projetée d’ici 2017 par la loi de financement
rectificative pour 2014, du fait notamment des hypothèses d’amélioration
rapide de la conjoncture, des déficits restent programmés, qui ne sont pas
couverts par les autorisations de transferts à la CADES. Ils concernent
principalement les branches maladie et famille du régime général
159
. Il
158. S
elon le programme de qualité et d’efficience «
financement », cette donnée
correspond au solde cumulé du régime général net des reprises de dettes, au solde
cumulé du FSV net des reprises de dettes et au solde cumulé du régime des
exploitants agricoles net des reprises de dettes.
159. Cf. chapitre I du présent rapport, «
les déficits et l’endettement de la sécurité
sociale ». Sur la base des projections associées à la loi de financement rectificative du
8 août 2014 les déficits prévisionnels des branches du régime général et du FSV qui
ne seraient pas couverts par les autorisations de transferts déjà votées s’élèveraient à
un peu plus de 11
Md€ d’ici 2018.
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170
importe donc au minimum, dans le prolongement de la recommandation
de la Cour de 2011, que le transfert de ces déficits résiduels qui
s’inscrivent dans une trajectoire de retour à l’équilibre soit organisé
rapidement et que les ressources appropriées soient dégagées de façon à
ne pas allonger la durée de vie de la caisse.
Au-
delà de cette phase de retour à l’équilibre effectif d
es régimes
obligatoires de sécurité sociale telle qu’elle ressort de la programmation
actuelle, il importe de garantir pour l’avenir qu’une spirale de la dette
sociale ne sera pas relancée par une nouvelle accumulation de déficits
structurels. La Cour en a déjà souligné les risques : elle revient à reporter
sur la génération montante la charge de transferts sociaux dont ont
bénéficié celles qui l’ont précédée.
Comme la Cour l’a déjà signalé, la CADES, dispositif provisoire
de cantonnement d’une dette except
ionnelle, issue de la première
récession depuis la deuxième guerre mondiale et de responsabilisation
collective en l’associant à un prélèvement spécifique pour en assurer
l’amortissement sur une période relativement courte, ne doit pas devenir
un mécanisme pérenne de financements de déficits structurels
Dès lors, en régime de croisière, la possibilité de faire reprendre
des déficits de nature structurelle devrait être supprimée de manière à
obliger à la prise rapide de mesures de redressement en cas de risque de
déficit pour prévenir, comme chez nos voisins, toute nouvelle dynamique
de la dette sociale. Comme la Cour l’a déjà souligné, il apparaît
indispensable de mettre en place un pilotage rigoureux de la sécurité
sociale par les soldes et non pas seulement par la régulation de la dépense
de manière à faire disparaître au plus tôt la dimension structurelle des
déficits sociaux.
III
-
Un examen par le Parlement à mieux
articuler avec celui des autres lois financières
Pour pouvoir mieux apprécier la trajectoire de soldes et les
objectifs de dépenses que présente pour l’année suivante la loi de
financement, le Parlement doit disposer suffisamment tôt d’une analyse
rétrospective fiable et détaillée des dépenses et des recettes de l’exercice
précédent. Il doit aussi ê
tre en mesure d’avoir une vision plus intégrée des
prévisions de recettes de la sécurité sociale, qui au-delà des cotisations
sociales reposent de plus en plus largement sur l’apport de ressources
fiscales. L’agencement des deux lois financières, loi de fi
nancement de la
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ES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
:
UNE AMBITION À
ÉLARGIR
171
sécurité sociale et loi de finances
et leurs modalités d’examen sont ainsi à
réorganiser.
A -
Anticiper et renforcer l’analyse des résultats de
l’exécution
Pour le budget de l’État, selon l’article 46 de la loi organique
relative aux lois de finances (LOLF), le projet de loi de règlement de
l’exercice précédent, auquel est annexé l’acte de certification des comptes
de l’État par la Cour, doit être présenté avant le premier juin, de façon à
permettre son examen avant le débat d’orientation sur le
s finances
publiques. En vue de ce débat, la Cour remet au Parlement son rapport sur
les résultats et la gestion budgétaire de l’État, conjointement au dépôt du
projet de loi de règlement
160
.
En matière de sécurité sociale, le calendrier est différent. La Cour
remet au Parlement, avant le 30 juin, son rapport sur la certification des
comptes du régime général de la sécurité sociale pour le dernier exercice
clos, en application de l’article LO.
132-2-1 du code des juridictions
financières. C’est la première p
artie du projet de loi de financement qui
revient sur l’exécution de la loi de financement précédente et qui porte, à
la mi-
octobre, les tableaux d’équilibre définitifs par branches et le tableau
patrimonial relatifs au dernier exercice clos. Un peu avant cette date, la
Cour rend, dans son rapport sur l’application des lois de financement, en
application de l’article LO
132-3 du code des juridictions financières, son
avis sur la cohérence de ces tableaux.
Comme la Cour l’a déjà mis en lumière
161
, cet enchaîne
ment n’est
pas logique, les données sur l’exécution de la loi de financement de
l’exercice précédent étant présentées très postérieurement par rapport au
débat sur l’orientation des finances publiques.
160.
S’agissant de la loi de règlement et
afin de compléter
l’information du Parlement
,
la Cour a recommandé d’établir un lien entre le solde budgétaire de l’État et son
résultat en comptabilité nationale retracé par l’article liminaire. Il présente en effet
pour le dernier exercice clos le solde effectif et le solde structurel dans le périmètre de
comptabilité nationale le plus large, celui de l’ensemble des administrations
publiques. La Cour a estimé souhaitable de faire figurer dans l’article liminaire une
décomposition des soldes par sous-
secteur d’administrati
on publique (administrations
publiques centrales, locales et de sécurité sociale). Cf. Cour des comptes,
Rapport sur
les résultat
s et la gestion du budget de l’É
tat en 2013
, La documentation française,
mai 2014, p. 31 à 33, disponible sur www. ccomptes.fr
161. Cour des comptes,
La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de
finances (LOLF) : un bilan pour de nouvelles perspectives
, La Documentation
française, novembre 2011, p. 142 à 147, disponible sur
www.ccomptes.fr.
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OUR DES COMPTES
172
Il serait ainsi souhaitable que les deux textes, budgétaire et social,
de compte rendu de la gestion passée soient présentés simultanément.
Une réorganisation des dates et des formes du compte rendu de la
gestion de l’exercice précédent permettrait en effet d’envisager une
nouvelle organisation de la discussion des problématiques de financement
de la sécurité sociale qui séparerait, à l’instar de ce qui est fait pour la loi
de finances de l’État, un temps d’analyse de l’exécution, au début du
mois de juin sous forme de l’examen d’un projet de loi de résultat d
e la
protection sociale, de la discussion des perspectives et des mesures
relatives à l’année suivante, à partir d’octobre.
Cette mise en valeur d’une étape d’analyse rétrospective pourrait
permettre de mieux apprécier la qualité des prévisions qui étaient à la
base des lois de financement précédentes. Elle devrait s’accompagner
d’une évaluation plus précise de l’impact des mesures nouvelles qui y
figuraient. Elle pourrait plus généralement, en s’inspirant des rapports
annuels de performance des lois de règlement, revenir sur la formation
des recettes et des dépenses et des différences constatées avec ce qui avait
été prévu. Ce bilan critique et suffisamment précoce, pourrait être la base
d’une préparation plus efficace de la loi de financement à venir
162
.
Pour parvenir à compléter et à anticiper de plusieurs mois le
compte rendu de la gestion de l’exercice précédent, il serait nécessaire
d’avancer la date de l’arrêté et de la certification des comptes concernés
et d’accélérer les travaux demandés par leur a
nalyse.
L’avancement expérimental du calendrier de l’arrêté des comptes
2013, qui a eu lieu le 17 mars 2014, deux semaines avant la date
habituelle, a déjà conduit la Cour à avancer au 12 juin la date d’adoption
du rapport de certification des comptes du régime général. Un gain
supplémentaire d’une dizaine de jours serait nécessaire pour mieux faire
coïncider son calendrier avec celui de l’acte de certification des comptes
de l’État. Cette anticipation supposerait à la fois un effort supplémentaire
des producteurs des comptes, notamment pour avancer la production de
leurs annexes aux comptes
163
et une nouvelle accélération du calendrier
des procédures de la Cour en tant que certificateur. Elle semblerait, en
dépit des difficultés qu’il faudrait surmonter et au
regard des enjeux,
réalisable.
Elle
devrait
cependant
être
programmée
et
préparée
suffisamment afin de ne pas dégrader la qualité des comptes et étendue
aux autres régimes de sécurité sociale
162. Cf. chapitre VI : les prévisions financières intégrées aux lois de financement de
la sécurité sociale : une fiabilité à renforcer, un suivi à mieux assurer.
163.
Les dates de leurs annexes, aujourd’hui produites le 31 mars et définitivement
arr
êtées le 15 avril, devraient être avancées d’au moins une semaine.
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ES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
:
UNE AMBITION À
ÉLARGIR
173
Les comptes ne sont qu’une partie, certes essentielle puisque
n
ombre d’autres données sont fondées sur eux, du compte rendu de la
gestion d’un exercice. D’autres éléments y concourent, principalement
contenus dans les annexes au projet de loi de financement
164
. La
production de ces informations nécessaires à leur élaboration, qui
devraient couvrir l’ensemble des régimes, devrait donc être anticipée
165
.
Ces évolutions supposent ainsi une profonde réorganisation du
calendrier tant de l’arrêté des comptes et de leur certification que du
travail de préparation des annexes con
sacrées à l’analyse rétrospective de
l’exécution des recettes et des dépenses.
L’enjeu majeur que représenterait pour le pilotage des finances
publiques un examen conjoint de la loi de règlement du budget de l’État
et d’une nouvelle loi, à instituer en con
séquence, de résultat de la
protection sociale exige de l’engager sans tarder de manière à procéder
par étapes selon une trajectoire pluriannuelle sur une durée qui pourrait
être de l’ordre de trois ans.
B - Articuler plus étroitement la loi de financement avec
la loi de finances
La fiscalisation croissante du financement de la sécurité sociale par
des impôts et des taxes affectés, qui ont en 2014 atteint 50,5
Md€, soit
11 % du total des produits des régimes de base et du fonds de solidarité
vieillesse, contribue à une imbrication des sources de financement de
l’État et de la sécurité sociale et affaiblit la lisibilité d’ensemble des
finances publiques.
164.
En particulier l’annexe 1 sur les programmes de qualité et d’efficience, qui met
notamment à jour les indicateurs de performance et les documents portant sur les
ressources (annexe 5 sur les exonérations et leur compensation), le périmètre
(annexe
3) ou certaines dépenses (annexe 7 sur l’ONDAM).
165. À cet effet, la réunion de la Commission des comptes de la sécurité sociale de
juin, actuellement largement consacrée à l’examen des comptes d
u régime général,
pourrait être avancée et enrichie des analyses des comptes des autres régimes,
actuellement examinés lors de sa réunion de rentrée, au mois de septembre-octobre
(cette commission, présidée par les ministres chargés de la sécurité sociale et du
budget, rassemble ministres, parlementaires et représentants des institutions de
sécurité sociale. Elle se réunit deux fois l’an pour examiner les comptes du régime
général, en juin et des autres régimes, en septembre, ainsi que les prévisions pour les
années à venir. Les rapports préparés à cette occasion par les administrations sont
transmis au Parlement.
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OUR DES COMPTES
174
Un mouvement de simplification s’est certes opéré dans les années
récentes pour limiter le partage de mêmes ressources entre les deux
entités, qui se réduit aujourd’hui à la seule TVA nette. Mais le nombre
des impôts et des taxes concernés
166
, la nécessité de voter en loi de
finances les ressources fiscales
167
et en loi de financement la répartition
de leur produit entre les branches et organismes de la sécurité sociale
168
,
l’insuffisante connaissance des niches fiscales qui pèsent sur les impôts et
taxes affectés à la sécurité sociale
169
ne facilitent pas pour la
représentation nationale une vue d’ensemble des enjeux du
financement
de la protection sociale.
La Cour a ainsi recommandé, dans son rapport sur la sécurité
sociale de 2012
170
, que les procédures de vote de la loi de finances et de
la loi de financement soient revues.
Il apparaîtrait souhaitable en effet d’organi
ser une discussion
générale unique suivie d’un examen des volets respectifs des deux textes
relatifs aux recettes, puis de passer à l’examen des dépenses. Cette
réforme du débat parlementaire permettrait une approche plus globale et
plus cohérente, évitant par exemple que des recettes non encore votées en
loi de finances soient considérées comme des ressources en loi de
financement.
166. Plus de 30 en 2014.
167.
L’article 36 de la LOLF dispose en effet que «
l’affectation (…) à une autre
personne morale d’une ressource établie au
profit de l’État ne peut résulter que d’une
loi de finances ».
168.
L’article LO.
111-3 III du code de la sécurité sociale précise en effet que
«
l’affectation (…) d’une recette exclusive des régimes obligatoires de base de
sécurité sociale (…) à toute autre personne morale ne peut résulter que d’une
disposition de loi de financement.
169 .
Comme l’a relevé la Cour,
les niches fiscales restent insuffisamment
documentées en loi de financement de la sécurité sociale, malgré quelques progrès
récents, au risque d’e
ntretenir un angle mort, le fascicule voies et moyens annexé aux
lois de finances ne donnant plus d’informations à ce titre.
Cf. Cour des comptes,
Rapport sur l’
application des lois de financement de la sécurité sociale,
chapitre V :
La maîtrise des niches sociales : un enjeu toujours majeur, La Documentation
française, septembre 2013, p. 143 à 172, disponible sur
www.ccomptes.fr
.
170. Cour des comptes,
Rapport sur l’application des loi
s de financement de la
sécurité sociale
, chapitre V
: le financement de la sécurité sociale par l’impôt, La
Documentation
française,
septembre
2012,
p. 137
à
166,
disponible
sur
www.ccomptes.fr.
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L
ES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
:
UNE AMBITION À
ÉLARGIR
175
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
____________
Les lois de financement de la sécurité sociale ont marqué, par leur
création, un changement radical dans le pilotage financier de la sécurité
sociale, mais cet outil paraît aujourd’hui, dans un contexte institutionnel et
financier profondément renouvelé, avoir vieilli.
Pour rendre ces lois plus efficaces et développer leur contribution à
la maîtrise des finances sociales, il convient de tirer toutes les
conséquences de l’affirmation d’un pilotage d’ensemble des finances
publiques en étendant le champ au-
delà des régimes de base à l’ensemble
de la protection sociale obligatoire, en y intégrant les régimes sociaux
conventionnels, en renforçant l’approche par les soldes et l’effort
structurels et en étayant beaucoup plus fortement la dimension
pluriannuelle des objectifs de dépenses.
Le retour projeté à l’équilibre des comptes sociaux doit en outre êtr
e
servi par un indispensable renforcement des instruments de maîtrise de la
dépense et de l’endettement. Le périmètre de l’ONDAM est ainsi à élargir
aux dépenses d’assurance maladie et AT
-
MP qu’ils ne couvrent pas, à
commencer par les indemnités journalières maternité et paternité et les
prestations d’invalidité. Des modes efficaces de régulation infra
-annuelle
devraient être envisagés pour la branche famille, comme cela a été
récemment le cas pour l’ONDAM. Une fois l’équilibre des comptes sociaux
retrouvé, la possibilité de faire reprendre des déficits structurels par la
CADES est à supprimer, de façon à éviter de relancer une spirale de la
dette sociale.
Ces progrès doivent être mis au service d’un renforcement des
capacités de contrôle et d’orientation do
nt disposent les assemblées
parlementaires. En ce sens, l’institution d’une loi de résultats portant sur
l’exécution de la loi de financement précédente, examinée avant l’été dans
le même calendrier que la loi de règlement de l’État, constituerait une
avancée majeure pour un meilleur pilotage des finances publiques. Sur un
plan technique, la réorganisation des procédures de clôture et de
certification des comptes sont en tout état de cause à engager sans attendre
pour pouvoir disposer plus tôt des résultats
d’exécution des différents
régimes. Le débat parlementaire de l’automne pourrait ainsi être
davantage centré sur les perspectives d’évolution des recettes et des
dépenses de l’année à venir et des suivantes et à l’analyse des mesures
nécessaires au respect de la trajectoire pluriannuelle retenue. De ce point
de vue il apparaitrait souhaitable de mieux articuler l’examen du projet de
loi de financement et du projet de loi de finances en organisant une
discussion générale unique suivie d’un examen des volets
respectifs des
deux textes relatifs aux recettes, puis de passer à l’examen des dépenses.
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Les lois de financement reposent sur l’affirmation de la légitimité du
Parlement comme clef de voûte d’un système de responsabilité de tous les
acteurs de la sécurit
é sociale et de cohérence des orientations prises. C’est
au renforcement de ce rôle prééminent que devrait conduire, après les lois
organiques de 1996 et 2005, la nouvelle réforme des lois de financement de
sécurité sociale qui apparaît souhaitable dans le nouveau contexte des
finances publiques.
La Cour formule les recommandations suivantes :
16.
transformer la loi de financement de la sécurité sociale en une loi
de la protection sociale obligatoire élargie aux régimes sociaux
conventionnels pour couvrir l’ens
emble du champ des administrations de
sécurité sociale (ASSO) ;
17.
distinguer une « loi de résultat » de la sécurité sociale, présentée
dans un calendrier convergeant avec celui de la loi de règlement et une
loi de financement à l’automne portant sur l’exerc
ice en cours et à
venir ;
18.
articuler plus étroitement l’examen par le Parlement des lois
financières, notamment en organisant un volet commun de discussion des
volets recettes du projet de loi de finances et du projet de loi de
financement de la sécurité sociale (recommandation réitérée) ;
19.
supprimer la possibilité de faire reprendre les déficits structurels
de la sécurité sociale par un organisme comme la CADES, une fois les
comptes sociaux revenus à l’équilibre
;
20.
décliner l’ONDAM pluriannuel en sous
-objectifs assortis des
mesures nécessaires à leur respect ;
21.
mettre en œuvre un pilotage infra
-
annuel de l’objectif de
dépenses de la branche famille ;
22.
présenter dans la loi de financement de la sécurité sociale des
projections pluriannuelles en termes de soldes et d’efforts structurels
pour les régimes obligatoires de base.
Sécurité sociale 2014 – septembre 2014
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