Chapitre II
Les tableaux d’équilibre et le tableau
patrimonial de la sécurité sociale
relatifs à 2013
: avis sur la cohérence
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ÉQUILIBRE ET LE TABLEAU PATRIMONIAL
RELATIFS À
2013 :
AVIS SUR LA COHÉRENCE
61
_____________________
PRESENTATION
_______________________
En application des dispositions de l’article LO.
132-3 du code des
juridictions financières, la Cour exprime un avis sur la cohérence des
ta
bleaux d’équilibre par branche et du tableau patrimonial relatifs au
dernier exercice clos, en l’espèce 2013. Ces documents seront soumis à
l’approbation du Parlement dans le cadre du projet de loi de financement
de la sécurité sociale pour 2015.
Les table
aux d’équilibre et le tableau patrimonial correspondent
respectivement à des comptes de résultat combinés
43
et à un bilan combiné
dont les périmètres diffèrent
: trois tableaux d’équilibre distincts couvrent
l’ensemble des régimes obligatoires de base de sé
curité sociale, le régime
général de sécurité sociale et les organismes concourant au financement
des régimes précités (le fonds de solidarité vieillesse
FSV) ; le tableau
patrimonial retrace quant à lui le bilan des régimes obligatoires de base de
sécurité sociale
44
et des organismes concourant à leur financement (FSV),
à l’amortissement de leur dette (caisse d’amortissement de la dette sociale
CADES) et à la mise en réserve de recettes à leur profit (fonds de réserve
pour les retraites
FRR).
Les avis exprimés par la Cour portent comme les années antérieures
sur les projets de tableaux d’équilibre, de tableau patrimonial et d’annexes
relatives à ces derniers communiqués à l’été par la direction de la sécurité
sociale. En effet, au moment où la Cour rend public son rapport sur
l’application des lois de financement de la sécurité sociale, le projet de loi
de financement (PLFSS) pour 2015 n’a pas encore été déposé. De ce fait,
les documents qui seront soumis en définitive au Parlement sont
susceptibles de différer des projets transmis à la Cour et sur lesquels elle
porte les avis exprimés ci-après.
43. Le terme de combinaison
désigne la consolidation des comptes d’entités qui n’ont
pas de liens capitalistiques entre elles, mais qui entretiennent des relations
suffisamment étroites pour justifier l’établissement de comptes communs dans
lesquelles sont éliminées leurs opérations réciproques.
44.
À l’exception des régimes dépourvus d’un bilan et de régimes mineurs qui en sont
pourvus.
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I
-
Avis de la Cour sur la cohérence des tableaux
d’équilibre 2013
En application du 1° du A du I de l’article LO. 111
-3 du code de la
sécurité sociale, sont soumis à l’approbation du Parlement, dans le cadre
du projet de loi de financement annuel, trois tableaux d’équilibre distincts
relatifs au dernier exercice clos
: le tableau d’équilibre de l’ensemble des
régimes obligatoires de base de sécurité sociale mentionnés dans la liste
triennale annexée au PLFSS pour 2012, présenté par branche, le tableau
d’équilibre du régime général, également
présenté par branche et le
tableau d’équilibre des organismes concourant au financement des
régimes précités, cette dernière catégorie comprenant uniquement le
fonds de solidarité vieillesse (FSV).
Etablis par la direction de la sécurité sociale, les tableaux
d’équilibre se présentent sous la forme de comptes de résultats simplifiés
comprenant trois agrégats : le résultat (solde), le montant total des
produits (recettes) et le montant total des charges (dépenses). Les règles
retenues pour leur élaboration s
ont mentionnées à l’annexe 4 au projet de
loi de financement de la sécurité sociale.
Bien que conforme aux dispositions de l’article LO. 111
-3 du code
de la sécurité sociale, cette terminologie favorise une confusion sur la
nature des montants soumis à l’a
pprobation du Parlement : les « recettes »
et les « dépenses » ne correspondent pas à des recettes encaissées et à des
dépenses décaissées au sens de la comptabilité budgétaire, mais à des
produits et à des charges d’une comptabilité générale établie en dr
oits
constatés, auxquels certains retraitements sont apportés (voir C
3 -
infra
) ; de même, le « solde » correspond à un résultat de comptabilité
générale et non à un solde de trésorerie.
A -
Les tableaux d’équilibre pour l’exercice 2013
Les tableaux d’équil
ibre présentés ci-après figureront dans le projet
de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 soumis à
l’approbation du Parlement.
Au moment de la publication de ce rapport, la Cour n’a pas été
rendue destinataire par la direction de la sécurité sociale du projet
d’annexe 4 au PLFSS 2015 («
recettes et dépenses des régimes de
sécurité sociale par catégorie et par branche pour les années 2013, 2014 et
2015
») qui décrit les modalités d’établissement des tableaux d’équilibre.
Les appréciations ici portées sont donc exprimées sous réserve des
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RELATIFS À
2013 :
AVIS SUR LA COHÉRENCE
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informations supplémentaires ou de nature différente que pourrait
contenir cette annexe.
Au titre de l’exercice 2013, les projets de tableaux d’équilibre
transmis à la Cour font apparaître un déficit global de l
’ensemble des
régimes obligatoires de base de sécurité sociale et du fonds de solidarité
vieillesse de -16,0
Md€ (soit l’équivalent de 0,8
% du PIB), contre
-19,2
Md€ en 2012 (soit 0,9
% du PIB).
Le déficit de l’ensemble des régimes obligatoires de base
de
sécurité sociale s’est réduit à
-13,1
Md€, contre
-15,1
Md€ en 2012.
En son sein, le déficit du régime général a atteint -12,5
Md€,
contre -13,3
Md€ en 2012. Par ailleurs, le déficit du FSV s’est contracté,
à -2,9
Md€ contre
-4,1
Md€ en 2012. Le sous
-ensemble formé par le
régime général et le FSV a ainsi dégagé un déficit de -15,4
Md€, contre
-17,5
Md€ en 2012.
Tableau n° 26 :
ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité
sociale
En
Md€
Recettes
Dépenses
Solde
Maladie
182,2
189,2
-6,9
Vieillesse
212,2
215,8
-3,6
Famille
54,9
58,2
-3,3
Accidents du travail et maladies
professionnelles
13,5
12,8
+0,7
Total (après neutralisation des
transferts entre branches)
449,8
462,9
-13,1
Source :
direction de la sécurité sociale
La liste triennale annexée au projet de loi de financement pour
2012 mentionne 37 régimes obligatoires de base de sécurité sociale.
Depuis lors, deux régimes ont été intégrés au régime général (régime
spécial d’assurance vieillesse des chemins de fer secondaires, en voie
d’extinction et régime d’assurance maladie de la chambre de commerce et
d’industrie de Paris). La liste des 35 régimes en vigueur en 2013 est
présentée en annexe. En dehors du régime général, il s’agit de douze
régimes d’assurance vieillesse, de trois régimes d’assurance maladie,
de
huit régimes d’accidents du travail
-maladies professionnelles, de six
régimes mixtes d’assurance vieillesse et d’assurance maladie et de cinq
régimes mixtes d’assurance maladie, d’assurance vieillesse et d’accidents
du travail-maladies professionnelles.
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Tableau n° 27 :
régime général de sécurité sociale
En
Md€
Recettes
Dépenses
Solde
Maladie
158,0
164,8
-6,8
Vieillesse
111,4
114,6
-3,1
Famille
54,6
57,8
-3,2
Accidents du travail et maladies
professionnelles
12
11,3
+0,6
Total (après neutralisation des
transferts entre branches)
324,0
336,5
-12,5
Source :
direction de la sécurité sociale
Tableau n° 28 :
organisme concourant au financement des régimes
obligatoires de base de sécurité sociale
En
Md€
Recettes
Dépenses
Solde
Fonds de solidarité vieillesse
16,8
19,7
-2,9
Source :
direction de la sécurité sociale
B -
Avis de la Cour
Conformément aux dispositions de la loi organique relative aux
lois de financement de la sécurité sociale du 2 août 2005, la Cour exprime
son «
avis sur la cohérence des tableaux d’équilibre par branche du
dernier exercice clos ».
À ce titre, la Cour s’assure de l’établissement des tableaux
d’équilibre en fonction des données comptables des entités entrant dans
leur champ, de l’élimination de l’ensemble des produits et des charges
réciproques de ces entités, de la pertinence des autres retraitements des
données comptables effectués et, de manière générale, de la qualité de
l’information procurée au Parlement dans le cadre et à l’appui des
tableaux d’équilibre.
En outre, l’appréciation de la Cour tient compte des opinions
exprimées sur les comptes des régimes de sécurité sociale et du fonds de
solidarité vieillesse par leurs auditeurs externes (Cour pour les branches
et l’activité de recouvrement du régime général et commissaires aux
comptes pour les autres régimes et le fonds de solidarité vieillesse).
*
*
*
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2013 :
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65
En application du 2° du VIII de l’article LO. 111
-3 du code de la
sécurité sociale, auquel renvoie l’article LO. 132
-3 du code des
juridictions financières, la Cour a procédé à des vérifications sur les
tableaux d’équilibre de l’exercice 2013, établis par la direction de la
sécurité sociale, qui seront soumis à l’approbation du Parlement à l’article
premier du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015.
À l’issue de ces vérific
ations et au regard des éléments
d’information qui lui ont été communiqués par la direction de la sécurité
sociale, la Cour estime que les tableaux d’équilibre qui seront soumis à
l’approbation du Parlement à l’article premier du projet de loi de
financement
de
la
sécurité
sociale
pour
2015
fournissent
une
représentation cohérente des produits (recettes), des charges (dépenses) et
du résultat (solde) qui en découle, en exprimant cependant les quatre
observations suivantes :
1. à l’instar des exercices précédents, les tableaux d’équilibre
procurent une information partielle sur les résultats des régimes de sécurité
sociale pour l’exercice 2013 en raison d’une présentation du résultat
(« solde
») du fonds de solidarité vieillesse distincte de ceux de l’ensemb
le
des régimes de sécurité sociale et, en leur sein, de celui du régime général,
conduisant à ne pas faire apparaître le déficit véritable de ces derniers (voir
C
1
infra
) ;
2. au-
delà de risques d’erreurs dans leur détermination, les produits
(« recettes ») et les charges (« dépenses
») font l’objet, comme les
exercices précédents, de contractions contraires au cadre normatif fixé par
la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale pour
l’établissement
des
comptes
sociaux
(prin
cipe
général
de
non-
compensation),
qui
induisent
des
distorsions
significatives
dans
l’évolution des montants de «
recettes » et de « dépenses » mentionnés
dans les tableaux d’équilibre (voir C –
2
infra
) ;
3. à l’instar des exercices précédents, le Parl
ement ne dispose pas
dans l’annexe 4 au projet de loi de financement de la sécurité sociale d’une
information suffisante sur la nature, l’évolution par rapport à l’année
précédente et les écarts par rapport aux prévisions des produits
(« recettes ») et des charges (« dépenses
») à l’origine de la formation des
résultats (« soldes
») mentionnés dans les tableaux d’équilibre soumis à
son approbation (voir C
3
infra
) ;
4. si les états financiers de la totalité des régimes de sécurité sociale
sont désormais
certifiés, avec ou sans réserve(s), à l’exception du régime
social des indépendants (RSI), les opinions exprimées par la Cour et par
les commissaires aux comptes continuent à souligner leur qualité
perfectible, compte tenu de la persistance d’insuffisance
s des dispositifs de
contrôle interne et de difficultés comptables (voir C
4
infra
).
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C -
Motivations détaillées de l’avis de la Cour
1 -
Une présentation distincte du résultat (solde) du FSV, qui
minore le déficit du régime général
Dans le cadre des projets de loi de financement de la sécurité
sociale, le Parlement est invité à approuver un tableau d’équilibre distinct
au titre des « organismes concourant au financement des régimes
obligatoires de base de sécurité sociale ».
Ce dernier tableau se résume à celui du fonds de solidarité
vieillesse (FSV).
L’isolement du FSV dans un tableau d’équilibre distinct nuit à la
lisibilité de l’information procurée sur les résultats de l’ensemble des
régimes obligatoires de base de sécurité sociale et du régime général.
En leur procurant des produits (recettes), les concours du FSV aux
régimes de sécurité sociale, tout particulièrement au régime général (dont
la branche vieillesse reçoit les 9/10
èmes
des concours du fonds), ont pour
effet de réduire, toutes choses égales par ailleurs, leurs déficits.
Toutefois, les ressources affectées au fonds (une fraction de la
CSG, d’autres contributions sociales et certaines impositions) ne couvrent
pas la totalité de ses concours aux régimes de sécurité sociale (prises en
charge de cotisations et de prestations), ce qui conduit à placer le fonds en
déficit. Pour une part, les produits (recettes) des régimes de sécurité
sociale liés aux concours du FSV ont donc pour contrepartie non pas des
produits du fonds, mais le déficit de ce dernier.
Compte tenu de la présentation du résultat (solde) du FSV dans un
tableau d’équilibre distinct, le déficit de l’ensemble des régimes
obligatoires de base de sécurité sociale (-13,1
Md€) est minoré à hauteur
de la totalité de celui du FSV (-2,9
Md€). En
son sein, celui du régime
général est minoré à hauteur de la quote-part du résultat déficitaire du
FSV induite par ses concours à la branche vieillesse (soit -2,6
Md€).
Afin de faire apparaître le déficit véritable de l’ensemble des
régimes obligatoires de base de sécurité sociale et, en leur sein, celui du
régime général, la Cour recommande :
-
de supprimer le tableau d’équilibre relatif à la catégorie des
« organismes concourant au financement des régimes obligatoires de
base de sécurité sociale » ;
-
d’intég
rer en lieu et place du tableau précédent, une rubrique
« fonds de solidarité vieillesse
» distincte, d’une part dans le tableau
d’équilibre de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité
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67
sociale, d’autre part dans celui du régime général de sé
curité sociale.
Tout en continuant à assurer une information propre aux produits, aux
charges et au résultat du fonds de solidarité vieillesse, une présentation
de cette nature permettrait de fournir une information plus pertinente sur
ceux de l’ensemble d
es régimes et du régime général de sécurité sociale.
2 -
Des contractions injustifiées de produits (recettes) et de
charges (dépenses)
a)
Les retraitements des données comptables conformes à l’objet
des tableaux d’équilibre
Les tableaux d’équilibre sont élaborés
à partir des tableaux de
centralisation des données comptables (TCDC) qu’établissent les régimes
de sécurité sociale parallèlement à leurs états financiers. Ces documents,
qui correspondent à des comptes de résultats détaillés présentés sous la
forme d’un
e balance comptable de produits et de charges, ont pour objet
d’assurer un classement homogène des produits (recettes) et des charges
(dépenses) au sein de mêmes rubriques en vue de leur consolidation dans
le cadre des tableaux d’équilibre.
La direction de la sécurité sociale vérifie la conformité des TCDC
aux comptes de résultats des régimes, des branches du régime général et
des autres régimes et du FSV et
leur apporte les corrections qui s’avèrent
nécessaires. Puis, elle agrège l’ensemble des produits et
de charges,
classés de manière homogène dans le cadre des TCDC et, conformément
à l’objet des tableaux d’équilibre, neutralise les transferts internes aux
branches (18,4
Md€ pour l’ensemble des régimes obligatoires de base de
sécurité sociale
45
, dont 1,3 M
d€ au sein du régime général), les transferts
45. A titre principal, neutralisation de la compensation démographique généralisée
entre les régimes d’assurance vieillesse, des compensations bilatéra
les des branches
maladie et AT-MP du régime général à certains régimes, de la prise en charge des
déficits des branches maladie et vieillesse de certains régimes par celles du régime
général, de l’adossement au régime général du financement du régime spéci
al
d’assurance vieillesse des industries électriques et gazières et des prises en charge de
cotisations par les régimes maladie en faveur des praticiens et auxiliaires médicaux.
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entre branches (13
Md€ pour l’ensemble des régimes
46
, dont 10,2
Md€
au sein du régime général), ainsi que les transferts réciproques des
branches maladie et accidents du travail
maladies professionnelles avec
la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (soit 17,1
Md€ pour
l’ensemble des régimes, dont 14,9
Md€ pour le régime général)
47
.
Pour l’expression de son avis sur les tableaux d’équilibre, la Cour
s’est successivement assurée
:
-
de la conformité des TCDC validés par la direction de la sécurité
sociale aux comptes de résultats des branches du régime général, des
autres régimes les plus importants et du fonds de solidarité vieillesse ;
-
de la correcte agrégation des comptes de produits et de charges ;
-
de la correcte neutralisation des transferts internes aux branches,
entre branches et entre régimes (dans le tableau d’équilibre de
l’ensemble des régimes).
Dans le cadre des vérifications précitées, la Cour a détecté une
erreur matérielle au titre de la neut
ralisation des transferts qu’elle a portée
à la connaissance de la direction de la sécurité sociale
48
.
Dans le contexte d’un manque de formalisation de l’objet et de
l’enchaînement des fichiers utilisés par la direction de la sécurité sociale
pour apporter des modifications aux données figurant dans les TCDC,
l’éventualité que d’autres anomalies non détectées affectent les montants
de produits (recettes) et de charges (dépenses) ne peut être écartée.
b)
Des contractions de produits et de charges infondées
Au-delà de la neutralisation de transferts, la direction de la sécurité
sociale effectue des contractions de produits et de charges (21,5
Md€
46. À titre principal, neutralisation des concours de la branche famille à la branche
vieillesse de nature directe (cotisations d’assurance vieillesse des parents au foyer) et
indirecte (compensation auprès du FSV de la prise en charge par ce dernier des
majorations pour enfants en faveur des régimes d’assurance vieillesse), des pris
es en
charge par la branche famille de cotisations et de CSG dans le cadre de la prestation
d’accueil du jeune enfant (PAJE) et de la compensation de la branche AT
-MP à la
branche maladie du régime général au titre de la sous-déclaration des accidents du
travail et maladies professionnelles.
47. Cette neutralisation a pour objet de faire apparaître la contribution effective de la
CNSA au financement des dépenses de l’ONDAM médico
-social (soit 1,0
Md€
pour
l’ensemble
des régimes, dont 0,8
Md€ pour le régime g
énéral).
48. Elimination de 1,3
Md€ de transferts internes aux branches du régime général, au
lieu de 1,6
Md€, conduisant à majorer de 0,3
Md€ le montant des charges (dépenses)
du régime général.
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pour l’ensemble des régimes, dont 17
Md€ pour le régime général et
0,1
Md€ pour le FSV)
49
, qui conduisent à intégrer aux tableaux
d’équilibre
:
-
en réduction des produits (recettes) : les pertes sur créances de
cotisations, de CSG et d’impositions irrécouvrables
(admissions en non-
valeur, abandons de créances et remises de pénalités) ;
-
selon le cas, en réduction ou en majoration des produits (recettes) :
l’augmentation
/ la diminution des dépréciations de créances sur les
cotisants et des provisions pour risques et charges relatives aux
prélèvements sociaux ;
-
selon le cas, en majoration ou en réduction des charges :
l’augme
ntation / la
diminution
des
provisions
pour
rappels
de
prestations sociales et des dépréciations de créances sur les prestations.
Contraire au principe comptable général de non-compensation, ce
mode de présentation éloigne les tableaux d’équilibre du cadre
normatif
fixé par la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité
sociale pour l’établissement des comptes sociaux. Seul le résultat (solde)
correspond à celui retracé dans les comptes des régimes de sécurité
sociale et du FSV. Pour leur part, les produits (recettes) et les charges
(dépenses) n’ont, de fait, plus de signification comptable.
En outre, il compromet l’objectif même d’une présentation de
nature économique de la formation du résultat du dernier exercice clos
avancé par la direction de la sécurité sociale
50
. En effet, la quasi-totalité
des pertes sur créances irrécouvrables eune part variable des dotations
(nettes de reprises) aux dépréciations de créances et aux provisions pour
risques et charges relatives aux prélèvements sociaux venant en réduction
des produits portent sur des produits nés au cours non pas du dernier
exercice clos, mais d’exercices antérieurs. La réduction des produits du
dernier exercice clos à hauteur des charges en question conduit donc à
49. De manière spécifique, une contraction injustifiée résulte
de l’information même
communiquée par le régime des mines. En effet, le montant des charges relatives aux
œuvres et établissements de ce régime correspond en réalité à un solde des produits et
des charges afférents à cette activité, ce qui conduit à minorer les montants totaux de
produits et
de charges de l’ensemble des régimes obligatoires (à hauteur de
0,4
Md€
).
50.
Selon l’annexe 4 au PLFSS 2014, «
Les écritures de provisions conduisent à
inscrire en produits des opérations relatives aux prestations et en charges des
opérations relatives aux recettes. Ces écritures sont consolidées dans la présentation
économique des charges nettes et produits nets. En effet, une provision sur créances
(ou l’abandon de cette créance) n’est pas une charge pour le régime, m
ais vise en
réalité à éviter que le résultat comptable ne soit majoré d’un produit qui ne sera jamais
recouvré ».
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minorer le mont
ant effectif des produits de l’exercice. Par ailleurs, le
reclassement à venir d’une part prépondérante des provisions pour
charges de prestations en des charges à payer auquel la Cour a appelé la
CNAMTS
51
conduira à priver de l’essentiel de sa portée l’arg
ument
avancé par l’administration à l’appui de la pratique d’une contraction des
reprises sur provisions avec les charges de prestations
52
.
Les contractions de produits et de charges ont pour autre effet
indésirable de voiler l’incidence des dysfonctionnem
ents qui continuent à
affecter les comptes cotisants des travailleurs indépendants sur les
produits et les charges des attributaires de l’activité de recouvrement (les
produits relatifs aux taxations d’office non régularisées sont contractés
avec les charges relatives aux dépréciations de créances destinées à tenir
compte
de
leurs
perspectives
réduites
de
recouvrement
ou
de
régularisation). De manière conjoncturelle, ces contractions altèrent la
comparabilité des produits de prélèvements sociaux sur les travailleurs
indépendants par rapport à 2012, compte tenu de la montée en charge en
2013 de la constatation d’admissions en non
-valeur au titre des créances
sur les cotisants relevant du dispositif de l’interlocuteur social unique
(0,6
Md€ pour l’ensemble des
régimes et le FSV en 2013, contre moins
de 0,1
Md€ en 2012).
Le rythme de l’évolution des charges de prestations est lui aussi
altéré par les contractions de produits et de charges. Ainsi, le rythme
d’augmentation des prestations légales famille, tel qu’i
l ressort des
données sous-
jacentes aux tableaux d’équilibre, atteint 2,4
% en 2013,
après 3
% en 2012, alors qu’il s’élève sans contractions à un niveau
moins élevé, soit 2 % et 2,6 % pour chacun des exercices précités.
En dernier lieu, l’expression des p
révisions et des réalisations sous
la forme de produits nets et de charges nets retarde la communication au
Gouvernement et au Parlement d’éléments d’analyse sur les facteurs à
l’origine des écarts, compte tenu des délais de retraitement des données
comptables des régimes.
Dès lors, la Cour réitère sa recommandation d’abandonner ces
contractions injustifiées de produits et de charges et de prendre en compte
51. Cour des comptes,
Rapport de certification des comptes du régime général de
sécurité sociale exercice 2013
chapitre I, p. 42 et 48, La Documentation française,
juin 2014, disponible sur
www.ccomptes.fr.
52.
Selon l’annexe 4 au PLFSS 2014, «
De même, les reprises sur provisions pour
prestations et autres charges techniques ne constituent pas, économiquement, un
produit pour le régime
; il s’agit d’écritures qui visent à compenser une charge qui se
rattache à l’exercice précédent et qui n’a donc pas à peser sur le résultat de
l’exercice
».
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l’ensemble des produits et des charges, présentés de manière distincte
et
de circonscrire les retraitements effectués sur les données comptables des
régimes de sécurité sociale et du FSV à la seule neutralisation des
transferts internes aux branches, entre branches et entre régimes.
3 -
Un défaut persistant d’information du Parlement sur la
consistance et l’é
volution des produits (recettes) et des charges
(dépenses)
Dans le cadre du projet de loi de règlement du budget et
d’approbation des comptes de l’État qui lui est soumis, le Parlement
dispose dans l’exposé des motifs d’une information de synthèse sur
l’exécution des recettes et des dépenses au regard de l’année précédente
et des prévisions initiales, complétée dans des annexes d’une information
détaillée sur la nature et l’évolution des recettes et des dépenses.
En revanche, le Parlement est invité à approuver les tableaux
d’équilibre relatifs au dernier exercice clos sans disposer d’une
information suffisante sur la nature et l’évolution des produits (recettes)
et des charges (dépenses) à l’origine des résultats (soldes), ni des écarts
par rapport aux tabl
eaux d’équilibre prévisionnels qu’il a précédemment
adoptés.
Les tableaux d’équilibre figurant à l’article premier du projet de loi
de financement de l’année suivante mentionnent uniquement un montant
total de produits (recettes), un montant total de charges (dépenses) et le
résultat (solde) au titre du dernier exercice clos, sans comparaison avec
ceux de l’exercice précédent.
L’annexe B du projet de loi de financement atténue la limite
d’information liée à l’absence de comparaison du résultat avec celui d
e
l’exercice précédent en présentant dans un même tableau, sur des
périmètres identiques à ceux des tableaux d’équilibre, les montants totaux
de produits et de charges et ceux des résultats des trois années
précédentes (qui incluent celle relative au dernier exercice clos, objet du
présent avis), de l’année du projet de loi de financement et des quatre
années suivantes. Toutefois, l’évolution des montants n’est pas
caractérisée par rapport à l’exercice précédent (en montant ou en
pourcentage).
A fortiori
, l
’annexe B ne commente pas les facteurs à
l’origine de l’évolution des produits, des charges et des résultats.
L’annexe 4 au projet de loi de financement décompose le montant
total des produits (recettes) des tableaux d’équilibre par grandes
catégories au t
itre de l’année de la nouvelle loi de financement, de l’année
en cours et de l’année précédente (correspondant à celle des tableaux
d’équilibre du dernier exercice clos, objet du présent avis). Depuis la loi
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OUR DES COMPTES
72
de financement pour 2012, à la suite d’une recom
mandation de la Cour,
elle décompose également les charges (dépenses).
Néanmoins,
l’information
procurée
demeure
nettement
insuffisante. Ainsi, les prestations légales, qui représentent une part
prépondérante des charges, sont présentées sous la forme d’u
n montant
global, non ventilé entre les principales natures de prestations. Les impôts
et taxes affectés sont également présentés uniquement sous la forme d’un
montant global. Qu’il s’agisse des produits ou des charges, aucun
commentaire n’est apporté dans
l’annexe 4 sur les principales évolutions
par rapport à l’année précédente et les facteurs qui en sont à l’origine.
Dans le cadre de ses échanges avec la Cour, la direction de la
sécurité sociale a avancé que les rapports de la commission des comptes
de la sécurité sociale (de juin et de septembre, pour ce dernier rendu
public quelques jours avant le dépôt du projet de loi de financement
annuel) suppléeraient les limites de l’information procurée au Parlement
soulignées par la Cour. Toutefois, ces document
s n’ont pas la qualité
d’une annexe au projet de
loi de financement et ne sont pas conçus pour
fournir au Parlement une information de synthèse sur la formation des
résultats des régimes de sécurité sociale et du fonds de solidarité
vieillesse, complétée d
’une information détaillée sur les produits et les
charges, à l’appui de la demande d’approbation qui lui est faite des
tableaux d’équilibre relatifs au dernier exercice clos.
La Cour réitère sa recommandation d’assurer une information de
synthèse du Parle
ment sur la nature et l’évolution par rapport à l’exercice
précédent des produits et des charges indiqués pour leur montant global
dans les tableaux d’équilibre en procurant sur ce point, dans le cadre des
annexes au projet de loi de financement, une infor
mation d’un niveau de
détail et d’une qualité homogènes à celle contenue dans l’annexe 9 pour
ce qui concerne le tableau patrimonial
53
.
53.
Dans l’attente de la communication par la direction d
e la sécurité sociale du projet
d’annexe 9 relatif au
projet de loi de financement pour 2015, cette mention vise de
manière rétrospective l’annexe 9 au
projet de loi de financement pour 2014.
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L
ES TABLEAUX D
ÉQUILIBRE ET LE TABLEAU PATRIMONIAL
RELATIFS À
2013 :
AVIS SUR LA COHÉRENCE
73
4 -
L’évolution des opinions de la Cour et des commissaires aux
comptes sur la qualité des comptes
a)
Les opinions exprimées sur les comptes 2013
À l’exception de dix régimes de petite taille
54
auxquels s’attachent
des enjeux financiers limités, les comptes pour l’exercice 2013 de
l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale
mentionnés dans la liste triennale annexée au projet de loi de financement
pour 2012 ainsi que ceux du FSV font l’objet, selon le cas, d’une
certification par la Cour des comptes (branches du régime général et État)
ou bien d’une certification ou d’un examen limité
55
par un ou plusieurs
commissaires aux comptes (autres régimes de sécurité sociale et FSV).
Le tableau ci-après synthétise les opinions exprimées par les
auditeurs externes :
54.
Comme les régimes d’assurance maladie et vieillesse de ports
autonomes, la
retrai
te des cultes d’Alsace
-Moselle ou les
rentes d’accidents du travail du
département de Paris.
55.
Un examen limité consiste en la mise en œuvre de travaux moins étendus que
ceux diligentés dans le cadre d’un audit (essentiellement entreti
ens avec la direction et
procédures analytiques). Lorsqu’il n’en a pas identifié, il procure de ce fait un niveau
d’assurance moins élevé sur l’absence d’anomalies significatives dans les comptes.
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74
Tableau n° 29 :
la certification des états financiers 2013 des régimes
obligatoires de base de sécurité sociale et du FSV
56
Branches/organismes
nationaux du régime général
Autres régimes
En % des
charges
brutes
Certification sans réserves
-
16 régimes + FSV
11,8 %
Absence de réserve (acte de
certification des comptes de l’État)
-
Régime des pensions
des agents de l’État
9,4 %
Certification avec réserve(s)
Les quatre branches
(maladie, AT-MP,
vieillesse et famille) et
l’activité de recouvrement
du régime général
Les cinq organismes
nationaux du régime
général : ACOSS, CNAF,
CNAMTS et CNAV
4 régimes :
régime agricole,
régime des mines,
caisse nationale
d’assurance vieillesse
des professions
libérales et
établissement
national des invalides
de la Marine
75 %
Refus de certifier
-
Un régime :
régime social des
indépendants
3,7 %
Impossibilité de certifier
-
-
0,0 %
Régimes non significatifs / autres cas
-
11
0,1 %
Source :
Cour des comptes
b)
Les opinions exprimées par la Cour sur les comptes des branches
et de l’activité de recouvrement du régime général
Pour la première fois depuis le premier exercice pour lequel elle a
exercé cette mission (2006), la Cour a certifié, avec des réserves, les états
financiers pour l’exercice 2013 de l’ensemble des entités du régime
général de sécurité sociale, mais avec des réserves qui se renforcent sur
ceux des branches famille et maladie.
Alors qu’elle s’était trouvée dans l’impossibilité de certifier les
états financiers de la branche des accidents du travail-maladies
56. Par rapport aux 37 régimes mentionnés dans la liste annexée au projet de loi de
financement pour 2012, figurent ici 32 régimes (regroupement en un seul régime - le
régime agricole - des régimes des salariés et des non-salariés agricoles et également
en un seul régime - le régime social des indépendants - des régimes maladie des
indépendants, du régime vieillesse des artisans et du régime vieillesse des
commerçants
; intégration au régime général en 2013 du régime spécial d’assurance
vieillesse des chemins de fer secondaires et du régime d’assurance maladie de la
chambre de commerce et d’industrie de Paris
).
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ES TABLEAUX D
ÉQUILIBRE ET LE TABLEAU PATRIMONIAL
RELATIFS À
2013 :
AVIS SUR LA COHÉRENCE
75
professionnelles de l’exercice 2012, la Cour a certifié sous cinq réserves
ceux de l’exercice 2013, compte tenu de la réduction des in
certitudes
liées à l’évaluation des provisions pour risques permise par la mise en
œuvre d’actions destinées à fiabiliser le recensement des contentieux.
Cependant, si le nombre de réserves sur les états financiers de la
branche vieillesse et de l’activité
de recouvrement s’est réduit (de six à
quatre), compte tenu d’une auditabilité des comptes de mieux en mieux
assurée (recouvrement) et de la réduction de la fréquence et de
l’incidence financière des erreurs affectant les prestations légales
liquidées et mises en paiement (vieillesse), le nombre de réserves sur
ceux de la branche famille a au contraire augmenté (de quatre à six). En
outre, la plupart des réserves sur les états financiers des branches famille
et maladie se sont accentuées.
En raison d’une c
onception pour partie inadaptée, le dispositif de
contrôle interne de la branche famille n’a pas été en mesure de prévenir
une forte augmentation en 2013 de l’incidence financière des anomalies
et erreurs affectant les prestations légales (prise en compte de données de
situation des allocataires erronées ou non mises à jour pour liquider les
prestations légales et erreurs de liquidation de ces mêmes prestations),
estimée à 1,4
Md€ au total, contre 1,15
Md€ pour 2012. La Cour a appelé
la CNAF à mettre en œuv
re dès 2014 des mesures correctives fortes. À
défaut, elle serait conduite à réévaluer la portée des observations qu’elle
exprime sur les comptes de la branche famille.
La Cour a aussi souligné les insuffisances du dispositif national de
contrôle interne d
e l’assurance maladie et, spécifiquement, l’incidence
financière des erreurs qui affectent les règlements de prestations en nature
dont le remboursement est demandé par les professionnels de santé et par
les assurés (qui représentent la moitié des charges de prestations). En
effet, un test national de « re-liquidation
» d’un échantillon représentatif
de prestations a fait apparaître que l’incidence financière des erreurs, pour
l’essentiel au détriment de l’assurance maladie, excédait largement celle,
déjà significative, évaluée par la CNAMTS à partir de contrôles des
CPAM. Ce test ne procurant pas une mesure suffisamment précise des
erreurs sur un plan statistique, la Cour a appelé la CNAMTS, dès 2014, à
le renouveler sur un périmètre élargi de prestations,
ainsi qu’à déployer
des actions fortes visant à réduire les règlements injustifiés de prestations.
À défaut, elle serait conduite à réévaluer la portée des observations
qu’elle exprime sur les comptes de la branche maladie.
S’agissant de l’activité de reco
uvrement, la Cour a constaté
l’absence de progrès s’agissant des estimations comptables (inadaptation
des modalités d’évaluation des dépréciations de créances et des produits à
recevoir) et de certains traitements comptables (inadaptation des modes
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76
de
comptabilisation
des
prélèvements
sociaux
des
travailleurs
indépendants et d’une partie des impôts et taxes recouvrés par l’État),
ainsi que la persistance de faiblesses du contrôle interne pour les
prélèvements sociaux sur les salaires et les revenus de remplacement.
Par ailleurs, malgré de nouveaux progrès significatifs, qui
concourent à normaliser les processus de gestion, une incertitude de
portée générale a continué en 2013 à affecter la réalité, l’exhaustivité et
l’exactitude des prélèvements sociaux des travaille
urs indépendants mis
en recouvrement par les URSSAF (artisans et commerçants relevant du
dispositif de l’interlocuteur social unique –
ISU - partagé avec le régime
social des indépendants
RSI
et professions libérales), en raison de la
permanence d’anom
alies de portée significative dans les comptes et
d’insuffisances du dispositif de contrôle interne.
c)
Les opinions exprimées par les commissaires aux comptes
sur les comptes des autres régimes
Les commissaires aux comptes ont à nouveau refusé de certifier les
états financiers du RSI pour des motifs identiques à ceux de la réserve de
portée générale exprimée par la Cour sur les états financiers de l’activité
de recouvrement au titre des prélèvements sociaux des travailleurs
indépendants.
En revanche, l’ide
ntification de progrès dans la conception du
dispositif de contrôle interne a conduit les commissaires aux comptes à
certifier pour la première fois les états financiers du régime des mines,
avec des réserves relatives à l’absence de démonstration de la mi
se en
œuvre
des
contrôles
sur
les
prestations
légales,
au
caractère
insuffisamment probant du contrôle interne propre aux activités des
œuvres et à l’absence de dépréciation de certaines créances. L’absence de
démonstration de l’efficacité du contrôle inte
rne applicable aux
prestations en nature concourt par ailleurs à la reconduction d’une
opinion de certification avec réserves sur les états financiers de
l’établissement national des invalides de la marine (ENIM).
S’agissant des états financiers du régime
agricole, une réserve pour
limitation est exprimée au titre de la totalité des flux de prestations
maladie et de prélèvements sociaux et d’impositions issus d’une
notification par des tiers, notamment la branche maladie et l’activité de
recouvrement du rég
ime général ainsi que l’État, compte tenu des
réserves exprimées par la Cour sur les états financiers de ces entités.
Les réserves exprimées par les commissaires aux comptes sur les
états financiers du régime des mines et de l’ENIM prennent en compte, de
manière plus circonscrite, la partie de la réserve exprimée par la Cour sur
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ES TABLEAUX D
ÉQUILIBRE ET LE TABLEAU PATRIMONIAL
RELATIFS À
2013 :
AVIS SUR LA COHÉRENCE
77
les comptes de la branche maladie du régime général relative à la
répartition inappropriée des dotations hospitalières et, dans une moindre
mesure, médico-sociales entre les différe
nts régimes d’assurance maladie.
Comme les exercices précédents, les comptes des autres régimes et
du FSV ont été certifiés sans réserve.
Pour le régime général et les régimes précédemment évoqués, des
évolutions importantes demeurent encore nécessaires af
in d’élever le
niveau de sécurisation des recettes et des dépenses au regard des règles de
droit applicables aux prélèvements sociaux et aux prestations sociales et
de fiabiliser les estimations comptables (dépréciations de créances et
produits à recevoir)
et, ce faisant, d’améliorer la qualité des comptes.
II
-
Avis de la Cour sur la cohérence du tableau
patrimonial au 31 décembre 2013
En application du 3° du A du I de l’article LO.
111-3 du code de la
sécurité sociale, est soumis à l’approbation du Parlement,
dans le cadre du
projet de loi de financement de la sécurité sociale annuel, un rapport
figurant à l’annexe A de ce même projet
57
. En vertu du II de l’article
LO.111-4 du même code, ce rapport présente notamment un tableau,
établi au 31 décembre du dernier exercice clos, retraçant la situation
patrimoniale des régimes obligatoires de base et des organismes
concourant à leur financement (fonds de solidarité vieillesse
FSV -), à
l'amortissement de leur dette (caisse d’amortissement de la dette sociale –
CADES -) ou à la mise en réserve de recettes à leur profit (fonds de
réserve pour les retraites
FRR).
Elaboré par la direction de la sécurité sociale, le tableau
patrimonial a pour objet d’assurer l’information du Parlement sur la
situation patrimoniale de la sécurité sociale et de ses principales
composantes. À ce titre, il consolide l’ensemble des bilans des régimes et
organismes compris dans son périmètre (en l’espèce, les actifs et les
passifs des régimes obligatoires de base ainsi que ceux du FSV, de la
CADES et du FRR), après neutralisation des opérations réciproques au
titre des relations financières entre ces entités. Les règles retenues pour
son élaboration et la consistance de ses rubriques sont détaillées à
57. Rapport retraçant la situation patrimoniale [au 31 décembre du dernier exercice
clos] des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur
financement, à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur
profit et décrivant les mesures prévues pour la couverture des déficits constatés [pour
le dernier exercice clos].
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78
l’annexe 9 au projet de loi de financemen
t de la sécurité sociale, où sont
par ailleurs justifiés les besoins de financement des régimes et organismes
habilités à recourir à l’emprunt.
Par nature ou de fait, le périmètre du tableau patrimonial est moins
étendu que celui de la loi de financement de la sécurité sociale. En effet,
outre le régime général de sécurité sociale
58
, il comprend uniquement
seize autres régimes. D’une part, six régimes n’ont pas de bilan
59
.
D’autre part, en accord avec la Cour, en sont écartés les régimes, au
nombre de dix, do
nt le bilan est inférieur à 200 M€ et qui ne sont par
ailleurs pas autorisés à recourir à l’emprunt par la loi de financement
60
.
De fait, le montant agrégé de leurs bilans est négligeable (inférieur à
0,1
Md€ au 31
décembre 2013).
A - Le tableau patrimonial au 31 décembre 2013
Le tableau patrimonial au 31 décembre 2013 présenté ci-après
figurera à l’annexe A qui sera soumise à l’approbation du Parlement à
l’article 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale
pour 2015.
58.
L’activité de recouvrement et les quatre branches du régime général (maladie,
AT-MP, famille et vieillesse).
59.
Régime de pensions des agents de l’État, régime de retraite de l’ex
-SEITA, régime
de retraite des ministres des cultes d’Alsace
-Moselle, régime
d’assurance maladie du
port autonome de Bordeaux, régime d’assurance du port autonome de Strasbourg
et régime du personnel de la caisse nationale des mines.
60.
Service de l’allo
cation de solidarité aux personnes âgées (SASPA), fonds commun
des accidents du travail agricole (FCATA), rentes d’accident du travail des ouvriers
civils des établissements militaires (RATOCEM), fonds commun des accidents du
travail (FCAT)
, régime de retraite de l’Opéra de Paris, régime d’indemnisation des
sapeurs-pompiers communaux non professionnels, régime de retraite de la comédie
française, rentes d’accident du travail de la
mairie de Paris, rent
es d’accidents du
travail de l’Assistance publique de Paris et rentes d’accidents du travail du
département de Paris.
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ES TABLEAUX D
ÉQUILIBRE ET LE TABLEAU PATRIMONIAL
RELATIFS À
2013 :
AVIS SUR LA COHÉRENCE
79
Tableau n° 30 :
tableau patrimonial au 31 décembre 2013
ACTIF (en
Md€)
31/12/13
31/12/12
Var.
PASSIF (en
Md€)
31/12/13
31/12/12
Var.
IMMOBILISATIONS
7,7
6,8
0,9
CAPITAUX PROPRES
-110,9
-107,2
-3,6
Immobilisations
Non financières
4,3
4,1
0,2
Dotations
30,9
32,8
-1,9
Régime général
0,6
0,6
-
Autres régimes
4,2
4,0
0,2
Prêts, dépôts
de garantie et autres
2,5
1,8
0,7
CADES
0,2
0,2
-
FRR
26,0
28,1
-2,1
Réserves
10,3
9,1
1,2
Régime général
2,6
2,5
0,0
Avances, prêts
accordés à des
organismes de la
sphère sociale
0,9
0,9
-
Autres régimes
5,5
5,7
-0,1
FRR
2,2
0,9
1,3
Report à nouveau
-152,6
-145,8
-6,8
Régime général
-4,3
4,1
-8,3
Autres régimes
-3,0
-1,5
-1,4
CADES
-145,4
-148,3
3,0
Résultat de l’exercice
-1,6
-5,9
4,2
Régime général
-12,5
-13,3
0,8
Autres régimes
-0,6
-1,7
1,0
FSV
-2,9
-4,1
1,3
CADES
12,4
11,9
0,5
FRR
1,9
1,3
0,6
Autres
2,2
2,5
-0,3
FRR
2,1
2,4
-0,3
PROVISIONS
20,4
19,9
0,5
Régime général
Autres régimes
17,0
3,4
16,6
3,3
0,4
0,1
Valeurs mobilières et
titres de placement
dont :
48,3
46,8
1,5
Dettes représentées par
un titre (obligations,
billets de trésorerie,
159,8
162,3
-2,5
Autres régimes
6,9
7,3
-0,5
Régime général
20,5
16,9
3,6
CADES
7,1
5,6
1,5
CADES
139,3
145,4
-6,1
FRR
33,9
33,8
0,1
Dettes à l’égard
d’établissements de
crédit
11,2
7,4
3,9
Encours bancaire
6,7
10,4
-3,7
Régime général
(y compris prêts CDC)
7,6
4,0
3,6
Régime général
1,5
2,6
-1,1
Autres régimes
2,6
2,3
0,3
Autres régimes + FSV
2,8
2,3
0,5
CADES
1,0
1,0
-
CADES
0,2
3,0
-2,8
Dépôts
2,2
2,2
0,0
FRR
2,2
2,4
-0,3
Régime général
2,2
2,2
-
Créances nettes au
titre des instr. fin.
0,4
0,6
-0,2
Autres
0,2
2,1
-1,9
CADES
0,2
0,2
-
Régime général
-
-
-
FRR
0,2
0,3
-0,1
Autres régimes
0,1
0,1
-
CADES
0,1
2,0
-1,8
ACTIF CIRCULANT
63,7
64,0
0,7
PASSIF CIRCULANT
43,8
42,0
1,8
Créances sur
prestations
7,6
7,4
-0,2
Dettes et charges à payer
(CAP) à l’égard des
bénéficiaires
20,0
19,8
0,2
Créances de
cotisations, de
contributions sociales
et d’impôts
9,2
9,3
-0,1
Dettes à l’égard des
cotisants
1,2
1,3
-
Produits à recevoir de
cotisations (PAR), de
contributions sociales
et d’impôts
35,5
35,5
-
Dettes et CAP à l’égard
de l’État et autres entités
publiques
8,7
8,5
1,2
Créances sur l’État et
autres entités
publiques
9,0
8,4
0,6
Produits à recevoir de
l’État
0,5
0,6
-
Autres actifs
1,8
2,9
1,0
Autres passifs, dont
soulte IEG
13,8
12,4
1,4
TOTAL DE L’ACTIF
126,7
128,5
-0,7
TOTAL DU PASSIF
126,7
128,5
-0,7
Source : direction de la sécurité sociale
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80
Par analogie avec la présentation des comptes de l’État, le montant
présenté en capitaux propres (-110,9
Md€ au 31 décembre 2013) pourrait
être assimilé à la situation nette consolidée des entités du champ des lois
de financement de la sécurité sociale. En 2013, les capitaux propres ont
continué à se dégrader, mais à un rythme réduit de près de la moitié par
rapport à 2012 (-3,6
Md€ contre
-6,7
Md€)
:
-
en 2013, le déficit global du régime général, des autres régimes et
du FSV a continué à se contracter (de 19,2
Md€ à 16
Md€, soit une
réduction de 3,2
Md€), tandis que la CADE
S et le FRR ont dégagé des
résultats excédentaires en hausse (à hauteur respectivement de 12,4
Md€
et de 1,9
Md€). En tenant compte des capacités de financement de la
CADES et du FRR, le résultat d’ensemble de la sécurité sociale s’élève
à -1,6
Md€, après
-5,9
Md€ en 2012 et
-10,7
Md€ en 2011. Toutefois, le
résultat excédentaire dégagé par la CADES au titre d’une année donnée
n’a pas pour objet de compenser des déficits de cette même année, mais
de contribuer à éteindre d’ici à 2025 la dette sociale engendr
ée par
l’accumulation des déficits ; celui du FRR concourt quant à lui au
financement des régimes d’assurance vieillesse
au titre d’années
futures ;
-
le report à nouveau, qui reflète les déficits des années passées,
apporte une contribution négative à la variation des capitaux propres (à
hauteur de 6,8
Md€). L’absence de reprise par la CADES au cours de
l’année 2013 des déficits 2012 des branches maladie et famille
61
et le
déficit 2012 de la branche AT-MP induisent une forte dégradation du
report à nouveau du régime général (qui devient négatif de 4,3
Md€
après un report à nouveau positif de 4,1
Md€ en 2012). Le report à
nouveau négatif de la CADES s’est quant à lui réduit (de 3
Md€) sous
l’effet d’une reprise de déficits de la branche vieillesse et du FSV d’u
n
montant moins élevé (8,9
Md€)
62
que celui de son résultat 2012 affecté
en report à nouveau au 31 décembre 2013 (soit 11,9
Md€).
61. Dans la limite du double plafond de 62
Md€ de reprises de déficits de la branche
vieillesse et du FSV au titre des exercices 2011 à 2018 en cumul et de 10
Md€ de
reprises par an fixé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, un
décret n° 2014-97 du 3 février 2014 a par la suite prévu la reprise non seulement des
déficits prévisionnels de la branche vieillesse et du FSV pour 2013 (soit 6
Md€), mais
aussi d’une partie du déficit constaté de la branche maladie pour 2012 (à hauteur de
4
Md€, au regard d’un déficit 2012 d’un montant total de 5,85
Md€).
62. Un décret n° 2013-482 du 7 juin 2013 a transféré à la CADES les déficits de la
branche vieillesse et du FSV pour l’exercice 2012, soit 8,9
Md€.
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L
ES TABLEAUX D
ÉQUILIBRE ET LE TABLEAU PATRIMONIAL
RELATIFS À
2013 :
AVIS SUR LA COHÉRENCE
81
L’endettement financier net de la sécurité sociale, qui correspond à
la différence entre le passif
63
et l’actif financiers
64
, a continué à
augmenter, quoique à un rythme ralenti (118
Md€ au 31 décembre 2013
contre 116,2
Md€ un an plus tôt)
:
-
l’endettement financier net du régime général a fortement augmenté
(28,3
Md€ au 31 décembre 2013 contre 20,5
Md€ un an plus tôt, dont
23,9
Md€ et 16,6 Md€ respectivement portés par l’ACOSS
65
), sous
l’effet de l’absence de reprise par la CADES au 31 décembre 2013
66
des
déficits des branches maladie et famille pour l’exercice 2012, qui
demeurent par conséquent financés par l’ACOSS
;
-
l’endettement fin
ancier net de la CADES a diminué (132,9
Md€ au
31 décembre 2013 contre 139,5
Md€ un an plus tôt), sous l’effet de la
poursuite du remboursement de la dette sociale qui lui a été transférée,
mais pour un montant inférieur (6,6
Md€) à celui de l’augmentatio
n de
l’endettement financier du régime général (7,8
Md€, dont 7,3
Md€ pour
l’ACOSS).
B - Avis de la Cour
Conformément
aux
dispositions
de
la
loi
organique
du
13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale, la Cour
exprime son « avis sur la cohérence du tableau patrimonial du dernier
exercice clos ».
À ce titre, la Cour s’assure de l’établissement du tableau
patrimonial en fonction des données comptables des entités entrant dans
son champ, de l’élimination de l’ensemble des actifs et des pass
ifs
réciproques de ces entités, de la pertinence des autres retraitements des
données comptables effectués et, de manière générale, de la qualité de
l’information procurée au Parlement dans le cadre et à l’appui du tableau
patrimonial.
En outre, l’apprécia
tion de la Cour tient compte des opinions
exprimées sur les comptes des régimes de sécurité sociale et du fonds de
63.
Pour l’essentiel, il s’agit de l’endettement social porté par la CADES et par
l’ACOSS.
64. Les actifs financiers sont principalement détenus par le FRR, la CADES (au titre
du préfinancement du remboursement d’emprunts) et le régime de retraites de la
Banque de France.
65.
A titre principal, le solde correspond à des virements émis en fin d’année par les
caisses d’allocations familiales par anticipation à la date
de versement des prestations
au début de l’année suivante.
66. Voir note 20
supra
pour ce qui concerne
l’année
2014.
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C
OUR DES COMPTES
82
solidarité vieillesse par leurs auditeurs externes (Cour s’agissant des
branches et de l’activité de recouvrement du régime général et
commissaires aux comptes pour ce qui concerne les autres régimes, le
fonds de solidarité vieillesse, la caisse d’amortissement de la dette sociale
et le fonds de réserve pour les retraites).
*
*
*
En application du 2° du VIII de l’article LO. 111
-3 du code de la
sécurité sociale, auquel renvoie l’article LO. 132
-3 du code des
juridictions financières, la Cour a procédé à des vérifications sur le projet
de tableau patrimonial au 31 décembre 2013, établi par la direction de la
sécurité sociale, qui figurera à l’annexe A soumise à l’approbation du
Parlement à l’article 2 du projet de loi de financement de la sécurité
sociale pour 2015 ainsi que sur les éléments d’information qui seront
intégrés aux annexes A et 9 du projet de loi de financement de la sécurité
sociale pour cette même année.
À l’issue de ces vérifications, la Cour relève en premier lieu que
l’annexe 9 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015
comprend une information appropriée sur la ventilation de l’actif et du
passif circulan
t par catégorie d’organismes. Cette évolution favorable la
conduit à ne pas reconduire l’observation qu’elle avait portée sur la
présentation insuffisamment détaillée des rubriques du tableau patrimonial
2012. En outre, les écarts entre les actifs et les passifs réciproques des
entités entrant dans le champ du tableau patrimonial ont désormais un
caractère non significatif
67
, sous l’effet des instructions données et des
contrôles effectués par la direction de la sécurité sociale, ce qui conduit la
Cour à ne pas reconduire une autre observation. Par ailleurs, la
dissociation des actifs et des passifs relatifs aux régimes complémentaires
maladie et vieillesse du régime agricole par rapport aux régimes de base de
ce même régime est désormais correctement documentée, ce qui a pour
effet de réduire le périmètre d’une autre observation.
67. En 2013, ces écarts représentent environ 0,1 % du total du tableau patrimonial au
31 décembre 2013. À titre principal, la branche maladie du régime général a cessé de
compenser les créances sur les cotisants à l’actif avec les encaissements reçus des
cotisants et non répartis en produits entre les attributaires au passif de son bilan. En
outre, les attributaires de l’activité de recouvremen
t ont appliqué le principe
d’indépendance des exercices au titre des régularisations d’encaissements sur
cotisations. Les écarts résiduels concernent essentiellement certaines opérations
réalisées entre les régimes d’assurance maladie (64
M€) et des dépréc
iations de
créances douteuses sur des prélèvements sociaux recouvrés par le régime agricole
pour le compte de l’ACOSS (93
M€).
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ES TABLEAUX D
ÉQUILIBRE ET LE TABLEAU PATRIMONIAL
RELATIFS À
2013 :
AVIS SUR LA COHÉRENCE
83
Après avoir tenu compte de ces progrès importants, la Cour estime
que le tableau patrimonial qui sera soumis à l’approbation du Parlement à
l’article 2 du
projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015
fournit une représentation cohérente de la situation patrimoniale de la
sécurité sociale au 31 décembre 2013, en exprimant cependant les deux
observations suivantes (contre quatre sur le tableau patrimonial 2012) :
1. s’agissant du régime social des indépendants (RSI), les éléments
d’information communiqués à la Cour à l’appui de la dissociation des
actifs et des passifs afférents aux régimes complémentaires de ceux des
régimes de base retenus dans le cadre du tableau patrimonial demeurent
insuffisamment justifiés et ne lui permettent pas de s’assurer de
l’exactitude et de l’exhaustivité des montants pris en compte dans le
tableau patrimonial (voir C
1
infra
) ;
2. les opinions exprimées par la Cour et par les commissaires aux
comptes continuent à souligner la qualité perfectible des comptes des
régimes de sécurité sociale intégrés au tableau patrimonial 2013, en raison
notamment des insuffisances des dispositifs de contrôle interne et de la
persistance de difficultés comptables (voir C
2
infra
).
Par ailleurs, la Cour appelle l’attention sur les éléments suivants,
qui sont nécessaires à la compréhension des informations procurées par le
tableau patrimonial au regard de celles portées dans les états financiers de
certaines entités majeures de son périmètre :
-
les dettes comptabilisées par le fonds de réserve pour les retraites
(FRR) à l’égard de la caisse d’amortissement de la dette sociale
(CADES) (23,1
Md€ au 31 décembre 2013)
68
ont été réintégrées à ses
capitaux propres, en l’espèce les «
dotations »
69
, compte tenu de
l’absence de comptabilisation par la CADES de créances réciproques
sur le FRR
70
. Cette remarque n’a pas d’incidence sur le montant total
des capitaux propres retracé par le tableau patrimonial, mais uniquement
sur leur ventilation entre la CADES et le FRR ;
68. En vue de financer une partie des reprises de déficits des branches famille,
maladie et vieillesse du régime général et du FSV, la LFSS 2011 a prévu le versement
par le FRR à la CADES de 2,1
Md€
par an entre 2011 et 2024, soit 29,4
Md€
au total.
69. Par analogie avec le traitement comptable des versements du FRR aux régimes de
retraite alors prévu à partir de 2020 (avis n° 2008-10 du conseil national de la
comptabilité
CNC -), les versements du FRR à la CADES sont opérés en premier
lieu sur les réserves du fonds et, quand celles-ci sont épuisées, sur ses dotations. De ce
fait, dans le tableau patrimonial, le montant restant dû à la CADES a été reclassé dans
le poste « dotations » du FRR.
70 .
Dans l’annexe à ses comptes, la CADES mentionne ces ressources en tant
qu’engagements reçus du FRR.
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84
-
en application de la réglementation comptable
71
, le FRR comptabi-
lise ses actifs financiers à une valeur de marché (33,9
Md€ au
31 décembre 2013) et, au passif de son bilan, un écart positif
d’estimation par rapport au coût d’acquisition des actifs en question
(2,1
Md€)
;
-
dans le cadre de l’adossement du financement du régime des
industries électriques et gazières (IEG) à la branche vieillesse du régime
général en 2005, les employeurs des IEG ont versé une soulte à la
CNAVTS à hauteur de 3,1
Md€, qui l’a elle
-même reversée au FRR, qui
en assure la gestion jusqu’en 2020
72
. Conformément à la réglementation
comptable (voir
supra
), le FRR réévalue à chaque clôture d’exercice les
actifs f
inanciers qu’il gère pour le compte de la
CNAVTS (4,1
Md€ au
31 décembre 2013), tandis que la CNAVTS comptabilise à sa valeur
nominale la soulte dont la gestion financière a été confiée au FRR (soit
3,1
Md€ au 31 décembre 2013). Dans le tableau patrimonial
, la
différence entre les montants inscrits en comptabilité entre la CNAVTS
et le FRR (soit 1
Md€) fait l’objet d’un reclassement en produit constaté
d’avance, en conformité avec le traitement comptable de cette opération
défini par le Haut conseil interministériel de la comptabilité des
organismes de sécurité sociale (HCICOSS)
73
.
C -
Motivations détaillées de l’avis de la Cour
1 -
Une justification encore insuffisante des montants intégrés
au titre des régimes de base du RSI
Le périmètre du tableau patrimonial porte uniquement sur les
régimes de base. De ce fait, les données comptables relatives aux régimes
de base et aux régimes complémentaires doivent être dissociées.
Les informations communiquées à cette fin par le régime social des
indépendants (RSI) et le régime agricole (mutualité sociale agricole ou
MSA) ont conduit la direction de la sécurité sociale à retenir
respectivement 5,3
Md€ (sur un bilan total de 19,2
Md€ au 31 décembre
2013) et 5,9
Md€ (sur un bilan total de 6,3
Md€ au 31 décembre 2013)
d’actifs e
t de passifs au titre des régimes de base maladie et vieillesse
intégrés au tableau patrimonial.
71. Avis n° 2003-07 du conseil national de la comptabilité (CNC).
72. Le HCICOSS a défini en 2005 le traitement comptable de cette opération, révisé
en 2009 au titre des comptes 2008.
73. Dont les missions ont depuis lors été confiées au conseil de normalisation des
comptes publics (CNoCP).
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ÉQUILIBRE ET LE TABLEAU PATRIMONIAL
RELATIFS À
2013 :
AVIS SUR LA COHÉRENCE
85
Dans la limite de ses travaux au titre du présent avis, qui ne
s’étendent pas à une vérification des données comptables des régimes, la
Cour estime que les justifications produites par la MSA
74
sont de nature à
garantir la correcte ventilation des postes du bilan du régime agricole
entre les régimes de base et les régimes complémentaires.
S’agissant du RSI, les éléments d’information communiqués à la
Cour
75
ne marquent pas de progrès par rapport aux exercices précédents,
en raison de la difficulté récurrente que rencontre ce régime à reconstituer
des bilans par risque. Ils demeurent insuffisants pour permettre à la Cour
d’apprécier la correcte ventilation des donné
es de bilan entre les régimes
de base et les régimes complémentaires. Dès lors, la Cour n’est pas en
mesure de s’assurer de l’exactitude des données intégrées au tableau
patrimonial au titre des seuls régimes de base.
Afin d’assurer la correcte justificati
on des montants intégrés au
tableau patrimonial au titre des régimes maladie et vieillesse de base, la
Cour recommande que le RSI établisse une note méthodologique détaillée
et un tableau de passage entre la balance générale et les balances par
régime qui permette de distinguer les données comptables relatives aux
régimes de base de celles ayant trait aux régimes complémentaires pour
ce qui concerne les comptes du bilan.
2 -
Les opinions exprimées par les auditeurs externes sur la
qualité des comptes 2013
S’agi
ssant des entités qui sont comprises dans le champ du tableau
patrimonial, mais pas dans celui des tableaux d’équilibre, les états
financiers du FRR au 31 décembre 2013 ont été certifiés sans réserve par
ses commissaires aux comptes et l’auditeur contractuel de la CADES n’a
pas émis d’observation sur ses états financiers à la même date.
Pour ce qui concerne les régimes et le fonds de solidarité vieillesse
qui sont compris dans le champ des tableaux d’équilibre comme de celui
du tableau patrimonial, il est renvoyé aux développements précédents sur
les tableaux d’équilibre (voir I –
C
4.
supra
).
74. Note méthodologique qui précise les modalités de répartition du bilan combiné
entre les différents régimes, les retraitements de présentation effectués et les contrôles
réalisés par l’agence comptable et tableau de passage entre la balance générale et les
balances par régime pour ce qui concerne les comptes du bilan.
75.
Note précisant l’affectation des soldes comptables à chacun des régimes de base et
complémentaires, dont le contenu est insuffisant pour permettre d’assurer la traçabilité
et la justification des opérations conduisant à passer du bilan tous régimes confondus
au seul bilan afférent aux régimes de base.
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86
Au regard des opinions de certification avec réserves exprimées
par la Cour sur les états financiers du régime général, de certification avec
réserves exprimées par
les commissaires aux comptes sur ceux d’autres
régimes (régime agricole, régime des mines, ENIM et caisse nationale
d’assurance vieillesse des professions libérales) et du refus de
certification de l’un d’entre eux (RSI), la fiabilité des données comptabl
es
intégrées au tableau patrimonial est imparfaitement assurée pour ce qui
concerne l’actif circulant (évaluation des dépréciations de créances et des
produits à recevoir) et les provisions pour risques et charges (évaluation
des provisions pour risques contentieux et classement de charges à payer
en provisions pour charges de prestations).
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
____________
L’approbation par le Parlement, dans le cadre de la première partie
de la loi annuelle de financement de la sécurité sociale, des tableaux
d’équilibre de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité
sociale, du régime général et du fonds de solidarité vieillesse ainsi que du
tableau patrimonial de la sécurité sociale relatifs au dernier exercice clos
constitue, dans son pr
incipe, l’un des instruments du pilotage financier de
la sécurité sociale.
S’agissant du tableau patrimonial, cet instrument a un caractère
effectif et pertinent. En effet, ce document
procède d’une conception
pertinente et les imperfections relevées par la Cour ont un caractère
désormais résiduel. Compte tenu des informations littéraires et chiffrées
qui figurent à l’annexe 9 au projet de loi de financement annuel, le
Parlement est dûment éclairé sur les données soumises à son approbation.
En ce qui concer
ne les tableaux d’équilibre, dont la conception est
plus ancienne, le caractère très limité et de fait inadapté de l’information
fournie au Parlement à l’appui de l’exercice de ses prérogatives confère un
caractère plus théorique qu’effectif à cet instrume
nt.
De fait, le Parlement est invité à adopter les montants globaux de
produits (recettes) et de charges (dépenses) et les résultats (soldes) et qui
en découlent, sans disposer d’une information suffisante sur la consistance
de ces derniers, leur évolutio
n par rapport à l’exercice précédent et les
écarts par rapport aux prévisions des précédentes lois de financement qu’il
a adoptées. De surcroît, les montants globaux de produits et de charges
comportent des distorsions injustifiées par rapport aux données comptables
des régimes et du FSV.
Les informations contenues dans les rapports à la commission des
comptes de la sécurité sociale, qui répondent à un objet, à un niveau de
détail et à un mode d’exposition distincts de ceux propres à des annexes à
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ÉQUILIBRE ET LE TABLEAU PATRIMONIAL
RELATIFS À
2013 :
AVIS SUR LA COHÉRENCE
87
des lois de financement, ne conduisent pas à atténuer la portée de ces
constats.
Il importe ainsi que soient corrigés rapidement les défauts qui
affectent la qualité de l’information procurée au Parlement à travers et à
l’appui des tableaux d’équilibre.
La Cour formule les recommandations suivantes :
4.
améliorer l’information procurée sur les résultats effectifs de
l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et du
régime général en intégrant une rubrique propre au fonds de solidarité
vieillesse (F
SV) dans les tableaux d’équilibre de l’ensemble des régimes
obligatoires de base de sécurité sociale d’une part et du régime général
de sécurité sociale d’autre part (recommandation réitérée)
;
5.
assurer une information appropriée du Parlement sur la
formation des soldes retracés par les tableaux d’équilibre, en mettant fin
aux contractions injustifiées de produits et de charges et en intégrant à
l’annexe 4 au projet de loi de financement des informations d’un niveau
de détail approprié
sur la consistance, l’évolution et les écarts par
rapport aux prévisions des produits et des charges (recommandation
réitérée).
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88
Annexe - liste des régimes (hors régime général) intégrés au tableau
d’équilibre de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité
sociale, présentés par branche.
Risque
Maladie
Risque
Vieillesse
Risque
AT/MP
Agents de l’État
X
X
Caisse nationale militaire de sécurité sociale
(CNMSS)
X
Fonds spécial des pensions des ouvriers des
établissements
industriels
de
l’État
(FSPOEIE)
X
Rentes accidents du travail des ouvriers civils
des établissements militaires (RATOCEM) *
X
Régime des salariés agricoles (MSA)
X
X
X
Régime des exploitants agricoles (MSA)
X
X
X
Fonds commun des accidents du travail
agricole
X
Régime social des indépendants
branche
maladie
X
Régime social des indépendants
branche
vieillesse commerçants
X
Régime social des indépendants
branche
vieillesse artisans
X
Caisse autonome
d’assurance vieillesse des
professions libérales (CNAVPL)
X
Caisse nationale des barreaux français
(CNBF)
X
Caisse de retraite et de prévoyance des clercs
et employés de notaires (CRPCEN)
X
X
Caisse d’assurance vieillesse invalidité et
maladie des cultes (CAVIMAC)
X
X
Régime de retraite des ministres des cultes
d’Alsace
-Moselle
X
Service de l’allocation de solidarité aux
personnes âgées (SASPA) *
X
Fonds commun des accidents du travail
(FCAT) *
X
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RELATIFS À
2013 :
AVIS SUR LA COHÉRENCE
89
Risque
Maladie
Risque
Vieillesse
Risque
AT/MP
Caisse nationale de retraite des agents des
collectivités locales (CNRACL)
X
X
Allocation temporaire d’invalidité des agents
des collectivités locales (ATIACL)
X
Caisse de prévoyance et de retraite du
personnel de la société nationale des chemins
de fers français (SNCF)
X
X
Caisse de retraites du personnel de la régie
autonome des transports parisiens (RATP)
X
X
Caisse nationale des industries électriques et
gazières (CNIEG)
X
X
X
Caisse autonome nationale de sécurité sociale
dans les mines (CANSSM)
X
X
X
Établissement national des invalides de la
marine (ENIM)
X
X
X
Banque de France
X
Opéra de Paris
X
Comédie Française
X
Régime d’assurance maladie du personnel du
Port autonome de Bordeaux
X
Régime d’assurance vieillesse du personnel
du Port autonome de Strasbourg
X
Ex-SEITA
X
Rentes accidents du travail de la mairie de
Paris *
X
Rentes accidents du travail de l’assistance
publique de Paris *
X
Rentes accidents du travail du département de
Paris *
X
Régime
d’indemnisation
des
sapeurs
-
pompiers communaux non professionnels
(RISP) *
X
*Régime en voie d’extinction.
Source :
Cour des comptes, à partir de la liste des régimes annexée au PLFSS 2012.
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