Chapitre I
La situation et les perspectives
financières de la sécurité sociale
: une
réduction plus ralentie qu’attendu des
déficits, une trajectoire de redressement
très fragile
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L
A SITUATION ET LES PERSPECTIVES FINANCIÈRES DE LA SÉCURITÉ
SOCIALE
:
UNE RÉDUCTION PLUS RALENTIE QU
’
ATTENDU DES DÉFICITS
,
UNE
TRAJECTOIRE DE REDRESSEMENT TRÈS FRAGILE
19
_____________________
PRESENTATION
_______________________
Dans ce chapitre,
la Cour analyse l’évolution des comptes de la
sécurité sociale en 2013 par rapport à 2012 et les prévisions retenues dans
les lois de financement initiales de la sécurité sociale pour 2013 et 2014,
ainsi que l’actualisation des projections que comporte la
loi de
financement rectificative du 8 août 2014
3
.
Dans un environnement économique marqué par une faible
croissance du PIB
4
, le déficit cumulé du régime général et du Fonds de
solidarité vieillesse (FSV) a poursuivi sa réduction en 2013 mais à un
rythme ralenti par rapport aux deux années précédentes. En dépit de la
mobilisation de nouveaux prélèvements et d’une augmentation plus
modérée qu’attendu des dépenses d’assurance maladie, les déficits dans
leur ensemble se sont maintenus à des niveaux élevés, tandis que ceux de la
branche famille et de la branche maladie se sont aggravés (I).
En 2014, la trajectoire de redressement connaîtrait une étape de
réduction des déficits encore limitée, grâce en particulier aux mesures
nouvelles en matière de recettes, dans un contexte où les dépenses
enregistrent toujours une progression plus rapide que l’évolution
spontanée des ressources (II).
À moyen terme, le scénario de reprise économique du programme de
stabilité ainsi que le plan d’économies annoncé par le
gouvernement
ouvriraient la perspective d’un retour à l’équilibre en 2017. Selon ces
hypothèses, la dette totale du régime général commencerait à décroître en
2015. Ce scénario est cependant soumis à des aléas tenant aux prévisions
économiques sous-jacentes, à la compensation effective des baisses de
recettes et à la réalisation des économies prévues (III).
I
-
Une réduction des déficits en 2013 plus lente
que prévu
Une hausse des dépenses d’assurance maladie moindre qu’anticipé
dans la loi de financement pour 2013 et un recours à de nouveaux
prélèvements sociaux ont permis d’enregistrer une baisse de 3,1
Md€ du
3.
Une seule loi de financement rectificative de la sécurité sociale a jusqu’ici été votée
(loi n° 2011-894 du 28 juillet 2011).
4. Soit 0,3 % en volume selon la LFRSS 2014, en données brutes telles que publiées
dans les comptes annuels, taux évalué à 0,4 % en données corrigées des jours
ouvrables
par l’INSEE (cf.
note du 15 mai 2014).
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déficit des régimes obligatoires de base et du fonds de solidarité vieillesse
(FSV)
5
.
Le rythme de leur réduction a cependant continué de ralentir. Dans
une conjoncture économique atone, le déficit agrégé du régime général et
du FSV s’est inscrit à un niveau supérieur de 1,5
Md€ à l’objectif retenu
dans la loi de financement pour 2013 et les déficits de plusieurs branches
se sont creusés.
A - Des déficits supérieurs aux prévisions initiales dans
un environnement économique dégradé
1 -
Des déficits qui se sont maintenus à des niveaux élevés
Le déficit des régimes obligatoires de base et du FSV s’est établi à
-16,0
Md€ en 2013. Il a poursuivi sa réduction à un ryt
hme qui a eu
tendance à marquer le pas, s’établissant en retrait de
-3,1
Md€, après une
contraction de -3,5
Md€ en 2012 et de
-7
Md€ en 2011.
La baisse enregistrée en 2013 résulte de la réduction simultanée
des déficits du régime général, pour -0,8
Md€, d
es autres régimes
obligatoires de base, pour -1,1
Md€ et du FSV pour
-1,2
Md€.
Le déficit des autres régimes de base est ainsi passé de -1,7
Md€ à
-0,6
Md€ grâce à l’apport de recettes nouvelles. Celui du régime des
exploitants agricoles, en particulier, a poursuivi sa baisse en 2013. Celui
du FSV, dont l’évolution a été heurtée (
-4,1
Md€ en 2010,
-3,4
Md€ en
2011 et -4,1
Md€ en 2012), s’est établi à
-2,9
Md€ en 2013.
5. Le FSV finance des prises en charge de cotisations et de prestations en faveur des
branches vieillesse des régimes de sécurité sociale (autres que les régimes spéciaux),
au premier rang desquelles figure la branche vieillesse du régime général.
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SOCIALE
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ATTENDU DES DÉFICITS
,
UNE
TRAJECTOIRE DE REDRESSEMENT TRÈS FRAGILE
21
Tableau n° 1 :
déficits des régimes obligatoires de base et du FSV de
2007 à 2013
En
Md€
Résultat
2007
Résultat
2008
Résultat
2009
Résultat
2010
Résultat
2011
Résultat
2012
Résultat
2013
Maladie
AT-MP
Famille
Vieillesse
-4,6
-0,5
0,2
-4,6
-4,4
0,2
-0,3
-5,6
-10,6
-0,7
-1,8
-7,2
-11,6
-0,7
-2,7
-8,9
-8,6
-0,2
-2,6
-6,0
-5,9
-0,2
-2,5
-4,8
-6,8
+0,6
-3,2
-3,1
Régime général
-9,5
-10,1
-20,3
-23,9
-17,4
-13,3
-12,5
FSV
0,2
0,8
-3,2
-4,1
-3,4
-4,1
-2,9
Total régime général
+ FSV
-9,3
-9,3
-23,5
-28,0
-20,9
-17,5
-15,4
Régimes obligatoires
de base
-9,1
-9,7
-21,7
-25,5
-19,2
-15,0
-13,1
Régimes obligatoires
de base et FSV
-8,9
-8,9
-24,9
-29,6
-22,6
-19,1
-16,0
Source :
Cour des comptes, états financiers.
Le déficit du régime général s’est inscrit à
-12,5
Md€ en 2013,
contre -13,3
Md€ en 2012. Contrairement aux deux années précédentes,
marquées par une baisse généralisée des déficits au sein du régime
général, l’évolution de chacune des branches a été contrastée en 2013 :
-
les soldes de la branche maladie et de la branche famille se sont
ainsi détériorés pour la première fois depuis 2010, de 0,9
Md€ et
0,7
Md€,
respectivement ;
-
à l’inverse, le déficit de la branche vieillesse a continué de se réduire
(de -1,7
Md€), tandis que celui de la branche AT
-MP se résorbait pour
laisser place à un excédent de +0,6
Md€.
En baisse de -2,9
Md€ par rapport à 2012, le déficit c
umulé de la
branche vieillesse et du FSV (-6
Md€) a été
inférieur à celui de la branche
maladie (-6,8
Md€)
.
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soldes des branches du régime général
Graphique n° 1 :
de 2007 à 2013
En
Md€
Source :
Cour des comptes, CCSS juin 2014
Porté par la forte réduction du déficit du FSV, le solde agrégé du
régime général et du FSV a enregistré une baisse de -2,1
Md€ en 2013,
significative mais de moindre ampleur que celles enregistrées en 2012
(-3,4
Md€) et en 2011 (
-7,1
Md€). Il s’est maintenu à un niveau élevé
(-15 ,4
Md€), supérieur d’envi
ron 6
Md€ à celui d’avant la crise
financière.
Le graphique suivant illustre cette décélération du rythme de
réduction du déficit du régime général et du FSV depuis 2010.
solde du régime général et du FSV depuis 2007
Graphique n° 2 :
En
Md€
Note de lecture : les histogr
ammes retracent la variation du déficit d’une année à
l’autre et la courbe son montant.
Source :
Cour des comptes, CCSS juin 2014
-14
-12
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
AT-MP
Famille
Vieillesse + FSV
Maladie
-9,3
-9,3
-23,5
-28,0
-20,9
-17,5
-15,4
-20,0
-15,0
-10,0
-5,0
0,0
5,0
10,0
-30,0
-25,0
-20,0
-15,0
-10,0
-5,0
0,0
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Variation annuelle
Solde régime général et FSV
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23
2 -
Des déficits supérieurs aux prévisions initiales
Le déficit du régime général a dépassé de plus d’1
Md€ la
prévision initiale de la LFSS pour 2013 (-12,5
Md€ constatés, contre
-11,4
Md€ attendus). Sa réduction par rapport à 2012 a été de
-0,8
Md€,
au lieu de -1,9
Md€ escompté.
Tableau n° 2 :
comparaison des déficits 2013 avec les prévisions
En
Md€
Résultat
2012
LFSS
2013
(1)
LFSS
2014
(2)
Résultat
2013 (3)
Écart
(3)
–
(2)
Écart
(3)
–
(1)
Maladie
AT-MP
Famille
Vieillesse
-5,9
-0,2
-2,5
-4,8
-5,1
+0,3
-2,6
-4,0
-7,6
+0,3
-2,8
-3,3
-6,8
+0,6
-3,2
-3,1
+0,8
+0,3
-0,4
+0,2
-1,7
+0,3
-0,6
+0,9
Régime général
-13,3
-11,4
-13,3
-12,5
+0,8
-1,1
FSV
-4,1
-2,5
-2,7
-2,9
-0,2
-0,4
Vieillesse + FSV
-8,9
-6,5
-6,0
-6,0
-
+0,5
Total régime général
et FSV
-17,4
-13,9
-16,0
-15,4
+0,6
-1,5
Régimes obligatoires
de base et FSV
-19,1
-15,4
-16,9
-16,0
+0,9
-0,6
Source :
LFSS 2013 et 2014, états financiers.
Le FSV a également enregistré un déficit supérieur à la prévision
initiale (-2,9
Md€, contre
-2,5
Md€) en raison principalement d’un niveau
de dépenses plus élevé que prévu dans la LFSS pour 2013. Le déficit des
autres régimes de base de sécurité sociale a connu une évolution inverse
(déficit de -0,6
Md€, contre
-1,5
Md€ attendu par la LFSS pour 2013).
L’impact du ralentissement économique.
Les écarts avec les prévisions initiales s’expliquent principalement
par la forte sensibilité des recettes du régime général, qui proviennent pour
près de 80 % de cotisations sociales et de CSG assises sur les revenus
d’activité du secteur privé
6
, à l’évolution de la masse salariale privée.
6. Les autres recettes sont procurées par des impôts et taxes affectés, des prélèvements
sociaux sur des revenus totalement ou partiellement exclus de l’assiett
e des cotisations
sociales, diverses contributions de l’État et des transferts d’autres organismes.
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Prenant acte du ralentissement de la croissance et de l’inflation, la
loi de financement pour 2014 a révisé la prévision de PIB en volume pour
2013, l’abaissant de +0,8
% (LFSS 2013) à +0,1 %, actualisé la prévision
de croissance de la masse salariale, la portant de +2,3 % à +1,3 % et, sous
ces hypothèses, revu la prévision de déficit du régime général à la hausse,
de -11,4
Md€ (LFSS 2013) à
- 13,3
Md€.
La masse salariale a progressé finalement de +1,2 % en 2013, au
lieu des +2,3
% attendus. Cet écart d’un
point par rapport à la prévision
initiale a privé le régime général de près de 2
Md€ de ressources
7
.
Les dépenses du champ de l’ONDAM ayant été provisoirement
évaluées en 2013 à un niveau inférieur de 0,8
Md€ à la prévision
d’exécution retenue dans la lo
i de financement pour 2014, le déficit du
régime général s’est inscrit en définitive en deçà de la prévision de cette
dernière (à -12,5
Md€, au lieu de
-13,3
Md€). Le déficit combiné du
régime général et du FSV a connu la même évolution (-15,4
Md€, au lieu
de -16
Md€ prévu par la LFSS pour 2014).
Tableau n° 3 :
variation du PIB et de la masse salariale privée
En %
2010
2011
2012
2013
Variation du PIB en valeur
2,7
3,1
1,5
1,1
Variation du PIB en volume
1,6
2,1
0,3
0,3
Inflation (hors tabac)
1,5
2,1
1,9
0,7
Variation de la masse salariale
2,0
3,6
2,1
1,2
Variation des effectifs moyens
-0,2
1,1
0,0
-0,6
Variation du salaire moyen
2,2
2,5
2,2
1,8
Source :
CCSS juin 2014
3 -
Un déficit structurel important
Le solde effectif des administrations publiques est décomposé dans
l’article liminaire de la loi de financement rectificative en un solde
conjoncturel, lié à la position de l’économie dans le cycle de croissance
et
un solde structurel.
La Cour a procédé à une décomposition à un niveau plus fin, en
appliquant la méthodolo
gie utilisée dans l’article liminaire
8
à l’ensemble
constitué par le régime général de sécurité sociale et le FSV en 2013.
7. Estimation de la Commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS), juin 2014.
8.
L’hypothèse de croissance potentielle est ici celle du programme de
stabilité 2014-
2017 du 23 avril 2014 et de la loi de programmation des finances publiques 2012-
2017 du 20 décembre 2012.
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25
Méthodologie suivie pour l’évaluation du solde structurel
L’approche suivie consiste à calculer le solde conjoncturel,
constitué de
la perte de recettes et de dépenses liée à l’écart de production,
celui-ci étant égal à la différence accumulée entre la croissance effective et
la croissance potentielle du PIB. Ce solde conjoncturel est ensuite déduit
du solde effectif pour obtenir le solde structurel. Ce calcul repose sur
l’hypothèse que l’évolution spontanée des recettes est fonction de la
croissance du PIB en valeur avec une élasticité égale à 0,88
9
.
Même si ces estimations doivent être considérées avec une certaine
précaution au regard du champ restreint sur lequel elles portent, le déficit
2013 du régime général et du FSV se décomposerait en un déficit
conjoncturel de -6,7
Md€, dû à la faible croissance du PIB au cours des
dernières années et un solde structurel de -8,7
Md€, soit 0,4 point de PIB.
Tableau n° 4 :
estimation du solde structurel du régime général et du
FSV
En Md€
2013
Solde du régime général et du FSV
(en point de PIB)
-15,4
(-0,7)
Recettes
317,0*
Croissance du PIB effectif
0,3%
Croissance du PIB potentiel
1,4%
Écart de production
-2,4%
Solde conjoncturel
-6,7
Solde structurel
(en point du PIB)
-8,7
(-0,4)
*Après déduction des transferts et autres produits non sensibles à la conjoncture
Source :
Cour des comptes, programme de stabilité 2014-2017, CCSS juin 2014,
LFRSS 2014.
Plus de la moitié du déficit du régime général et du FSV de l’année
2013 serait donc de nature structurelle.
9. Rapport entre les taux de croissance spontanée des recettes et le taux de croissance
du PIB en valeur ; une élasticité de 0,88 correspond à une élasticité de 0,8 pour les
cotisations sociales et de 1 pour les autres prélèvements. Cf. note méthodologique de
l’indicateur n°
2 du programme de qualité et d’efficience «
financement » en annexe I
au PLFSS pour 2014.
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B - Un apport déterminant de recettes nouvelles, des
dépenses en progression toujours soutenue
Grâce à la mobilisation de nouveaux prélèvements sociaux, la
croissance des recettes du régime général et du FSV a été plus dynamique
en 2013 que celle des dépenses. Ces dernières ont augmenté moins
fortement qu’en 2012, mais à un rythme toujours supérieur à celu
i du PIB
et de la masse salariale.
1 -
Une progression des recettes assurée par des prélèvements
sociaux supplémentaires
Les recettes du régime général et du FSV ont augmenté de +3,6 %
en 2013, à un rythme moins rapide qu’en 2012 (+4,1
%)
10
mais plus de
deux fois supérieur à celui de la masse salariale privée.
Tableau n° 5 :
recettes du régime général et du FSV en 2013
En
Md€
2011
2012
Variation
en %
2013
Variation
en %
Total des produits
nets du régime
général et du FSV *
299,5
311,9
+4,1
323,0
+3,6
Cotisations sociales
177,3
182,5
+3,0
188,4
+3,2
Cotisations prises en
charge par l'État
2,5
2,5
-
2,5
-
CSG nette
71,6
74,5
+4,1
75,5
+1,4
Autres contributions
sociales
5,3
8,2
+55,6
10,8
+31,7
Impôts et taxes
36,5
37,6
+2,9
38,0
+1,1
Transferts nets
3,1
3,3
+4,9
4,0
+22,6
Autres produits nets
3,3
3,3
-
3,8
+13,7
*Total net des transferts entre branches et de contractions de certains produits et
charges (voir chapitre 2 du présent rapport).
Source :
Cour des comptes, CCSS juin 2014
Le ralentissement de l’activité économique et son impact sur la
progression spontanée des cotisations et de la CSG ont conduit en effet à
l’adoption de mesures de recettes dans la LFSS pour 2013,
dont 2,2
Md€
ont été affectés au régime général et 1,1
Md€ a
u FSV. De plus, la
10. Ces recettes sont apportées par des cotisations, la CSG, des prises en charge de
cotisations par l’État, des recettes fiscales et diverses contributions sociales ainsi que
des transferts liés à la prise en charge de cotisations et de prestations par des
organismes tiers.
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27
croissance des ressources en 2013 a été fortement soutenue par
l’incidence en année pleine des mesures adoptées et mises en œuvre
durant l’année 2012,
qui ont procuré 4,3
Md€ de recettes au régime
général et au FSV.
Au total, les prélèvements sociaux additionnels inscrits dans les
lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale ont
représenté, selon les données disponibles
11
, près de 70 % de
l’augmentation des recettes du régime général et du FSV en 2013
(+7,6
Md€, sur +
11,1
Md€ d’accroissement des produits nets de 2012 à
2013).
Cet apport de recettes nouvelles a permis une réduction du déficit
agrégé du régime général et du FSV de 2,1
Md€ en 2013. En l’absence de
ces prélèvements supplémentaires, il se serait dégradé de 5,5
Md€.
11. Le rapport de la commission des comptes de juin 2014 chiffre les ressources
additionnelles générées par certaines de ces mesures, mais il ne présente pas le
rendement effectif
de chacune d’entre elles, ni d’évaluation a posteriori de leur impact
global sur les recettes de 2013.
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Tableau n° 6 :
incidence en 2013 des principales mesures de recettes sur
les produits du régime général et du FSV
En
Md€
Impact
2013
A-
Effet en année pleine de mesures mises en œuvre en 2012
4,3
Relèvement du taux du forfait social de 8 % à 20 %
au 1
er
août 2012
1,6
Hausse de 0,2 point du taux de cotisation retraite au 1
er
novembre 2012
0,9
Hausse de deux points du taux du prélèvement social sur les revenus du capital,
LFR du 16 août 2012
1,8
B- Mesures décidées dans le cadre de la LFI et de la LFSS pour 2013
3,3
Modifications d’assiettes
Effet de la réforme des prélèvements sociaux auxquels sont assujettis les travailleurs
indépendants
0,8
Élargissement de l’assiette de la taxe sur les salaires et création d’une tranche
additionnelle
0,5
Assujettissement des indemnités de rupture conventionnelle au forfait social
0,3
Calcul des cotisations sur le salaire réel versé par les particuliers employeurs et
compensation de la déduction forfaitaire par l’affectation de 0,14 point de TVA
nette
0,3
Élargissement de la couverture sociale des élus locaux
0,1
Modifications de taux et exonérations
Rétrocession à la branche maladie du produit de la hausse de la fiscalité sur les
bières affectée à la branche vieillesse des exploitants agricoles
0,3
Augmentation des cotisations AT-MP (réglementaire)
0,2
Nouveaux prélèvements et affectations au bénéfice du régime général ou du FSV
Rétrocession au FSV du produit de la contribution additionnelle de solidarité pour
l’autonomie (CASA) assise sur les p
ensions de retraite affectée à la CNSA
0,5
Relèvement de la part des droits de consommation du tabac affectée au régime
général (LFI pour 2013)
0,6
Autres mesures
de nature fiscale
12
0,2
Transferts
entre régimes obligatoires et administrations publiques
13
-0,5
Total (A+B)
7,6
Source :
Cour des comptes, lois de financement et lois de finances, CCSS.
La dynamique des recettes a été tirée par les produits de cotisations
sociales, qui sont à l’origine de 58
% des ressources du régime général et
du FSV. Ces cotisations ont progressé en 2013 à un rythme de +3,2 %,
12.
Hausse de la fiscalité sur les tabacs (0,09), clarification de l’assiette de la C3S
dans le secteur des assurances (0,05), simplification des taxes pharmaceutiques (0,01),
élargissement de la taxe sur la promotion des produits de santé (0,01).
13. Réforme des modalités de remboursement de la CMU-c (0,32), variation de la
dotation du régime général à divers fonds (0,10), modification de l’affectation des
prélèvements sociaux sur le capital et de diverses taxes entre régimes obligatoires de
base et au sein des administrations publiques (-0,92).
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SOCIALE
:
UNE RÉDUCTION PLUS RALENTIE QU
’
ATTENDU DES DÉFICITS
,
UNE
TRAJECTOIRE DE REDRESSEMENT TRÈS FRAGILE
29
très supérieur à celui de la masse salariale privée sous l’effet conjugué de
hausses de taux de cotisations et des mesures limitant les exonérations.
Ainsi, le relèvement du taux de cotisation retraite intervenu le
1
er
novembre 2012 pour financer les départs anticipés (0,9
Md€) a
soutenu la progression des ressources de la branche vieillesse, tandis que
la hausse des taux de cotisation AT-MP (0,2
Md€) contribuait à la
résorption du déficit de cette branche en 2013.
Par contraste, le produit de la contribution sociale généralisée
(CSG), qui assure 23
% des ressources du régime général et du FSV, n’a
crû que de +1,4 % après une progression de +4,1 % en 2012, en raison
principalement de la faible crois
sance des revenus d’activité et des
revenus du capital.
Le rendement de l’ensemble des prélèvements sociaux sur les
revenus du capital n’a, de fait, augmenté que faiblement en 2013
(+0,6 %)
14,
malgré le relèvement du taux de prélèvement social sur ces
revenus inscrit dans la loi du 16 août 2012
15
.
De même, le produit des impôts et taxes affectés au régime général
et au FSV n’a progressé que de +1,1
% par rapport à 2012, en dépit,
notamment, de l’augmentation du produit de la taxe sur les salaires
16
(+1
Md€ en 2013) et de celle des ressources tirées des droits de
consommation sur les tabacs (+1
Md€), à la suite du relèvement de la part
de ces droits affectée au régime général.
2 -
Une croissance des dépenses supérieure à celle de la masse
salariale
Les charges nettes du régime général
17
ont atteint 336,5
Md€ en
2013, en hausse de +2,7 % par rapport à 2012.
14. Les prélèvements sociaux sur les produits de placement se sont réduits de -10,2 %,
en 2013, en raison principalement de la baisse des dividendes distribués, tandis que
ceux assis sur les revenus du patrimoine augmentaient de +18,8 %.
15. Taux de 4,5 % en 2013 contre 3,4 % en 2012, ce dernier taux ayant été porté
pendant le second semestre 2012 à 5,4 % sur les produits de placements.
16. La LFSS 2013 en a
élargi l’assiette
,
en l’alignant sur celle de la CSG sur revenus
d’activité et en instaurant une tranche supplémentaire.
17. Les charges sont constituées pour plus de 90 % des prestations sociales auxquelles
s’ajoutent de transferts entre organismes, des dépenses de gestion administrative et
des frais financiers.
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30
Si le rythme de leur progression est moindre que l’année
précédente (+2,9 %)
18
, elles continuent de croître plus rapidement que le
PIB et que la masse salariale.
Elles s’inscrivent en retrait de 4
Md€ par rapport à l’objectif retenu
dans la loi de financement pour 2013, mais à un niveau proche de la
prévision d’exécution de la loi de financement pour 2014, qui était
de 336,9
Md€.
Tableau n° 7 :
dépenses du régime général
En
Md€
2011
2012
Variation
en %
2013
Variation
en %
Charges totales du
régime général
*
318,4
327,5
+2,9
336,5
+2,7
dont prestations légales
283,6
292,4
+3,1
300,8
+2,9
Charges nettes des branches :
Maladie
156,8
160,9
+2,6
164,8
+2,4
AT-MP
11,6
11,7
+1,2
11,3
-3,1
Famille
54,6
56,3
+3,1
57,8
+2,8
Vieillesse
106,5
110,2
+3,5
114,6
+3,9
*Le total est différent de l’agrégation des montants par branche, car net des
transferts entre branches et de contractions de certains produits et charges (voir
chapitre 2 du présent rapport).
Source :
Cour des comptes, CCSS juin 2014
Cette évolution résulte principalement de la progression des
dépenses de la branche maladie, certes plus modérée (+2,4 % après
+2,6 % en 2012) mais supérieure à celle des recettes
19
et par
l’accélération de celles de la branche vieillesse (+3,9
%, contre +3,5 %
en 2012)
20
, deux branches qui sont à l’origine de 47
% et 33 %,
respectivement, des dépenses du régime général en 2013.
En augmentation de +2,8 % par rapport à 2012 (contre +3,1 % en
2012), les dépenses de la branche famille (17 % des dépenses totales) ont
également contribué à la progression des charges du régime général,
tandis que celles de la branche AT-MP (3 % des dépenses du régime
général) marquaient un net recul (-3,1 %) en 2013.
18. Il est cependant supérieur, en volume, à celui de 2012.
19.
Les produits nets de la branche maladie n’ont progressé que de +1,9
% en 2013
(voir développement C-1
infra
).
20 .
En raison, principalement, de l’augmentation des effectifs de retraités et à
l’élargissement du dispositif de retraite anticipée permis par le décret du 2 juillet 2013
(voir partie C-4
infra
).
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A SITUATION ET LES PERSPECTIVES FINANCIÈRES DE LA SÉCURITÉ
SOCIALE
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’
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,
UNE
TRAJECTOIRE DE REDRESSEMENT TRÈS FRAGILE
31
C - La formation des résultats des branches du régime
général et du FSV
1 -
Branche maladie
: une aggravation du déficit sous l’effet
d’une progression des dépenses toujours soutenue et d’une
moindre croissance des recettes
La branche maladie a connu en 2013 une détérioration de son
déficit, qui s’est établi à
-6,8
Md€, alors que la loi de financement
pour 2013 tablait sur sa réduction. Il représente une part accrue des
charges nettes de l’exercice (4,1
%, après 3,7 % en 2012 et 4,7 % en
2011). En hausse de 0,9
Md€ par rapport à 2012, il compte pour plus de
la moitié dans le déficit total du régime général.
Cette dégradation a résulté d’une progression des dépenses plus
soutenue que celle des recettes (+2,4 % et +1,9 %, respectivement), ces
dernières connaissant une forte décélération par rapport à 2012, année
pendant laquelle elles avaient augmenté de +4,6 %.
La croissance des cotisations sociales (+2 %) ralentie par
l’évolution défavorable de la masse salariale en 2013 et le freinage du
produit de la CSG (+0,7 % après +4,0 % en 2012)
21
expliquent en large
part cette décélération des produits de la branche.
Si elle a bénéficié de l’effet en année pleine des mesures prises en
2012 au titre du forfait social (+0,3
Md€) et de la taxe sur les tabacs
(recettes en hausse de +1,6
Md€ par rapport à 2012), la branche maladie a
perdu en 2013 des ressources provenant des impôts et taxes et des
contributions sociales, sous l’effet de la réaffectation à la branche famille
de la contribution sur les primes d’assurance a
utomobile (-1
Md€ de
produits) et de la suppression de l’affectation d’une fraction du
prélèvement sur les revenus du capital (-0,8
Md€)
22
.
21 . La faible progression des recettes de CSG ont résulté principalement de
l’évolution défavorable de l’
assiette salariale et de la baisse des produits de
placement, ainsi que, dans une moindre mesure,
de l’incidence
pour la branche
maladie du régime général
des modalités d’indexati
on de la CSG versée aux autres
régimes d’assurance maladie
et de la montée en charge des pertes sur créances
irrécouvrables imputables aux dysfonctionnements du dispositif de l’interlocuteur
social unique des travailleurs indépendants.
22. La branche maladie a supporté une part prépondérante (0,6 point) de la réduction
de 5,4 % à 4,5 % du taux du prélèvement social prévue par la LFSS pour 2013 afin de
compenser l’incidence sur le taux global des prélèvements sociaux sur les revenus du
capital de l’augmentati
on de ceux affectés au financement des aides au logement et du
revenu de solidarité active.
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32
S’agissant des dépenses, les prestations sociales ont progressé à un
rythme de +2,3 %, plus soutenu que celui de la masse salariale et des
recettes qui en dépendent en large part.
Les dépenses de la branche maladie relevant du champ de
l’ONDAM
23
, qui représentent 87 % des charges de la branche, ont
augmenté pour leur part de +2,43 % en 2013, soit à un rythme légèrement
in
férieur au taux de croissance global de l’ONDAM (évalué à +2,4
%).
Les prestations hors ONDAM, qui comptent pour environ 7 % des
charges nettes de la branche, ont crû plus fortement que celles qui y sont
inclues comme en 2012 (+3,4 %, contre 4,0 % en 2012) du fait,
principalement, du dynamisme des prestations d’invalidité lié au recul de
l’âge légal de départ à la retraite.
23.
La Cour analyse l’évolution de l’ONDAM
en 2013 dans le chapitre III du présent
rapport.
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A SITUATION ET LES PERSPECTIVES FINANCIÈRES DE LA SÉCURITÉ
SOCIALE
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’
ATTENDU DES DÉFICITS
,
UNE
TRAJECTOIRE DE REDRESSEMENT TRÈS FRAGILE
33
Tableau n° 8 :
formation du résultat 2013 de la branche maladie
En
Md€
2012
2013
Variation
en montant
Variation
en %
Charges nettes
dont
160,9
164,8
+3,9
+2,4
Prestations sociales
150,1
153,6
+3,5
+2,3
dont prestations dans le champ de
l’ONDAM
139,9
143,1
+3,4
+2,3
dont prestations hors ONDAM
10,2
10,5
+0,3
+3,4
Transferts
24
4,5
4,8
+0,3
+5,7
Charges de gestion courante
5,9
6,0
+0,1
+1,8
Autres charges
0,3
0,4
+0,1
+12,4
Produits nets
dont
155,0
158,0
+3,0
+1,9
Cotisations sociales nettes
72,6
74,0
+1,4
+2,0
Cotisations prises en charge par
l’État
1,0
1,0
-
-
CSG nette
55,0
55,4
+0,4
+0,7
Impôts et taxes
18,7
19,4
+0,7
+3,7
Contributions sociales
2,8
2,3
-0,4
-15,8
Transferts
2,6
3,1
+0,5
+19,2
Autre produits techniques
25
1,9
2,4
+0,5
+26,5
Résultat net
-5,9
-6,8
-0,9
Source :
Cour des comptes, CCSS juin 2014
2 -
Branche AT-MP
: un excédent plus élevé qu’attendu
Après plusieurs années de déficits récurrents (-0,2
Md€ en 2012 et
en 2011), la branche AT-MP a enregistré un excédent de 0,6
Md€
en
2013, sous l’effet conjugué d’une forte contraction de ses charges
nettes (-0,4
Md€) et d’une hausse significative de ses p
roduits
(+0,5
Md€).
24 . L
es dotations aux fonds hospitaliers intégrés dans l’ONDAM se sont
, en
particulier, inscrites en hausse par rapport à 2012, du fait principalement de
l’augmentation (+0,3
Md€) des subventions versées au fonds de modernisation des
établissements de santé publics et privés (FMESSP) et à l’office national
d’indemnisation des ac
cidents médicaux (ONIAM).
25.
L’augmentation par rapport à 2012 provient pour l’essentiel des recettes nettes de
recours contre tiers (+0,2
Md€) et des produits nets de la CMU
-c (+0,2
Md€) liés au
versement des excédents du fonds CMU-c à hauteur des restes
à charge de l’assurance
maladie pour 2012 et 2013.
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34
Tableau n° 9 :
formation du résultat de la branche AT-MP en 2013
En
Md€
2012
2013
Variation en
montant
Variation
en %
Charges nettes
dont
11,7
11,3
-0,4
-3,1
Prestations sociales
8,8
8,7
-0,1
dont prestations légales
8,0
8,0
-
-
dont autres prestations
0,8
0,7
-0 1
-12,5
Transferts
2,0
1,7
-0,3
-12,5
dont transferts entre organismes
1,7
1,6
-0,1
-6,0
Autre charges nettes
0,9
0,9
-
-
Produits nets
dont
11,5
12,0
+0,5
+3,9
Cotisations sociales nettes
11,0
11,5
+0,5
+5,0
Contributions, impôts et taxes
0,3
0,1
-0,2
-62,3
Autres produits nets
0,3
0,3
-
-
Résultat net
-0,2
+0,6
+0,8
Source :
Cour des comptes, CCSS juin 2014
Contrairement aux prévisions, les prestations sociales nettes se
sont légèrement réduites en 2013 (8,7
Md€, contre 8,8
Md€ en 2012),
sous l’effet, en particulier, d’une croissance modérée des indemnités
journalières et de la baisse des prestations en établissement.
La réduction de la contribution de la branche au fonds
d’indemnisation des victimes de l’amiante (FIVA) et la non
-reconduction
en 2013 du transfert à la branche vieillesse au titre de la pénibilité, du fait
de la surévaluation de la dotation en 2012, ont contribué pour une large
part au recul des charges de la branche.
Par contraste, les produits nets ont augmenté fortement en 2013
(+3,9 %), tirés principalement par le dynamisme des cotisations sociales
nettes (+5,0 %, contre +2,2 % en 2012). Ces dernières ont apporté à la
branche un surcroît de recettes de 0,5
Md€ en 2013, dont 0,2
Md€
générés par le relèvement de 0,05 point du taux moyen de cotisation AT-
MP prévu par la LFSS pour 2013.
3 -
Branche famille
: un déficit qui s’est creusé en 2013
Le d
éficit de la branche famille, qui ne s’était pas dégradé depuis
2010, a augmenté de 0,7
Md€ en 2013, s’inscrivant à
-3,2
Md€. Il
représente une part accrue des charges nettes de la branche, soit 5,5 %,
après 4,3 % en 2012 et 4,7 % en 2011.
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SOCIALE
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’
ATTENDU DES DÉFICITS
,
UNE
TRAJECTOIRE DE REDRESSEMENT TRÈS FRAGILE
35
Tableau n° 10 :
formation du résultat 2013 de la branche famille
En
Md€
2012
2013
Variation en
montant
Variation
en %
Charges nettes
dont
56,3
57,8
+1,5
+2,8
Prestations légales
35,7
36,6
+0,9
+2,4
Prestations extra-légales
4,2
4,2
-
-
Transferts
9,4
9,8
+0,4
+4,8
Autres charges
2,7
2,8
+0,1
+3,7
dont : charges de gestion courante
2,6
2,6
-
-
Produits nets
dont
53,8
54,6
+0,8
+1,5
Cotisations sociales nettes
34,6
35,0
+0,4
+1,2
CSG nette
9,7
9,8
+0,1
+0,8
Impôts, taxes et contributions sociales
8,1
8,4
+0,3
+3,6
dont : taxe sur les salaires
2,9
3,6
+0,7
+24,1
taxe sur primes d’assurance automobile
-
1,0
+1,0
+100 ,0
taxe sur les réserves des assureurs
0,8
-
-0,8
-100,0
prélèvement de l’art. 22 LFI 2011
1,4
1,3
-0,1
-12,6
Résultat net
-2,5
-3,2
-0,7
Source :
Cour des comptes, CCSS juin 2014
Les recettes ont été peu dynamiques, n’augmentant que de
+1,5 % après +3,5
% en 2012, malgré l’affectation à la branche famille de
0,7
Md€ de ressources au titre des mesures nouvelles inscrites dans la
LFSS pour 2013. Les cotisations sociales, qui représentent deux tiers des
ressources de la branche, ont progressé deux fois moins vite qu’en 2012
(+1,2 %, contre +3
%) et les produits de CSG n’ont crû que de
+0,8 %.
Pour
une
part,
cet
état
de
fait
traduit
l’incidence
de
l’augmentation des pertes sur créances
irrécouvrables des travailleurs
indépendants (0,2
Md€).
Les impôts et taxes affectés à la branche ont connu une hausse plus
soutenue, mais en retrait par rapport à 2012 (+3,6 % en 2013, après
+4,5
% en 2012), sous l’effet principalement de l’élargissement
de
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36
l’assiette de la taxe sur les salaires
26
et du relèvement de la part du
produit de cette taxe attribuée à la branche famille. L’affectation de la
taxe sur les primes d’assurance automobile, au détriment de la branche
maladie, a permis de compenser la disparition programmée de la taxe sur
les réserves de capitalisation des assureurs et une nouvelles réduction du
prélèvement au fil de l’eau des prélèvements sociaux sur les
compartiments « euros
» des contrats d’assurance vie multi
-support, en
application d
e l’article 22 de la loi de finances initiale pour 2011.
En regard, les charges nettes ont augmenté de +2,8
%, sous l’effet
principalement de la progression de +2,4 % des prestations légales, qui
représentent deux tiers des charges nettes de la branche
27
et de la forte
augmentation des transferts à l’État et à la branche vieillesse du régime
général, au titre du financement, respectivement, des aides au logement
(+5,0
%) et de l’assurance vieillesse des parents au foyer (+7,7
%).
4 -
Branche vieillesse : un déficit qui continue de se réduire
malgré une hausse accrue des dépenses grâce à des apports de
recettes nouvelles
Le déficit de la branche a poursuivi sa réduction en 2013,
s’établissant à
-3,1
Md€, en recul de 1,7
Md€ par rapport à 2012. Il
représente 2,7 % des charges nettes, contre 4,3 % en 2012 et 5,6 % en
2011.
26. La structure du financement de la branche famille a été modifiée à plusieurs
reprises depuis la LFSS pour 2011, qui a transféré à la CADES 0,28 point du taux de
CSG affecté à la CNAF. Cette dernière a reçu en compensation le produit de la taxe
spéciale sur les contrats d’assurance maladie et celui de «
l’
exit tax
», ainsi que le
rendement supplémentaire découlant de l’assujettissement au fil de l’eau des
prélèvements sociaux sur les supports en euros des
contrats d’assurance
-vie
(préciput). Depuis lors et pour compenser le rendement décroissant ou temporaire de
ces ressources, le produit de diverses contributions et l’affectation d’une fraction de
certains prélèvements sociaux, dont la taxe sur les salaires, ont alimenté de façon plus
pérenne les recettes de la branche.
27.
La dotation de la branche au fonds national d’aide au logement (FNAL) destinée à
financer l’aide personnalisée au logement (APL) versée aux ménages avec enfants a,
en particulier, augmenté de +5 % en 2013.
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A SITUATION ET LES PERSPECTIVES FINANCIÈRES DE LA SÉCURITÉ
SOCIALE
:
UNE RÉDUCTION PLUS RALENTIE QU
’
ATTENDU DES DÉFICITS
,
UNE
TRAJECTOIRE DE REDRESSEMENT TRÈS FRAGILE
37
Tableau n° 11 :
formati
o
n du résultat 2013 de la branche vieillesse
En
Md€
2012
2013
Variation
en valeur
Variation
en %
Charges nettes
dont
110,2
114,6
+4,4
+3,9
Prestations légales
101,6
105,6
+4,0
+4,0
Prestations extralégales
0,4
0,3
-0,1
-25,0
Transferts entre organismes
6,8
7,1
+0,3
+4,7
Charges de gestion courante
1,4
1,4
-
-
Produits nets
dont
105,5
111,4
+5,9
+5,7
Cotisations sociales
66,0
69,5
+3,5
+5,4
Impôts et taxes
8,9
7,6
-1,3
-14,0
Contributions sociales
2,3
4,6
+2,3
dont : forfait social
0,2
1,0
+0,8
et prélèvements sur les revenus du capital
1,9
3,3
+1,4
+73,7
Transferts
27,1
28,5
+1,4
+5,1
Résultat net
-4,8
-3,1
+1,7
Source : Cour des comptes, CCSS juin 2014
Les charges nettes ayant continué de progresser à un rythme
soutenu (+3,9 %), la réduction du déficit a résulté du dynamisme des
produits (+5,7 %, contre +4,9 % en 2012), auquel a participé la forte
augmentation des produits de cotisations sociales (+3,5 M
d€), de ceux
tirés des contributions sociales (+3,5
Md€) et des transferts du FSV et de
la branche famille (+1,4
Md€).
Les effets de la réforme des retraites de 2010 et du décret du
2
juillet 2012 sur les conditions d’accès à la retraite anticipée ont tiré
cette
dynamique en contribuant à la réduction du déficit de la branche en 2013.
Les cotisations sociales ont bénéficié pour +0,9
Md€ de l’impact du
relèvement de 0,2 point du taux de la cotisation plafonnée d’assurance
vieillesse entré en vigueur le 1
er
novembre 2012
28
.
Les charges ont augmenté plus rapidement qu’en 2012 (+3,9
%,
contre +3,5 %). Les prestations légales, qui en représentent 95 %, ont
progressé de 4
Md€. La limitation de la revalorisation moyenne des
pensions à 1,5 % en 2013, contre 2 % prévus dans la loi de financement
28. Par ailleurs, la branche a reçu 0,8
Md€ de recettes additionnelles au titre du forfait
social et 1,5
Md€ apportés par la hausse des taux des prélèvements sociaux sur les
revenus du capital. La taxe sur les salaires a procuré un surcroît de recettes de
0,3 Md
€. Les ressources constituées par les prises en charge de cotisations et de
prestations par le FSV ont augmenté de 0,9
Md€
et
un transfert d’équilibrage de la
MSA a généré 0,2
Md€ pour la
branche vieillesse.
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38
pour 2013, n’a compensé que partiellement l’impact d’une forte
augmentation du nombre des départs à la retraite en 2013 (686 000 contre
569 000 en 2012)
29
.
5 -
Le Fonds de solidarité vieillesse : des recettes nouvelles
permettant une réduction marquée du déficit
Le déficit du FSV s’est inscrit à
-2,9
Md€ en 2013, en réduction
de 1,2
Md€ par rapport à 2012, grâce à un apport très significatif de
recettes supplémentaires (1,1
Md€ ont ainsi été dirigés vers le fonds par la
LFSS pour 2013). Il représente encore 14,7 % des charges nettes du fonds
(contre 22 % en 2012).
À titre principal, les ressources ont été tirées par le versement
exceptionnel au FSV du produit de la contribution additionnelle de
solidarité autonomie (CASA)
30
par
l’impact du relèvement des prélève
-
ments sociaux sur les travailleurs indépendants
31
ainsi que par le
rendement élevé de plusieurs contributions et taxes
32
.
L’ensemble des ressources nouvelles a plus que compensé
l’augmentation des charges, dont celle des pr
ises en charge de cotisations
qui en représentent plus des deux tiers.
Parmi ces dernières, les prises en charge de cotisations au titre du
chômage ont crû fortement (+7,4 %), tirées par la hausse du nombre des
chômeurs (+5,5
%) et par l’augmentation de la cotisation forfaitaire
29. La réforme de 2010 a favorisé un flux de départs hors retraite anticipée très élevé
en 2013 (540 000, contre 483 000 en 2012), tandis que le nouveau dispositif régissant
les départs anticipés entré en vigueur le 1
er
novembre 2012 permettait une forte
augmentation de leur nombre (146 000 en 2013, contre 86 000 en 2012).
30. Cette opération
explique l’essentiel de la hausse des produits de CSG
. Créée par la
LFSS pour 2013 et prélevée sur les revenus de remplacement, cette contribution est
affectée à la caisse nationale de solidarité autonomie (CNSA). À titre exceptionnel,
son rendement a cependant été affecté en 2013 au FSV, par
le biais d’un
transfert
d’une part de CSG
(0,036 point) de la CNSA au FSV.
31. Hausse de taux qui a permis, en diminuant le besoin le financement du RSI, de
libérer au profit du FSV une part supplémentaire (soit 0,65
Md€)
de la contribution
sociale de solidarité sur les sociétés (C3S).
32. La hausse du taux du forfait social de 8 % à 20 % décidée par la LFR
d’août 2012
a généré en année pleine 0,8
Md€
de recettes additionnelles pour le fonds de solidarité
vieillesse. Le FSV a, par ailleurs, tiré de la taxe sur les salaires, dont le rendement a
crû à la suite de l’élargissement de son assiette et de la création d’une tranche
nouvelle par la LFSS 2013, des recettes en hausse de 4,7 %.
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L
A SITUATION ET LES PERSPECTIVES FINANCIÈRES DE LA SÉCURITÉ
SOCIALE
:
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’
ATTENDU DES DÉFICITS
,
UNE
TRAJECTOIRE DE REDRESSEMENT TRÈS FRAGILE
39
(+2,3 %). Les prises en charge de prestations ont, en revanche, stagné en
2013.
Tableau n° 12 :
formation du résultat 2013 du FSV
En
Md€
2012
2013
Variation
en valeur
Variation
en %
Charges nettes
dont :
18,8
19,7
+0,9
+4,5
Transferts des régimes de base avec les
fonds
18,5
19,3
+0,8
+4,4
dont prises en charge de cotisations
11,4
12,2
+0,8
+7,1
dont prises en charge de prestations
7,1
7,1
-
-
Transferts avec les régimes
complémentaires
0,2
0,3
+0,1
+16,2
Produits nets
dont :
14,7
16,9
+2,2
+14,5
CSG nette
10,2
10,7
+0,5
+5,3
Contributions sociales
1,3
2,1
+0,8
+61,5
dont forfait social
0,9
1,7
+0,8
+88,0
Impôts et taxes
3,3
4,1
+0,8
+24,9
dont taxe sur les salaires
2,0
2,1
+0,1
+4,7
dont contribution sociale de solidarité
des sociétés (CSSS)
0,4
1,0
+0,6
Résultat net
-4,1
-2,9
+1,2
Source :
Cour des comptes, CCSS juin 2014
Le déficit total de la branche retraite du régime général regroupant
la CNAVTS
et le FSV s’est établi à
-6,0
Md€ en 2013, contre
-8,9
Md€
en 2012, apportant une contribution de 2,9
Md€ à la réduction des déficits
sociaux en 2013.
*
*
*
Le rythme de réduction des déficits a marqué le pas en 2013, dans
un contexte économique dégradé qui a pesé sur l'évolution spontanée des
recettes. L’amélioration des soldes plus limitée qu’escompté dans la loi
de financement pour 2013 n’a pu être ob
tenue que par le recours à des
prélèvements supplémentaires.
Cette approche a atteint ses limites, comme en témoignent la
décélération continue de la réduction des déficits depuis trois ans et la
dégradation des soldes de plusieurs branches en 2013.
La relance de la dynamique de redressement des comptes de la
sécurité sociale nécessite ainsi des efforts plus marqués de maîtrise de la
dépense.
Sécurité sociale 2014 – septembre 2014
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OUR DES COMPTES
40
II
-
En 2014, une étape encore limitée et fragile
dans le redressement des comptes
En 2014, pour la deuxième fois depui
s l’instauration des lois de
financement, une loi de financement rectificative de la sécurité sociale
(LFRSS) a été présentée par le gouvernement et adoptée par le Parlement.
La loi de financement rectificative du 8 août 2014 tient compte de
la baisse des recettes escomptées par rapport aux prévisions de la LFSS
pour 2014. En effet, malgré un taux de croissance du PIB revu à la hausse
de 0,9 % à 1 % et une prévision de croissance de la masse salariale
inchangée à 2,2 %, les prévisions de recettes du régime général et du FSV
sont diminuées de 1,7
Md€ par rapport à la loi de financement initiale
pour 2014. Cette révision à la baisse est due au comportement moins
dynamique que prévu de certaines recettes.
Le gouvernement a cherché à compenser une partie de cette baisse
de recettes par des mesures de redressement sur les dépenses inscrites
dans la LFRSS. Au total, selon ces nouvelles prévisions, le déficit 2014
du régime général et du FSV s’élèverait à
-13,3
Md€, soit une
dégradation de 0,4
Md€ par rapport à la prévision de la LFSS 2014. La
réduction du déficit du régime général et du FSV serait de 2,1
Md€ par
rapport à 2013, soit moins que les 2,5
Md€ de réduction qui étaient
anticipés dans la loi de financement initiale.
Tableau n° 13 :
déficits des régimes obligatoires de base et du FSV
En
Md€
2013
LFSS 2014
LFRSS
2014
Variation
LFRSS
2014/2013
Maladie
-6,8
-6,0
-6,1
+0,7
AT-MP
+0,6
+0,1
+0,3
-0,3
Famille
-3,2
-2,3
-2,8
+0,4
Vieillesse
-3,1
-1,2
-1,3
+1,8
Régime général
-12,5
-9,5
-9,8
+2,7
FSV
-2,9
-3,4
-3,5
-0,6
Vieillesse + FSV
-6,0
-4,6
-4,8
+1,2
Régime général et FSV
-15,4
-12,9
-13,3
+2,1
Régimes obligatoires de base
et FSV
-16,0
-13,2
-13,6
+2,4
Source :
Cour des comptes, états financiers, LFRSS 2014
Cependant, ces prévisions risquent de devoir être à nouveau
révisées compte tenu de l’évolution de la conjoncture économique au
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A SITUATION ET LES PERSPECTIVES FINANCIÈRES DE LA SÉCURITÉ
SOCIALE
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’
ATTENDU DES DÉFICITS
,
UNE
TRAJECTOIRE DE REDRESSEMENT TRÈS FRAGILE
41
cours des derniers mois. La réduction du déficit pourrait donc être, toutes
choses égales par ailleurs, sensiblement plus faible que prévu.
A - Des recettes tirées par les mesures nouvelles
Malgré la révision à la baisse des prévisions de recettes dans la
LFRSS, la progression des recettes du régime général et du FSV est
attendue à un niveau élevé de +3,2 % en 2014. Cette augmentation serait
due à hauteur de 5,8
Md€ à des recettes nouvelles et pour 4,5
Md€ à
l’évolution spontanée des prélèvements fiscaux et sociaux qui leur sont
affectés.
La réduction des déficits reste ainsi dépendante de l’apport de
recettes nouvelles pour compenser la hausse des dépenses en progression
toujours soutenue.
Tableau n° 14 :
prévisions de recettes par branche du régime général et
du FSV pour 2014
En
Md€
2013
LFRSS
2014
Variation
en montant
Variation
en %
Maladie
158,0
162,7
+4,7
+3,0 %
AT-MP
12,0
12,1
+0,1
+1,5 %
Famille
54,6
56,5
+1,9
+3,5 %
Vieillesse
111,4
115,7
+4,3
+3,9 %
Régime général (hors transferts
entre branches)
324,0
334,9
+10,9
+3,4 %
FSV
16,8
16,8
-
-0,1 %
Régime général et FSV (net des
consolidations et transferts entre
branches)*
323,0
333,3
+10,3
+3,2 %
*Le total peut être différent de l’agrégation des montants détaillés par branche du fait
des opérations réciproques et notamment des transferts
Source :
Cour des comptes, CCSS juin 2014 et LFRSS 2014
1 -
Une évolution spontanée des recettes peu dynamique
Hors mesures nouvelles, la progression des recettes du régime
général et du FSV serait seulement de +1,4 %, inférieure à celle de la
masse salariale du secteur concurrentiel et à la croissance en valeur du
PIB, prévues par le gouvernement à +2,2 % pour 20
14. L’élasticité des
recettes du régime général et du FSV serait ainsi de 0,6, soit nettement
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C
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42
inférieure à sa tendance de long terme, évaluée à 0,8 pour les cotisations
sociales et 1 pour les autres prélèvements
33
.
Tableau n° 15 :
évolution spontanée des recettes du régime général et
du FSV
En
Md€
Recettes du régime général et du FSV en 2013
323,0
Augmentation des recettes du régime général et du FSV en 2014
+10,3
dont mesures nouvelles
+5,8
dont évolution spontanée
+4,5
Taux d’évolution spontanée des recettes
+1,4%
Taux de croissance du PIB en valeur
+2,2%
Élasticité au PIB des recettes du régime général et du FSV
+0,6
Source :
Cour des comptes, CCSS juin 2014,
Cette faible élasticité recouvre des évolutions contrastées. Les
cotisations sociales progresseraient hors mesures nouvelles au même
rythme que le PIB en valeur et la masse salariale privée, sous l’effet de la
baisse des exonérations, alors que certains prélèvements connaitraient une
évolution faible ou négative à législation inchangée :
-
l’évolution spontané
e du rendement de la CSG sur les revenus
d’activité (1,8
%) serait inférieure à celle de la masse salariale privée, en
raison de la quasi-stagnation de la masse salariale publique ;
-
l’assiette des prélèvements sur les revenus de placement serait en
baisse (-2,2 %) ;
-
la hausse du plafond de la sécurité sociale
34
aurait un effet
modérateur sur la croissance des cotisations de retraite.
Enfin, les recettes du FSV seraient affectées par la baisse du
montant de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S,
-0,6
Md€ hors mobilisation des réserves) dont il serait affectataire, en
raison de l’augmentation du besoin de financement du RSI.
Par rapport à la loi de financement initiale pour 2014, les révisions
de recettes du régime général et du FSV ont porté sur les recettes de CSG
(-0,4
Md€) et les impôts et taxes (
-1,6
Md€), notamment les prélèvements
sociaux sur le capital.
33 .
Cf. note méthodologique de l’indicateur n°
2 du programme de qualité et
d’efficience «
financement » en annexe I à la LFSS pour 2014.
34. Moins rapide que celle du salaire moyen par tête.
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SOCIALE
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’
ATTENDU DES DÉFICITS
,
UNE
TRAJECTOIRE DE REDRESSEMENT TRÈS FRAGILE
43
2 -
Des mesures nouvelles significatives
L’apport des mesures nouvelles prévu en 2014 est évalué à
+5,8
Md€ de ressources supplémentaires
pour le régime général et le
FSV, dont +1,4
Md€ apporté par des transferts entre régimes et
organismes de sécurité sociale
35
.
En particulier, l’affectation d’une fraction supplémentaire de TVA
nette pour un montant de 3
Md€ vise à transférer au régime géné
ral le
rendement supplémentaire de l’impôt sur le revenu découlant de la
réforme du quotient familial (1,03
Md€) et de la fiscalisation de la part
employeur finançant les contrats collectifs (0,96
Md€)
et à compenser la
perte de recettes induite par la baisse de 0,15 point en 2014 du taux de
cotisation familiale. Cette fraction de TVA est ensuite réaffectée entre les
branches, notamment au bénéfice de la branche famille, par des transferts
internes.
35 . Sur ce montant, 1
Md€ sont d
es recettes exceptionnelles de transferts qui
n’amélioreront pas la situation du régime généra
l au cours des années suivantes
(0,8
Md€ de produit exceptionnel issu des reliquats de C3S non affectés
antérieurement à 2011, 0,2
Md€ correspondant à l’a
ffectation de 65 % des excédents
de la section des actifs de la CAMIEG à la CNAMTS).
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44
Tableau n° 16 :
impact des mesures de recettes sur les produits du
régime général et du FSV en 2014
En
Md€
Impact 2014
Modification des taux de cotisations sociales
Augmentation de 0,1 point de cotisation de retraite plafonnée (décret de
2012 sur les carrières longues)
+0,5
Augmentation de 0,3 point de cotisation de retraite (loi du 20 janvier 2014
sur le système de retraite)
+1,5
Baisse de 0,15 point de cotisation famille
-1,1
Augmentation de recettes fiscales
Augmentation de la TVA votée en LFR 2013
+0,2
Transfert de recettes fiscales
Transfert de TVA nette à la CNAMTS
+3,0
Création d’une nouvelle taxe sur les boissons énergisantes
+0,1
Suppression de l’application des «
taux historiques » sur certains produits
d’assurance vie
+ 0,1
Hausse de 9 % à 14 % du taux de la taxe spéciale sur les conventions
d’ass
urance (TSCA) applicable aux contrats complémentaires santé « non
responsables »
+0,1
Transferts entre régimes et organismes de sécurité sociale
Affectation à la CNAF des cotisations de la MSA
+0,3
Affectation d’une partie des réserves non affectées de
C3S au FSV
+0,8
Transfert de 65% des réserves de la CAMIEG à la CNAMTS
+0,2
Accroissement du transfert de CSG de la CNSA à la branche famille et au
FSV
+0,1
Total
+5,8
Sources : Cour des comptes, LFSS 2014, CCSS juin 2014, LFR 2013
B - Des dépenses en progression toujours soutenue
malgré des efforts de maîtrise
Les dépenses du régime général et du FSV progresseraient
de +2,4 % après +2,9 % en 2012 et +2,7 % en 2013, soit 1 point au-
dessus
de
l’évolution
spontanée
des
recettes
(+1,4
%).
Elles
augmenteraient en volume de +1,2 % à +1,7
% selon l’hypothèse
d’inflation.
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SOCIALE
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ATTENDU DES DÉFICITS
,
UNE
TRAJECTOIRE DE REDRESSEMENT TRÈS FRAGILE
45
L’effet de la baisse de l’inflation sur l’augmentation réelle des
dépenses
La prévision d’inflation associée au programme de stabilité et à la
LFRSS est de 1,2 % (y compris tabac), contre 0,9 % en 2013. Selon cette
hypothèse, les dépenses du régime général et du FSV augmenteraient en
volume de 1,2 %.
Si l’inflation est seulement de 0,7
% en 2014 comme le prévoit la
note de conjoncture de l’INSEE de juin 2014, la crois
sance en volume des
dépenses du régime général et du FSV sera alors de 1,7 % (contre 1,9 %
en 2013), soit 1 point de plus que la croissance du PIB en volume prévue
par l’INSEE à 0,7
% en 2014.
Tableau n° 17 :
dépenses par branche du régime général et du FSV
En
Md€
2013
2014 (p)
Variation
en montant
Variation
en %
Maladie
164,8
168,8
+4,0
+2,4 %
AT-MP
11,3
11,8
+0,5
+4,4 %
Famille
57,8
59,2
+1,4
+2,4 %
Vieillesse
114,6
117,0
+2,4
+2,1 %
Régime général (hors
transferts entre branches)
336,5
344,7
+8,2
+2,4 %
FSV
19,7
20,4
+0,7
+3,6 %
Régime général et FSV
338,5
346,7
+8,2
+2,4
%
Source :
Cour des comptes, CCSS juin 2014 et LFRSS 2014
Le montant de l’ONDAM a été réduit par la loi de financement
rectificative de 0,8
Md€ par rapport à la loi de financement initiale, à
178,3
Md€. Il s’agit cependant d’un «
effet base », prenant en compte le
montant réalisé en 2013, inférieur à celui inscrit dans la LFSS pour 2014.
Cette prévision devrait pouvoir être tenue, le comité d’alerte de
l’ONDAM ayant confirmé dans son avis du 27 mai 2014 que les dépenses
d’assurance maladie devraient pouvoir être réalisées
avec une marge de
plusieurs centaines de
millions d’euros en
-
deçà de l’objectif fixé par la
LFSS pour 2014.
La progression des dépenses de la branche vieillesse serait ralentie
à +2,1 % après +3,9 % en 2013. Cette modération serait due notamment à
l’effet combiné des réformes portant sur la date
de départ en retraite et du
gel d’une partie des prestations légales en 2014. Les dépenses du FSV
continueraient
cependant
à
croître
rapidement
en
raison
de
l’augmentation des prises en charge de cotisations au titre des périodes de
chômage. Par ailleurs, la loi du 20 janvier 2014 a reporté du 1
er
avril au
1
er
octobre la date de revalorisation chaque année des pensions de retraite,
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46
à l’exception du minimum vieillesse. L’effet sur le régime général serait
de -0,3
Md€
36
.
La LFRSS prévoit le gel d’une partie de
s prestations de retraite en
2014
37
, qui se traduit par la non-
application d’une revalorisation de
+0,47 % au 1
er
octobre 2014 pour les pensions dépassant 1 200
€.
L’impact de ce gel des prestations serait de
-0,3
Md€ en 2014 sur les
régimes obligatoires de base et -0,2
Md€ sur le régime général.
Les dépenses de la branche famille augmenteraient moins
rapidement qu’en 2013 en raison d’une revalorisation plus modérée au
1
er
avril 2014 de la base mensuelle des allocations familiales (+0,6 %
contre +1,2 % au 1
er
avril 2013).
Les mesures mises en œuvre au titre de la réforme de la politique
familiale se compenseraient partiellement et leur effet combiné serait
limité en 2014 (report de la revalorisation des barèmes des aides au
logement du 1
er
janvier au 1
er
oc
tobre, mesures d’aménagement de la
PAJE, qui permettraient de stabiliser son coût par rapport à 2013,
majoration de 50 % du complément familial sous plafond de ressources et
majoration de 25
% de l’allocation de soutien familial).
Enfin, la reconduction en 2014 des économies réalisées sur les
dépenses d’action sociale des branches famille et vieillesse dégagerait
0,3
Md€ d’économie supplémentaire par rapport à la LFSS pour 2014.
C - Une réduction des déficits encore fragile
Les prévisions révisées par la loi de financement rectificative sont
soumises à des aléas baissiers pesant sur la croissance économique et la
progression de la masse salariale en 2014. Les estimations publiées
depuis le dépôt du projet de LFRSS anticipent une évolution du PIB en
valeur et de la masse salariale plus faible en 2014 que les prévisions qui y
sont associées.
Les prévisions de l’INSEE publiées en juin 2014 anticip
aient en
effet une croissance du PIB en volume de +0,7
% seulement pour l’année
2014 contre une croissance de +1 % associée aux prévisions de la loi de
36.
Au total, l’impact en 2014 des différents volets de la réforme des retraites est
évalué par le gouvernement à -3,8
Md€ par rapport à un scénario tendanciel.
37. Cette mesure ne
s’appliquerait pas aux retraites de faible montant jusqu’à 1
200
€.
Le minimum vieillesse serait quant à lui revalorisé une deuxième fois au 1
er
octobre
2014.
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SOCIALE
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ATTENDU DES DÉFICITS
,
UNE
TRAJECTOIRE DE REDRESSEMENT TRÈS FRAGILE
47
financement rectificative pour
2014. L’inflation
était estimée à +0,7 %
(y compris tabac) contre +1,2 % dans la LFRSS
38
.
Depuis cette date, la première estimation du PIB en volume au
deuxième trimestre 2014 a été publiée mi-août avec une croissance nulle,
au lieu de +0,3% anticipé dans les prévisions de l’INSEE de juin.
L’inflation sur 12 mois s’est établie à +0,5%
(y compris tabac) fin juillet.
Même si la croissance de la masse salariale privée atteignait
+1,8 %, au lieu de +2,2 % comme prévu dans la LFRSS, les recettes du
régime général seraient réduites de 0,8
Md€
39
et le déficit du régime
général et du FSV serait de l’ordre de
-14,1
Md€, au lieu des
-13,3
Md€
prévus. Dans cette hypothèse, le rythme de réduction des déficits se
ralentirait encore.
Dans l’hypothèse où la croissance de la masse salariale ralentirait
plus encore et s’établirait à +1,2
%, soit le rythme atteint en 2013, les
recettes prévues seraient amputées de 2
Md€ par rapport aux prévisions
du gouvernement et le déficit du régime général et du FSV ne se réduirait
pas par rapport à 2013.
*
*
*
2014 risque ainsi d’être une année de moindre réduction des
déficits, voire même une année « blanche » dans la trajectoire de retour à
l’équilibre, sans réduction des
déficits, si la croissance économique et
l’inflation restent à un niveau bas entraînant une quasi
-stagnation de la
masse salariale qui constitue la plus grande part de l’assiette des
prélèvements sociaux. Ce possible coup d’arrêt à la réduction des défici
ts
rendrait d’autant plus exigeant le respect de la trajectoire de retour à
l’équilibre des régimes obligatoires de base sur la période 2015
-2017
associée à la loi de financement rectificative pour 2014, dans le
prolongement du programme de stabilité du 23 avril 2014.
III
-
Un retour incertain à l’équilibre en 2017
Succédant
à
une
trajectoire
de
réduction
des
déficits
progressivement ralentie sur la période 2012-2014, le scénario dessiné par
38 . La croissance du PIB en valeur serait de 1,6 % au lieu de 2,2 % prévu
précédemment ; la masse salariale brute des entreprises non financières progresserait
au taux de 1,6 % après 1 % en 2013.
39. Selon les hypothèses de sensibilité retenues par la CCSS dans son rapport de juin
2014.
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OUR DES COMPTES
48
la LFRSS pour 2014 prévoit une accélération du redressement des
comptes à l’horizon 2017, qui permettrait une stabilisation
puis
l’amorce
d’une réduction de la dette
sociale engendrée par les déficits récurrents du
régime général et du FSV.
A - Une trajectoire de réduction des déficits soumise
dans sa réalisation à de nombreux risques
Pour assurer un retour à l’équilibre à l’issue des trois prochaines
années, les prévisions de recettes et de dépenses contenues dans la loi de
financement rectificative marquent un net changement de rythme dans la
réduction des déficits. Après 2,5
Md€ en moyenne au cours de la période
2012-
2014, l’effort annuel serait de 4,7
Md€ en moyenne de 2015 à 2017
pour le régime général et le FSV.
Tableau n° 18 :
scénario de réduction des déficits du régime général et
du FSV
En
Md€
2011
2012
2013
2014 (p)
2015 (p)
2016 (p)
2017 (p)
Solde régime général
-17,4
-13,3
-12,5
-9,8
-7,1
-3,0
+1,5
Variation annuelle
+6,5
+4,1
+0,8
+2,7
+2,7
+4,1
+4,5
Solde régime
général+FSV
-20,9
-17,5
-15,4
-13,3
-8,9
-4,5
+0,7
Variation annuelle
+7,1
+3,4
+2,0
+2,1
+4,4
+4,4
+5,2
Solde régimes
obligatoires de
base+FSV
-22,6
-19,1
-16,0
-13,6
-9,3
-5,2
-0,3
Variation annuelle
+7,0
+3,5
+3,1
+2,4
+4,3
+4,1
+4,9
Source :
Cour des comptes, LFRSS juin 2014
Ce scénario très volontariste est fondé sur des hypothèses de
redressement de la croissance du PIB et de la masse salariale à partir de
2015, qui permettraient une croissance rapide des recettes, supérieure de
plus d’un point au rythme de progression des dépenses.
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A SITUATION ET LES PERSPECTIVES FINANCIÈRES DE LA SÉCURITÉ
SOCIALE
:
UNE RÉDUCTION PLUS RALENTIE QU
’
ATTENDU DES DÉFICITS
,
UNE
TRAJECTOIRE DE REDRESSEMENT TRÈS FRAGILE
49
prévision de déficit du régime général et du FSV
Graphique n° 3 :
(en Md€)
Source :
Cour des comptes, LFRSS juin 2014
1 -
Des recettes dépendantes du scénario d’accélération de la
croissance économique
Le scénario économique sous-tendant le programme de stabilité et
la loi de financement rectificative repose sur une reprise progressive de la
croissance et de l’inflation. En moyenne sur les trois années 2015 à 2017,
le taux de croissance du PIB en valeur serait de +3,7 % contre +1,6 % au
cours de la période 2012-2014. La croissance de la masse salariale privée
serait plus que doublée par rapport à la période précédente (+4% par an
en moyenne contre +1,8 %)
Tableau n° 19 :
prévision de croissance du PIB et de la masse salariale
du secteur privé
En %
2014
2015
2016
2017
Croissance du PIB en valeur
2,2
3,2
3,9
3,9
Croissance du PIB en volume
1,0
1,7
2,3
2,3
Inflation
1,2
1,5
1,7
1,7
Croissance de la masse salariale
2,2
3,5
4,3
4,3
Source :
Programme de stabilité 2014-2017, LFRSS 2014
Les recettes du régime général et du FSV augmenteraient à un
rythme proche de celui du PIB en valeur, avec une élasticité implicite de
l’ordre de 0,95
40
.
40. Cette élasticité implicite est calculée comme le rapport entre le taux de croissance
des recettes du régime général et le taux de croissance du PIB.
-20,9
-17,5
-15,4
-13,3
-8,9
-4,5
0,7
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
-25,0
-20,0
-15,0
-10,0
-5,0
0,0
5,0
2011
2012
2013
2014 (p)
2015 (p)
2016 (p)
2017 (p)
Variation annuelle
Solde régime général et FSV
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50
Avec un taux de croissance en valeur de 3,5 % par an en moyenne,
la progression des recettes serait comparable à celle de la période 2012-
2014 (3,6 %), mais obtenue exclusivement grâce à une amélioration de la
conjoncture économique et de l’assiette des prélèvements, alors que la
période précédente a été marquée par d’importantes mesures nouvelles
sous la forme de transferts de recettes fiscales et d’augmentation des
prélèvements sociaux.
Tableau n° 20 :
prévisions de recettes du régime général et du FSV
(2014-2017)
En
Md€
2014 (p)
2015 (p)
2016 (p)
2017 (p)
Variation
moyenne
annuelle
Maladie
162,7
167,7
173,6
179,9
+3,4 %
AT-MP
12,1
12,6
13,1
13,7
+4,2 %
Famille
56,5
57,8
59,6
61,5
+2,9 %
Vieillesse
115,7
119,2
124,4
129,4
+3,8 %
Régime général (hors
transferts entre branches)
334,9
344,9
357,9
371,2
+3,5 %
FSV
16,8
17,7
18,0
18,5
+3,3 %
Source :
Cour des comptes, LFRSS 2014
Les prévisions de croissance des recettes contenues dans la loi de
financement rectificative sont donc étroitement dépendantes du scénario
économique de moyen terme développé par le gouvernement.
Les risques sur les recettes
D’une part, les risques sur les prévisions de recettes pour 2014 font
peser un aléa de -0,8
Md€ en base, qui pourrait même s’avérer plus élevé,
sur le niveau des recettes prévu pour les années 2015 à 2017.
D’autre part, la Cour a évoqué dans le rapport sur la situation et les
perspectives des finances publiques de juin 2014 l’effet sur les
recettes
publiques d’une variation à la baisse de certaines hypothèses économiques
du programme de stabilité. Ces estimations peuvent être effectuées sur le
champ du régime général de sécurité sociale, avec les résultats suivants :
- si la croissance de la masse salariale du secteur marchand en 2015
était inférieure de 0,5 point à celle prévue dans le programme de stabilité,
les recettes du régime général seraient inférieures de 1
Md€
;
- si la croissance du PIB était seulement de 2,0 % en volume et
3,75 % en valeur, en 2016 et 2017, au lieu de 2,25 % et 3,9 %
respectivement, les recettes du régime général seraient inférieures de
300
M€ en 2016 et de 600 M€ en 2017
;
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A SITUATION ET LES PERSPECTIVES FINANCIÈRES DE LA SÉCURITÉ
SOCIALE
:
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’
ATTENDU DES DÉFICITS
,
UNE
TRAJECTOIRE DE REDRESSEMENT TRÈS FRAGILE
51
- si les deux risques se matérialisaient, les recettes du régime
général seraient inférieures de 1
Md€ en 2015, pu
is de 1,3
Md€ en 2016 et
1,6
Md€ en 2017.
Enfin, il y a également un risque sur l’élasticité des recettes des
régimes sociaux à la croissance du PIB. Les prévisions de recettes de la
LFRSS induisent implicitement une élasticité de 0,95 en moyenne sur les
trois années 2015 à 2017, alors que celle-ci serait de 0,6 en 2014 dans les
prévisions de la LFRSS (cf. tableau n° 15 ci-dessus).
Si l’élasticité était seulement de 0,9 (ce qui correspond à une
élasticité de 0,8 pour les cotisations sociales et de 1 pour les autres
prélèvements), le niveau des recettes du régime général serait inférieur de
2
Md€ en 2017.
La conjonction de ces risques provoquerait une augmentation du
déficit du régime général de 4,4
Md€ en 2017 et décalerait d’une année le
retour à l’équilib
re du régime général et du FSV.
L’actualisation des prévisions
macroéconomiques publiée au cours
de l’été par l’INSEE amènent toutefois à considérer comme plausible un
scénario plus défavorable. Si la croissance de la masse salariale était
inférieure non pas de 1 point mais de 2 points, au total, sur les deux années
2014 et 2015 par rapport au cadrage de la LFRSS, le montant du déficit du
régime général et du FSV serait encore aggravé de 2
Md€ en 2015 par
rapport aux calculs précédents et atteindrait 6,4
Md€ en 2017
, toutes
choses égales par ailleurs.
2 -
Un
infléchissement peu marqué du rythme d’augmentation
des dépenses
D’après la LFRSS, les dépenses du régime général augmenteraient
en moyenne de +2,4 % par an sur la période 2015-2017, comme en 2014.
Sur les trois années précédentes, ce taux était de +2,7 %.
Malgré une certaine modération par rapport au rythme de moyen
terme des années précédentes, cette progression tendancielle ne
marquerait donc pas de rupture par rapport à l’année 2014. La
soutenabilité de ce scénario de dépenses est donc étroitement dépendante
du retour à un chemin de croissance économique qui permette de contenir
leur part dans la richesse nationale. Si la conjoncture était moins
favorable qu’attendu, l’impact en serait au demeurant aussi sensible sur
certaines catégories de dépenses, comme les prestations familiales sous
conditions de ressources.
Sécurité sociale 2014 – septembre 2014
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OUR DES COMPTES
52
Tableau n° 21 :
prévision de dépenses du régime général et du FSV
(2014-2017)
En
Md€
2014 (p)
2015 (p)
2016 (p)
2017 (p)
Variation
moyenne
annuelle
Maladie
168,8
172,6
176,2
179,9
+2,1%
AT-MP
11,8
11,9
12,1
12,3
+1,4%
Famille
59,2
60,0
61,1
62,4
+1,8%
Vieillesse
117,0
120,0
124,3
128,5
+3,2%
Régime général (hors
transferts entre branches)
344,7
352,0
360,9
369,7
+2,4%
FSV
20,4
19,5
19,5
19,3
-1,8%
Source :
Cour des comptes, LFRSS 2014
L’effort de modération le plus important est prévu en 2015 avec
une progression des dépenses de +2,1 % pour le régime général.
Cette trajectoire de dépenses repose sur un plan d’économies
annoncé par le gouvernement qui est chiffré dans le champ de la
protection sociale à 21
Md€, dont 4
Md€ au titre des régimes sociaux
conventionnels.
Tableau n° 22 :
plan d’économies concernant les administrations de
sécurité sociale (ASSO)
En
Md€
Assurance maladie (ONDAM)
10,0
Réformes déjà initiées dans le champ de la sécurité sociale
2,9
Mesures complémentaires sur les prestations et la gestion de la
protection sociale
(dont redressement financier des régimes de retraite
complémentaire et d’assurance chômage)
8,1
(4,0)
Total
21,0
Source :
Cour des comptes, programme de stabilité 2014-2017
Ce chiffrage reste cependant imprécis à ce stade et le détail des
mesures qui devront être prises pour y parvenir n’est pas encore connu. Il
repose pour certaines dépenses et notamment pour celles comprises dans
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A SITUATION ET LES PERSPECTIVES FINANCIÈRES DE LA SÉCURITÉ
SOCIALE
:
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’
ATTENDU DES DÉFICITS
,
UNE
TRAJECTOIRE DE REDRESSEMENT TRÈS FRAGILE
53
l’ONDAM, sur un écart par rapport à un taux
de croissance tendanciel
dont la référence apparaît élevée
41
.
B -
Sous condition d’un retour effectif à l’équilibre,
une inflexion attendue de la dette
La loi de financement pour 2011 a organisé le transfert à la
CADES des déficits de la branche vieillesse et du FSV pour les années
2011 à 2018, dans la limite d’un montant annuel de 10
Md€ et d’un
montant total de 62
Md€. La loi de financement pour 2014 a permis en
outre l’intégration des déficits maladie et famille des années 2012 et
suivantes dans les reprises
autorisées jusqu’en 2018, sans modifier les
limites posées par la LFSS pour 2011 ni allonger la durée de vie
prévisible de la CADES
42
.
Selon les prévisions de recettes et dépenses du régime général et
du FSV entre 2015 et 2017 contenues dans la loi de financement
rectificative, le montant des déficits des branches maladie et famille ne
pouvant pas être repris par la CADES à horizon de 2018 serait de
11,7
Md€.
41.
Voir l’analyse du tendanciel dans le présent rapport, chapitre VII, «
L’ONDAM
pour les soins de ville
» et de celui de l’ONDAM des établissements de santé dans
Cour des comptes,
Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité
sociale pour 2013
, chapitre VI
: la fixation de l’enveloppe de dépenses des
établissements de santé dans le cadre de l’ONDAM
», p. 186 à 188, La
Documentation française, septembre 2013, disponible sur
www.ccomptes.fr
.
42.
Selon les projections réalisées par la CADES, la date probable d’amortissement
des dettes dont la reprise est prévue par la loi se situe en 2024.
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54
Tableau n° 23 :
estimation des possibilités de reprise par la CADES des
déficits 2011-2018 des branches du régime général et du FSV
En
Md€
2011
2012
2013
2014
(p)
2015
(p)
2016
(p)
2017
(p)
2018
(p)
Total
Déficit annuel
vieillesse+FSV (a)
9,5
8,9
6
4,8
2,6
1,6
0,8
-
34,2
Déficit annuel
maladie+famille* (b)
-
8,4
10
8,9
7,1
4,2
0,9
-
39,5
Total (a)+(b)
9,5
17,3
16
13,7
9,7
5,8
1,7
-
73,7
Autorisation de transfert
annuel à la CADES
-
9,5
8,9
10
10
10
10
3,6
62
Dont vieillesse+FSV
9,5
8,9
6
4,8
2,6
1,6
0,8
34,2
Dont maladie et famille
4
5,2
7,4
8,4
2,8
27,8
Déficits maladie+famille
non repris **
6,3
4,1
1,3
11,7
*à partir de 2012 ; ** au-delà des autorisations de transfert à la CADES (par année
de formation du déficit).
Source :
Cour des comptes, CCSS juin 2014, LFRSS 2014
Ces estimations reposent sur les projections de soldes de la LFRSS
pour 2014, dont le caractère volontariste a été souligné, en particulier en
matière de recettes.
1 -
Une projection qui conduirait à une réduction progressive de
l'endettement net de la CADES
La dette de la CADES restant à amortir a atteint un point haut
en 2011 à 142,8
Md€ avec la reprise massive des déficits accumulés du
régime général (65,3
Md€) et du régime de retraite des exploitants
agricoles (2,5
Md€). Des recettes nouvelles ont été affectées pour leur
financement (part de CSG, prélèvement sur les revenus du capital,
versement annuel du fonds de réserve des retraites).
La
loi
de
financement
rectificative
a
porté
l’objectif
d’amortissement de l
a dette sociale par la CADES en 2014 de 12,8
Md€
à 13,1
Md€, pour tenir compte d’une capacité d’amortissement accrue en
raison de la baisse des taux d’intérêt.
Selon des hypothèses de croissance et de taux d’intérêt en ligne
avec celles du programme de stabilité, la dette nette de la CADES
continuerait à se réduire et pourrait atteindre de l’ordre de 118
Md€
en 2017 et 106
Md€ en 2018. Cette évolution traduit le fait que la
capacité annuelle d’amortissement de la CADES dépasse les reprises de
déficits autorisées chaque année.
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SOCIALE
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ATTENDU DES DÉFICITS
,
UNE
TRAJECTOIRE DE REDRESSEMENT TRÈS FRAGILE
55
Tableau n° 24 :
estimation de l’endettement net de la CADES
En
Md€
2011
2012
2013
2014
(p)
2015
(p)
2016
(p)
2017
(p)
2018
(p)
Dette reprise
cumulée
202,4
209
216,7
226,7
236,7
246,7
256,7
260,3
Reprise annuelle
65,3
6,6
7,7
10,0
10,0
10,0
10,0
3,6
Amortissement
annuel
11,7
11,9
12,4
13,1
13,5
14,0
14,5
15,0
Endettement net
142,8
137,5
132,7
129,7
126,2
122,2
117,7
106,3
Source :
Cour des comptes, CCSS juin 2014, LFRSS 2014
2 -
Une prévision d’inflexion à terme de la dette du régime
général et du FSV qui repose sur des hypothèses favorables
Compte tenu de la capacité d’amortissement de la CADES et des
prévisions de déficit, le scénario de redressement des comptes sociaux
porté pa
r la loi de financement rectificative permettrait d’envisager une
amorce de décroissance de la dette du régime général et du FSV.
En effet, si l’on ajoute à la dette reprise et amortie par la CADES
le montant de l’endettement financier net de l’ACOSS qui
ne fait pas
l’objet de reprise et reste financé à court terme, la dette totale du régime
général se stabiliserait en 2014 à un niveau de 157
Md€. Elle pourrait
commencer à se réduire à partir de 2015 et atteindrait 128
Md€ fin 2017,
dont 118
Md€ porté par
la CADES et 10
Md€ correspondant à
l’endettement financier net de l’ACOSS.
Tableau n° 25 :
prévision d’évolution de la dette du régime général et
du FSV
En
Md€
2011
2012
2013
2014
(p)
2015
(p)
2016
(p)
2017
(p)
Situation nette de la
CADES
142,8
137,5
132,7
129,7
126
122
118
Endettement financier
net de l’ACOSS
5,8
16,6
23,9
27,1
26
21
10
Dette totale du régime
général et du FSV
148,6
154,1
156,6
156,8
152
143
128
Source :
Cour des comptes, LFRSS 2014
Cette prévision repose cependant sur les hypothèses très favorables
d’évolution des déficits figurant dans la loi de financement rectificative.
Si les risques à la baisse de l’évolution des recettes du régime
général évoqués plus haut se matérialisaient, la dette du régime général et
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56
du FSV serait supérieure de 10 à 15
Md€ en 2017 et l’endettement
financier de l’ACOSS resterait supérieur à 20
Md€ jusqu’en 2017.
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
____________
En 2013, la réduction des déficits s’est poursuivie mais à un rythme
plus ralenti que prévu dans un contexte de plus faible croissance
économique
qu’attendu.
L’amélioration
des
soldes,
plus
limitée
qu’escompté
dans la loi de financement pour 2013, n’a pu être obtenue que
par le recours à des prélèvements supplémentaires. L’apport de 7,
6
Md€ de
recettes supplémentaires n’a cependant permis qu’une diminution de 2,1
Md€ du déficit du régime général et du FSV. Le d
éficit des branches
maladie et famille s’est par ailleurs aggravé. Le déficit structurel du
régime général et du FSV représente encore plus de la moitié du déficit
total.
L’année 2014 pourrait marquer une nouvelle étape de réduction
limitée des déficits, au prix de mesures nouvelles sur les recettes qui
compensent leur faible progression à législation constante. Malgré les
effets de la réforme des retraites et d’un rythme de croissance de
l’ONDAM maintenu à +2,4
%, au niveau constaté à ce jour pour son
exécution en 2013, la progression en volume des dépenses resterait
soutenue, de +1,2 à +1,7
% selon l’estimation d’inflation. Cependant, les
hypothèses d’augmentation des recettes en 2014 restent soumises à des
aléas baissiers au regard des données conjoncturelles du premier semestre
de l’année, rendant fragile la réduction des déficits prévue en 2014.
La loi de financement rectificative du 8 août 2014 prévoit une
trajectoire volontariste de retour à l’équilibre des comptes du régime
général à l’horizon 2017. Fondée sur un scénario d’accélération de la
croissance économique qui sous-tend le programme de stabilité, elle
repose également sur le plan d’économies annoncé par le gouvernement
pour les années 2015 à 2017. Sous ces hypothèses fortes, la dette du régime
général et du FSV amorcerait une décrue à partir de 2015 et passerait de
157
Md€ à
128
Md€ de 2014 à 2017.
Cette trajectoire très conditionnelle revient à augmenter de près de
moitié l’objectif de réduction cumulée des déficits des régimes obligatoires
de base et du FSV sur la période 2015-2017 (-13,3
Md€) par rapport à leur
diminution effective sur la période 2012-2014 (-9
Md€).
L’essentiel de l’effort pour revenir à l’équilibre effectif des comptes
sociaux reste ainsi à accomplir.
La forte inflexion de tendance projetée dépend cependant en grande
partie de facteurs macro-économiques.
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SOCIALE
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ATTENDU DES DÉFICITS
,
UNE
TRAJECTOIRE DE REDRESSEMENT TRÈS FRAGILE
57
Pour ne pas différer une nouvelle fois le retour à l’équilibre si
certains risques venaient à se réaliser, principalement sur le volet recettes,
il importe de dégager des marges de précaution par un effort très
sensiblement
accru
sur
les
dépenses.
Cet
effort
est
possible :
l’infléchissement du rythme moyen annuel d’augmentation des dépenses
programmé reste limité sur les trois prochaines années, passant de +2,7 %
de 2012 à 2014 à +2,4 % de 2015 à 2017, ce qui revient à un total de
dépenses moins élevé de seulement 3,8
Md€ en fin de période
(soit à peine
plus de 1 % de la masse des dépenses)
, à ce qu’aurait été la simple
prolongation des tendances des trois dernières années.
L’assurance maladie, qui reste la branche au déficit le plus élevé et
qui recèle des marges d’efficience très importantes, devrait contribuer tout
particulièrement à cet effort de redressement par une maîtrise accrue de la
dépense grâce à la mise en œuvre
de réformes structurelles.
Comme chaque année, le rapport de la Cour sur la sécurité sociale
illustre les champs sur lesquels des réformes structurelles sont susceptibles
de dégager des gains d’efficience de nature à infléchir la dépense sur la
durée, san
s remettre en cause, s’agissant en particulier de l’assurance
maladie, la qualité ni l’égalité d’accès aux soins.
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
renforcer les mesures structurelles d’économies, telles que celles
recommandées en divers chapitres du présent rapport, afin de réduire
durablement le rythme de progression des dépenses et conforter les
prévisions de retour à l’équilibre des comptes sociaux d’ici 2017
;
2.
présenter dans la loi de financement de la sécurité sociale une
évaluation a posteriori du rendement effectif des mesures nouvelles
adoptées l’année précédente
;
3.
mettre
fin
au
sous-financement
structurel
du
FSV
(recommandation réitérée).
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