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CHAMBRE RÉGIONALE DES COMPTES
DE PROVENCE-ALPES-CÔTE D'AZUR
Convention de délégation de service public de
l’assainissement zone Ouest conclue le 27
novembre 2013 par la communauté urbaine
Marseille Provence Métropole avec la Société
des Eaux de Marseille
Contrôle n° 2013-0132
Rapport n° 2014-0008
Article L. 1411-18 du code général des
collectivités territoriales
AVIS
La Chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-
Côte d’Azur
VU
le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
;
VU
le code général des collectivités territoriales, notamment ses articles L. 1411-1 à
L. 1411-18 et R. 1411-1 à R. 1411-6 ;
VU
le code des juridictions financières, notamment ses articles L. 234-1 et R. 234-1 ;
VU
la
lettre
du
9
décembre
2013,
enregistrée
au
greffe
de
la
chambre
le
10 décembre 2013 par laquelle le préfet de la région Provence-Alpes-
Côte d’Azur, préfet des Bouch
es
du Rhône, a saisi la chambre, au titre de l'article L. 1411-18 du code général des collectivités
territoriales, du contrat de délégation de service public de l’assainissement sur le territoire de la
communauté urbaine de Marseille Provence Métropole (MPM)
zone Ouest, signé le 27 novembre
2013 par le président de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole et le président
directeur général de la Société des Eaux de Marseille (SEM) ;
VU
le courrier du 13 décembre 2013 par lequel la présidente de la chambre régionale des comptes de
Provence-Alpes-
Côte d’Azur a informé le président de MPM de cette saisine et de la désignation d’un
magistrat rapporteur et l’a invité, en application des articles L.
244-2 et R. 244-1 du code des
juridictions financières, à faire part de ses observations dans un délai de huit jours ;
VU
le courrier du 13 décembre 2013 par lequel la présidente de la chambre régionale des comptes de
Provence-Alpes-
Côte d’Azur a informé le prés
ident directeur général de la SEM de cette saisine ;
VU
les demandes de pièces adressées notamment les 20 décembre 2013 et 8 janvier 2014 au
représentant de MPM ;
VU
les pièces transmises par le représentant de MPM par plusieurs courriels reçus entre le
18 décembre 2013 et le 30 janvier 2014 ;
VU
l'ensemble des pièces du dossier ;
VU
le rapport du rapporteur ;
2/31
VU
les conclusions du procureur financier ;
Après avoir entendu M. Thoumelou, premier conseiller, en son rapport, et Mme Child, procureur
financier, en ses observations ;
I.- SUR LA COMPETENCE DE LA CHAMBRE ET LA RECEVABILITE DE LA SAISINE
Aux termes de l’article L. 1411
-18 du code général des collectivités territoriales (CGCT) :
« Les
conventions relatives à des délégations de service public peuvent être transmises par le représentant
de l'Etat dans le département à la chambre régionale des comptes. Il en informe l'autorité territoriale
concernée. La chambre régionale des comptes examine cette convention. Elle formule ses
observations dans un délai d'un mois à compter de sa saisine. L'avis de la chambre régionale des
comptes est transmis à la collectivité territoriale ou à l'établissement public intéressé et au
représentant de l'Etat. Les dispositions de l'article L. 244-2 du code des juridictions financières sont
applicables. L'assemblée délibérante est informée de l'avis de la chambre régionale des comptes dès
sa plus proche réunion »
.
En l’espèce, la saisine émane du préfet de la région Provence
-Alpes-
Côte d’Azur, préfet
des Bouches
du Rhône, qui l’a lui
-même signée. Elle porte sur le contrat intitulé délégation du service public de
l’assainissement zone Oue
st, conclu entre MPM et la SEM, qui a pour objet de confier au cocontractant
de la communauté urbaine l’exploitation du réseau d’assainissement sur une partie de son territoire, à
savoir les communes de Carry-le-Rouet, Châteauneuf-les-Martigues, Ensuès-la-Redonne, Gignac-la-
Nerthe, Marignane, Saint-Victoret, Sausset-les-Pins
, en contrepartie d’une rémunération sur l’usag
er.
Ce contrat présentant les caractéristiques apparentes d’une délégation de service public, la saisine du
préfet apparaît recevable.
Aux termes de l’article
R. 1411
-6 du CGCT :
« Le préfet qui saisit la chambre régionale des comptes
d'une convention relative à une délégation de service public, en application de l'article L. 1411-18,
joint à cette saisine, outre le texte intégral de l'acte, tous documents et renseignements utiles à son
examen et relatifs à sa passation. Les dispositions des articles R. 244-1, R. 263-13 et R. 263-41 du
code des juridictions financières ainsi que celles des articles R. 1612-8, R. 1612-12 et R. 1612-13,
relatives au contrôle des actes budgétaires, sont applicables »
. Aux termes de l’article R.
1612-8 du
CGCT :
« Lorsque la chambre régionale des comptes est saisie par le représentant de l'Etat d'une
décision budgétaire ou d'un compte administratif, le délai dont elle dispose pour formuler des
propositions court à compter de la réception au greffe de l'ensemble des documents dont la
production est requise selon le cas par les articles R. 1612-16, R. 1612-19, R. 1612-23, R. 1612-24 et
R. 1612-27 »
.
En l’espèce, la saisine était accompagnée du contrat conclu entre MPM et la SEM, de ses annexes, des
pièces principales relatives à la procédure de passation (cahier des charges, règlement de la
consultation, avis de la commission de délégation de service public, délibérations du conseil de
communauté, rapport du président sur le choix du délégataire, etc.). Toutefois, d’autres pièces
nécessaires à l’instruction du dossier ont dû être demandées, et ce directement auprès de MPM par
souci de rapidité, en particulier les offres initiales et finales des candidats, les éléments relatifs à la
négociation, le projet de compte administratif afférent au budget annexe de l’assainissement au titre
de l’année 2013 et la délibération relative à la composition de la commi
ssion de délégation de service
public. Ces pièces ayant été communiquées à la chambre en dernier lieu le 17 janvier 2014, la saisine
doit être regardée comme complète à cette dernière date, à compter de laquelle court le délai d’un
mois imparti à la juridiction pour se prononcer.
Il est souligné que, si le président de MPM n’a pas présenté d’observations écrites en réponse à
l’invitation de la chambre, l’instruction de la présente saisine a donné lieu à de nombreux échanges
techniques avec les services de la communauté urbaine et en particulier à trois réunions qui se sont
tenues à la chambre avec les représentants de MPM en charge du dossier le 17 décembre 2013 et les
16 et 27 janvier 2014.
3/31
II.- SUR LE CONTEXTE DANS LEQUEL A ETE CONCLU LE CONTRAT DE DELEGATION DE
SERVICE PUBLIC DE L’ASSAINISSEMENT DE LA ZONE
OUEST
La communauté urbaine Marseille Provence Métropole, créée par arrêté préfectoral du 7 juillet 2000,
est compétente de plein droit, en application de l’article L. 5215
-20 du CGCT, en matière
d’eau et
d’assainissement. Cette compétence, qui a été transférée à MPM à compter du 1
er
janvier 2001, était
exercée jusqu’à présent dans le cadre de délégations de service public communales ou
intercommunales, reprises par MPM, à l’exception des services de l’eau et de l’assainissement des
communes de Plan-de-Cuques et Gémenos dans sa partie village, qui sont gérés en régie. Ces
délégations avaient été conclues avec trois prestataires : la Société des Eaux de Marseille (SEM), filiale
de Veolia Environnemen
t, la Société d’Exploitation du Réseau d’Assainissement de Marseille (SERAM),
filiale de Suez Environnement et la Société d’Equipement et d’Exploitation des Réseaux Communaux
(SEERC), filiale de la Lyonnaise des Eaux, elle-même filiale de Suez.
Les contra
ts en cours avaient des dates d’échéances différentes et seraient, pour certains d’entre eux,
devenus caducs le 3 février 2015, en application de la jurisprudence «
Commune d’Olivet
» du Conseil
d’Etat, leur durée excédant vingt ans. MPM ayant pour objectif d’harmoniser et de simplifier
l’organisation existante en concluant de nouvelles délégations, moins nombreuses, certains contrats
ont été prorogés jusqu’au 31 décembre 2013, tandis que d’autres ont vu leur résiliation anticipée à
cette date, qui correspo
ndait à la date d’échéance du contrat
dit du Canal de Marseille, principal
contrat du périmètre
. Des protocoles d’accord ont été conclus pour régler les conditions financières
des résiliations anticipées et des prolongations. Ils n’ont pas donné lieu à exa
men par la chambre
dans le cadre de la présente saisine.
A l’échéance ainsi harmonisée des anciens contrats, MPM a choisi de déléguer la gestion du service
public de l’eau et de l’assainissement, hors Plan
-de-Cuques et Gémenos Village, au moyen de quatre
délégations
: une pour l’eau, conclue avec la SEM, qui concerne tout le territoire communautaire et
trois pour l’assainissement, le territoire étant découpé en trois zones (Centre, Est et Ouest)
correspondant aux bassins versants ; les délégations du ser
vice public de l’assainissement relatives
aux zones Est et Ouest ont été conclues avec la SEM et celle portant sur la zone Centre, qui comprend
la ville de Marseille, avec la SERAM. A l’issue de ce renouvellement, seules quatre communes
connaissent un changement de délégataire : Saint-
Victoret pour l’eau et l’assainissement et Carnoux
-
en-Provence, Gémenos « zone industrielle » et Septèmes-les-
Vallons pour l’assainissement.
III.-
SUR
L’EXAMEN
DU
CONTRAT
DE
DELEGATION
DE
SERVICE
PUBLIC
DE
L’ASSAINISSEMENT DE
LA ZONE OUEST
Aux termes de l’article R. 1411
-6 du CGCT
: « La chambre rend un avis motivé dans lequel elle
examine notamment les modalités de passation, l'économie générale de la convention ainsi que son
incidence financière sur la situation de la collectivité ou de l'établissement public concerné. Cet avis
est notifié au préfet ainsi qu'à la collectivité ou à l'établissement public intéressé. Il est communicable
dès qu'a eu lieu la première réunion de l'assemblée délibérante suivant sa réception par la collectivité
ou l'établissement public concerné »
.
En l’espèce, le préfet des Bouches du Rhône, qui n’y était d’ailleurs pas juridiquement tenu, n’a pas
motivé sa saisine et n’a ainsi mis en avant aucun élément sur lequel il aurait sollicité plus
particul
ièrement l’avis de la chambre. En conséquence, l’examen de la convention a été réalisé sur les
trois axes mentionnés dans les dispositions précitées du CGCT.
La chambre souligne cependant que cet examen, non exhaustif, a seulement porté sur les points
étudiés dans le présent avis. Aucune appréciation ne saurait donc être déduite du silence de la
chambre sur les aspects du contrat n’ayant pas donné lieu à une analyse dans les développements qui
suivent.
4/31
III.1.- Sur les modalités de passation du contrat de délégation de service public de
l’assainissement de la
zone Ouest
Les étapes à suivre lors d’une procédure de passation d’une convention de délégation de service
public, décrites aux articles L. 1411-1 à L. 1411-18 et R. 1411-1 à R. 1411-6 du CGCT, sont les
suivantes :
-
consultation de la commission consultative des services publics locaux (article L. 1411-4) ;
-
consultation du comité technique paritaire le cas échéant (article 33 de la loi n° 84-53 du 26
janvier 1984) ;
-
délibération de l’assemblée délibérante se prononçant sur le principe de la délégation (article
L. 1411-4) ;
-
constitution de la commission de délégation de service public, en l’absence de commission
permanente au sein de la collectivité (article L. 1411-5) ;
-
publicité et recueil des candidatures et des offres, simultanément ou pas (article
L.
1411-1) ;
-
établissement par la commission de la liste des candidats admis à présenter une offre (article
L. 1411-1) ;
-
ouverture, examen des offres et avis de la commission sur les offres (article
L.
1411-5) ;
-
négociation puis choix du délégataire par l’ordonnateur
(article L. 1411-5) ;
-
délibération de l’assemblée délibérante sur le choix du délégataire (article L. 1411
-7) ;
-
signature du contrat et notification.
III.1.1.-
Sur la procédure consultative et le choix par l’assemblée délibérante de recourir à une
délégation de service public
Le principe du recours à une délégation de service public pour l’exploitation du service public de la
collecte, du transport et du traitement des eaux usées et, à titre accessoire et complémentaire, pour
la gestion des eaux pluviales sur la ville de Marseille, avec un découpage géographique du territoire
de Marseille Provence Métropole en trois lots, pour une durée allant de 10 à 15 ans, a été approuvé,
conformément aux dispositions de l’article L.
1411-4 du CGCT, par une délibération du conseil de
communauté en date du 8 juillet 2011, au vu d’un rapport de présentation comportant les
caractéristiques des presta
tions qu’il était envisagé de confier au délégataire.
Cette délibération est intervenue après que la commission consultative des services publics locaux
s’est prononcée favorablement, dans sa séance du 29 juin 2011, sur le principe du recours à une
déléga
tion de service public, conformément à l’article L. 1413
-1 du CGCT.
La communauté urbaine a également procédé, en application de l’article 33 de la loi n° 84
-53 du 26
janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, à la
consultation du comité technique paritaire, qui a rendu un avis favorable sur le principe de la
délégation du service public de l’assainissement et d’un découpage en trois lots lors de sa séance du
5
juillet 2011
.
Marseille Provence Métropole a procédé à une seconde consultation de ces deux instances les 18 et
19 juin 2012.
La consultation du directeur départemental des finances publiques prévue à l’article L. 1411
-2 du
CGCT n’était pas obligatoire en l’espèce, la durée de la délégation étant inférieure à vingt ans. Elle n’a
donc pas été réalisée.
La chambre observe, à la lecture des pièces du dossier, que, tant au stade de la décision de principe
du recours à une délégation de service public qu’à celui de l’approbation des orientations du cahier
des charges, le choix d’une durée de 15 ans pour chacune des DSP n’a pas été justifié par MPM et n’a
donné lieu à aucun débat dans les différentes instances concernées.
5/31
Ainsi, la délibération du 8 juillet 2011 du conseil de communauté se borne à indiquer que la DSP sera
d’une durée de dix à quinze ans
« en fonction des investissements qui seront mis à la charge de
l’exploitant
»
. Si le rapport de présentation de cette délibération souligne que la durée devra tenir
compte
«
de la nature et de l’étendue des
prestations confiées aux cocontractants, conformément aux
dispositions définies à l’article L.
1411-2 du code général des collectivités territoriales »
,
« de la durée
nécessaire pour la bonne prise en main du service et du retour sur investissement des outils de
gestion implantés le cas échéant par l’exploitant
»
ainsi que
«
de la durée d’amortissement des
engagements financiers repris du contrat existant (biens de reprise éventuels) »,
aucune discussion
n’a eu lieu sur cette question, en particulier sur le
nécessaire lien entre la durée de la délégation et le
montant des investissements demandés au délégataire et leur durée d’amortissement.
Lors de la séance du 29 juin 2012 approuvant les orientations du cahier des charges, le conseil de
communauté s’est p
rononcé sur une durée de quinze ans, à la lumière de la seule indication suivante :
« la durée retenue et sur la base de laquelle les candidats seront invités à élaborer leur offre est de 15
ans ».
A
aucun moment, il n’a été fait clairement état du montant
des investissements mis à la charge
du futur délégataire, du moment où ces investissements seraient réalisés, ni de la durée de leur
amortissement, en vue de déterminer en conséquence la durée de la délégation.
La chambre constate que le conseil de communauté a donné son accord au principe du recours à une
délégation de service public puis aux orientations du cahier des charges sans procéder à aucun débat
sur la durée du futur contrat, qui en conditionnait pourtant aussi bien la régularité que l’équilibre
économique.
III.1.2.- Sur la publicité et la mise en concurrence
Les avis d’appel public à la concurrence relatifs à la délégation de service public de l’assainissement de
la zone Ouest ont été adressés par Marseille Provence Métropole à différents supports (BOAMP,
J.O.U.E., Le Moniteur des Travaux publics, La Provence, Hydroplus, revue spécialisée des métiers de
l’eau, n° 211), qui ont procédé à leur publication les 28, 31
août et 5 septembre 2012. La date limite
de réception des candidatures a été fixée dans ces avis au 15 janvier 2013 à 16 h 30. La communauté
urbaine a ainsi respecté l’obligation de double publicité imposée par l’article R. 1411
-1 du CGCT ainsi
que le délai minimum d
’un mois entre la date de l’insertion et celle de la présentation des offres.
Les avis d’appel public à la concurrence précisaient les critères de sélection des offres et leur
pondération, à savoir la gestion du service et le développement durable : 40 %, la gouvernance : 7
%, le service à l’usager
: 3 % et les conditions financières proposées : 50 %.
Les différents sous-critères associés à chacun des quatre critères ont été de leur côté annoncés par
MPM, sans hiérarchie ni pondération, dans le dossier de consultation adressé aux candidats potentiels
qui en ont fait la demande. Si, en agissant ainsi, la communauté urbaine est allée au-delà des
exigences fixées par la jurisprudence administrative, qui impose seulement aux personnes publiques
d’informer les
candidats «
sur les critères de sélection des offres »
et non sur les «
modalités de mise
en œuvre de ces critères
»
,
elle s’est en revanche engagée, en affichant ces sous
-critères, à respecter
les règles qu’elle s’est ainsi elle
-même fixées, et en particulier à examiner les offres en fonction de
l’ensemble des sous
-critères annoncés.
Marseille Provence Métropole a par ailleurs fait le choix d’organiser la procédure avec un mécanisme
de dépôt simultané des candidatures et des offres, ces dernières n’étant ouvertes qu’après
acceptation des candidatures. Cette manière de procéder est certes régulière, ainsi que cela ressort de
la jurisprudence administrative. La chambre estime toutefois qu’elle a fait peser une contrainte
financière sur les candidats puisqu’i
ls devaient présenter une offre par nature coûteuse à élaborer au
regard de l’importance de chaque DSP, avant même d’être assurés qu’ils pourraient bien candidater.
Ce choix n’est donc pas cohérent avec la volonté affichée par la communauté urbaine de favo
riser une
concurrence la plus large possible.
6/31
Il ressort enfin des pièces du dossier que MPM a décidé de reporter à plusieurs reprises la date limite
de dépôt des candidatures et des offres, initialement fixée au 15 janvier 2013 à 16 h 30. Un premier
report, au 15 février 2013, a été porté à la connaissance des candidats ayant préalablement retiré le
dossier de consultation par courriers recommandés avec demande d’avis de réception
en date du 7
décembre 2012, alors que ce report aurait dû donner lieu à une nouvelle publication dans les mêmes
journaux. Le calendrier le permettait d’ailleurs, contrairement à ce qu’a affirmé MPM à la chambre.
L’omission de cette formalité, si elle était analysée comme substantielle, pourrait amener le juge
administratif à con
stater l’irrégularité de la procédure suivie par la communauté urbaine.
Deux reports ultérieurs, au 1
er
mars puis au 2 avril 2013, ont été portés à la connaissance des
candidats selon les mêmes modalités, par courriers des 28 janvier et 15 février 2013. La portée de ces
nouveaux manquements apparaît cependant moindre que pour le premier dans la mesure où ils sont
intervenus à un moment où le délai initial de dépôt des candidatures était arrivé à son terme.
La communauté urbaine a bien respecté les obligations de publicité auxquelles elle était tenue au
stade du lancement de l’appel à concurrence. En revanche, en portant par la suite les éléments
nouveaux à la connaissance des seules entreprises ayant retiré un dossier de consultation, en
particulier un report de la date limite du dépôt des candidatures et des offres, sans procéder à une
nouvelle publicité, MPM a exposé la procédure à un risque de constat d’irrégularité par le juge
administratif.
III.1.3.- Sur la commission de délégation de service public
Les six membres de la commission de délégation de service public de Marseille Provence Métropole (le
représentant du président et cinq membres de l’assemblée délibérante), ont été élus lors de la séance
du conseil de communauté du 28 juin 2008 en applicati
on des dispositions de l’article L. 1411
-5 du
CGCT.
Cette commission s’est réunie à trois reprises dans le cadre de la passation de la DSP de
l’assainissement de la zone
Ouest
: pour l’ouverture des candidatures, pour l’établissement de la liste
des candidats admis à présenter une offre
et l’ouverture des offres
et enfin pour donner son avis sur
les offres, après convocation de ses membres, du receveur des finances et du représentant du
ministre chargé de la concurrence par courriel. Pour chacune de ces réunions, la présidence a été
assurée par M. Bernardi, représentant du président de MPM, le quorum était atteint et le représentant
du service de l’Etat en charge de la concurr
ence présent.
Lors de la réunion du 3 avril 2013, la commission a procédé à l’enregistrement de trois candidatures
:
celle de la Société des Eaux de Marseille (SEM), celle de la Société d’exploitation du réseau
d’assainissement de Marseille (SERAM) et ce
lle de la Saur.
L’examen des candidatures et l’ouverture des offres ont eu lieu lors de la réunion du 17 avril 2013. La
commission de délégation de service public, au vu du rapport d’analyse des candidatures établi par les
services de MPM, a estimé que l
es trois candidats, qui attestaient du respect de l’obligation d’emploi
des travailleurs handicapés, présentaient des garanties professionnelles et financières suffisantes pour
assurer l’exécution de la délégation et étaient aptes, au regard des
« moyens, références et garanties
présentés »
, à assurer la continuité du service public et l’égalité des usagers, éléments qui constituent
les critères d’admission des candidatures fixés à l’article L. 1411
-1 du CGCT. Elle a en conséquence
décidé d’admettre ces trois candidats à présenter une offre, avant de procéder à l’ouverture des plis
contenant leurs offres. Le procès-
verbal indique qu’aucun des trois candidats n’a présenté d’offre
variante, ce que permettait pourtant le règlement de la consultation.
Lors de la réunion du 29 mai 2013, la commission de délégation de service public a décidé de
reprendre les conclusions du rapport d’analyse des offres établi par les services de la communauté
7/31
urbaine, à partir du travail de trois cabinets de consultants, spécialisés dans les domaines juridique,
technique et financier, rapport qui comportait un examen détaillé des trois offres en fonction des
quatre critères pondérés et des sous-critères mentionnés dans le dossier de consultation des
entreprises
1
. Il ressort du procès-verbal que la commission a estimé que, de manière générale, les
offres des différents candidats étaient de qualité, sous réserve de précisions et compléments à
apporter sur certains points. Elle a en conséquence recommandé au président de Marseille Provence
Métropole d’engager les négociations avec les trois candidats.
La commission de délégation de service public a donc formellement tenu les réunions qui
s’imposaient pour l’admission des candidatures et l’examen des offres. Toutefois, au regard de
l’ampleur des données techniques et financières soumises à l’examen de la commission et des
conditions, notamment de durée, dans lesquelles elle s’est réunie, la chambre n’est pas en mesure
d’affirmer que la commission de DSP ait joué un rôle autre que formel.
1
Critère 1 : Gestion du service et développement durable (40%) (9 sous-critères)
1-
Présentation sur les exigences et indicateurs de gestion. Certifications et développement durable ;
2-
Moyens, méthode et engagements pour l’exploitation, le suivi et l’entretien des réseaux de collecte, des ouvrages
annexes, des stations de relèvement et des stations d’épuration
;
3-
Travaux de renouvellement ;
4-
Moyens, méthode et engagements pour les travaux d’entretien
;
5-
Moyens, méthode et engagements pour la mise à di
sposition d’une base des données sur la qualité des rejets
;
6-
Moyens, méthode et engagements pour le transport, le traitement et la valorisation des boues ;
7-
Moyens, méthode et engagements pour le service de p
ermanence et d’astreinte
;
8-
Moyens, méthode et engagements pour répondre aux situations de crise, la sûreté et tout plan de sécurité ;
9-
Travaux neufs (descriptif technique, calendrier, chiffrage, améliorations, pénalités associées).
Critère 2 : Gouvernance (7%) (2 sous-critères)
1-
Méthode pour les miss
ions d’expertise et de conseil pour MPM
;
2-
Liste des rapports à produire pour MPM.
Critère 3
: Service à l’usager (3%)
Propositions complémentaires au règlement de service pour les services à l’abonné.
Critère 4 : Valeur financière (50%) (4 sous-critères)
1-
Le prix R mentionné à l’article
79
.2 du cahier des charges, justifié par le compte d’exploitation prévisionnel
;
2-
Le chiffrage du renouvellement (montant total dédié au renouvellement programmé) ;
3-
Les modalités de révision des tarifs (indices des formules de révision mentionnées
à l’article 79.2
du cahier des
charges) et la cohérence avec le compte d’exploitation prévisionnel
. La cohérence sera notée sur une échelle de 1
(non satisfaisant) à 5 (très satisfaisant) ;
4-
Le gain obtenu par le facteur de productivité de l’article
79.6 du cahier des charges. Ce gain sera évalué par une
simulation sur la durée de la délégation, avec un chiffre d’affaires initial de base pour le délégataire de 1
000 et une
hausse annuelle des tarifs de 2,5%.
8/31
III.1.4.- Sur les négociations avec les candidats et le choix du délégataire
Le président de MPM a suivi l’avis de la commission de délégation de service public et entamé les
négociations avec les trois candidats. A cette fin, il a désigné, par arrêté du 29 mai 2013, les
personnes chargées de l’assister
« dans le suivi et le déroulement »
des discussions
« sous sa
surveillance et sa responsabilité »
. Les négociations ont été formalisées au moyen de
questions/réponses écrites, dont le contenu a fait l’objet de discussions au cours de réunions de
négociations, dont le fil conducteur était préalablement fixé, qui ont eu lieu les 3, 13, 14 et 20 juin,
avant le dépôt d’offres dites «
améliorées » le 2 juillet 2013, et les 11 et 12 juillet 2013, avant le
dépôt des offres finales le 26 juillet 2013.
Par délibération du 31 octobre 2013, le conseil de communauté de Marseille Provence Métropole a
approuvé le choix de l’offre de la SEM, le contrat de délégation et ses annexes ainsi que le règlement
du service de l’assainissement. Cette délibération est intervenue sur la base d’un rapport du prés
ident
de la communauté urbaine présentant les motifs de choix du délégataire proposé ainsi que l’économie
générale du contrat, auquel étaient annexés les procès-verbaux de la commission de délégation de
service public des 17 avril et 29 mai 2013 relatifs à la liste des candidats admis et au choix des offres,
conformément aux dispositions de l’article L. 1411
-5 du CGCT.
Ce rapport contient une analyse, critère par critère, et sous-critère par sous-critère, des trois offres
finales reçues, avec une synthèse
à l’issue de chaque critère principal classant chaque offre sur une
échelle de 1 à 3 mais sans qu’il soit possible de déterminer sur quels éléments précis repose chacun
de ces classements. S’agissant du critère n° 4 relatif à la valeur financière, un class
ement des offres
pour chacun des quatre sous-critères est opéré mais il est également impossible de faire le lien entre
ces quatre sous classements et le classement global opéré pour le critère n° 4.
Pour connaître le classement global de chacune des offres et identifier celle qui est classée
in fine
la
première, il est nécessaire de se reporter à un tableau qui détaille pour chaque critère
les notes
obtenues par chacune des trois offres finales sur une échelle de 0 à 100. Ces notes sont ensuite
affectée
s du coefficient de pondération attribué à chaque critère. L’addition des notes pondérées
débouche sur la note finale attribuée à chaque offre et permet donc de les classer.
Ce tableau est reproduit ci-après :
Critère et pondération
Note
SERAM
Saur
SEM
Gestion du service et
développement durable
40 %
Attribuée
93,1
93,1
100
Pondérée
37,24
37,24
40
Gouvernance 7 %
Attribuée
71,43
100
85,71
Pondérée
5
7
6
Service à l’usager 3 %
Attribuée
100
100
100
Pondérée
3
3
3
Valeur financière 50 %
Attribuée
90,5
100
99,87
Pondérée
45,25
50
49,94
Note finale pondérée
90,49
97,24
98,94
Classement
3
2
1
L’offre de la SEM est classée en premi
ère position avec une note de 98,94/100, après pondération,
devant celle de la SAUR (97,24) et celle de la SERAM (90,49), classée dernière.
Le rapport transmis à l’assemblée délibérante ne fait cependant pas ressortir la méthode retenue en
interne pour déterminer les notes attribuées à chaque offre pour chacun des critères avant
pondération, ni le poids respectif donné à chacun des sous-critères des critères principaux, en
particulier pour le critère de la valeur technique de l’offre, qui est par nature assez subjectif et
comporte le plus grand nombre de sous-critères.
9/31
Ce défaut d’explications n’a pas permis à l’assemblée délibérante, qui a choisi le délégataire, de
disposer d’éléments objectifs sur la comparaison des offres, pourtant particulièrement nécessaires
puisque les écarts entre les notes attribuées étaient parfois très faibles d’une offre à l’autre.
La
communauté urbaine ne s’est donc pas donné les moyens de comparer les offres de manière
objective. Il en résulte que le choix du délégataire n’a pas été suffisamment transparent.
La chambre constate que le choix de l’assemblée délibérante s’est porté sur la SEM, dont l’offre avait
été classée première dans le rapport d’analyse remis aux membres du conseil de communauté. Elle
observe cependant que celui-
ci s’est prononcé sans avoir été informé sur la méthode retenue pour
l’attribution des notes à chaque
offre ni sur le poids respectif des sous-critères de notation, et donc
sans disposer d’explications lui permettant d’apprécier le classement qui lui était soumis, résultant
pourtant d’écarts très faibles entre les notes. La chambre estime donc que le choix du délégataire n’a
pas été soumis à l’assemblée délibérante dans des conditions de transparence suffisantes.
III.2.-
Sur l’économie générale du contrat
La chambre rappelle que son examen n’a porté que sur les points qui font l’objet des développements
ci-dessous.
III.2.1.-
Sur les conséquences des négociations sur l’équilibre général du contrat
Pour apprécier les conséquences de la négociation sur l’équilibre général d’un contrat de délégation de
service public, il convient de comparer l’offre définiti
vement retenue par la collectivité délégante à
celle initialement déposée par le délégataire, notamment sur la base des données figurant au compte
d’exploitation prévisionnel (CEP).
En l’espèce, cette comparaison conduit aux constats suivants
:
-
Les charg
es d’exploitation prévi
sionnelles ont été réduites de 5,5 %, passant en moyenne
annuelle de près de 5
M€ à un peu plus de 4,7
M€
.
Cette évolution s’explique d’abord par la
suppression pure et simple de certaines dépenses initialement envisagées par la SEM,
en l’occurrence
celles relatives à l’aide aux plus démunis (transférées sur le délégataire en charge de l’eau) et au
paiement des taxes foncières
2
, évaluées à respectivement près de 21
000 € et 30
000 € par an dans
l’offre de départ. La baisse des charges
d’exploitation prévisionnelles s’explique également par la
diminution notable de plusieurs dépenses, notamment celles relatives aux frais de tuilage (passées de
17 500
€ par an en moyenne à 3
500
€), à l’élimination des boues et aux réactifs et produits d
e
traitement (de 821 000
au total à 783 000), aux pertes attendues sur créances irrécouvrables (de
47 000
€ à 24
500
€), à la communication (ramenées de 33
800
à 17 900
€), ainsi qu’aux opérations
de renouvellement (de 446 000
€ à 384
000
€ pour l’ense
mble constitué du renouvellement
programmé et du renouvellement non programmé) ;
-
Les produits d’exploitation prévisionnels ont été également réduits mais de seulement
3,2 %,
passant en moyenne annuelle de 5,0
M€ à un peu plus de 4,84
M€, essentiellement
en raison de la
diminution du tarif de base
3
demandé par la SEM, ramené de 0,98 € à 0,87 €/
m
3
hors taxes (soit
12,6 %).
Il apparaît ainsi que la négociation a conduit à une diminution plus importante des charges
prévisionnelles que des produits prévisionnels, ce qui a eu pour conséquence de faire passer le
résultat prévisionnel avant impôt de 27
281 € à 124
363 € en moyenne annuelle, soit une
2
Dont il a été estimé en cours de négociation qu’elles n’avaient pas lieu d’être, au motif que les délégataires de services
publics d’assainissement ne reçoivent pas d’avis d’imposition à la taxe foncière pour la majorité
des ouvrages qu’ils gèrent.
3
Le tarif de base s’entend du prix destiné à rémunérer le délégataire tel que figurant dans le contrat, et donc hors applicati
on
de la formule de révision semestrielle prévue par la DSP et hors période dite « de lissage ». Le
lissage s’applique aux
communes du périmètre de la DSP dans lesquelles l’application dès le 1
er
janvier 2014 du tarif de base aurait conduit à une
augmentation de plus de 5 % du prix payé par l’usager. Dans ces communes (en l’occurrence, Châteauneuf les Ma
rtigues,
Ensues, St Victoret), le « lissage » consiste à atteindre progressivement le tarif de base par des augmentations semestrielles ;
la fin de la période de lissage est prévue pour le 1
er
janvier 2016.
10/31
multiplication par plus de 4,5. Le taux de marge nette est ainsi passé de 0,5 % en moyenne sur la
durée du contr
at dans l’offre initia
le à 2,6
% dans l’offre finale.
La chambre considère donc qu’en donnant son accord à des conditions aboutissant ainsi à un résultat
avant impôt supérieur de plus de 3
50 % à celui que la SEM s’était à l’origine montrée disposée à
accepter, MPM n’a pas utilisé toutes les marges de manœuvre offertes par la diminution, dans le
cadre de la négociation, des charges d’exploitation prévisionnelles. Ces marges de manœuvre
auraient notamment pu être mises au service d’une diminution des tar
ifs du délégataire plus forte
que celle obtenue ou pour exiger de celui-ci davantage de travaux
; à défaut d’y parvenir, il
appartenait à MPM de revoir à la baisse la durée de la délégation telle qu’envisagée dès lors que, du
fait de l’augmentation du bénéfice prévisionnel du délégataire, la durée de l’amortissement
économique des investissements demandés à ce dernier se serait trouvée mécaniquement accélérée.
III.2.2.- Sur les conditions générales du contrat pour le délégataire et son exposition aux risques du
marché
Comme indiqué ci-
dessus, les conditions du contrat ont été établies sur la base d’un résultat annuel
avant impôt moyen évalué par le compte d’exploitation prévisionnel à 124
364 € sur 15 ans,
correspondant à une moyenne de 4 843 839
€ de prod
uits et de 4 719 476
€ de charges. L’examen
des conditions générales du contrat pour le délégataire, et notamment son exposition aux aléas du
marché, suppose de prendre la mesure d’un double risque : celui d’une estimation erronée des
produits et des charges.
En ce qui concerne l’estimation des produits d’exploitation attendus
Près de 84 % des produits attendus, soit 4 090
876 € en moyenne annuelle, le sont au titre de la
redevance d’assainissement. C’est donc avant tout à la lumière de ce poste qu’il co
nvient de
s’interroger sur une éventuelle surestimation des produits.
11/31
Les ressources ainsi attendues dépendent de deux paramètres : le prix et le nombre de m
3
vendus. Le
premier paramètre étant fixé contractuellement, leur éventuelle surestimation ne pourrait résulter que
de celle des volumes vendus. Ceux-
ci devraient, selon le compte d’exploitation prévisionnel, passer
progressivement (avec une légère diminution en 2019 et 2020) de 4 856 724 à 5 059 325 m
3
entre
2014 et 2028 (soit + 4,17 % sur 15 ans et, en moyenne, + 0,27 % par an). La SEM disposant de
l’exclusivité pour l’exploitation du service de l’assainissement, ce qui la met à l’abri d’une perte de
parts de marché, la réalisation de ces hypothèses dé
pend uniquement de l’évolution de la
consommation globale sur le périmètre de la délégation. Dans ce contexte, les données du compte
d’exploitation prévisionnel relatives aux volumes vendus appellent les observations suivantes
:
-
Elles se situent, en ce qui concerne leur évolution, nettement en-
deçà de l’augmentation
attendue de la population pour les communes concernées : celle-
ci devrait, selon l’Agence
d’urbanisme de l’agglomération marseillaise, passer de 80
083 à 90 100 habitants entre 2008 et 2030
soit une progression moyenne annuelle de 0,56 %, correspondant à plus du double de celle des
volumes vendus estimée par le compte d’exploitation prévisionnel. Le risque est donc faible de voir le
niveau de consommation effectif être nettement inférieur aux
prévisions. La chambre note d’ailleurs
que, dans le cadre de l’instruction du présent avis, les services de MPM ont indiqué que la méthode de
modélisation retenue pour le calcul des volumes concluait à une augmentation de ceux-ci de 4,23 %
sur la période, soit légèrement supérieure aux 4,17
% attendus selon le compte d’exploitation
prévisionnel ;
-
Ces données relatives aux volumes sont en contradiction avec celles relatives au niveau des
recettes tirées de la redevance S
elon le compte d’exploitation prévisi
onnel, celles-ci connaîtraient en
effet une légère diminution, de l’ordre de 0,2 % entre 2014 et 2028 (de 4
102 475
€ à 4
094 120
€),
qui contraste avec la hausse de 4,17 % attendue pour les volumes vendus. Sur la période 2016-2028
(soit la période après lissage, sur laquelle le prix au m
3
est contractuellement fixé sur tout le territoire
à 0,87
€), le produit prévisionnel de la redevance connaîtrait une baisse de 0,55
% alors que les
volumes vendus augmenteraient de plus de 3,81 %.
Cette différence n’est p
as cohérente : dès lors
que le prix au m
3
est contractuellement fixé, le produit attendu de la redevance d’assainissement
devrait être corrélé aux volumes vendus. Interrogés sur cette anomalie, les services de MPM ont remis
à la chambre une note expliquant que les volumes attendus avaient été calculés selon une méthode
de modélisation concluant à leur augmentation de 4,23 % en 15 ans et que, de ce fait, les produits
attendus devaient être augmentés proportionnellement pour atteindre, en 2028, 1 561 233
€ po
ur la
collecte et 2 899 912
€ pour le traitement. Cependant, cette note ne répond pas à l’anomalie
constatée sur l’évolution différente du produit total de la redevance et des volumes vendus (et tend
même à la confirmer en indiquant que le produit de la re
devance doit suivre en proportion l’évolution
des volumes facturés). De plus, elle fournit des chiffres sensiblement supérieurs à ceux figurant au
compte d’exploitation prévisionnel
: le total collecte + traitement prévu pour 2028 est de 4 461 145
dans la note, soit 367
000 € et
presque 9 % de différence avec le total annoncé dans le CEP
(4 094 120
€). Ces éléments conduisent la chambre à conclure que le compte d’exploitation
prévisionnel sous-estime sensiblement le produit attendu au titre de la redevanc
e d’assainissement.
Pour les autres produits la chambre considère qu’il n’y pas de risque réel de les voir s’établir à un
niveau significativement inférieur à celui prévu par le compte d’exploitation prévisionnel. Les
produits
attendus au titre de nouveaux branchements (285
600 € par an), dont les tarifs sont fixés par le
bordereau de prix unitaires annexé au contrat, paraissent en effet raisonnables au regard de
l’évolution attendue de la population (+ 0,56
% par an, soit environ 450 personnes) ; les produits
attendus au titre des prestations accessoires (quasiment 139 000
€ en moyenne par an) ont été
calculés sur la base d’hypothèses que l’on peut considérer comme largement réalisables sur
l’ensemble du territoire de la DSP (50 opérations de débouchage
par an, 40 opérations de
dératisation/désinsectisation, 40 réalisations d’analyses, etc.)
; enfin, les autres produits (un peu plus
de 335 000
€ par an en moyenne), correspondant en particulier à ceux liés au curage et à la vidange
de graisses, facturés selon un tarif unitaire dont la révision est contractuellement assurée, ne
paraissent guère exposés à un risque de baisse significative.
En conclusion, du fait de l’absence de corrélation entre l’évolution estimée des volumes vendus, peu
susceptible de se trouver significativement inférieure à celles des volumes effectivement consommés,
et celle des produits attendus au titre de la redevance d’assainissement, ceux
-ci apparaissent
nettement sous-
estimés par le compte d’exploitation prévisionnel. Au final, l
e délégataire ne risque
12/31
guère de percevoir moins de produits d’exploitation que ceux annoncés, l’hypothèse la plus probable
étant même de voir les produits réels dépasser les produits prévisionnels.
En ce qui concerne l’estimation des charges d’exploitation attendues
Les principaux risques auxquels pourrait se trouver confronté le délégataire en ce qui concerne ses
charges d’exploitation sont de deux ordres
:
-
Le premier serait une forte augmentation des coûts de production. La chambre relève
cependant que le contrat comprend, dans son article 79.5, une formule de révision qui répercute la
quasi-totalité de ces coûts dans les tarifs du délégataire
4
. Les charges qui n’entrent pas dans le calcul
de cette formule ne représentent que 2,9
M€, soit s
eulement 4,1 % du montant total des coûts de
production attendus sur toute la période de la délégation (70,8
M€). Le délégataire est donc
« assuré » pour près de 95 % de ses charges prévisionnelles contre une hausse imprévue de celles-ci.
Dans ces conditions, la seule mauvaise surprise peut consister dans une pondération démesurément
inadaptée des coefficients retenus pour les différentes charges prises en compte dans la révision des
tarifs : telle charge augmenterait considérablement plus que prévu par rapport aux autres, si bien que
son coefficient deviendrait sous-évalué, avec des conséquences négatives sur les marges du
délégataire. Une telle occurrence suppose cependant une forte volatilité des indices d’indexation
retenus, démentie par leur évolution passée
5
. Sa probabilité est donc particulièrement faible. En outre,
si tel était le cas, l’article 81 du contrat prévoit une clause de réexamen dont il est certes précisé par
l’article 82 qu’elle n’implique pas un droit à révision, mais qui constitue néanmo
ins pour le délégataire
une assurance supplémentaire ;
-
Le second risque serait que le nombre de débiteurs défaillants dépasse significativement les
prévisions. Le compte d’exploitation prévisionnel mentionne une somme moyenne
de 24
545 €
par an
pour faire
face à d’éventuelles pertes sur créances irrécouvrables et à des contentieux de
recouvrement. Cette somme correspond à 0,6 % des produits attendus au titre de la redevance
d’assainissement, soit une proportion qui, à la lumière des montants relevés à ce s
ujet dans le passé,
peut être considérée comme suffisante pour prévenir les coûts liés aux difficultés de recouvrement.
Il résulte de cet ensemble d’éléments que le délégataire n’encourt pas de véritable risque de voir ses
charges d’exploitation réelles
dépasser le niveau des charges prévisionnelles.
La chambre considère donc que l’économie générale du contrat est très favorable aux intérêts du
délégataire, lequel n’encourt pas de risque réel d’exploitation. Elle relève par ailleurs que les produits
attendus au titre de la redevance ont, compte tenu des estimations relatives aux volumes vendus,
été sous-estimés du fait de calculs reposant sur des données erronées. En minorant le résultat avant
impôt, ce manque de rigueur a faussé l’appréciation de l’équi
libre général du contrat par la
collectivité. Ce constat fournissait à MPM un deuxième motif pour,
soit exiger du délégataire une
diminution supplémentaire de ses tarifs ou davantage de travaux, soit revoir à la baisse la durée de la
délégation (dès lors
que, du fait d’un bénéfice prévisionnel plus important, la durée de
l’amortissement économique des investissements demandés se
serait trouvée accélérée).
III.2.3.-
Sur le niveau de la redevance d’assainissement acquittée par l’usager
L’article L.
2224-12-
3 du CGCT prévoit la perception d’une redevance d’assainissement pour couvrir
«
les charges consécutives aux investissements, au fonctionnement et aux renouvellements
nécessaires à la fourniture des services, ainsi que les charges et les impositions de toute nature
afférentes à leur exécution
».
4
Cette répercussion des coûts n’est cependant pas intégrale dans la mesure où, d’une part, le contrat prévoit que le coefficie
nt
de révision sera diminué de gains de productivité (qui, se cumulant année après année à compter de 2017, représenteraient
une diminution de ce coefficient de 4,2
% en 2028) et où, d’autre part, les deux autres
paramètres de calcul de ce coefficient
comprennent une part fixe de 15 % ; le second paramètre, constitué, lui, des principales charges supportées par le délégataire,
entre donc à hauteur de 85 % dans le calcul du coefficient de révision.
5
Selon l’INSEE, l’indice IHCT
-
assainissement (coût du travail), affecté du plus fort coefficient, n’a évolué que de 8,1
%
entre décembre 2008 et janvier 2014.
13/31
Selon l’article 78 du contrat, cette redevance comprend, outre la TVA et les taxes diverses perçues par
les organismes publics habilités, une « part délégataire » et une « part collectivité », également
dénommée « surtaxe
». Il y a donc lieu de distinguer l’une et l’autre dans le tarif facturé à l’usager.
Les conséquences immédiates de la nouvelle DSP sur les tarifs
Du fait de l’existence, avant l’entrée en vigueur de la nouvelle délégation, de contrats
distincts selon
les communes, les tarifs n’étaient pas les mêmes pour toutes les communes, qu’il s’agisse de la part
délégataire ou de la part collectivité. En vue de parvenir progressivement à un tarif unique de la part
délégataire pour l’ensemble des com
munes désormais comprises dans la délégation de la zone Ouest,
le contrat a prévu un mécanisme de lissage, étalé sur 2014 et 2015, dans les communes pour
lesquelles l’application immédiate du tarif unique prévu par l’article 79.2, à savoir 0,87
€ par
m
3
, aurait
conduit à un prix pour l’usager supérieur de 5
% au prix (part délégataire + part collectivité) acquitté
à la veille de l’entrée en vigueur de la DSP.
Quant à la part collectivité, c’est une délibération du conseil de communauté en date du 13
décembre
2013 qui en a fixé le tarif, ou plutôt les tarifs puisque le montant par mètre cube varie quasiment du
simple au double entre, d’une part, Carry
-le-Rouet, Gignac-la-Nerthe, Marignane et Sausset-les-Pins
(0,1780
€) et, d’autre part, Saint
-Victoret (0,3432
€)
. Ces différences ont été calculées de manière à
ce que chaque abonné acquitte
in fine
la même redevance totale (i.e. part délégataire + part
co
llectivité), en l’occurrence 1,
048
€ par
m
3
, ce qui, aux yeux de la chambre, ne correspond pas à
l’objet de
la part collectivité : celle-ci est en effet un outil de financement des charges, notamment
d’investissement, afférentes au service public de l’assainissement, et non une variable d’ajustement du
prix facturé à l’usager pour compenser les différences entre
les tarifs du délégataire.
14/31
En définitive, comme le montre le tableau ci-
dessous, l’entrée en vigueur de la DSP a entraîné, par
rapport au 1
er
janvier 2013 :
-
Une baisse de la part délégataire dans toutes les communes, à l’exception d’Ensuès
-la-
Redonne et de Saint-Victoret ;
-
Une baisse de la part collectivité
dans toutes les communes, à l’exception de Châteauneuf
-
les-
Martigues et d’Ensuès
-la-Redonne ;
-
Une diminution notable du prix total pour quatre communes, allant de 11,2 % (Gignac-la-
Nerthe) à 19,6 % (Sausset-les-Pins), et une hausse pour les trois communes précitées,
allant de 6,6 % (Ensuès-la-Redonne) à 16,7 % (Saint-Victoret).
Evolution des tarifs de l'assainissement de la zone Ouest entre 2013 et 2014
Part
délégataire
1/1/2013
Part
collectivité
1/1/2013
Total HT de
la redevance
acquittée par
l’usager
au 1/1/2013
Part
délégataire
1/1/2014
Part
collectivité
1/1/2014
Total de la
redevance
acquittée par
l’usager
au 1/1/2014
Evolution de
la redevance
acquittée par
l’usager
2014/2013
Carry-le-Rouet
0,9717
0,2536
1,2253
0,87
0,1780
1,048
- 14,5 %
Châteauneuf-
les-Martigues
0,8102
0,1711
0,9813
0,7847
0,2633
1,048
+ 6,8 %
Ensuès-la-
Redonne
0,7476
0,2357
0,9833
0,7888
0,2592
1,048
+ 6,6 %
Gignac-la-
Nerthe
0,9681
0,2121
1,1802
0,87
0,1780
1,048
- 11,2 %
Marignane
0,9497
0,2683
1,2180
0,87
0,1780
1,048
- 14 %
Saint-Victoret
0,1894
0,7079
0,8973
0,7048
0,3432
1,048
+ 16,7 %
Sausset-les-
Pins
1,0495
0,2536
1,3031
0,87
0,1780
1,048
- 19,6 %
Sources : rapport annuel sur le prix et
la qualité du service public de l’eau et de l’assainissement pour
les tarifs 2013 ;
contrat de DSP (part délégataire) et délibération de MPM du 13 décembre 2013 (part
collectivité) pour 2014
En moyenne pondérée par la consommation de ces communes, et su
r la base des volumes de l’année
2013, une diminution du prix total (part délégataire + part collectivité) est constatée sur l’ensemble
du territoire couvert par la DSP : le prix moyen au m
3
passe en effet, comme le montre la lecture
parallèle du tableau ci-dessus et du tableau ci-dessous,
de 1,1567 € au 1
er
janvier 2013 à 1,048 € au
1
er
janvier 2014, soit une diminution de 10,3 %.
15/31
Prix moyen total du m
3
(délégataire + collectivité) en 2013
A
B
C
Consommation
Prix
unitaire
Coût de la consommation
totale
prix du 1/1/2013
(base 2013) en m
3
facturés
1/1/2013
en €/
m
3
Carry
597 523
1,2253
732 144,93
Chateauneuf
649 811
0,9813
637 659,53
Ensues
222 439
0,9833
218 724,27
Gignac
430 961
1,1802
508 620,17
Marignane
1 912 816
1,2180
2 329 809,89
Saint-Victoret
367 956
0,8973
330 166,92
Sausset-les Pins
543 711
1,3031
708 509,80
Total
4 725 217
5 465 635,52
Tarif unitaire moyen
2013
1,1567 (C/A)
Source : CRC sur la base du rapport annuel sur le prix et la qualité
du service public de l’eau et de
l’assainissement.
Cette baisse moyenne pour l’usager, de près de 11 centimes, résulte cependant pour l’essentiel de la
baisse de la part collectivité puisque, comme le montre le tableau ci-dessous, les tarifs moyens du
délégataire sont inférieurs au 1
er
janvier 2014 de 3,6 centimes par rapport leur niveau du 1
er
janvier
2013. La collectivité supporte donc les deux tiers du coût de la diminution du tarif moyen dont a
bénéficié l’usager au 1
er
janvier 2014, avec les conséquences qui en résulteront sur le budget annexe
de l’assainissement, déjà en situation très difficile à la veille de l’entrée en vigueur de la DSP (cf.
infra
,
le point IV.1).
16/31
Evolution des tarifs moyens du délégataire pour l'assainissement de la zone Ouest entre 2013
et 2014
(en €)
Consommation
(base 2013) en
m
3
facturés
(A)
Tarif du
m
3
au 1
e
janvier
2013
(B)
Coût de la
consommation totale
au 1
er
janvier 2013 (C
= A x B)
Tarif du
m
3
au 1
er
janvier
2014
(D)
Coût de la
consommation
totale au 1
er
janvier
2014
(E = A x D)
Carry-le-Rouet
597 523
0,9717
580 613
0,87
519 845
Châteauneuf-les-
Martigues
649 811
0,8102
526 477
0,7847
509 907
Ensuès-la-
Redonne
222 439
0,7476
166 295
0,7888
175 460
Gignac-la-Nerthe
430 961
0,9681
417 213
0,87
374 936
Marignane
1 912 816
0,9497
1 816 601
0,87
1 664 150
Saint-Victoret
367 956
0,1894
69 691
0,7048
259 335
Sausset-les-Pins
543 711
1,0495
570 625
0,87
473 029
TOTAL
4 725 217
4 147 515
3 976 662
Tarif unitaire
moyen au 1
er
janvier
0,8777
(Total C/Total A)
0,8416
(Total E/Total A)
Sources
: rapport annuel sur le prix et la qualité du service public de l’eau et de l’assainissement pour
les données 2013 ;
contrat de DSP
pour 2014
Les perspectives relatives à l’évolution des tarif
s du délégataire à moyen et long
terme
Les tarifs du délégataire évolueront chaque semestre par application d’une formule définie à l’article
79.5 du contrat, formule qui, comme indiqué dans la partie du présent avis relative à la négociation de
la convention de DSP, incorpore la quasi-totalité des coûts de production du délégataire.
Selon les estimations fournies par MPM, l’application de cette formule porterait progressivement le
tarif délégataire à 1,235
€/
m
3
au 1
er
juillet 2028 (contre 0,87 au 1
er
janvier 2014, hors lissage).
L’augmentati
on moyenne serait de 2,46 % par an. La chambre précise que ces montants sont donnés
en euros courants et que les conséquences de l’évolution des tarifs du délégataire sur le «
pouvoir
d’achat assainissement
» de l’usager dépendront donc du niveau de l’infl
ation : une moyenne annuelle
de celle-ci inférieure à 2,46
% renchérirait (si les prévisions de MPM se réalisaient à l’identique) le prix
réel de l’assainissement versé au délégataire
; inversement, une inflation supérieure induirait une
baisse de ce prix en euros constants.
17/31
Le graphique ci-dessous, fourni par MPM, synthétise les estimations de la communauté urbaine
relatives à l’évolution des tarifs du délégataire sur la durée de la délégation.
Sur la base des estimations de MPM (prévoyant une augmentation de 4,30 % en 2014 par le jeu du
mécanisme de révision), il apparaît donc que la baisse des tarifs moyens du délégataire constatée au
1
er
janvier 2014 par rapport au 1
er
janvier 2013 (de 0,8777 €/
m
3
à 0,87
€/
m
3
) seraient, en euros
courants, déjà effacée au 1
er
janvier 2015. C’est ce
qui ressort du tableau ci-dessous, qui permet
d’anticiper un tarif moyen du délégataire de 0,8913
€ à cette date
:
Prix moyen du délégataire au 1
er
janvier 2015
Consommation
(base 2013) en
m
3
facturés
Tarif du m
3
figurant au
contrat
Tarif du m
3
corrigé par
application du coefficient
de révision (+ 4,30 %)
Coût de la
consommation
totale
(consommation x
tarif corrigé)
Carry-le-Rouet
597 523
0,87
0,907
541 953
Châteauneuf-
les-Martigues
649 811
0,8274
0,863
560 723
Ensuès-la-
Redonne
222 439
0,8091
0,844
187 714
Gignac-la-
Nerthe
430 961
0,87
0,907
390 882
Marignane
1 912 816
0,87
0,907
1 734 924
Saint-Victoret
367 956
0,7874
0,8213
302 187
Sausset-les-Pins
543 711
0,87
0,907
493 146
TOTAL
4 725 217
4 211 529
Tarif unitaire
moyen 2015
0,8913
Le tarif unitaire moyen du délégataire augmentera ainsi, sous le double effet du lissage dans certaines
communes et de l’application de la formule de révision
sur toute la zone couverte par la DSP, de près
de 5 centimes entre le 1
er
janvier 2014 (0,8416
€/
m
3
; cf. tableau page 17) et le 1
er
janvier 2015
(0,8913 €/
m
3
). Cette évolution aura donc, à elle seule, effacé quasiment la moitié de la baisse du tarif
0,6
0,7
0,8
0,9
1
1,1
1,2
1,3
1er janvier 2014
1er juillet 2014
1er janvier 2015
1er juillet 2015
1er janvier 2016
1er juillet 2016
1er janvier 2017
1er juillet 2017
1er janvier 2018
1er juillet 2018
1er janvier 2019
1er juillet 2019
1er janvier 2020
1er juillet 2020
1er janvier 2021
1er juillet 2021
1er janvier 2022
1er juillet 2022
1er janvier 2023
1er juillet 2023
1er janvier 2024
1er juillet 2024
1er janvier 2025
1er juillet 2025
1er janvier 2026
1er juillet 2026
1er janvier 2027
1er juillet 2027
1er janvier 2028
1er juillet 2028
ASSAINISSEMENT OUEST -EVOLUTION DES PRIX
(part délégataire)
18/31
tot
al pour l’usager (part délégataire +
part collectivité
) constatée lors de l’entrée en vigueur de la DSP
par rapport au 1
er
janvier 2013 (baisse estimée ci-dessus à près de 11 centimes).
Les perspectives concernant la part collectivité
En l’absence de délibération du conseil de communauté pour la période postérieure à 2014, il n’est
pas possible de procéder à une présentation prospective de l’évolution de la
part collectivité sur la
durée de la délégation.
La chambre constate cependant que les services de la communauté urbaine avancent eux-mêmes
l’hypothèse d’une probable «
hausse significative
» puisqu’ils ont indiqué à ce propos en cours
d’instruction de la présente saisine que
:
«
Pour 2015, l’évolution de la surtaxe assainissement 20
15 dépend :
- du bilan des dépenses exceptionnelles 2014 (remboursement des protocoles de fin de contrat, aléa
CAPAE et aléa portant sur le pluvial) ;
-
de l’évolution de l’assiette des volumes qui marque une baisse.
Il est impératif que MPM retrouve de l'autofinancement sur le budget de fonctionnement de
l’assainissement.
En 2015, la surtaxe devra probablement s’orienter vers une hausse significative
».
Cette hausse annoncée, conjuguée à celle des tarifs moyens du délégataire (évaluée ci-dessus à 5
centim
es), entraînera donc, en 2015, un renchérissement substantiel du prix de l’assainissement
acquitté par l’usager par rapport à 2014. Il suffirait que cette hausse de la
part collectivité atteigne 6
centimes pour que, en une seule année sur les quinze prévues pour la DSP, le bénéfice de celle-ci par
rapport à 2013 (11 centimes) soit effacé.
Ainsi, en ce qui concerne les tarifs de l’assainissement, la chambre relève plus particulièrement les
éléments suivants :
-
Une baisse dès le 1
er
janvier 2014 du prix moyen total (part délégataire + part collectivité),
estimée à près de 11 centimes le m
3
par rapport au 1
er
janvier 2013, soit 10,3 % ;
-
Une baisse qui, étant due pour un tiers à la baisse du tarif moyen du délégataire et pour le
solde à celle de la part collectivité
, repose pour l’essentiel sur la collectivité, dans un contexte
déjà très difficile pour le budget annexe de l’assainissement
;
-
Un prix moyen du délégataire sur l’ensemble de la zone appelé, par le jeu du lissage et de la
formule de révision (et sur la base des estimations de MPM), à augmenter de près de 5
centimes sur la seule année 2014 et à dépasser ainsi dès le 1
er
janvier 2015 son niveau du 1
er
janvier 2013 en euros courants ;
-
Une part collectivité qui, pour garantir le même prix final pour tous les usagers en 2014, a
joué un rôle de variable d’ajustement, qui n’aurait pas dû lui être dévolu, et qui, selon les
services de la communauté urbaine, devrait probablement connaître une hausse significative
en 2015.
-
La perspective, sous le double effet de l’augmentation des tarifs du délégataire et de cette
hausse annoncée de la part collectivité
, d’un renchérissement substantiel du prix de
l’assainissement acquitté par l’usager à compter du 1
er
janvier 2015 par rapport au 1
er
janvier
2014.
19/31
III.2.4.- Sur la durée de la délégation de service public
La fixation de la durée d’une délégation de service public soulève deux séries d’enjeux,
respectivement d’ordre juridique et économique.
Sur le plan juridique, l’article L.
1411-2 du CGCT dispose : «
les conventions de délégation de service
public doivent être limitées dans leur durée. Celle-ci est déterminée par la collectivité en fonction des
prestations demandées au délégataire. Lorsque les installations sont à la charge du délégataire, la
convention de délégation tient compte, pour la détermination de sa durée, de la nature et du montant
de l'investissement à réaliser et ne peut dans ce cas dépasser la durée normale d'amortissement des
installations mises en œuvre
».
Dans certains domaines, dont celui de de l'assainissement, les DSP ne peuvent en principe avoir une
durée supérieure à vingt ans. Celle-
ci correspond à un maximum et l’«
équilibre global
»
6
du contrat
peut imposer
et en pratique impose souvent -
la conclusion d’une DSP moins longue.
Les dispositions de l’article L.
1411-2 du code général des collectivités territoriales imposent une
adéquation entre la durée de la délégation de service public et la durée d’amortissement des
installations, que vérifie le juge administratif, qui a précisé, à cet égard, que le concept
d’amortissement au sens de l’article L.
1411-
2 du code général des collectivités territoriales n’est pas
nécessairement comptable
7
et qu’il convient de neutraliser, dans l’évaluation de la durée, le temps
nécessaire à la réalisation des investissements concernés
8
.
Au-delà des
exigences du CGCT, le calcul d’une juste durée répond aussi à celles du droit de la
commande publique et du droit de la concurrence :
-
En ce qui concerne le droit de la commande publique, «
la nécessité d’une
remise en
concurrence périodique
», expressément énoncée par le code des marchés publics (article 16), est
aussi appliquée aux DSP par le juge administratif, lequel voit dans leur limitation dans le temps un
moyen de répondre à «
un impératif d’ordre public qui est de garantir (…) la liberté d'accès de
s
opérateurs économiques aux contrats de délégation de service public et la transparence des
procédures de passation
» (8 avril 2009, «
Commune d’Olivet
») ;
-
En ce qui concerne le droit de la concurrence, l’article L.
420-1 du code de commerce prohibe
notamment les conventions faussant ou susceptibles de fausser le jeu de la concurrence sur un
marché lorsqu’elles tendent à «
faire obstacle à la fixation des prix par le libre jeu du marché en
favorisant artificiellement leur hausse ou leur baisse
». C’est s
ur la base de cette disposition (qui
figurait alors à l’article 7 de l’ordonnance du 1
er
décembre 1986) que le Conseil de la concurrence a
appelé à la vigilance dans la fixation de la durée des DSP dans un avis du 10 mai 1994 (que l’Autorité
de la concurre
nce a expressément considéré comme étant toujours d’actualité le 16 novembre 2011)
:
«
Autant il est possible d'admettre des concessions relativement longues (une vingtaine d'années) dès
lors que le concessionnaire a l'obligation de réaliser des investissements
lourds, autant il est légitime de s'interroger sur la compatibilité avec les règles de l'article 7 de
l'ordonnance de contrats d'entretien professionnels avec les collectivités locales d'une durée de dix
ans
».
Sur le plan économique, la durée d’
une DSP doit être suffisante pour permettre au titulaire du contrat
de réaliser un bénéfice raisonnable (une fois amortis les éventuels investissements mis à sa charge)
sans atteindre toutefois une longueur qui menacerait à la fois les intérêts financiers des usagers et la
cohérence entre le prix du service délégué et les réalités économiques :
6
CE, 11 août 2009, n° 303517, Société Maison Comba.
7
« La durée normale d'amortissement des installations susceptible d'être retenue par une collectivité délégante, peut être la
durée normalement attendue pour que le délégataire puisse couvrir ses charges d'exploitation et d'investissement, compte
tenu des contraintes d'exploitation liées à la nature du service et des exigences du délégant, ainsi que de la prévision des
tarifs payés par les usagers, que cette durée coïncide ou non avec la durée de l'amortissement comptable des
investissements »
(CE, 11 août 2009, précité).
8
« Le point de départ de l'amortissement étant la date d'achèvement des investissements et de mise en service de l'ouvrage, il
convient, afin d'évaluer la durée maximale de la délégation, d'ajouter le temps nécessaire à la réalisation de ces
investissements à leur durée normale d'amortissement »
(CE, 8 février 2010, n° 323158, Commune de Chartres, aux Tables).
20/31
-
En ce qui concerne les intérêts des usagers, la
chambre rappelle qu’une mise en
périodique est un facteur de baisse des prix. Ainsi, selon une étude publiée récemment sous la
responsabilité de la Direction générale de l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques, «
les
enquêtes réalisées montrent qu’à l’issue de la remise en concurrence, la part du tarif revenant à
l’opérateur délégataire baiss
e en moyenne de 14 % entre 1998 et 2010, au regard du tarif en
dans le précédent contrat (…). L’évolution constatée est similaire pour les services d’eau potable
pour les services d’assainissement collectif
»
9
. Ce constat d’ordre général se vérifie d’ailleurs avec
présente DSP (cf.
supra
). Il plaide pour une remise en concurrence aussi fréquente que possible
donc pour une durée raisonnable de la délégation de service public ;
-
En ce qui concerne le risque de déconnection entre le prix et les réalités économiques, et
même si une formule de révision du prix peut être prévue au contrat (et l’est effectivement en
l’espèce), la circulaire du 5
octobre 1987 relative à la détermination des prix initiaux et des prix de
règlement dans les marchés pub
lics souligne qu’une longue durée «
tend à figer la situation
initiale », alors que « la structure du coût d'une prestation varie forcément dans le temps ». Le
risque est alors de voir se distendre le lien initial entre le coût de la prestation et sa tarification, et
donc se modifier l’équilibre du contrat. Cet inconvénient peut certes être atténué par l’insertion
d’une clause de réexamen en cours d’exécution. En l’espèce, l’article 81 prévoit bien la possibilité
de soumettre à réexamen le niveau des rémunérations et la composition des formules de révision
en cas de circonstances de nature à modifier notablement les conditions économiques ou
techniques du contrat (révision du périmètre de la délégation, variation de plus de 10 % du
volume facturé par rapport
aux volumes indiqués dans le compte d’exploitation prévisionnel, etc.).
Ce réexamen n’est cependant pas obligatoire et, quand bien même les parties aux contrats
feraient usage de cette faculté, il ne préjuge en rien de l’issue de la renégociation qui sera
it ainsi
engagée. La clause de réexamen, telle qu’elle est rédigée, ne garantit donc pas le maintien ou le
rétablissement de l’équilibre du contrat.
Dans le cas de la présente DSP, plusieurs constats conduisent la chambre à estimer que la durée
retenue est manifestement excessive.
9
Portail de l’eau Eaufrance, synthèse n° 9
: « Les contrats de délégation de s
ervice public d’eau potable et d’assainissement
entre 1998 et 2010 » (septembre 2013)
21/31
Cette conclusion résulte en premier lieu de l’analyse du rapport entre les investissements demandés à
la SEM et les produits attendus par celle-ci. Le total des premiers est en effet estimé par le compte
d’exploitation prévisionnel à un peu moins de 1,8
M€, dont plus de 1,5
M€ dès les deux premières
années
10
. Rapportés au total des produits attendus sur la durée de délégation, soit 58,1
M€, ces
montants semblent bien modiques
: ils n’en représentent que 3
%.
Par ailleurs, comme l’a déjà relevé la chambre dans son analyse des conditions de passation du
contrat, il est manifeste que, tant dans le cadre de sa réflexion sur le principe d’un recours à une DSP
que dans le cadre de la négociation, MPM n’a pas che
rché à déterminer la durée de la DSP en fonction
des principales données de l’économie du contrat comme elle aurait pourtant dû le faire puisque
:
Dès sa délibération du 8 juillet 2011, le principe est acté par le conseil de communauté que la DSP de
l’as
sainissement de la zone Oue
st sera, comme pour les deux autres DSP de l’assainissement et pour
la DSP de l’eau, d’une durée de dix à quinze ans «
en fonction des investissements qui seront mis à la
charge de l’exploitant
». Le rapport de présentation de cette délibération souligne certes que la durée
devra tenir compte «
de la nature et de l’étendue des prestations confiées aux cocontractants,
conformément aux dispositions définies à l’article 1411
-2 du CGCT
» (dont la rédaction n’est pas
rappelée) ainsi que «
de la durée d’amortissement des engagements financiers repris du contrat
existant (biens de reprise éventuels)
», mais l’accent n’est jamais mis sur la durée d’amortissement
des investissements dans leur ensemble. Il ressort également de ces éléments que MPM est partie du
principe que la DSP ne serait pas d’une durée inférieure à dix ans alors même que rien ne justifiait un
tel plancher et qu’au contraire, comme rappelé ci
-
dessus, l’Autorité de la concurrence invite clairement
à «
s’interroger
» sur la
compatibilité d’une telle durée avec l’article L.
420-1 du code de commerce ;
-
Dans sa délibération du 29 juin 2012, approuvant les orientations du cahier des charges, le
conseil de communauté s’est prononcé sur une durée de quinze ans à la lumière de la
seule indication
suivante : «
la durée retenue et sur la base de laquelle les candidats seront invités à élaborer leur
offre est de 15 ans
» ;
-
Par la suite, cette durée ne sera jamais remise en cause alors même que les conditions
d’équilibre du contrat on
t été modifiées en faveur du délégataire (cf.
supra
). La chambre rappelle ainsi
que le bénéfice attendu par la SEM dans son offre initiale de 27 000
€ par an en moyenne, s’est
trouvé majoré de 97 000
€ au cours des négociations, so
it une augmentation de plus de 350 %. Cette
évolution permettait une accélération sensible de l’amortissement économique des investissements
demandés au délégataire (dont le niveau total n’a pas changé) :
prévues à hauteur de 117 745
€ par
an (92 096
€ au titre des investissemen
ts programmés + 25 649
€ au titre des investissements du
domaine privé), les charges annuelles liées à l’amortissement aurait dues être portées à plus de
214 000
€ (117
745 + 97
000) pour laisser à l’exploitant le même bénéfice que celui
-ci escomptait
selon son offre initiale. A ce rythme, les 1,8
M€ d’investissement demandés au délégataire se seraient
trouvés amortis en moins de 8,5 années au lieu de 15, ce dont le délégant aurait dû tenir compte en
revoyant sensiblement à la baisse la durée de la convention.
Le fait que la collectivité n’ait pas pris en considération les liens entre la durée de l’amortissement et
celle de la DSP constitue un manquement au regard de l’article L.
1411-2 du CGCT, qui renvoie
clairement, pour déterminer la durée d’une DSP, à
«
la durée normale d'amortissement des
installations
»
11
.
La chambre estime donc manifestement excessive la durée retenue pour la DSP
de l’assainissement
de la zone Ouest. Sa fixation à quinze années appelle de sérieuses réserves tant sur le plan juridique
10
Les investissements sont prévus par deux stipulations :
-
l’article 45, qui pose le principe de travaux neufs à réaliser par le délégataire, en sus de travaux d’entretie
n ou de
renouvellement. Leur contenu fait l’objet d’un tableau explicatif figurant dans le compte d’exploitation
prévisionnel : réalisation de
sondes de mesure sur chaque commune de la zone ouest, création d’une unité de
dépotage et traitement biologique d
es graisses (station d’épuration de Marignane/Gignac/S
aint-Victoret), etc. ;
-
L’article 54, qui prévoit la création d’un centre de supervision et de pilotage global.
11
Il est en outre rappelé que le concept d’amortissement au sens de l’article L.
1411-2 du
CGCT ne s’entend pas
nécessairement sur le plan comptable : «
la durée normale d'amortissement des installations susceptible d'être retenue par
une collectivité délégante, peut être la durée normalement attendue pour que le délégataire puisse couvrir ses charges
d'exploitation et d'investissement, compte tenu des contraintes d'exploitation liées à la nature du service et des exigences du
délégant, ainsi que de la prévision des tarifs payés par les usagers, que cette durée coïncide ou non avec la durée de
l'amortissement comptable des investissements
»
(Conseil d’Etat, 11 août 2009).
22/31
que sur celui de l’économie du contrat, dont elle accentue le déséquilibre au profit du délégataire et
aux dépens de la collectivité et de l’usager. La chambre observe par ailleurs qu’en alignant la durée
de la DSP
de l’assainissement de la zone Oue
st sur
celle de la zone Centre, qui s’en distingue
pourtant par l’existence d’un important îlot concessif, MPM n’a pas tiré toutes les conséquences de
son choix de répartir l’exploitation du service public de l’assainissement sur trois contrats. En effet ce
choi
x aurait dû conduire la communauté urbaine à s’interroger sur la durée la plus adaptée à chacun
d’eux en fonction de leurs caractéristiques propres.
III.2.5.- Sur le niveau des frais de siège
Le montant des frais de siège que le délégataire est autorisé à facturer ou à prendre en charge sur le
contrat de délégation est plafonné par l’article 91 du contrat à 2
% des charges d’exploitation.
Ce plafond est quatre fois plus élevé que celui envisagé par MPM dans sa consultation (0,5 %). En
valeur, il correspond à un montant
moyen d’environ 91
000
€ par an, alors qu’un audit du service
d’assainissement réalisé en 2012 à la demande de la communauté urbaine par un cabinet extérieur
(
Finance Consult
) avait évalué le total des frais de siège de la SEM, pour les quatre communes, à
environ 22 000
€ en 2011.
La chambre constate certes que ce taux de 2 % a été proposé par les trois candidats et que MPM
n’était donc pas, lors des négociations, dans une s
ituation lui permettant réellement, même si elle le
jugeait excessif, d’en obtenir une diminution. Elle souligne toutefois que, puisqu’il s’agit d’un plafond,
la collectivité devra veiller, dans le cadre de l’exécution de la présente DSP, à assurer un cont
rôle
effectif de leur juste niveau.
La chambre rappelle d’ailleurs que l’exigence d’un contrôle effectif des comptes du délégataire
constitue pour la collectivité délégante «
non seulement un droit, mais aussi un devoir
»
12
. En ce qui
concerne plus particulièrement les frais de siège, la communauté urbaine pourrait utilement demander
au délégataire de justifier précisément l’existence et la valeur de la contrepartie de ces frais et ne pas
se contenter, à cet égard, d’une justification fondée sur une simple
répartition au
prorata
du chiffre
d’affaires entre les différentes filiales d’un groupe.
12
Ministre de l’Aménagement du territoire, JO Sénat du 4/10/2001
23/31
La chambre relève que le plafond des frais de siège a été fixé à 2 %, soit un niveau quatre fois plus
élevé que celui envisagé par MPM lors du lancement de la procédure de mise en concurrence. Elle
note que les négociations n’ont pas permis de réduire ce taux, tout en constatant que la
communauté urbaine disposait de peu de moyens en la matière dès lors que tous les candidats
s’étaient montrés résolus à obtenir un niveau de 2 %. Il appartiendra cependant à MPM d’exercer un
contrôle effectif sur le niveau des frais de siège facturés ou pris en charge dans le cadre de la DSP.
III.2.6.- Sur les droits exclusifs consentis au délégataire
L’artic
le 5.6 de la convention confère des droits exclusifs au délégataire.
L’octroi de droits exclusifs à une entreprise chargée d’un service d’intérêt économique général n’est
admis que dans la mesure où les restrictions à la concurrence qui en résultent
n’excèdent pas les
limites de ce qui est nécessaire à l'accomplissement de sa mission particulière et restent
proportionnées à ces nécessités
(CE, 27 janvier 2007, « Syndicat professionnel de la géomatique
»).
En l’espèce, la plupart des opérations concernées par l’exclusivité ne soulèvent pas de difficulté,
puisqu’elles sont nécessaires à l’accomplissement de la mission impartie au délégataire. Il en va ainsi
pour la collecte, le transport et le traitement des eaux usées à l’intérieur du périmètre de la D
SP, qui
correspondent à l’objet même de celle
-
ci tel qu’il est défini par l’article 2. Il en va de même pour
l’entretien de tous les ouvrages et canalisations à l’intérieur du périmètre d’exploitation
ainsi que pour
plusieurs catégories de travaux envisagés par le contrat : maintenance et réparations légères,
branchements que le délégataire est tenu d’effectuer lorsqu’un propriétaire demande l’ouverture d’un
contrat de déversement, renouvellement des équipements pour assurer leur fiabilité, etc.
La chambre
estime cependant que deux catégories d’opérations soulèvent problème
:
-
La première catégorie regroupe les travaux de renforcement, d’extension et d’amélioration du
réseau, prévus par l’article 46 du contrat. Ceux
-
ci pourront être effectués à l’initiative
de MPM, par
exemple pour l’
« établissement de nouvelles canalisations et de nouveaux ouvrages »
, ou
d’aménageurs privés, par exemple pour
« la réalisation de nouvelles canalisations privées »
ou «
la
réalisation, sur des terrains privés, d’installations
neuves de collectes des eaux usées
». Pour de tels
travaux, l’exclusivité ne répond pas à la double exigence de nécessité et de proportionnalité aux
nécessités du service confié à la SEM. La combinaison de plusieurs articles du contrat aboutit pourtant
à confier au délégataire des droits exclusifs dans ce domaine. En effet, en visant tous les travaux
« figurant au chapitre 6 »
du contrat (avec une réserve pour les travaux neufs de l’article 45), l’article
5.6 inclut dans le champ de l’exclusivité ceux de l’
article 46. Cette inclusion relève certes
manifestement d’une erreur de rédaction plutôt que d’un choix délibéré, comme en atteste le fait que
l’article 46 autorise le délégataire à soumissionner dans la procédure de dévolution desdits travaux
réalisés à l
’initiative de la communauté urbaine (autorisation qui suppose que celle
-ci lance une
procédure de mise en concurrence, ce qui est à l’évidence en contradiction avec la logique de
l’exclusivité). Il n’en demeure pas moins que la généralité des termes de l’
article 5.6 appelle une
réécriture de celui-
ci afin d’écarter clairement du champ de l’exclusivité les travaux de renforcement,
d’extension et d’amélioration
;
24/31
-
La seconde catégorie d’opérations problématiques regroupe les activité
s accessoires au
service. En mentionnant
«
l’ensemble
»
de ces activités accessoires, l’article 5.6 intègre notamment
dans le champ de l’exclusivité l’exploitation d’ouvrages de traitements privatifs et même des
opérations appelées à être effectuées dans l
e cadre de l’assainissement non collectif (pompage de
fosse septique ou de bac à graisse, analyse des rejets, etc.). La chambre considère que de telles
opérations ne répondent pas à l’impératif de nécessité à l’accomplissement du service confié à la SEM
et que, en conséquence, le champ des activités accessoires pour lesquelles le délégataire dispose de
droits exclusifs aurait dû être défini en des termes moins généraux.
La chambre estime donc nécessaire de modifier l’article 5.6 du contrat afin, d’une part, d’écarter
clairement du champ de l’exclusivité octroyée au délégataire les travaux de renforcement, d’extension
et d’amélioration du réseau et, d’autre part, de circonscrire l’exclusivité pour les prestations
accessoires aux seules opérations nécessaires à l'accomplissement de la mission particulière confiée à
la SEM par la DSP
de l’assainissement de la zone Oue
st.
III.2.7.- Sur les moyens matériels affectés par MPM à la délégation et leur valorisation
En application de l’article 15 du contrat, les
moyens matériels affectés à la délégation doivent être
classés en trois inventaires distincts :
-
l’inventaire A, qui regroupe les biens de retour, propriété de MPM et mis à la disposition du
délégataire pendant la durée de la délégation,
-
l’inventaire B, qui
comprend l’ensemble des biens de reprise, lesquels appartiennent au
délégataire mais peuvent être repris par MPM ou un nouvel exploitant à l’issue du contrat, s’ils
sont utiles à l’exploitation,
-
et l’inventaire C, qui regroupe les biens propres du délégat
aire, non financés par les
ressources de la délégation et qui lui restent acquis à l’échéance de la délégation. Ces trois
inventaires doivent être tenus à jour et valorisés par le délégataire.
Le contrat prévoit, s’agissant des biens de retour, que
« la communauté urbaine remet au délégataire,
le 1
er
janvier 2014 (…) ou à la date à laquelle celui
-
ci débutera l’exploitation du service si cette date
est postérieure, un inventaire des biens de retour meubles et immeubles, droits et obligations, qui a
valeur contractuelle pour la délégation »
. L’article 15.3 liste les différents types d’équipements compris
dans cet inventaire, notamment le système d’information géographique, les canalisations et ouvrages
de collecte et de transport, les ouvrages de traitement des eaux usées et des boues, les ouvrages
annexes, les locaux mis à la disposition du délégataire par la communauté urbaine, le parc de
branchements, etc. Le délégataire dispose de deux mois pour en vérifier l’exactitude. S’agissant des
inventaires B et C, le contrat prévoit que le délégataire les remet au délégant au plus tard le 1
er
janvier 2014 ou à la date de début d’exploitation si cette date est plus tardive.
En l’espèce, l’inventaire dit «
initial », joint au contrat de délégation (annexe A.1.) correspond à celui
annexé au projet de contrat valant cahier des charges de la délégation transmis aux différents
candidats. Il recense près de 3 0
00 biens de retour (bennes, centrifugeuses, armoires…), dont
environ
un millier ne donne lieu à aucune valori
sation, ni au regard de leur coût d’achat ni au regard de leur
valeur de remplacement. L’annexe A.2 est constituée d’un descriptif des installations par commune
(stations d’épuration…), sans aucune valorisation.
25/31
MPM a confirmé que ces différents « inventaires » avaient été édités début 2012, avant le lancement
de la procédure de mise en concurrence et qu’ils ne reflétaient donc pas l’état du patrimoine affecté à
la délégation au 1
er
janvier 2014, date d’effet de celle
-ci.
Si l’on p
eut comprendre que, lors de la
publication de l’appel d’offres, en 2012, la collectivité n’
ait pas été en mesure de dresser une liste
complète des biens de retour qui seraient mis à la disposition du délégataire vingt mois plus tard, la
chambre relève néanmoins un double manquement de la part de MPM en ce qui concerne cet
inventaire :
-
D’abord, même après l’entrée en vigueur de la délégation, le 1
er
janvier 2014, MPM n’a pas
mis fin à l’incertitude entourant l’inventaire des biens de retour
puisque
l’établissement de celui n’était
toujours pas achevé au début du mois de février 2014 ;
-
Ensuite, il est surprenant qu’une part importante des biens figurant à l’inventaire n’ait donné
lieu à aucune valorisation
13
.
Ces manquements dans la tenue des inventaires posent plusieurs problèmes :
-
Au regard de l’exigence de connaissance de l’actif de la collectivité
et, plus généralement, de
la transparence nécessaire à la bonne utilisation des deniers publics ;
-
Au regard des conditions d’analyse des offres, l
es manquements constatés suscitant des
doutes sur les modalités d’estimation des travaux de renouvellement et leur prise en compte pour
départager les offres ;
-
Au regard du contrôle du respect de ses obligations par le délégataire, notamment en ce qui
concer
ne les travaux d’entretien et de renouvellement des équipements, difficiles à vérifier, et le cas
échéant à sanctionner s’ils ne sont pas accomplis, en l’absence d’inventaire précis et valorisés desdits
équipements ;
-
Au regard enfin du régime européen rel
atif aux aides d’Etat s’il apparaissait que les biens ainsi
mis à la disposition du délégataire relèvent de cette qualification. Cette hypothèse ne saurait en effet
être exclue : les biens concernés appartenant à la collectivité, leur mise à disposition pourrait dès lors
être considérée comme une mesure accordée au moyen de ressources d’Etat
14
; bénéficiant à une
seule entreprise, cette mise à disposition semble répondre au deuxième élément constitutif d’une aide
d’Etat, en l’occurrence la sélectivité (étant
précisé que l’existence d’une procédure de mise en
concurrence ne suffit pas en elle-même pour exclure cette qualification) ; intervenant dans un secteur
concurrentiel, elle peut, enfin, être vue comme susceptible d’affecter les échanges entre les Etats
membres et de porter atteinte à la concurrence. Par ailleurs, un doute sérieux peut être émis sur
l’existence, en l’espèce, de deux des quatre conditions, cumulatives, posées par la Cour de justice de
13
Interrogée sur ce point, MPM a fourni les explications suivantes : «
les valeurs à zéro de coût d’achat dans
l’inventaire peuvent trouver plusieurs origines
:
-
Description des appareils composant des installations financées par l’autorité délégante, qui n’a pas
fourni les éléments financiers associés ;
-
Enrichissement de la base de données pour les besoins de la GMAO par une description plus fine des
appareils, le coût d’achat étant affecté à l’unité principale
;
-
Description d’appareils qui ont été installés par le délégataire sortant et intégrés dans le patrimoine du
service au titre de biens de retour avec une valeur à zéro, en dehors du programme de renouvellement,
sans traçage de leur financement dans la Base de Données Techniques »
.
La première de ces explications revient à reconnaître, à mots couverts, un manquement de la part du délégant,
donc de MPM elle-même ; la deuxième suppose une « fongibilité » des valeurs des biens qui ne saurait être
admise
; la troisième ne peut, au mieux, être retenue que pour les biens amortis au moment de l’intégration dans
le patrimoine de la collectivité.
14
L’article 107 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) énonce que,
«
sauf dérogations
prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les
échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque
forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou
certaines productions
».
26/31
l’Union européenne pour qu’une compensation d’obligation
de service public échappe à la qualification
d’aide d’Etat
15
: l’établissement préalable, de façon objective et transparente, des paramètres de calcul
de cette compensation
; le maintien d’un bénéfice dans des limites raisonnables pour le délégataire.
Certe
s, l’éventuelle qualification d’aide d’Etat n’interdit pas forcément que des biens publics soient mis
à la disposition d’une personne privée chargée d’une mission de service public à titre de compensation
des obligations mises à sa charge. Elle en soumet cependant la régularité à diverses conditions,
notamment de transparence (afin de garantir l’absence de surcompensation) ce qui implique
évidemment que soient clairement identifiés les avantages ainsi consentis par une personne publique.
Le droit relatif au
x aides d’Etat opère en outre une distinction selon que leur montant excède ou non
15 M€ sur un an (avec notamment une obligation de notification à la Commission européenne au
-
dessus de ce seuil) ; la sécurisation juridique de la mise à disposition des biens de retour aurait donc
supposé que MPM se mette en mesure de savoir si elle se trouvait au-dessus ou en-dessous de ce
montant. Or le risque d’être en l’espèce au
-
dessus de ce seuil n’est pas négligeable. Selon la
Commission européenne, il s’apprécie en effet au regard non pas de l’entreprise chargée d’un service
public (dit service d’intérêt économique général) mais du service lui
-même
: si, comme en l’espèce,
l’exploitation d’un service public est «
découpée » entre entreprises, le seuil de 15
M€ s’appré
cie
globalement soit, en l’occurrence, au regard des zones Est, Centre et Ouest réunies. Or, selon les
estimations de la chambre, les biens valorisés, qui ne correspondent qu’à une partie de ceux recensés
dans les différents inventaires, totalisent (en valeur de remplacement 2010) 8,8
M€ sur la zone Ouest,
plus de 3,6
M€
sur la zone Est et 42
M€ sur la zone Centre, soit un total de 54,4
M€. Si le montant des
aides doit être estimé au regard de la valeur de leur utilisation sur une année, et non de leur valeur de
remplacement, la chambre considère néanmoins que ce seuil pourrait être franchi en l’espèce, dans la
mesure où ce montant ne représente qu’une partie des biens prêtés par Marseille Provence Métropole
dans le cadre du service de l’ass
ainissement ; en dé
finitive, faute d’avoir pu mesur
er avec précision
cette valeur, Marseille Provence Métropole n’a pas sécurisé juridiquement cette mise à disposition au
regard du droit européen relatif aux aides d’Etat.
15
Il résulte de l’arrêt de principe en la matière («
Altmark
», 24 juillet 2003) que, selon la CJUE, les compensations de
service public ne constituent pas des aides d'État au sens de l'article 107 du TFUE si quatre critères cumulatifs sont remplis :
- Premièrement, l'entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée de l'exécution d'obligations de service public et ces
obligations doivent être clairement définies ;
- Deuxièmement, les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation doivent être préalablement établis de façon
objective et transparente ;
- Troisièmement, la compensation ne doit pas dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés
par l'exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice
raisonnable ;
-
Enfin, lorsque le choix de l'entreprise à charger de l'exécution d’obligations de service public, dans un cas concret, n'est
pas
effectué dans le cadre d'une procédure de marché public permettant de sélectionner le candidat capable de fournir ces services
au moindre coût pour la collectivité, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d'une analyse des
coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée aurait encouru.
27/31
L’imprécision des données figurant dans l’inventaire des biens de retour (tant du fait de leur contenu,
non encore déterminé, que de leur valeur, souvent non comptabilisée) traduit une mauvaise
connaissance de son actif par la communauté urbaine. Elle suscite des doutes sur les conditions dans
lesquelles les travaux de renouvellement ont été estimés et pris en compte au stade de l’analyse des
offres. Elle rend difficile le contrôle par le délégant du respect de ses obligations par le délégataire,
notamment
en ce qui concerne les travaux d’entretien à sa charge. Elle pourrait également porter en
germe un risque d’irrégularité au regard du régime européen des aides d’Etat si la mise à disposition
du délégataire de biens appartenant à MPM venait à être considérée comme relevant de cette
qualification.
III.2.8.-
Sur les conséquences qu’il conviendrait de tirer d’un bénéfice qui s’avérerait significativement
supérieur à celui attendu
Plusieurs éléments du contrat sont susceptibles de conduire à une exécution qui se révèlerait, pour le
délégataire, moins coûteuse qu’annoncée par le compte d’exploitation prévisionnel. Il en va par
exemple ainsi, comme indiqué ci-dessus, pour les frais de siège, estimés à un niveau relativement
élevé. Il en va de même pour les biens que la communauté urbaine pourrait mettre à la disposition du
délégataire, en sus de ceux qui l’étaient déjà en début de contrat. L’article 15.2 envisage en effet
expressément des mises à disposition d’
« immobilisations corporelles et incorporelles
(…)
en cours de
contrat »
. Leurs conséquences financières, dépendant de l’ampleur de ces mises à disposition, ne
pourront se mesurer également qu’en cours d’exécution.
Par ailleurs, la prudence des hypothèses retenues pour leur estimation peut conduire à ce que les
produits autres que ceux issus de la redevance d’assainissement se révèlent nettement supérieurs aux
prévisions.
Enfin, pour les raisons déjà évoquées, la probabilité semble forte de voir le niveau effectif du produit
de la redevance s’établir sensi
blement au-dessus du niveau prévisionnel.
L’éventualité d’un résultat d’exploitation significativement supérieur aux prévisions aurait donc dû
conduire MPM à prévoir l’insertion dans le contrat d’une clause de retour à meilleure fortune qui lui
permettrai
t de bénéficier d’une partie d’un éventuel excédent du bénéfice réalisé par le délégataire
par rapport au bénéfice envisagé lors de la conclusion du contrat
16
.
Une telle stipulation aurait d’abord répondu aux exigences d’une bonne gestion, d’autant qu’en
l
’espèce, la durée relativement longue de la délégation consentie renforce le risque de voir le résultat
effectif s’écarter à la hausse du résultat prévisionnel. En permettant, le cas échéant, d’abonder les
recettes du budget annexe de l’assainissement de l
a collectivité, elle aurait contribué à en assurer
l’équilibre et, ce faisant, à limiter l’ampleur de la hausse attendue de la
part collectivité.
16
C’est ainsi que, dans une affair
e soumise à la Commission européenne en 2009, une délégation de service public pour
l’exploitation d’un réseau à haut débit dans le département des Hauts
-de-
Seine prévoyait que, si le résultat d’exploitation
cumulé dépassait de plus de 15 % celui estimé pa
r le compte d’exploitation prévisionnel, le délégataire serait tenu de reverser
à la collectivité délégante 25
% de la somme excédentaire dans la limite de l’aide reçue par elle (d’après les estimations alors
fournies à la Commission, qui devait conclure à
l’absence d’aide incompatible avec le Marché commun, ce dispositif
permettait de rembourser intégralement l’aide reçue si le taux de rendement interne effectif du délégataire dépassait de deux
points celui attendu par le compte d’exploitation prévisionnel
).
28/31
L’insertion d’une telle clause aurait également permis d’améliorer la sécurité juridique du contrat. En
effet, dès lors qu’il résulte en partie des immobilisations mises à la disposition du délégataire par la
collectivité, le bénéfice du délégataire pourra
it, s’il se révélait trop élevé, poser problème au regard de
la règlementation européenne relative aux aides d’Etat. Pour les raisons mentionnées ci
-dessus (cf.
supra
, le point
III.2.7.), on ne saurait en effet exclure que l’utilisation de biens publics pa
r le
délégataire soit considérée par la Commission européenne comme une compensation de service public
octroyée à une entreprise chargée de la gestion de services d’intérêt économique général
. Si tel était
le cas, sa compatibilité avec le Marché commun impliquerait le respect des conditions posées par la
décision 2012/21/UE de la Commission européenne en date du 20 décembre 2011. Or, parmi celles-ci,
figure l’obligation de mentionner dans le
« mandat »
confiant la gestion du service public (en
l’occurrence
dans le contrat),
« les modalités de récupération des éventuelles surcompensations et les
moyens d’éviter ces dernières
»
afin que l’aide accordée à l’entreprise ne conduise pas à un bénéfice
excédant les limites du raisonnable. L’inscription d’une clause
de retour à meilleure fortune pour
maintenir le bénéfice du délégataire dans ces limites aurait ainsi fait écho à cette obligation.
La chambre relève d’ailleurs que la même décision de la Commission européenne suppose que la
durée du « mandat » de gestion
du service public ne dépasse pas dix ans (sauf, ce qui n’est pas
démontré dans le cas présent,
« lorsque le prestataire de service doit consentir un investissement
important qui doit être amorti sur une plus longue période »
). Cette autre exigence, également non
remplie en l’espèce, ferait, elle aussi, peser un doute sérieux sur la compatibilité avec le Marché
intérieur de l’utilisation par le délégataire de biens publics si l’existence d’une aide d’Etat était avérée.
La chambre estime que, dès lors que le bénéfice du délégataire peut se révéler nettement supérieur
à celui envisagé lors de la conclusion du contrat, il aurait été de bonne gestion de prévoir une
stipulation permettant à la collectivité de
bénéficier d’une partie de l’excédent réalisé. Elle
souligne
que, sur le plan juridique, l’absence d’une clause destinée à maintenir le bénéfice du délégataire dans
les limites du raisonnable, comme d’ailleurs la durée excessive de la délégation, font courir un risque
sérieux d’incompatibilité avec le droit
européen si les conditions de la mise à disposition du
délégataire de biens appartenant à la collectivité devaient conduire à l’assimiler à une aide d’Etat, ce
qui ne saurait être exclu.
III.2.9. Sur le contrôle par la collectivité de l’exécution de la d
élégation de service public et sur les
pénalités contractuelles
La chambre souligne la nécessité d’un contrôle effectif par la collectivité des conditions d’exécution de
la délégation de service public, tant sur le plan financier (par exemple pour vérifier que le montant des
frais de siège facturé correspond bien à ceux engagés par le délégataire) que sur le plan juridique,
afin de s’assurer du bon accomplissement par le délégataire de toutes ses obligations.
Elle relève que le contrat prévoit bien, en son chapitre 10, plusieurs articles relatifs au contrôle à
exercer par le délégant, notamment
via
la remise, par le délégataire, de rapports à échéances
régulières (annuelle, trimestrielle, mensuelle).
29/31
Le début de l’exécution du con
trat est trop proche pour permettre de porter une appréciation générale
sur la mise en œuvre de ces stipulations. La chambre note néanmoins que la communauté urbaine a
d’ores
-et-déjà manqué de vigilance sur le respect par le délégataire de certaines de ses obligations.
Elle n’a ainsi pas été en mesure de fournir, lors de l’instruction du présent avis, une copie de la
garantie bancaire à première demande que le délégataire devait pourtant émettre, selon l’article 8,
dès la signature du contrat, soit le 27 novembre 2013 ; plus de deux mois après cette échéance, seule
la copie d’une demande de garantie auprès d’un établissement bancaire a pu être adressée à la
juridiction. De même, ce n
’est que le 28 janvier 2014 que
la collectivité a pu répondre à la demande
d
e la chambre de disposer de l’inventaire des biens de reprise, que le délégataire devait pourtant
remettre au plus tard le 1
er
janvier 2014 ; ce retard est surprenant au regard du très faible nombre de
biens concernés (dont la valorisation totale est d’env
iron 2
000 €), d’autant plus que
, hors la
commune de Saint-Victoret, les délégataires « entrant » et « sortant
» ne font qu’un.
Par ailleurs, il y a lieu de relever que le dispositif relatif aux pénalités contractuelles encourues par le
délégataire, essentiel pour assurer le respect de ses obligations, a été rédigé dans des termes qui
atteindront vite leurs limites. L’article 99.1 plafonne en effet à 10 % des recettes annuelles du
délégataire l’ensemble des pénalités (hors celles éventuellement dues e
n cas de travail dissimulé)
susceptibles d’être mises à sa charge en cas de non
-respect des obligations prévues par le contrat, ce
qui appelle trois observations :
-
La première est relative à l’utilité d’un tel plafonnement puisque, s’il n’est pas interdit dans son
principe, l’apport de son inscription dans un contrat a été sensiblement réduit par la jurisprudence
« OPHLM de Puteaux
» du Conseil d’Etat (29 décembre 20
08), reconnaissant au juge administratif la
possibilité
«
de modérer ou d'augmenter les pénalités de retard résultant du contrat (…) si ces
pénalités atteignent un montant manifestement excessif ou dérisoire eu égard au montant du
marché »
;
-
La deuxième o
bservation porte sur la difficulté à concilier l’existence d’un plafonnement et des
pénalités dont le délégataire peut être
« redevable de plein droit »
(comme le prévoit l’article 9 en cas
d’achat excédant 15
000
€ sans mise en concurrence préalable). En
effet, bien que de plein droit, de
telles pénalités ne pourraient être mises en œuvre si, du fait de manquements antérieurs, le plafond
était atteint ;
-
La troisième observation, de plus grande portée, concerne la cohérence entre le montant du
plafond (de
l’ordre de 480
000 € : 10 % de 4,8 M€)
et celui des pénalités forfaitaires encourues, qui
sont pour la plupart de l’ordre de plusieurs milliers d’euros par jour. Ainsi, le retard dans la production
des documents prévus par le contrat est passible d’une pénalité de 5 000 € par jour, si bien que la
non production de l’attestation de garantie de première demande dans les délais prévus (cf. ci
-dessus)
aurait presque pu
17
« absorber » à elle seule le maximum contractuel, privant ainsi MPM de la
possibilité de san
ctionner tout autre manquement constaté dans l’année (retard dans la réalisation de
travaux, arrêt d’une station, pollution, non
-
respect de la clause d’insertion par l’économie…).
17
La chambre emploie le conditionnel à dessein car les pénalités pour des retards dans la fourniture de documents ne peuvent
pas encore être appliquées, la convention subordonnant cette application à la mise en place dans le courant de l’année 2014
d’un logiciel de suivi. L’exemple mentionné vise simplement à démontrer que le plafonnement retenu par la présente
convention est susceptible d’être très vite atteint.
30/31
La chambre relève que la vigilance de la collectivité sur le respect par le délégataire de ses
obligations contractuelles a déjà été prise en défaut, en l’occurrence pour l’obtention dans les délais
impartis de certains documents (garantie bancaire à première demande et inventaire des biens de
reprise). Elle estime en outre que le plafonnement des pénalités contractuelles à 10 % des recettes
annuelles du délégataire est incompatible avec l’existence de pénalités dont l’entreprise peut être
redevable de plein droit et, surtout, peut limiter sensiblement l’e
fficacité des pénalités comme outil
préventif au service du bon accomplissement de ses obligations par le délégataire.
III.3.- S
ur l’incidence financière de la délé
gation de service public sur la situation de la
Communauté urbaine
Le présent avis évoque,
dans sa partie consacrée à l’économie générale de la convention, plusieurs
points, concernant notamment le niveau des frais de siège, l’absence de clause de retour à meilleure
fortune, la répartition entre les tarifs du délégataire et la part collectivité dans le prix acquitté par
l’usager, qui sont également susceptibles d’avoir des incidences sur la situation financière de MPM.
En compléments des analyses correspondantes, peuvent être formulées les observations suivantes.
III.3.1- Sur la situation du
budget annexe de l’assainissement à la date d’entrée en vigueur de la
délégation de service public
La chambre juge critique la situation du budget annexe de l’assainissement, dont les produits de
gestion se sont élevés à 33,4
M€ en 2012 selon le dernier c
ompte administratif disponible (38,2
M€ en
2011, 34,3
M€ en 2010). Elle s’inquiète notamment de l’évolution de son endettement, qui représente
désormais 25 années d’autofinancement (2012) soit nettement plus que le niveau de 2010 qui était
déjà très élevé (14,64 années). Elle estime que le seuil de surendettement du budget annexe a ainsi
été largement dépassé.
III.3.2.-
Sur les perspectives relatives au budget annexe de l’assainissement après l’entrée en vigueur
de la délégation de service public
L’entrée en vigueur de la délégation de service public de l’assainissement de la zone
Ouest
n’est pas
de nature, en elle-même, à améliorer la situation financière du budget annexe. Les investissements
confiés a
u délégataire, de l’ordre de 1,8
M€ sur 15 ans, sont d’
ailleurs sans commune mesure avec
ceux qu’il appartiendra à la collectivité de réaliser et donc de financer au sein de ce budget.
La situation déjà très dégradée du budget annexe risque même d’être aggravée par divers éléments,
dont la chambre précise qu’ils n’ont pas de lien direct avec la DSP examinée dans le présent avis.
Doivent être signalées à ce titre la baisse attendue du produit de la prime d’épuration (évalué à
5,4
M€ en 2013 et affecté d’un objectif de 2,8
M€ pour 2014) après que le préfet a, le
4 juillet 2012,
déclaré non conforme les performances du système d’assainissement de la ville de Marseille ainsi que
celles du réseau de collecte pour l’année 2011, et les incertitudes sur la capacité de MPM à obtenir le
remboursement de créances inscrites au compte 274 (« prêts ») pour un montant de plus de 2,5
M€.
Dans ce contexte, la perspective d’une hausse significative de la
part collectivité, déjà évoquée dans
les développements du présent avis qui lui sont consacrés, apparaît
incontournable.
31/31
PAR CES MOTIFS :
Article 1 :
DECLARE
la saisine recevable ;
Article 2 :
DIT
que le présent avis sera notifié au préfet de la région Provence-Alpes-
Côte d’Azur,
préfet des Bouches du Rhône ainsi qu’au président de la communauté urbaine Marseille
Provence Métropole ;
Article 3 :
RAPPELLE
que l’assemblée délibérante doit être te
nue informée, dès sa plus proche
réunion, du présent avis, conformément aux dispositions de l'article L. 1411-18 susvisé
du code général des collectivités territoriales.
Fait et délibéré par la chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-
Côte
d’Azur
,
le treize février deux mil quatorze.
Présents : M. Louis Vallernaud, président, MM. Marc Larue, Daniel Gruntz et Jean-Luc Girardi,
présidents de section, Mme Hélène Motuel-Fabre, présidente de section, Mme Audrey Courbon et
Mme Valentine Vinesse, premières conseillères, MM. Thomas Thiébaud et Renan Mégy, conseillers,
Mme Virginie Chastel-Dubuc, conseillère et M. Marc Thoumelou, premier conseiller, rapporteur.
Le rapporteur,
Le président de la chambre,
Marc THOUMELOU
Louis VALLERNAUD