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Synthèses
Tome I
Les observations
Les finances publiques
Les politiques publiques
La gestion publique
C
es synthèses sont destinées à faciliter la lecture et l’uti-
lisation du rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations et autres organismes
intéressés sont insérées dans le rapport.
g
Avertissement
Le rapport public annuel
2014
Introduction
Le rapport public annuel 2014
de la Cour des comptes comprend
trois tomes, dont seuls les deux premiers font l’objet de synthèses :
-
le tome I
, constitué de deux volumes (I-1 et I-2), expose les
obser-
vations et recommandations
tirées d’une sélection de contrôles, d’en-
quêtes et d’évaluations réalisés en 2013 par la Cour, les chambres régio-
nales et territoriales des comptes, ou conjointement par Cour et les cham-
bres régionales et territoriales ;
-
le tome II
est consacré aux
suites
données par les administrations,
collectivités et autres organismes contrôlés aux observations et recom-
mandations formulées les années précédentes ;
-
le tome III
présente, de façon synthétique, les
activités
de la Cour
et des chambres régionales et territoriales des comptes durant l’année
2013.
Le rapport annuel de la Cour de discipline budgétaire et financière est
annexé à ces trois tomes.
Le présent fascicule rassemble les synthèses des 19 textes qui
composent le tome I « Les observations ».
Ces 19 textes sont regroupés en trois parties :
-
première partie : les finances publiques (1)
;
-
deuxième partie : les politiques publiques (10)
;
-
troisième partie : la gestion publique (8).
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
3
Première partie - Les finances publiques
La situation d’ensemble des finances publiques (à fin janvier 2014) .8
Deuxième partie - Les politiques publiques
Chapitre I - Agriculture
1
La sécurité sanitaire de l’alimentation : l’insuffisance des contrôles du
ministère de l’agriculture . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14
2
Les SAFER : les dérives d’un outil de politique d’aménagement
agricole et rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16
Chapitre II - Défense et espace
1
La coopération franco-britannique en matière de porte-avions :
une perte nette pour les finances publiques françaises . . . . . . . . . . .20
2
Le transport spatial : une ambition stratégique, une priorité
à la baisse des coûts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23
Chapitre III - Éducation et jeunesse
1
Des internats d’excellence à ceux de la réussite : la conduite chao-
tique d’une politique éducative et sociale
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28
2
Le service civique : une ambition forte, une montée en charge
à maîtriser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32
Chapitre IV - Santé et cohésion sociale
1
La santé des personnes détenues : des progrès encore
indispensables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36
2
La fiscalité liée au handicap : un empilement de mesures sans cohé-
rence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39
Synthèses du tome I
Les observations
5
Sommaire
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
3
La transformation des foyers de travailleurs migrants en résidences
sociales : une politique à refonder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42
Chapitre V - Tourisme
Le tourisme en outre-mer : un indispensable sursaut . . . . . . . . . . . .46
Troisième partie - La gestion publique
Chapitre I - L’État
1
Les missions fiscales de la Douane : un rôle et une organisation
à repenser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .52
2
Le Centre national de documentation pédagogique (CNDP) et son
réseau : un modèle obsolète, une réforme indispensable
. . . . . . . . . . .54
3
Les prises de participation publique : une opération mal conduite
dans le secteur de l’armement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .57
Chapitre II - Les collectivités territoriales
1
Les subventions allouées aux associations par la région de Provence-
Alpes-Côte d’Azur et le département des Bouches-du-Rhône : la
nécessaire maîtrise des risques
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .62
2
Les Voies ferrées du Dauphiné : l’échec de la transformation d’une
régie départementale des transports . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .65
Chapitre III - Les organismes de protection sociale
La CIPAV (Caisse interprofessionnelle de prévoyance et
d’assurance vieillesse des professions libérales) : une gestion
désordonnée, un service aux assurés déplorable . . . . . . . . . . . . . . .70
Chapitre IV - Les organismes privés subventionnés
La Cinémathèque française : une renaissance et de nouveaux
enjeux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .74
Chapitre V - Les partenariats public-privé
Les partenariats public-privé du plan Hôpital 2007 : une procédure
mal maîtrisée
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .78
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
6
Sommaire
6
Première partie
Les finances publiques
La situation d’ensemble des finances publiques
(à fin janvier 2014)
La situation d’ensemble
des finances publiques
(à fin janvier 2014)
En 2013, une réduction
des déficits, effectif et
structurel, plus lente que
prévu
Les premières informations com-
muniquées par le Gouvernement sur
l’exécution du budget de l’État en 2013,
qui n’ont pas encore été expertisées par
la Cour, font apparaitre un déficit supé-
rieur à celui qui était attendu. Le déficit
des administrations publiques dans leur
ensemble pourrait donc être supérieur à
4,1 % du PIB. Cependant, d’impor-
tantes incertitudes subsistent sur le
compte complet des administrations
publiques qui ne sera publié par
l’INSEE que fin mars 2014. L’analyse de
la Cour s’appuie donc sur le compte
pour 2013 associé à la loi de finances
pour 2014 qui prévoit un déficit de
4,1 % du PIB.
La réduction du déficit public effec-
tif, de 4,8 % du PIB en 2012 à 4,1 %
prévu en 2013, a été deux fois moins
importante que celle fixée par la loi de
programmation des finances publiques
de décembre 2012 (0,7 point au lieu de
1,5).
Les révisions à la baisse de la prévi-
sion de croissance du PIB, d’une part, et
de la prévision d’élasticité des recettes
publiques au PIB, d’autre part, expli-
quent, chacune pour moitié, cet écart de
0,8 point attendu par rapport à la pro-
grammation.
La réduction du déficit structurel a
aussi été plus lente que prévu, du fait de
la révision à la baisse de l’élasticité des
recettes.
Malgré un effort structurel (1,7
point de PIB) d’une ampleur inégalée
dans le passé, qui a porté principalement
sur les prélèvements obligatoires, les
déficits effectif et structurel de 2013
sont ainsi supérieurs d’un point de PIB
à ceux inscrits dans la loi de program-
mation. Ils auraient été plus faibles de
0,2 point de PIB si les dépenses
publiques avaient augmenté comme il
était prévu en avril 2013 dans le pro-
gramme de stabilité.
Le retard s’est accentué par rapport
à la trajectoire de retour vers l’équilibre.
Les déficits effectif et structurel de
2013 restent supérieurs aux moyennes
de l’Union européenne et de la zone
euro.
En 2014, un objectif de
réduction des déficits dont
la réalisation est incer-
taine
De 2013 à 2014, le Gouvernement
prévoit une réduction du déficit effectif
de 4,1 % prévu à ce jour à 3,6 % du PIB
Cour des comptes
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
8
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
9
La situation d’ensemble des finances publiques
(à fin janvier 2014)
et une réduction du déficit structurel de
2,6 à 1,7 % du PIB.
Le Haut Conseil des finances
publiques a considéré que la prévision
de croissance du PIB (0,9 %) était plau-
sible mais que le scénario macroécono-
mique du Gouvernement présentait des
éléments de fragilité, notamment pour
ce qui concerne l’évolution de l’emploi.
Les prévisions de croissance du pro-
duit de l’impôt sur les sociétés, de l’im-
pôt sur le revenu et des prélèvements
sur la masse salariale qui ont été établies
par le Gouvernement sur la base de
cette prévision de croissance du PIB
apparaissent trop favorables. L’élasticité
globale des recettes publiques pourrait
ainsi être plus faible que prévu (1,0)
conduisant à une perte de recettes pos-
sible de 2 à 4 Md€.
Les mesures nouvelles de hausse des
prélèvements obligatoires inscrites dans
les projets de lois de finances et de
financement de la sécurité sociale pour
2014 ainsi que dans des textes antérieurs
(taxe sur les poids lourds) auront un ren-
dement inférieur de 1 à 2 Md€ à celui
qui était attendu en septembre dernier,
du fait des amendements apportés à ces
projets de loi, de la suspension de la
mise en œuvre de la taxe sur les poids
lourds et des décisions du Conseil
constitutionnel.
Compte-tenu de l’évolution tendan-
cielle des dépenses publiques, telle
qu’elle
est
estimée
par
le
Gouvernement, les économies néces-
saires pour que la croissance des
dépenses publiques en volume soit limi-
tée à 0,4 %, comme annoncé en septem-
bre, s’élèvent à environ 15 Md€.
Les économies dont le contenu est
détaillé par les projets de lois de finances
et de financement de la sécurité sociale
sont plus importantes que les années
précédentes. Compte-tenu des dépenses
nouvelles, elles devraient néanmoins
être insuffisantes pour limiter la crois-
sance des dépenses publiques à 0,4 % en
volume. Des annulations de crédits
seront donc nécessaires en cours de ges-
tion pour atteindre cet objectif et réali-
ser l’effort structurel prévu pour 2014
(0,9 point de PIB) qui porte essentielle-
ment sur les dépenses. Il n’existe, en
outre, aucune marge de sécurité pour
faire face à des dépenses imprévues
comme il en survient pratiquement
chaque année.
Au total, la révision à la baisse de
l’élasticité des recettes et du produit des
mesures nouvelles pourrait se traduire
par des déficits effectif et structurel
supérieurs de 3 à 6 Md€ à ceux prévus
par le Gouvernement, sauf si les
dépenses publiques de 2014 sont revues
à la baisse pour un même montant.
La dette publique continuera à croî-
tre en 2014 et dépassera 2 000 Md€ à la
fin de l’année.
Des efforts supplémen-
taires à consentir de 2015
à 2017
La loi de programmation prévoit
d’atteindre l’équilibre structurel des
comptes
publics
en
2016.
Cette
échéance n’a pas été modifiée par le
Conseil de l’Union européenne malgré
le report à 2015 de l’objectif d’un déficit
effectif ramené à 3 % du PIB.
Compte-tenu du retard pris par rap-
port à la trajectoire de soldes structurels
de la loi de programmation (1,0 point de
PIB en 2013 et 0,6 point en 2014), l’ef-
fort structurel nécessaire en 2015 et
2016 est plus élevé que prévu par la loi
de programmation et représentera
encore 0,7 point de PIB chacune de ces
deux années.
Pour réaliser cet effort en 2015 et
2016 en le faisant porter entièrement sur
les dépenses, puis pour diminuer le taux
des prélèvements obligatoires en 2017,
comme le prévoit le Gouvernement, le
cumul des économies nécessaires sur la
période 2015-2017 dépasse 50 Md€. Il
sera encore plus important si les objec-
tifs de maîtrise des dépenses et de
réduction du déficit pour 2014 ne sont
pas atteints et si la croissance potentielle
est revue à la baisse.
Bien que leur ampleur soit sans pré-
cédent, ces économies, qui correspon-
dent à une légère augmentation en
volume de la dépense publique, appa-
raissent possibles sans remettre en cause
la qualité des services publics et l’effica-
cité de la redistribution. Leur réalisation
exige une mobilisation et une action
résolue de l’ensemble des autorités
publiques.
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
10
La situation d’ensemble des finances publiques
(à fin janvier 2014)
10
Deuxième partie
Les politiques publiques
Chapitre I
Agriculture
1 - La sécurité sanitaire de l’alimentation :
l’insuffisance des contrôles du ministère
de l’agriculture
2 - Les SAFER : les dérives d’un outil de politique
d’aménagement agricole et rural
14
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
1
La sécurité sanitaire de
l’alimentation : l’insuffisance
des contrôles du ministère de
l’agriculture
La politique de sécurité sanitaire de
l’alimentation concerne l’ensemble des
actions concourant à s’assurer de l’hy-
giène et de l’innocuité des denrées ali-
mentaires, d’origine animale ou végétale.
Elle comprend les mesures qui contri-
buent à la qualité de la production pri-
maire (végétaux non transformés et ani-
maux destinés à la consommation), de la
transformation des denrées, de leur
transport et de leur distribution.
En France, plusieurs administrations
sont chargées de mettre en œuvre cette
politique, principalement le ministère de
l’agriculture (direction générale de l’ali-
mentation), objet du présent texte, et le
ministère de l’économie (direction géné-
rale de la consommation, de la concur-
rence et de la répression des fraudes)
ainsi que leurs services territoriaux.
Des contrôles trop peu
nombreux
S’agissant
des
végétaux,
les
contrôles relatifs à l’utilisation des pro-
duits phytosanitaires par les agriculteurs
restent très faibles (taux de contrôle de
1,2 %) même si ces contrôles ont pro-
gressé, passant de 600 par an en 2005 à
6 500 en 2011. Ils interviennent quasi
exclusivement chez les demandeurs
d’aide au titre de la politique agricole
commune (PAC), laissant pratiquement
de côté l’arboriculture et le maraîchage.
Les contaminants dans les végétaux,
notamment les métaux lourds, ne font
pas l’objet d’un plan de contrôle du
ministère de l’agriculture.
Les contrôles dans les établisse-
ments de production et de transforma-
tion de denrées d’origine animale
(134 335 établissements) et dans les éta-
blissements de remise directe (371 631)
ont diminué de 17 % entre 2009 et 2012.
Dans les abattoirs, la France peine à se
conformer aux exigences européennes
en matière de contrôle.
Les « contrôles à destination » des
denrées d’origine animale provenant
d’autres pays de l’Union européenne,
qui conduisent à relever de nombreuses
non-conformités (25 % pour les pro-
duits à base de viande, 21 % pour le lait
cru et les produits à base de lait), sont
peu nombreux et ne sont pas mis en
œuvre dans certains départements.
L’encadrement des auto-
contrôles à renforcer
Les textes européens ont confié aux
professionnels eux-mêmes la responsa-
bilité de mettre en place un système de
maîtrise de la sécurité des aliments com-
prenant notamment des auto-contrôles,
Cour des comptes
15
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
tandis que les États membres sont char-
gés d’un contrôle de second niveau. Les
dispositions réglementaires qui permet-
traient de mieux réguler les auto-
contrôles réalisés par les professionnels
n’ont pas été prises.
Dès lors, les auto-contrôles sont de
qualité variable et les non–conformités
ne sont pas nécessairement portées à la
connaissance des services de l’État.
Des non-conformités nom-
breuses aux suites insuffi-
samment contraignantes
Les contrôles réalisés par le minis-
tère de l’agriculture mettent en évidence
un important taux de non-conformités,
supérieur à 50 % pour les contrôles rela-
tifs à l’utilisation de produits phytosani-
taires chez les agriculteurs. Pour les
inpections validées dans les établisse-
ments, une non-conformité moyenne a
été constatée dans 38 % des cas et une
non-conformité majeure dans 7 % des
cas en 2012.
Or les suites données aux non-
conformités sont peu nombreuses et
insuffisamment contraignantes. Elles
varient fortement d’un département à
l’autre sans raison apparente
Enfin, la France n’utilise pas suffi-
samment les possibilités prévues par les
textes européens de répercuter le coût
des inspections sur les professionnels.
La sécurité sanitaire de l’alimentation
La Cour formule les recommanda-
tions suivantes :
prendre les arrêtés prévus par
les textes pour obliger les laboratoires
à transmettre aux services de l’État les
résultats non conformes sur les den-
rées alimentaires dès lors que ces non-
conformités présentent un risque pour
la santé publique ;
appliquer plus largement les dis-
positions de l’article L. 202-3 du code
rural et de la pêche maritime prévoyant
la possibilité de soumettre les labora-
toires réalisant des analyses d'autocon-
trôle à une procédure de reconnais-
sance de qualification par le ministre
de l'agriculture ;
s’assurer
du
ciblage
des
contrôles sur les professionnels les
plus à risque, de la qualité des inspec-
tions (respect des procédures, observa-
tion des points incontournables, nota-
tion appropriée, etc.) et du caractère
approprié des suites qui leur sont don-
nées (suites plus nombreuses et plus
contraignantes) ;
pour les végétaux, étendre l’ana-
lyse de risque aux silos, aux zones à
risque et aux contaminants et renfor-
cer les contrôles réalisés au titre du
« Paquet hygiène » ;
renforcer les « contrôles à desti-
nation » pour les produits d’origine
animale en provenance de l’Union
européenne.
recommandations
2
Les SAFer : les dérives d’un
outil de politique d’aménage-
ment agricole et rural
Les 26 sociétés pour l’aménagement
foncier et rural (SAFER) sont des socié-
tés anonymes créées au début des
années 1960 pour acheter et revendre
des terres agricoles et des sièges d’ex-
ploitation en utilisant, si besoin, un droit
de préemption qui leur est accordé par
la loi.
Elles emploient 986 salariés. Elles
ont acquis, en 2012, 9 700 biens repré-
sentant 86 600 hectares pour une valeur
totale de 1,1 Md€.
L’élargissement du champ
d’action des SAFER
Deux éléments ont fortement pesé
sur l’activité des SAFER : la fin de la
période des grands remembrements et la
réduction du marché des terres agricoles
sous l’effet de l’urbanisation et de l’arti-
ficialisation des sols : la part des terres
agricoles est passée de 62 % du territoire
national en 1960 à 51,4 % en 2010.
Le champ d’action des SAFER s’est
progressivement élargi. Dans le même
temps, leur droit de préemption était
étendu, d’abord, à l’ensemble du marché
rural, puis, dans le cadre des politiques
de l’environnement. Les SAFER sont
ainsi devenues des opérateurs fonciers
en milieu rural y compris sur des activi-
tés non agricoles.
Cette évolution s’est accompagnée
de relations plus étroites avec les collec-
tivités territoriales. Le développement
de ces relations apparaît toutefois inégal
sur le territoire. Par ailleurs, un rôle plus
important est attendu dans le domaine
forestier.
Un recentrage indispensa-
ble des SAFER sur leurs
missions
Les opérations de « substitution »,
qui permettent un changement de pro-
priété sans achat des biens par la
SAFER, ont pris une place de plus en
plus prépondérante comme mode d’in-
tervention sur le marché (en 2012, 68 %
des surfaces et 78 % en valeur).
Une telle évolution n’est pas sans
lien avec la large extension de l’exemp-
tion des droits d’enregistrement, dont
bénéficient les SAFER, aux opérations
de « substitution » (en 1999) et aux
ventes de tous « biens ruraux » (en 2000)
qui représente un avantage fiscal de
65 M€ supporté essentiellement par les
collectivités locales. Les seules opéra-
tions de « substitution » ont bénéficié
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
16
16
Cour des comptes
Les SAFer
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
17
quant à elles, en 2012, d’un avantage fis-
cal qui s’élève à 42 M€.
Cet avantage fiscal concerne de plus
en plus des opérations relatives à des
biens ruraux bâtis alors qu’il avait pour
but de permettre d’intervenir pour des
motifs d’intérêt public et notamment de
favoriser l’installation des jeunes agricul-
teurs. Or cette dernière ne représente
plus aujourd’hui que moins du tiers des
activités de rétrocession des SAFER.
Améliorer la transparence
de l’activité des SAFER
Un nombre croissant de pratiques et
de montages juridiques, généralement
réalisés à des fins d’optimisation fiscale,
peut conduire à faire échec à la mission
de transparence du marché foncier rural
qui incombe aux SAFER. Ces types de
transaction devraient être déclarés aux
SAFER.
Les
statistiques
d’activité
des
SAFER restent parcellaires et difficiles à
interpréter. La mise en place d’une
comptabilté analytique, qui identifie le
coût de chaque activité, permettrait aux
SAFER d’améliorer la qualité de leur
pilotage.
Enfin, l’ouverture des instances des
SAFER à d’autres acteurs que le monde
agricole devrait se poursuivre. Les indis-
pensables relations avec les régions et les
services régionaux de l’État nécessitent
que le ressort des SAFER corresponde à
celui de régions ou d’inter-régions.
Un réseau à maîtriser
Deux
structures
coexistent
au
niveau national : la Fédération nationale
des
SAFER
(FNSafer)
et
Terres
d’Europe-SCAFR. Elles sont assez for-
tement imbriquées avec des responsa-
bles communs, des activités parfois
similaires et des personnels très proches.
La situation de ces deux entités doit être
clarifiée en confiant à la première les res-
ponsabilités d’une tête de réseau et, à la
seconde, le rôle unique de porteur de
capitaux.
Les représentants de l’État sont fai-
blement impliqués, en particulier au
niveau des conseils d’administration. Le
suivi des plans pluriannuels d’activité
reste donc lacunaire. Un renforcement
du contrôle de l’État sur les stratégies
foncières conduites par les SAFER est
nécessaire.
Enfin, la procédure d’attribution des
subventions de l’État (3,99 M€ en 2012)
apparaît particulièrement lourde et
devrait être simplifiée en prenant plus en
compte les difficultés d’un territoire ou
le respect des priorités des politiques
agricoles fixées par l’État. Ce dernier
devrait, par ailleurs, régler rapidement la
situation
du
remboursement
de
l’échéance 2010 de l’avance consentie à
la SCAFR (1,5 M€).
18
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Les SAFer
Ces constatations conduisent la
Cour à formuler les recommandations
suivantes :
réserver l’exemption des droits
d’enregistrement aux opérations qui
relèvent des missions d’intérêt général
exercées par les SAFER ;
recouvrer l’échéance de 2010 de
l’avance consentie par l’État ;
assurer la transparence des déci-
sions prises dans les SAFER ;
prévoir un plan pluriannuel d’ac-
tivité 2015-2020 de chaque SAFER,
développer le partenariat avec les col-
lectivités territoriales, en fonction des
priorités de la politique agricole de
l’État ;
procéder au regroupement des
SAFER pour que leur ressort corres-
ponde, pour le moins, à celui des
régions administratives et réduire le
nombre des implantations locales ;
mettre en place une comptabilité
analytique ;
clarifier la répartition des rôles
entre la FNSAFER et la société
SCAFR, en regroupant les études et le
conseil aux SAFER dans la fédération.
recommandations
Chapitre II
Défense et espace
1 - La coopération franco-britannique en matière
de porte-avions : une perte nette pour les
finances publiques françaises
2 - Le transport spatial : une ambition stratégique,
une priorité à la baisse des coûts
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
20
1
La coopération franco-
britannique en matière de
porte-avions : une perte nette
pour les finances publiques
françaises
Un projet national relancé
dans le cadre
franco-britannique
La France avait initialement, depuis
1980, envisagé de se doter de deux
porte-avions, mais un seul, le Charles de
Gaulle, a été construit et admis au ser-
vice actif en 2001, tandis que le projet
d’un second porte-avions a été reporté à
plusieurs reprises pour des raisons
essentiellement budgétaires.
Le rapprochement franco-britan-
nique en matière de défense offrait, au
début des années 2000, de nouvelles
perspectives de coopération dans le
domaine de l’armement : à partir de
2002, des échanges de haut niveau ont
porté plus spécifiquement sur la coopé-
ration bilatérale en matière de porte-
avions, et les deux pays ont annoncé le
18 novembre 2004, lors du sommet de
Lancaster House
, leur volonté de coopérer
dans la construction de trois porte-
avions – deux pour le Royaume-Uni et
un pour la France.
Un mémorandum d’en-
tente de mars 2006 a
défini des modalités de
coopération déséquilibrées
au détriment de la France
Le mémorandum signé en 2006 ne
reposait pas sur une réelle coopération,
mais sur un accès payant de la France
aux résultats des études britanniques.
Les deux parties s’engageaient, en
effet, à développer la définition détaillée
de la partie commune du
design
sur la
base des travaux britanniques. Elles
envisageaient, le cas échéant, d’identifier
des possibilités d’approvisionnement
groupé de certains articles d’éléments
communs aux porte-avions français et
britannique, afin de « générer des béné-
fices et des économies pour les deux
parties », mais sans que cela ne consti-
tue un engagement. En pratique, le seul
engagement concernait la France qui, en
contrepartie de l’accès aux études bri-
tanniques, devait s’acquitter d’un « ticket
d’entrée » pour un montant de 103 M€
(112 M€ constants 2013).
Cour des comptes
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
21
21
La coopération franco-britannique en matière
de porte-avions
Ainsi conçu, le mémorandum d’en-
tente franco-britannique ne constituait
pas une convention de coopération sur
un projet industriel commun, mais un
simple achat sur étagère par la France
au Royaume-Uni de certaines études.
Une absence de projet
industriel commun
Plusieurs raisons pouvaient laisser à
penser, avant même la signature du
mémorandum, qu’aucun projet indus-
triel commun ne pouvait être mis en
œuvre.
D’une part, sur la base des travaux
engagés par les Britanniques, il était clair
que les calendriers de développement
des deux pays ne pouvaient pas concor-
der.
D’autre part, techniquement, les
approches des deux pays divergeaient
sensiblement, notamment en matière
d’installation d’aviation (choix des aéro-
nefs et de leur mode de décollage/atter-
rissage).
En outre, les Britanniques avaient
mis en place une politique d’achat repo-
sant sur le choix d’un réseau de presta-
taires nationaux (
preferred suppliers)
,
incompatible avec l’application du volet
facultatif du mémorandum portant sur
les possibilités d’achats industriels com-
muns.
Enfin, la stratégie de réorganisation
industrielle
au
Royaume-Uni
avait
conduit le ministère de la défense britan-
nique à annoncer, dès décembre 2005, la
répartition de la construction des deux
porte-avions au sein des chantiers navals
britanniques.
Dans ces conditions, la France
n’avait d’autre choix que de renoncer à
un partage de la construction indus-
trielle avec les britanniques.
Une dépense assumée en
pure perte par la France
Outre le « ticket d’entrée » ouvrant à
l’équipe française l’accès aux études
anglaises, deux marchés, pour un mon-
tant de 102 M€, ont été directement liés
au processus de coopération.
Or les études acquises en contrepar-
tie sont désormais caduques, puisque le
programme de second porte-avions
français a été suspendu en 2008, avant
d’être abandonné dans le livre Blanc de
la défense de 2013. En fin de compte,
cette coopération s’est traduite par un
coût de 196 M€ (214 M€ constants
2013) pour les finances publiques, sans
contrepartie, puisque la France a
constaté qu’elle ne pouvait pas donner
suite à cette coopération.
22
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
La coopération franco-britannique en matière
de porte-avions
La Cour ne méconnait pas l’intérêt
potentiel des coopérations en matière
d’armement en période de restrictions
budgétaires, dans la mesure où leur
finalité est de partager les coûts de
développement tout en garantissant
aux États participants un juste partage
des retombées industrielles.
La réussite de telles collaborations
exige toutefois que plusieurs condi-
tions soient réunies : des objectifs tech-
niques suffisamment proches, des
calendriers en phase et l’acceptation
d’un partage effectif et rationnel de la
charge des études et de la fabrication.
Dans le cas du mémorandum de
2006, compte tenu des positions publi-
quement prises par les autorités britan-
niques, aucune de ces conditions ne
pouvait être remplie, et cela même dès
avant l’acceptation de l’accord. La
signature d’un engagement coûteux
pour la France, par le ministère de la
défense, ne peut, dans ces conditions,
s’expliquer que par l’espoir illusoire de
« sanctuariser » un projet condamné
par les contraintes budgétaires natio-
nales, en l’adossant à une coopération
franco-britannique emblématique.
Conclusion
23
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Cour des comptes
Le transport spatial : une
ambition stratégique, une
priorité à la baisse des coûts
2
Le transport spatial en
Europe
L’Europe bénéficie aujourd’hui,
avec l’Agence spatiale européenne
(ASE), d’une capacité autonome de
transport spatial reposant sur :
- un port spatial disposant d’une
situation géographique exceptionnelle –
le Centre spatial guyanais (CSG), géré
par le Centre national d’études spatiales
(CNES), et dont la France supporte près
de 80 % des coûts ;
- trois lanceurs – un lanceur lourd
(Ariane 5, dont le développement et le
soutien à l’exploitation sont financés à
près de 60 % par le France), un lanceur
moyen (Soyouz, dont les vols commer-
ciaux sont effectués du centre spatial
guyanais depuis fin 2011, à partir
d’installations financées à 80 % par la
France), et un petit lanceur (Vega, dont
le développement est principalement
financé par l’Italie, mais avec une parti-
cipation française de l’ordre de 20 %) ;
- une société d’exploitation fran-
çaise, Arianespace, dont le premier
actionnaire est le CNES ;
- quelques industriels de premier
plan, aux premiers rangs desquels figu-
rent
la
société
franco-allemande
Astrium (groupe EADS) et la société
française SAFRAN.
Le budget de la France contribue à
cet ensemble, à travers l’Agence spatiale
européenne ou directement à travers le
CNES, à hauteur, en moyenne sur ces
dix dernières années, d’environ 500 M€
par an.
Développer un lanceur
européen moins cher
Depuis plusieurs années, l’appari-
tion de concurrents sur le marché des
lancements commerciaux (satellites de
télécommunications), et les besoins dits
« institutionnels » de lancement des
administrations et agences publiques
européennes (observation civile ou mili-
taire de la terre, observation de l’univers,
géolocalisation, etc.) ne nécessitant que
rarement le recours à un lanceur lourd
tel qu’Ariane 5 pose la question de l’ave-
nir de la filière Ariane.
Depuis 2005, les lancements com-
merciaux sont déficitaires (chaque tir
d’Ariane 5, sur les dix dernières années,
a coûté en moyenne environ 15 M€ au
contribuable français), et une grande
partie des besoins institutionnels euro-
péens de transport spatial est assurée
par le lanceur russe
Soyouz
. La nécessité
de procéder à des lancements doubles
(du fait du coût et de la capacité d’em-
port d’Ariane 5) pour les satellites de
télécommunications constitue de plus
24
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Le transport spatial : une ambition stratégique,
une priorité à la baisse des coûts
en plus un handicap commercial face à
la
concurrence,
notamment
de l’Américain Space X, qui commence
à capter une partie stratégique de ce
marché.
Les principaux pays concernés, et
notamment la France, l’Allemagne et
l’Italie, s’accordent depuis plusieurs
années pour reconnaître qu’il est d’une
part, impératif d’assurer un équilibre de
l’exploitation pour les vols commerciaux
d’Arianespace, et d’autre part, souhaita-
ble de disposer à terme d’un lanceur
européen adapté aux missions institu-
tionnelles. Cependant, lors de la der-
nière conférence ministérielle de l’es-
pace, fin 2012, aucun consensus n’a pu
être obtenu sur la façon de parvenir à
satisfaire ce double objectif.
Les options possibles
La France proposait de développer
rapidement un lanceur « modulable »,
apte à succéder à Ariane 5 pour les vols
commerciaux et à
Soyouz
pour les tirs
institutionnels. Ariane 6, dans cette pers-
pective, présenterait une version haute
(capacité de placer 6 tonnes en orbite
géostationnaire) et une version basse,
équivalente de
Soyouz
.
L’Allemagne estimait, de son côté,
qu’il serait au contraire préférable de
faire évoluer Ariane 5 « vers le haut », en
augmentant sa capacité, et en la dotant
d’un étage réallumable (projet dit Ariane
5
midlife
evolution
ou
«
Ariane
5ME ») ;
L’Italie, de son côté, entendait réser-
ver ses capacités de financement au lan-
ceur Vega, tout en marquant un intérêt
pour la proposition française, du fait que
la prééminence de la propulsion solide
pouvait offrir des synergies industrielles
entre les composants de Vega et
d’Ariane 6.
La conférence ministérielle de 2012
n’a pas tranché. Il a été décidé que le
choix entre Ariane 5ME et Ariane 6
serait reporté à la conférence ministé-
rielle de l’espace qui doit se tenir fin
2014.
Mieux rentabiliser le port
spatial de Kourou
La Cour avait mis en doute, dans le
cadre d’un référé adressé au Premier
ministre début 2013, la cohérence des
options prises par la France. En effet,
notre pays semblait prêt à investir, à tra-
vers Ariane 6, à la fois dans un concur-
rent direct de
Soyouz
, alors que la France
venait de consacrer près de 500 M€ pour
en rendre l’exploitation possible à partir
du Centre spatial guyanais, et dans une
option de prolongation d’Ariane 5
incompatible avec le développement
rapide d’Ariane 6.
Depuis lors, du côté français, la
situation a sensiblement évolué dans le
sens d’une plus grande cohérence : le
concept initial d’un lanceur modulable a
été abandonné au profit d’un lanceur
simple d’une capacité environ deux fois
moindre qu’Ariane 5 – cette configura-
tion devrait permettre à la fois d’éviter
une concurrence frontale avec
Soyouz
à
Kourou,
de
dégager
à
terme
Arianespace de la contrainte du vol dou-
25
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Le transport spatial : une ambition stratégique,
une priorité à la baisse des coûts
ble pour les tirs commerciaux, et, pour
les besoins européens, de disposer d’un
lanceur adapté aux charges utiles institu-
tionnelles les plus lourdes.
Deux incertitudes
Deux incertitudes subsistent cepen-
dant.
La première porte sur le coût des tirs
d’Ariane 6. compte tenu des niveaux de
la concurrence (et du cours du dollar
américain, devise de référence du trans-
port spatial), le seuil de 70 M€, soit près
de deux fois moins que le coût d’Ariane
5 « lanceur lancé » (c’est-à-dire du lan-
ceur « sec » sorti d’usine auquel s’ajou-
tent les différentes prestations du trans-
port spatial) ne doit pas être franchi.
Cela implique une forte simplification
du dispositif industriel de production
des lanceurs, actuellement très morcelé,
du fait de la règle du « juste retour indus-
triel » qui s’applique pour les pro-
grammes de l’Agence spatiale euro-
péenne. Pour parvenir à ce résultat,
l’Agence spatiale européenne a lancé un
appel d’offres européen ouvert, sur la
base de la nouvelle configuration
d’Ariane 6, indépendamment des sous-
criptions des États-membres. Les pro-
chains mois montreront si ce processus
est viable et produit bien les effets de
simplification industrielle et de réduc-
tion des coûts escomptés.
La deuxième incertitude porte sur la
convergence de vue entre les principaux
partenaires, notamment l’Allemagne
(sur le calendrier de développement
d’Ariane 6) et, dans une moindre
mesure, la Russie (sur le coût auquel
sont livrés les lanceurs
Soyouz
à Kourou,
et plus généralement, sur la volonté de
poursuivre
la
coopération
avec
l’Europe).
Enfin, les résultats dépendent des
décisions que prendra le prochain
conseil ministériel de l’Agence spatiale
européenne, fin 2014, notamment quant
au sort réservé à l’option Ariane 5ME,
dont dépend le calendrier de développe-
ment d’Ariane 6.
La Cour formule les deux recom-
mandations suivantes :
donner la priorité à la réduction
des coûts dans la réflexion commune
sur l’avenir de la filière Ariane et son
adaptation aux besoins institutionnels
et commerciaux ;
dans la mesure où l’Union euro-
péenne est devenue un utilisateur ins-
titutionnel important de
Soyouz
et de
Vega, s’attacher à obtenir de l’Union
une participation accrue au finance-
ment des infrastructures correspon-
dantes.
recommandations
Chapitre III
Éducation et jeunesse
1 - Des internats d’excellence à ceux de la réussite :
la conduite chaotique d’une politique éducative
et sociale
2 - Le service civique : une ambition forte, une
montée en charge à maîtriser
Cour des comptes
1
des internats d’excellence à
ceux de la réussite :
la conduite chaotique d’une
politique éducative et sociale
Depuis 1990, les gouvernements
successifs cherchent à revitaliser l’inter-
nat. En 2008, la création d’internats
d’excellence expérimentaux (Sourdun,
(Seine-et-Marne) et Montpellier), volet
du plan « Espoirs Banlieues », témoigne
de cette politique volontariste.
En 2010, affichant une forte ambi-
tion avec la création de 20 000 places en
internats d’excellence (12 000 places
dans des établissements spécifiques
créés à cet effet, et 8 000 places labelli-
sées dans des internats existants), ce dis-
positif est doté d’un budget de 400 M€,
financé par le programme des investisse-
ments d’avenir (PIA) sous l’autorité du
commissaire général à l’investissement
(GGI) et géré par l’ANRU. À ce jour, les
contributions des collectivités territo-
riales ont porté le montant du plan
initial à plus de 600 M€.
Des orientations initiales
imprécises et jamais
corrigées
Dès l’origine, ni les publics visés ni
les résultats scolaires attendus n’ont été
définis de façon lisible et homogène
entre les décideurs publics. Il n’y a pas
eu d’arbitrage clair entre une politique
conçue comme un instrument à voca-
tion pédagogique, destiné à modifier
l’offre scolaire et porté par le seul minis-
tère de l’éducation nationale, et un outil
au service d’une ambition plus large
englobant les politiques de la ville, de la
jeunesse et de lutte contre les exclusions
et relevant d’un cadre interministériel.
Cette imprécision a laissé aux autorités
académiques et aux chefs d’établisse-
ment une grande latitude de recrute-
ment. Si celle-ci a permis une adaptation
à des besoins locaux, elle a entraîné une
grande
hétérogénéité
des
publics
accueillis pour des motifs le plus sou-
vent liés à des contingences matérielles
et budgétaires.
La diversité des formes d’établisse-
ments a nui à la lisibilité nationale du
programme d’investissements, la confu-
sion atteignant un sommet avec les
places recyclées ou labellisées dans des
internats existants. Le fait que l’État
intervienne de manière unilatérale pour
la création des premiers internats très
onéreux, dans le champ d’une compé-
tence décentralisée, a ajouté à cette
confusion.
28
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
29
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Des internats d’excellence à ceux de la réussite
Une généralisation rapide
au détriment des moyens
pédagogiques
Si l’ANRU s’est efforcée de remplir
l’objectif quantitatif fixé, notamment en
rentrant dans le cadre normal des com-
pétences décentralisées, la cohérence
d’ensemble des projets a fait défaut. Des
places d’internat existantes ont été
créées pour des raisons éloignées des
objectifs pédagogiques et sociaux qui
auraient dû fonder la décision : optimi-
sation d’infrastructures publiques sous-
employées, obtention de financements
d’État pour des projets de collectivités
territoriales déjà décidés au titre de leur
propre programmation.
La vigueur de la programmation
immobilière par l’opérateur de l’État n’a
pas non plus été accompagnée d’un
effort équivalent de cadrage des moyens
de fonctionnement des établissements,
notamment pédagogiques, par le minis-
tère de l’éducation nationale. Ces
moyens sont restés contingents et iné-
gaux, aucune norme nationale n’ayant
été donnée. Il eût été pourtant normal
que prévoyant l’accueil de 20 000
internes dans des conditions nouvelles,
les moyens correspondant soient cernés
et prévus.
In fine
, la fragilité des modes de
financement
de
l’accompagnement
pédagogique et éducatif des internats
d’excellence pose le problème de la cré-
dibilité même de la politique conduite.
Un processus évaluatif
éclaté à l’impact faible
Le processus d’évaluation, inhérent
à une politique expérimentale, a été
éclaté. Le fait de centrer sur le premier
établissement créé (Sourdun en Seine-
et-Marne) une évaluation très coûteuse,
selon des modalités peu consensuelles
entre les acteurs publics, a entraîné la
prolifération des évaluations. Elles n’ont
jamais été coordonnées par le ministère
de l’éducation nationale dont les ser-
vices, chargés de l’évaluation des poli-
tiques éducatives, ont été totalement
absents.
Sans doute les règles que se sont
fixées les programmes d’investissements
d’avenir ont-elles conduit à l’élaboration
d’une méthodologie d’ensemble qui a
contribué à rationaliser les initiatives
existantes. Mais ce processus d’évalua-
tion d’ensemble n’a pas commencé.
L’administration n’a pu donc fonder sa
position que sur des évaluations parcel-
laires dont la valeur est limitée.
De façon constante, maintes déci-
sions ont été prises sans que le résultat
des évaluations en cours soit disponible.
Des acquis positifs à
préserver
Malgré ces défaillances dans la
conduite de cette politique, des résultats
sont perceptibles : appréciations posi-
tives des internes, modernisation du
parc public des internats, enrichissement
des pratiques pédagogiques et éduca-
tives des internats d’excellence, retour
Des internats d’excellence à ceux de la réussite
30
de l’intérêt des familles, des collectivités
locales et des acteurs de l’action sociale
pour ce dispositif comme instrument
supplémentaire d’insertion de la jeu-
nesse en difficulté.
Des clarifications
nécessaires à la poursuite
du programme sous
l’appellation « internats de
la réussite »
Alors que 8 000 places restent à
ouvrir au titre du premier programme
des investissements d’avenir qui court
pour sa réalisation effective jusqu’en
2020, la poursuite de la politique de revi-
talisation de l’offre d’internats publics a
été confirmée dans la loi de finances
pour 2014 (150 M€ pour 6 000 places).
Dès lors, la cohérence de la conduite
de la politique publique aurait gagné à
disposer d’un degré d’avancement accru
du premier programme pour décider de
l’ampleur du second, voire à condition-
ner le début d’exécution du second à
l’achèvement du premier ou à tout le
moins, à un bilan partagé du premier
volet.
Par ailleurs, la politique des internats
d’excellence, puis de la réussite, entraî-
nera l’engagement de 550 M€ de crédits
d’État pour la construction ou la moder-
nisation d’équipements immobiliers des-
tinés au cycle secondaire de scolarité,
placés sous la responsabilité des régions
et des départements, et pour des établis-
sements qui sont leur propriété. La
récurrence de budgets d’investissements
conséquents dans des domaines, qui
relèvent d’autres personnes publiques et
qui n’ont jamais été partagés depuis les
premières lois de décentralisation, sus-
cite ainsi de nombreuses interrogations
de principe.
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
31
Des internats d’excellence à ceux de la réussite
En conséquence, la Cour formule
les recommandations suivantes :
transformer le statut des deux
établissements publics nationaux de
Sourdun et de Montpellier en établis-
sements publics locaux d’enseigne-
ment ;
densifier les capacités d’accueil
des principaux établissements à inves-
tissements constants ;
renforcer
l’implication
du
ministère de l’éducation nationale dans
les procédures d’évaluation du pro-
gramme des investissements d’avenir ;
développer le partage des expé-
riences et innovations pédagogiques et
éducatives entre les acteurs de terrain ;
pour les investissements à venir,
dans la charte en cours d’élaboration,
sélectionner quelques formats types
d’internat et préciser les critères de
recrutement ;
abandonner le concept de
places labellisées ;
rendre rapidement les arbitrages
budgétaires liés à la réduction des
concours du fonds d’expérimentation
pour la jeunesse et de l’Agence natio-
nale pour la cohésion sociale et l’éga-
lité des chances ;
normer et arbitrer en consé-
quence les dotations en moyens péda-
gogiques et éducatifs des internats,
correspondant à l’objectif final de
18 000 places supplémentaires en
internats d’excellence et de la réussite.
recommandations
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
32
2
Le service civique :
une ambition forte,
une montée en charge
à maîtriser
Le service civique, créé par la loi du
10 mars 2010, a succédé au service civil
volontaire, pour les jeunes de 16 à
25 ans voulant s'engager en faveur d’un
projet collectif d'intérêt général auprès
de personnes morales agréées.
Géré par l’Agence du service
civique, il s’est rapidement développé :
6 000 jeunes se sont engagés en 2010 et
près de 20 000 en 2012 pour un coût
total de 133 M€ pour l’État. En 2013,
une décélération est attendue avec
19 000 nouvelles entrées, mais l’objectif
est de parvenir à 100 000 jeunes engagés
en 2017.
Des premiers résultats à
consolider
Si le service civique rencontre
aujourd’hui l’adhésion des jeunes et des
associations qui y participent, des pro-
grès doivent être réalisés pour atteindre
les objectifs fixés par la loi en termes de
mixité sociale.
Par ailleurs, le service civique est
souvent perçu par ses bénéficiaires
comme un outil d’insertion, à côté d’au-
tres dispositifs (stages, contrats d’alter-
nance, garantie-jeunes, emplois d’avenir,
contrats de génération, etc.). Or ses
résultats en la matière sont à relativiser.
Le taux de rupture important (un
quart des contrats sont rompus avant
terme) et les risques de substitution à
l’emploi appellent également à la vigi-
lance.
Enfin, l’agence n’a pas conduit de
réflexion sur la place de l’engagement de
service civique à l’étranger, aujourd’hui
marginale, notamment au regard des
autres formes de volontariat internatio-
nal.
Une attention à porter à la
qualité des missions
Dans le contexte d’une montée en
charge programmée du service civique,
la question se pose de la capacité à faire
émerger 100 000 missions de qualité
chaque année. Les gisements de mis-
sions nouvelles se trouvent dans des sec-
teurs (la santé et le sport) et dans des
catégories de structures (petites associa-
tions et collectivités territoriales) où les
risques de substitution à l’emploi sont
importants. Une vigilance accrue devra
donc être exercée dans l’instruction des
dossiers et le contrôle des projets rele-
vant de nouvelles missions.
Un développement de la formation
des tuteurs pour faire connaître les spé-
cificités du service civique et un renfor-
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Cour des comptes
Le service civique
33
cement de la formation civique et
citoyenne des jeunes sont indispensa-
bles.
Un pilotage d’ensemble à
améliorer
L’agence doit mieux conduire l’ani-
mation territoriale du service civique en
améliorant l’articulation avec les services
déconcentrés du ministère de la jeunesse
et des sports.
Elle s’appuie sur un petit nombre de
réseaux associatifs puissants qui ont lar-
gement contribué au succès de la phase
de
démarrage.
Une
diversification
devrait
désormais
passer
par
la
recherche active de nouveaux parte-
naires, notamment les collectivités terri-
toriales qui ignorent largement le dispo-
sitif.
De plus, le recours massif à l’inter-
médiation peut présenter des risques,
qu’il s’agit de réduire. L’agence doit aussi
concevoir et mettre en œuvre une réelle
stratégie de contrôle adaptée aux
besoins. Ainsi, le rythme de montée en
charge du service civique dans les
années à venir doit être corrélé au ren-
forcement du contrôle de la qualité des
missions.
Enfin, sur le terrain, une meilleure
coordination des services chargés des
dispositifs en faveur de la jeunesse doit
être recherchée afin de veiller à une
bonne articulation entre le service
civique et les autres instruments en
faveur de l’emploi ou de l’insertion des
jeunes.
Un coût à maîtriser
L’augmentation programmée du
nombre de jeunes en service civique
s’esquisse dans un cadre contraint.
La soutenabilité budgétaire du dis-
positif nécessite que des arbitrages
soient réalisés, à la fois sur le rythme de
montée en charge et sur les crédits
alloués au service civique, puisque la
prise en charge de 100 000 jeunes, dans
les conditions actuelles de financement
par l’État, dépasserait les crédits alloués
aujourd’hui à la mission.
À ce titre, les tensions budgétaires
ont déjà conduit, en 2013, à un calibrage
prévisionnel de la durée des missions à
son niveau minimum, soit six mois, ce
qui n’est pas optimal pour tous les
volontaires.
En outre, le nouveau mode de
décompte pour 2014 (nombre de jeunes
effectuant en tout ou partie leur volon-
tariat sur l’année, et non plus unique-
ment les nouveaux entrants dans le dis-
positif) conduit à une révision non
transparente à la baisse des objectifs
quantitatifs.
Une réflexion devrait être menée sur
la possibilité de réduire le coût unitaire
du service civique. La fixation d’une
indemnité forfaitaire d’un montant infé-
rieur pour les missions à temps partiel
pourrait être examinée (chaque volon-
taire perçoit aujourd’hui une indemnité
mensuelle nette de 467,34 €, ou 573,72 €
sur critères sociaux, que sa mission soit
de 24 heures ou de 35 heures hebdoma-
daires).
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
34
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Il apparaît, en outre, que l’État
assume presque intégralement la charge
du coût complet du service civique,
contrairement à ce qui se passe en
Allemagne par exemple. Une réflexion
devrait être conduite pour que les struc-
tures d’accueil qui le peuvent prennent
leur juste part du coût du service
civique.
En définitive, il est souhaitable que
l’agence s’inscrive dans une démarche
de développement qualitatif du disposi-
tif en veillant à la promotion de mis-
sions de qualité accessibles à tous et dis-
tinctes d’un emploi salarié, tout en mai-
trisant le coût unitaire des contrats.
Le service civique
En conséquence, la Cour formule
les recommandations suivantes :
retenir un rythme de montée en
charge du service civique compatible
avec la maîtrise du risque de substitu-
tion à l’emploi induit par la multiplica-
tion des missions ;
fixer des objectifs annuels en
termes de nombre de contrats conclus
et non pas de contrats en vigueur et
procéder aux arbitrages indispensables
pour assurer l’adéquation entre les
objectifs et les moyens budgétaires ;
réduire le coût unitaire pour
l’État des contrats de service civique, le
cas échéant, par le versement d’une
indemnité réduite pour les missions à
temps partiel et par la suppression de
la subvention allouée aux associations
au titre du tutorat ;
fixer des objectifs précis de
mixité sociale aux organismes accueil-
lant un grand nombre de volontaires.
recommandations
Chapitre IV
Santé et cohésion sociale
1 - La santé des personnes détenues : des progrès
encore indispensables
2 - La fiscalité liée au handicap : un empilement
de mesures sans cohérence
3 - La transformation des foyers de travailleurs
migrants en résidences sociales : une politique
à refonder
Cour des comptes
36
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
1
La santé des personnes
détenues : des progrès encore
indispensables
Les personnes détenues, qui étaient
près de 68 000 en 2013, présentent d’im-
portants besoins de santé liés notam-
ment à une prévalence plus élevée des
conduites addictives, des maladies infec-
tieuses et surtout des pathologies à
caractère psychiatrique que dans la
population générale.
La loi du 18 janvier 1994 relative à la
santé publique et à la protection sociale
a profondément réformé leur prise en
charge sanitaire en la transférant de l'ad-
ministration pénitentiaire à des équipes
médicales rattachées à des établisse-
ments de santé. Vingt ans après l’adop-
tion de ce texte, et alors que s'achève un
plan d’actions stratégiques 2010-2014
visant à remédier à certaines insuffi-
sances persistantes, la Cour et les cham-
bres régionales des comptes ont cherché
à apprécier les progrès que ce dispositif
a permis de réaliser et les difficultés qui
demeurent.
Des offres de soins
somatiques et psychia-
triques encore incom-
plètes
En dépit d'un quasi-doublement des
personnels de santé intervenant dans les
unités sanitaires implantées dans chaque
établissement pénitentiaire, l'offre de
soins somatiques reste marquée par de
fortes disparités, en particulier pour cer-
taines spécialités médicales, comme
notamment la psychiatrie, du fait des
évolutions de la démographie médicale,
de l’inégale répartition territoriale des
professionnels de santé et du manque
d'attractivité de l'exercice médical en
détention. La mise à niveau des locaux
et des systèmes informatiques ainsi que
le recours à la télémédecine restent
encore insuffisants. Les capacités d'hos-
pitalisation somatique, renforcées par la
construction au sein même des hôpitaux
de 235 chambres sécurisées et de 9 uni-
tés hospitalières interrégionales sécuri-
sées, apparaissent paradoxalement sous-
utilisées. Le nombre limité d’escortes
disponibles, les conditions d'hospitalisa-
tion ainsi que l'insuffisante coordination
des unités sanitaires, des établissements
de santé et du personnel pénitentiaire
concourent à cet état de fait.
Outre le manque de personnel psy-
chiatrique dans les prisons, les capacités
d’hospitalisation des personnes déte-
nues atteintes de troubles mentaux sont
très limitées : seules 7 des 17 unités hos-
pitalières spécialement aménagées pré-
vues par la loi du 9 septembre 2002 sont
ouvertes en 2013. L'hospitalisation à la
demande du représentant de l’État dans
un établissement psychiatrique ne com-
portant pas d’unité spécialisée demeure
ainsi le principal mode d’hospitalisation
37
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
La santé des personnes détenues
dans des conditions qui n’assurent pas
une prise en charge satisfaisante des per-
sonnes détenues (placement en chambre
d'isolement ou unité pour malades diffi-
ciles, sortie accélérée du patient détenu).
Des obstacles persistants
à une prise en charge glo-
bale
Les obstacles à une prise en charge
globale des personnes détenues nécessi-
tant des soins tiennent au niveau très
variable de la coopération des différents
acteurs (personnels pénitentiaire et de
santé, services pénitentiaires d'insertion
et de probation, magistrats, services
médico-sociaux, organismes de sécurité
sociale, professionnels libéraux et éta-
blissements de santé, etc.), en particulier
à la fin de l'incarcération où les risques
de rupture de soins sont les plus impor-
tants.
La protection sociale des personnes
détenues n’est de plus pas toujours
effective du fait de problèmes d’affilia-
tion, d’ouverture ou de reprise des
droits sociaux.
Malgré des progrès, toute démarche
de santé reste trop souvent dépendante
des conditions même de la détention
(enfermement, violence, inactivité, rup-
ture des liens familiaux, carences en
matière d'hygiène, surpopulation carcé-
rale, etc.). Les règles de fonctionnement
et de sécurité au sein des prisons peu-
vent rendre difficile l'accès aux soins à
l’intérieur même des établissements et
conduire à porter atteinte au secret
médical, comme le souligne régulière-
ment le contrôleur général des lieux de
privation de liberté. L’accès des détenus
aux soins dispensés à l’extérieur est
subordonné à la disponibilité des
équipes pénitentiaires et des forces de
l’ordre pour assurer leur extraction et
leur garde. Les suspensions et les amé-
nagements de peines pour raisons médi-
cales restent marginales.
Une politique de santé
publique à organiser
comme telle
Dépasser les difficultés constatées
suppose d’organiser une politique de
santé publique à la hauteur des enjeux.
Or la stratégie nationale manque
encore de relais, la mobilisation des
agences régionales de santé, pourtant
explicitement chargées à cet égard d’une
responsabilité d’évaluation des besoins
et de définition de l’offre de soins en
milieu pénitentiaire, étant très inégale.
Les volets relatifs aux soins aux détenus
des schémas régionaux d’organisation
sanitaire sont souvent imprécis ; le tra-
vail de coordination avec les acteurs
locaux peu développé. Seule la moitié
des commissions régionales santé/jus-
tice, pourtant créées en 2008, était insti-
tuée en 2012.
Par ailleurs, en l'absence quasi-totale
d'évolution des mécanismes de finance-
ment définis en 1994, la majeure partie
de la charge financière liée aux soins des
détenus a été transférée de l'État à l'as-
surance maladie : alors que l’État assu-
mait 76 % de l’effort financier, cette part
ne s’élève plus qu’à 31 %. Les circuits
38
financiers mis en place apparaissent au
demeurant sources de lourdeur et de
dysfonctionnement.
Une redéfinition des modalités de
financement est nécessaire qui devrait
passer
a minima
par une revalorisation
régulière du montant de la cotisation
versée par l'État à l’ACOSS pour chaque
détenu et par une globalisation des rela-
tions financières entre l'État et l'assu-
rance maladie. Le bien-fondé d’une
inclusion des personnes détenues dans
le champ de la CMU et de la
CMU-C pourrait être examiné dès lors
que ces dispositifs sont également finan-
cés par la solidarité nationale.
L’amélioration de la prise en charge
sanitaire des personnes détenues doit,
enfin, s’inscrire dans une véritable
démarche de santé publique reposant,
comme c’est notamment le cas au
Royaume-Uni, sur un suivi épidémiolo-
gique de la population carcérale et sur
des indicateurs de résultat et non plus
uniquement de moyens.
La Cour et les chambres régionales
des comptes formulent les recomman-
dations suivantes :
identifier, dans la prochaine loi
de santé publique, les objectifs de
santé publique propres à la population
détenue, reposant sur des indicateurs
de résultat alimentés par un suivi épi-
démiologique régulier ;
renforcer l'offre de soins, priori-
tairement psychiatriques, en accélé-
rant la modernisation des lieux et des
modalités d’exercice des équipes médi-
cales, le cas échéant, par mobilisation
complémentaire de crédits de l’assu-
rance maladie, et en assurant une meil-
leure homogénéité des conditions de
prise en charge ;
améliorer
l'accessibilité
aux
soins par la généralisation de proto-
coles cadres entre équipes médicales et
administration pénitentiaire en fonc-
tion des meilleures pratiques de coo-
pération constatées, et inscrire la prise
en charge des personnes détenues
dans un véritable parcours de soins
allant au-delà de la levée d’écrou ;
renforcer le rôle des agences
régionales de santé comme pivots de la
politique de santé des personnes déte-
nues, en particulier, en veillant à la
généralisation effective des commis-
sions régionales santé/justice ;
redéfinir les modalités de finan-
cement des soins aux personnes déte-
nues, notamment en examinant l’éven-
tualité de leur inclusion dans le champ
de la couverture maladie universelle et
de la couverture maladie universelle
complémentaire.
recommandations
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
La santé des personnes détenues
39
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Cour des comptes
La fiscalité liée au handicap :
un empilement de mesures sans
cohérence
2
Le périmètre du handicap demeure
difficile à cerner ; malgré la clarification
apportée par la loi du 11 février 2005, la
définition du handicap reste fluctuante
en fonction de son origine ou de l’ap-
préciation de sa gravité. La législation
fiscale mêle le plus souvent sans distinc-
tion personnes handicapées, personnes
âgées dépendantes et parfois même per-
sonnes valides.
L’importance du public concerné
constitue également un élément d’incer-
titude ; en se limitant aux bénéficiaires à
titre principal d’une pension ou d’une
allocation liée au handicap, on peut esti-
mer que la population handicapée repré-
sentait en 2011 environ 4,7 millions de
personnes.
La fiscalité constitue le second mode
d’intervention de l’État, après le finan-
cement d’allocations sur crédits budgé-
taires ; mais le coût des mesures fiscales
accordées, dont l’ordre de grandeur
pourrait se situer entre 3,5 et 4 Md€, ne
figure pas dans les comptes nationaux.
La question se pose donc de l’im-
pact réel de ce dispositif fiscal, de sa
capacité à satisfaire les besoins des per-
sonnes handicapées et de sa contribu-
tion à la réalisation de la politique
publique en faveur du handicap.
Les mesures fiscales en
faveur des personnes han-
dicapées sont nombreuses
et dispersées
Leur présentation dans les docu-
ments budgétaires n’est pourtant que
partielle : sur 64 mesures d’allègement
recensées dans le code général des
impôts, seulement 37, dispersées entre
un grand nombre de programmes bud-
gétaires,
sont
répertoriées
comme
dépenses fiscales dans le projet de loi de
finances.
La majorité de ces mesures englobe
personnes âgées de condition modeste,
personnes dépendantes et handicapées,
ou s’inscrit comme un élément d’une
politique plus large.
Cette présentation ne permet pas
d’appréhender dans leur globalité les
moyens mobilisés dans le cadre de la
politique du handicap. Elle rend peu
compréhensible la fiscalité en faveur des
personnes handicapées, qui concerne,
par ailleurs, une grande variété d’impôts
très différents.
40
La fiscalité liée au handicap
Le dispositif fiscal est
déconnecté de la politique
du handicap
Résultat d’un empilement historique
de mesures disparates, le dispositif fiscal
n’a pas été réexaminé pour tenir compte
notamment des objectifs et des priorités
fixés par la loi du 11 février 2005 relative
au handicap.
Mesures fiscales, allocations et
niches sociales interviennent dans le
même champ sans que leur cohérence et
leur complémentarité soient véritable-
ment assurées. Elles s’articulent mal
entre elles ; certaines, parfois assez
proches par leur objet, peuvent ainsi
énoncer des conditions différentes de
handicap.
La fiscalité est un vecteur
d’inégalité entre les
personnes handicapées
En s’appuyant le plus souvent sur les
décisions de reconnaissance du handi-
cap, le code général des impôts repro-
duit les inégalités selon l’origine admi-
nistrative du handicap (handicap
stricto
sensu
, invalidité civile, invalidité militaire,
accidents du travail et maladie profes-
sionnelle) et selon les départements où
la décision a été prise.
Le dispositif fiscal prend en consi-
dération davantage l’origine du handicap
que son degré de gravité, et tient insuf-
fisamment compte des revenus des per-
sonnes concernées. Il peut introduire,
voire renforcer, des inégalités de revenu
entre les personnes handicapées elles-
mêmes. Il en est ainsi dans de nombreux
cas, entre des personnes présentant un
degré de handicap comparable, ou entre
des handicapés de niveaux de revenu
différents.
Les effets de la fiscalité en
faveur des personnes
handicapées ne sont pas
appréhendés
Les contribuables tirant un bénéfice
réel des mesures fiscales sont en nombre
limité et souvent surestimé. L’effet
cumulatif de celles-ci est trompeur ; en
réalité peu de contribuables peuvent
bénéficier de l’ensemble des mesures
prévues, notamment en matière d’impôt
sur le revenu.
Le coût réel des avantages fiscaux
accordés n’est pas véritablement connu,
pas plus que ses conséquences sur l’ac-
cès aux prestations sociales, son inci-
dence sur le revenu des personnes han-
dicapées ou le service rendu au regard
de leurs besoins en terme d’insertion, de
mobilité et de maintien à domicile.
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
41
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
La Cour formule les recommanda-
tions suivantes :
mieux appréhender le nombre et
la situation des personnes handicapées,
notamment en améliorant la connais-
sance de leurs revenus par les enquêtes
de l'INSEE et de la direction de la
recherche, des études, de l'évaluation et
des statistiques du ministère chargé des
affaires sociales ;
rationaliser la présentation des
dépenses fiscales participant à la poli-
tique en faveur des personnes handica-
pées, notamment par leur regroupe-
ment au sein du programme 157 et une
meilleure articulation de leur présenta-
tion avec celles des dépenses budgé-
taires relevant de la même politique ;
fiabiliser et compléter les esti-
mations existantes de façon à mesurer
l'impact global des mesures fiscales,
tant en termes de bénéficiaires que de
coût ;
actualiser périodiquement les
listes de matériels concernés (appareil-
lages, équipements du logement, etc.)
selon les évolutions techniques ;
procéder à un réexamen d'en-
semble des mesures fiscales et sociales
dans le but d'améliorer leur articulation
(suppression des doublons, incohé-
rences et complexités inutiles ; renfor-
cement des complémentarités ; prise
en compte des effets sur les disparités
de revenus entre personnes handica-
pées), en révisant en priorité :
-
les mesures portant sur la com-
pensation du handicap : en particulier,
la prestation de compensation du han-
dicap, les exonérations de charges et les
dépenses fiscales visant le même objec-
tif
(majoration
du
plafond
des
dépenses pour les emplois à domicile,
déduction au titre de l'équipement de la
résidence, etc.) ;
-
les nombreuses aides à l'accessibi-
lité : fiscales, sociales (prestation de
compensation du handicap, notam-
ment) ou autres (prime à l'amélioration
des logements locatifs, notamment);
-
les différentes mesures fiscales
relatives à la transmission du patri-
moine.
recommandations
La fiscalité liée au handicap
3
La transformation des foyers de
travailleurs migrants en résidences
sociales : une politique à refonder
Construits pour l’essentiel entre
1968 et 1975 pour répondre aux besoins
temporaires de travailleurs étrangers
venus en France sans famille, les foyers
de travailleurs migrants accueillaient
encore 110 000 résidents fin 2012.
La dégradation progressive des bâti-
ments a justifié le lancement, en 1997,
d’un plan de transformation impliquant
une pluralité de financeurs, dont l’État,
les collectivités locales et Action loge-
ment. Ce plan prévoyait, d’une part, la
rénovation immobilière des foyers
vétustes et d’autre part, leur transforma-
tion en résidences sociales afin d’offrir
un logement temporaire aux personnes
qui éprouvent des difficultés à accéder à
un logement indépendant ou à s’y main-
tenir.
Des améliorations réelles,
mais en nombre très
limité
Les rénovations effectuées ont amé-
lioré la qualité de vie des résidents. Entre
2008 et 2012, près de 7 000 chambres
très petites (moins de 7,5 m²) ou à lits
multiples ont été supprimées et près de
10 000 logements d’au moins 12 m²,
majoritairement avec leurs propres sani-
taires et cuisine, ont été créés.
Toutefois, après seize ans de mise en
œuvre, ces améliorations n’ont bénéficié
qu’à un peu plus de 300 foyers, sur les
quelque 700 foyers existants. Les retards
résultent essentiellement de la longueur
des
processus
de
concertation.
L’implication des collectivités territo-
riales, notamment dans l’identification
des nouvelles emprises foncières, est
déterminante bien qu’inégale.
Un pilotage défaillant
Le suivi du plan de rénovation,
confié à la commission interministérielle
pour le logement des populations immi-
grées (CILPI) est défaillant, qu’il s’agisse
de l’analyse des besoins, de l’établisse-
ment des priorités ou du constat des
réalisations. Il n’existe pas de liste fiable
et hiérarchisée des foyers à rénover. La
CILPI recense les projets validés, mais
ne suit pas leur mise en œuvre ni leur
achèvement.
Les travaux programmés sur la
période 1997-2012 ont représenté un
effort de 1,57 Md€. Au rythme actuel et
compte tenu de l’augmentation tendan-
cielle des coûts, un investissement de
3,4 Md€ étalé sur 20 ans serait encore
nécessaire.
Une analyse actualisée et rigoureuse
des besoins de rénovation, un recen-
trage du plan sur les situations les plus
urgentes ainsi qu’une redéfinition des
modalités de pilotage apparaissent indis-
pensables.
Cour des comptes
42
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
43
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
La transformation des foyers de travailleurs
migrants en résidences sociales
Les difficultés de la
transformation en
résidence sociale
La rotation des résidents est faible :
son taux avoisine les 15 %-18 %. Les
freins à la diversification sont variés. Les
principaux d’entre eux sont l’exception
faite, pour les résidents logés dans le
foyer avant transformation, au principe
du logement temporaire attaché à la rési-
dence sociale, le très faible reste à charge
sur la redevance pour les bas revenus et
l’absence d’alternatives en zone tendue
de logement.
La diversification des publics va de
pair avec un accroissement de leur vul-
nérabilité, ce qui implique que les ges-
tionnaires développent leur capacité
d’accompagnement social. Or la gestion
locative sociale, pour laquelle les ges-
tionnaires reçoivent une aide publique
inégalement répartie, ne peut pas se
substituer à la mission de prise en charge
globale dévolue aux travailleurs sociaux
de secteurs.
Plus de 40 % des occupants des
foyers, résidents traditionnels qui ont
vieilli sur place, ont plus de 60 ans. Cela
engendre des contraintes : au-delà des
réticences habituelles, des difficultés
spécifiques de nature culturelle et finan-
cière freinent leur orientation vers les
établissements d’hébergement de per-
sonnes âgées dépendantes.
Ainsi, pour accroître les possibilités
de maintien à domicile, une adaptation
de l’habitat, génératrice de surcoûts, et
un développement de l’accompagne-
ment social sont nécessaires.
Des risques de gestion à
maîtriser
Les problèmes créés par la suroccu-
pation et la présence d’activités relevant
de l’économie « informelle », bien qu’éli-
minés au moment de la transformation
d’un foyer, peuvent réapparaître à terme.
L’importance des augmentations de
redevances suite aux travaux, la pratique
des allers-retours entre la France et le
pays d’origine des résidents retraités, qui
laisse des logements vides, ou encore le
caractère forfaitaire de la redevance, qui
ne permet pas aux gestionnaires de
répercuter la hausse actuelle du coût des
charges, peuvent fragiliser l’équilibre
économique des résidences.
L’ensemble de ces difficultés de
transformation des foyers en résidences
sociales témoigne d’un pilotage négligé
du volet social de la politique.
La Cour formule les recommanda-
tions suivantes :
renforcer le pilotage interminis-
tériel de la politique de transformation
des foyers de travailleurs migrants en
résidences sociales :
- en responsabilisant un ministère
en tant que chef de file ;
- en associant davantage les ges-
tionnaires de foyers à la définition et
au suivi de la politique ;
revoir les objectifs du plan de
transformation des foyers, en ciblant
les priorités :
- en termes de besoins de rénova-
tion des foyers encore pleinement
occupés où subsistent des conditions
de logement indignes ou inadaptées ;
- en termes de transformation des
foyers non seulement en résidences
sociales, mais aussi en toute autre
structure d’accueil et d’hébergement ;
actualiser et approfondir la
connaissance des publics accueillis
dans les foyers transformés et de leurs
besoins ;
prévoir explicitement le carac-
tère temporaire du séjour dans les
nouveaux contrats d’occupation tant
en foyer qu’en résidence sociale ;
encourager, par des mesures
d’accompagnement, l’accès au loge-
ment ordinaire des résidents qui le
souhaitent ;
faciliter la gestion locative
sociale en clarifiant et en harmonisant
les conditions de son financement au
regard des besoins sociaux des rési-
dents.
recommandations
La transformation des foyers de travailleurs
migrants en résidences sociales
44
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Chapitre V
Tourisme
Le tourisme en outre-mer : un indispensable
sursaut
46
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Le tourisme en outre-mer :
un indispensable sursaut
Au-delà d’un rebond récent, le tou-
risme en outre-mer est en crise depuis
le début des années 2000, alors même
qu’il représente une chance pour les
économies
insulaires
d’outre-mer,
confrontées à un chômage élevé (entre
20 et 30 % selon les territoires).
Un secteur en crise
Alors qu’il contribue à l’économie
locale et à l’emploi de manière non
négligeable, le tourisme en outre-mer
subit depuis une décennie une désaffec-
tion d’autant plus préoccupante que les
destinations concurrentes sont très
dynamiques. Les crises sociales liées à la
cherté de la vie comme aux Antilles et
les crises sanitaires (chikungunya) à La
Réunion n’expliquent pas à elles seules
les mauvais résultats de l’outre-mer fran-
çais.
Un manque de dyna-
misme des autorités
locales
Les collectivités (région ou Pays en
Polynésie
française)
principalement
chargées du tourisme n’ont pas su défi-
nir et impulser une politique innovante.
Les stratégies touristiques reposent sur
des plans de développement souvent
anciens sans démarche réellement dyna-
mique. Les Antilles restent encore mar-
quées par un tourisme de masse et La
Réunion hésite entre un développement
du tourisme balnéaire ou de nature. Les
comités de tourisme développent des
stratégies propres, parfois en contradic-
tion avec celles des collectivités. Les
atouts, comme la richesse du patrimoine
culturel et naturel, sont insuffisamment
valorisés et la coordination avec les
autres acteurs publics et privés est
défaillante, particulièrement pour l’amé-
nagement des sites touristiques.
Des actions publiques
inefficaces
Les régions et la Polynésie Française
peinent à agir sur les trois facteurs qui
font le succès d’une politique touris-
tique :
- la promotion de la destination : elle
est à la fois trop privilégiée et mal orien-
tée. Elle reste dépendante de la clientèle
française, et illustre un manque de pro-
fessionnalisme. De nouvelles initiatives
comme « les îles Vanille » à La Réunion
ou les contrats de destination aux
Antilles restent encore handicapées par
des fragilités opérationnelles ;
- l’accès aux îles françaises : il est
rendu plus difficile par des exigences
spécifiques de visa qui n’existent pas
dans les îles voisines concurrentes. Peu
de lignes aériennes régulières assurent
une liaison d’une ville européenne autre
Cour des comptes
47
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
que Paris. L’obligation, avec la plupart
des compagnies, de changer d’aéroport
est un autre inconvénient. Les prix des
billets calculés selon la méthode du
yield
management
(en fonction du taux de rem-
plissage) peuvent atteindre un niveau
dissuasif ;
- l’offre hôtelière : en baisse ces der-
nières années, elle ne pourra être suffi-
sante pour faire face à une augmenta-
tion substantielle des flux touristiques et
corrélativement du trafic aérien. Sa qua-
lité ne correspond pas toujours à la
demande. Les aides existantes n’entrai-
nent
pas
les
résultats
espérés.
Globalement, les dispositifs d’aide sont
peu lisibles et les mesures de défiscalisa-
tion n’atteignent pas leur but.
La Cour et les chambres régionales
et territoriales recommandent :
Pour les collectictivités :
élaborer un plan stratégique,
actualisé, fondé sur une observation du
secteur, fixant des orientations priori-
sées à moyen terme ;
demander aux comités du tou-
risme de réaliser un plan d’actions
opérationnelles dans le cadre d’un
schéma de développement du tourisme
et des loisirs ;
exercer une coordination effec-
tive des interventions des différents
acteurs publics et privés, tout particu-
lièrement dans le champ relatif aux
aménagements touristiques et aux acti-
vités de nature ;
développer une politique de for-
mation et de sensibilisation des profes-
sionnels et de la population afin de
mieux répondre aux attentes de la
clientèle internationale ;
simplifier et stabiliser les dispo-
sitifs régionaux d’aides aux investisse-
ments hôteliers et les inscrire dans le
cadre d’un guichet unique ;
renforcer la coordination sur les
disponibilités foncières et élaborer une
stratégie sur les friches existantes ;
définir durablement des théma-
tiques et des pays cibles prioritaires et
évaluer les résultats obtenus.
Pour l’État :
supprimer les défiscalisations
« Girardin » en faveur des investisse-
ments productifs et les remplacer par
d’autres modes d’intervention, moins
coûteux pour le budget de l’État et
plus efficaces.
recommandations
Le tourisme en outre-mer
Troisième partie
La gestion publique
Chapitre I
L’État
1 - Les missions fiscales de la Douane : un rôle
et une organisation à repenser
2 - Le Centre national de documentation
pédagogique (CNDP)et son réseau :
un modèle obsolète, une réforme indispensable
3 - Les prises de participation publique :
une opération mal conduite dans le secteur
de l’armement
52
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
1
Les missions fiscales de la
douane : un rôle et une
organisation à repenser
Parallèlement à ses missions de
régulation des échanges internationaux,
de protection des citoyens et des
consommateurs contre les marchandises
dangereuses et interdites, la Douane
exerce en matière fiscale la gestion de
plus de 70 taxes indirectes, représentant
un produit annuel de l’ordre de 68 Md€,
portant principalement sur des mar-
chandises (tabacs, alcools, produits
pétroliers) l’énergie, les déchets, les
substances polluantes et les moyens de
transport.
Les impôts gérés par la
Douane constituent un
ensemble composite et
insuffisamment efficace
De nombreuses taxes dont le pro-
duit est réduit se caractérisent par de
médiocres performances et dans cer-
tains cas, des coûts de gestion manifes-
tement disproportionnés.
La plupart des taxes sont encore
gérées par des structures trop nom-
breuses, trop dispersées et insuffisam-
ment spécialisées. Il conviendrait de
procéder à des regroupements pour per-
mettre à la Douane de disposer d’unités
de gestion plus efficaces regroupant une
expertise apte à administrer des fiscalités
complexes.
La séparation de la gestion adminis-
trative et des tâches de contrôle des
taxes est encore insuffisante et conduit à
disperser les capacités de contrôle au
détriment de l’efficacité.
En matière d’informatisation, la
Douane a pris un retard significatif qu’il
conviendrait de rattraper, notamment
pour améliorer le service rendu à l’usa-
ger et réduire les coûts.
Plusieurs missions
aujourd’hui assumées par
la Douane dans le cadre
ou en marge de ses
missions fiscales devraient
être reconsidérées
En matière vitivinicole, la Douane
assume des tâches qui vont très au-delà
des besoins de ses missions fiscales.
Certains impôts comme la taxe sur les
manifestations sportives, plusieurs caté-
gories de droits de ports ou la taxe sur
les maisons et cercles de jeux, devraient
être
confiés
à
d’autres
autorités.
Certaines fiscalités obsolètes, comme les
taxes sur les farines et les céréales ou la
taxe sur les appareils automatiques,
devraient être supprimées et remplacées.
Il conviendrait d’instaurer
l’autoliquidation de la TVA
à l’importation
Le paiement au moment du dédoua-
nement de la TVA due sur les biens pro-
venant de l’extérieur de l’Union euro-
Cour des comptes
53
Les missions fiscales de la douane
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
recommandations
La Cour formule les recommanda-
tions suivantes :
Concernant ses missions :
transférer à la profession viticole
la collecte des informations non fis-
cales et au ministère chargé de l’agricul-
ture le suivi du potentiel de production
viticole ;
réexaminer le bien-fondé des
taxes sur les farines et les céréales et
relever à due concurrence les autres
taxes affectées aux organismes bénéfi-
ciaires ;
substituer une amende contra-
ventionnelle à la taxe sur les appareils
automatiques et un crédit d’impôt aux
remboursements de taxe intérieure de
consommation sur les produits énergé-
tiques (TICPE) ;
transférer la gestion :
- des droits de port aux autorités
portuaires ;
- de la taxe sur les manifestations
sportives aux communes ;
- de la taxe sur les maisons et cer-
cles de jeux à la direction générale des
finances publiques (DGFiP).
Concernant sa gestion :
accélérer la diminution du nom-
bre des implantations territoriales ;
généraliser et rendre à terme
obligatoires pour les redevables profes-
sionnels la télédéclaration et le télépaie-
ment de toutes les taxes gérées par la
Douane ;
séparer les fonctions de gestion
et de contrôle et regrouper les fonc-
tions de contrôle au niveau interrégio-
nal ;
créer un guichet unique pour le
droit de francisation et l’immatricula-
tion des navires ;
Concernant le recouvrement :
mettre en place l’auto-liquida-
tion pour la TVA à l’importation et, à
cette fin, interconnecter les systèmes
d’information de la Douane et de la
direction
générale
des
finances
publiques (DGFiP) ;
regrouper la fonction de recou-
vrement au sein de la direction générale
des finances publiques (DGFiP).
péenne présente des inconvénients pour
les entreprises et a des conséquences
défavorables sur l’attractivité des plate-
formes portuaires et aéroportuaires
françaises. Son remplacement par l’auto-
liquidation, qui est le mode de paiement
de droit commun de la TVA à l’importa-
tion s’impose. Il implique l’intercon-
nexion des applications informatiques
de la Douane et de la DGFiP, ce qui per-
mettrait, par ailleurs, de lutter plus effi-
cacement contre la fraude.
L’existence en France de deux
réseaux de recouvrement des impôts et
taxes, celui de la DGFiP et celui de la
Douane est aujourd’hui inadaptée aux
évolutions de la gestion comptable
publique.
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
54
2
Le Centre national de
documentation pédagogique
(CNdP) et son réseau :
un modèle obsolète, une
réforme indispensable
Le Centre national de documenta-
tion pédagogique (CNDP) forme avec
les centres régionaux de documentation
pédagogique (CRDP) un réseau de
31 établissements publics administratifs
nationaux, appelé SCÉRÉN (Services
culture, éditions, ressources pour l’édu-
cation nationale). Ce réseau dispose en
2013 d’un budget de 135,7 M€ (dont
92 M€ de dotation de l’État) et emploie
1 918 agents.
Il a pour mission de mettre à dispo-
sition des enseignants des ressources et
services pédagogiques nécessaires à
l’exercice de leur métier.
Une inadaptation des res-
sources pédagogiques aux
besoins et aux évolutions
du système éducatif
Les choix de publication (57 collec-
tions et 17 revues pour 547 000 exem-
plaires en 2012) sont rarement faits à
partir d’une évaluation des besoins des
enseignants. Les quelques enquêtes de
satisfaction qui existent montrent que
même la revue la plus connue ne
recueille pas leur assentiment et n’est
pas considérée comme un support péda-
gogique. La diffusion par voie numé-
rique reste très marginale. Le chiffre
d’affaires a ainsi baissé de 23 % depuis
2006.
Le réseau de commercialisation du
CNDP est surdimensionné. Les 122
points de vente, dont la moitié réalise un
chiffre d’affaires inférieur à 18 000 € et
un seul de plus de 1 M€, sont structurel-
lement déficitaires et ne correspondent
pas aux nouveaux modes de diffusion
documentaire.
Le CNDP met aussi à disposition
ses publications dans 133 médiathèques
et 233 points relais, dont la fréquenta-
tion n’est pas recensée depuis 2009. À
cette date, la majorité des médiathèques
comportait moins de 1 000 inscrits. Or
points
de
vente
et
médiathèques
emploient 31 % des effectifs.
Le développement rapide de nou-
veaux modes de diffusion et de com-
mercialisation fait perdre une grande
part de son utilité à ce vaste maillage. Sa
restructuration drastique, voire sa sup-
pression pour la commercialisation, doit
être envisagée, libérant ainsi des marges
de redéploiement pour développer une
offre de prestations et de services péda-
gogiques adaptée au service public édu-
Cour des comptes
Le Centre national de documentation
pédagogique et son réseau
55
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
catif numérique et aux besoins des nou-
velles écoles supérieures du professorat
et de l’éducation (ÉSPÉ).
Une organisation com-
plexe et onéreuse
Les 31 centres régionaux, qui for-
ment ce réseau public, totalisent environ
180 lieux d’accueil, non recensés de
manière fiable et non pilotés par le
CNDP, faute d’un système d’informa-
tion centralisé. Leur gestion administra-
tive mobilise 36 % de leurs effectifs,
occupés dans une forte proportion à
« l’auto-administration » du réseau.
Le pilotage des activités par le
CNDP bute sur l’autonomie des autres
établissements. Ainsi, l’offre éditoriale
relève
toujours
des
décisions
de
31 comités éditoriaux. Les efforts de
mutualisation entrepris par le CNDP,
qui sont réels, ne peuvent produire, dans
le cadre juridique actuel, des effets de
simplification,
d’harmonisation
et
d’économies significatifs.
La tutuelle ministérielle
confrontée à des choix
stratégiques
La tutelle stratégique a été défail-
lante : d’une part, les ministères, et prin-
cipalement celui de l’éducation natio-
nale, ont considéré le CNDP comme
une simple agence de moyens répondant
à des commandes ponctuelles, d’autre
part, les projets d’établissement élaborés
par l’organisme depuis 2008 n’ont pas
débouché sur un contrat pluriannuel
d’objectifs et de performance avec le
ministère de l’éducation nationale.
Pourtant, la part des dotations de
l’État dans les recettes a augmenté de
façon très significative ; pour le CNDP,
elle a progressé de 60 % en 2006 à 76 %
en 2012, pour les CRDP, de 62 % à
68 % . Cette hausse aurait dû être limitée
en l’absence d’une vision stratégique
claire.
L’audit de modernisation sur l’édi-
tion publique, réalisé en mars 2007, avait
préconisé une remise en cause radicale
du dispositif d’édition de la documenta-
tion pédagogique, et évoqué, comme
scénario, la suppression du réseau.
Aucune suite n’a été donnée à ces préco-
nisations.
Six ans plus tard, la loi d’orientation
et de programmation pour la refonda-
tion de l’école de la République rend
indispensable la réforme du CNDP et
des CRDP, sauf à compromettre, à
brève échéance, leur existence. Les pré-
conisations de la Cour demanderont un
accompagnement fort des personnels
du réseau, dont les métiers sont appelés
à évoluer, ainsi que des rectorats, dont
l’environnement est appelé à changer.
Le Centre national de documentation
pédagogique et son réseau
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
56
recommandations
La Cour formule les recommanda-
tions suivantes :
définir une offre éditoriale selon
les besoins des enseignants ;
supprimer le réseau de distribu-
tion et reconfigurer celui des média-
thèques ;
revoir les missions et les statuts
des activités rattachées au CNDP ;
unifier le réseau au sein d’un
établissement
public
administratif
national unique ;
réduire fortement le nombre
d’implantations du réseau ;
mettre en place une comptabi-
lité analytique de chaque activité ;
élaborer sur ces bases un
contrat d’objectifs et de performance.
À défaut d’en repenser les mis-
sions et l’organisation, logique dans
laquelle s’inscrivent les présentes
recommandations de la Cour, la ques-
tion de la suppression du réseau formé
par le CNDP et les CRDP pourrait de
nouveau être d’actualité à brève
échéance en raison des besoins à
financer pour le service public du
numérique éducatif.
57
Cour des comptes
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
3
Les prises de participation
publique : une opération mal
conduite dans le secteur de
l’armement
En 2011, deux entreprises publiques
du secteur de la défense, l’industriel
GIAT Industries (armements terrestres)
et la société financière SOFIRED
(accompagnement des restructurations
de la défense), et leurs autorités de
tutelle (ministère de l’économie et des
finances et ministère de la défense) ont
été approchées par un petit groupe
industriel alsacien, Manurhin, dont le
principal actionnaire était la société
Thannberger, spécialisé dans la fabrica-
tion d’outillages pour la production de
munitions, principalement tournée vers
l’exportation, et employant environ 130
personnes près de Mulhouse, afin de
l’aider à résoudre de graves difficultés de
financement.
Faisant état d’une demande émanant
du cabinet du Premier ministre, les ser-
vices de la direction du Trésor ont invité
les deux entreprises publiques à étudier
l’éventualité d’une intervention en fonds
propres, sous forme de prêt participatif.
Une prise de décision
confuse
Durant l’été 2011, sur la base des
indications fournies par les cabinets de
conseil consultés, SOFIRED et GIAT-
Industries ont émis des réserves sur ce
projet, notamment du fait de l’insuffi-
sance des informations sur la situation
financière réelle du petit groupe indus-
triel, tant en ce qui concerne la société
holding
que ses diverses filiales françaises
et étrangères.
Malgré ces réserves, les présidents
des deux groupes ont soumis, chacun à
son conseil d’administration, une pro-
position de souscrire à une recomposi-
tion du capital, à hauteur de 2 M€ cha-
cune : cette opération devait avoir pour
effet, compte tenu de l’intervention
simultanée de partenaires privés, princi-
palement slovaques et subsidiairement
allemands, de constituer un bloc public
représentant environ 47 % du capital de
la PME, plaçant indirectement l’État en
position de premier actionnaire de
Manurhin.
Face à cette proposition, les repré-
sentants de l’État aux deux conseils
d’administration n’ont pas adopté une
position commune : les administrateurs
issus du ministère de la défense ont voté
en faveur de la proposition, tandis que
ceux du ministère de l’économie et des
finances se sont abstenus ou ont voté
contre. C’est finalement grâce aux votes
des administrateurs indépendants ou
représentant le personnel que la propo-
sition a obtenu une majorité dans les
deux entreprises publiques, un arrêté
interministériel venant entériner cette
décision, en autorisant la prise de parti-
cipation.
58
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Les apports en capital ont été effec-
tués début 2012.
Une entrée au capital
difficile
Du fait de désaccords persistants
non seulement au sein des administra-
tions de tutelle mais également entre les
managements de GIAT Industries (qui
restait très réservé) et de SOFIRED
(favorable à l’intervention), la négocia-
tion d’un pacte d’actionnaire (
term sheet
)
avec les partenaires privés s’est révélée
déséquilibrée au détriment de l’État :
face à la société slovaque Delta Defence,
qui, de son côté, avait apporté 3 M€, le
dispositif de gouvernance marginalisait
fortement l’État, pourtant principal
actionnaire du groupe recapitalisé. En
effet, aux termes de ce pacte, le pouvoir
de gestion était placé exclusivement
entre les mains des partenaires privés, au
sein d’un directoire dominé par les
représentants de l’actionnaire slovaque,
tandis qu’un conseil de surveillance,
dans lequel les représentants des action-
naires publics étaient minoritaires, était
supposé disposer de pouvoirs d’infor-
mation étendus sur la gestion.
Ce dispositif n’a pas bien fonc-
tionné : le conseil de surveillance, dans
lequel étaient représentés les action-
naires publics, n’a pu obtenir les infor-
mations qu’il demandait au directoire.
Celui-ci faisait également obstruction à
un audit financier du groupe, ainsi qu’à
une tentative de rapprochement avec le
partenaire allemand présent au capital.
L’intervention coûteuse de
plusieurs sociétés de
conseil
Une partie de l’apport en capital a
été immédiatement consommée à hau-
teur d’environ 804 000 € par des frais
imputés sur la prime d’émission. Ces
charges correspondaient pour partie à
des frais d’audit et d’avocats (pour envi-
ron 300 000 €), tandis que divers hono-
raires (environ 500 000 €) étaient versés
à des prestataires externes.
À l’instigation de GIAT Industries,
peu après l’augmentation de capital, le
comité d’audit de Manurhin a demandé,
en avril 2012, à ses commissaires aux
comptes de procéder à un examen des
honoraires versés à divers prestataires
pour
assister
l’entreprise
dans
la
recherche de partenaires et dans la
restructuration corrélative du groupe.
Le rapport porte sur la période du
1
er
janvier 2011 au 31 mars 2012. Il
montre que, durant cette période, dix
sociétés de conseil ont été rémunérées
par Manurhin au titre de ces opérations,
pour un montant total de 1,2 M€. Ce
montant n’inclut pas environ 300 000 €
imputés sur la prime d’émission et qui,
correspondant à des prestations légales,
auraient, en toute hypothèse, dû être
prélevés sur l’apport en capital des nou-
veaux partenaires.
Compte tenu de la petite taille de
l’entreprise, un certain nombre de tra-
vaux techniques ne pouvaient être réali-
sés que par des prestataires externes,
mais leur montant cumulé n’aurait pas
dû excéder quelques dizaines de milliers
d’euros.
Les prises de participation publique
59
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Une marginalisation des
partenaires publics tardi-
vement remise en cause
Mi-2013, une rupture est intervenue
entre, d’une part, le bloc d’actionnaires
publics et la société Thannberger, et,
d’autre part, Delta Defence.
Il était notamment reproché aux
membres du directoire représentant ce
derniers, de ne pas répondre aux
demandes d’information de la société
d’audit
commanditée
par
GIAT
Industries et SOFIRED.
Les deux actionnaires publics ont
obtenu le 11 octobre 2013, au sein du
conseil de surveillance, une majorité
pour destituer le directoire qui était
entre les mains de Delta Defence.
Un nouveau directoire a pu être
constitué de façon à offrir de meilleures
garanties de transparence à l’ensemble
des
actionnaires
de
Manurhin.
L’investisseur slovaque a contesté en
justice la validité de cette décision mais
sa contestation a été rejetée par le tribu-
nal de grande instance de Mulhouse, sta-
tuant en référé, le 14 janvier 2014.
Quelle que soit l’issue, favorable ou
défavorable, des tentatives de protection
des intérêts du groupe Manurhin,
menées sous l’impulsion des action-
naires publics depuis l’automne 2013, la
Cour relève que l’État s’est engagé dans
cette opération dans des conditions
ambiguës et contestables.
Conclusion
Rétrospectivement, il apparaît que,
dès lors que le principe d’un soutien
public au rétablissement de la situation
financière de Manurhin était acquis,
l’État aurait dû :
-
examiner rapidement les diverses
options lui permettant d’apporter son
concours selon les modalités les mieux
adaptées (participation sous forme de
capital ou de prêt participatif, utilisa-
tion d’un vecteur unique plutôt que de
plusieurs partenaires publics aux voca-
tions différentes, opportunité ou non
d’associer, dès ce stade, un partenaire
étranger peu connu, etc.) ;
-
imposer un arbitrage interminis-
tériel formel et clair, pour éviter que ne
subsistent, au sein de ses propres ser-
vices et entre ses propres représen-
tants, des dissensions, affaiblissant sa
capacité à défendre ses intérêts propres
et ceux de Manurhin, qui perdurent
aujourd’hui.
Les prises de participation publique
Chapitre II
Les collectivités territoriales
1 - Les subventions allouées aux associations
par la région de Provence-Alpes-Côte d’Azur
et le département des Bouches-du-Rhône :
la nécessaire maîtrise des risques
2 - Les Voies ferrées du Dauphiné : l’échec de la
transformation d’une régie départementale
de transports
62
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
1
Les subventions allouées aux
associations par la région de
Provence-Alpes-Côte d’Azur et
le département des Bouches-
du-rhône : la nécessaire
maîtrise des risques
La chambre régionale des comptes
de Provence-Alpes-Côte d’Azur s’est
attachée à apprécier l’efficacité des pro-
cédures mises en place par la région de
Provence-Alpes-Côte
d’Azur
et
le
département des Bouches-du-Rhône
afin d’améliorer leur maîtrise des risques
spécifiques qu’entraine le versement de
subventions aux associations.
Un processus de sélection
des demandes de
subventions mal encadré
Sollicitées par de nombreuses asso-
ciations de toute taille, intervenant dans
des secteurs variés, pour des opérations
récurrentes ou ponctuelles, les collectivi-
tés concernées n’ont pas défini de cri-
tères précis de sélection des demandes.
La formulation très générale des
objectifs qui sous-tendent leurs inter-
ventions laisse une grande autonomie
aux services chargés, dans chaque sec-
teur, de l’attribution des subventions.
Celle-ci se fait selon une logique de gui-
chets, les collectivités n’ayant pas mis en
place des modalités d’instruction garan-
tissant un mode de sélection correcte-
ment documenté et sécurisé. Les justifi-
catifs
demandés
aux
associations
sont insuffisants et mal exploités.
L’information des commissions d’élus
est lacunaire. Des circuits de décision
parallèles, en partie officieux, ont pu se
substituer aux procédures d’instruction
par les services.
Des attributions
irrégulières ou
inefficientes
Les modalités d’attribution des sub-
ventions retenues par les deux collectivi-
tés induisent des risques juridiques et
économiques.
Sur le plan juridique, l’obligation de
signer avec l’association une convention
dès lors que la subvention dépasse
23 000 € est parfois méconnue. Il en va
de même en ce qui concerne le respect
des règles applicables en matière d’aides
publiques et de mise en concurrence,
lorsque les activités subventionnées
s’apparentent en réalité à des prestations
de service.
Cour des comptes
Les subventions allouées aux associations par la
région de Provence-Alpes-Côte d’Azur et le
département des Bouches-du-rhône
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
63
Sur le plan économique, il n’est pas
rare de constater, si l’on cumule les aides
publiques reçues, des surfinancements
que les collectivités auraient dû détecter.
Des associations partenaires ont ainsi
sollicité la région et le département pour
des actions identiques.
Un suivi à améliorer
par le renforcement des
contrôles et de l’audit
interne
L’amélioration du suivi des subven-
tions accordées passe par un renforce-
ment du contenu des conventions, qui
est souvent insuffisamment précis, mais
aussi par l’utilisation des outils d’ores et
déjà mis à la disposition des collectivités
dans le cadre de ces conventions. La
clause prévoyant le remboursement de
la subvention en cas de non-justification
de son emploi devrait ainsi être plus fré-
quemment utilisée.
De même, le respect des obligations
légales qui s’imposent aux associations
en matière de tenue et de production de
comptes et de comptes rendus finan-
ciers est inégalement contrôlé par les
collectivités. Les associations recevant
des subventions supérieures à 153 000 €
sont ainsi soumises à l’obligation de
désignation
d’un
commissaire
aux
comptes. La chambre régionale des
comptes a cependant relevé que les ser-
vices instructeurs faisaient preuve, à
l’égard des associations, d’un niveau
d’exigence
insuffisant
en
ce
qui
concerne la production des documents
prévus par la réglementation. Par ail-
leurs, les rapports d’activité sont trop
souvent inconsistants alors qu’ils consti-
tuent un support indispensable à l’orga-
nisation d’échanges objectifs et docu-
mentés entre les associations et la collec-
tivité qui les finance.
La nécessaire amélioration du suivi
des subventions accordées impose plus
globalement un développement des
contrôles et de l’audit interne. Les deux
collectivités ont pris des mesures en ce
sens mais celles-ci restent perfectibles.
Les audits conduits ne permettent pas
toujours une identification suffisante
des risques et n’ont que des effets limi-
tés sur le contrôle interne des procé-
dures.
64
recommandations
À la lumière de ces constatations,
la Cour et la chambre régionale des
comptes formulent, pour les deux col-
lectivités concernées, les recomman-
dations suivantes :
procéder à l’élaboration d’une
cartographie des risques du circuit
d’attribution et de suivi des subven-
tions ;
mettre en place des procédures
formalisées d’instruction des deman-
des de subventions précisant les cri-
tères de sélection, les informations
utiles et les contrôles à effectuer, et
assurant la traçabilité de ces contrôles
à chaque étape de la procédure ;
développer la formation des
personnels des services instructeurs en
matière d’identification des risques, de
contrôle interne et d’analyse des don-
nées financières ;
assurer le respect de l’obliga-
tion de conventionnement pour les
subventions supérieures à 23 000 € et
en abaisser, le cas échéant, le seuil, au
regard des caractéristiques du secteur ;
préciser dans les conventions
l’objet des subventions, les modalités
de compte rendu de leur emploi et les
critères de leur évaluation. Prévoir des
sanctions de la non-application des
engagements contractuels, et les met-
tre effectivement en œuvre avant la
reconduction d’une subvention ;
définir précisément les missions
et les responsabilités du service d’audit
interne, conformément aux principes
d’une charte de l’audit interne.
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Les subventions allouées aux associations par la
région de Provence-Alpes-Côte d’Azur et le
département des Bouches-du-rhône
65
Cour des comptes
2
Les Voies ferrées du
dauphiné : l’échec de la
transformation d’une régie
départementale de transports
La société d’économie mixte (SEM)
des Voies ferrées du Dauphiné est l’un
des principaux opérateurs de transports
interurbains par autocars en Isère. Elle
est née en 2006 de la transformation de
la régie départementale du même nom,
dont la situation financière s’était forte-
ment dégradée. Ce changement de statut
devait permettre de rétablir la compétiti-
vité de l’entreprise et de diversifier son
portefeuille clients.
Le département de l’Isère, action-
naire majoritaire de la SEM avec 80 %
des parts, a donc fait appel à un parte-
naire industriel, Kéolis qui détient une
participation de 15 % et qui est égale-
ment titulaire d’un contrat d’assistance
technique.
Il ressort du contrôle de la chambre
régionale des comptes, réalisé en 2012,
que la SEM n’a pas réussi à s’adapter à
son nouvel environnement concurren-
tiel et que le département porte une res-
ponsabilité majeure dans cette situation
en raison des contraintes de gestion aux-
quelles il a soumis la SEM.
Une adaptation manquée
à l’ouverture du marché à
la concurrence
L’ouverture du marché à la concur-
rence et l’arrivée d’un nouvel acteur,
Car Postal, à partir de 2010, a déstabilisé
la SEM Voies ferrées du Dauphiné qui a
perdu, en 2011, le lot de l’agglomération
grenobloise comprenant quatre lignes
express considérées comme les seules
rentables. La perte de ce marché résulte
d’un défaut de compétitivité lié à des
coûts salariaux trop élevés, hérités en
partie de l’ancienne régie. Ses consé-
quences ont d’autant plus pesé sur l’en-
treprise qu’elle n’a pas su diversifier son
portefeuille de clients.
Il en est ainsi résulté une dégrada-
tion rapide de sa situation financière – le
résultat d’exploitation est devenu négatif
en 2011 (- 1,2 M €) - à laquelle la direc-
tion a tardé à réagir.
Une impasse particulière-
ment coûteuse pour le
département
Le département a conclu avec
Kéolis un pacte d’actionnaires qui, en
assurant à ce dernier d’être l’actionnaire
industriel exclusif de la SEM, expose le
département à se trouver seul, indéfini-
ment responsable du passif de l’entre-
prise en cas de défaillance.
Or parallèlement, le contrat d’assis-
tance technique, conclu entre la SEM et
Kéolis à l’initiative du département, n’a
pas permis de redresser la compétitivité
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
de l’entreprise, et s’est révélé d’autant
plus coûteux qu’il inclut implicitement
une marge destinée à rémunérer l’apport
en capital de Kéolis, en lieu et place de
dividendes.
En 2011, le département a mis en
place, avec les Voies ferrées du
Dauphiné, une charte de partenariat
destinée à renforcer son contrôle. Mais
en conférant au président du conseil
général un droit d’évocation de presque
toutes les décisions de gestion, ladite
charte a porté atteinte à l’autonomie de
gestion de la société.
Dans ce contexte, le département a
été appelé à sauver la SEM du dépôt de
bilan en apportant de nouvelles liquidi-
tés et en s’engageant, conjointement
avec Kéolis, à procéder à de nouvelles
augmentations en capital. Aux termes
du plan de redressement validé par le
département au printemps 2013, le
département devrait avoir investi près
de 15 M€ dans la SEM, à l’horizon 2015.
Parallèlement, le comité des chefs
des services financiers, présidé par le
directeur départemental des finances
publiques, a accordé à la SEM des délais
de paiement de créances publiques.
Une nécessaire inflexion
stratégique pour sortir de
la crise
La Cour estime que le département
disposait d’une solution alternative à la
recapitalisation dont il s’apprête à assu-
mer l’essentiel du coût. Il aurait, en effet,
pu céder ses titres à un industriel, après
avoir engagé une procédure collective,
de façon à forcer les actionnaires mino-
ritaires à constater la perte de valeur de
leur participation.
Le département de l’Isère n’a pas su
gérer la contradiction dans laquelle il
s’est lui-même placé. En effet, en tant
qu’autorité organisatrice des transports,
il a réussi à contenir l’évolution de son
budget transports en suscitant une plus
grande concurrence, mais en tant qu’ac-
tionnaire majoritaire de la SEM, il a lar-
gement contribué à l’échec de son adap-
tation aux nouvelles conditions du mar-
ché.
En définitive, l’intérêt financier de
l’actionnaire industriel de référence à la
réussite de l’entreprise demeure faible,
et sa responsabilité insuffisamment
engagée en cas de difficultés, pour per-
mettre un redressement durable de l’en-
treprise. Le département doit donc envi-
sager, soit d’opter pour une société
publique locale, soit de céder une part
plus importante du capital de la société
à l’actionnaire industriel de référence,
soit une privatisation totale.
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Les Voies ferrées du dauphiné
66
67
La Cour et la chambre régionale
des comptes formulent les recomman-
dations suivantes à destination de la
société d’économie mixte des Voies
ferrés du Dauphiné et du département
de l’Isère :
mettre en place à court terme
un plan de redressement de la société
d’économie mixte, incluant bien une
restructuration du passif et un inflé-
chissement des contraintes de gestion
imposées par les principaux action-
naires ;
revoir le contrat d’assistance
technique conclu avec Kéolis, tant
dans son contenu que dans ses moda-
lités de rémunération et de suivi, pour
que soient introduites des obligations
de moyens et de résultats opposables,
assorties de pénalités en cas de non-
réalisation des objectifs ;
écarter de la charte de partena-
riat les dispositions qui retirent aux
organes de contrôle les prérogatives
qui leur reviennent ;
plus généralement, mettre en
cohérence le statut du ou des opéra-
teurs avec le degré de contrôle que le
département souhaite exercer, avec
trois options : le maintien d’une
société d’économie mixte avec une
participation significativement plus
importante du coactionnaire industriel
de référence, la création d’une société
publique locale, ou la privatisation de
l’actuelle société d’économie mixte.
recommandations
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Les Voies ferrées du dauphiné
Chapitre III
Les organismes de protection
sociale
La CIPAV (caisse interprofessionnelle de
prévoyance et d’assurance vieillesse des
profession libérales) : une gestion désordonnée,
un service aux assurés déplorable
70
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
La CIPAV (caisse interprofession-
nelle de prévoyance et d’assu-
rance vieillesse des professions
libérales) :
une gestion désordonnée,
un service aux assurés déplorable
La CIPAV est la plus importante des
dix caisses rattachées à la Caisse natio-
nale d’assurance vieillesse des profes-
sions libérales. Elle gère le régime de
base, pour le compte de cette dernière,
et administre les régimes de retraite
complémentaire et d’invalidité-décès
d’un professionnel libéral sur deux, soit
550 000 affiliés dont 250 000 auto-entre-
preneurs, représentant plus de trois
cents professions.
Une gestion particulière-
ment désordonnée
La CIPAV a formé depuis 1959 le
« groupe Berri » avec trois autres caisses
en vue de mutualiser ses moyens avec les
leurs. Afin d’éviter l’hégémonie de la
CIPAV qui représente les trois quarts
des assurés concernés, l’autonomie déci-
sionnelle de chaque caisse a été préser-
vée, créant une gouvernance floue au
détriment de la stabilité des équipes diri-
geantes et de l’efficacité des fonctions
mutualisées.
La gestion des réserves de la CIPAV
(2,1 Md€ en 2012), en forte augmenta-
tion sous l’effet notamment du rapide
accroissement du nombre des cotisants,
a été en particulier médiocre et peu
transparente : le placement de ces fonds,
destinés à garantir le paiement des
retraites des assurés, a dégagé une renta-
bilité annuelle moyenne nettement plus
faible que l’évolution des indices de
référence des actions et des obligations.
Une direction financière n’a été créée
qu’en 2010. Jusqu’en 2010 la commis-
sion des placements de la CIPAV n’avait
aucune délégation du conseil d’admi-
nistration et ce n’est qu’en 2009 qu’un
code de déontologie – pourtant obliga-
toire – a été adopté. Cette situation a
favorisé le non-respect des règles élé-
mentaires de répartition des risques.
Ainsi, la CIPAV a confié pendant des
décennies, et jusqu’en 2012, au même
gestionnaire de portefeuille, plus des
trois quarts des sommes à placer. Fin
2012, il détenait encore 37 % de l’en-
cours total. La gestion du patrimoine
d’immeubles de bureaux a été tout aussi
déficiente et se caractérise par une faible
rentabilité, en raison en particulier du
recours à des mandataires peu contrôlés
et d’un mauvais suivi des impayés. La
Cour des comptes
71
CIPAV a acheté avec d’autres caisses, en
2008, pour 95 M€ un immeuble en état
futur d’achèvement dans le but d’y ins-
taller son siège avant d’être contraint
d’en acheter un second (150 M€) pour
des raisons d’urgence et de laisser le pre-
mier vacant pendant plus d’un an.
Le « groupe Berri » manifeste aussi
un refus délibéré d’appliquer les règles
de la commande publique qui lui sont
pourtant opposables. En 2012, plus de
82 % des dépenses n’ont ainsi pas été
engagées dans le cadre d’une concur-
rence formalisée.
Enfin, la modernisation du système
d’information, entreprise en 2004, n’est
toujours pas achevée, malgré des
dépenses (24 M€) près de dix fois supé-
rieures à l’estimation initiale (2,5 M€),
en raison en particulier de l’absence de
formalisation de la maîtrise d’ouvrage et
de structuration d’une direction des sys-
tèmes d’information jusqu’en 2008. La
sensible dégradation de la productivité
des agents de la CIPAV n’est pas sans
lien avec ces difficultés.
Un service aux assurés
déplorable
Des dysfonctionnements majeurs
affectent la gestion par la CIPAV de ses
assurés à tous les stades : affiliation, cal-
cul et recouvrement des cotisations,
liquidation des pensions.
Au 1
er
janvier 2011, a été mise en
place une procédure unique d’affiliation
des travailleurs indépendants (artisans,
commerçants, professions libérales),
dont le régime social des indépendants
(RSI) est le maître d’œuvre. La CIPAV
refuse cependant de se référer au réper-
toire des professions libérales établi par
le RSI. Elle continue d’utiliser une liste
empirique sur le fondement de laquelle
elle conteste les décisions de celui-ci, ce
qui provoque de nombreux rejets de
dossiers et un grand désordre dans les
fichiers. Des milliers de personnes rele-
vant du RSI ou ayant cessé leur activité
sont affiliées à la CIPAV. À l’inverse, des
professionnels
libéraux,
également
nombreux, lui échappent.
Le recouvrement des cotisations et
donc le suivi des droits à pension des
assurés s’en trouvent fortement dégra-
dés. La mauvaise qualité du fichier des
cotisants et la connaissance insuffisante
des revenus servant d’assiette aux cotisa-
tions entraînent un nombre élevé de
taxations
d’office
dont
un
quart
concerne des assurés du RSI. Le circuit
des paiements effectués par les redeva-
bles n’est pas assuré avec toutes les
conditions de sécurité requises : plu-
sieurs détournements ont eu lieu. En
dépit du recours coûteux à un huissier
centralisateur, les débiteurs ne sont pas
sérieusement poursuivis. Ainsi, alors que
le délai de prescription est de trois ans,
la CIPAV n’a notifié aucune contrainte
de 2007 à 2009 ni en 2011 et 2012. En
2011, plus de 38 000 redevables ont
échappé à toute action en recouvre-
ment.
La liquidation des pensions est tout
aussi médiocre. D’une part, la caisse
verse les premiers arrérages avec d’im-
portants retards, alors même que ses
assurés disposent de revenus très hété-
rogènes. En 2012, moins d’un dossier de
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
La CIPAV
72
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
La CIPAV
recommandations
La Cour formule les recommanda-
tions suivantes :
nommer un administrateur pro-
visoire en cas de défaut de mise en
œuvre, sans délai, par la CIPAV, d’un
plan de redressement de sa gestion,
assorti d’un calendrier précis et d’ob-
jectifs de résultats ;
respecter strictement la procé-
dure d’affiliation unique applicable aux
travailleurs indépendants ;
prendre en compte, de manière
exhaustive et rapide, les droits acquis
par les assurés au titre des cotisations
versées, en veillant notamment à réta-
blir les droits des auto-entrepreneurs ;
imposer
à
l’ensemble
des
caisses de retraite des professions libé-
rales de recruter leurs directeurs et
agents comptables parmi les agents de
direction de la sécurité sociale ;
engager la fusion des caisses du
« groupe Berri » ou, à défaut, instituer
une union de caisses.
pension de droit direct ou de réversion
sur deux a donné lieu à un paiement à
l’échéance normale, ce pourcentage n’at-
teignant que 15 % pour les polypension-
nés. D’autre part, le contrôle avant et
après paiement de leur liquidation est
très insuffisant, alors même que l’am-
pleur des anomalies qu’il permet néan-
moins de détecter atteste du caractère
indispensable de son renforcement.
Ces dysfonctionnements suscitent
un mécontentement d’autant plus vif
des assurés qu’ils ont de grandes diffi-
cultés à joindre la caisse : les deux plate-
formes dont celle-ci s’est dotée ne par-
viennent à traiter en moyenne qu’un
appel sur quatre.
La CIPAV refuse, par ailleurs, d’inté-
grer les auto-entrepreneurs qui exercent
une profession libérale. Aucun siège ne
leur est réservé au conseil d’administra-
tion. Les trois quarts d’entre eux ont été
écartés du scrutin de renouvellement de
cette instance en juillet 2011. Plus grave-
ment, jusqu’en 2013, la caisse n’enregis-
trait même pas leurs droits. La CIPAV
minore au demeurant ces derniers en
l’absence de tout fondement légal, avec
pour corollaire de limiter également la
part de cotisations que l’Ėtat doit verser
en leur faveur.
Chapitre IV
Les organismes privés
subventionnés
La Cinémathèque française : une renaissance
et de nouveaux enjeux
Cour des comptes
La Cinémathèque française :
une renaissance et de nouveaux
enjeux
La Cinémathèque française est une
association à but non lucratif qui est
soumise au contrôle facultatif de la
Cour.
Dès sa création en 1936, elle a eu
pour but de collecter des films anciens
afin de les montrer au public. Elle s’est
également donné pour objectif de
recueillir des objets et des documents
ayant trait à l’histoire du cinéma.
Un renouveau réussi
Le contrôle des comptes et de la
gestion depuis 2006 a fait apparaître que
l’installation de cette association dans les
locaux de l’ancien
American Center
à
Bercy lui a permis de mettre en œuvre
un projet ambitieux de développement,
en contrepartie de l’effort d’investisse-
ment initial important de l’État, ce der-
nier ayant acquis et réaménagé ce bâti-
ment pour un montant global de
57,5 M€.
La Cinémathèque a engagé un pro-
cessus de modernisation de sa gestion.
Elle a cherché à développer ses res-
sources propres, tout en maîtrisant ses
dépenses. Elle a mis en place un suivi
renforcé des procédures de gestion et
s’est dotée d’outils permettant d’appré-
cier les coûts et les résultats de ses diffé-
rentes activités.
S’agissant de la gestion des collec-
tions, elle a clarifié sa stratégie en
matière d’enrichissement. Grâce à une
offre culturelle diversifiée, elle a bénéfi-
cié d’une hausse continue de sa fréquen-
tation, avec plus de 720 000 entrées en
2012. Ces résultats sont le fruit d’une
stratégie qui a visé à élargir le public,
notamment en ciblant et en fidélisant les
jeunes générations.
Des exigences pour
l’avenir
Au-delà
de
ces
réussites,
la
Cinémathèque est aujourd’hui confron-
tée à de nouveaux enjeux auxquels elle
doit faire face, en relation avec sa tutelle,
pour pérenniser son développement.
Il s’agit d’assurer dans la durée le
stockage des collections, de tirer les
conséquences, sur le plan de la conser-
vation patrimoniale, du développement
du support numérique, de favoriser des
partenariats avec les autres cinéma-
thèques françaises et étrangères, de clari-
fier les relations avec les pouvoirs
publics, enfin d’engager une réflexion
sur le cadre statutaire et la stratégie
future de la Cinémathèque.
74
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
75
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
La Cinémathèque française
recommandations
La Cour formule les recommanda-
tions suivantes :
S’agissant de la gouvernance de la
Cinémathèque française :
signer avec l’État un contrat
de performance fixant les objectifs de
la Cinémathèque française, notam-
ment pour les partenariats avec les
autres cinémathèques françaises et
étrangères ;
étudier les scénarios possibles
pour mieux articuler la Cinémathèque
française avec les archives françaises
du film.
S’agissant de la gestion des moyens :
poursuivre la mise en œuvre
d’un contrôle interne et d’une compta-
bilité analytique permettant notam-
ment de suivre le résultat financier de
chaque activité ;
poursuivre le développement
des ressources propres et mieux maî-
triser les dépenses de fonctionnement
et de rémunération ;
réduire les coûts de stockage
des collections en examinant les
mutualisations possibles avec les
archives françaises du film.
S’agissant des activités patrimoniales :
inclure dans les conventions de
restauration de films signées avec les
ayants droit une obligation de dépôt
de garantie ou une participation forfai-
taire aux dépenses induites.
Chapitre V
Les partenariats public-privé
Les partenariats public-privé du plan Hôpital
2007 : une procédure mal maîtrisée
Cour des comptes
78
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Les partenariats public-privé du
plan hôpital 2007 :
une procédure mal maîtrisée
L’essentiel des opérations immobi-
lières engagées, de 2003 à 2007, dans le
cadre du plan Hôpital 2007 a été conduit
selon la procédure de maîtrise d’ouvrage
publique et financé par l’emprunt.
Toutefois, à l’initiative du ministère de la
santé, un nombre limité d’établisse-
ments a eu recours à la forme alors nou-
velle du partenariat public-privé (PPP).
Vingt-quatre opérations ont été ainsi
réalisées, pour un investissement de
613 M€ sur un total d’investissements
réalisés dans le cadre de ce plan de
15,9 Md€.
La Cour et les chambres régionales
des comptes en ont dressé un premier
bilan méthodologique.
Des procédures engagées
de façon précipitée
Les directeurs des agences régio-
nales d’hospitalisation ont reçu en 2002
une instruction ministérielle les invitant
à proposer chacun au moins un projet
d’investissement conduit en PPP. Sous
cette contrainte, les réflexions préala-
bles à l’engagement d’un investissement
et au choix de la procédure pour le réa-
liser n’ont pas été suffisamment appro-
fondies, voire parfois ont été inexis-
tantes. En particulier, l’analyse des
conséquences financières du choix de la
procédure du partenariat public-privé a
souvent été écartée des études préala-
bles, d’autant plus facilement qu’elle
n’était pas règlementairement obliga-
toire. La conviction d’un accroissement
de l’activité hospitalière et de l’augmen-
tation des recettes en découlant du fait
de l’introduction, dans le même temps,
d’une tarification à l’activité, poussait au
demeurant les responsables à en ignorer
les risques financiers.
La taille, très souvent limitée, des
établissements hospitaliers engagés dans
les partenariats ne leur a pas permis de
disposer en leur sein d’équipes suffisam-
ment outillées pour élaborer un pro-
gramme fonctionnel précisément fina-
lisé et à même de pouvoir maîtriser, dans
tous leurs aspects souvent très com-
plexes, la négociation du contrat et le
suivi de son exécution. La mission d’ap-
pui créée à leur intention ne pouvait les
accompagner
in situ
et a d’abord eu pour
objectif de publier des guides méthodo-
logiques parvenus souvent trop tardive-
ment. La diversité des opérations rete-
nues a ajouté à l’isolement de chacun
des établissements.
79
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Les partenariats public-privé du plan hôpital 2007
Un encadrement juridique,
comptable et financier
construit progressivement
Les études préalables à la définition
de l’opération, au choix de la procédure
de réalisation et aux capacités finan-
cières de l’établissement sont obliga-
toires depuis 2004 et font l’objet d’un
examen par un organisme expert depuis
la même année. La prise en compte des
conséquences financières des partena-
riats public-privé dans les documents
comptables et budgétaires des établisse-
ments de santé n’a été organisée qu’à
compter d’un arrêté du 16 décem-
bre 2010. La notion d’efficience écono-
mique a été introduite par un décret du
29 avril 2010 même si elle devait être
prise en compte dans le processus d’éva-
luation préalable dès 2008.
Des résultats contrastés
Les partenariats public-privé hospi-
taliers conclus dans le cadre du plan
Hôpital 2007 ont contribué à l’accéléra-
tion de la modernisation des équipe-
ments hospitaliers sans toutefois éviter
les écueils souvent constatés pour les
opérations ayant bénéficié des aides
financières de ce plan : tendance au sur-
dimensionnement, effort inabouti de
rationalisation des activités et insuffi-
sante attention aux évolutions de la prise
en charge des patients. La volonté de
réaliser rapidement les investissements,
la sélection précipitée d’opérations sou-
vent déjà en attente de financement,
l’inexpérience des négociateurs publics à
l’application d’une législation nouvelle et
la faiblesse d’un accompagnement peu
structuré sont autant de facteurs qui ont
conduit à la signature des contrats trop
fréquemment déséquilibrés au profit des
preneurs privés, comme l’illustre en par-
ticulier l’exemple de la construction du
centre hospitalier Sud francilien.
Pour autant, la plupart de ces opéra-
tions ont été livrées dans les temps pré-
vus malgré des modifications de pro-
gramme en cours de chantier dans une
majorité d’entre elles. Des solutions
innovantes sur le plan technique, dans
l’accueil des patients ou dans les condi-
tions de travail des personnels ont été
parfois apportées au-delà des prescrip-
tions du cahier des charges et du pro-
gramme fonctionnel dans plusieurs opé-
rations, montrant ainsi l’intérêt de la for-
mule du dialogue compétitif. Le recours
au PPP a pu, dans certaines situations
où la tutelle régionale s’est fortement
impliquée, faciliter des mutualisations
entre établissements publics et établisse-
ments privés, même si un partage des
risques mal négocié a parfois été à l’ori-
gine de déboires.
En tout état de cause, il est désor-
mais besoin d’une doctrine claire sur
l’usage de cette procédure permettant
une sélection plus rigoureuse des opéra-
tions pouvant faire l’objet d’un PPP - les
premiers retours d’expérience semblant
montrer que ces procédures sont plus
faciles à adopter pour des réalisations
logistiques que pour des locaux de soins.
La nécessité depuis 2012 d’une autori-
80
sation ministérielle pour recourir à ce
type de procédure et la mise en place,
début 2013, du comité interministériel
de la performance et de la modernisa-
tion de l’offre de soins, chargée de vali-
der
les
projets
d’investissement
lorsqu’une aide nationale est demandée,
vont en ce sens. La relance annoncée de
l’investissement hospitalier, à hauteur de
45 Md€ en dix ans, suppose toutefois un
net renforcement de l’accompagnement
des établissements et des capacités d’ex-
pertise des agences régionales de santé.
Les partenariats public-privé du plan hôpital 2007
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
recommandations
La Cour et les chambres régionales
des comptes formulent les recomman-
dations suivantes :
améliorer
les
capacités
de
l’agence nationale d’appui à la perfor-
mance des établissements de santé et
médico-sociaux (ANAP) à produire
des guides méthodologiques fondées
sur une analyse des bonnes pratiques
et à élaborer des analyses comparatives
indépendantes et lui donner mission
d’accompagner les établissements in
situ au cours des négociations ;
renforcer les compétences tech-
niques, juridiques et financières des
agences régionales de santé (ARS)
pour leur permettre de mieux appré-
cier la pertinence des projets de parte-
nariat public-privé et le suivi de leur
exécution ;
inciter les établissements enga-
geant une opération en partenariat
public-privé à se doter d’une structure
de projet stable pour préparer le pro-
gramme fonctionnel, négocier le
contrat et en suivre la réalisation.