RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
SUR LA GESTION
DE LA COMMUNAUTÉ DE COMMUNES
DU CANTON DE GOURNAY-EN-BRAY
SOMMAIRE
SYNTHESE…………………………………………………………………………….….
1
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS……………….…………………………...…
2
I - RAPPEL DE LA PROCEDURE………………………………………...……………
A - Déroulement de l’instruction…………………………………………………………...
B - Principaux points examinés…………………………………………………………
.....
2
2
3
II - PRESENTATION DE LA COMMUNAUTE DE COMMUNES…
.........................
3
III - LE FONCTIONNEMENT ET LES COMPETENCES DE LA
COMMUNAUTE DE COMMUNES……………………………………………...……..
A - Le fonctionnement de la communauté de communes du canton de Gournay-en-Bray...
1 - La gouvernance…………………………………………………………………………………..
2 - Les moyens………………………………………………………………………………………..
B - L’intérêt communautaire de la communauté de communes du canton de Gournay-en-
Bray………………………………………………………………………………………
....
C - Le coefficient d’intégration fiscale et le potentiel fiscal de la communauté……...……
4
4
4
4
5
7
IV - LA QUALITE DE L’INFORMATION FINANCIERE ET COMPTABLE…
......
A - La conformité de l’information financière et comptable………….…………...……….
1 - Le suivi du patrimoine communautaire
…………………………………………….…...
2 - Les annexes aux comptes administratifs………………………………………………………
3 - L’information donnée aux élus lors du débat d’orientation budgétaire………………….
B - La fiabilité des comptes….…...………………………………………………………...
1 - La tenue d’une comptabilité d’engagement…………………………………………………..
2 - Le rattachement des charges et produits à l’exercice……………………………………….
3 - La justification des restes à réaliser…………………………………………………………..
C - La commande publique…………………………………………………………………
1 - Le rappel des principes posés par le code des marchés publics………………………..…
2 - Les constats relatifs à la pratique mise en oeuvre à la communauté de communes……..
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V - LES MARGES DE MANOEUVRE FINANCIERES………...…………………...…
A - Analyse financière rétrospective……………………………………………………….
1 - L’évolution des résultats de fonctionnement…………………………………………………
2 - Le plan de financement des investissements………………………………………………….
3 - Opinion sur la solvabilité de la communauté de communes……………………………….
B - Perspectives sur les années suivantes…………………………………………………..
1 - Les projets évoqués lors des débats d’orientation budgétaire……………………………..
2 - La mise en oeuvre de la loi du 16 décembre 2010……………………………………………
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la
communauté de communes du canton de Gournay-en-Bray
1
SYNTHESE
La communauté de communes du canton de Gournay-en-Bray a été créée en 2001
à partir du SIVOM du même nom. Le canton, l’un des trois pôles ruraux du pays de Bray,
accueille cinq parmi les dix plus importants employeurs de cette région. La perspective de la
réouverture de sa desserte ferroviaire peut être un atout pour ses habitants comme pour son
activité.
En 2001, les communes-membres ont fait le choix d’un fonctionnement de la
communauté par consensus, d’une faible intégration des ressources fiscales, et de transferts de
compétences limités.
Cette stratégie présente plusieurs inconvénients :
-
elle aboutit à une faible capacité d’action de la communauté et à un manque à
gagner sur les économies ou le surcroît d’efficacité qui peut résulter de gestions communes,
notamment des zones d’activités et d’habitations. Dans le cas de l’école intercommunale de
musique, elle a pu conduire à la situation peu efficace de séparer le fonctionnement, dont est
responsable la communauté, d’avec l’équipement nécessaire à l’enseignement artistique,
décidé et supporté par la seule commune-centre. Pour l’avenir immédiat, la communauté de
communes doit disposer de davantage de moyens pour mener à bien ses projets d’espace
multi-accueil, crèche, halte-garderie, centre de loisirs, et de réaménagement de l’ancienne
gare et d’un espace auto / train.
-
elle représente un manque à gagner aussi sur les recettes. En effet, l’État a
bonifié pendant toutes ces années la mise en commun des recettes fiscales. Mettant en
commun seulement 3,8 % de la fiscalité locale, contre 31,9 % en moyenne dans les
communautés de communes, la communauté du canton de Gournay-en-Bray n’a reçu en 2012
que 2,14 € par habitant de dotation d’intercommunalité, contre 20,05 € par habitant en
moyenne.
-
enfin, ce faible niveau d’activité se traduit par des frais généraux, indemnités
des élus et coût du siège de la communauté, certes administrés de manière parfaitement
conforme et économe, mais pesant relativement lourd dans le budget de fonctionnement, soit
plus de 10 %.
Les nouvelles dispositions du code général des collectivités territoriales
demandent à la communauté et à ses communes-membres d’établir d’ici à 2014, un projet de
schéma de mutualisation des services, à mettre en oeuvre pendant la durée du mandat. Ces
dispositions permettent d’opter pour une mise en commun des services, solution plus
économe pour le contribuable que la création de services séparés.
La chambre régionale des comptes recommande que l’élaboration de ce schéma
aille de pair avec un bilan de la stratégie adoptée depuis 2001 d’une intercommunalité
minimale.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la
communauté de communes du canton de Gournay-en-Bray
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PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
1.
Communiquer aux maires des communes membres le rapport d’activités annuel de la
communauté de communes, conformément à l’article L.5211-39 du CGCT.
2.
Parfaire la convention de mise à disposition d’un agent auprès de l’office du tourisme.
Cette convention doit comporter le remboursement des salaires et charges par l’office du
tourisme, sans préjudice d’un ajustement éventuel en conséquence de la subvention à cette
association.
3.
Reprendre la présentation des budgets et des comptes sur la base des maquettes prescrites
par la réglementation.
4.
Compléter les dossiers de débat d’orientation budgétaire, notamment concernant les
engagements pluriannuels envisagés par la communauté et leur mode de financement.
5.
Faire apparaître les restes à réaliser (RAR) conformément à leur définition réglementaire.
6.
Conclure les marchés d’acquisition de la prestation « Ludisport », au terme d’une
procédure adaptée.
7.
Se doter des moyens d’exercer ses compétences, en conformité avec les règles de l’achat
public, gages d’économie et d’efficacité.
8.
Mettre fin à la prise en charge des TEOM du casernement de gendarmerie.
9.
Préciser les modalités de récupération du FCTVA sur l’opération engagée de création
d’un espace multi-accueil, et sur celles projetées d’espace auto / train, et de réhabilitation
de l’ancienne gare.
I - RAPPEL DE LA PROCÉDURE
A - Déroulement de l’instruction
La chambre a inscrit à son programme l’examen de la gestion de la communauté
de communes du canton de Gournay-en-Bray à partir de l’année 2006 qui a été confiée à
M. Jean-Marc Le Gall, premier conseiller. Par lettres en date des 3 et 11 juillet 2012, le
président de la chambre en a informé M. Christian Ducrocq, président depuis le 15 mars 2011,
son prédécesseur depuis la fondation de la communauté le 27 décembre 2001, M. Alain
Carment, étant décédé.
Lors de sa séance du 5 avril 2013, la chambre a arrêté ses observations provisoires
portant sur les années 2006 à 2012. Celles-ci ont été transmises dans leur intégralité à
M. Christian Ducrocq, président, et, pour les parties qui les concernent, à trois personnes
mises en cause. Seules deux des personnes mises en cause ont formulé une réponse écrite.
Après avoir entendu le rapporteur et pris connaissance des conclusions du
procureur financier, la chambre a arrêté, le 29 août 2013, le présent rapport d'observations
définitives qui vous a été communiqué le 10 octobre 2013. En l’absence de réponse écrite
dans le délai imparti par la loi ce rapport devra être communiqué à votre assemblée
délibérante lors de sa plus proche réunion suivant sa réception (sous réserve des dispositions
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la
communauté de communes du canton de Gournay-en-Bray
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du dernier alinéa L. 243-5 du code des juridictions financières). Il fera l'objet d'une inscription
à l'ordre du jour, sera joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donnera lieu
à un débat.
Ce rapport sera, ensuite, communicable à toute personne qui en ferait la demande
en application des dispositions de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978.
B - Principaux points examinés
L’examen de la gestion a été principalement conduit selon les axes suivants :
-
les compétences de la communauté de communes et le fonctionnement de ses
instances,
-
la fiabilité des comptes,
-
l’analyse rétrospective de sa situation financière,
-
l’analyse prospective de sa situation financière, au regard de ses projets.
II - PRÉSENTATION DE LA COMMUNAUTÉ DE COMMUNES
La
communauté
regroupe
18
communes,
représentant
13 068
habitants
(recensement
de
2009) :
Avesnes-en-Bray,
Bézancourt,
Bosc-Hyons,
Bouchevilliers,
Brémontier-Merval, Cuy-Saint-Fiacre, Dampierre-en-Bray, Doudeauville, Elbeuf-en-Bray,
Ernemont-la-Villette,
Ferrières-en-Bray,
Gancourt-Saint-Etienne,
Gournay-en-Bray,
Martagny, Ménerval, Molagnies, Montroty, Neuf-Marché.
Le canton de Gournay-en-Bray est un des trois pôles ruraux du Pays de Bray.
La population comportait 5 307 actifs en 2009, suivant l’INSEE, alors que 5 997
emplois étaient recensés sur ce périmètre géographique. Ces emplois, essentiellement
concentrés sur les zones d’activités de Gournay-en-Bray, Ferrières-en-Bray et Neuf-Marché,
attirent donc des actifs venant chaque jour travailler sur le canton. C’est que le canton
accueille cinq des dix plus grands établissements du pays de Bray : Danone à Ferrières-en-
Bray, Autoliv France, Sika, MGI Coutier, et l’hôpital public, à Gournay-en-Bray.
La communauté de communes a été créée par arrêté du préfet de la Seine-
Maritime du 27 décembre 2001, transformant l’ancien SIVOM du même nom.
Les statuts ont été modifiés trois fois.
Les modifications de 2003 et de 2006, ont porté extension des compétences. En
2006, la définition de l’intérêt communautaire par le conseil communautaire est intervenue à
l’instigation de la loi n°2004-809 du 13 août 2004.
En 2004, une modification des statuts a également étendu le périmètre
géographique en accueillant deux communes de l’Eure au sein de la communauté de
communes.
Une nouvelle modification des statuts, portant extension de compétences est
engagée suite à une délibération du conseil communautaire du 19 novembre 2012. Il s’agit de
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la
communauté de communes du canton de Gournay-en-Bray
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rendre la communauté compétente pour l’aménagement d’un pôle multimodal autour de
l’ancienne gare de Gournay-Ferrières, dans la perspective d’une remise en service de la ligne
Serqueux/Gisors.
La communauté de communes emploie deux agents, dont une secrétaire
administrative à temps partiel. Le compte administratif
2011, dernier compte approuvé par le
conseil communautaire, ressort à 835 163,74 € de dépenses réelles de fonctionnement, et
1 288 360,99 € de dépenses réelles d’investissement. Les taux d’imposition sont 0,76 % pour
la taxe d’habitation, 0,91 % pour la taxe sur le foncier bâti, et 0,76 % pour la contribution
foncière des entreprises. La communauté n’a souscrit aucun emprunt, hormis ceux à taux
zéro, notifiés par la Caisse d’allocations familiales pour la construction d’un espace multi
accueil, et qui seront mis en place dans le courant de l’année 2013, pour un montant total de
190 630 €.
III - LE FONCTIONNEMENT ET LES COMPÉTENCES DE LA
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES
A - Le fonctionnement de la communauté de communes du canton de
Gournay-en-Bray
1 - La gouvernance
Les statuts de la communauté avaient fixé en 2001, un barème déterminant le
nombre de sièges de chacune des communes au sein du conseil communautaire, selon sa taille
démographique. C’est de son application que résulte la taille du conseil communautaire.
Ce barème conduit à un nombre total de conseillers de 43, plus important que
celui qui résulterait aujourd’hui de la stricte application de celui prévu par l’article L.5211-6-1
du CGCT.
Contrairement à ce qui est prévu par les statuts, aucune délégation n’a été donnée
au bureau par le conseil communautaire. Aucun règlement intérieur n’a été adopté. Ces
dispositions sont perçues comme inutiles, les décisions nécessitant d’être prises par
l’assemblée communautaire.
De même, aucun rapport d’activité ne paraît avoir été communiqué par les
présidents successifs aux communes membres, ni réclamé par celles-ci.
2 - Les moyens
Ces moyens sont constitués des éléments suivants :
-
ses locaux sont loués à une SCI : ils sont composés d’une salle de réunion, d’un
accueil/salle d’attente, et d’un bureau ;
-
le personnel est composé d’une adjointe administrative principale à temps
partiel (13 heures hebdomadaires), assurant le secrétariat de la communauté, et
d’une adjointe administrative à temps plein, mise à disposition de l’association
″
office du tourisme de Gournay
″
par convention du 12 juillet 2010.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la
communauté de communes du canton de Gournay-en-Bray
5
La convention de mise à disposition ne prévoit pas le remboursement des salaires
et charges par l’office du tourisme, contrairement aux dispositions de l’article 11 du décret
n° 85-1081 du 8 octobre 1985. L’arrêté de mise à disposition et la convention correspondante
ne paraissent pas avoir été transmis au représentant de l’Etat dans le département, en
contravention avec l’article 5 dudit décret.
Au total, les frais de structure (location, indemnités des élus, secrétariat
administratif,…) représentent près de 11 % des dépenses de fonctionnement, compte tenu des
retraitements suivants :
-
non prise en comptes des salaires versés à l’agent mis à disposition de l’office
du tourisme, ainsi que des charges afférentes ;
-
non prise en compte des amortissements relatifs aux immobilisations affectées
à l’exercice des compétences de la communauté de communes.
En effet, les moyens mis en oeuvre pour faire fonctionner la structure sont
administrés de manière conforme aux dispositions légales. Mais leur poids résulte de la
modicité de l’activité opérationnelle de la communauté.
La chambre recommande de :
1)
communiquer aux maires des communes-membres le rapport d’activités annuel
de la communauté de communes. Conformément à l’article L. 5211-39 du
CGCT, celui-ci retrace l’activité de la communauté et l’utilisation des crédits
engagés dans chaque commune. Il est accompagné du compte administratif. Il
fait l’objet d’une communication par chaque maire à son conseil municipal. A
l’occasion de cette communication, chaque conseil municipal entend ses
délégués à la communauté de communes, et peut également demander à
entendre le président de la communauté de communes.
2)
parfaire la convention de mise à disposition d’un agent auprès de l’office du
tourisme.
Cette
convention
doit
être
communiquée
à
l’information
du
conseil
communautaire. Elle doit être transmise au représentant de l’Etat dans le département,
accompagnée de l’arrêté de mise à disposition.
Elle doit comporter le remboursement des salaires et charges par l’office du
tourisme, sans préjudice d’un ajustement éventuel en conséquence de la subvention à cette
association, mais faisant ressortir ainsi le montant réel de la contribution communautaire.
B - L’intérêt communautaire de la communauté de communes du canton de
Gournay-en-Bray
Aux termes de l’article L. 5214-16 du CGCT, les communautés de communes
exercent de plein droit à la place des communes-membres, des compétences obligatoires et
des compétences optionnelles, auxquelles peut s’ajouter toute compétence facultative.
Ce texte exige de choisir au moins une compétence optionnelle parmi six
domaines proposés.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la
communauté de communes du canton de Gournay-en-Bray
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A l’intérieur de chacune de ces compétences, les communes-membres peuvent
fixer une sorte de frontière, distinguant les actions qui restent d’intérêt communal, et les
actions
« d’intérêt communautaire »
. L’intérêt communautaire a été défini en 2006 par les
communes-membres de la communauté de commune
s
du canton de Gournay-en-Bray.
Les statuts de la communauté de communes du canton de Gournay-en-Bray
attribuent quatre véritables champs de compétences à l’établissement public intercommunal :
-
l’étude, l’aménagement et la commercialisation des zones d’activités ;
-
le schéma de cohérence et d’organisation territorial ;
-
la politique de l’habitat ;
-
l’aménagement concerté du territoire communautaire dans le cadre de la loi
SRU (habitat).
La chambre observe que le premier champ est vidé de toute substance par
l’exclusion des sept principales zones d’activités existantes sur le canton.
L’exercice du second champ est transféré par la communauté au syndicat mixte du
pays de Bray, au sein duquel elle représente ses communes-membres.
Les deux autres champs n’ont pas été mis en oeuvre jusqu’à présent, hormis le
financement d’une permanence du centre départemental de l’habitat dans les locaux de la
communauté de communes.
En s’abstenant de mettre en oeuvre la compétence d’aménagement et de gestion
des zones d’activités, les communes-membres se privent de la capacité de réaliser des
économies d’échelle dans la gestion technique et commerciale de ces zones et d’en favoriser
la reconnaissance au niveau régional.
De même, en ne mettant pas en oeuvre les compétences de politique de l’habitat et
de réalisation de ZAC, les communes-membres exposent leurs territoires au risque de
multiplication des lotissements, générateurs de besoins en services et équipements, sans
programmation et sans politique concertée de l’habitat. Pourtant le nombre de logements
vacants, hors résidences secondaires, progresse de 245 à 377, entre 1999 et 2009, suivant
l’INSEE, après 17 ans de baisse, dépassant ainsi légèrement le taux moyen départemental de
logements vacants de 5,8 %.
A côté de ces champs de compétences s’ajoute la construction et la gestion de la
crèche/halte-garderie/CLSH et la gestion du service de téléalarme, les communes conservant
la gestion de leurs services jeunesse et personnes âgées.
Ce dispositif est complété par une liste d’actions ponctuelles :
-
réaliser des guides touristiques,
-
entretenir certains chemins de randonnée,
-
subventionner le fonctionnement de l’office intercommunal de tourisme, de
l’école intercommunale de musique, de la banque alimentaire, des activités
Ludisport, des actions
″
lecture pour tous
″
, et des formations organisées par les
sapeurs-pompiers aux gestes de premiers secours,
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la
communauté de communes du canton de Gournay-en-Bray
7
-
acquérir le bâtiment de l’ancienne gare,
-
construire un nouveau casernement pour la brigade de gendarmerie nationale,
-
favoriser la mise en place d’un service mobile d’urgence médicale,
Cette méthode des listes est permise. Mais elle a toutefois un caractère limitatif
dans le temps. Elle subordonne toute nouvelle intervention de la communauté à une
modification statutaire afin d’en faire évoluer le contenu.
Ainsi, jusqu’en 2006, la communauté disposait de la compétence suivante :
« desserte ferroviaire du territoire communautaire, partenariat avec la collectivité
territoriale compétente, la SNCF et RRF pour réactiver, pérenniser cette desserte ».
En 2006,
cette compétence a été réduite à :
« acquisition du bâtiment de l’ancienne gare. »
L’établissement public se trouve aujourd’hui dans l’obligation de modifier ses compétences
avant de pouvoir agir pour bénéficier d’une reprise de la desserte de la gare de
Gournay-Ferrières.
De plus, la forme associative de l’école intercommunale de musique a conduit à
dissocier compétences d’investissement et de fonctionnement. La communauté de communes
finance donc le fonctionnement et siège au conseil d’administration de l’école. A l’inverse, la
commune de Gournay-en-Bray a construit le bâtiment où se déroulent des activités, sur un
cahier des charges adapté à l’enseignement musical. Cette dissociation est contraire à l’esprit
sinon à la lettre des dispositions des articles L. 1321-1 et L. 1321-2 du CGCT. Elle expose la
commune, comme la communauté, à des risques d’incohérences.
C - Le coefficient d’intégration fiscale et le potentiel fiscal de la communauté
Le coefficient d’intégration fiscale (CIF) permet de mesurer l’intégration d’un
EPCI à travers le rapport entre la fiscalité qu’il lève et la totalité de la fiscalité levée sur son
territoire par les communes et leurs groupements, dont l’EPCI lui-même.
Il constitue un indicateur de la part des compétences exercées au niveau du
groupement. Il sert au calcul de la DGF.
La chambre régionale des comptes observe que le peu d’activités transférées
conduit à une faible intégration fiscale, qui n’enregistre aucun progrès : la fiscalité de la
communauté de communes représente en 2012, 3,8 % de l’ensemble des fiscalités
communales et intercommunales, contre 31,9 % en moyenne dans les communautés de
communes.
2007
2008
2009
2010
2011
2012
CIF CC Gournay-en-Bray
3,6%
3,9%
3,9%
3,8%
4,1%
3,8%
Communautés de communes à
fiscalité additionnelle
29,5%
29,9%
30,6%
31,8%
32,4%
31,9%
Sources : notifications DI pour l’EPCI + étude AMF sur la DGF 2012
Le potentiel fiscal représente la richesse fiscale du territoire. Il est supérieur à la
moyenne des communautés de communes.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la
communauté de communes du canton de Gournay-en-Bray
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Les données comparatives, issues des circulaires fiscales, des états de notification
de la dotation d’intercommunalité à la communauté de communes du canton de Gournay-en-
Bray, ainsi que d’une étude de Mairie Conseils, sont synthétisées dans le tableau suivant.
S’agissant de l’année 2012, le potentiel fiscal est calculé pour la première fois sur
les recettes fiscales issues de la réforme de 2010. Il témoigne d’une moindre supériorité des
bases sur le canton de Gournay-en-Bray, par rapport à la moyenne des communautés de
communes.
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Potentiel fiscal
par habitant
CC Gournay-en-Bray
122,29 €
129,40 €
132,90 €
148,49 €
152,87 €
122,63 €
Potentiel fiscal moyen
par habitant
des communautés
de communes
à fiscalité additionnelle
89,80 €
93,93 €
97,85 €
103,84 €
107,23 €
118,51 €
Sources : notifications DI pour l’EPCI + étude AMF sur la DGF 2012
Les dotations de base (8 325 € en 2012), dotations de péréquation (17 531 €) et le
montant de majoration (3 924 €) sont les trois composantes de la dotation d’intercommunalité
perçue par la communauté en 2012 (29 780 €).
La circulaire n° COT/B/12/09681/C présente les modalités de répartition de la
dotation d’intercommunalité des établissements publics de coopération intercommunale pour
2012. Le montant de chacune des trois parts de la dotation globale de fonctionnement de la
communauté de communes du canton de Gournay-en-Bray, est directement proportionnel au
coefficient d’intégration fiscale. Plus l’intégration fiscale est forte plus la dotation
d’intercommunalité est forte. Il tient également compte du potentiel fiscal.
Le faible coefficient d’intégration fiscale, et la supériorité relative du potentiel
fiscal, conduisent à une dotation d’intercommunalité 2012 par habitant de 2,14 €, contre
20,05 € en moyenne nationale pour les communautés de communes.
Au final, la stratégie adoptée depuis 2001 mérite d’être évaluée par les élus
communaux et communautaires, au regard de l’intérêt des communes-membres, de leurs
habitants et entreprises.
D’un côté, elle permet à chaque commune de conserver la maîtrise de la plupart
des compétences. De l’autre, elle pénalise de trois manières les finances locales.
En limitant systématiquement ses compétences, la communauté se prive des
économies d’échelle et des effets de masse qu’engendrerait une mutualisation de la gestion
des services et des équipements communaux.
Ce faisant, elle se prive de surcroît de la bonification des dotations d’intercommunalité
qui bénéficie aux communautés de communes qui mutualisent leurs ressources fiscales.
Enfin, en plus de ces manques à gagner, elle supporte des frais de structure au poids
élevé, dans ses coûts, vu son peu d’activités.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la
communauté de communes du canton de Gournay-en-Bray
9
IV
-
LA
QUALITÉ
DE
L’INFORMATION
FINANCIERE
ET
COMPTABLE
En remarque liminaire, il convient de rappeler que, sous réserve de dispositions
propres, les dispositions budgétaires et comptables de droit commun s’appliquent aux
établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) par des dispositions générales
du code général des collectivités territoriales (CGCT) ou des mécanismes de renvoi.
Ainsi, les EPCI appliquent-il la comptabilité M14.
A - La conformité de l’information financière et comptable
1 - Le suivi du patrimoine communautaire
La chambre observe que le président de la communauté de communes assure la
bonne tenue de l’inventaire du patrimoine communautaire.
2 - Les annexes aux comptes administratifs
Les articles L. 2313-1, L. 2313-1-1, complétés par les articles R. 2313-1 à
R. 2313-7 du code général des collectivités territoriales, et par les maquettes de l’instruction
comptable M14, précisent les informations à annexer aux documents budgétaires et aux
comptes administratifs.
La chambre observe que les documents budgétaires ne sont pas établis sur la base
des maquettes réglementaires précitées. Ces maquettes ne sont pas une simple contrainte
formelle. Elles sont destinées à permettre une bonne information du conseil communautaire et
du public qui y a accès. Or, la plupart des annexes sont incomplètes ; n’y figurent pas
notamment les ratios financiers et les états récapitulant les engagements financiers auprès de
tiers.
La chambre recommande (3) de reprendre la présentation des budgets et des
comptes sur la base des maquettes prescrites par la réglementation.
3 - L’information donnée aux élus lors du débat d’orientation budgétaire
L’article L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales, dispose que :
« le budget de la commune est proposé par le maire et voté par le conseil municipal. Dans les
communes de 3 500 habitants et plus, un débat a lieu au conseil municipal sur les
orientations générales du budget de l'exercice ainsi que sur les engagements pluriannuels
envisagés, dans un délai de deux mois précédant l'examen de celui-ci et dans les conditions
fixées par le règlement intérieur prévu à l'article L. 2121-8. Les dispositions du présent
article s'appliquent aux établissements publics administratifs des communes de 3 500
habitants et plus. »
La chambre observe que les dossiers de débat d’orientation budgétaire constituent
une prévision du budget primitif à venir dont la complétude progresse au fil des exercices.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la
communauté de communes du canton de Gournay-en-Bray
10
Cette prévision reste partielle puisqu’elle ne concerne pas, notamment, les
dépenses des chapitres charges de gestion, frais de personnel, et subventions et indemnités des
élus. Il manque également des éléments concernant les engagements pluriannuels envisagés
par la communauté et leur mode de financement.
La chambre recommande (4) de compléter les dossiers de débat d’orientation
budgétaire.
B - La fiabilité des comptes
1 - La tenue d’une comptabilité d’engagement
L’ordonnateur a précisé ne pas mettre en oeuvre cette obligation réglementaire.
Le respect de cette règle exige que tous les engagements pris soient recensés avec
précision et sans retard pour que l’ordonnateur puisse s’assurer à tout instant que leurs
montants sont compatibles avec les autorisations budgétaires. Au surplus, la tenue d’une
comptabilité d’engagement permet, en fin d’année, de faire le tri entre les engagements
devenus sans objet et qui doivent être annulés, et ceux qui devront être honorés, ce qui permet
alors d’informer l’assemblée délibérante du montant des engagements qui pèseront sur le
budget de l’année suivante.
2 - Le rattachement des charges et produits à l’exercice
La communauté de communes du canton de Gournay-en-Bray a indiqué ne pas
pratiquer le rattachement des charges et des produits à l’exercice.
Cette procédure consiste à intégrer dans le résultat annuel toutes les charges
correspondant à des services faits et tous les produits correspondant à des droits acquis au
cours de l’exercice considéré qui n’ont pu être comptabilisés en raison, notamment pour les
dépenses, de la non réception par l’ordonnateur de la pièce justificative nécessaire au
paiement.
3 - La justification des restes à réaliser (RAR)
Les restes à réaliser lus dans le compte administratif relatif à l’exercice 2011 appellent
les commentaires suivants concernant l’opération de construction de l’espace multi-accueil.
La collectivité se devait de porter en RAR de recettes l’ensemble de celles qui avaient
été notifiées, subventions et prêts CAF, la subvention du conseil général n’ayant pas été
notifiée, et, dès lors, en RAR de dépenses l’évaluation des marchés dont la passation avait été
effectuée ou autorisée par l’assemblée. Or, la collectivité a inscrit en RAR toutes les recettes,
y compris la subvention non notifiée, mais seulement une partie des dépenses.
Le solde des restes à réaliser concernant cette opération, lu dans le compte
administratif 2011 s’en serait trouvé corrigé comme suit :
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la
communauté de communes du canton de Gournay-en-Bray
11
Solde selon le compte administratif
-346 279,59 €
Solde après correction
-492 301,58 €
Soldes 2011 : recettes - dépenses
Sources : Comptes administratifs
et réponse de la communauté de communes de Gournay
Compte tenu d’un reste à réaliser de dépenses de téléalarme de 764,09 euros, le
résultat cumulé de la section d'investissement, corrigé des restes à réaliser de cette section en
dépenses et en recettes, passe ainsi d’un excédent net de 23 424,46 € à un besoin de
financement de - 122 597,53 €.
Source
Section
Résultat du compte
administratif 2010
Virement à la section
de fonctionnement 2011
Résultat de
l'exercice 2011
Restes à
réaliser 2011
Solde des restes
à réaliser
Chiffes à prendre en compte
pour l'affectation du résultat
1 235 878,88 €
888 835,20 €
Fonctionnement
330 234,02 €
85 189,56 €
48 610,35 €
0,00 €
0,00 €
293 654,81 €
1 267 038,87 €
773 973,20 €
Fonctionnement
330 234,02 €
85 189,56 €
48 610,35 €
0,00 €
0,00 €
293 654,81 €
Sources : compte administratif 2011 et retraitements CRC ( RAR )
23 424,46 €
-122 597,53 €
287 515,71 €
0,00 €
82 952,43 €
Investissement
-347 043,68 €
-493 065,67 €
Investissement
287 515,71 €
0,00 €
82 952,43 €
CA 2011
Après retraitement
CRC
des RAR
En application des dispositions des articles L. 2311-5 et R. 2311-12 du CGCT,
l'assemblée délibérante aurait, dès lors, affecté en réserve (compte 1068), une partie du
résultat de fonctionnement pour assurer la couverture du besoin de financement de l’opération
et sécuriser sa réalisation.
*
*
*
En conclusion, la chambre observe que la communauté de communes n’ayant pas
mis en oeuvre ses obligations de tenue d’une comptabilité d’engagement et de rattachement
des charges et des produits à l’exercice depuis sa création en 2001, il en résulte des
insuffisances dans l’évaluation des recettes et dépenses à reprendre en restes à réaliser d’un
exercice sur l’autre.
L’engagement d’opérations d’importance, comme la construction de l’espace
multi-accueil,
dont
la
réalisation
peut
se
dérouler
sur
plusieurs
exercices,
rend
particulièrement utile de mettre en oeuvre cette obligation réglementaire. Elle permet
d’affecter en recette définitive d’investissement la part d’autofinancement requise pour le
financement desdites opérations. Ainsi, le résultat net établi aux comptes administratifs
donne-t-il une meilleure évaluation du disponible financier.
Dans cette perspective, la chambre recommande (5) de mettre en oeuvre une
comptabilité d’engagement.
C - La commande publique
1 - Le rappel des principes posés par le code des marchés publics
L’article 1-II du code des marchés publics dispose :
« les marchés publics et les
accords-cadres soumis au présent code respectent les principes :
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la
communauté de communes du canton de Gournay-en-Bray
12
-
de liberté d'accès à la commande publique,
-
d'égalité de traitement des candidats,
-
et de transparence des procédures.
Ces principes permettent d'assurer l'efficacité de la commande publique et la
bonne utilisation des deniers publics. Ces obligations sont mises en oeuvre conformément aux
règles fixées par le présent code. »
2 - Les constats relatifs à la pratique mise en oeuvre à la communauté de
communes
a -
La construction de la structure multi-accueil
S’agissant de l’opération d’investissement liée à la construction de la structure
d’accueil de la petite enfance, l’EPCI a respecté les modes de passation des marchés publics, à
l’exception de l’assistance à maîtrise d’ouvrage.
En effet, le choix du maître d’oeuvre est intervenu à l’issue d’une procédure
adaptée après avis de la commission d’appel d’offres et validation par une délibération du 25
février 2010.
Les missions de contrôle technique et de coordination ont été attribuées après
consultation auprès des cabinets spécialisés en la matière, décision de la commission d’appel
d’offres et décision du conseil communautaire datée du 26 septembre 2011.
Les lots de travaux ont été attribués par la commission d’appel d’offres le 22
octobre 2012 et la délégation de signature des marchés a été accordée au président de la
communauté de communes du canton de Gournay-en-Bray par délibération du 26 octobre
suivant.
En revanche, le choix de l’assistant à maître d’ouvrage n’a été précédé d’aucune
consultation avec demande de devis. Ce professionnel, d’ores et déjà en relations avec l’EPCI
dans le cadre de la construction de la gendarmerie et du suivi de la DSP de gestion des
crèches/halte-garderie, a simplement présenté ses propositions d’interventions au président de
la communauté de communes de l’époque. Ces propositions ont été entérinées par
délibération du 4 février 2009.
Au 31 décembre 2012, le montant des prestations réalisées au titre de la
construction de la structure multi-accueil s’établit comme suit :
2009
2010
2011
2012
Total général
838,16 €
7 268,57 €
6 206,37 €
3 510,54 €
17 823,64 €
Source : livres des comptes
Compte tenu des sommes en jeu et de la durée prévisible des prestations, l’EPCI
aurait dû formaliser une procédure d’achat afin d’organiser la mise en concurrence des divers
opérateurs du marché en toute transparence, sans recourir à un prestataire déjà connu de ses
services.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la
communauté de communes du canton de Gournay-en-Bray
13
b -
L’animation
″
Ludisport 76
″
Dans le cadre de ses compétences, la communauté de communes du canton de
Gournay-en-Bray a mis en place
« sur le territoire de ses communes, des séances destinées
aux enfants de l’école élémentaire afin de découvrir et de s’initier au sport par le jeu sur le
temps périscolaire. »
En effet, les statuts de la communauté de communes indiquent, dès leur version de
2001 :
« la communauté met en oeuvre en partenariat avec l’Etat, le Conseil général, le
Conseil régional, ou des associations, toutes actions d’intérêt communautaire permettant la
sensibilisation, l’initiation à une pratique sportive, ex : Ludisport,… »
Dans leur version actuelle, la compétence communautaire est ainsi libellée :
« participation à la mise en place de l’activité Ludisport sur le territoire communautaire ou
tout dispositif pouvant s’y substituer. »
Cette compétence s’exerce dans le cadre d’une convention de partenariat signée
avec le conseil général. La convention exige que
« l’encadrement des activités
″
Ludisport 76
″
contre rémunération doit être assurée par des éducateurs territoriaux d’activités physique et
sportives, dans le cadre de leurs missions, et/ou par des personnes titulaires d’un diplôme
inscrit sur le registre national des certifications professionnelles, permettant l’animation,
l’encadrement et l’enseignement des PAS contre rémunération, conformément aux articles
L.212-1 à L.212-12 du code du sport. »
Pour chaque année scolaire, l’EPCI signe un contrat de prestation de service avec
une association. Celui-ci prévoit le planning des activités proposées, le nombre d’heures
afférentes et le tarif horaire appliqué.
Selon l’ordonnateur, le recours à cette association n’a fait l’objet d’aucune
procédure de mise en concurrence car elle serait la seule à proposer ce type d’interventions
sur le département.
Or, sur les quatre dernières années, le montant des mandats émis à ce titre s’établit
comme suit :
2009
2010
2011
2012
Total général
22 766,83 €
26 093,46 €
22 799,73 €
15 242,69 €
86 902,71 €
Source : livres des comptes
S’agissant des marchés de fournitures et de services, l’article 27 du code des
marchés publics fixe une règle d’estimation de leur valeur totale. Le guide des bonnes
pratiques en matière de marchés publics, mis à jour par la circulaire du 14 février 2012,
précise que l'acheteur public peut, lorsqu'il n'envisage pas de satisfaire en une seule fois
l'ensemble de ses besoins, avoir recours à des marchés à bons de commande passés, sauf cas
exceptionnels justifiés, pour une durée maximale de quatre ans.
Certes, l’article 27 du code des marchés publics autorise les collectivités, pour les
marchés d'une durée inférieure ou égale à un an conclus pour répondre à un besoin régulier, à
se référer aux besoins d'une année.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la
communauté de communes du canton de Gournay-en-Bray
14
Mais cette modalité n’intervient que dès lors que le pouvoir adjudicateur ne se
soustrait pas à l'application d’une procédure du code des marchés publics en scindant ses
achats.
Or, la chambre observe que la démarche actuelle consiste à assurer un service
communautaire permanent prévu par ses statuts, en passant invariablement des contrats pour
des durées inférieures à un an non renouvelables – et en renouvelant systématiquement ces
contrats avec le même prestataire. Elle observe qu’une telle démarche, considérant les
montants facturés et le caractère répétitif des prestations assurées, revient inéluctablement
pour une collectivité comme la Communauté de communes du canton de Gournay-en-Bray, à
se soustraire volontairement à une procédure adaptée de marché publique après mise en
concurrence. Celle-ci permet seule d’assurer à la fois la transparence de la démarche de la
collectivité, la concurrence entre opérateurs, et de générer des offres économiquement
susceptibles d’être plus avantageuses.
La chambre recommande (6) à la collectivité de conclure les marchés
d’acquisition de cette prestation « Ludisport », au terme d’une procédure adaptée.
c -
L’acquisition des téléalarmes
Dans le cadre de l’exercice de ses compétences, la communauté de communes du
canton de Gournay-en-Bray acquiert et met à disposition de la population des téléalarmes. Si
l’installation du matériel est assurée par un élu de l’EPCI, l’achat du matériel est effectué
auprès d’un fournisseur. Le montant facturé au titre de ces prestations s’établit comme suit :
2009
2010
2011
2012
Total général
0,00 €
9 870,59 €
9 879,64 €
4 520,88 €
24 271,11 €
Source : livres des comptes
Devant l’absence de devis à l’appui des factures en cause, le président de l’EPCI a
précisé qu’une telle démarche avait été entreprise dans les années 2008/2009, mais pas
renouvelée depuis. Par ailleurs, l’ordonnateur a argué du fait qu’il était difficile de trouver une
société qui accepte de vendre les téléalarmes sans en assurer la pose.
Cependant, l’absence de publicité et de transparence ne permet pas de faire
émerger d’autres offres. Par ailleurs, les montants en cause et le caractère récurrent des
commandes sont de nature à justifier une procédure plus formalisée qu’un simple devis.
*
*
*
La chambre observe que les plus importantes des opérations d’investissement de
la communauté de communes ont été réalisées en conformité avec les dispositions du code
des marchés publics.
Toutefois la communauté ne dispose pas des moyens d’assurer ses autres achats
de biens et de prestations, pour environ 60 000 € par an, avec l’efficacité qui résulterait de la
mise en oeuvre des principes des marchés publics : définir et faire connaître ses besoins pour
permettre à toute entreprise de formuler une offre, attribuer la commande sur la base de
critères énoncés à l’avance afin que chaque entreprise concurrente formule sa meilleure offre.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la
communauté de communes du canton de Gournay-en-Bray
15
Les modalités de choix des fournisseurs pour les prestations d’assistance à
maîtrise d’ouvrage de la structure multi-accueil, d’animation « Ludisport 76 » et d’acquisition
des téléalarmes, mise en oeuvre en son temps par le précédent président de la communauté,
n’étaient pas conformes avec les principes de la commande publique.
La chambre recommande à la communauté (7) de se doter des moyens d’exercer
ses compétences, en conformité avec les règles de l’achat public, gages d’économie et
d’efficacité.
V - LES MARGES DE MANOEUVRE FINANCIERES
A - Analyse financière rétrospective
1 - L’évolution des résultats de fonctionnement
a - Les données constatées aux comptes administratifs
Le tableau ci-après présente les recettes et dépenses réelles de fonctionnement, de
2010 à 2012, ainsi que la capacité brut d’investissement et la capacité nette d’investissement.
La communauté de communes du canton de Gournay-en-Bray n’avait souscrit
aucun emprunt jusqu’aux prêts CAF dont la mise en place interviendra en 2013.
2010
2011
Comptes provisoires
2012
Section de fonctionnement
Recettes réelles de fonctionnement
615 127
606 409
636 792
Dépenses réelles de fonctionnement
552 673
540 495
597 221
Autofinancement brut
= recettes réelles moins dépenses réelles de fonctionnement
62 455
65 914
39 571
Sources: comptes administratifs
2010
2011
Comptes provisoires
2012
Autofinancement brut lu dans les comptes administratifs
62 455
65 914
39 571
Pourcentage des recettes de fonctionnement
10,2%
10,9%
6,2%
Sources : comptes administratifs
2010
2011
Comptes provisoires
2012
Autofinancement brut lu dans les comptes administratifs
62 455
65 914
39 571
Remboursement en capital de la dette
0
0
0
Autofinancement net
62 455
65 914
39 571
Sources : comptes administratifs
Évolution de l'autofinancement brut (en euros)
Cette capacité d’autofinancement est modeste et on constate qu’elle a été réduite
d’un tiers en 2012 par rapport à 2010. Dans une approche prospective, cette capacité devra
être confrontée avec les projets de développement de services et de réalisation d’équipements.
Dans un premier temps, il convient d’analyser les termes de cette capacité
d’autofinancement : recettes et dépenses de fonctionnement.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la
communauté de communes du canton de Gournay-en-Bray
16
b - L’analyse des recettes de fonctionnement
La communauté de communes a enregistré une baisse de ressources liée au
remplacement de la taxe professionnelle par les contributions économiques des entreprises,
puis par la fin du fonds de péréquation de taxe professionnelle de Danone.
Celle-ci a été compensée partiellement par les ressources fiscales de taxe
d’habitation et sur le foncier non bâti, récupérées du département et de la région, par les
compensations par le budget de l’État des exonérations fiscales qui y sont associées, par le
fonds de garantie mis en place par l’État, enfin par la hausse des taux d’impôts locaux de 2 %
décidés par le conseil communautaire en 2012. Au final, il en coûte 8 000 € par an au budget
communautaire.
Les recettes communautaires ont également pâti de la diminution des subventions
de fonctionnement du Département : chemins de randonnées et Ludisport.
Globalement, les recettes de fonctionnement augmentent néanmoins de 1,7 % par
an entre 2010 et 2012, soutenues par l’évolution du loyer payé par la Gendarmerie.
c - Evolution des charges courantes
En mouvements réels, 32 000 € ont été dépensés en plus en 2011 et 2012 par
rapport à 2010, soit l’équivalent de 4 % par an, à rapprocher de 12 000 € d’encaissés en plus,
soit l’équivalent de 1,7 % par an. La différence explique la forte réduction de la modeste
capacité d’autofinancement des investissements.
Le tableau ci-après présente les variations de dépenses en les regroupant par
catégorie :
indemnités des élus
33 932
loyers et frais gendarmerie
25 662
frais généraux (loyer bureaux, fluides, assurances, fournitures, autres charges)
11 383
frais de personnel
9 606
maîtrise d'ouvrage des projets
8 760
syndicat mixte pays de Bray
4 783
magazine Com-com
4 605
solidarité (permanences amélioration de l'habitat, banque alimentaire, mission locale pour l'emploi)
-2 055
formations premiers secours
-2 755
enfance et jeunesse (CLSH, crèche)
-7 643
péréquation TP puis fonds de péréquation intercommunale
-23 110
autres services opérationnels (école de musique, ludisport, chemins de randonnée, animation culturelle et Brayonnades)
-30 797
Contribution des différents postes à la variation des dépenses de fonctionnement de 2010 à 2012 (en euros)
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la
communauté de communes du canton de Gournay-en-Bray
17
Le graphique ci-après synthétise ces variations :
Plusieurs facteurs ont contribué à une diminution des crédits consacrés aux
dépenses opérationnelles.
Tout d’abord, les crédits 2010 consacrés aux actions culturelles furent
exceptionnels et n’ont pas été reconduits en 2011 et 2012. Pour Ludisport et les chemins de
randonnées, comme indiqué précédemment, les subventions du conseil général de Seine-
Maritime ont diminué.
Au registre des diminutions de crédits, figure également la contribution à la
péréquation intercommunale. La contribution de la communauté au FPIC mis en place en
2012, constitue une moindre charge que sa contribution à la péréquation départementale de la
taxe professionnelle jusqu’en 2010.
A l’inverse, le budget a financé plusieurs dépenses en augmentation.
Le conseil communautaire a mis en place des indemnités aux élus, auxquelles le
précédent président, conseiller général, avait renoncé. Il a également dû financer :
-
l’installation dans de nouveaux locaux, en remplacement de ceux loués
précédemment par la mairie de Gournay-en-Bray, la mise en place d’un
magazine
« Comcom »,
ainsi qu’une augmentation de 5 % par an du budget
personnel.
-
l’augmentation de la contribution au syndicat mixte du pays de Bray et les
assistances à maîtrise d’ouvrage pour la construction de la gendarmerie et le
renouvellement et le suivi de la DSP des crèches et CLSH.
-
la charge du bail emphytéotique administratif (BEA) de la gendarmerie. Celle-
ci est majorée de la prise en charge d’une réparation, et des taxes d’enlèvement
des ordures ménagères des logements de fonction de la gendarmerie,
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la
communauté de communes du canton de Gournay-en-Bray
18
refacturées par la société titulaire du BEA et non remboursées par l’État. Cette
situation n’apparaît pas conforme.
Un bail emphytéotique a été consenti le 27 novembre 2007 par la communauté de
communes à un emphytéote, en vue de la construction d’un immeuble à fin de casernement,
sur des terrains appartenant à l’EPCI. Ce casernement comprend des bâtiments de service, des
bâtiments techniques et des bâtiments qualifiés
« d’annexe de casernement et destiné à abriter
la brigade territoriale… »
Après construction, c’est la communauté de communes, et non la Gendarmerie
Nationale, qui a pris à bail les locaux ainsi édifiés. Une convention de mise à disposition à
titre onéreux lui a été consentie par l’emphytéote. Cette location fait peser sur la communauté
de communes
« toutes les obligations d’entretien et de grosses réparations normalement
imparties au propriétaire et prévues par les articles 605, 606, 1719 et 1720 du code civil. »
Considérant que la taxe d’enlèvement des ordures ménagères qui frappe les
bâtiments inclus dans la caserne constitue une charge de l’occupant, l’emphytéote en
répercute le montant sur la communauté de communes.
Le 6 mars 2009 un contrat de sous-location a été passé entre la collectivité
bailleuse et le sous-locataire : l’État, pour la Gendarmerie Nationale. Ce contrat porte sur les
locaux de service, les locaux techniques, les extérieurs et les 14 logements destinés aux sous-
officiers.
Le contrat de sous-location prévoit dans son paragraphe
« Impositions et
contributions »
que toutes les impositions sont à la charge
« du bailleur »
, à l’exception des
charges récupérables figurant en annexe au décret n° 87-713 du 26 août 1987, qui seront
remboursées par l’Etat. Cette annexe comporte en sa rubrique VIII :
« taxe ou redevance
d’enlèvement des ordures ménagères. »
Mais le paragraphe
« Impositions et contributions »
stipule ensuite :
« Toutefois,
l’article 1521 du Code Général des Impôts exonère de la taxe d’enlèvement des ordures
ménagères les maisons ou parties de maisons louées pour un service public ; l’État est donc
dispensé du remboursement de cette taxe en ce qui concerne la partie de l’immeuble affectée
au fonctionnement du service, le bailleur n’ayant pas à en acquitter le montant.»
En 2010, la part de la taxe foncière répercutée par l’emphytéote sur la
communauté et correspondant à la TEOM, avait fait l’objet d’un mandat d’annulation. En
2011 et 2012, la charge de taxe foncière a été répercutée sur la communauté, incluant la
TEOM. De plus, en 2012, la communauté a dû rembourser la TEOM de 2010 à l’emphytéote.
Ce dernier a fait part de son intention de se procurer la répartition de la TEOM
entre la partie logement et la partie services, afin de rembourser la part « locaux de service » à
la Communauté, après en avoir lui-même obtenu le dégrèvement, et de communiquer à la
communauté la pièce justificative lui permettant de la facturer à la Gendarmerie Nationale.
La chambre en prendre bonne note et recommande (8) une mise prompte en oeuvre
de cette intention.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la
communauté de communes du canton de Gournay-en-Bray
19
La chambre rappelle qu’aucune nouvelle charge de TEOM ne saurait être facturée
par l’emphytéote à la communauté de communes, et a fortiori pris en charge par cette
dernière, sauf avoir joint la justification qu’il s’agit de celle des parties logement,
obligatoirement refacturée à la Gendarmerie Nationale.
2 - Le plan de financement des investissements
L’analyse des comptes administratifs
et du compte provisoire 2012 permet de
reconstituer dans les deux tableaux ci-après, le plan de financement des investissements en
euros et en valeurs relatives, par année et en cumul 2010 à 2012.
Plan de financement des investissements (en euros)
2010
2011
comptes provisoires
2012
cumulé
2010-2012
dépenses d'équipement
60 969
31 393
161 342
253 704
financées par:
épargne nette
62 455
65 914
39 571
167 940
+ressources propres
7 627
4 336
11 610
23 573
+subventions affectées
20 117
7 517
0
27 634
+emprunts
0
0
0
0
+diminution (+) ou augmentation (-) de la trésorerie
-29 230
-46 373
110 161
34 558
total des financements
60 969
31 393
161 342
253 704
Plan de financement des investissements (en % )
2010
2011
comptes provisoires
2012
cumulé
2010-2012
dépenses d'équipement
100
100
100
100
épargne nette
102
210
25
66
+ressources propres et subventions affectées
46
38
7
20
+emprunts
0
0
0
0
+variation de la trésorerie
-48
-148
68
14
Source: comptes administratifs votés + BP 2012
Au total, 254 000 € de dépenses d’équipement ont été réalisées, financées à 66 %
par l’autofinancement dégagé de la section de fonctionnement, à 20 % par le FCTVA et les
subventions d’investissement perçues et à 14 % par la réduction du fonds de roulement.
3 - Opinion sur la solvabilité de la communauté de communes
La communauté de communes dispose d’un budget modeste, reflet du faible
niveau de compétences transférées et d’intégration fiscale.
Jusqu’à présent, l’absence d’endettement et l’importance de son potentiel fiscal
ont assuré une excellente solvabilité immédiate. Toutefois, les dépenses progressent plus
rapidement que les ressources. La structure, compte tenu de sa taille modeste, ne dispose pas
d’outils et de moyens de suivi importants. Par exemple, elle n’avait pas mis en place de
comptabilité d’engagement. Elle ne met pas toujours en oeuvre les procédures adaptées
d’achat public.
La réalisation d’investissements ou la mise en oeuvre d’actions, si elles devaient se
développer, doivent être accompagnées de la mise en place des moyens de suivi adéquats,
permettant de conserver la maîtrise de ses équilibres financiers.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la
communauté de communes du canton de Gournay-en-Bray
20
B - Perspectives pour les années suivantes :
1 - Les projets évoqués lors des débats d’orientation budgétaire
a - La construction d’une structure
″
multi-accueil
″
Jusqu’à présent, la crèche et la halte-garderie sont situées dans deux appartements
loués, sur deux niveaux différents, à la société d’HLM La Gournaisienne.
Quant au centre de loisirs sans hébergement, il déploie ses activités au château de
Pommel (mercredi), complété par l’école Pierre et Marie Curie, le gymnase Jules Ferry, la
salle Joseph Finance et le restaurant scolaire de l’école Jacques Prévert.
L’ensemble de ces locaux est mis gracieusement à disposition par la commune de
Gournay-en-Bray.
Afin de
« faciliter l’accessibilité et pour rationaliser et diminuer les coûts de
fonctionnement »
, (pour le délégataire), le conseil communautaire de la communauté de
communes du canton de Gournay-en-Bray
« a décidé de réaliser sur le territoire de Gournay-
en-Bray, la construction d’une structure
″
multi-accueil
″
à usage de crèche/halte-garderie et
d’un centre de loisirs sans hébergement »
, par délibération du 24 octobre 2012. Les travaux
devant débuter en février 2013, l’achèvement de la structure est prévu pour l’automne 2013.
À ce jour, la date de mise en service n’est pas encore connue.
L’EPCI a déjà dépensé 129 936 euros au titre de ce projet et perçu 7 517 euros de
subventions CAF. L’évaluation du total des dépenses d’investissement restant à financer sur
cette opération, effectuée pendant l’instruction, s’élève à 1 266 274,78 euros.
Le plan de financement est évalué comme suit :
-
subvention Département
216 000 € (estimation)
-
subvention CAF
482 205 € (notification)
-
emprunts CAF
190 630 € (notification)
-
autofinancement du budget communautaire
377 439 €
Les emprunts accordés par la caisse d’allocations familiales sont deux prêts à taux
zéro remboursables en 10 annuités de 6 750 €, et 15 annuités de 3 960 €.
Compte tenu des financements attendus, l’EPCI devra donc dégager un
autofinancement
complémentaire
de
380 000
€
environ,
ou
l’autofinancement
du
remboursement d’un emprunt de même montant, puis 11 000 € environ par an pour
rembourser les emprunts CAF, plus un surcroît éventuel de contribution à l’exploitation des
services délégués, et une charge de gros entretien de l’équipement (charges du propriétaire).
L’équipement construit est destiné à être géré par un délégataire de service public.
Si les activités de celui-ci sont soumises au régime de TVA de droit commun, la communauté
pourra récupérer la TVA ayant grevé cet investissement par son intermédiaire. Dans le cas
contraire, elle pourrait perdre le droit à encaissement du FCTVA, s’agissant d’un bien mis à
disposition d’un tiers. La TVA représente 203 000 € environ, compte tenu des dépenses
payées avant 2013, et de la part du prix du terrain.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la
communauté de communes du canton de Gournay-en-Bray
21
b - Le réaménagement de la gare et de ses abords
Dans le cadre national du Grenelle de l’environnement et au sein du
″
grand projet
ferroviaire normand
″
, l’État, la région Haute-Normandie et Réseau Ferré de France ont décidé
la remise en état de la ligne Serqueux/Gisors (50 km), desservie par cars depuis 2009.
Les objectifs partagés par ces trois financeurs sont de trois ordres :
-
renforcer le service public des transports (libération du trafic sur la ligne
Paris/Rouen/Le Havre, amélioration de la desserte locale …) ;
-
améliorer le réseau existant (électrification de la ligne, amélioration ou
suppression de passages à niveau, signalisation automatique, …) ;
-
soutenir le développement économique local (desserte fret du port du Havre,
compétitivité de la région par rapport au nord de l’Europe …).
Afin de bénéficier d’un arrêt, la communauté de communes du canton de
Gournay-en-Bray s’est vu proposer d’accompagner ce vaste chantier en créant le pôle
multimodal d’échange et en réhabilitant l’ancienne gare ferroviaire qui se trouve à cheval sur
les communes de Gournay-en-Bray et de Ferrières.
La délibération du 14 novembre 2012 prévoit ainsi de modifier les statuts de
l’EPCI en y ajoutant deux nouvelles compétences s’intitulant :
-
« la création, l’aménagement et l’entretien du Pôle d’Échange Multimodal
(PEM) de l’ancienne gare de Ferrières-en-Bray ;
-
et la réhabilitation du bâtiment Gare. »
La réhabilitation de l’ancienne gare ferroviaire est susceptible d’accueillir le siège
de la communauté de communes, des locaux commerciaux et un espace occupé par la SNCF.
Les abords de la gare seraient également concernés, notamment par l’aménagement de
parkings (privés ou publics) et l’adaptation de la gare routière.
Préalablement à cette prise de décision, la communauté de communes a été
destinataire de trois études successives de l’AREP, filiale de la SNCF, sur le chiffrage de
l’aménagement du pôle multimodal, en deux phases successives, côté Gournay pour l’accès
principal puis côté Ferrières.
La communauté a également fait réaliser par le conseil d’architecture,
d’urbanisme et d’environnement (CAUE) de la Seine-Maritime, dont elle est membre, une
estimation d’un coût d’aménagement du bâtiment de l’ancienne gare.
Il ressort du tableau ci-après des besoins de financement par la communauté de
communes, de 0,4 M € pour l’espace multimodal et de 1,2 M € pour l’ancienne gare, avant
toute subvention. Pour évaluer le coût global du projet, il convient d’y ajouter les charges
d’entretien et d’exploitation de ces équipements. Il faut en déduire les loyers qu’elle
générerait et les charges actuelles du siège de la communauté de communes.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la
communauté de communes du canton de Gournay-en-Bray
22
CAUE (ancienne gare)
Juin 2012
phase 1
phase 2
phase 1
phase 2
phase 1
phase 2
Espace public
196
635
102
204
100
200
270
Gare routière
146
0
149
0
146
0
741
Parc de stationnement
348
335
355
0
348
0
0
Parc de stationnement privé
204
0
0
0
0
0
Sous total travaux
894
970
606
204
594
200
1 011
Honoraires
(maîtrise d'oeuvre + maîtrise d'ouvrage)
0
0
115
39
113
38
182
Total travaux
phase 1 / phase 2
994
970
821
243
807
238
1 193
Acquisitions
(terrains + BV)
Total
1 193
Financement région
-
Financement communauté de communes
1 193
Total des financements
1 193
Sources : communauté de communes
1 145
724
421
1 145
2 064
722
1 342
2 064
1 164
723
441
1 164
En K€ HT
AREP (espace multimodal)
AREP (espace multimodal)
Juin 2012 ?
100
AREP (espace multimodal)
Janvier 2011
100
Septembre 2011
100
2 - La mise en oeuvre de la loi du 16 décembre 2010
La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 a sensiblement amélioré le cadre des
mutualisations possibles au sein du bloc communal en prévoyant :
-
d’institutionnaliser la démarche de mutualisation
: en vertu du nouvel article
L. 5211-39-1 du CGCT, et
« afin d'assurer une meilleure organisation des
services, dans l'année qui suit chaque renouvellement général des conseils
municipaux,
le
président
de
l'établissement
public
de
coopération
intercommunale à fiscalité propre établit un rapport relatif aux mutualisations
de services entre les services de l'établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre et ceux des communes-membres. Ce rapport
comporte un projet de schéma de mutualisation des services à mettre en oeuvre
pendant la durée du mandat. Le projet de schéma prévoit notamment l'impact
prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs de l'établissement public de
coopération intercommunale à fiscalité propre et des communes concernées et
sur leurs dépenses de fonctionnement »
;
-
de permettre la création de services communs : le nouvel article L. 5211-4-2 du
CGCT dispose, en effet,
« qu'en dehors des compétences transférées, un
établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et une ou
plusieurs de ses commune-membres peuvent se doter de services communs. Les
effets de ces mises en commun sont réglés par convention après avis du ou des
comités techniques compétents (…) »
;
-
un partage accru des moyens matériels de l'EPCI à fiscalité propre : le nouvel
article L. 5211-4-3 précise, en effet,
« qu'afin de permettre une mise en commun
de moyens, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité
propre peut se doter de biens qu'il partage avec ses communes-membres selon
des modalités prévues par un règlement de mise à disposition, y compris pour
l'exercice par les communes de compétences qui n'ont pas été transférées
antérieurement à l'établissement public de coopération intercommunale. »
L'ensemble de ces textes constitue, de fait, le résultat d'un long cheminement sur
les conditions et la possibilité pour le "bloc communal" de disposer, non seulement de
services en commun mais aussi de mutualiser des moyens, ou encore, de réaliser des
prestations de services entre collectivités.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la
communauté de communes du canton de Gournay-en-Bray
23
Dans le périmètre de la communauté de communes du canton de Gournay-en-
Bray, deux situations se rapprochent d’une démarche de mutualisation.
Le premier exemple réside dans le fait que la communauté a apporté son soutien
technique depuis 2010 afin que les communes-membres de l’EPCI aient la possibilité de
mutualiser leurs achats relatifs aux travaux de voirie.
Chaque année, les communes intéressées signent une convention définissant les
modalités de fonctionnement d’un groupement de commandes, et évaluent leurs besoins
concernant l’achat d’enrobés à froid (fournis ou appliqués), le fauchage d’accotements et le
curage des fossés. Après que la commission d’appel d’offres du groupement a désigné les
entreprises retenues à l’issue de la procédure, chaque commune gère ses propres livraisons et
facturations.
Cependant, il convient de constater que, contrairement aux dispositions de l'article
L. 5211-4-1 du CGCT, III et IV, aucune convention entre l’EPCI et les communes-membres
du groupement n’a été établie afin de préciser la nature des prestations de services réalisées
par la communauté de communes au profit du groupement.
Or, l’EPCI met à disposition du groupement son personnel qui est chargé de
réunir la commission d’appel d’offres (CAO) et d’envoyer un état vierge des commandes à
compléter par les communes-membres. Il accueille également au sein de ses locaux les
réunions de la CAO.
Le second cas est constitué par la mise à disposition des locaux et de personnels
de la commune de Gournay-en-Bray au profit du centre de loisir sans hébergement(CLSH)
relevant de la compétence de la communauté de communes.
Cependant, il convient de préciser que cette pratique a longtemps été consentie de
manière informelle et gracieuse. Elle n’a fait l’objet d’une convention qu’à compter de
l’année
2011, et ne
s’est pas
inscrite
dans le cadre des modalités prévues à
l’article
L. 5211-4-1 du CGCT. Cette convention prévoit, d’une part le remboursement au titre du
personnel mis à disposition en fonction d’un taux horaire fixé à 12,59 € (2012), d’autre part le
remboursement, sur facture, des frais de repas engendrés par l’activité du CLSH.
Considérant que les prochaines élections municipales se dérouleront en mars
2014, la communauté de communes du canton de Gournay-en-Bray dispose de deux ans afin
d’établir son projet de schéma de mutualisation des services alors même que l’ordonnateur
n’envisage, à ce jour, aucun projet en ce sens avec les communes-membres.
Au final, la chambre observe que des projets sont actuellement à l’étude ou en
démarrage à la communauté de communes. Ces projets représentent un enjeu important pour
la vie des familles et l’attractivité du canton : capacité à allier vie professionnelle et familiale,
éducation et socialisation des enfants, accès à d’autres bassins d’emplois, capacité à accueillir
sur les zones d’activités des salariés venant d’autres bassins de vie.
Mais
ces
projets
représentent
également
un
besoin
supplémentaire
d’autofinancement annuel par rapport aux 40 000 € de capacité constatée en 2012. Ce besoin
doit être précisé, notamment sur les charges d’exploitation, les frais financiers, les modalités
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de la
communauté de communes du canton de Gournay-en-Bray
24
de récupération de la TVA, s’agissant d’équipements susceptibles d’être utilisés par des tiers,
et les charges de gros entretien de ce patrimoine.
Ils représentent également un besoin de moyens pour en finaliser l’étude, en
piloter la réalisation puis en suivre l’exploitation. Il convient de constater que ces moyens font
déjà défaut à la communauté pour exercer pleinement ses compétences actuelles.
Dans ce contexte, la prescription édictée par l’article L. 5211-39-1 du CGCT, que
la communauté de communes du canton de Gournay-en-Bray établisse d’ici à 2014 un schéma
de mutualisation des services avec ses communes-membres peut ouvrir la voie à une solution.
En effet, l’article L. 5211-4-2 du CGCT autorise la mise en commun des services
communautaires et ceux des communes-membres, dans un esprit d’économies des frais de
gestion. Mais la mise en commun de services dépend d’un consensus sur une échelle de
territoire où puisse s’affirmer une intercommunalité viable car reconnue par tous.
La chambre recommande de préciser les modalités de récupération du FCTVA sur
l’opération engagée de création d’un espace multi-accueil, et sur celles projetées d’espace
auto / train, et de réhabilitation de l’ancienne gare.