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Chambre territoriale des comptes de la Polynésie française
Observations définitives – Collectivité de la Polynésie française
Mission « Pouvoirs publics » hors Assemblée et CESC
Séance du 25 janvier 2013 - page 1 sur 60
CHAMBRE TERRITORIALE DES COMPTES
DE LA POLYNESIE FRANCAISE
RAPPORT
D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
COLLECTIVITE de la POLYNESIE FRANCAISE :
Mission « Pouvoirs publics » (hors Assemblée et CESC)
Exercices 2005 à 2012
RAPPEL DE LA PROCEDURE
La chambre territoriale des comptes de la Polynésie française a procédé, dans le cadre de
son programme de travail, à l’examen de la gestion de la collectivité d’outre-mer (mission
« pouvoir publics », hors Assemblée et CESC) pour les exercices 2005 à 2012, en application de
l’article LO.272-12 du code des juridictions financières.
Le président de la Polynésie française, M. Oscar TEMARU, ainsi que ses prédécesseurs,
MM. Gaston FLOSSE et Gaston TONG SANG, en ont été informés par courriers du 31 janvier
2012.
L’entretien préalable prévu par l’article L.272-45 du code des juridictions financières a eu
lieu le 10 septembre 2012 avec M. Oscar TEMARU, président en exercice, et 11 septembre 2012
avec M. Gaston TONG SANG, ancien président. En ce qui concerne M. Gaston FLOSSE, aucune
réponse ne lui étant parvenue dans le délai imparti, ni ultérieurement, la chambre a constaté,
comme elle l’avait explicitement indiqué dans sa demande d’entretien préalable, que l’intéressé
n’avait pas souhaité devoir y donner suite.
Lors de sa séance du 12 septembre 2012, la chambre avait formulé des observations
provisoires qui ont été envoyées le 14 septembre 2012 à M. Oscar TEMARU, président en
fonctions. Des extraits ont été adressés à la même date aux anciens ordonnateurs et à des tiers mis
en cause, pour les observations les concernant. Une réponse est parvenue à la chambre dans le
délai imparti de deux mois.
Après avoir examiné cette réponse écrite, la chambre, lors de sa séance du 25 janvier
2013, a arrêté les observations définitives reproduites ci-après.
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SYNTHESE DES OBSERVATIONS
1 – Observations préliminaires
Le présent rapport (exercices 2005-2012) s’inscrit dans le prolongement de celui consacré
par la chambre territoriale des comptes le 31 janvier 2006 à la présidence de la Polynésie française
et aux services rattachés (1991-2004). Centré sur l’exécutif de la collectivité d’outre-mer, il porte
sur la mission « Pouvoirs publics », à l’exception notable de l’assemblée (APF) et du CESC, qui
ont fait l’objet d’examens de la gestion et de rapports distincts en 2012.
Le rapport de janvier 2006, qui avait permis une insertion au Rapport public annuel de la
Cour des comptes publié en février 2007, constatait le renforcement exagéré et contreproductif des
services de la présidence qui, en 2003, regroupaient un quart des agents de l’administration
polynésienne, avec notamment un cabinet de 626 agents. Cette organisation avait favorisé la
constitution d’une administration parallèle ne dépendant que du président, agissant en dehors des
procédures et des dispositifs d’administration et de contrôle normaux. Elle avait abouti à la gestion
opaque d’une partie très importante des fonds de la Polynésie française puisque, au-delà même du
fonctionnement courant, de nombreux investissements étaient directement décidés et pilotés par la
présidence. La Cour des comptes, qui recommandait en 2007 de renforcer la transparence au sein
de la collectivité, constatait en 2009, dans le cadre du suivi de son insertion, que «
les
améliorations souhaitées dans la gestion par la collectivité des fonds qui lui
[étaient]
alloués
[n’étaient]
pas encore à la hauteur des critiques qui avaient été portées
. »
Trois ans après ce constat et six ans après son rapport de 2006, la chambre a entrepris de
réexaminer l’essentiel des observations formulées précédemment, et d’apprécier les modifications
et améliorations apportées depuis, dans un contexte d’aggravation des difficultés budgétaires et
d’instabilité politique accrue. A cette fin, la chambre a examiné, sur la période 2005-2012, les
dépenses d’investissement et de fonctionnement de la mission « Pouvoirs publics » (exécutif),
l’évolution des effectifs relevant de cette mission, l’évolution des dépenses de personnel
correspondantes, la définition des missions confiées aux cabinets, ainsi que les relations qu’ils
entretiennent avec l’administration, pour conclure enfin sur les progrès d’une gouvernance qui
mérite encore d’être améliorée.
2 - Les investissements « présidentiels » se sont brusquement interrompus
Les investissements de la présidence, d’un montant très significatif sur la période
antérieure, se sont pratiquement arrêtés en 2009 : deux nouvelles opérations seulement ont été
entreprises sur la période contrôlée, l’une immobilière, l’acquisition de l’hôtel ROCKLANDS en
Nouvelle-Zélande, l’autre, financière et économique, relative à une prise de participation dans la
société Bora Bora Cruise.
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Depuis 2009, les investissements de la présidence sont inférieurs à 100 MF CFP. Plusieurs
acquisitions de la période précédente
se sont avérées difficiles à gérer et à entretenir. Ainsi, l’hôtel
de la présidence, dont le coût de construction a été évalué à 4,3 milliards de F CFP, nécessite pour
son entretien d’importants moyens. Le président TEMARU a décidé de ne plus l’occuper en 2011
et s’est installé dans les locaux de la vice-présidence ; un arrêté a autorisé la location de l’hôtel de
la présidence pour des manifestations publiques ou privées.
Une politique de cession d’actifs, prévue dans le plan de redressement de la Polynésie
française, s’est mise en place à partir de 2007, mais n’a jusqu’à présent pas encore véritablement
atteint ses objectifs. Seuls, l’hôtel ROCKLANDS et l’avion présidentiel (ATR 42) ont été vendus.
Deux bateaux de la flottille administrative (Tahiti Nui 2 et 3) sont en vente mais n’ont pas encore
trouvé d’acquéreur. D’autres immobilisations (terrains et immeubles) attendent une réforme de la
procédure de cession.
Par ailleurs, faute de crédits disponibles, la collectivité a dû renoncer au renflouement du
capital des sociétés en difficulté.
3 – Les dépenses de fonctionnement de l’exécutif ont été restreintes, notamment celles
relatives au train de vie
La baisse des dépenses de fonctionnement s’est étalée entre 2006 et 2011. Celle des
dépenses de fonctionnement courant ne s’est amorcée qu’en 2009, et celle des dépenses de
personnel, qui constituent la principale composante du budget de fonctionnement, qu’en 2011.
Globalement la baisse des moyens budgétaires du pouvoir exécutif est restée insuffisante
pour avoir un impact significatif sur les dépenses de la collectivité.
De réelles économies, concernant le train de vie des élus et des cadres de la Polynésie
française méritent néanmoins d’être soulignées : dépenses de réception, frais de transports
aériens…
Les dépenses de train de vie de l’exécutif ont ainsi été restreintes dès 2007, puis surtout
depuis 2009.
4 – La diminution des dépenses de personnel de l’exécutif mérite d’être relativisée
La Polynésie française n’a procédé à une rationalisation et à une diminution des moyens de
l’exécutif que très tardivement sous la contrainte de la crise économique et des dispositions
nouvelles de la loi organique. Jusqu’à une date récente, les principes en vigueur avant les élections
de mars 2004 n’avaient pas été fondamentalement remis en cause, seules des modifications
touchant à la procédure de gestion des emplois de cabinet ayant été apportées. Mais ni le nombre,
ni la rémunération des membres des cabinets n’avaient été concernés par des mesures correctives.
Les pratiques anciennes ont en fait perduré jusqu’à fin 2009 en dépit des directives présidentielles
visant à limiter les effectifs des cabinets.
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Les textes décisifs concernant le statut et la composition des cabinets ne sont intervenus
qu’à partir de 2009, avec plusieurs délibérations et une loi du pays, qui ont profondément
renouvelé le cadre réglementaire. Le statut des collaborateurs de cabinet a été redéfini. Se sont
trouvés exclus des cabinets les agents s’acquittant de tâches purement administratives ou de
services à caractère permanent. Mais c’est surtout la loi organique n° 2011-918 du 1
er
août 2011
qui a introduit les principales dispositions encadrant les emplois de cabinets, d’une part,
l’obligation pour l’assemblée de la Polynésie française de fixer un nombre maximal de
collaborateurs de cabinet (150 en 2012), d’autre part, la fixation d’un plafond dégressif aux
dépenses de rémunération des collaborateurs de cabinet (5 % de la masse salariale pour 2012).
Par ailleurs, la rémunération des collaborateurs de cabinet a été revue à la baisse en 2009,
notamment sous l’effet de la crise budgétaire. Les répercussions de ces mesures sur la masse
salariale ont été nettes : le gain entre 2005 et 2011 est de près d’un milliard de F CFP.
Cependant,
la
baisse
constatée
dans
les
dépenses
de
la
mission
"Pouvoirs
publics"(exécutif) ne s’est pas traduite par des économies importantes pour le budget de la
Polynésie française.
En effet, le coût exceptionnel de l’indemnisation des équipes gouvernementales sortantes
dans une période de grande instabilité a fortement atténué l’effet positif de la diminution des
moyens rattachés à la présidence, pourtant dictée par la contrainte budgétaire. Les dépenses en lien
avec les fréquents changements d’équipes gouvernementales se sont en effet élevées à
300 MF CFP pour l’indemnisation des présidents et ministres et à 2,1 milliards pour les membres
des cabinets, soit au total 2,4 milliards de F CFP.
Par ailleurs, la diminution des moyens de la présidence a été en grande partie compensée
par des reclassements quasi-systématiques dans l’administration qui entravent aujourd’hui la
gestion du personnel dans ses services.
Si le nombre des agents de la présidence, titulaires d’un contrat cabinet a considérablement
baissé entre 2004 et 2012, passant de 626 à 15, de même que le nombre d’agents des services
rattachés (de 1394 à 486), les effectifs correspondant aux emplois relevant autrefois de la
présidence n’ont diminué en huit ans que de 1394 à 1155, du fait de la politique de reclassement
dans les services de la Polynésie française.
Ainsi, ce n’est qu’en 2011 que la masse salariale de la mission « pouvoirs publics »
(exécutif), qui constitue de loin la principale composante de la dépense, a diminué de manière
significative, en se situant, pour la première fois, à un niveau inférieur à celui qu’elle avait atteint
en 2005.
5 - Les progrès de la gouvernance de la Polynésie française ont été très mesurés
La reconfiguration des services reste inaboutie, les cabinets conservant un rôle
surdimensionné tandis que les administrations centrales ne parviennent pas à assumer la plénitude
de leurs missions. La transparence de la gestion et des procédures budgétaires et comptables de la
branche exécutive de la mission « pouvoirs publics » doit encore progresser.
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En outre, pour permettre une amélioration décisive de la gouvernance, il doit être admis
que les organes de coordination et de contrôle interne de la collectivité d’outre-mer (secrétariat
général du gouvernement, inspection générale de l’administration et contrôle des dépenses
engagées) jouent pleinement leur rôle.
Invitée dans les rapports précédents de la chambre territoriale des comptes à améliorer
divers aspects de sa gouvernance, la collectivité d’outre-mer est instamment invitée à poursuivre
son action en matière d’organisation, de plus grande transparence de la gestion et des procédures,
et de renforcement de la coordination et du contrôle interne.
6 - Recommandations
Compte tenu de ces observations, la chambre a formulé diverses recommandations qui
figurent dans la dernière partie du présent rapport.
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SOMMAIRE
1. – OBSERVATIONS PRELIMINAIRES
......................................................................................................................
8
1.1.
L
E CHAMP DU CONTROLE
...........................................................................................................................................
8
1.2. – R
APPEL DES CONTROLES ANTERIEURS ET DE LEURS SUITES ET THEMES TRAITES DANS LE CADRE DU PRESENT RAPPORT
..................
9
2.
LES INVESTISSEMENTS « PRESIDENTIELS » SE SONT BRUSQUEMENT INTERROMPUS
.......................................
10
2.1.
L
ES DEPENSES D
INVESTISSEMENT DE LA PRESIDENCE SONT PASSEES DE
2,2
MILLIARDS EN
2005
A
24
MILLIONS EN
2011
..........
10
2.1.1.
La fin des grands investissements présidentiels
.......................................................................................
10
2.1.2.
Le parc automobile n’a pas été complété par de nouveaux achats de véhicules de luxe
.........................
12
2.1.3.
Plusieurs acquisitions de la période précédente ont été louées ou mises en vente
..................................
12
2.1.3.1.
Les actifs « présidentiels » se sont avérés difficiles à gérer et à entretenir
........................................................
12
2.1.3.2.
Une politique de cession d’actifs s’est mise en place à partir de 2007
...............................................................
13
2.2.
L
A COLLECTIVITE A DU RENONCER
,
FAUTE DE CREDITS DISPONIBLES
,
AU RENFLOUEMENT DU CAPITAL DES SOCIETES EN DIFFICULTE
15
3. – LES DEPENSES DE FONCTIONNEMENT DE L’EXECUTIF ONT ETE RESTREINTES, NOTAMMENT CELLES RELATIVES
AU TRAIN DE VIE
.................................................................................................................................................
16
3.1. – L
A BAISSE GLOBALE DES DEPENSES DE FONCTIONNEMENT DE LA PRESIDENCE S
EST ECHELONNEE ENTRE
2006
ET
2011
.............
16
Evolution des dépenses de la présidence et services rattachés
.........................................................................................
17
3.2.
L
A CRISE BUDGETAIRE A ACCELERE LE MOUVEMENT DE BAISSE DES DEPENSES
.....................................................................
18
3.2.1.
Une inflexion rendue inévitable par la contrainte budgétaire
..................................................................
18
3.2.2.
Une remise en cause des modalités antérieures
.......................................................................................
18
3.2.3. – La diminution des dépenses de personnel a été compliquée
...................................................................
19
Evolution des dépenses de personnel (2005
2011)
...........................................................................................................
19
3.3.
L
A BAISSE DES MOYENS DU POUVOIR EXECUTIF EST RESTEE INSUFFISANTE POUR DIMINUER SIGNIFICATIVEMENT LEUR POIDS DANS LES
DEPENSES DE LA COLLECTIVITE
...........................................................................................................................................
20
3.3.1. – Une baisse incontestable
.........................................................................................................................
20
3.3.2.
Une baisse insuffisante
.............................................................................................................................
21
3.4.
L
ES DEPENSES DE REPRESENTATION
............................................................................................................................
21
3.4.1. – Les dépenses de réception
.......................................................................................................................
21
3.4.2.
Les voyages aériens hors de la Polynésie française
..................................................................................
22
4.
LA DIMINUTION DES DEPENSES DE PERSONNEL DE L’EXECUTIF MERITE D’ETRE RELATIVISEE
..........................
24
4.1. – L’
EFFECTIF DES CABINETS ET LA REMUNERATION DE LEURS MEMBRES ONT DIMINUE
............................................................
24
4.1.1.
La réduction de l’effectif des cabinets a fait l’objet de dispositions réglementaires et législatives tardives
..............................................................................................................................................................................
25
4.1.1.1.
Les pratiques anciennes ont perduré jusqu’à fin 2009 en dépit des directives présidentielles visant à limiter les
effectifs des cabinets
..........................................................................................................................................................
25
4.1.1.1.1. – Les pratiques critiquables du passé se sont prolongées
............................................................................
25
4.1.1.1.2.
Les premières circulaires présidentielles n’ont pas révisé en profondeur le système existant
..................
26
4.1.1.2.
Les textes décisifs concernant le statut et la composition des cabinets ne sont intervenus qu’à partir de 2009
...........................................................................................................................................................................................
27
4.1.1.2.1. – Le cadre réglementaire a tout d’abord été spontanément révisé par l’assemblée de la Polynésie française
......................................................................................................................................................................................
27
4.1.1.2.2.
Une révision de la loi organique a ultérieurement obligé l’assemblée de la Polynésie française à encadrer
la taille des cabinets
......................................................................................................................................................
29
4.1.1.3. – La persistance des pratiques antérieurement constatées a été sanctionnée par de nombreuses annulations
prononcées par le juge administratif
.................................................................................................................................
29
4.1.2.
La rémunération des collaborateurs de cabinet a été revue à la baisse en 2009
.....................................
33
4.1.2.1.
Les nouvelles modalités de rémunération
..........................................................................................................
33
4.1.2.2.
Les répercussions de ces mesures sur la masse salariale ont été nettes
............................................................
35
4.1.3.
Une baisse contrariée dans ses effets budgétaires par le coût exceptionnel de l’indemnisation des
équipes gouvernementales sortantes
...................................................................................................................
36
4.1.3.1.
L’indemnisation des fins de fonctions des membres des cabinets
.....................................................................
36
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4.1.3.2. – L’indemnisation de la fin de fonctions du président et des membres du gouvernement
..................................
38
4.2. – L
A DIMINUTION DES MOYENS DE LA PRESIDENCE A ETE COMPENSEE PAR DES EMBAUCHES DANS L
ADMINISTRATION
..................
39
4.2.1.
La diminution des moyens concentrés à la présidence s’est effectuée par des reclassements de
personnels dans l’administration
..........................................................................................................................
39
4.2.1.1.
Le reclassement dans les services de soutien
.....................................................................................................
40
4.2.1.2.
Le reclassement dans les services administratifs de la Polynésie française
........................................................
41
4.2.1.3.
Les services de la présidence ont été partiellement reconfigurés
......................................................................
43
4.2.2.
La politique de reclassement dans la fonction publique entrave désormais la gestion du personnel
......
44
5.
LES PROGRES DE LA GOUVERNANCE ONT ETE TRES MESURES
........................................................................
45
5.1. – L’
ORGANISATION GENERALE DES SERVICES NE PERMET PAS D
OPTIMISER LA GOUVERNANCE DE LA COLLECTIVITE D
OUTRE
MER
...46
5.1.1.
La reconfiguration des services reste inaboutie
........................................................................................
46
5.1.1.1.
La réduction de la taille des cabinets n’a pas servi à améliorer la gouvernance de la Polynésie française
.........
46
5.1.1.2.
Les cabinets ont conservé un rôle surdimensionné
............................................................................................
47
5.1.2.
Les administrations centrales n’assument pas la plénitude de leurs missions
.........................................
48
5.1.2.1.
Le surdimensionnement des cabinets ministériels les conduit à empiéter sur les missions habituelles des
administrations centrales
...................................................................................................................................................
48
5.1.2.2.
Les administrations centrales n’exercent pas leurs fonctions naturelles
............................................................
49
5.2.
L
A TRANSPARENCE DE LA GESTION ET DES PROCEDURES BUDGETAIRES ET COMPTABLES DE LA MISSION
«
POUVOIRS PUBLICS
»
RESTE
A AMELIORER
.................................................................................................................................................................
49
5.3.
L
ES ORGANES DE COORDINATION ET DE CONTROLE INTERNE NE JOUENT PAS PLEINEMENT LEUR ROLE
......................................
51
5.3.1.
Le Secrétariat général du gouvernement (SGG)
.......................................................................................
51
5.3.2.
L’inspection générale de l’administration (IGA)
........................................................................................
51
5.3.3.
Le contrôle des dépenses engagées (CDE)
................................................................................................
52
6.
RECOMMANDATIONS
....................................................................................................................................
53
ANNEXE 1 : LES COMPTES DETAILLES
...................................................................................................................
54
ANNEXE 2 : COMPOSITION DU GOUVERNEMENT ENTRE OCTOBRE 2004 ET SEPTEMBRE 2012
..............................
55
ANNEXE 3
1 : CONDITIONS DE REMUNERATION DES MEMBRES DE CABINETS (TRAITEMENTS INDICIAIRES)
........
56
ANNEXE 3 – 2 : CONDITIONS DE REMUNERATION DES MEMBRES DES CABINETS (REGIMES INDEMNITAIRES)
.......
57
ANNEXE 4 : BILAN DES RESTRUCTURATIONS (SOURCE IGA JANVIER 2012)
............................................................
58
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1.
O
BSERVATIONS PRELIMINAIRES
1.1. - Le champ du contrôle
Collectivité d’outre-mer au sein de la République, la Polynésie française est dotée d’une
autonomie garantie et définie par la loi organique statutaire n° 2004-192 du 27 février 2004
modifiée.
Les institutions de la Polynésie française comprennent le président, le gouvernement,
l’assemblée et le conseil économique, social et culturel
1
(CESC).
Le présent examen de la gestion fait suite à un précédent rapport de la CTC portant sur les
années 1991 à 2004 qui avait été délibéré le 10 novembre 2005. Ces travaux avaient donné lieu à
l’envoi d’observations définitives, le 31 janvier 2006.
Par symétrie, le présent rapport traite du fonctionnement de l’exécutif de la Polynésie
française, d’une part, la présidence et les services qui lui sont rattachés et, de l’autre, le
gouvernement et les cabinets ministériels.
Plus précisément, les institutions et les services entrant dans le champ de l’analyse sont
ceux qui, dans la nomenclature comptable adoptée par la Polynésie française en 2007, relèvent de
la mission « Pouvoirs publics », à l’exception de l’assemblée (APF) et du CESC, qui ont fait
l’objet d’examens de la gestion et de rapports distincts en 2012.
En cohérence avec les précédents travaux et analyses de la CTC portant sur la présidence
et les services rattachés, le Haut Conseil
2
n’a pas été retenu dans le périmètre de l’examen de la
gestion, bien qu’il figure également dans la nomenclature au titre de la mission "Pouvoirs
publics".
Les services entrant dans le champ du contrôle sont donc les suivants :
¾
le service de la présidence, cabinet et services rattachés, le secrétariat général du
gouvernement (SGG), l’inspection générale de l’administration (IGA), le contrôle des
dépenses engagées (CDE) et les relations extérieures ;
¾
les cabinets ministériels ;
¾
les services d’administration générale (soutien, protocole, sécurité…) dédiés à l’exécutif.
1
Article 5 de la loi organique du 27 février 2004.
2
Cet organe, créé en 2004, a été supprimé en 2011.
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1.2. – Rappel des contrôles antérieurs et de leurs suites et thèmes traités dans le
cadre du présent rapport
Le rapport précédent avait fourni, avec celui concernant les finances de la Polynésie
française, la matière à une insertion au Rapport public annuel (RPA) de la Cour des comptes de
février 2007.
Cette insertion avait pour thème la gestion des fonds publics par la Polynésie française. Y
était notamment dénoncé le renforcement exagéré et contreproductif des services de la présidence
qui, en 2003, étaient parvenus à regrouper un quart des très nombreux agents de l’administration
(5200). La disproportion avait atteint un sommet avec la constitution d’un cabinet de 626 agents,
recrutés et gérés directement par la présidence. Cette organisation avait favorisé la constitution
d’une administration parallèle ne dépendant que du président, agissant en dehors des procédures et
des dispositifs d’administration et de contrôle normaux. Elle avait abouti à une gestion opaque
d’une partie très importante des fonds de la Polynésie française puisque, au-delà même du
fonctionnement courant, de nombreux investissements étaient directement décidés et pilotés par la
présidence.
Le RPA de la Cour des comptes recommandait de renforcer la transparence au sein de la
collectivité, notamment grâce à l’action des organes et dispositifs de contrôle interne, Inspection
générale de l’administration (IGA), contrôle des dépenses engagées (CDE), contrôle de gestion, et
de développer le contrôle exercé par l’Assemblée de la Polynésie française sur la gestion des
finances de la collectivité d’outre-mer.
En 2009, le Rapport public annuel, dans le cadre du suivi de l’insertion, notait que les
travaux de la chambre territoriale des comptes avaient été largement pris en compte par le
législateur (loi organique du 7 décembre 2007), mais qu’en revanche «
les améliorations
souhaitées dans la gestion par la collectivité des fonds qui lui sont alloués
[n’étaient]
pas encore à
la hauteur des critiques qui avaient été portées
. »
Afin de réexaminer l’essentiel des observations formulées dans le rapport précédent, et
d’apprécier les modifications et améliorations apportées depuis, la chambre a traité les thèmes
suivants :
¾
les opérations d’investissement de la Présidence, ainsi que la politique menée en matière de
cession des actifs non indispensables à la collectivité ;
¾
l’évolution des dépenses de fonctionnement de la mission « pouvoirs publics » (hors
Assemblée et CESC) ;
¾
le suivi des effectifs, comportant un aperçu des réaffectations éventuelles de certains agents
dans d’autres services que ceux dépendant de la Présidence ;
¾
une analyse particulière des effectifs de cabinet permettant d’apprécier les mesures qui ont
été prises pour en limiter et en normaliser le nombre ;
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¾
l’évolution des conditions de rémunération et régimes indemnitaires des personnels affectés
à la Présidence ;
¾
la définition des missions confiées aux cabinets ainsi que les relations entretenues avec
l’administration ;
¾
la détermination du degré de transparence des activités déployées par les services de la
Présidence et les progrès de la gouvernance.
2.
-
L
ES INVESTISSEMENTS
«
PRESIDENTIELS
»
SE SONT BRUSQUEMENT INTERROMPUS
Une longue partie du rapport précédent (§ 2.2) avait été consacrée aux importantes
dépenses d'équipement de la Présidence : parc automobile, avion ATR 42-500, logements de
fonction et résidences destinées à la réception de personnalités (TUPAI, FAKARAVA), hôtel de
la présidence. Les conséquences en termes de frais de fonctionnement de ces nouveaux
équipements avaient également été abordées.
2.1. - Les dépenses d’investissement de la présidence sont passées de 2,2
milliards en 2005 à 24 millions en 2011
2.1.1. - La fin des grands investissements présidentiels
Tableau récapitulatif des dépenses d'équipement de tous les centres de travail « présidence »
article
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
13 - Subventions
d'investissement
435 205 508
296 874 089
204 - Subv. D'équip.
Versées
95 700 540
7 703 288
2 200 199
50 000 000
5 795 873
205 - Brevets, licences
1 142 353
1 306 980
118 250
213 - constructions
5 434 000
910 470
214 - matériel,
mobilier, outillage
39 640 104
43 392 911
215 - Matériel de
transport
11 274 828
8 526 147
3 619 200
1 222 625
745 640
218 - Autres
Immobilisations corp.
11 948 794
11 890 465
18 868 324
15 186 160
8 190 394
6 258 620
17298729
23 - Immob. En cours
1 709 475 051
3 930 299
261 - Participations
20 000 000
1 599 975 000
1 500 000 000
267 - créances rat.
Aux participat°
500 000 000
3 000 000 000
2 227 544 285
356 087 764
2 224 212 364
4 526 508 648
12 920 198
62 438 260
24 123 322
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La période sous contrôle se présente très différemment de la précédente. Les
investissements immobiliers et mobiliers, de la présidence, qui représentaient en moyenne
plusieurs milliards de F CFP par an, se sont brusquement taris à partir de 2009, ne représentant
plus que 33 MF en moyenne de 2009 à 2011.
Les exercices antérieurs à 2005 avaient connu un niveau d’investissement élevé, associé à
une centralisation, au niveau de la présidence, du pilotage d’opérations onéreuses, telles que la
construction de la Présidence, l’acquisition d’un aéronef et l’équipement des atolls de
FAKARAVA et de TUPAI.
Depuis 2005, les investissements ont consisté à terminer des opérations, telle que celle de
la construction de l’hôpital du TAAONE (financement de l’équipement) ou en des prises de
participation dans le capital de sociétés en difficultés, liées à l’activité touristique. Ceci a été
particulièrement le cas d’Air Tahiti Nui entre 2005 et 2008, notamment pour répondre à ses
besoins récurrents de recapitalisation.
Au total, deux nouvelles opérations d’investissement ont été entreprises, l’une
immobilière, l’acquisition de l’hôtel ROCKLANDS en Nouvelle-Zélande, l’autre, financière et
économique, consistant en une prise de participation dans la société Bora Bora Cruise. Dans l’un
et l’autre cas, il s’est agi d’investissements aux enjeux financiers bien moins importants que ceux
de la période précédente.
L’acquisition du ROCKLANDS LODGE HOSTEL à Auckland a été réalisée au premier
semestre 2006 par le gouvernement TEMARU dans le but d’installer une représentation
permanente en Nouvelle-Zélande et un site d’hébergement pour les étudiants et les accompagnants
de malades polynésiens. Le prix d’achat avait été fixé par arrêté du 28 décembre 2005 à
535 MF CFP. Mais la collectivité de la Polynésie française avait visiblement mal évalué les
contraintes qui pesaient sur la rénovation et l’exploitation transitoire de ce bien, puisque le projet
de réhabilitation envisagé n’a pas pu se réaliser. La revente du bien a été décidée, quelques mois
plus tard, par le gouvernement TONG SANG. Un retour aux affaires du gouvernement TEMARU,
après la motion de censure du 31 août 2007, a conduit à l’abrogation de l’arrêté de mise en vente.
Le bien est donc resté dans le patrimoine de la collectivité pendant plusieurs années, sans qu’une
affectation définitive ne soit arrêtée, le projet initial tardant à se concrétiser. Ce bien immobilier a
finalement été cédé en 2010.
L’autre investissement de la période a consisté en une participation au capital d’une société
de charter nautique en difficulté
3
, la SA BORA BORA CRUISES. Par arrêté du 14 mai 2007, sur
décision de M.TONG SANG, la Polynésie française a souscrit à l’augmentation de capital de la
société pour un montant d’environ 100 MF CFP dans le cadre du plan de redressement lancé par la
société.
3
Des dettes estimées à plus d’un milliard et des risques de reprise fiscale de l’avantage fiscal GIRARDIN.
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2.1.2. - Le parc automobile n’a pas été complété par de nouveaux achats de
véhicules de luxe
Les dépenses de la période précédente correspondant à des automobiles de luxe avaient fait
l’objet d’une observation dans le rapport précédent de la chambre qui avait relevé le manque de
suivi et de transparence de l’affectation de certains de ces véhicules.
Depuis 2005, aucune automobile de prestige n’a été achetée. Les achats ont été
notablement réduits et recentrés sur des véhicules de liaison de type Peugeot 307 et des scooters.
Le système de la double immatriculation a été abandonné : les dérogations présidentielles
ont cessé, bien que le texte en vigueur, l’arrêté n°918 CM du 15 septembre 1997, en laisse
toujours la possibilité.
Les véhicules de fonction sont affectés aux ministres et directeurs sur la base d’une liste
nominative signée par le président, bien que l’affectation ne fasse toujours pas l’objet d’un arrêté
individuel comme le prévoit la réglementation.
2.1.3. - Plusieurs acquisitions de la période précédente
ont été louées ou mises en
vente
Plusieurs acquisitions ou constructions de la période précédente, s’avérant pour la
collectivité difficiles à gérer, coûteuses en entretien, et sans utilité incontestable, ont fait l’objet
d’une mise en location ou d’une mise en vente.
2.1.3.1. - Les actifs « présidentiels » se sont avérés difficiles à gérer et à entretenir
L’hôtel de la présidence, dont le coût de construction a été évalué à 4,3 milliards de F CFP,
nécessite pour son entretien non seulement la mobilisation de sommes importantes, mais surtout
un personnel qualifié que la collectivité ne possède pas dans ses effectifs et qu’elle ne peut que
trouver dans des sociétés spécialisées installées hors de Polynésie française. Avant 2005, 14
personnes étaient ainsi affectées aux tâches d’entretien. Ce contingent n’a pu être maintenu par le
service des moyens généraux, et une sensible dégradation des lieux s’est peu à peu installée.
En avril 2011, de retour aux affaires pour la 4
ème
fois depuis 2005, le président TEMARU a
décidé de ne plus occuper les locaux de la présidence et s’est installé dans ceux de la vice-
présidence.
L’hôtel de la présidence a été ouvert à la location par un arrêté n° 2310 CM du 29
décembre 2011, au profit des associations, personnes morales de droit public et particuliers.
Cette solution, donne lieu à une exploitation commerciale des locaux présidentiels.
L’article 3 de l’arrêté fixe le tarif de location de certains emplacements.
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En 2012, cette utilisation inattendue de l’hôtel de la présidence n’a généré qu’un peu moins
de 1,3 MF CFP
4
de F CFP de recettes, avec en contrepartie des difficultés de gestion du personnel
du service des moyens généraux (SMG) et des indemnisations en heures supplémentaires élevées.
L’avion présidentiel (ATR 42) avait été acheté en 2003 pour 1,6 milliard de F CFP. Il
entraînait des charges de fonctionnement estimées à 143 millions de F CFP par an, hors carburant.
Les présidents qui ont succédé à Gaston FLOSSE ont très peu utilisé cet équipement, qui,
sans utilisation fréquente, se dépréciait et mobilisait un pilote pour quelques vols par an.
L’atoll de TUPAI, acquis en 2001, et les terrains de FAKARAVA, acquis en 2002, ont fait
l’objet d’aménagements qui était estimés dans le rapport précédent de la CTC, respectivement à
1,6 milliard et à 2,5 milliards de F CFP. Ces acquisitions étaient destinées à servir à l’édification
de résidences présidentielles.
Depuis 2005, les projets de construction et d’utilisation de ces atolls ont été abandonnés.
2.1.3.2. - Une politique de cession d’actifs s’est mise en place à partir de 2007
La crise rendant de plus en plus difficilement justifiable la conservation au patrimoine de la
Polynésie française de divers biens mobiliers et immobiliers, une politique de cession s’est mise
en place.
Cette politique a été initiée en 2007 avec la mise en vente de l’hôtel ROCKLANDS. La
vente n’a eu lieu qu’en 2010, avec une perte d’environ 180 MF CFP
5
par rapport au prix
d’acquisition.
Une telle politique a d’ailleurs été fortement recommandée par le rapport de la mission
d’assistance à la Polynésie française en septembre 2010, puis actée dans le plan de redressement
qui s’en est inspiré.
Au budget 2011, figure le plan de cession présenté par la collectivité de la Polynésie
française.
4
6 MF CFP avec la location des chapiteaux et des chaises (estimation septembre 2012).
5
Communication du 19 avril 2011 en conseil des ministres de M. Louis FREBAULT, ministre de l’aménagement et
du logement en charge des affaires foncières et de l’urbanisme.
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Les cessions d’actif (en F CFP)
Lot
Superficie
totale en
Prix en au m²
Valeur vénale
estimée du
foncier
Valeur
estimée du
bâtiment
Total des valeurs
estimées (foncier
et bâtiment)
1
Nouméa (Nouvelle-
Calédonie)
341
136 634
136 664 000
136 664 000
2
Papeete
2 412
100 000
241 200 000
241 200 000
3
Papeete
660
50 000
33 000 000
33 000 000
4
Papeete
424
50 000
21 200 000
21 200 000
5
Punaauia – quartier
Outumaoro
32 580
30 000
977 400 000
100 000 000
1 077 400 000
6
Pirae – quartier
Hamuta
19 166
19 608
375 818 427
375 818 427
7
Pirae – Aute
4 595
30 400
(foncier)
10 000 000
(bâtiment)
140 000 000
40 000 000
180 000 000
8
Teva I Uta – Papeari
142 607
180 000 000
180 000 000
9
Mahina –
Lotissement
Mahinarama
4 111
16 000
65 776 000
65 776 000
10
Mahina – Atima
45 546
21 000
956 466 000
956 466 000
11
Afaahiti
6 184
8 000
49 472 000
49 472 000
12
Taiarapu Est –
Faaone
6 184
8 000
49 472 000
49 472 000
13
Navire TN 2 et 3
100 000 000
100 000 000
14
Aéronef
600 000 000
600 000 000
TOTAL
4 182 996 427
L’immeuble parisien abritant notamment la délégation de la Polynésie française ne figure
pas dans ce plan, malgré les recommandations formulées par le rapport « BOLLIET » et la
chambre territoriale des comptes
6
.
A ce jour, l’avion a été vendu (et payé) dans le cadre d’une procédure de gré à gré
7
, pour
759 858 400 F CFP par arrêté n° 290 CM du 9 mars 2011, faisant suite au contrat de vente signé le
20 avril 2010.
Les bateaux de la flottille administrative Tahiti Nui 2 et 3 sont en vente mais n’ont pas
encore trouvé acquéreur.
Les logements de fonction, désaffectés depuis 2010
8
, sont également mis en vente. La
procédure est actuellement suspendue dans l’attente d’une modification de la délibération
concernant l’aliénation d’éléments du patrimoine afin de permettre une cession par appel d’offres
et non par adjudication. Un projet de délibération est actuellement à l’étude au cabinet du vice-
président.
6
Rapport d’observations définitives sur le service de la délégation de la Polynésie française en date du 16 août 2011.
7
Initiée après l’infructuosité de l’appel d’offres : arrêté n°2307 CM du 16 décembre 2007.
8
Départ des ministres « iliens » du gouvernement TONG SANG en 2010.
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Les biens situés dans les atolls sont, pour le moment, faute d’acheteur potentiel, conservés
dans le patrimoine de la collectivité, sans qu’une utilisation d’intérêt général ne leur soit assignée.
L’emprise sur l’atoll de FAKARAVA a fait l’objet d’une décision d’occupation temporaire
de 3 mois pour les
fare
MTR et le bâtiment attenant servant de cuisine, par une autorisation
donnée par simple lettre du ministre n°473 MAE du 1
er
février 2010. Cette autorisation a été
délivrée à Mme Pascale HAITI, sans qu’un arrêté réglementaire ne vienne officialiser cette
occupation.
Une autorisation d’occupation temporaire (AOT), concernant une partie du rivage et le
ponton, a été délivrée à M. VAIRAAROA, maire de FAKARAVA, par un arrêté n°873 CM du 24
juin 2003 pour 9 ans.
Les constructions « présidentielles »
9
de FAKARAVA font l’objet d’un entretien minimal
et restent, en ce qui concerne les bungalows, inoccupées.
2.2. - La collectivité a dû renoncer, faute de crédits disponibles, au renflouement
du capital des sociétés en difficulté
Depuis 2008, ces investissements ont été stoppés par la crise budgétaire, faute de marges
de manoeuvre.
Le soutien à la SEM Air Tahiti Nui (ATN) et le renflouement de BORA BORA CRUISES
ont constitué les deux dernières opérations de la collectivité venant renforcer le capital
d’entreprises commerciales.
Le soutien à ATN n’a été significatif que jusqu’en 2008.
Deux décisions intéressant la participation de la Polynésie française au capital de la société
ATN ont été prises en 2007 et 2008, l’une et l’autre d’un montant de 1 500 000 000 F CFP. Il
s’agissait en l’occurrence des 17
ème
et 18
ème
participations de la collectivité d’outre-mer depuis la
création de la compagnie aérienne. Les limites de ces actions de soutien à une activité économique
de type concurrentiel ont déjà fait l’objet d’observations dans le rapport d’observations définitives
du 8 octobre 2008 consacré par la chambre à l’examen de la gestion de cette compagnie aérienne.
Une troisième décision intéressant la même société, a été prise en 2008, pour un montant de
3 000 000 000 F CFP, consentis à la compagnie au titre d’une avance de trésorerie. Une autre
avance d’un montant de 500 000 000 F CFP avait déjà été versée en 2007.
Cette politique semble avoir atteint ses limites, eu égard aux besoins d’ATN et à la part
déjà détenue dans le capital de la société par la Polynésie française (85%).
Bien que l’enjeu financier ne soit pas du même ordre, une autre prise de participation
mérite un examen des conditions dans lesquelles les présidents successifs ont décidé d’y
participer.
9
Route de 22 km, élargissement de la piste d’aviation, parking, lampadaires haussmanniens, bungalows (fare).
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Les navires de la société SAS Bora Bora Cruises ont bénéficié en 1993 et 2003 de
dispositifs incitatifs applicables aux paquebots effectuant des croisières touristiques interinsulaires
en Polynésie française.
Par arrêté n° 671 CM du 14 mai 2007, la Polynésie française a été autorisée, sous la
présidence de M. Gaston TONG SANG, à souscrire à l’augmentation de capital de la société SAS
Bora Bora Cruises pour un montant de 99 975 000 F CFP. En décembre de la même année, sous la
présidence de M. Oscar TEMARU, un autre arrêté a attribué une avance en compte courant,
remboursable en une seule fois, de 20 millions de F CFP. Le remboursement de l’avance a été
différé à deux reprises en 2008 et 2009.
La société a été placée ensuite en redressement judiciaire durant plus d’un an en 2010.
Face à des difficultés récurrentes, elle a été liquidée en mars 2011, réduisant à néant la
participation de la collectivité d’outre-mer.
La Polynésie française n’a, pour le moment, pas tiré les conséquences de cette décision
qui, à tout le moins, aurait dû la conduire à enregistrer la perte des montants représentatifs à la fois
des actions et de l’avance en compte courant.
3.
L
ES DEPENSES DE FONCTIONNEMENT DE L
EXECUTIF ONT ETE RESTREINTES
,
NOTAMMENT CELLES RELATIVES AU TRAIN DE VIE
3.1. – La baisse globale des dépenses de fonctionnement de la présidence s’est
échelonnée entre 2006 et 2011
Le niveau élevé des dépenses de fonctionnement courant de la période 1991-2004 avait été
souligné dans le rapport précédent de la CTC consacré à la présidence et aux services rattachés.
Si le montant de ces dépenses a incontestablement baissé au cours de la période ultérieure
(2005-2011), ce mouvement n’a pas été enclenché en même temps pour toutes les catégories de
dépenses (annexe 1 : les comptes détaillés).
Certaines dépenses de fonctionnement ont commencé à chuter dès 2006. Ainsi ont disparu,
dès cette année, les dépenses discrétionnaires de secours. Depuis 2008, l’appel à des prestataires
extérieurs a été divisé par deux. Toutefois, les dépenses de fonctionnement courant ne diminuent
régulièrement que depuis 2009, après avoir connu leurs plus hauts niveaux en 2007 et 2008. Les
dépenses relatives aux déplacements et missions sont en revanche restées relativement
importantes, sur toute la période, notamment pour les missions à destination de Paris.
Mais ce n’est qu’en 2011 que la masse salariale, qui constitue de loin la principale
composante de la dépense
10
, a diminué de manière significative, en se situant, pour la première
fois, à un niveau inférieur à celui qu’elle avait atteint en 2005.
10
Dans un rapport de 1 à 4.
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Evolution des dépenses de la présidence et services rattachés
(en MF CFP)
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Fournitures de
bureau, carburant,
téléphonie,
électricité,
loyers….
327 378
390 427
635 204
652 645
531 233
486 328
412 880
Autres (entretien,
travaux à
l'entreprise,
contentieux, …)
244 868
158 935
213 178
208 450
152 073
122 486
116 399
Secours et
allocations
105 751
68 811
-
824
-
-
133
Indemnités des
élus, charges
sociales, missions
328 406
303 322
524 076
509 402
477 763
413 597
327 301
Fonctionnement
courant
1 006 403
921 495
1 372 458
1 371 321
1 161 069 1 022 411
856 713
Masse salariale
4 096 810 4 714 151
4 501 568
4 415 473
4 713 555 4 228 016 3 783 310
Fonctionnement
courant + Masse
salariale
5 103 213 5 635 646
5 874 026
5 786 794
5 874 624 5 250 427 4 640 023
(
Source : mission pouvoirs publics
)
Il est ainsi loisible de constater que le mouvement de baisse des dépenses a été hésitant
jusqu’en 2009, puis il s’est renforcé, en touchant notamment la masse salariale.
Avant 2009, le mouvement de baisse a touché que quelques postes de dépenses
symboliques :
-
les subventions présidentielles (allocations, secours), supprimées en 2007 ;
-
les dépenses de train de vie, diminuées entre 2007 et 2009 ;
Une plus grande modération des rémunérations des membres de cabinet a été appliquée
après décembre 2009 suite à l’édiction de l’arrêté n°2156 du 23 novembre 2009.
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3.2. - La crise budgétaire a accéléré le mouvement de baisse des dépenses
La forte baisse des dépenses en 2010 a été dictée par la contrainte budgétaire.
3.2.1. - Une inflexion rendue inévitable par la contrainte budgétaire
La survenance des difficultés budgétaires de 2008-2009 a joué un rôle important dans le
processus de baisse des dépenses de la mission « Pouvoirs publics », et notamment de la masse
salariale.
De 2005 à 2009, la masse salariale est restée sur la tendance à l’augmentation héritée de la
période précédente.
Les premières annonces en matière de réduction de la taille des cabinets ont été le fait du
gouvernement TONG SANG, en 2007. Mais paradoxalement, cette année a coïncidé avec l’un des
deux coûts de fonctionnement les plus élevés de la période : 5,8 milliards de F CFP (comme en
2009).
En fait, ce n’est que lorsque la masse salariale a été réduite de près de 500 MF CFP en
2010, que le mouvement de baisse s’est durablement enclenché.
Cette baisse a été parallèle à la diminution de la masse salariale de l’ensemble du personnel
de la collectivité
11
: «
Une politique de modération de la masse salariale a été amorcée en 2009.
Cette politique s’est traduite par un gel des embauches ainsi que par le maintien du gel du point
d’indice à sa valeur 2008
12
. Les charges de personnel ont ainsi été contenues à 32 milliards de
F CFP, soit à leur niveau de 2009. La suspension des droits aux congés administratifs et la
réduction de 10 % du montant de certaines indemnités, décidées en 2011, ne produiront leurs
effets qu’à partir de cette année.
»
3.2.2. - Une remise en cause des modalités antérieures
La crise économique et budgétaire a été le révélateur des problèmes structurels de la
collectivité de la Polynésie française. A partir de 2010, la collectivité a été contrainte de mettre en
oeuvre des budgets d’austérité en pleine crise économique générale. Cette politique n’a pas
épargné les moyens alloués à la présidence et au gouvernement, qui ont été effectivement réduits à
partir de 2010.
La crise, relayée par l’intervention du législateur, a eu raison des modalités antérieures.
En 2009, les budgets « transport » ont baissé significativement pour la première fois et la
rémunération des collaborateurs de cabinet a été réduite.
11
Rapport de la CTC sur les finances de la Polynésie française du 13 février 2012.
12
Arrêté n° 1799/CM du 21/12/2007 : valeur du point d’indice = 995 F CFP à compter du 01/01/2008.
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La crise budgétaire s’approfondissant, une révision du fonctionnement des institutions tout
«
en respectant l’autonomie de la Polynésie française
» a été imposée par le législateur.
En 2011
13
, la loi organique a limité le nombre des ministres (entre 7 et 10), plafonné les
indemnités et rémunérations perçues par les membres de l’exécutif local à l’indice 760 de la
fonction publique territoriale, et prohibé le cumul avec une rémunération publique, à l’exception
de pensions civiles ou militaires.
En 2012, le nombre maximal de collaborateurs de cabinet a été fixé à 150 par l’Assemblée
de la Polynésie française.
3.2.3. – La diminution des dépenses de personnel a été compliquée
La moyenne des dépenses de personnel de la mission « Pouvoirs publics » entre 2005 et
2011 a été de 4 342 MF CFP. Les dépenses de personnel de l’année n’ont été inférieures à cette
moyenne qu’en 2005, 2010 et 2011. Ces dépenses sont restées supérieures au niveau atteint en
2005 (4 096 MF CFP) jusqu’en 2011.
Evolution des dépenses de personnel (2005-2011)
en milliers de F CFP
(C.A)
2005
2006
2007
2008
2009*
2010*
2011
Gouvernement
2 408 358
2 870 115
2 339 593
1 956 321
2 271 452
1 833 446
1 492 879
Administration générale
1 653 433
1 801 013
2 109 789
2 371 091
2 399 674
2 357 674
2 238 532
Relations extérieures
35 019
43 024
52 185
36 067
42 429
36 773
51 899
Total dépenses de
personnel de la mission
"Pouvoirs publics"
4 096 810
4 714 151
4 501 568
4 363 479
4 713 555
4 228 016
3 783 310
(*) chiffres retraités sur la base des fichiers transmis par la direction du budget de la Polynésie
française
L’une des principales difficultés à diminuer les dépenses de personnel réside, pour cette
période, dans la rotation particulièrement élevée des équipes gouvernementales : entre 2005 et
2011, il y a eu 8 changements de gouvernement
14
qui, entre autres effets, se sont traduits par le
versement des indemnisations prévues par la réglementation.
13
Loi organique du 1
er
août 2011.
14
Cette situation est nettement différente de la période précédente, marquée au contraire par une grande stabilité des
équipes gouvernementales entre 1991 et 2004.
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Séance du 25 janvier 2013 - page 20 sur 60
Le tableau présenté en annexe 2, indique le détail des changements intervenus.
Ce renouvellement fréquent des équipes ministérielles s’est traduit sur le plan budgétaire
par des dépenses de personnel supplémentaires, en lien avec le régime d’indemnisation des fins de
fonctions prévues par la réglementation applicable en Polynésie française.
3.3. - La baisse des moyens du pouvoir exécutif est restée insuffisante pour
diminuer significativement leur poids dans les dépenses de la collectivité
Ce mouvement de baisse des moyens peut être approché au travers de l’évolution des
dépenses de la mission « pouvoirs publics », après retraitements.
3.3.1. – Une baisse incontestable
Rappel de l’évolution des dépenses réelles de fonctionnement de la Polynésie française
(en MF CFP)
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Dépenses
réelles FCT (a)
95 246 559
98 229 834
105 881 828
110 126 070
104 670 166
106 650 353
98 741 489
dont charges de
personnel (b)
27 380 091
29 540 710
30 501 156
30 597 016
31 183 003
30 877 581
30 133 013
Evolution des dépenses de la mission "Pouvoirs publics"
15
(en MF CFP)
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
FCT courant (c)
1 006 403
921 495
1 372 458
1 371 321
1 161 069
1 022 411
856 713
Evolution n/n
1
8,44 %
+48,94 %
16
0,08 %
15,33 %
11,94 %
16,21 %
Masse salariale
(d)
4 096 810
4 714 151
4 501 568
4 363 479
4 713 555
4 228 016
3 783 310
Total des
dépenses (e)
5 103 213
5 635 646
5 874 026
5 734 800
5 874 624
5 250 427
4 640 023
Part de la
mission
Pouvoirs
publics (e) / (a)
5,36%
5,74%
5,55%
5,25%
5,61%
4,92%
4,70%
En 2005, les moyens de la présidence, des services rattachés et du gouvernement
dépassaient les 5 milliards de F CFP. En 2011, ils ne représentaient plus que 4,6 milliards de F
CFP.
15
Hors CESC, APF et Haut-conseil.
16
Cette évolution n’est pas significative en raison du changement de nomenclature intervenu en 2007.
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La diminution en 7 ans est de 500 MF CFP. Elle est beaucoup plus prononcée à partir de
2009, exercice au cours duquel les moyens avaient atteint leur maximum avec 5,8 milliards de
F CFP. Par rapport à cette année de référence, la diminution observée est supérieure à 1,2 milliard
de F CFP en 2011.
Cette baisse, incontestable, qui n’a réellement commencé qu’en 2010, a touché toutes les
composantes de la dépense.
Le fonctionnement courant en 2011 est en diminution de 516 MF CFP par rapport au
maxima qu’il avait atteint en 2007-2008. Toutefois cette réduction n’est que de 65 MF CFP par
rapport à la dépense enregistrée en 2006.
3.3.2. - Une baisse insuffisante
La baisse des dépenses de la mission "pouvoirs publics"(hors Assemblée et CESC) est
toutefois encore insuffisante pour réduire significativement la concentration des moyens dont
bénéficie l’exécutif de la collectivité d’outre-mer. Ceci s’explique principalement par le caractère
récent de cette diminution.
La baisse observée depuis 2010 est effectivement trop proche pour que soit constatée une
réduction significative des moyens mis à la disposition de la Présidence et du gouvernement.
Ainsi, par rapport à la dépense moyenne de fonctionnement courant des années précédentes (2005
– 2010), soit 1 142 MF CFP, la réduction des dépenses en 2011 n’a été que de 285 MF CFP, soit -
25%. Pour la masse salariale, cette baisse n’est que de 662 MF CFP, soit 15% de la dépense
salariale moyenne des années précédentes (4 445 MF CFP).
A ce stade, la diminution reste encore insuffisante pour induire une réduction significative
de la concentration des moyens autour de la présidence et du gouvernement.
En réalité, le poids de ces moyens (fonctionnement courant et masse salariale) dans les
dépenses de fonctionnement de la collectivité d’outre-mer n’a guère été restreint. Il était de 5,36%
en 2005. Il a très légèrement augmenté de 2006 à 2009, pour s’élever cette dernière année à
5,61%.
Au total, la baisse constatée dans les dépenses de la mission "Pouvoirs publics" (exécutif)
ne s’est pas traduite par des économies importantes pour le budget de la Polynésie française.
3.4. - Les dépenses de représentation
3.4.1. – Les dépenses de réception
Le poste le plus emblématique des dépenses de fonctionnement courant de l’exécutif a
suivi une évolution à la baisse continue. Cette réduction a touché le gouvernement et les services
rattachés.
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De 48 et 44 MF CFP en 2005 et 2006, elles ont été réduites à près de 21 MF CFP en 2011.
Cette réduction de près de la moitié en 7 ans n’a pas connu de ressauts, sauf en 2008. En 2007, ces
dépenses étaient de près de 36 MF CFP, mais elles sont passées à 40 MF CFP en 2008, en
corrélation avec les nombreux déplacements et visites officielles de cet exercice.
Frais de réception
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Déjeuners,
gerbes
mortuaires,
billets de
transports
invités…
12 085 262
8 401 048
Alimentation
36 240 632
36 275 844
Fournitures
pour
cérémonies
officielles,
billets transp
pour invités…
10 604 886
4 185 064
2 141 104
1 970 641
872 307
Colliers de
fleurs et frais
de réceptions
17 884 834
9 093 579
7 950 447
9 204 554
4 759 204
Gerbes
mortuaires,
colliers,
cadeaux…
7 302 638
26 482 926
8 399 043
8 358 074
15 312 052
Total Frais
de réception
48 325 894
44 676 892
35 792 358
39 761 569
18 490 594
19 533 269
20 943 563
Des dépenses considérées non indispensables ont été supprimées, comme par exemple plus
de 3 MF CFP en 2005 et 1 MF CFP en 2006, de vins fins et champagne, des prises en charges de
voyages pour des délégations ou des personnalités et des affrètements de l’appareil ATR 42. Les
dépenses pour les repas ont également été considérablement réduites : d’environ 30 MF CFP en
2005 et 2006, à moins de 10 MF CFP en 2010 et 2011.
3.4.2. - Les voyages aériens hors de la Polynésie française
En F CFP
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Transport aérien
international
32 867 366
33 597 141
28 323 350
28 695 511
13 910 131
30 049 992
14 221 304
Ces dépenses correspondent à des achats de billets d’avion sur des vols internationaux, en
majorité à destination de Paris. Elles ont souvent révélé un usage immodéré des deniers publics.
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Après avoir atteint un sommet en 2006, avec 33,6 MF CFP, ces dépenses ont connu une
baisse très significative en 2009 et 2011. L’augmentation enregistrée en 2010 était principalement
due à l’envoi de délégations importantes dépêchées à Paris pour rencontrer le « gouvernement
central ».
Les diminutions de dépenses constatées en 2009 et 2011 ont procédé de la prise de
conscience de l’étroitesse des marges de manoeuvre budgétaires de la collectivité, une fois la crise
des recettes fiscales amorcée.
Jusqu’en 2009, la réglementation de la Polynésie française était particulièrement libérale.
Elle offrait, par exemple, à situations et circonstances identiques, des prises en charge bien
supérieures à celles de la fonction publique de l’Etat.
De 2005 à 2008, les pratiques n’ont guère différé de la période précédente et le nombre de
voyages n’a pas diminué.
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Vols internationaux
102
86
88
96
44
91
50
dont
Paris
54
49
70
56
28
59
25
Nouvelle
Zélande
19
6
3
10
14
8
6
Etats
Unis
5
21
4
7
1
11
6
Japon/Chine
11
6
3
4
9
6
dont
O. Temaru
10
8
1
4
3
G. Tong Sang
5
8
8
2
Le premier resserrement du dispositif a eu lieu en 2009, lorsqu’a été supprimée la
possibilité offerte au président et au vice-président de la Polynésie française de faire prendre en
charge le billet de première classe de leurs épouses lorsque celles-ci les accompagnaient. Cette
possibilité existait depuis la délibération n°97-185 APF du 2 octobre 1997.
En revanche, le cadre général des prises en charge n’a guère été modifié. Les dispositions
de la délibération n°87-4 AT du 8 janvier 1987 continuent de prévoir les dispositions suivantes :
-
le président et le vice-président voyagent en Première sur toute les destinations ;
-
les ministres voyagent en Première sur les liaisons du Pacifique Sud et Hawaï, sur autorisation
du président ; sinon ils voyagent en classe Affaires ;
-
les collaborateurs des cabinets ministériels voyagent en classe Affaires, sur autorisation du
président.
Ces dispositions ont été intégralement reprises dans les marchés passés avec ATN (marché
n° 5.0039 du 26 décembre 2005 ; marché n°8.0197 du 30 décembre 2008 ; marché n°7677 du 16
décembre 2012).
Toutefois, sans que soient resserrées les conditions de prise en charge, une nette baisse des
dépenses pour les voyages du gouvernement a été constatée à compter de 2009, les dépenses
passant de 14 à 6 MF CFP.
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En 2009, le nombre de vols internationaux pris en charge a été ramené à 44, dont 28 vers
Paris, 1 vers les Etats-Unis et 14 vers la Nouvelle-Zélande.
En 2010, les vols du gouvernement et de ses collaborateurs ont connu une reprise
importante puisqu’a été enregistré un nombre de voyage presque identique à celui de 2008 : 91
contre 96.
En 2011, le nombre des voyages est retombé à 50, dont 25 à Paris, 6 aux Etats-Unis, 6 en
Nouvelle-Zélande et 6 au Japon. Le président TEMARU ne s’est déplacé à l’international que
trois fois.
Par rapport au début de période, le contraste est important : le nombre de voyages pris en
charge a été divisé par deux.
Cette diminution des dépenses, qui s’est réalisée sans altération manifeste du
fonctionnement de la collectivité, donne un exemple particulièrement éclairant des possibilités
d’économie qui existaient dans les budgets « transport » de 2005 et 2006. En particulier, cette
réduction, par son ampleur, donne aussi l’idée de la nature des dépenses qui étaient auparavant
engagées sans limitation au titre des voyages sur Paris.
4.
-
L
A DIMINUTION DES DEPENSES DE PERSONNEL DE L
EXECUTIF MERITE D
ETRE
RELATIVISEE
Alors que plusieurs rapports des juridictions financières avaient dès 2006 appelé l’attention
sur le caractère pléthorique des effectifs de ses cabinets et sur l’augmentation constante de ses
dépenses de personnel, la collectivité n’a procédé à une rationalisation et à une diminution des
moyens humains de l’exécutif que très tardivement, sous la contrainte de la crise économique et
des dispositions nouvelles de la loi organique. Jusqu’à une date récente, les principes en vigueur
avant les élections de mars 2004 n’avaient donc pas été fondamentalement remis en cause, seules
des modifications touchant à la procédure de gestion des emplois de cabinet ayant été apportées.
Mais ni le nombre, ni la rémunération des membres des cabinets n’avaient été concernés par des
mesures correctives.
4.1. – L’effectif des cabinets et la rémunération de leurs membres ont diminué
Ce n’est que très tardivement que la collectivité est parvenue à réduire les moyens
consacrés aux cabinets ministériels. Il a fallu attendre diverses mesures réglementaires prises en
2009, et surtout la loi organique du 1
er
août 2011, pour mieux encadrer ce type de dépenses, les
mesures adoptées jusqu’alors n’ayant pas eu d’effet sensible. La loi organique n° 2011-918 du 1
er
août 2011 a précisément défini le mode de détermination des effectifs et crédits budgétaires
pouvant être consacrés à la constitution des cabinets, tout en réaffirmant la compétence de
l’assemblée à fixer la limite de ces effectifs, et à inscrire les crédits nécessaires à leur
rémunération, sur un chapitre spécialement créé à cet effet. L’encadrement juridique de la création
et du fonctionnement des cabinets de la présidence et des ministres, a donc sensiblement varié au
cours de la période soumise au contrôle, pour se stabiliser à partir de 2011.
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4.1.1. - La réduction de l’effectif des cabinets a fait l’objet de dispositions
réglementaires et législatives tardives
4.1.1.1. - Les pratiques anciennes ont perduré jusqu’à fin 2009 en dépit des directives
présidentielles visant à limiter les effectifs des cabinets
4.1.1.1.1. – Les pratiques critiquables du passé se sont prolongées
Au-delà de la quarantaine de proches collaborateurs du président, investis de missions
relevant habituellement d’un cabinet, près de 600 agents avaient été recrutés sur des contrats dit
« de cabinet », faisant l’objet de procédures de recrutement simplifiées, échappant au contrôle de
légalité comme à celui exercé par l’assemblée délibérante sur les créations de postes budgétaires.
Des agents qui auraient dû normalement relever de l’administration, dans la mesure où ils
assuraient des missions de logistique ou encore des tâches habituellement dévolues aux services
opérationnels, assumaient ces fonctions au sein du cabinet. L’importance du cabinet, tant
numérique que décisionnelle, pouvait le faire apparaître comme un doublon de l’administration
territoriale, ne facilitant ni la coordination, ni la cohérence de l’action administrative.
De 2005 à 2006, les présidents qui se sont succédé n’ont changé ni le cadre, ni l’esprit des
mesures qui avaient conduit à la constitution de ce cabinet pléthorique.
La solution apportée aux problèmes posés par l’extension inconsidérée du cabinet
présidentiel a été l’intégration dans la fonction publique territoriale, au besoin par voie
d’exception, des personnels qui ne pouvaient plus figurer dans les cabinets présidentiels ou
ministériels.
Les contrats se sont poursuivis, comme avant mars 2004, pendant près de trois ans, et ce,
malgré plusieurs décisions juridictionnelles ayant confirmé, notamment dès 2006, que le personnel
de cabinet correspondant aux catégories 5 et 6 ne pouvait relever d’un statut de collaborateur de
cabinet
17
, alors que celui-ci représentait entre 25 et 30 % de l’effectif global.
Par ailleurs, dans le rapport d’observations définitives sur la gestion de la Polynésie
française – présidence et services rattachés – du 31 janvier 2006, il avait été constaté que, jusqu’en
2003, l’effectif des agents de cabinet n’apparaissait dans aucun document budgétaire.
Les règles appliquées par la collectivité d’outre-mer étaient définies dans une circulaire du
5 octobre 2001 du président du gouvernement qui précisait aux ministres et chefs de service que
«
les emplois dits de cabinet ne font pas l’objet d’une gestion en terme d’emplois. Chaque
ministère dispose d’une dotation budgétaire dédiée à la rémunération des personnels occupant
des emplois de membres de cabinet.
»
Ce mode de gestion a perduré jusqu’à l’élection à la présidence de M. Gaston TONG
SANG en décembre 2006.
17
Tribunal administratif de la Polynésie française (21 octobre 2006).
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4.1.1.1.2. - Les premières circulaires présidentielles n’ont pas révisé en profondeur
le système existant
Jusqu’en décembre 2006, les effectifs des cabinets étaient restés gérés en dehors du
système commun de la direction de la fonction publique. L’un des premiers actes pris par
M. TONG SANG, en qualité de président de la Polynésie française, a été de transférer la rédaction
et la gestion des contrats de cabinet au service du personnel et de la fonction publique, transfert
mentionné dans la note n° 1001/PR du 4 janvier 2007.
Depuis ce transfert, le système dans lequel la gestion de ces contrats ne relevait que du
cabinet du président de la collectivité, a cessé d’exister. Les contrats sont désormais conservés à la
direction générale des ressources humaines qui a notamment pour mission d’assurer
l’administration de l’ensemble des personnels de la collectivité.
Le 7 mars 2007, le haut-commissaire a toutefois été contraint d’avertir par courrier le
président de la Polynésie française sur le caractère irrégulier de plusieurs embauches, dans les
cabinets, de parents du ministre. Ces pratiques n’ont pas, pour autant, cessé.
Plusieurs directives et circulaires concernant les cabinets ont ensuite été prises pour
annoncer le lancement d’un chantier de refonte du statut de collaborateur de cabinet ou pour
rappeler l’interdiction du recrutement de membres de la famille proche des ministres dans les
cabinets.
Ainsi, les directives relatives à la constitution des cabinets n’ont été officiellement
modifiées par le président de la Polynésie française, M. Gaston FLOSSE, revenu aux affaires le 23
février 2008, que par la circulaire n° 102-PR-mp du 4 mars 2008, relative au personnel des
cabinets ministériels des membres de son gouvernement.
Y étaient annoncée la refonte du statut de collaborateur de cabinet et l’embauche des
«
emplois logistiques
» dans le service des moyens généraux. La circulaire indiquait notamment :
«
Pour tenir compte des observations de la chambre territoriale des comptes, une refonte globale
du statut particulier des personnels de cabinet sera initiée sous l’égide de mon cabinet …
(…)
Je tiens à vous rappeler les conclusions du tribunal administratif sur la nature des emplois
des trois derniers groupes requalifiés en emplois de type administratif classique. Afin d’éviter tout
risque de contentieux à l’encontre du Pays, il convient de prévoir ce type de recrutement sur les
effectifs du service des moyens généraux, ces derniers bénéficient d’un régime indemnitaire
propre en cas de mise à disposition d’un cabinet ministériel
. »
Les contentieux en cours attestaient de la persistance des pratiques anciennes pour
composer les cabinets ministériels. Le projet de refonte complète du statut de collaborateur de
cabinet ne progressait pas, et les critères du statut de collaborateur de cabinet restaient imprécis.
Des embauches litigieuses ont donc continué à être pratiquées.
De nouvelles circulaires en 2008 et 2009 ont bien officiellement resserré plusieurs aspects
du dispositif, mais la composition et la taille des cabinets ont repris progressivement leurs
caractéristiques anciennes.
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Tombés à 159 membres dans le gouvernement TONG SANG en fonctions du 26 décembre
2006 au 12 septembre 2007, les cabinets ont repris leur croissance : 310 membres dans le
gouvernement de M. TEMARU, président élu le 13 septembre 2007, et 321 dans le gouvernement
de M. TONG SANG, élu le 14 avril 2008. La seule exception à ce retour aux pratiques anciennes
après la décrue opérée par le gouvernement TONG SANG en 2007, est imputable à l’éphémère
gouvernement FLOSSE, en fonctions du 23 février au 13 avril 2008, qui avait diminué de 46
l’effectif des membres des cabinets (soit 264 emplois), par rapport au gouvernement TEMARU
auquel il succédait.
Dès le 24 février 2009, le président TEMARU rappelait par note n° 1361/PR aux membres
de son gouvernement que les collaborateurs de cabinet recrutés devaient l’être «
en fonction des
compétences requises pour les missions et non des liens familiaux ou amicaux
» avec tel ou tel.
Aussi demandait-il instamment de ne recruter aucun membre de la proche famille (conjoint,
parent, frère, soeur, enfants ou petits-enfants), et de limiter le nombre des collaborateurs entre 10 et
12, agents mis à disposition compris.
Entre le 18 mai et le 7 août 2009, pas moins de six lettres d’avertissement ont toutefois été
adressées au président TEMARU sur ce sujet par le représentant de l’Etat.
4.1.1.2. - Les textes décisifs concernant le statut et la composition des cabinets ne sont
intervenus qu’à partir de 2009
4.1.1.2.1. – Le cadre réglementaire a tout d’abord été spontanément révisé par
l’assemblée de la Polynésie française
Conséquence directe de cette résistance à l’adoption d’un cadre d’emploi normalisé, la
définition de l’emploi de collaborateur de cabinet n’a fortement évolué qu’en 2009, soit six ans
après la mise en évidence des premières situations litigieuses.
Les bases juridiques de la constitution et de la mise en oeuvre de ces équipes, avaient été
posées initialement par la délibération n° 85-1000 AT du 10 janvier 1985, puis ultérieurement par
celle du 24 août 1995.
La délibération n° 95-129 AT du 24 août 1995 précisait, d’une part, les conditions de
création des cabinets auprès du président et des membres du gouvernement, et, d’autre part, les
règles régissant la rémunération de leurs membres.
Ce cadre d’emploi se caractérisait par sa grande souplesse. Création ad libitum, aucune
limitation de la taille des cabinets, critères de nomination peu définis : assistance des présidents et
ministres dans leurs tâches de direction, d’animation et de coordination des secteurs dont ils ont la
charge, ou en charge du secrétariat.
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Le recrutement qui s’effectuait, soit dans le cadre d’un contrat de travail, pour les
personnes qui n’avaient pas la qualité de fonctionnaire, soit dans le cadre d’une lettre
d’engagement pour les fonctionnaires d’Etat, du Territoire ou assimilés, devait seulement être lié à
la durée des fonctions du président.
Les conditions de rémunération, traitement ou salaire et régime indemnitaire, étaient
spécifiques, et détaillées dans la délibération ou prévoyaient, pour les fonctionnaires d’Etat en
position de détachement, outre les éléments classiques du traitement, des indemnités spécifiques
prévues selon les fonctions exercées.
Le barème définissait des planchers et des plafonds indiciaires par catégorie d’emploi,
selon un classement par niveau hiérarchique en 6 groupes, la valeur du point étant fixée par arrêté
pris en conseil des ministres.
Le rapport précédent de la CTC
18
décrivait les éléments de salaires des membres des
cabinets ministériels, dont une partie pouvait être versée, à l’appréciation du président de la
Polynésie française
19
. Il avait également la possibilité d’accorder une indemnité de frais
particuliers, pouvant atteindre elle aussi 300 000 F CFP, ainsi qu’une indemnité de logement d’un
montant maximum de 250 000 F CFP.
Le cadre actuel, révisé depuis 2009, est beaucoup plus contraignant.
Les élus de la Polynésie française ont voté en 2009 plusieurs délibérations et une loi du
pays, qui ont profondément renouvelé le cadre réglementaire applicable aux cabinets.
La délibération n° 2009-78 APF du 29 octobre 2009 a tout d’abord abrogé les délibérations
n° 95-129 AT du 24 août 1995 et n° 2005-101 du 23 septembre 2005 sur lesquelles reposait le
statut antérieur.
Cette nouvelle délibération a, en outre, créé un statut de droit public pour les membres de
cabinet du président de la Polynésie française, des ministres du gouvernement et du président de
l’assemblée de la Polynésie française. Cette décision a donc mis un terme au débat juridique sur la
nature publique ou privée du contrat de collaborateur de cabinet. Les membres des cabinets sont
tous devenus des agents contractuels de droit public, qu’ils soient fonctionnaires ou salariés du
secteur privé. Leur contrat de travail ou leur lettre d’engagement précisent, obligatoirement, les
fonctions assurées et l’autorité auprès de laquelle l’activité est exercée.
L’assemblée de la Polynésie française a ensuite adopté la loi du pays n° 2009-23 du 14
décembre 2009. Ce nouveau texte a clarifié la situation des membres des cabinets au regard du
droit du travail. La loi du pays a modifié la rédaction de la loi du 17 juillet 1986 relative aux
principes généraux du droit du travail en Polynésie française.
18
Rapport d’observations définitives du 31 janvier 2006 (Polynésie française, Présidence et services rattachés).
19
Ce dernier pouvait décider de dépasser les montants prévus pour les indemnités particulières pour une durée qu’il
déterminait, le montant majoré étant plafonné à 300 000 F CFP, soit trois fois le montant des indemnités les plus
élevées.
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Séance du 25 janvier 2013 - page 29 sur 60
Cette loi du pays a également ajouté un article à la délibération n° 95-215 du 14 décembre
1995 portant statut général de la fonction publique afin de préciser que le président du
gouvernement recrute les collaborateurs de cabinet et met fin librement à leurs fonctions. Il y est
aussi mentionné que la nomination à un emploi de cabinet ne donne aucun droit à être titularisé
dans la fonction publique de la Polynésie française.
Le statut des collaborateurs de cabinet a donc été redéfini. Se sont trouvés exclus les
emplois s’acquittant de tâches purement administratives ou de services à caractère permanent. Par
ailleurs, a été réaffirmé le critère décisif du lien direct de confiance qui doit prévaloir avec
l’autorité politique pour qu’existe un emploi de cabinet.
4.1.1.2.2. - Une révision de la loi organique a ultérieurement obligé l’assemblée de
la Polynésie française à encadrer la taille des cabinets
Une révision de la loi organique a finalement été nécessaire pour fixer une taille maximale
aux cabinets.
Le renforcement du dispositif légal par la loi organique n° 2011-918 du 1
er
août 2011 a
introduit une double limite à la gestion des emplois de cabinets qui figure désormais à l’article 86
de la loi statutaire n° 2004-192 du 27 février 2004 modifiée.
D’une part, a été instituée l’obligation pour l’assemblée de la Polynésie française de fixer
un nombre maximal de collaborateurs de cabinet, sur proposition de sa commission de contrôle
budgétaire et financier.
D’autre part, un plafond aux dépenses de rémunération des collaborateurs de cabinet a été
fixé par la loi, à 5 % de la masse salariale de la collectivité en 2012, puis 4% en 2013, et 3% les
années suivantes, ces dépenses étant préalablement isolées dans un chapitre spécialement créé à
cet effet.
Une lettre du Haut-commissaire de la République en date du 7 mars 2012 a rappelé au
Président de la Polynésie française les dispositions posées par les modifications apportées par
l’article 86 de la loi organique, et qu’il convenait de s’y conformer dès 2012.
L’assemblée de la Polynésie française a alors fixé, par délibération n°2012-9 APF du 29
mars 2012, le nombre maximal des membres de cabinet à 150.
4.1.1.3. – La persistance des pratiques antérieurement constatées a été sanctionnée par
de nombreuses annulations prononcées par le juge administratif
Dans le cadre de son rapport d’observations définitives de 2006, la chambre avait souligné
le nombre élevé d’emplois de cabinets sans qualification ainsi que l’incongruité de leur classement
dans la catégorie des collaborateurs de cabinet.
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L’illégalité de l’article 10 de la délibération n° 95-129 AT du 24/08/1995 a depuis lors été
confirmée en 2008 par le Tribunal administratif de la Polynésie française
20
, en tant que cet article
prévoyait des emplois, dits de cabinets (5
ème
et 6
ème
groupes de rémunération), qui n’entretenaient
pas un lien direct avec l’autorité politique.
Malgré ces observations, la taille et la composition des cabinets ministériels ont cependant
continué de poser problème jusqu’en 2011.
Il est rappelé qu’en 2004, les comptes administratifs de la Polynésie française
dénombraient 626 agents dotés d’un « contrat cabinet »
21
.
Depuis le gouvernement de M. Gaston TONG SANG, du 26 décembre 2006 au 12
septembre 2007, qui ne comptait que 159 collaborateurs de cabinet, tous les cabinets qui se sont
succédé de septembre 2007 à mars 2011 ont comporté un effectif pléthorique.
20
Jugement n°08-00015 DOOM du 28 octobre 2008.
21
Parmi eux, 79 étaient recrutés pour être mis à disposition d’autres personnes morales (communes ou associations).
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26 déc 2006
au 12 sept
2007
13 sept 2007
au 23 fév.
2008
23 fév. 2008
au 15 avril
2008
15 avril 2008
au 9 fév.
2009
16 fév. 2009
au 23 nov.
2009
24 nov. 2009
au 1er avril
2011
depuis le 1er
avril 2011
M. Gaston
TONG
SANG
M. Oscar
TEMARU
M. Gaston
FLOSSE
M. Gaston
TONG
SANG
M. Oscar
TEMARU
M. Gaston
TONG
SANG
M. Oscar
TEMARU
Présidence
45
53
74
68
40
38
20
Vice-Présidence
11
25
15
14
18
15
11
aménagement
23
12
affaires foncières
15
15
postes et télécoms
11
équipement
19
25
23
13
16
10
grands travaux
17
santé
11
15
17
17
12
12
solidarité
9
10
9
17
16
16
ressources marines, mer,
pêche
11
10
11
18
10
perliculture
15
8
9
agriculture, économie rurale
14
10
24
19
14
10
culture, artisanat
11
12
9
12
14
12
14
développement archipels
6
15
7
17
14
15
13
transports
26
13
13
environnement
13
14
8
10
économie, finances,
travail & emploi
17
15
17
13
17
15
travail
13
10
budget
14
petites entreprises et
industrie
12
10
tourisme
12
11
11
13
13
éducation
18
13
9
28
18
13
jeunesse & sports
17
25
14
31
16
17
15
TOTAL
159
310
264
321
283
216
152
(Sources : DRCL, DIPAC)
Le cabinet du président a connu selon les gouvernements une taille très différente : variant
de 45 à 68 durant les 3 gouvernements de M. TONG SANG, de 53
22
à 20 pour les gouvernements
de M. TEMARU et s’élevant à 74 sous l’unique gouvernement de M. FLOSSE au cours de la
période contrôlée, entre le 23 février 2008 et le 15 avril 2008.
22
Associé à 25 chez le vice-président.
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Plusieurs ministères ont connu durant cette période des effectifs hors normes :
l’Equipement sous M. TEMARU (23) et M. FLOSSE (25) ; l’Agriculture (24) et l’Education (28)
sous M. TONG SANG, les Transports (26) et surtout la Jeunesse et les sports, sous M. TEMARU
(25) et M. TONG SANG (31).
De surcroît, ces chiffres sous-estiment en réalité la taille des cabinets, car ils ne tiennent
pas compte des nombreuses mises à disposition
23
non formalisées en faveur des cabinets, en
provenance des services, qui ont souvent abouti à maintenir l’effectif réel des cabinets et des
entourages ministériels à un niveau anormalement élevé.
La persistance des pratiques de la période précédente, de 2006 à 2011, a donné lieu à des
embauches réalisées en méconnaissance non seulement des recommandations de la Chambre ou
de la Cour des comptes
24
, mais aussi des observations du contrôle de légalité, suivies de déférés
qui ont conduit à des annulations fréquentes.
Ainsi, en 2009, sept observations du représentant de l’Etat ont conduit à des déférés, puis à
des annulations par le juge administratif pour des motifs tenant soit aux critères d’embauche, soit à
la qualification des bénéficiaires. Deux cas avaient fait l’objet d’observations préalables sur la
composition du cabinet du président et du ministre de l’agriculture, le 28 décembre 2009, puis ont
été déférés le 21 juin 2010, avant de donner lieu à une annulation le 5 octobre 2010. En 2010,
deux déférés des 26 février et le 27 juillet, concernant la composition du cabinet du vice-président
et du ministre de la jeunesse et des sports, ont abouti, pour des motifs similaires, à des annulations
les 8 juin 2010 et 16 novembre 2011.
Entre-temps, par lettre-circulaire n° 2171 PR du 11 avril 2011, le président TEMARU avait
réitéré ses directives prohibant le recrutement par les ministres de membres de leur famille dans
les cabinets ; il dénonçait notamment la pratique des recrutements « croisés » de proches par deux
dépositaires de l’autorité publique qui, rappelait-il à juste titre, constituaient des faits susceptibles
de se voir appliquer les dispositions de l’article 432-12 du Code pénal (CE 27 juillet 2005,
ministre de l’outre-mer).
Au total, les déférés ont concerné 14 emplois sous la présidence de M. TONG SANG, et
50 emplois, sous la présidence de M. TEMARU. La question de la délimitation des emplois
relevant de la catégorie des collaborateurs de cabinet a été définitivement tranchée en 2009 et
2010
25
à propos de litiges portant sur l’appartenance aux emplois de cabinet de personnels qui
relevaient des groupes 5 et 6 de rémunération.
En 2011, un seul arrêté de nomination au cabinet du ministre de la Culture a fait l’objet
d’une lettre d’observation, le 2 septembre 2011, avant d’être déféré à la censure du juge
administratif le 2 mars 2012, faute des rectifications idoines.
23
La DGRH n’est pas en mesure d’en fournir le décompte exact.
24
Rapport public 2006.
25
Notamment dans le cadre de l’arrêt du Conseil d’Etat du 30 décembre 2009, et du jugement du Tribunal
administratif de la Polynésie française du 7 décembre 2010.
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Mais l’essentiel semblait n’être toujours pas clarifié pour la collectivité de la Polynésie
française qui continuait à considérer que le contrat de cabinet était justifié pour tous les emplois
qui entraînaient des contraintes horaires spéciales, et le partage d’informations confidentielles.
Sur les 152 contrats du gouvernement TEMARU d’avril 2011, 50 ont ainsi fait l’objet d’un
déféré. Le 20 mars 2012, 41 contrats, qui ne remplissaient pas les conditions
26
pour être considérés
comme pourvoyant à des emplois de collaborateur de cabinet, ont été annulés par le Tribunal
administratif de la Polynésie française. Une nouvelle fois, le juge administratif a appliqué dans ces
affaires les critères jurisprudentiels qui caractérisent ces emplois. Ces critères portent sur la nature
des relations qu’exige l’exercice de ces fonctions. L’emploi doit nécessairement impliquer un
engagement personnel et déclaré au service des principes et objectifs du membre de
gouvernement, et une relation de confiance personnelle avec le président ou le ministre, qui soit
d’une nature différente de la subordination hiérarchique du fonctionnaire.
4.1.2. - La rémunération des collaborateurs de cabinet a été revue à la baisse en
2009
4.1.2.1. - Les nouvelles modalités de rémunération
En même temps que la composition et la taille des cabinets, la rémunération de leurs
membres a été révisée à la baisse. Le principe d’une rémunération spéciale, rétribuant cette
position particulière, n’a pas été remis en cause, mais les indemnités ont simplement été réduites.
L’arrêté n° 2156 CM du 23 novembre 2009 a fixé le régime de rémunération des
personnels de cabinet du Président et des ministres du gouvernement de la Polynésie française, en
abrogeant notamment l’arrêté n° 943 CM du 11 septembre 1995 qui fixait la valeur d’un point
d’indice spécial servant au calcul de la rémunération des membres de cabinet.
Les règles adoptées organisent un cadre de rémunération normalisé, dans la mesure où il
est fait référence à des échelonnements indiciaires correspondant à ceux de la fonction publique
territoriale.
En revanche, le régime des primes et indemnités est resté discrétionnaire.
Les tableaux en annexes 3-1 et 3-2 retracent les modifications apportées aux rémunérations
par rapport au régime précédent.
Les principales modifications ont porté sur le niveau de rémunération indiciaire.
La valeur du point d’indice est désormais alignée sur celle de la fonction publique
territoriale.
Les tranches de rémunération de toutes les fonctions sont abaissées.
26
Qui sont seules susceptibles d’autoriser la dérogation au principe d’égal accès aux emplois publics qu’ils
constituent.
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Par exemple, la tranche de rémunération indiciaire du directeur de cabinet du président a
été ramenée de 600-2110 à 344-1208. Pour les conseillers techniques ou le chef de cabinet du
président, la tranche passe de 500-1400 à 286-802. Pour les chargés de mission, elle passe de 400-
1300 à 229-745.
Le régime indemnitaire a été relativement moins impacté à la baisse. Il reste d’ailleurs
attribué de manière discrétionnaire par le président de la Polynésie française.
Le régime indemnitaire est maintenu à 100 000 F CFP pour le directeur de cabinet du
président, à 80 000 F CFP pour les conseillers techniques et à 80 000 F CFP pour les aides de
camp. Plusieurs fonctions, telles que conseiller spécial et chef de service à la présidence, ne
figurent plus dans le nouvel arrêté.
En revanche, l’indemnité de sujétion spéciale a été divisée par trois, passant de 300 000 F
CFP à 100 000 F CFP maximum. L’indemnité pour frais particuliers a été ramenée de 300 000 à
200 000 F CFP maximum. Enfin, l’indemnité de logement (250 000 F CFP maximum) a été
supprimée.
Le barème des remboursements de frais spécifiques aux déplacements professionnels des
membres des cabinets a été supprimé. Il a été remplacé par l’application du barème de la fonction
publique territoriale, nettement moins favorable.
Les fortes rémunérations de la période précédente, qui dépassaient pour les plus hautes
fonctions exercées à la présidence les 2 MF CFP, ont été sensiblement réduites.
Cette réduction a été lente et a connu au gré des alternances des ressauts importants.
En 2006 et 2007, 13 directeurs de cabinet du gouvernement TONG SANG sur 17 ont perçu
plus d’un million de F CFP par mois, les plus hautes rémunérations se situant entre 1, 3 et 1,5 MF
CFP. Sur cette période, plusieurs conseillers techniques ont continué de percevoir des
rémunérations supérieures à un million de F CFP.
C’est en 2007, sous le gouvernement TEMARU, que s’est produite la première modération
des rémunérations versées, seuls quatre conseillers techniques ayant perçu des émoluments
supérieurs à ce montant. Cette politique s’est poursuivie sous le gouvernement TONG SANG, une
seule rémunération de directeur de cabinet dépassant 1,5 MF CFP.
L’accession à la présidence de M. Gaston FLOSSE, de février à avril 2008, puis de M.
Gaston TONG SANG après cette période, ont coïncidé avec un retour à des rémunérations
atteignant près de 2 MF CFP. Les mêmes pratiques ont également eu cours sous le gouvernement
TEMARU, de février 2009 à novembre 2009 : sur 15 directeurs de cabinet, 13 ont perçu une
rémunération qui dépassait 1 MF CFP.
Les 22 directeurs de cabinet du gouvernement TONG SANG, du 24 novembre 2009 au 31
mars 2011, furent les premiers à être rémunérés selon les modalités de l’arrêté n° 2156 CM du
23 novembre 2009. La baisse de leur rémunération était particulièrement sensible. Seulement 7 de
ces 22 directeurs de cabinet ont perçu plus de 1 MF CFP par mois. La rémunération la plus forte
n’a pas dépassé 1,5 MF CFP.
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Cette tendance a été confirmée en 2011, sous le gouvernement TEMARU, puisque
seulement 6 directeurs de cabinets ont touché plus 1 MF CFP, alors que la rémunération la plus
haute ne dépassait pas 1,3 MF CFP.
La rémunération des conseillers techniques a également été réduite, notamment par rapport
aux plus hauts niveaux atteints en 2008, sous les gouvernements FLOSSE et TONG SANG. En
2011, le plus haut salaire était de l’ordre de 800 000 F CFP, inférieur à la rémunération moyenne
versé en 2008.
Rémunération moyenne des conseillers techniques
Gouvernement
GTS 2006
OT 2007
GF 2008
GTS 2007
OT 2009
GTS 2010
OT 2011
moyenne
757 265
727 550
876 834
838 755
768 931
727 574
669 406
Maxi
1 802 700
1 566 250
1 802 700
1 800 000
1 181 320
1 311 420
1 082 070
4.1.2.2. - Les répercussions de ces mesures sur la masse salariale ont été nettes
Le gain entre 2005 et 2011 est de près d’un milliard de F CFP (953 MF CFP).
En outre, dans le cadre des nouvelles dispositions légales imposant une limite à la masse
salariale des cabinets de 5% de la masse salariale totale en 2012, le budget de cet exercice prévoit
une baisse supplémentaire de 250 MF CFP : 1,25 milliard de F CFP contre 1,5 milliard en 2011.
Personnel de cabinet
Evolution
ANNEE
Masse salariale
en valeur.
En%
2002
3 250 835 520
2003
3 441 764 584
190 929 064
5,87%
2004
2 667 173 556
-774 591 028
-22,51%
2005
2 460 190 926
-206 982 630
-7,76%
2006
2 872 198 001
412 007 075
16,75%
2007
2 366 971 084
-505 226 917
-17,59%
2008
1 962 502 001
-404 469 083
-17,09%
2009
2 272 426 401
309 924 400
15,79%
2010
1 833 438 746
-438 987 655
-19,32%
2011
1 507 876 764
-325 561 982
-17,76%
BP 2012
1 250 000 000
-257 876 764
-17,10%
(source : Polynésie française)
Cependant, depuis 2004, le mouvement de baisse de la masse salariale consacrée aux
cabinets n’a pas été continu. Il a connu d’abord deux ressauts, en 2006, (+ 412 MF CFP) et en
2009 (+ 309 MF CFP).
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Le mouvement de baisse n’a repris qu’avec la crise budgétaire, comme le montrent le
tableau ci-dessus et le diagramme ci-dessous, établis par la direction du budget et de la
prospective, qui retracent l’évolution de la masse salariale du personnel de cabinet. Toutefois,
l’évolution de la masse salariale, dans ce tableau, intègre l’indemnisation des fins de fonctions qui,
certaines années, a été particulièrement lourde.
4.1.3. - Une baisse contrariée dans ses effets budgétaires par le coût exceptionnel
de l’indemnisation des équipes gouvernementales sortantes
4.1.3.1. - L’indemnisation des fins de fonctions des membres des cabinets
L’instabilité de l’exécutif qui a marqué la période sous revue, a provoqué le changement
fréquent des personnels de cabinets, source de lourdes dépenses d’indemnisation.
Les montants en cause ont sensiblement varié, au gré de l’évolution des règles encadrant
les indemnisations et la composition des cabinets.
De ce point de vue, au moins trois périodes peuvent être distinguées.
Une première période, courte eu égard à celle des années sous contrôle, couvre l’exercice
2005, année durant laquelle l’indemnisation des membres des cabinets était limitée au versement
d’une indemnité compensatrice de congés payés découlant d’une stipulation du contrat de travail
et d’une mention dans l’arrêté mettant fin aux fonctions.
Une seconde période, de quatre ans, porte sur les années 2006 à 2009, durant lesquelles
l’indemnisation a été améliorée par le versement d’une indemnité de préavis, d’une indemnité
compensatrice de congés payés, et d’une indemnité compensatrice de congés sur préavis, selon les
dispositions des contrats des membres de cabinet.
Au cours de cette période, les contentieux opposant les membres des cabinets à la
collectivité d’outre-mer se sont multipliés sur la base de la violation du code du travail,
notamment des dispositifs relatives aux procédures de licenciement, et pour défaut de cause réelle
et sérieuse des licenciements.
Ces deux premières périodes se caractérisaient surtout par la prééminence de dispositions
réglementaires issues du droit privé pour les contrats signés et du défaut de création d’un véritable
statut de droit public pour les collaborateurs des cabinets. Ce manque de clarté dans le régime
juridique applicable a conduit la collectivité de la Polynésie française à perdre régulièrement les
procès qui l’opposait à ses collaborateurs.
Enfin, une troisième période a été ouverte par le vote de la loi du pays n° 2009-23 du 14
décembre 2009 et de la délibération n°2009-78 APF du 29 octobre 2009 qui encadrent désormais
l’indemnisation des fins de fonctions.
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L’indemnisation est maintenant limitée aux agents issus du secteur privé
27
, et à une durée
maximale d’un mois à compter de la fin de fonctions
28
. Auparavant, la réglementation permettait
le versement d’indemnités sur la base du seul contrat signé par le président, et, à compter de la
révision statutaire de 2007, de la durée maximale de 3 mois au lieu des 6 initialement prévus.
Sur la totalité de la période, la collectivité d’outre-mer a versé 1 574 133 011 F CFP au
titre de l’indemnisation des collaborateurs des cabinets, hors contentieux.
Tableau des indemnités versées
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Total 2005 - 2011
Cabinet de la présidence
34 706 486
26 708 568
154 943 797
49 028 532
55 806 086
45 533 802
25 835 112
392 562 383
Cabinet de la vice-présidence
4 596 468
437 465
29 315 249
21 911 891
10 418 486
15 942 095
25 687 630
108 309 284
Cabinet des ministères
39 372 748
87 906 261
335 147 708
131 864 313
143 298 891
171 066 051
164 605 372
1 073 261 344
Total Indemnités fin de
fonctions
78 675 702
115 052 294
519 406 754
202 804 736
209 523 463
232 541 948
216 128 114
1 574 133 011
Présidence
63 879 510
37 090 672
49 879 897
16 759 576
50 702 102
28 526 436
15 738 161
262 576 354
Administration générale
2 826 510
16 677 407
21 754 192
16 152 715
3 656 372
25 547 814
6 481 985
93 096 995
Ministères
35 360 472
24 383 363
34 773 884
321 805
9 968 699
43 251 112
23 970 967
172 030 302
Total contentieux
102 066 492
78 151 442
106 407 973
33 234 096
64 327 173
97 325 362
46 191 113
527 703 651
Total indemnités et
contentieux
180 742 194
193 203 736
625 814 727
236 038 832
273 850 636
329 867 310
262 319 227
2 101 836 662
Ces versements ont culminé en 2007 avec 519 406 754 F CFP et depuis, le coût des
indemnisations a toujours été en moyenne de l’ordre de 215 MF CFP par an.
L’indemnisation des collaborateurs de cabinet de ministres a provoqué une dépense de
1 073 261 344 F CFP ; celle des collaborateurs du président, une dépense de 392 562 383 F CFP,
et celle des membres du cabinet du vice-président, une dépense de 108 309 284 F CFP.
Toutefois, pour apprécier correctement le coût des changements répétés de cabinets, il
convient d’ajouter à son montant (1 574 133 011 F CFP), celui des frais découlant des contentieux
perdus par la collectivité d’outre-mer, soit de 2005 à 2011, 527 703 651 F CFP, dépensés en
application des jugements.
En définitive, le coût global des fins de fonctions des collaborateurs de cabinet sur cette
période de 7 ans a été de 2,1 milliards de F CFP
.
27
Fin de l’indemnisation des fonctionnaires de la Polynésie française (réintégration) ou des fonctionnaires détachés
(réaffectés ou fin de détachement).
28
Sauf démission ou faute professionnelle.
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Séance du 25 janvier 2013 - page 38 sur 60
4.1.3.2. – L’indemnisation de la fin de fonctions du président et des membres du
gouvernement
L’instabilité gouvernementale qui a marqué la période sous contrôle a également entraîné
d’importantes dépenses au titre de l’indemnisation des membres de l’exécutif.
Les règles concernant l’indemnisation du président de la Polynésie française et de son
gouvernement à leur cessation de fonctions font l’objet d’un encadrement légal organisé par
l’article 87 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004. Cet article a été plusieurs fois
modifié pour restreindre la durée et le montant de l’indemnisation.
Dans la version initiale de la loi organique, il avait été institué que l’indemnité mensuelle
de tous les membres du gouvernement et du président était versée pendant six mois
29
. L’indemnité
était fixée par référence au traitement des agents publics servant en Polynésie française.
Une première modification a été introduite par la loi organique du 7 décembre 2007 qui a
réduit la durée de l’indemnisation à trois mois. Puis, une seconde modification a été apportée par
la loi organique n° 2011-918 du 1er août 2011
30
. Cette dernière réforme a plafonné le traitement
de référence à l’indice 760, et limité la durée d’indemnisation à un mois. De plus, une limite aux
possibilités de cumul de rémunérations publiques, à l’exception toutefois des pensions, a été
introduite.
Le tableau ci-après récapitule les sommes versées à ce titre aux membres des
gouvernements qui se sont succédé de 2005 à 2011.
en F CFP
Mandature
Indemnités
Flosse 1
22/10/2004 au 02/03/2005
38 579 007
Temaru 2
03/03/2005 au 26/12/2006
73 609 751
Tong Sang 1
26/12/2006 au 12/09/2007
69 535 096
Temaru 3
13/09/2007 au 22/02/2008
40 300 897
Flosse 2
23/02/2008 au 13/04/2008
10 124 320
Tong Sang 2 -
14/04/2008 au 10/02/2009
34 303 581
Temaru 4
11/02/2009 au 23/11/2009
24 514 583
Tong Sang 3
du 24/11/2009 au 31/03/2011
6 575 051
297 542 286
Les dépenses en lien avec les fréquents changements d’équipes gouvernementales se sont
donc élevées à 300 MF CFP (297 542 286 F CFP) pour l’indemnisation des présidents et ministres
et à 2,1 milliards au titre des cabinets.
29
Sauf cessation anticipée due au retour dans les fonctions
de représentant à l’APF, réintégration dans
l’administration ou reprise du travail antérieur au mandat.
30
Articles 76, 86 et 87 de la loi statutaire modifiée.
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Au total, avec l’indemnisation des membres de cabinet, le coût estimé de ces changements
fréquents a été de l’ordre de 2,4 milliards de F CFP. Cette indemnisation des fins de fonctions sur
l’ensemble de la période a représenté en définitive, l’équivalent de 7 à 8 % de la masse salariale
annuelle moyenne de la collectivité d’outre-mer sur la période (30,5 milliards).
4.2. – La diminution des moyens de la présidence a été compensée par des
embauches dans l’administration
La diminution des dépenses de personnel de l’exécutif, et notamment des personnels de
cabinet, doit également être relativisée, compte tenu de l’importance du nombre de reclassements
opérés dans l’administration et de leurs conséquences financières.
4.2.1. - La diminution des moyens concentrés à la présidence s’est effectuée par
des reclassements de personnels dans l’administration
La politique de reclassement des anciens contrats de cabinet et des ex-GIP dans
l’administration de la Polynésie française a été systématiquement privilégiée.
Si le reclassement a été opéré pour une part significative dans les services logistiques de la
présidence, le service des moyens généraux (SMG) et le service d’assistance et de sécurité (SAS),
pour l’essentiel, il a concerné les autres services de l’administration polynésienne, notamment la
direction de l’Equipement.
En définitive, depuis 2005, les licenciements ou le non-renouvellement de contrats à durée
déterminée ont été relativement peu nombreux. Il n’a été possible d’en dénombrer qu’une
quarantaine, en comptant 24 licenciements coûteux de 2006.
Ces derniers licenciements ont été la conséquence indirecte des dispositions prises lors de
la dissolution du GIP par le gouvernement TEMARU.
L’arrêté n° 23 CM du 11 janvier 2006 avait acté le principe et les modalités du
redéploiement de son personnel dans différents services de la Polynésie française.
Le personnel concerné s’élevait, à la suite des 400 embauches pratiquées en 2005 sous
forme de CDD sous le gouvernement FLOSSE entre octobre 2004 et février 2005
31
, à environ
1000 agents.
Le redéploiement a été piloté par le ministre de l’Equipement sur la base des choix
exprimés par les agents de l’ex-GIP. Un conflit, marqué par une grève avec occupation des locaux
à Motu-Uta, a éclaté entre les ex-GIP et le ministre de l’Equipement. Des procédures disciplinaires
ont conduit au licenciement de 24 agents pour faute grave. Une sentence arbitrale, délivrée par
trois personnes qualifiées et reconnues par les parties, a été rendue le 30 septembre 2006, au terme
de laquelle la collectivité a dû payer 124 millions de F CFP aux 24 grévistes, au titre du préjudice
subi et des congés payés, faute d’avoir respecté les formes. En outre, la Polynésie française a payé,
en décembre 2006, 50 % des jours de grève à une centaine d’agents.
31
Qui a débouché sur un conflit ouvert avec le gouvernement TEMARU, de retour aux affaires le 3 mars 2005.
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4.2.1.1. - Le reclassement dans les services de soutien
Les services de la Présidence comptent deux services de soutien : le service des moyens
généraux (SMG) et le service d’assistance et de sécurité (SAS).
Les reclassements des personnels de cabinet, qui appartenaient aux emplois faiblement
qualifiés (5
ème
et 6
ème
groupe), tels que chauffeur, planton, agents d’entretien, hôtesse,
standardistes, cuisiniers, serveurs et employés, ont été effectués indistinctement au service des
moyens généraux de la présidence (SMG) ou au service d’assistance et de sécurité (SAS), très
souvent, selon les desiderata des intéressés (ex-GIP).
Le service des moyens généraux avait été créé par arrêté n° 273/CM du 20 décembre 2004.
Sa mission est «
d’assurer le soutien logistique de la présidence de la Polynésie française, de la
vice-présidence et des ministères composant le gouvernement de la Polynésie française, à
l’exception des tâches de même nature assumées par des personnels relevant de leur cabinet
respectif ou confiées à des services spécifiques
. ».
Il assure l’entretien, le nettoyage et la maintenance des bureaux et des véhicules. Il est
aussi chargé de la restauration et du service de bouche. Depuis un arrêté n° 2309 CM du
29 décembre 2011, il assure aussi la gestion des locations ou mises à disposition à titre gracieux
des espaces de la présidence (quartier Broche).
Depuis 2005, ce service a reçu en affectation d’anciens agents en contrat de cabinet et
d’anciens agents du GIP
32
.
Il y avait 15 agents rémunérés dans ce service en 2005. Après les intégrations, l’effectif
avait atteint 152 agents en 2011, dont 135 titulaires, 5 stagiaires et 6 ANFA. Au 10 juillet 2012,
l’effectif était de 179 agents dont 53 mis à disposition des cabinets du gouvernement de la
Polynésie française.
La montée en puissance la plus forte du service a eu lieu en 2007, année au cours de
laquelle il a reçu 100 agents reclassés, dont 36 en provenance du GIP.
Le tableau ci-après récapitule les effectifs affectés au service des moyens généraux ayant
perçu une rémunération.
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Effectifs
15
70
170
180
152
158
152
Dont :
Code 0
1
5
2
3
1
2
Cadre A
1
1
1
1
1
B et CC2
2
5
12
10
7
9
6
C,CC3 et
CC4
2
10
17
22
15
15
13
D et CC5
11
52
138
145
128
132
130
Coût (en
F CFP)
27 495 803
97 126 090
352 590 834
456 442 773
480 696 958
484 149 617
487 463 403
(Source : service des finances Polynésie française)
32
Ainsi que le matériel logistique et les chapiteaux.
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Le service d’assistance et de sécurité (SAS) a été l’autre service exutoire de ce transfert.
Créé en 1988, ce service a pour mission d’assurer la surveillance et la sécurité des
bâtiments publics de la Polynésie française et la protection physique des membres du
gouvernement.
Le SAS comptait 68 agents en 2005. Il en comptait 212 en 2011. Les nouveaux personnels
ont tous été affectés par reclassement après la dissolution du GIP en 2006.
4.2.1.2. - Le reclassement dans les services administratifs de la Polynésie française
Le tableau suivant rapproche les effectifs qui avaient été recensés dans le rapport précédent
du 31 janvier 2006 concernant la présidence et les services rattachés (626 agents de cabinet et 768
agents payés sous un autre chapitre soit au total 1394 agents) et les effectifs recensés au début de
l’année 2012 pour les mêmes fonctions (1155 au total), répartis selon leur nouveau statut ou leur
nouvelle affectation : collaborateurs de cabinet, agents de services rattachés, agents reclassés dans
les services de la Polynésie française.
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Reclassement des agents de la Présidence et services rattachés
Liste de la
présidence :
agents
payés au
s/ch 933.01
(cabinet)
Agents des
services
rattachés
payés sous
un autre
sous
chapitre
Effectif
rattachés
total des
services
dela
présidence
Collaborateurs
de cabinet de
la présidence
Agents des
services
rattachés
Agents des
autres
services de
la Polynésie
française
Total
Services internes
Cabinet, conseillers, chargés de
mission
33
33
12
12
Secrétariat
8
8
-
Service de l'assistance aux
particuliers (SAP)
8
8
-
service assistance aux particuliers
antennes
132
132
-
Service des finances et du
personnel présidence
14
14
-
Service de la communication
19
19
2
2
Service opérations aériennes
5
5
-
Service des études techniques
(SET)
14
14
-
Département multimédia
5
5
-
Service d'études et de
documentation (SED)
16
16
-
Service de l'informatique
7
7
1
1
Service des télécommunications
6
6
-
Service de la sécurité rapprochée
10
10
-
Cellule santé, solidarité et famille
4
4
-
Développement économique
12
12
-
Entretien, standard, garage,
cuisine, jardins…
115
115
-
Mise à disposition
ministères/étab. Publics/APF
40
40
-
Mise à disposition des communes
40
40
-
Mise à disposition des perrsonnes
morales privées
39
39
-
Services rattachés
Secrétariat général du
gouvernement (SGG)
6
26
32
32
32
Inspection générale de
l'administration (IGA)
8
8
9
9
Délégation de la Polynésie
française (DPF)
1
28
29
25
25
Service des relations
internationales
8
1
9
8
8
Bureau des affaires européeens
(créé en 2011) et rattaché au
service des relations
internationales
5
5
Groupement d'intervention de la
Polynésie française (GIP)
30
587
617
-
Délégation au développement des
communes (DDC)
6
2
8
-
Service du protocole
18
1
19
6
6
Service de la documentation
18
2
20
-
Service d'assistance et de sécurité
(SAS)
4
64
68
212
212
Délégation à la promotion des
investissements (DPI)
2
2
4
-
Service perliculture
6
47
53
-
Service des moyens généraux
179
179
Services de la Polynésie
française
664
664
TOTAL
626
768
1 394
15
476
664
1 155
janvier 2004 (ROD 2005)
juin 2012
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Les anciens agents en contrat de cabinet et les ex-agents du GIP ont été reclassé dans les
services administratifs de la Polynésie française, principalement à la direction de l’Equipement.
Ce reclassement a obligé la collectivité de la Polynésie française, non seulement à transférer 310
postes vacants à la direction de l’Equipement
33
, mais aussi à créer une centaine de postes
budgétaires.
Le service de la perliculture (53 agents), qui relevait antérieurement des services rattachés
à la présidence, dépend désormais du ministère de la perliculture (services de la Polynésie
française).
Un triple constat s’impose.
D’une part, le nombre des agents titulaires d’un contrat de cabinet rattachés à la Présidence
a considérablement baissé, passant de 626 au 1
er
janvier 2004 à 15 au 1
er
juin 2012. D’autre part,
le total des agents gravitant dans la sphère de la présidence a, lui aussi, connu une forte
décroissance, passant de 768 agents dénombrés en 2004 à 476 en 2012.
Pour autant, cette « désinflation apparente » de l’administration présidentielle doit être très
sérieusement nuancée par le reclassement de 664 agents sur 1394 dans les services de
l’administration de la Polynésie française. Les effectifs correspondant aux emplois autrefois
rattachés à la présidence n’ont ainsi diminué en huit ans que de 1394 à 1155 (soit - 17 %).
4.2.1.3. - Les services de la présidence ont été partiellement reconfigurés
Plusieurs services importants de la présidence qui existaient en 2004 ont été supprimés ou
fusionnés.
En 2006, le groupement d’intervention pour la Polynésie (GIP) et le service d’études et de
documentation (SED) ont été dissous
34
. Mais il a fallu attendre l’arrêté n°1386 CM du 26 août
2009, pour que soit dissous le service d’assistance aux particuliers (SAP). Le service des
opérations aériennes a cessé de fonctionner en 2010 (fin de la rémunération d’un pilote).
D’autres services ont été intégrés dans le SMG, comme les services des finances et de
l’informatique, mais sont restés mis à disposition de la Présidence. D’autres ont rejoint la direction
générale des affaires économiques (DGAE), comme la délégation à la promotion des
investissements (DPI) ou ont été rattachés à la vice-présidence comme la délégation au
développement des communes (DDC).
En 2011, deux services ont été créés : le bureau des affaires européennes au sein du service
des relations internationales, par l’arrêté n°870 CM du 28 juin 2011 ; le service du patrimoine
archivistique et audiovisuel, rattaché au Vice-président, créé à partir de l’ancien service de la
documentation de la Présidence et de personnels de l’agence Tahiti Presse et de l’ICA.
33
Arrêté n°32 PR du 13 janvier 2006.
34
Création par arrêté n° 223 PR du 13 mai 1997 ; l’arrêté d’abrogation du service d’études et de documentation n’a
pas encore été pris.
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Séance du 25 janvier 2013 - page 44 sur 60
4.2.2. - La politique de reclassement dans la fonction publique entrave désormais la
gestion du personnel
Les solutions apportées aux dérives de la période antérieure ont été soutenues par un
consensus général en faveur du reclassement systématique des agents recrutés sur des contrats de
cabinet ou dans les services rattachés à la présidence : aucun gouvernement n’a finalement décidé
de procéder à leur licenciement sur les bases du droit applicables en Polynésie française.
Depuis 2005, malgré des avis souvent défavorables du CESC
35
lors des consultations sur
les projets de délibération portant sur les voies d’intégration dans la fonction publique, la
collectivité de la Polynésie française a persisté dans une politique tendant à reclasser
systématiquement les anciens titulaires de contrats de cabinets et les ex-GIP dans la fonction
publique territoriale.
Cette politique a été assumée alors que bien souvent ces agents ne disposaient pas de
qualifications susceptibles d’intéresser, en aussi grand nombre, la collectivité de la Polynésie
française.
Les reclassements dans les services administratifs ont créé, d’une part, des sureffectifs
difficilement gérables par les structures traditionnelles et, d’autre part, des charges budgétaires
pour des carrières complètes de surnuméraires.
Eu égard à la faiblesse du niveau des agents intégrés, les services ont éprouvé des
difficultés à remplir leur mission. Ainsi, s’agissant des missions de sécurité, les examens et
certifications à détenir, se révèlent souvent hors d’atteinte des personnels des services concernés
(SAS et SMG). De même, de nombreux travaux de réparation sont confiés au secteur privé faute
de détenir les compétences correspondantes en interne. Les travaux de maintenance et d’entretien
du mobilier et des décorations de l’hôtel de la présidence ne peuvent plus être assurés par les
services, faute de personnels qualifiés.
Tous les gouvernements qui se sont succédé depuis 2005 ont buté sur cette question, sans
renoncer au principe de l’intégration systématique des agents concernés.
La collectivité a utilisé deux procédures d’intégration dans la fonction publique territoriale
pour reclasser les agents recrutés dans le cadre des contrats cabinets et du GIP.
Etant pour la plupart peu aptes à passer les concours prévus à l’article 53 du statut de la
fonction publique depuis 1995, les agents à reclasser ont été systématiquement écartés de ces
procédures et des voies dérogatoires leur ont été ouvertes par les gouvernements successifs.
En mars 2010, sous le gouvernement TONG SANG, un projet de loi du pays visant à créer
une voie exceptionnelle d’intégration sans concours de 123 non-inscrits maritimes (ex-GIP) a
tenté de remédier partiellement à cette situation.
Le dossier a été repris ultérieurement par le gouvernement TEMARU. Une loi du pays a
été votée le 14 novembre 2011. Ce texte ouvre la possibilité d’intégrer - sans précision sur le
nombre «
à titre exceptionnel, les inscrits maritimes recrutés pour une durée indéterminée dans
35
Avis du CESC du 26 février 2010.
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un des cadre d’emploi de la fonction publique
». Sur demande, ces agents sont intégrés dans les 6
mois dans le statut particulier des aides techniques ou des agents administratifs, des adjoints
techniques ou des rédacteurs, au premier grade, sous réserve de satisfaire aux conditions
énumérées à l’article 4 du statut
36
et d’occuper des fonctions correspondantes.
Concernant les demandes d’intégration offertes par la loi du pays du 14 novembre 2011,
plusieurs cas ont soulevé des difficultés.
En avril 2012, la DGRH signalait au ministre en charge du dossier que 5 à 6 cas sur 32
posaient de sérieux problèmes déontologiques en raison de casier non vierge de condamnation
(agressions sexuelles, violences volontaires, extorsions de fonds, détention de cannabis).
Le ministre a néanmoins considéré que l’article 4 du statut ne faisait obstacle à
l’intégration que dans la mesure où, effectivement, les condamnations n’avaient pas été
amnistiées.
Ces exemples montrent que cette politique d’intégration, par voie dérogatoire, de
personnels surnuméraires, sans qualification utilisable dans l’administration, a conduit à une
impasse en matière de gestion, et à des cas bien difficiles à résoudre
37
.
5.
-
L
ES PROGRES DE LA GOUVERNANCE ONT ETE TRES MESURES
Le rapport précédent de la chambre sur la présidence et les services rattachés et les
insertions aux rapports publics de la Cour des comptes de février 2007 et 2009 invitaient la
collectivité à améliorer plusieurs aspects de sa gouvernance : renforcement du contrôle interne et
de la transparence des comptes et documents budgétaires, mise en place d’un dispositif
d’évaluation avec indicateurs de performance.
Force est de constater que les progrès accomplis dans ces domaines doivent encore être
largement poursuivis.
36
Article 4. Nul ne peut avoir la qualité de fonctionnaire de la Polynésie française :
1) S’il ne possède la nationalité française ;
2
)
S’il ne jouit de ses droits civiques ;
3) Le cas échéant, si les mentions portées au bulletin n° 2 de son casier judiciaire sont incompatibles avec l’exercice
des fonctions ;
4) S’il ne se trouve en position régulière au regard du code du service national ;
5) S’il ne remplit les conditions d’aptitude physique exigées pour l’exercice de la fonction.
37
L’issue actuellement envisagée est un plan de départ volontaire primé.
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5.1. – L’organisation générale des services ne permet pas d’optimiser la
gouvernance de la collectivité d’outre-mer
Malgré les progrès accomplis et les réformes mises en oeuvre, le rôle respectif des cabinets
et des administrations centrales doit être redéfini pour apporter une contribution décisive à
l’amélioration de la gouvernance.
5.1.1. - La reconfiguration des services reste inaboutie
5.1.1.1. - La réduction de la taille des cabinets n’a pas servi à améliorer la gouvernance
de la Polynésie française
Avant 2004, la concentration dans les services de la présidence d’un quart des agents de la
collectivité (cabinet, GIP et autres services rattachés) avait conduit à la constitution d’une
véritable administration parallèle ne dépendant que du président et obéissant à des règles propres
de recrutement et de gestion.
Par la suite, la méthode employée pour réduire la dimension des cabinets et des services
rattachés directement à la présidence, en reclassant systématiquement les agents dans les services
logistiques, quelle que soit leur qualification réelle, a eu pour effet de déplacer les problèmes à
l’intérieur de l’administration polynésienne. Cette conséquence, amplifiée par l’intégration
délibérée des ex-GIP au sein des services, a compliqué les questions d’organisation et d’efficacité
des systèmes que l’administration avait à résoudre.
C’est la raison pour laquelle les redécoupages, fusions et suppressions de services sont
restés limités dans leurs effets sur l’efficience de l’administration polynésienne.
Ces intégrations ont aussi eu pour effet non désiré de transformer en fonctionnaires des
agents contractuels, rendant leur gestion encore plus rigide.
L’organisation des services de la Présidence a, sans aucun doute, perdu le caractère
hétéroclite qui la caractérisait avant 2005. Pour autant, les services ne se sont pas organisés de
manière optimale. La conservation, variable selon les gouvernements, de plusieurs portefeuilles
ministériels entre les mains du président ou du vice-président conduit à recréer à leur niveau une
concentration des moyens et des prérogatives qui tend à rejoindre le mode ancien d’exercice du
pouvoir.
Lancée en janvier 2010 par le gouvernement TONG SANG, la refonte du service public,
conçue comme une réponse à la crise budgétaire que traverse la Polynésie française, n’a pas
encore débouché sur des orientations et des décisions concrètes, en dépit de la pression exercée
par la conjoncture, alors que sa mise en oeuvre était initialement prévue pour 2011.
En annexe 4 est joint un bilan des restructurations des services au 30 janvier 2012.
De nombreux textes, portant création ou dissolution de services, ont été pris en 2011, sans
effet tangible à ce jour. On peut en outre relever que les juxtapositions de services ont été plus
nombreuses que les restructurations.
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Cette pratique a minima atteste d’une approche peu ambitieuse de la refondation du service
public, qui, jusqu’à présent, semble prédominer, faute de portage politique.
5.1.1.2. - Les cabinets ont conservé un rôle surdimensionné
Le rôle des cabinets a été défini par la délibération n°95-129 AT du 24 août 1995, article
1
er
, qui précise qu’il est créé auprès du président du gouvernement et auprès de chacun des
ministres du territoire un service administratif dénommé « cabinet », chargé d’assister les
membres du gouvernement dans leurs tâches de direction, d’animation et de coordination des
services relevant des secteurs dont ils ont la charge et d’assurer leur secrétariat.
Cette conception du rôle et de la place des cabinets n’a pas été remise en cause par les
révisions de 2009.
Il en résulte que, derrière la limite, fixée désormais par l’assemblée de la Polynésie
française à 150 membres de cabinets pour 10 ministres au maximum, la conception antérieure du
rôle du cabinet (présidentiel et ministériel), service administratif d’assistance technique
rapprochée du président ou du ministre, perdure.
Les ministres, quel que soit leur portefeuille, restent entourés d’un cabinet relativement
nombreux. La composition des cabinets du gouvernement Temaru, issu de l’élection de juin 2011,
en donne une idée assez précise :
COMPOSITION DES
CABINET PAR
MINISTERE
Total
dont
chargés de
mission /
conseillers
techniques
dont
emplois
permanents
autres
(dir cab.,
chef cab.,
conseiller
spécial)
Présidence
20
14
2
4
Vice-Présidence
11
7
2
2
Aménagement &
logement
12
6
5
1
Equipement & transports
10
7
1
2
Santé & solidarité
12
9
1
2
Ressources marines
10
7
1
2
Agriculture
10
8
1
1
Culture & famille
14
9
3
2
Développement archipels
13
7
4
2
Environnement
10
7
1
2
Economie, finances,
travail & emploi
15
10
3
2
Education & sports
15
10
4
1
TOTAL
152
101
28
23
(source : Haut-commissariat de la République en Polynésie française (DRCL) juin 2011)
A ce total, s’ajoutent des mises à dispositions « officieuses » de fonctionnaires et des
collaborations extérieures quasi permanentes dans le cadre de conventions de prestations
intellectuelles.
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La chambre estime que le recours aux collaborations extérieures et aux mises à disposition
officieuses permet de contourner sans difficultés les limites apportées au nombre de collaborateurs
par la loi organique n° 2011-918 du 1er août 2011 et la délibération n° 2012-9 APF du 29 mars
2012.
Dans ces conditions, la chambre recommande de veiller à ce que les restrictions concernant
les collaborateurs de cabinet ne soient pas réduites à néant par des méthodes, rendant inopérantes
les limites imposées par le législateur et l’Assemblée de la Polynésie française.
5.1.2. - Les administrations centrales n’assument pas la plénitude de leurs missions
5.1.2.1. - Le surdimensionnement des cabinets ministériels les conduit à empiéter sur
les missions habituelles des administrations centrales
Plusieurs rapports de la chambre territoriale des comptes ou d’experts dépêchés par le
Gouvernement national à la demande de la Polynésie française, ont conclu au rôle surdimensionné
des cabinets de la présidence et des ministères.
Le fonctionnement des cabinets, qu’ils soient situés auprès du Président ou auprès des
ministres, est identique. Leur mission est de préparer les décisions et contrôler la mise en oeuvre
des politiques publiques. Au lieu de « veiller » à l’application des directives du ministre, au travers
de leur mission de direction, d’animation et de coordination des services, ils remplissent en grande
partie le rôle des services de l’administration centrale, en se chargeant de multiples tâches de
gestion.
Cette dérive a été portée à un tel point d’anormalité que, pour des politiques publiques
majeures comme le logement et le développement du logement social, il n’existe pas de service,
les cabinets pensant se suffire à eux-mêmes.
Ce modèle n’était pas celui qui, officiellement, avait été prôné en 1991 avant que les
dérives dénoncées dans le précédent rapport ne soient mises en évidence.
Les directives que le président Gaston FLOSSE avait adressées à ses ministres pour
composer leur cabinet n’allaient pas dans le sens qu’a pris le développement de ces structures. En
particulier, le président appelait l’attention sur la délimitation précise qu’il devait y avoir entre la
sphère d’intervention du cabinet et les responsabilités qui devaient nécessairement échoir aux
services. Etaient énumérées les différentes fonctions du cabinet : agenda, présentation des dossiers
à la signature du ministre, préparation des discours à partir des informations demandées aux
services, traitement des interventions et, bien entendu, contrôle de l’application des directives du
ministre.
Le fonctionnement actuel, qui repose essentiellement sur les cabinets, met enfin trop à mal
la continuité du service public, dans un contexte de forte instabilité gouvernementale, pour ne pas
être profondément remis en cause.
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C’est pourquoi, il n’est que temps que la collectivité développe des administrations
centrales structurées, capables d’assurer dans la continuité les fonctions qu’elle leur assigne dans
son modèle d’administration.
5.1.2.2. - Les administrations centrales n’exercent pas leurs fonctions naturelles
Dans le modèle d’administration de la Polynésie française, l’administration centrale est
chargée de la prospective, de la conception, de la coordination des actions et de leur évaluation.
Or, la prospective n’est pas assez prise en compte au sein du service public polynésien.
Elle fait l’objet, au coup par coup, de missions d’expertises confiées à des prestataires extérieurs.
L’administration centrale a également un rôle de coordination de la mise en oeuvre des
actions de prestation, par la formation des agents publics, par l’élaboration de guides de
procédures et par la mise en place d’outils et de réseaux tel que l’e-Administration
38
.
Un bilan de la déconcentration administrative, établi
39
par l’IGA au début de l’année 2007,
aboutissait au constat qu’il n’y avait quasiment pas de capacité de coordination des
administrations : les subdivisions déconcentrées ne disposaient pas de guides de procédures, ni de
programmes et encore moins de suivi et d’évaluation pour la plupart de leurs interventions. Depuis
lors, les choses n’ont guère évolué.
Or, la chambre, dans plusieurs de ses rapports, a constaté que le déficit de perspective,
d’anticipation, de coordination et d’évaluation des politiques publiques, entraîne des pertes de
performance considérables, voire le gaspillage des fonds publics.
L’administration centrale doit également contrôler ses services : sans moyen de contrôle,
les règlements restent inopérants.
Il est donc important, pour exercer effectivement une compétence, de doter le service
public des moyens humains nécessaires à la mise en oeuvre des politiques sectorielles. Or, il a été
constaté que l’exercice des compétences ne s’accompagnait pas des moyens pour développer la
réglementation et exercer des contrôles sur son effective application.
5.2. - La transparence de la gestion et des procédures budgétaires et comptables
de la mission « pouvoirs publics » reste à améliorer
La chambre a constaté l’absence d’inventaire à jour et la difficulté à obtenir une
information de qualité sur divers aspects essentiels de la gestion : nombre d’agents, notes
d’organisation de la présidence.
A cet égard, le fonctionnement du système informatique, notamment le suivi du matériel,
est apparu comme particulièrement perfectible.
38
Possibilité de faire des démarches en ligne.
39
Sur la base des réponses à un questionnaire exhaustif adressé à 32 services administratifs.
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Le service informatique de la Polynésie française n’a pas compétence pour intervenir au
bénéfice de la Présidence. L’exécutif s’est en effet doté d’une cellule informatique qui lui est
propre et dont les membres sont recrutés au titre des emplois de cabinet. Les avantages invoqués
sont ceux de la garantie de la confidentialité et de la réactivité dont font preuve ces collaborateurs.
L’inconvénient réside certainement dans le fait que ces spécialistes connaissent la précarité
inhérente aux personnels de cabinet, et que cela ne favorise guère la continuité de la gestion de ce
secteur stratégique, ni dans les choix de matériels et de logiciels, ni dans la prise en compte de ce
que les prédécesseurs ont pu faire. De fait, les achats ne font l’objet d’aucune programmation, ni
d’aucun suivi particulier
40
.
Dans la mesure où il n’existe aucun schéma d’équipement, pas plus que d’inventaire, il est
difficile d’apprécier quels sont les axes de la politique d’équipement informatique de la
Présidence. Le recensement effectué sur la base des achats figurant dans les centres de travail
constituant la Présidence montre qu’une trentaine d’ordinateurs portables ont été acquis sur la
période contrôlée, alors que sept seulement sont aujourd’hui recensés par le responsable du
service.
Le suivi des consommations de crédits est, lui aussi, compliqué.
Dans le cadre d’une transposition de la démarche LOLF à la collectivité d’outre-mer, la
nomenclature comptable adoptée par la Polynésie française en 2007 identifie 18 missions et 70
programmes. Cette démarche était destinée à permettre une clarification des missions et la
meilleure connaissance du coût des activités mises en oeuvre pour accomplir chaque mission.
La nouvelle nomenclature est construite sur des choix méthodologiques qui postulaient à
un regroupement des charges de personnel dans une seule mission. Ces choix se sont traduits en
définitive par une déperdition de l’information contenue dans les comptes.
La direction de la comptabilité et des finances, après validation par l’IGAT, construit des
clefs de répartition des charges de personnel, sans lesquelles l’analyse de toute évolution relative
aux coûts des politiques publiques de la collectivité serait vaine. Depuis 2007, cette démarche
aboutit, en l’état, à une déperdition de l’information délivrée par les comptes, sauf à détenir les
données concernant les dépenses de personnel réparties, calculées par la Polynésie française.
A partir de 2009 et jusqu’en 2010, les charges de personnel ont été imputées au sous-
chapitre 962 qui centralise l’ensemble des dépenses de la « mission personnel » des services de la
collectivité d’outre-mer. La connaissance des coûts par structure est donc devenue paradoxalement
plus difficile à établir.
En 2011, le compte administratif de la collectivité a toutefois rétabli l’information sur les
dépenses indirectes en personnel des missions.
40
Malgré la faiblesse de la traçabilité des acquisitions, on peut les estimer entre 2005 et 2009 à un peu plus de
97 MF CFP.
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5.3. - Les organes de coordination et de contrôle interne ne jouent pas
pleinement leur rôle
Les services chargés de ces fonctions sont, d’une part le secrétariat général du
gouvernement, et d’autre part, l’Inspection générale de l’administration (IGA) et le Contrôle des
Dépenses Engagées (CDE).
5.3.1. - Le Secrétariat général du gouvernement (SGG)
Ce service, placé sous l’autorité directe du Président de la Polynésie française, «
assiste le
Président et le gouvernement dans l’exercice de leurs attributions
». Il veille au bon
fonctionnement des institutions et à la régularité de leurs actes. Il coordonne les activités des
services. Il assure le secrétariat du conseil des ministres.
L’arrêté qui fixe son organisation et sa mission date du 23 juin 2005.
En pratique, son rôle s’est focalisé sur l’expertise juridique davantage que sur la
coordination des services administratifs.
Peu présent dans la coordination des activités, le SGG s’est vu investi de tâches qui
relevaient davantage du cabinet que du sien propre. En particulier, le circuit du courrier à la
présidence connaît en 2011 des étapes inattendues. Le SGG, depuis 2006, lit le courrier du
Président avant son cabinet. Ensuite, le courrier est visé par la conseillère spéciale du président
puis par le directeur de cabinet.
En revanche, depuis 2010, les inscriptions sous le sceau de l’urgence de dossiers en conseil
des ministres se multiplient, selon les dires mêmes du secrétaire général adjoint en fonctions.
5.3.2. - L’inspection générale de l’administration (IGA)
L’IGA, en premier lieu, est chargée depuis sa création en 1985 de missions d’inspection, à
la demande du Président, et de missions d’évaluation des performances des services.
Pendant longtemps, l’IGA a été soit confinée dans des tâches d’examen des délibérations et
procès-verbaux des conseils d’administration des EPIC et SEM jusqu’en 2005, soit, marginalisée.
Dans son rapport public de février 2007, la Cour des comptes relevait que l’IGA (ex IGAT) ne
réalisait que deux à trois études par an, consacrées soit aux services internes de la collectivité, soit
à des organismes périphériques.
La Cour des comptes avait recommandé qu’une «
plus grande latitude
[soit]
laissée à
l’inspection générale de l’administration de la Polynésie française, notamment pour la
programmation de ses thèmes de contrôle »
et que
« son activité et ses moyens
[soient] …
accrus
pour mieux assurer l’audit interne des services et le suivi des organismes périphériques ».
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Depuis lors, les moyens et l’activité du service n’ont pas fortement changé. De 2007 à
2012, le nombre annuel d’audits est inférieur à 3, celui des enquêtes administratives étant proche
de 4, comme celui des autres travaux. En 2011, l’IGA a mené un audit, une étude de procédures et
deux enquêtes administratives. En 2012, un audit, trois enquêtes administratives et deux autres
études.
Ce service d’audit et de contrôle interne a été associé à la migration du plan comptable de
2007, dont le chantier est actuellement inachevé : pas d’objectifs, pas d’indicateurs. A l’exception
de l’année 2010, où lui a été confiée une importante mission de redéfinition du format de
l’administration, dans le cadre du chantier de la refonte du service public
41
, l’IGA n’a pas vu son
rôle revalorisé.
5.3.3. - Le contrôle des dépenses engagées (CDE)
Dans son rapport public de février 2007, la Cour des comptes formulait les
recommandations suivantes :
«
le contrôle des dépenses engagées devrait être renforcé ; les décisions de passer outre au
refus de visa du contrôleur des dépenses engagées pourraient être systématiquement transmises
aux services chargés du contrôle de légalité et à la chambre territoriale des comptes ».
Le CDE, dont le rôle est prévu par la loi organique, vient de faire l’objet d’une
restructuration. Il se trouve placé dans la nouvelle direction générale des finances, alors
qu’auparavant, il était directement rattaché au président, hors hiérarchie.
Ces évolutions ont eu pour effet de réduire encore un peu plus les capacités de
coordination et contrôle interne et d’inspection de la collectivité, ce qui ne leur permet pas de
concourir de manière optimale à l’amélioration de la gouvernance.
Ces affaiblissements potentiels de la capacité de contrôle interne ont indirectement
renforcé la capacité d’intervention des cabinets.
41
Qui depuis août 2011, n’est plus piloté.
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6.
-
R
ECOMMANDATIONS
Les recommandations de la Chambre sont de deux ordres, poursuivre la réforme des
cabinets et de l’administration, et rechercher de nouvelles économies de gestion :
1)
recentrer le rôle des cabinets sur leurs missions essentielles (notamment l’assistance du
président et du ministre) ;
2)
réduire le nombre de collaborateurs des ministres au profit de l’encadrement des
administrations centrales ;
3)
achever la refonte du service public en vue de l’adoption d’un format de l’administration
mieux adapté aux moyens budgétaires et aux besoins de la collectivité et de la population ;
4)
poursuivre la restructuration et la rationalisation des services logistiques, SMG et SAS ;
5)
renforcer le rôle des organismes chargés de la coordination et du contrôle interne et
financier, par un positionnement hors hiérarchie, auprès du président ;
6)
abandonner la politique de reclassement systématique dans la fonction publique territoriale
des agents contractuels de services démantelés ;
7)
limiter les déplacements d’importantes délégations à Paris et à Bruxelles, grâce à une
redéfinition des missions du service de la délégation de la Polynésie française ;
8)
mener à bien le programme de cession des actifs de la collectivité, après l’avoir étendu à
d’autres immobilisations non indispensables et d’un entretien coûteux.
ANNEXE
1 :
LES
COMPTES
DETAILLES
2006
2007
2008
2009
2010
2011
PR et son
cabinet et
administrat° gle
du gouv.
(93301 + 93309)
Ministères et
cabinet
(934
Gouvernement)
Total PR et
Ministères
PR et son
cabinet et
administrat° gle
du gouv.
(93301 + 93309)
Ministères et
cabinet
(934
Gouvernement)
Total PR et
Ministères
Gouvernement
(96001), Adm
gle (96005) et
relat° ext
(96006)
Gouvernement
(96001), Adm
gle (96005) et
relat° ext
(96006)
Gouvernement
(96001), Adm
gle (96005) et
relat° ext
(96006)
Gouvernement
(96001), Adm
gle (96005) et
relat° ext
(96006)
Gouvernement
(96001), Adm
gle (96005) et
relat° ext
(96006)
600
Produits dpharmaceutiques
758 144
263 113
1 021 257
19 685
483 741
503 426
602
achats stockés - autres approv
140 141
86 868
601
Alimentation
888 271
221 504
1 109 775
358 263
358 263
606
achats non stockés de mat. Et fournit.
327 195 203
331 316 084
262 503 511
247 982 054
209 253 354
602
Habillement
1 789 711
90 622
1 880 333
3 368 417
87 288
3 455 705
613
Locations
60 394 252
72 701 682
82 973 619
60 993 724
45 849 859
603
Carburant
14 851 360
3 353 074
18 204 434
15 609 777
15 609 777
61352
Locat° de mat. Informatique
21 147 913
21 100 198
18 740 749
19 284 000
14 388 000
604
combustibles
318 431
318 431
7 815
4 522 861
4 530 676
614
Charges locatives et de copropriété
1 322 427
408 000
778 705
2 103 010
2 556 000
605
produits d'entretien ménager
4 236 949
911 545
5 148 494
513 761
1 061 417
1 575 178
615
Entretiens et réparation
37 569 000
44 825 672
42 495 359
41 522 189
36 551 581
606
fournitures de voirie
66 294
66 294
140 279
140 279
616
Primes d'assurances
6 755 323
6 474 293
6 391 846
5 162 278
5 433 430
608
fournitures de bureau
10 076 051
11 846 873
21 922 924
3 658 178
11 077 706
14 735 884
617
Etudes et recherches
1 320 000
1 353 000
609
autres denrées et fournitures consommées
32 939 227
2 005 990
34 945 217
16 199 697
2 020 804
18 220 501
618
Divers sces ext.
15 382 148
18 461 505
18 478 221
15 813 073
14 336 620
618
charges sociales et patronales
57 877 542
57 877 542
54 954 264
54 954 264
622
Rémun. D'intermédiaires et honoraires
61 757 334
38 165 215
38 182 001
16 848 002
41 026 723
620
impôts et taxes
1 366 775
1 366 775
1 531 038
224 958
1 755 996
623
Publicité, publicat°, relat° publiques
40 813 782
43 806 099
31 014 647
24 581 522
30 566 025
630
loyers et charges locatives
4 003 483
2 898 042
6 901 525
752 373
41 702 170
42 454 543
624
Transports
22 525 569
23 230 108
14 057 531
16 621 878
13 586 408
631
entretien et réparation à l'entreprise
23 551 932
4 086 697
27 638 629
10 667 333
8 194 106
18 861 439
625
Déplacements et missions
28 789 313
34 217 598
33 812 810
32 678 438
19 065 506
632
Travaux d'exploitation à l'entreprise
-
5 220
132 000
137 220
626
Frais postaux et frais de télécom.
117 340 706
108 696 132
72 276 966
68 076 986
54 695 568
632-50
prestations effectuées par sce informatique
1 632 000
11 628 000
13 260 000
1 632 000
9 949 000
11 581 000
627
Serv. Bancaires et assimilés
266 297
311 120
306 791
276 230
183 330
633
acquisition petit matériel
22 463 560
3 190 018
25 653 578
9 630 876
3 834 680
13 465 556
628
divers autres services ext.
16 690 993
32 693 138
26 709 081
26 060 123
16 660 843
634
Electricité, eau, gaz
34 877 304
3 108 464
37 985 768
49 292 086
5 830 919
55 123 005
635
Autres impôts, taxes et versemts ass.
2 245 444
1 963 249
2 350 318
2 842 228
2 916 160
638
primes d'assurance
1 914 313
370 196
2 284 509
2 680 701
758 720
3 439 421
645
Charges sociales
77 900
61 677
639
autres travaux et services extérieurs
83 839 552
1 008 989
84 848 541
45 168 445
2 377 067
47 545 512
647
Autres charges sociales
79 332
294 796
311 627
69 008
651
Aides à la personne
823 724
133 236
639-21
formation professionnelle
686 000
208 000
894 000
5 439 600
310 000
5 749 600
653
Indemnités, vacat°, frais miss° élus, mbres inst.
70 994 373
645-14
Participat° format° licence conseiller agricole
-
2 190 000
2 190 000
6531
indemnités
277 501 889
261 473 812
248 557 864
187 680 342
155 639 603
6532
Frais de missions
34 541 215
24 104 824
40 606 651
17 878 906
651-01
Secours et allocations
-
2 492 056
2 492 056
6533
Cotisations et pensions de retraite
146 790 502
143 618 645
137 156 325
126 789 917
112 374 729
6534
Cotisations sociales
35 550 696
34 131 500
25 842 094
22 341 948
657-606
Subv. Pr act° sport de masse, aides nature
-
558 688
558 688
655
Contributions
9 790 056
9 522 897
10 376 121
10 046 476
10 301 620
657-840
Subventions aux éleveurs
6 000 000
6 000 000
-
656
Participations
8 800 727
3 436 754
4 319 223
2 342 483
2 382 962
657-930
Subventions aux associations
99 751 400
99 751 400
65 760 000
65 760 000
658
Charges diverses de gest° courante
11 088 530
11 814 815
11 037 570
6 415 006
5 924 343
671
16 900
660
Fêtes et cérémonies
46 367 506
2 904 121
49 271 627
41 979 598
3 030 478
45 010 076
672
Charges sur exercices antérieurs
87 073 126
90 359 703
38 556 521
41 661 244
18 613 374
673
71 290
661
Frais de transport
47 708 147
14 056 212
61 764 359
64 676 425
24 981 553
89 657 978
678
Autres charges exceptionnelles
4 150
8 100
14 280
41 071
4 052 766
662
Impressions, reliures et autres prestat°
2 881 461
1 754 084
4 635 545
376 350
2 635 259
3 011 609
709
Rabais, remises, ristournes par collectivité
20 720
663
Documentat° générales
2 504 367
1 642 286
4 146 653
1 309 727
1 633 335
2 943 062
664
Frais de postes et télécom.
59 657 878
16 112 404
75 770 282
67 551 128
22 105 996
89 657 124
665
Frais d'actes et de contentieux
8 036 133
8 242
8 044 375
10 263 949
487 170
10 751 119
666
Indemnités des élus et membres du gvt
257 769 972
257 769 972
236 731 000
236 731 000
667
Frais de mission des élus et membres du gvt
12 317 700
440 800
12 758 500
10 120 907
1 516 300
11 637 207
669
Autres frais gest° gles et de transport
-
62 548
62 548
672
frais financiers divers
-
8 626
8 626
676
Frais de poursuites
-
37 124
37 124
699
autres ch. Exceptionnelles
-
16 100
16 100
826
Charges sur ex. antérieurs
70 160 464
13 001 995
83 162 459
12 390 808
34 300 211
46 691 019
828
Titres annulés ou admis en NV
-
82 407
82 407
Dépenses directes
911 291 927
95 111 271
1 006 403 198
735 672 886
185 822 102
921 494 988
1 372 458 530
1 371 320 738
1 161 069 587
1 022 411 317
856 712 894
931
personnel permanent
894 105 070
1 514 253 658
2 408 358 728
932 289 799
1 937 824 811
2 870 114 610
962
Personnel*
932
Ensembles immobiliers et mobiliers
220 102 408
220 102 408
204 800 418
213 192 385
417 992 803
Personnel - GRH présidence - 960001
2 339 593 339
1 956 320 718
401 952 857
285 326 797
1 492 878 660
Personnel - GRH ministère - 960001
1 869 610 228
1 548 119 449
Personnel - GRH services - 960005
2 109 789 219
2 371 091 051
2 399 966 931
2 357 797 138
2 238 532 399
Personnel - GRH services - 960006
52 185 361
36 066 938
42 429 033
36 772 702
51 898 907
Dépenses indirectes
1 114 207 478
1 514 253 658
2 628 461 136
1 137 090 217
2 151 017 196
3 288 107 413
4 501 567 919
4 363 478 707
4 713 959 049
4 228 016 086
3 783 309 966
Total dépenses (directes + indirectes)
2 025 499 405
1 609 364 929
3 634 864 334
1 872 763 103
2 336 839 298
4 209 602 401
5 874 026 449
5 734 799 445
5 875 028 636
5 250 427 403
4 640 022 860
2005
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Observations provisoires et confidentielles – Collectivité de la Polynésie française
(mission « Pouvoirs publics » hors Assemblée et CESC)
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A
NNEXE
2 :
C
OMPOSITION DU GOUVERNEMENT ENTRE OCTOBRE
2004
ET
SEPTEMBRE
2012
Président
Composition du gouvernement
Référence arrêté
M. Gaston Flosse
Du 22/10/2004 au
02/03/2005
VP + 16 ministres
N° 1 PR du 26/10/2004
+ 1 ministre (L. Taero)
N° 267 PR du 17/12/2004
- 1 ministre (démission JC Bouissou)
N° 564/PR du 17/02/2005
M. Oscar Temaru
Du 03/03/2005 au
25/12/2006
VP + 15 ministres
N° 2 PR du 7/03/2005
+ 1 ministre (H. Tefaarere)
N° 1217 PR du 16/09/2005
- 1 ministre (démission E. Vanfasse)
N° 1 PR du 4/01/2006
-1 ministre (démission H. Tefaarere)
N° 975 PR du 18/04/2006
- 1 ministre (démission E. Vernaudon)
N° 1070 PR du 19/04/2006
- 1 ministre (démission N. Taurua)
N° 1073 PR du 19/04/2006
Redéfinition des attributions
VP + 17 ministres
N° 1076 PR du 21/04/2006
- 1 ministre (démission P. HIRO)
+ 1 ministre (C. TETARIA)
N° 2953 PR du 10/11/2006
Nouveau gouvernement
VP + 15 ministres
N° 3193 PR du 12/12/2006
M. Gaston Tong Sang
Du 26/12/2006 au
12/09/2007
VP + 14 ministres
N° 3985 PR du 29/12/2006
- 1 ministre (démission M. YIP)
N° 2813 PR du 06/06/2007
- 4 ministres (démission T. Rohfritsch, A.
Merceron, M. Brémond, F. Riveta)
N° 2283, 2284, 2285 et 2286 PR
du 26/07/2007
VP + 9 ministres
N° 2287 PR du 26/07/2007
M. Oscar Temaru
Du 13/09/2007 au
22/02/2008
VP + 15 ministres
N° 3017 PR du 18/09/2007
Fin de fonctions G. Tefaatau
M. Gaston Flosse
Du 23/02/2008 au
13/04/2008
VP + 14 ministres
N° 592 PR du 28/02/2008
M. Gaston Tong Sang
Du 14/04/2008 au
10/02/2009
VP + 13 ministres
N° 1355 PR du 19/04/2008
+ 1 ministre (L. Frebault)
N° 1520 PR du 30/04/2008)
- 1 ministre (démission H. Lagarde)
+ 1 ministre (F. Roomataaroa)
N° 1687 et 1688 PR du
14/05/2008
- 2 ministres (G. Puchon, L. Teihotu)
N° 150 et 151 PR du 04/02/2009
Nouvelle composition du gouvernement
VP + 14 ministres
N° 152 PR du 04/02/2009
- 3 ministres (C. Vernaudon, T. Foster, F.
Roomataaroa)
N° 212, 213 et 214 PR du
06/02/2009
Nouvelle composition du gouvernement
VP + 11 ministres
N° 215 PR du 06/02/2009
M. Oscar Temaru
Du 11/02/2009 au
23/11/2009
VP + 14 ministres
N° 268 PR du 16/02/2009
- 1 ministre (T. Moutame)
N° 1158 PR du 17/04/2009
VP + 15 ministres
N° 1164 PR du 17/04/2009
M. Gaston Tong Sang
Du 24/11/2009 au
31/03/2011
VP + 12 ministres
N° 2465 PR du 28/11/2009
Fin de function J. Ienfa
Nomination N. Bertholon
N° 5809 et 5811 du 01/12/2010
- 6 ministres (E. Fritch, T. Rohfritsch, T.
Iriti, F. Riveta, L. Tetuanui, JP Beaury)
N° 815 PR du 28/02/2011
VP + 6 ministres
N° 821 PR du 02/03/2011
M. Oscar Temaru
A compter du 01/04/2011
VP + 10 ministres
N° 1682 PR du 06/04/2011
+ 1 ministre (J. Bryant)
N° 1685 PR du 07/04/2011
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ANNEXE
3
-
1 :
C
ONDITIONS DE REMUNERATION DES MEMBRES DE CABINETS
(
TRAITEMENTS INDICIAIRES
)
Postes et emplois
Fourchette indiciaire des salaires de
base[1]
Fourchette indiciaire des salaires de
base[2]
Délibération n° 95-129 AT du 24 août
1995
arrêté n° 2156 cm du 23 novembre 2009
Groupe
Plancher
Plafond
Groupe
Plancher
Plafond
Conseiller spécial
1er groupe
600
2 110
Directeur de cabinet
1
er
groupe
344
1 208
Conseiller auprès du président
Conseiller auprès du Vice-président
Directeur adjoint de cabinet
2ème groupe
500
1 400
2
ème
groupe
286
802
Chef de cabinet
Chef du secrétariat particulier
Conseiller technique
Chef de service à la Présidence
Chargé de mission
3ème groupe
400
1 300
3
ème
groupe
229
745
Attaché de presse
Chef adjoint de cabinet
attaché d'administration
attaché de cabinet
Adjoint au chef de service
chef de secrétariat particulier adjoint
Aide de camp
4
ème
groupe
172
515
Secrétaire de direction
4ème groupe
300
900
Comptable
Chef cuisinier – maître d’hôtel
[1]
La valeur du point d’indice qui sert au calcul de la rémunération est de 570 F CFP depuis 1990.
[2]
La valeur du point d’indice qui sert au calcul de la rémunération des fonctionnaires de la Polynésie française
est de 995 F CFP au 01/01/2008
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A
NNEXE
3
2 :
C
ONDITIONS DE REMUNERATION DES MEMBRES DES CABINETS
(
REGIMES INDEMNITAIRES
)
Postes et emplois
Régime indemnitaire - Délibération n°
95-129 AT du 24 août 1995
Régime indemnitaire - Arrêté n°
2156 cm du 23 novembre 2009
Cabinet du
Président
Cabinet des
ministres
Cabinet du
Président
Cabinet des
ministres
Conseiller spécial
100 000
Directeur de cabinet
100 000
80 000
100 000
80 000
Conseiller auprès du président
90 000
90 000
Conseiller auprès du Vice-
président
80 000
80 000
Directeur adjoint de cabinet
90 000
70 000
90 000
70 000
Chef de cabinet
90 000
50 000
90 000
50 000
Chef du secrétariat particulier
90 000
90 000
Conseiller technique
80 000
60 000
80 000
60 000
Chef de service à la Présidence
80 000
Chargé de mission
60 000
50 000
60 000
50 000
Attaché de presse
Chef adjoint de cabinet
60 000
60 000
attaché d'administration
attaché de cabinet
Adjoint au chef de service
chef de secrétariat particulier
adjoint
80 000
Aide de camp
60 000
60 000
Secrétaire de direction
50 000
30 000
50 000
30 000
Comptable
Chef cuisinier – maître d’hôtel
A la discrétion du président de
la Polynésie française
Indemnité de sujétions spéciales
particulière de 300 000 CFP maximum
Indemnité de sujétions spéciales
particulière de 100 000 CFP
maximum
Indemnité représentative de frais
particuliers de 300 000 CFP maximum
Indemnité représentative de frais
particuliers de 200 000 CFP
maximum
Indemnité de logement de 250 000
F CFP maximum
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ANNEXE
4 :
B
ILAN DES RESTRUCTURATIONS
(S
OURCE
IGA
J
ANVIER
2012)
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