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OMPTES
Gérer les enseignants autrement
Mai 2013
Avertissement
Synthèse
du
Rapport public thématique
C
ette synthèse est destinée à faciliter la lecture et
l’utilisation du rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations concernées figurent
à la suite du rapport.
Sommaire
3
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Un décalage croissant avec la réalité du métier
d’enseignant
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
2
Une gestion de masse uniforme et inégalitaire . . . . .
13
3
Une richesse humaine mal valorisée
. . . . . . . . . . . . .21
Conclusion
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27
Recommandations
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28
Introduction
5
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
L
a loi fixe à l’école l’objectif de réussite de tous les élèves. Si certains facteurs échappent au
système éducatif (personnalité des élèves, origine sociale, économique et géographique, rôle
de leur entourage, etc.), celui-ci dispose de leviers d’actions. La façon dont les enseignants sont
employés, affectés et soutenus, c’est-à-dire leur gestion au sens large, est l’un des plus importants,
dans la mesure où les enseignants sont au contact quotidien des élèves. C’est ce qu’on appelle
« l’effet maître », dont l’importance a été mise en évidence dans de nombreuses études en sciences de
l’éducation.
Or le contexte actuel se caractérise par trois faits saillants :
- la France est au 18
ème
rang sur 34 pays membres de l’OCDE pour la performance de ses
élèves ; l’impact de l’origine sociale des élèves sur leurs résultats est deux fois plus important en
France que dans les pays qui réussissent le mieux ; et cette situation a tendance à s’aggraver ;
- la France connaît une inquiétante crise d’attractivité du métier enseignant. En 2011 et 2012,
plus de 20 % des postes proposés au concours du CAPES externe n’ont pas pu être pourvus dans
six disciplines, dont l’anglais et les mathématiques ;
- la France consacre à l’éducation des moyens comparables, voire supérieurs, à des pays qui assu-
rent mieux la réussite de leurs élèves.
En raison de leur nombre – 837 000 en 2012 –, les enseignants sont en effet l’un des tous
premiers enjeux des finances publiques. Ils représentent à eux seuls près de la moitié des agents
publics employés par l’État et leur rémunération s’élève à 49,9 Md€ en 2011, soit 17 % du bud-
get général de l’État.
C’est dans ce contexte que la Cour a analysé la gestion de l’ensemble des enseignants, du pre-
mier et du second degrés, du secteur public comme du secteur privé sous contrat. Elle s’est fondée sur
des observations de terrain recueillies dans cinq académies. Pour la première fois sur le sujet, elle a
traité les données individuelles de paye, de temps de service et d’affectation des 227 000 enseignants
de ces académies. Les observations issues de cette enquête ont été confrontées à l’analyse de trois sys-
tèmes éducatifs étrangers (Allemagne, Canada et Pays-Bas), à celle d’experts dans le domaine de
l’éducation et à l’ensemble des acteurs de l’enseignement scolaire, y compris les parents d’élèves.
Ces travaux interviennent alors que le Gouvernement s’est engagé dans une démarche de
« refondation de l’école ». Parmi les nombreux sujets du projet de loi en discussion au Parlement
(principes et missions de l’éducation, administration de l’éducation, contenu des enseignements sco-
laires, groupements d’établissements, etc.) figure un seul aspect essentiel de la gestion des enseignants :
la formation, initiale et continue, réformée avec la création des Écoles supérieures du professorat et
de l’éducation (ESPE). Le ministre de l’éducation nationale a annoncé que le métier d’enseignant
ferait l’objet de discussions ultérieures. Le présent rapport couvre pour sa part l’ensemble des thé-
matiques de la gestion des enseignants, à l’exception de leur formation initiale, déjà examinée dans
le rapport public annuel de la Cour de février 2012.
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Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Cour des comptes
1
Un décalage croissant avec
la réalité du métier
d’enseignant
Le métier d’enseignant a connu des
évolutions importantes. Il ne se limite
plus à « faire cours » sur un modèle
hérité de l’université napoléonienne,
mais est inscrit dans un ensemble plus
vaste dont la finalité est la réussite de
tous les élèves.
Un défaut de
cohérence entre les
missions légales et le
temps de service
Depuis 1989, la loi a pris acte de ces
évolutions en reconnaissant le caractère
global des missions des enseignants.
L’article L. 912-1 du code de l’éducation
dispose ainsi que « les enseignants sont
responsables de l’ensemble des activités
scolaires des élèves ». Il mentionne entre
autres activités : l’« aide au travail per-
sonnel des élèves », l’« évaluation [des
élèves] », le « conseil dans le choix des
projets d’orientation [des élèves] ».
Toutefois, d’autres textes s’ajoutent
à cette définition légale, qui accroissent
les attentes envers les enseignants. Face
à cette multiplicité, le ministère de l’édu-
cation nationale laisse finalement sans
réponse précise la question suivante :
« qu’est-ce qu’un bon enseignant ? ». Les
enseignants n’ont ainsi pas de référentiel
leur permettant de savoir ce qui est
attendu d’eux, pas plus que les inspec-
teurs chargés de les évaluer.
Le ministère de l’éducation natio-
nale n’a pas non plus tiré les consé-
quences des missions légales des ensei-
gnants sur la définition de leur temps de
service.
Dans le second degré, la seule obli-
gation à laquelle sont tenus les ensei-
gnants, en vertu de décrets dont la plu-
part date de 1950, est d’assurer, selon
leur statut, entre quinze et dix-huit
heures de cours par semaine, pendant
les trente-six semaines que compte l’an-
née scolaire. Tout travail autre que celui
de « faire cours » n’est pas inclus dans le
temps de service, ce qui est dommagea-
ble tant pour l’enseignant qui ne peut
pas voir son implication dans d’autres
activités pleinement reconnue que pour
le chef d’établissement qui est tributaire
de la bonne volonté des enseignants à
assurer ces activités hors heures de
cours, sans pouvoir les récompenser.
Selon le ministère, en plus de la pré-
paration des cours, de la documentation
et de la correction des copies, les ensei-
gnants consacrent en moyenne cinq
heures trente par semaine, hors période
de vacances scolaires, à ces différentes
tâches, dont une heure et demie pour le
travail entre collègues et deux heures
8
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
environ pour le suivi des élèves et les
rencontres avec les parents.
Dans le premier degré, le service des
enseignants intègre des activités hors
heures de cours, à raison de trois heures
par semaine annualisées, mais de façon
excessivement encadrée. Au Canada
(Ontario), ces activités sont reconnues
grâce à un temps « de gestion », global et
forfaitaire, que les enseignants utilisent
selon leurs besoins, pour du travail en
équipe, de la formation, de la prépara-
tion, etc.
Un décalage croissant avec la
réalité du métier d’enseignant
Graphique n° 1 : temps de service hebdomadaire des enseignants
(en heures) prévu dans les statuts
Source : Cour des comptes à partir des textes réglementaires
9
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Un décalage croissant avec la
réalité du métier d’enseignant
Enfin, la définition du service sur
une base hebdomadaire ignore le
rythme variable des besoins durant l’an-
née scolaire. Les heures de cours doi-
vent entrer dans un cadre hebdomadaire
fixe, sans que cela corresponde nécessai-
rement aux besoins des élèves, comme
cela a été relevé par la Cour dans l’en-
quête relative à l’orientation à la fin du
collège : « la diversité des destins sco-
laires selon les académies » (septembre
2012). De plus, les besoins de remplace-
ment, variables au cours du temps, sont
plus complexes et plus coûteux à assurer
sous la contrainte de ce cadre hebdoma-
daire. En Allemagne, une partie du ser-
vice est ainsi annualisée et utilisée pour
assurer le remplacement des absences.
Une gestion
segmentée des
enseignants
Selon le code de l’éducation, l’objec-
tif à l’issue de la scolarité obligatoire
(c’est-à-dire jusqu’à seize ans) est l’ac-
quisition par chaque élève « d’un socle
commun constitué d’un ensemble de
connaissances
et
de
compétences
indispensables » (article L. 122-1-1).
L’objectif est, en outre, que 80 % d’une
classe d’âge accèdent au niveau du bac-
calauréat et 50 % à un diplôme de l’en-
seignement supérieur. La gestion des
enseignants n’est pas organisée en fonc-
tion de ces principes.
Ainsi, alors que le socle commun
suppose une continuité entre école et
collège, la gestion est marquée par la dis-
tinction cardinale entre premier degré et
second degrés : les enseignants du pre-
mier et du second degrés sont, en pra-
tique, gérés par des administrations dif-
férentes et soumis à des procédures dis-
tinctes.
Par exemple, dans le premier degré,
les enseignants ont pour supérieur hié-
rarchique l’inspecteur de l’éducation
nationale (IEN) de circonscription ; de
plus, ils sont gérés au niveau du départe-
ment par le directeur académique des
services de l’éducation nationale.
Au contraire, dans le second degré,
l’enseignant a pour supérieur hiérar-
chique un chef d’établissement, tout en
dépendant d’un point de vue pédago-
gique d’un inspecteur spécialisé selon
son corps et sa discipline. Il est géré par
les rectorats, c’est-à-dire au niveau des
régions administratives (ou d’une subdi-
vision de celles-ci en Île-de-France,
Rhône-Alpes et Provence-Alpes-Côte
d’Azur).
Par ailleurs, si les enseignants du
second degré ont une obligation de ser-
vice de quinze à dix-huit heures hebdo-
madaires, les enseignants du primaire
assurent, quant à eux, 27 heures de ser-
vice dont 24 heures de cours en classe et
trois heures pour d’autres activités au
sein de l’établissement.
La rupture entre premier et second
degrés est accentuée par le fait que les
10
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
enseignants du premier degré sont poly-
valents, c’est-à-dire aptes à enseigner
toutes les matières inscrites à l’emploi
du temps de l’élève, alors que les ensei-
gnants du second degré sont pour la
plupart spécialisés par discipline : ils
sont dits « monovalents ». En consé-
quence, l’élève connaît un changement
brutal à son entrée en sixième : il passe
d’un enseignant à huit professeurs spé-
cialisés qui suivent plusieurs classes.
La multiplicité des disciplines (375
voies disciplinaires de recrutement pos-
sible, pour 272 matières inscrites à l’em-
ploi du temps des élèves au collège ou
au lycée) contribue à segmenter la ges-
tion des enseignants. Elle rend égale-
ment plus difficiles l’affectation des
enseignants et l’optimisation de leur
temps de service. En Allemagne au
contraire, tous les enseignants du
second degré sont recrutés avec une
spécialisation obligatoire dans deux dis-
ciplines.
Enfin, l’affectation des agrégés
témoigne d’une mauvaise gestion des
ressources humaines. Alors qu’ils ont
vocation à enseigner au lycée et peuvent
exercer à l’université, leur affectation au
collège est loin d’être aussi « exception-
nelle » que le prévoit leur statut : 8 964
agrégés, soit 20 % de ceux qui sont
affectés devant élèves, exercent en col-
lège. En outre, au collège comme au
lycée, ils interviennent dans les mêmes
classes que les professeurs certifiés,
alors que les seconds ont une obligation
réglementaire de service supérieure de
trois heures et une rémunération infé-
rieure de 25 %.
Le nombre d’agrégés au sein de
l’équipe enseignante est très variable
selon les établissements, sans que cela
corresponde à un besoin identifié des
élèves. Dans l’académie de Versailles, en
2011-2012, certains lycées disposaient
d’une équipe enseignante composée à
60 % d’agrégés – hors classes prépara-
toires –, alors que d’autres établisse-
ments ne comptaient qu’un ou deux
agrégés dans leurs rangs.
Une gestion des
individus et non des
équipes
Aux termes de l’article L. 912-1 du
code de l’éducation, les enseignants
« travaillent au sein d'équipes pédago-
giques », constituées notamment « des
enseignants ayant en charge les mêmes
classes ou groupes d’élèves ou exerçant
dans le même champ disciplinaire ».
Cette reconnaissance législative de la
dimension collective du travail de l’en-
seignant n’est pas pleinement mise en
œuvre dans la gestion du ministère.
Celui-ci ne considère les enseignants
qu’individuellement.
Ainsi, les obligations de service de
l’enseignant ne prévoient d’horaire spé-
cifique pour le travail d’équipe que dans
le premier degré.
Ni les directeurs ou chefs d’établis-
sement ni les équipes pédagogiques
n’ont leur mot à dire dans les choix de
Un décalage croissant avec la
réalité du métier d’enseignant
11
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
recrutement des enseignants. Si un poste
doit être supprimé, sa désignation n’est
pas faite en fonction de l’intérêt de
l’équipe, mais du poste de l’enseignant
qui a la plus faible ancienneté dans l’éta-
blissement. L’évaluation des enseignants
demeure quant à elle individuelle dans sa
très grande majorité.
Le statut du directeur d’école dans le
premier degré ou du chef d’établisse-
ment dans le second degré ne suffit pas
à leur conférer la légitimité pour assu-
mer un rôle d’impulsion et de pilotage
dans le travail d’équipe. Ils sont perçus
comme des acteurs administratifs. Dans
les deux cas, c’est l’inspecteur qui, pour
de nombreux enseignants, reste la seule
autorité légitime en raison de ses com-
pétences pédagogiques ou disciplinaires.
Les chefs d’établissement n’entrent pas,
sauf exception, dans la classe pour assis-
ter aux cours des enseignants de leur
établissement. Dans le premier degré, le
directeur d’école n’est pas le supérieur
hiérarchique des enseignants.
Tel n’est pas le cas dans des pays
étrangers étudiés par la Cour, qui,
comme le Canada, ont accordé la prio-
rité au développement de la dimension
collective du métier, afin de rompre
l’isolement de l’enseignant et d’amélio-
rer la qualité de l’enseignement délivré
aux élèves.
Un décalage croissant avec la
réalité du métier d’enseignant
13
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Cour des comptes
2
Une gestion de masse
uniforme et inégalitaire
Compte tenu du nombre d’ensei-
gnants et du nombre d’établissements, la
plupart des compétences de gestion des
personnels ont été transférées aux recto-
rats, pour les régions, et aux directions
académiques des services de l’éducation
nationale (DASEN), pour les départe-
ments. Même à ces échelons, le nombre
d’enseignants à gérer reste important :
en moyenne 12 600 enseignants du
second degré pour chaque rectorat
(jusqu’à 30 200 au rectorat de Versailles)
et 3 200 enseignants du premier degré
par DASEN (le département du Nord
en compte plus de 13 100), sans comp-
ter les enseignants des établissements
privés sous contrat.
Pour traiter le volume des actes de
gestion, les gestionnaires sont peu nom-
breux : un pour 143 agents, contre un
pour 32 au ministère de la défense ou un
pour 56 au ministère de l’intérieur. Dans
ce contexte, rectorats et DASEN conti-
nuent de mettre en œuvre une gestion
de masse et des modes de traitement
uniformes ignorant les particularités des
élèves et des enseignants.
Une gestion de masse
indifférenciée
Le ministère ne sait ni mesurer les
besoins scolaires des élèves de façon fia-
ble et représentative ni moduler ses
moyens en conséquence. Pour répondre
aux difficultés les plus criantes, il a crée
des structures spécialisées, destinées à
des situations de handicap ou d’inadap-
tation des élèves, et déterminé des zones
d’éducation prioritaire (ZEP) dont la
logique ne repose pas sur la mesure des
besoins individuels réels des élèves. Les
limites de la politique d’éducation priori-
taire ont été dénoncées de façon répétée
depuis des années ; elles portent notam-
ment sur la caducité de son périmètre
géographique, l’hétérogénéité des éta-
blissements concernés et les résultats
peu probants enregistrés pour les élèves
concernés.
Dans ces conditions la répartition
des postes d’enseignants sur le territoire
est faite en fonction de l’appartenance à
une zone rurale ou urbaine (critère
dominant), du taux de bénéficiaires des
minimas sociaux ou du pourcentage de
chômeurs, mais pas en fonction des dif-
ficultés scolaires constatées. Par exem-
ple, dans le premier degré, l’académie de
Créteil, qui concentre le plus de difficul-
tés scolaires en France, reçoit un nom-
bre de postes par élève plus faible que
les académies de Rouen et de Reims
dont les difficultés sociales sont jugées
supérieures par le ministère – ou encore
celles de Dijon ou Poitiers, où le poids
de la ruralité est tel qu’il aboutit à y
transférer plus de moyens. Par ailleurs,
les gestionnaires locaux se heurtent à la
difficulté de construire une vision parta-
gée de la carte des formations avec les
familles et les collectivités territoriales,
qui ont en charge les infrastructures : le
maintien de l’existant est ainsi souvent
privilégié.
Une gestion de masse uniforme
et inégalitaire
14
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Carte n° 1 : nombre de postes d’enseignants du premier degré pour 100 élèves,
rentrée 2010
Source : ministère de l’éducation nationale, géographie de l’école 2011
Une gestion de masse uniforme
et inégalitaire
15
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Les enseignants du secteur public ne
sont pas affectés dans une école ou un
établissement en fonction de leurs com-
pétences individuelles, ni en fonction
des besoins des élèves concernés. Ils
sont choisis informatiquement, par un
barème automatique donnant des points
selon divers critères (rapprochement de
conjoint, handicap, situation familiale,
ancienneté de poste et de service, etc.).
Qui plus est, la circulaire déterminant les
règles de ce barème a été annulée par le
Conseil d’État pour illégalité pour trois
années consécutives.
Ainsi le mouvement au barème, par
son automaticité, ne donne aucune
marge à l’établissement pour constituter
ses équipes pédagogiques. Les excep-
tions à ce système ne représentent que
6 % des postes de l’enseignement
public : il s’agit de postes dits « à profil »
où l’enseignant fait acte de candidature
et est recruté en fonction de son par-
cours, après un éventuel entretien. Cela
ne concerne que des structures spéci-
fiques, comme les classes préparatoires
aux grandes écoles ou certains postes
des établissements du programme
« écoles, collèges lycées pour l’ambition,
l’innovation et la réussite » (ECLAIR),
identifiant, dans la logique de l’éduca-
tion prioritaire, des établissements « dif-
ficiles ».
Ce recrutement « sur profil » est
pourtant la règle dans les établissements
d’enseignement privé sous contrat. Les
enseignants, qui ont postulé, sont affec-
tés sur avis du chef d’établissement,
sans que cette opération, qui concerne
plus de 18 000 affectations annuelles
dans l’enseignement catholique, ne
génère de difficulté d’organisation nota-
ble.
L’activité des enseignants n’est pas
non plus adaptée selon leurs compé-
tences ou les besoins de leur poste. Les
variations de temps d’enseignement et
de rémunération entre enseignants sont
principalement la conséquence des
heures supplémentaires qu’ils choisis-
sent d’effectuer ou du corps auquel ils
appartiennent, et non du contenu de
leur poste ou de leur fonction. Ainsi, au
collège, hors éducation prioritaire, à
quinze ans d’ancienneté, le temps de ser-
vice d’un professeur certifié est supé-
rieur de 12,9 % à celui d’un agrégé et sa
rémunération est 30 % inférieure
(29 670 € contre 38 589 € selon les don-
nées analysées par la Cour dans son
échantillon d’académies). Au contraire,
aucune tendance claire ne se dégage en
fonction du lieu d’exercice. Ainsi, la dif-
férence
de
temps
d’enseignement
moyen entre collège ordinaire et collège
difficile est de moins de 2 %, soit une
vingtaine de minutes hebdomadaires,
pour des enseignants de même profil.
Une gestion de masse uniforme
et inégalitaire
16
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Tableau n° 1 : temps d’enseignement hebdomadaire des professeurs certifiés
entre 15 et 19 ans d’ancienneté, exerçant en collège (académie de Versailles,
2011)
Source : Cour des comptes, d’après rectorat de Versailles
(*) « Violent /Sensible » désigne les établissements classés en zone « violence » ou en zone
urbaine sensible (ZUS)
En heures
ECLAIR
RRS
Violent/sensible(*)
Autres
Total
Heures postes (HP)
18,00
18,00
18,00
18,00
18,00
Heures supplémentaires (HSA)
1,43
1,76
1,43
1,59
1,60
Décharges
0,43
0,34
0,00
0,25
0,26
HS + HSA - décharges
19,00
19,43
19,43
19,34
19,34
Ecart type
3,34
2,68
1,20
2,39
2,43
Ecart à la moyenne
- 1,8 %
0,4 %
0,4 %
0,0 %
0,0 %
Une gestion de masse uniforme
et inégalitaire
17
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Au total, les différences observées
dans le temps de service et la rémunéra-
tion affectent paradoxalement des ensei-
gnants placés dans des situations d’en-
seignement identiques, alors qu’à l’in-
verse la diversité manifeste des condi-
tions d’exercice du métier ne donne lieu
qu’à une très faible différenciation entre
enseignants. Cette situation est donc à la
fois inéquitable et totalement déconnec-
tée du public d’élèves.
Un système
inégalitaire
En l’absence d’adaptation du cadre
de service (temps de travail et surtout
rémunération) à la difficulté des fonc-
tions, certains postes souffrent d’un
manque d’attractivité évident qui n’est
pas compensé par des indemnités signi-
ficatives. De façon plus globale, la prise
en compte du mérite dans la rémunéra-
tion des enseignants, par l’attribution de
primes, individuelles ou collectives, est
particulièrement faible alors qu’ils sont
cadres
de
la
fonction
publique.
L’avancement d’échelon et de grade
selon des barèmes privilégiant l’ancien-
neté, reste dominant.
Pour cet avancement, il est tenu
compte de la note issue de l’évaluation
de l’enseignant, mais celle-ci reflète mal
les mérites de l’intéressé en raison du
cadre étroit qui la régit (grille de nota-
tion) et de l’insuffisante fréquence des
inspections. Un enseignant d’éducation
physique et sportive (EPS), par exemple,
est susceptible d’être inspecté tous les
4,6 ans dans l’académie de Limoges et
tous les 14,9 ans dans l’académie de
Versailles, selon les données acadé-
miques exploitées par la Cour des
comptes.
L’écart modeste de rémunération
cumulé sur 40 ans (203 307 €) entre l’en-
seignant certifié ayant toujours bénéficié
des meilleures promotions (1 440 625 €)
et celui ayant connu la moins bonne
progression
de
carrière
possible
(1 237 318 €), est ainsi largement théo-
rique : seul un petit nombre d’ensei-
gnants se trouve dans ces cas extrêmes.
Au total, l’uniformité des règles de
gestion créent des différences d’attracti-
vité entre les postes et des effets pervers
au détriment des jeunes enseignants et
des postes les plus sensibles pour les
élèves. Ainsi, 65 % des enseignants
débutants sont affectés chaque année en
établissement « difficile » ou sur une
fonction de remplaçant. Dans les éta-
blissements ECLAIR de l’académie de
Versailles, 65 % des enseignants ont
moins de 10 ans d’ancienneté et seule-
ment 21 % plus de 15 ans d’ancienneté.
Les établissements les plus difficiles
sont, en outre, confrontés à une rotation
plus importante de leurs équipes (la
durée de poste y est de deux ans et demi
plus courte en moyenne), créant une
instabilité préjudiciable à une bonne
prise en charge des élèves par des
équipes pédagogiques.
Ce système aboutit également à une
déformation des profils d’enseignants
au niveau national. Dans le premier
degré, où chaque académie organise son
concours de recrutement, le nombre de
Une gestion de masse uniforme
et inégalitaire
18
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
candidats présents aux épreuves était de
2,5 par poste sur la période 2003-2012
dans l’académie la moins attractive
(Créteil) contre 7,5 dans la plus attrac-
tive (Toulouse). Dans le second degré, le
recrutement national se traduit par une
affectation des jeunes enseignants sur
leur premier poste à 45 % dans les aca-
démies de Versailles et de Créteil, les
moins attractives, provoquant par la
suite des départs massifs : 84,6 % des
enseignants de l’académie de Créteil ont
été renouvelés entre 1999 et 2006 et
67,5 % de ceux de l’académie de
Versailles.
Carte n° 2 : ratio du nombre d’enseignants de 50 ans et plus sur celui des moins
de 30 ans (second degré public, 2010)
Source : ministère de l’éducation nationale, géographie de l’école 2011
Ce système dont l’objectif affiché
est d’abord quantitatif (mettre un ensei-
gnant devant chaque classe) n’assure pas
pour autant une bonne couverture des
postes vacants. En 2011, dans le second
degré, 62,3 % seulement des postes
vacants ont été finalement pourvus,
51,0 % en éducation prioritaire. Aussi le
ministère est-il contraint de recourir à
des solutions coûteuses, notamment à
l’affectation de remplaçants à l’année
(qui ampute de plus de moitié les possi-
bilités de remplacement ordinaire en
cours d’année scolaire) et à l’embauche
de contractuels. Ces opérations rendent
plus complexe la préparation de la ren-
trée scolaire et repoussent jusqu’en sep-
tembre le règlement de certaines situa-
tions.
19
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Cour des comptes
3
Une richesse humaine
mal valorisée
Des enseignants
nombreux mais
comparativement
moins rémunérés
L’ensemble des enseignants appar-
tiennent aux cadres de la fonction
publique de l’État, c’est-à-dire aux caté-
gories A et A+. Depuis 2010, ils sont
tous recrutés au niveau du master.
Dans ce contexte, leur rémunération
apparaît faible à plusieurs égards. Selon
des travaux de l’INSEE sur les traite-
ments moyens perçus en 2009, la rému-
nération nette annuelle des enseignants
est inférieure de 35 % à celle d’un cadre
non enseignant de la fonction publique,
essentiellement en raison d’un niveau de
primes plus faible. En effet, les primes
ne représentent que 11,5 % de la rému-
nération de base des enseignants, contre
54,4 % pour les cadres non enseignants
et 25,4 % en moyenne dans la fonction
publique d’État. Le temps de travail des
enseignants n’explique pas complète-
ment cette différence de rémunération :
les dernières données disponibles, qu’il
faut considérer avec précaution car elles
sont issues d’enquêtes déclaratives du
ministère datant de 2000 et 2008, témoi-
gneraient d’un temps de travail moyen
inférieur de 5 à 15 % aux 1 607 heures
annuelles en vigueur dans le reste de la
fonction publique.
Tableau n° 2 : moyenne des rémunérations nettes mensuelles versées en 2011
aux enseignants du secteur public
Source : Cour des comptes à partir d’un échantillon de 227 000 fichiers de paie
Après 1 an de
carrière
A 15 ans de
carrière
A 30 ans de
carrière
Professeurs des écoles
1 801 €
2 135 €
2 438 €
Certifiés
1 843 €
2 473 €
3 128 €
Agrégés
2 268 €
3 216 €
3 959 €
Agrégés en CPGE
-
4 108 €
4 812 €
Chaire supérieure
-
5 289 €
5 745 €
Une richesse humaine
mal valorisée
20
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Par ailleurs, selon les travaux de
l’OCDE (Regards sur l’éducation 2011,
basés sur des données de 2009), les
enseignants français gagnent entre 15 et
20 % de moins que leurs homologues
des États membres de l’Union euro-
péenne et des autres pays membres de
l’OCDE, à leur début de carrière,
comme après 15 ans d’ancienneté. Les
écarts se constatent également en rame-
nant le salaire au temps d’enseignement :
le salaire par heure d’enseignement dans
le primaire en France est de 29,7 % infé-
rieur à la moyenne européenne et de
26,7 % inférieur à la moyenne OCDE.
Au collège, il est inférieur respective-
ment de 9,9 % et 4,3 %.
Historiquement le choix a été fait
sur longue période de favoriser le nom-
bre d’enseignants plutôt que le niveau de
leur rémunération. Dès lors les ensei-
gnants seraient aujourd’hui victimes de
leur nombre. Or il apparaît que le minis-
tère ne sait pas évaluer avec précision le
nombre d’enseignants dont il a réelle-
ment besoin. Répondre à cette question
supposerait de connaître précisément les
difficultés des élèves pour y adapter les
moyens, connaissance dont le ministère
est dépourvu. La gestion du nombre
d’enseignants souffre, par ailleurs, d’une
absence de programmation plurian-
nuelle, en dépit de ce qui est prévu par la
loi. Force est de constater que les évolu-
tions respectives du nombre d’ensei-
gnants et du nombre d’élèves ne suivent
pas des trajectoires concordantes. Selon
les chiffres présentés par le ministère de
l’éducation nationale dans le projet de
loi de finances initiale pour 2012, le
nombre d’enseignants a augmenté de
5,1 %, alors que le nombre d’élèves du
premier degré a diminué de 2,5 % entre
1993 et 2010. Dans le second degré, le
nombre d’élèves a connu une baisse de
7,5 % entre les rentrées 1993 et 2009 ; le
nombre d’enseignants est quant à lui
globalement le même entre 1993 et
2009, après un pic à + 10,3 % à la ren-
trée 2002.
Une richesse humaine
mal valorisée
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Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Graphique n° 2 : évolution comparée des effectifs d’élèves et d’enseignants
(1993 - 2011, indice base 100 en 1993)
Source : projet de loi de finances initiale pour 2012, ministère de l’éducation nationale
Une richesse humaine
mal valorisée
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Synthèse
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Cour des comptes
Enfin, le nombre d’enseignants est
tiré vers le haut par une offre de forma-
tion coûteuse au lycée. Chaque élève y
reçoit 1 147 h de cours par an, soit 21 %
de plus que la moyenne de l’OCDE,
dans des classes en moyenne plus petites
(- 12 %). Ces chiffres sont notamment
symptomatiques d’un nombre impor-
tant de matières, d’options et de
modules proposés à des groupes
d’élèves nécessairement en petit nom-
bre, ce qui exige un nombre élevé d’en-
seignants. Cet éparpillement progressif
a renchéri le coût du système scolaire,
sans que, finalement, cette lente dérive
ait fait l’objet d’un arbitrage clair entre le
nombre d’enseignants et la revalorisa-
tion de leurs rémunérations. Ainsi, alors
que la rémunération des enseignants est
moins élevée en France, le coût par
élève de l’enseignement secondaire est
supérieur de 15 % à la moyenne de
l’OCDE.
Un défaut
d’accompagnement
des pratiques et des
carrières
L’environnement des enseignants
est peu adapté au partage des difficultés
qu’ils rencontrent au quotidien : l’équipe
pédagogique n’a pas toujours de réalité,
la relation avec l’encadrement (inspec-
teur ou chef d’établissement) est plus ou
moins distante, il n’existe pas de per-
sonne ressource dédiée à l’appui des
enseignants au sein des établissements.
Au Canada (Ontario), au contraire, des
enseignants sont affectés spécifique-
ment à l’aide des équipes au sein des éta-
blissements ; les échanges et l’appui au
sein des équipes pédagogiques sont au
cœur des politiques menées.
Selon les statistiques du ministère,
un enseignant bénéficie en moyenne de
1,9 jour de formation continue par an
dans le premier degré et de 2,1 jours
dans le second degré. Le contenu des
formations répond très peu aux attentes
des enseignants, comme cela a déjà été
souligné par les conclusions d’un rap-
port des deux inspections générales du
ministère de l’éducation nationale.
Enfin, les enseignants ne connais-
sent pas de véritables perspectives de
parcours professionnels. Progression
dans la grille de rémunération, accès à la
« hors classe » (changement de grade à
l’intérieur du corps d’appartenance),
accès éventuel à un corps de niveau
supérieur (par exemple, pour les profes-
seurs certifiés, l’accès au corps des pro-
fesseurs agrégés) et mutation géogra-
phique, pour se rapprocher du lieu
d’exercice souhaité, résument les élé-
ments de carrière qui s’offrent à eux.
Les possibilités d’évolution de fonc-
tion au sein du ministère sont peu nom-
breuses (inspection, direction d’établis-
sement, etc.) en raison de l’absence de
postes permettant une prise de respon-
sabilité au sein des équipes pédago-
giques. En Allemagne, au Canada
(Ontario) et aux Pays-Bas, les ensei-
gnants bénéficient à l’inverse de par-
cours de carrière reconnus en exerçant,
à côté de leur activité d’enseignement,
des fonctions d’aide (en matière pédago-
Une richesse humaine
mal valorisée
23
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
gique ou administrative) ou de coordina-
tion au sein de l’équipe pédagogique.
Cette situation peut être démoti-
vante à long terme et ne correspond pas
à ce qui est habituellement attendu de
cadres : une prise de responsabilité pro-
gressive au sein de l’institution. Elle ne
permet pas de proposer à chacun le type
de poste le plus adapté à son profil, ce
qui favoriserait aussi la résolution plus
naturellement, comme ailleurs, des cas
de difficulté professionnelle. En dehors
des démissions et très rares licencie-
ments pour insuffisance professionnelle
(45 licenciements en 10 ans, de 2001 à
2010) ou des cas médicaux reconnus, les
enseignants en difficulté chronique sont
généralement affectés sur des postes de
remplaçants qualifiés alors d’« indisponi-
bles », au nombre de 831 en juin 2011.
Un manque de
gestion de proximité
Les rectorats et les directions dépar-
tementales doivent veiller à la régularité
de centaines de milliers d’actes de ges-
tion courante (arrêtés d’affectation ou
d’avancement, recours contre les nota-
tions, etc.). Un exemple symptomatique
de l’absence de vision d’ensemble : les
gestionnaires ont dans certains services
la charge de portefeuilles d’enseignants
composés alphabétiquement : aucun
gestionnaire ne suit pas dans ces condi-
tions tous les enseignants d’un même
établissement. Une gestion plus person-
nalisée
se
heurte
également
aux
contraintes imposées par le mode de
fonctionnement du ministère, par exem-
ple lors de réformes pédagogiques. Pour
la réforme de l’enseignement au lycée
des « sciences et technologies indus-
trielles » (série « STI »), qui nécessitait
un effort de formation important des
enseignants, les documents expliquant
les nouveaux programmes de la classe
de seconde n’ont été disponibles qu’en
juin 2010, pour un démarrage à la ren-
trée 2010.
Au niveau local, les chefs d’établisse-
ment et les inspecteurs disposent de
marges de manœuvre et de moyens de
gestion des ressources humaines limités
qui ne leur permettent pas d’assurer une
gestion personnalisée.
La nécessité, pourtant, d’une gestion
des ressources humaines de proximité
mutualisée entre écoles et établisse-
ments a été renforcée par les réformes
de l’organisation pédagogique, notam-
ment la mise en place du socle commun
qui rend très souhaitables des échanges
d’enseignants entre premier et second
degré.s Les possibilités de mutualisation
actuelles sont limitées aux seuls établis-
sements du second degré, dans le cadre
de « bassins de formation », et n’ont pas
été réellement exploitées à ce jour.
25
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Conclusion
F
ace à la double crise actuelle (baisse des résultats des élèves et crise du métier enseignant),
le ministère de l’éducation nationale a multiplié les réformes ponctuelles sans remettre en
cause ce qui, dans les fondements de la gestion des enseignants, n’est plus adapté aux enjeux actuels
de l’école.
Le problème n’est pas celui du nombre d’enseignants ou d’une insuffisance de moyens : la réduc-
tion du nombre d’enseignants au cours de la révision générale des politiques publiques comme son
augmentation programmée sur cinq ans sont vaines si elles se font à règles de gestion inchangées.
C’est l’utilisation des moyens existants qui pose problème : la gestion des enseignants se carac-
térise en effet depuis de nombreuses années par de multiples dysfonctionnements. C’est seulement
grâce à l’implication des enseignants, des équipes pédagogiques et de l’encadrement local, que la
dégradation n’a pas été plus importante.
La Cour estime, au terme de son enquête, qu’une réforme d’ensemble des modalités de gestion
des personnels enseignants est nécessaire. Il faut renverser la logique, issue de la massification de l’en-
seignement et de la pression à l’égalitarisme, selon laquelle tous les enseignants sont interchangeables
et tous les élèves ont les mêmes besoins.
Pour qu’une telle réforme puisse être menée à bien et financée, des évolutions structurelles sont
nécessaires. Des outils de chiffrage de ces réformes et des économies identifiées pour les financer, qui
ne sont disponibles aujourd’hui ni au ministère de l’éducation nationale ni au ministère de l’écono-
mie et des finances, doivent être développés prioritairement.
Le temps de la réforme est un temps long. Son acceptabilité sociale suppose de fixer l’objectif
final, les efforts à réaliser comme les bénéfices à en attendre, et de prévoir les étapes nécessaires dans
un agenda d’ensemble. D’autres grands pays ont emprunté cette voie avant la France et les résultats
obtenus rapidement montrent qu’ils ont eu raison. Cette grande réforme nationale doit se faire au
bénéfice de la jeunesse et avec la pleine collaboration de la communauté éducative.
Dans ce contexte, la Cour formule une série de recommandations, détaillées ci-après, qui for-
ment un tout indissociable et s’articulent autour de quatre axes : la redéfinition du métier d’ensei-
gnant, la valorisation du capital humain dans sa dimension individuelle et collective, la mise en cohé-
rence des affectations des enseignants avec la réalité des postes et des projets d’établissement et la mise
en place d’un pilotage de proximité. Leur mise en œuvre permettrait de mettre la gestion des ensei-
gnants véritablement au service de la réussite de tous les élèves. Telle est la nouvelle stratégie de ges-
tion des enseignants que la Cour propose.
Recommandations
26
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Redéfinir le métier enseignant
en adaptant en particulier les obli-
gations réglementaires de service :
mettre en cohérence les diffé-
rentes dispositions législatives et régle-
mentaires définissant, directement ou
indirectement, les missions des ensei-
gnants ;
élargir leurs obligations de ser-
vice sous forme d’un forfait à l’ensem-
ble des activités effectuées au sein de
l’établissement, y compris le travail en
équipe pédagogique et l’accompagne-
ment personnalisé des élèves ;
annualiser les obligations de ser-
vice des enseignants ;
donner aux directeurs d’école et
aux chefs d’établissement la responsa-
bilité de moduler la répartition des
obligations de service des enseignants
en fonction des postes occupés et des
besoins des élèves, sous la supervision
des directeurs départementaux et des
recteurs.
Mieux valoriser les ressources
humaines, au niveau individuel et
des équipes :
faire de l’équipe pédagogique le
pivot de l’appui aux enseignants ;
au sein de l’équipe pédagogique,
identifier des fonctions de coordina-
tion (coordination disciplinaire, coor-
dination de niveau) et d’appui (tutorat,
personnes ressources), assurées par un
membre de l’équipe partiellement
déchargé de cours à cet effet ; inscrire
ces fonctions dans le parcours profes-
sionnel des enseignants ;
adapter la nature et le volume de
la formation continue des enseignants
à la diversité des situations pédago-
giques et aux spécificités des fonctions
occupées ;
simplifier le régime indemnitaire
des enseignants en procédant à des
réévaluations au bénéfice des équipes
pédagogiques en fonction des difficul-
tés particulières des postes et des éta-
blissements ;
mettre en place des mesures
réellement incitatives et déliées des
logiques de corps, notamment en
matière indemnitaire et de carrière, afin
de compenser les différences d’attracti-
vité entre les postes ;
mieux définir le rôle et les objec-
tifs de l’équipe pédagogique ; dévelop-
per l’évaluation collective au niveau
d’un établissement ou d’une équipe
pédagogique ;
lier la mise en oeuvre de l’en-
semble des mesures indemnitaires et
de carrière aux économies procurées
par la rationalisation de l’offre de for-
mation et par une meilleure gestion des
effectifs enseignants.
Recommandations
27
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Affecter les enseignants en
fonction de la réalité des postes et
des projets d'établissement :
autoriser les affectations de pro-
fesseurs des écoles au collège et d’en-
seignants du second degré à l’école pri-
maire, quand elles sont utiles pour
assurer la continuité de la scolarité
entre l’école primaire et le collège
(« école du socle ») ;
affecter les professeurs agrégés
en lycée général et technologique et
non en collège ; affecter les profes-
seurs de lycée professionnel en lycée
professionnel
et
non
au
collè-
ge, à l’exception des disciplines profes-
sionnelles de l’enseignement adapté ;
instituer, dès la formation ini-
tiale, la bivalence ou la polyvalence dis-
ciplinaire de l’ensemble des ensei-
gnants du second degré intervenant au
collège ; ouvrir la possibilité, pour les
enseignants déjà en fonction, d’opter
pour l’enseignement de deux disci-
plines ;
organiser à l’échelon acadé-
mique, sur la base d’épreuves natio-
nales, le recrutement des enseignants
du second degré, pour les disciplines
aux effectifs les plus importants ;
affecter les enseignants, après
prise en compte des critères légaux et
sur avis du directeur d’école ou du chef
d’établissement, en fonction de l’adé-
quation de leurs compétences et de
leur parcours avec les besoins des
élèves et le projet de l’école ou de l’éta-
blissement.
Assurer une gestion de proxi-
mité :
mettre en place un système de
mesure et d’analyse assurant une
connaissance précise et fiable des
besoins des élèves ;
doter les établissements en
postes d’enseignants sur la base d’un
forfait par élève modulé en fonction de
leurs besoins ;
dans les académies, organiser
une gestion de proximité des res-
sources humaines, commune au pre-
mier et au second degrés, en s’ap-
puyant sur les établissements et les
bassins d’éducation et de formation ;
mutualiser, par bassin, les moyens en
gestionnaires des écoles et établissel-
ments.