ROD 12/09/NC du 23 octobre 2012
RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES ETABLI A LA SUITE
DE L'EXAMEN DE LA GESTION DE
L'agence de développement économique de la Nouvelle-
Calédonie (ADECAL)
-=oOo=-
Exercices : 2007 à 2011
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
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Rapport d’observations définitives relatif à la gestion de l’ADECAL – 2007-2011
Résumé
La chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie a contrôlé l'agence de
développement économique de la Nouvelle-Calédonie (ADECAL) de 2007 à 2011. Cette
association a été créée en 1995 sur le modèle métropolitain des commissariats à
l'industrialisation
de
la
DATAR
1
. Elle
réunit
principalement
dans
son
conseil
d’administration l'Etat, la Nouvelle-Calédonie et les trois provinces.
En 2011, son budget s’élevait à plus de 250 millions de F CFP. A partir de 2012, il
deviendra nettement plus conséquent, avec un budget annuel total supérieur au demi-
milliard de F CFP, puisque pour la seule technopole (initiative collaborative entre les
pouvoirs publics et les entreprises pour accroître la compétitivité au travers de
l’innovation), les prévisions budgétaires se montent à 322 millions de F CFP.
Depuis l’origine, l'ADECAL a partagé son activité entre l'aménagement du territoire,
l'élaboration de stratégies de développement (tourisme, agriculture et pêche, filière lait,
logistique aérienne) et la promotion et la prospection de nouvelles activités susceptibles de
participer au développement de l'économie et de l'emploi. Elle a accompagné la prise en
charge de nouvelles compétences par la Nouvelle-Calédonie, tout en répondant également
aux besoins exprimés par les collectivités calédoniennes. Ainsi, le transfert du commerce
extérieur a conduit les autorités locales à demander à l’ADECAL d’exercer l’essentiel des
attributions antérieurement dévolues à la délégation du commerce extérieur.
L’évolution des missions de l’ADECAL s’est parfois réalisée dans l’urgence, notamment
en raison de l’absence à l’époque d’outils et de services administratifs adaptés au sein de la
collectivité
Nouvelle-Calédonie,
entraînant
une
certaine
dispersion,
sans
doute
préjudiciable aux missions de base.
Désormais, une réflexion apparaît nécessaire pour recentrer les missions de l’ADECAL.
En effet, si un premier bilan montre que l’association
a correctement rempli une grande
partie de sa tâche, au regard à la fois de ses moyens restreints et de la multiplicité de ses
compétences, il apparaît désormais qu’elle doit mieux évaluer et rendre plus lisible son
action.
L’agence a d’ailleurs déjà initié une modification statutaire en ce sens et a procédé à une
structuration de son entité en deux pôles. Cette réforme mérite cependant d’être poursuivie
dans la mesure où la montée en puissance du pôle « innovation, compétitivité et
développement durable » entraîne une baisse d’activité concomitante du pôle « attractivité
du territoire et développement sur les marchés extérieurs » qui ne correspond plus qu’au
quart seulement de son budget total. Dès lors, la séparation de l’association en deux entités
juridiques distinctes permettrait sans doute de mieux cibler les objectifs de chacune.
Au-delà, il existe plusieurs axes de perfectionnement possibles dans le fonctionnement de
l’association :
•
Un règlement intérieur complétant les statuts pourrait être adopté (pour décrire notamment
les relations entre la direction et le conseil d’administration, mieux définir la structure des
1
Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale.
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Rapport d’observations définitives relatif à la gestion de l’ADECAL – 2007-2011
rapports d’activité ou encore préciser les modalités de remboursement des frais de
mission).
•
Une meilleure représentativité des 5 collectivités publiques finançant pour une très large
part l’association pourrait être envisagée dans la mesure où elles ne représentent
actuellement que 30 % des voix à l’assemblée générale.
•
Une plus grande rigueur dans les comptes-rendus de l’ADECAL paraît indispensable.
Manquent ainsi dans les rapports d’activité produits, une restitution précise des actions
entreprises par UBIFRANCE, une présentation pluriannuelle de l’impact de l’action de
l’association en termes de création d’emplois par les investisseurs étrangers en Nouvelle-
Calédonie. Font également défaut les rapports d’échecs sur les opérations d’investissement
n’ayant pas pu aboutir.
•
Il conviendrait d’appliquer plus nettement le principe de subsidiarité pour la mise en oeuvre
de la compétence en matière de commerce extérieur. La Nouvelle-Calédonie est l’élément
moteur, l’association n’est qu’une structure ressource, elle n’a donc pas vocation à définir
une politique d’exportation, mais uniquement à s’appuyer sur les directives du territoire.
•
La mise en place d’une comptabilité d’engagement devient impérative. La comptabilité
analytique actuelle devrait être complétée pour toutes les missions de l’ADECAL, en y
intégrant notamment les coûts de structure.
Le simple constat de la baisse en volume de 38% des exportations de la Nouvelle-
Calédonie « hors Nickel » entre 2000 et 2009 plaide pour que les missions assurées par
l’ADECAL soient confortées par un important travail en amont, qui concerne certes
l’association, mais également la Nouvelle-Calédonie. La réalisation préalable d’un état des
lieux des entreprises calédoniennes exportatrices (en nombre, en volume et par secteur)
aiderait à élaborer une nouvelle stratégie à l’international avec des objectifs et des
indicateurs chiffrés permettant au final de mieux définir et d’évaluer les actions entreprises
tant par l’association que par les services compétents du gouvernement et des provinces.
L’annexe 1 récapitule les 12 recommandations de la chambre. Dans le cadre de ce contrôle,
la juridiction a décidé de faire une large contradiction au stade provisoire. Elle a reçu de
nombreuses réponses qui démontrent bien l’intérêt des responsables calédoniens pour
l’association et leur souhait de la voir évoluer.
Ainsi, le président actuel de l’ADECAL très laudatif sur le fonctionnement de l’association
comme la présidente de 2007 à 2009, a néanmoins indiqué dans le procès-verbal du conseil
d’administration du 10 juillet 2012 «
qu
’
en fonction des recommandations de la chambre,
il est clair que l’ADECAL procédera aux réformes qui seront retenues
». Deux autres
présidents précédents ont été plus critiques et ont estimé particulièrement nécessaire de
mettre en oeuvre substantiellement les recommandations de la chambre. Le président du
gouvernement approuve la plupart des recommandations de la chambre, estimant que «
les
analyses que vous portez et les recommandations que vous formulez rejoignent pour
l'essentiel celles exprimées par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie
». Enfin, le
président du congrès a, quant à lui, indiqué son souhait «
d’engager un débat en séance
publique, sur l’ADECAL à l’occasion de l’examen du rapport définitif,
», considérant qu’il
«
paraît nécessaire que la représentation calédonienne puisse en débattre
. »
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Rapport d’observations définitives relatif à la gestion de l’ADECAL – 2007-2011
Sommaire
:
1
HISTORIQUE, PRESENTATION GENERALE DES MISSIONS,
PILOTAGE
ET MOYENS DE L’ADECAL
...........................................................................................
6
1.1
L
E CADRE JURIDIQUE
........................................................................................................
6
1.1.1
Présentation des instances de pilotage
......................................................................................
6
1.1.2
Le fonctionnement des instances de pilotage
.............................................................................
8
1.2
L’
ACCROISSEMENT CONTINU DES MISSIONS
.....................................................................
9
1.2.1
Présentation des missions
..........................................................................................................
9
1.2.2
L’évolution du périmètre des missions
....................................................................................
11
1.3
L’
EVALUATION DES ACTIONS ENTREPRISES
...................................................................
12
1.4
L
A REFORME RECENTE DES STATUTS
..............................................................................
13
1.4.1
.......................................................................................................................................................
13
Vers un nécessaire complément des modifications statutaires
..............................................................
13
1.4.2
Vers la division de l’association en deux entités distinctes
.....................................................
14
1.4.3
Vers l’évolution de la forme juridique
.....................................................................................
14
1.5
L
ES MOYENS HUMAINS
...................................................................................................
15
1.5.1
Organigramme
........................................................................................................................
15
1.5.2 Les primes et avantages
................................................................................................................
15
2
PRESENTATION DETAILLEE DES MISSIONS DE L’ADECAL ET DE SES
RESULTATS
.....................................................................................................................
17
2.1
L’ADECAL
COMME OPERATEUR DE LA POLITIQUE DE SOUTIEN A L
’
EXPORT
...............
17
2.1.1
L’ADECAL ne peut pas s’appuyer sur une politique formalisée de soutien à l’export en
Nouvelle-Calédonie
...............................................................................................................................
18
2.1.2
L’ADECAL pourrait susciter un bilan précis des échanges commerciaux qui fait actuellement
défaut
18
2.1.3
L’ADECAL pallie l’absence de services administratifs en charge du commerce extérieur en
Nouvelle-Calédonie
...............................................................................................................................
19
2.1.4
Le rôle d’UBIFRANCE à préciser
...........................................................................................
19
2.2
L’ADECAL
COMME OPERATEUR DE LA POLITIQUE DE PROMOTION ECONOMIQUE DE LA
N
OUVELLE
-C
ALEDONIE ET D
’
ATTRACTION DES INVESTISSEURS
................................................
21
2.2.1
Présentation de la mission : promotion et prospection internationales
..................................
21
2.2.2
L’évaluation en termes d’impact sur l’emploi et l’analyse des échecs enregistrés
.................
23
2.3
L’ADECAL
COMME PARTENAIRE DU SUIVI DES POLITIQUES COMMERCIALES
REGIONALES
.................................................................................................................................
28
2.3.1
Le rôle de la Nouvelle-Calédonie en matière de politiques commerciales régionales
............
28
2.3.2
L’activité de suivi des politiques commerciales régionales par l’ADECAL peut entraîner un
manque de lisibilité de l’action de la Nouvelle-Calédonie pour certains partenaires internationaux .. 29
2.4
L’ADECAL
COMME OPERATEUR DE LA POLITIQUE DE SOUTIEN A LA COOPERATION
REGIONALE
...................................................................................................................................
30
2.5
L’ADECAL
COMME OPERATEUR ET ANIMATEUR DE PROGRAMME DE RECHERCHE
:
LE
PROGRAMME
ZONECO
(
PROGRAMME D
'
EXPLORATION DE LA
Z
ONE
E
XCLUSIVE
É
CONOMIQUE
)
.. 30
2.6
L’ADECAL
COMME OPERATEUR DE LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT
TECHNOLOGIQUE
..........................................................................................................................
31
2.6.1
Présentation du secteur « innovation recherche » en Nouvelle-Calédonie
.............................
31
2.6.2
Les pôles de compétitivité
........................................................................................................
32
2.6.3
Le projet des grappes d’entreprises
.........................................................................................
34
2.6.4
La mise en place de la technopole
...........................................................................................
35
2.7
C
ONCLUSION GENERALE SUR LES MISSIONS DE L
’ADECAL
..........................................
37
3
SITUATION FINANCIERE DE L’ADECAL
........................................................
37
3.1
P
RESENTATION GENERALE DU BUDGET
2011
.................................................................
37
3.1.1
Les recettes
..............................................................................................................................
37
3.1.2
Le compte de résultat
...............................................................................................................
40
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3.2
L
E CADRE DE LA COMPTABILITE DE CAISSE ET LA MISE EN PLACE D
’
UNE COMPTABILITE
ANALYTIQUE
................................................................................................................................
40
ANNEXE 1 : LISTE DES RECOMMANDATIONS DE LA CHAMBRE
..................
43
ANNEXE 2 : LA STRUCTURATION DE L’ASSOCIATION EN DEUX POLES
(DERNIERE MODIFICATION STATUTAIRE)
..........................................................
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1
Historique, présentation générale des missions,
pilotage et moyens de
l’ADECAL
L'agence de développement économique de la Nouvelle-Calédonie (ADECAL) a été créée
sur le modèle des commissariats à l'industrialisation de la délégation à l'aménagement du
territoire et à l'action régionale en métropole et installée officiellement par le ministre de
l'Outre-mer en février 1995.
Cette agence réunit notamment l'Etat, la Nouvelle-Calédonie et les trois provinces. Elle est
ouverte, en outre, à tous ceux qui souhaitent oeuvrer pour le développement économique de
la Nouvelle-Calédonie, notamment les chambres consulaires ainsi que les entreprises
privées.
Le contexte de 1995 n’est plus le même aujourd’hui. A l’époque, il s’agissait de mettre en
oeuvre les accords de Matignon – Oudinot dans le cadre de la provincialisation, l’exécutif
du territoire étant assuré par l’Etat. La création de l’agence avait été souhaitée par un
comité des signataires, à l’exemple des outils mis en place dans la plupart des collectivités
régionales et départementales françaises en matière de développement économique. En
Nouvelle-Calédonie, la compétence du développement économique étant provinciale,
l’objectif était, aussi sans doute, de constituer un organisme de réflexion et de concertation
pour des actions communes sur des problématiques d’intérêt territorial.
Depuis, l'ADECAL a partagé son activité entre l'aménagement du territoire (analyse
économique sur la zone de développement Népoui – Koné – Pouembout, participation à la
définition de la politique énergétique, potentialités de développement de la commune de
Houaïlou, etc.) et l'élaboration de stratégies de développement (tourisme, agriculture et
pêche, filière lait, logistique aérienne, etc.).
Parallèlement à ces travaux d'études, l'ADECAL s'est engagée dans la promotion et la
prospection de nouvelles activités susceptibles de participer au développement de
l'économie et de l'emploi.
Au fil du temps, elle a accompagné la prise en charge de nouvelles compétences et a
répondu aux besoins exprimés par les collectivités calédoniennes. Ainsi, le transfert du
commerce extérieur a conduit les autorités à faire appel à l’ADECAL, qui a pris l’essentiel
des attributions de la délégation du commerce extérieur dont les bureaux ont été fermés en
Nouvelle-Calédonie, en s’appuyant sur le réseau à l’étranger, auprès des ambassades, de la
direction des relations économiques extérieures (DREE), dans le cadre d’une convention.
1.1
Le cadre juridique
1.1.1
Présentation des instances de pilotage
L’ADECAL est une association à but non lucratif régie par la loi du 1
er
juillet 1901 et le
décret du 16 août 1901 (enregistré sous le n° DIRAG :
N° 302 / DIRAG/Règl. du 25
janvier 1995). Elle a globalement pour objet toute action visant à la promotion du
développement économique de la Nouvelle-Calédonie.
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La composition partenariale de ses instances est la particularité de cette association :
l’agence rassemble en effet au sein de son conseil d’administration et de son assemblée
générale, l’ensemble des acteurs institutionnels de la Nouvelle-Calédonie et représentants
concernés par le développement économique (notamment collectivités territoriales,
chambres consulaires, institutions financières, groupements d’entreprises) qui lui apportent
l’essentiel de son financement.
Les six membres de droit sont :
-
l’Etat,
-
le congrès de Nouvelle-Calédonie,
-
le gouvernement de Nouvelle-Calédonie,
-
la province Sud,
-
la province Nord,
-
la province des Iles Loyauté.
Sont membres adhérents les personnes physiques ou morales ayant adhéré aux statuts de
l’association et agréées par le conseil d’administration, soit actuellement :
- l’agence française de développement (AFD),
- la banque calédonienne d’investissement (BCI),
- la chambre d’agriculture,
- la chambre de commerce et d’industrie (CCI),
- la chambre des métiers,
- le conseil économique et social (CES),
- ENERCAL,
- la fédération des industries de Nouvelle-Calédonie,
- l’institut de recherche pour le développement (IRD),
- le comité local du « Pacific Economic Cooperation Council »,
- le comité territorial des conseillers du commerce extérieur,
- le syndicat des industries de la mine.
L’association est administrée par un conseil d’administration composé des six membres de
droit auxquels s’ajoutent six membres élus par l’assemblée générale pour une durée d’un
an, renouvelable, soit actuellement :
-
le conseil économique et social,
-
la banque calédonienne d’investissement,
-
la chambre de commerce et d’industrie,
-
la chambre d’agriculture,
-
la chambre des métiers,
-
l’agence française de développement.
Le conseil se réunit chaque fois que nécessaire à la vie de l’association et au moins trois
fois par an, ou à la demande de l’un de ses membres de droit. Le conseil élit un bureau qui
contrôle la gestion du patrimoine de l’association avec l’assistance des commissaires aux
comptes et présente chaque année le rapport financier à l’assemblée générale. Sa
composition est la suivante :
•
président : la province Sud, représentée par Monsieur Eric GAY ;
•
1
er
vice-président : la province des Iles Loyauté, représentée par son président
Monsieur Néko NHEPEUNE ;
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•
2
ème
vice-président : la province Nord, représentée par son président Monsieur Paul
NEAOUTYNE ;
•
3
ème
vice-président : le conseil économique et social, représenté par son président
Monsieur Yves TISSANDIER ;
•
trésorier : la chambre de commerce et d’industrie, représentée par son président
Monsieur André DESPLAT ;
•
trésorier adjoint : la chambre des métiers et de l’artisanat, représentée par son
président Monsieur Daniel VIRAMOUTOUSSAMY.
Le secrétariat est assuré par le directeur général qui prépare les projets de délibération à
soumettre au vote du conseil d’administration. Celui-ci définit le programme d’action de
l’association et en contrôle l’exécution. Il fixe son budget annuel.
Le directeur général est nommé par le conseil d’administration, sur proposition du Haut-
commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie. Il met en oeuvre la mission qui lui
est confiée par le conseil d’administration dont il rend compte à chacune de ses réunions et
assure le bon fonctionnement de l’association. Il exécute le budget. Il engage, dirige et
administre ses collaborateurs. Il présente chaque année son rapport d’activité à l’assemblée
générale.
Un commissaire aux comptes titulaire et un commissaire aux comptes suppléant sont
désignés par le conseil d’administration. C’est actuellement le cabinet KPMG.
Les membres se réunissent en assemblée générale au moins une fois par an et chaque fois
que nécessaire à la vie de l’association, sur convocation du président. Elle entend et
approuve le rapport moral du président, le rapport financier du trésorier, le rapport des
commissaires aux comptes et le rapport d’activité du directeur général. Elle élit chaque
année en son sein six représentants du conseil d’administration. L’assemblée générale
comprend 18 membres (les 6 membres de droit et les 12 autres membres adhérents).
1.1.2
Le fonctionnement des instances de pilotage
Les instances de pilotage ont été perturbées dans leur fonctionnement au cours de l’année
2010. Divers problèmes ont entaché les relations entre le président et le directeur et ont
conduit à un blocage du conseil d’administration pendant près de neuf mois. Les
désaccords portaient notamment sur la convocation de l’assemblée générale par la
direction générale en lieu et place du président, le refus de la direction de donner des
précisions demandées par le président sur les comptes ou l’activité de l’association, des
discordances comptables, la justification de missions, la tenue à la fois de l’assemblée
générale ordinaire (AGO) et du conseil d’administration, sans véritable ordre du jour
ventilé par organe de pilotage.
Cependant l’actuel président de l’association estime que les rapports d’activités et les
documents comptables étaient conformes aux règles en vigueur et donnaient satisfaction.
Plusieurs courriers du Haut-commissaire et du directeur de l’agence française de
développement collectés pendant l’instruction, témoignent néanmoins de la dégradation de
ces relations.
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Le président précédent de l’ADECAL de 2009 à 2011, le confirme dans sa réponse
lorsqu’il indique qu’un des soucis majeurs en termes de pilotage vient du refus du directeur
de rester dans son rôle de mise en oeuvre des décisions voulues par certains présidents du
conseil d’administration.
Le président actuel le conteste en rappelant :
« Même si la qualité des documents fournis
peut être améliorée et faire l’objet de présentations différentes, les documents fournis à
chaque réunion de l’Assemblée Générale et du Conseil d’Administration étant, comme
chacun le sait, particulièrement volumineux, donc très détaillés et circonstanciés. « Le
document d’une page » dont il est fait état correspond donc à une page d’une certaine
épaisseur qui pèse un poids certain. Par ailleurs, ce qui relève du Conseil
d’Administration ou de l’Assemblée Générale est régulièrement rappelé mais les
compétences de l’un comme de l’autre sont assez imbriquées et conditionnées, ce qui
nécessite des réunions successives le même jour, sauf à rendre les choses encore plus
lourdes ».
Aussi, afin d’éviter à l’avenir ces désagréments, la chambre estime-t-elle souhaitable de
préciser les principes de fonctionnement de l’ADECAL dans un règlement intérieur,
conformément à la demande de plusieurs membres du conseil d’administration dont le
président du gouvernement de Nouvelle-Calédonie, ce dernier précisant dans sa réponse
que «
Les rapports d'information doivent comporter les informations voulues par les
membres de l'ADECAL et non celles que le directeur général estime, à discrétion, qu'il
conviendrait de leur transmettre
».
Le président du congrès ajoute: «
il est indispensable de revoir la représentativité, à
l’assemblée générale et dans le conseil d’administration, des collectivités compétentes
dans les domaines d’intervention de l’association et qui financent pour une très large part
cette structure
. »
Recommandation n° 1. :
La chambre recommande à l’ADECAL de se doter d’un
règlement intérieur pour permettre un fonctionnement plus clair des instances de pilotage
et éviter tout litige d’interprétation entre les pouvoirs de la direction et ceux du conseil
d’administration, et pour fixer le contenu et la forme des rapports d’activités.
1.2
L’accroissement continu des missions
1.2.1
Présentation des missions
L'ADECAL exerce de très nombreuses missions. Elle a notamment pour tâche de
promouvoir les potentialités économiques de la Nouvelle-Calédonie. Elle est donc une
interface, un espace de concertation et de coordination en matière de prospection
d’investisseurs
internationaux,
de
promotion,
d’aménagement
du
territoire,
de
développement local, d’aide à l’exportation et de développement des relations
économiques extérieures.
Elle reçoit également pour mission de coordonner, favoriser, promouvoir et mettre en
oeuvre toutes actions et initiatives destinées à faciliter l’insertion de la Nouvelle-Calédonie
dans son environnement régional, dans le cadre de la réglementation en vigueur en matière
de coopération régionale dans le Pacifique.
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Elle est en charge du développement durable qui concerne principalement et de façon
permanente l’évaluation des ressources de la zone économique exclusive (ZONECO), mais
intègre aussi des actions de diversification comprenant en particulier biodiversité et
innovation.
Structure opérationnelle, elle conçoit et met en oeuvre des stratégies et des actions de
développement économique adaptées au territoire. Ses missions traditionnelles s’articulent
au final autour des axes principaux suivants : accompagnement des entreprises (création,
développement, prospection), attractivité et compétitivité (construction et amélioration de
l’offre, promotion économique du territoire).
Dans le détail cela recouvre :
-
l’appui aux entreprises :
•
prospection et accueil d’entreprises extérieures,
•
soutien à la création d’entreprises nouvelles,
•
animation de pôles de compétitivité, de réseaux d’entreprises,
•
transfert de technologies, appui à l’innovation,
•
grappes d’entreprises.
-
le conseil aux collectivités locales :
•
toute action de développement : valorisation des ressources locales,
développement de filières.
-
les études et communication :
•
études
et
analyses :
observation
économique,
établissement
et
statistique, création et animation de centre de ressources, fichiers de
terrains et locaux disponibles, cartographie, etc.
•
communication, promotion : réalisation de plaquettes, de site internet,
participation à des salons, etc.
L’agence exerce par ailleurs d’autres missions spécifiques comme le développement des
relations économiques extérieures, l’aide à l’exportation, l’insertion et la coopération
régionales, elle met également en oeuvre le projet de technopole.
En revanche, l’ADECAL ne remplit pas en principe certaines missions généralement
dévolues aux agences de développement, à savoir :
-
l’appui aux entreprises existantes, à leurs projets de développement, si ce n’est qu’à
travers les grappes d’entreprises ;
-
la transmission d’entreprises ;
-
le soutien aux entreprises en difficulté ;
-
l’implantation et le développement de zones d’activités ;
-
la création et la gestion de pépinières d’entreprises ;
-
l’élaboration de plans de développement.
Ces activités sont normalement directement couvertes par les provinces et les compagnies
consulaires.
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L’ADECAL exerce ainsi un très grand éventail des missions et on peut donc légitimement
s’interroger sur la possibilité pour une équipe très restreinte de les prendre toutes en charge
dans les meilleures conditions. La chambre observe cependant que la restructuration en
cours, sous forme de pôles, vise à permettre un pilotage plus opérationnel.
1.2.2
L’évolution du périmètre des missions
Les missions de l'ADECAL se sont étoffées au fil du temps. En l’absence d’un autre outil
commun aux différentes collectivités concernées par le monde économique, l’ADECAL
qui présente une souplesse administrative et financière, a été sollicitée pour prendre en
charge des missions plus larges que le simple soutien à l’ouverture commerciale.
Certaines missions ont même parfois été prises en charge dans l’urgence, en raison de
l’absence à l’époque d’outils et de services administratifs adaptés au sein de la collectivité
Nouvelle-Calédonie, entraînant une certaine dispersion, sans doute préjudiciable aux
missions de base.
Désormais, la chambre estime qu’une réflexion apparaît nécessaire pour recentrer
l’ADECAL sur ses missions premières, qu’elles soient plus clairement circonscrites pour
mieux les remplir et de façon plus transparente.
C’est d’ailleurs ce qu’a exprimé le Haut-commissaire lors de l’instruction en ces
termes :«
se pose la question de la définition des missions de l’ADECAL : la rédaction de
l’objet de l’ADECAL ouvre un large champ d’actions à l’association qui au fil du temps et
des opportunités se retrouve à développer des activités très éloignées les unes des autres et
dont le rapport avec son objet initial – rechercher, proposer et promouvoir toutes mesures
susceptibles de contribuer au développement économique de la Nouvelle-Calédonie – ne
semble pas évident au premier abord ».
Recommandation n° 2. :
La chambre recommande à l’association de poursuivre et de
compléter la réflexion engagée par la réforme des statuts sur la définition de ses missions.
Le président actuel de l’ADECAL répond :
« l’adoption d’un programme pluriannuel pour
la période 2011-2015 et la réforme des statuts répondent à cette préoccupation. »
Il est rejoint par le président du gouvernement qui a indiqué dans sa réponse que « c
ette
redéfinition des missions a été effectuée par le biais des modifications statutaires
apportées. L'idée principale qu'il faut retenir est la volonté des collectivités de recentrer
l'ADECAL sur ses missions premières: développement du commerce extérieur et
développement économique intérieur. S’agissant des politiques commerciales régionales et
extérieures la complémentarité entre les services du gouvernement (SCRRE) et l’ADECAL
doit toutefois être reprécisée et mieux formalisée ».
Il en est de même pour le président de l’ADECAL en 2007 qui précise dans sa réponse
«
qu’on ne peut qu’être d’accord avec les recommandations de la chambre lorsqu’elle
préconise une redéfinition plus précise des missions de l’ADECAL, dans le cadre d’une
politique de développement elle-même mieux cadrée
».
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Rapport d’observations définitives relatif à la gestion de l’ADECAL – 2007-2011
Le président de l’association de 2007 à 2009 ajoute qu’il considère qu’ «
un simple
cadrage des statuts ne s’avèrera pas suffisant. C’est l’intérêt de l’outil, dans sa forme
juridique, à travers son pilotage, sa gouvernance, ses missions, sa valeur ajoutée et sa
composition, qui est posé, au regard des recommandations formulées par la chambre
territoriale des comptes.
»
Enfin, le président de 2009 à 2011 estime que : «
l’empilement des activités de l’ADECAL
est principalement de son fait
».
Au regard de ces différentes réponses, parfois très divergentes, tout en se réjouissant des
évolutions statutaires récentes, la chambre maintient sa recommandation de poursuivre la
réflexion de l’ADECAL sur le périmètre à venir de ses missions.
1.3
L’évaluation des actions entreprises
La chambre a constaté que les rapports d’activité ne permettent pas encore une évaluation
complète des actions entreprises par l’ADECAL.
Certains éléments des rapports d’activité peuvent paraître répétitifs au fil des ans et sont
parfois incomplets ou manquant de précisions. Ces lacunes pourraient être comblées par
une meilleure définition des missions et une évaluation des actions plus adaptée de
l’ADECAL.
En effet, si la dernière modification statutaire intervenue en 2011 a recentré l’ensemble de
ses missions autour de deux pôles, cette restructuration, certes utile, ne s’est cependant pas
accompagnée d’un programme d'objectifs et de moyens précis pour permettre une
déclinaison opérationnelle.
Deux des anciens présidents de l’ADECAL partagent cet avis, mais l’actuel président
estime en réponse que: «
L’ADECAL a cherché des comparaisons avec ses homologues
métropolitaines et il n’a pas été possible de trouver une référence qui dans ce cas serait
immédiatement mise en oeuvre.
»
L’ADECAL rappelle également qu’elle a été évaluée en 2006 par la MIGA (Multilateral
Investment Guarantee Agency), organisme de la Banque Mondiale, qui a estimé qu’elle se
situait au-dessus de la moyenne de ses homologues de l’ASIE-PACIFIQUE, selon les
normes anglo-saxonnes.
La chambre estime que l’association pourrait maintenant franchir une nouvelle étape et
repenser ses mécanismes d’audit interne et externe, voire envisager de solliciter une
intervention extérieure indépendante pour avoir une évaluation plus récente de son activité.
Recommandation n° 3. :
La chambre recommande à l’association de mettre en place,
comme le souhaitent plusieurs membres du conseil d’administration, en application de
l’article 11-1 des statuts modifiés, de nouvelles modalités d’évaluation des programmes
annuels ou pluriannuels au travers notamment d’indicateurs d’activité pertinents.
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1.4
La réforme récente des statuts
Une réforme des statuts a été élaborée pour préciser les missions de l’ADECAL qui ont été
regroupées en 2 pôles :
-
attractivité
du
territoire
et
développement sur les marchés extérieurs ;
-
innovation,
compétitivité
et
développement durable.
Dans un premier temps, un programme pluriannuel 2011-2015 a été adopté en 2010, puis
l’assemblée générale du 12 juillet 2012 a approuvé la réforme des statuts.
Cependant, au regard des articles 3-1 et 3-2 dudit statut, le document distingue, mais de
façon encore insuffisamment claire selon la chambre, 3 niveaux de missions :
-
des objectifs prioritaires globaux,
-
des missions spécifiques,
-
des pôles fonctionnels.
En effet, si les objectifs prioritaires globaux de l’ADECAL, ainsi que les missions
spécifiques qui lui sont confiées, y sont listés, l’articulation entre les trois niveaux
n’apparaît pas assez détaillée, ce qui pourrait l’être dans le cadre d’un règlement intérieur
qui reste à rédiger.
1.4.1 Vers un nécessaire complément des modifications statutaires
Lors de la dernière assemblée générale du 12 juillet 2012 de nouveaux statuts ont été votés
comme indiqué précédemment. La juridiction constate que certaines demandes de l’Etat,
de la Nouvelle-Calédonie et des provinces sur les statuts, n’ont pas entièrement été prises
en compte et que les opérations de vote se sont déroulées en l’absence du représentant de la
Nouvelle-Calédonie, alors même que cette collectivité est exclusivement compétente en
matière de commerce extérieur (il semblerait d’ailleurs que le membre du gouvernement en
charge n’ait pas été destinataire de l’ordre du jour par écrit avec copie des modifications
statutaires envisagées).
Le président actuel indique dans sa réponse que: «
les convocations et dossiers ont été
adressés dans les règles, que cette modification des statuts a fait l’objet de concertation
préalable et le procès-verbal des Assemblées Générales, ordinaire et extraordinaire, de
juillet 2012 atteste de la réalité du consensus qui s’est dégagé sur cette question. »
Tout en reconnaissant le bien-fondé de cette première avancée statutaire, la chambre
considère cependant que les prochaines réformes devraient être précédées d’un débat le
plus large possible et que le vote final ne devrait jamais s’opérer en l’absence d’une
collectivité détentrice de missions dévolues par la loi organique.
Elle relève avec satisfaction à la fin du procès-verbal de la réunion du conseil
d’administration du 10 juillet 2012 : «
en fonction des recommandations de la chambre, il
est clair que l’ADECAL procédera aux réformes qui seront retenues
».
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1.4.2
Vers la division de l’association en deux entités distinctes
La restructuration de l’ADECAL en pôles fonctionnels (présentée dans le tableau en
annexe 2) actée par l’assemblée générale, montre une certaine hétérogénéité entre les deux
pôles.
En outre, alors que les recettes du premier pôle s’élèvent à 110 millions de francs CFP,
celles du second pôle (technopole + ZONECO) devraient avoisiner 353 millions de francs
CFP en 2012.
Dès lors, un consensus paraît se dégager au sein du conseil d’administration pour aboutir à
une réelle séparation juridique entre les deux pôles, dès que la croissance du pôle
« innovation et recherche » aura atteint son plein effet à compter des exercices 2012/2013.
Une telle séparation permettrait sans doute d’améliorer l’efficacité, la cohérence et la
lisibilité de l’action de l’ADECAL.
1.4.3
Vers l’évolution de la forme juridique
Dans le système français, les agences de développement et les comités d’expansion
économique sont le plus fréquemment des associations. Cette forme juridique convient
souvent à des structures légères, car elle leur donne la souplesse nécessaire à l’efficacité.
La particularité de ces structures est leur adossement aux collectivités territoriales, ainsi
que leur partenariat avec les acteurs économiques. Dans le contexte de la Nouvelle-
Calédonie, au sein d’une structure où les différentes collectivités compétentes se retrouvent
(notamment les provinces au titre du développement économique, la Nouvelle-Calédonie
au titre du commerce extérieur), cette forme juridique peut sembler pertinente à première
vue pour porter des dossiers dans l’intérêt du territoire. Néanmoins, elle est sujette à débat
au sein du conseil d’administration eu égard notamment aux éventuels effets pervers d’une
externalisation trop importante de compétences publiques au profit d’une association
privée, mais également en terme d’image.
Dans ces conditions, une réflexion pourrait être engagée pour faire évoluer l’association
vers la forme juridique d’un groupement d’intérêt public (GIP), constitué entre la
Nouvelle-Calédonie, les provinces et une ou plusieurs personnes morales de droit public ou
de droit privé, conformément aux dispositions de l’article 54-2 de la loi organique modifiée
n°99-210 du 19 mars 1999 de la Nouvelle-Calédonie.
Recommandation n° 5. :
La chambre recommande à l’association d’entreprendre une
réflexion envisageant deux évolutions qui pourraient être menées : d’une part, une
séparation claire de l’ADECAL en deux entités homogènes et distinctes pourvues
d’organes de pilotage correspondant à leur mission; d’autre part, l’éventuelle mise en place
d’un groupement d’intérêt public.
Pour sa part, le président actuel de l’association estime le dispositif juridique actuel adapté
et que «
dans le système anglo-saxon, les agences sont beaucoup plus utilisées pour gérer
de façon opérationnelle, certaines compétences publiques, pour des raisons d’efficacité
liées à leur autonomie et à leur obligation d’équilibre budgétaire. S’agissant de la
FRANCE et de l’Etat, un récent rapport a fait ressortir qu’il ne s’agit pas d’un
démembrement mais d’agir autrement et de démultiplier les modalités d’intervention dans
des secteurs où l’administration serait moins adaptée. »
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1.5
Les moyens humains
1.5.1
Organigramme
Les missions exercées par l’agence sont menées par une équipe réduite de 12 personnes. A
l’organigramme initial présenté ci-après, se sont rajoutés cinq agents dédiés à des projets
précis : technopole, coopération régionale et Zoneco (trois agents).
Les sept agents de l’association sont :
•
le directeur général ;
•
l’assistante de direction : gestion administrative-comptable/ ressources humaines-
coopération régionale ;
•
le chargé de mission : accompagnement des investissements, développement
durable (programme ZONECO) projet de technopole ;
•
le chargé de mission : promotion économique extérieure,
prospection et accueil des
investisseurs internationaux ;
•
le chargé de mission : relations économiques extérieures, aide à l’exportation et
innovation;
•
le standardiste.
1.5.2 Les primes et avantages
Le recrutement des salariés s’opère selon les barèmes résultant de la convention
« commerce et divers », en tenant compte de l’ancienneté et de l’expérience. L’avancement
a cependant lieu dans les mêmes conditions que celui des personnels de l’Etat, outre les
augmentations au mérite octroyées périodiquement. Il en ressort que les rémunérations
varient en fonction :
-
de l’évolution du coût de la vie sur décision de l’Etat, comme pour les fonctionnaires
territoriaux ;
-
de l’ancienneté, par une prime de 2% tous les deux ans, applicable à l’ensemble des
salariés, cadres et non cadres ;
-
du mérite, de la valorisation de l’expérience et des compétences acquises ou de
l’accroissement des responsabilités, sur décision conjointe du président et du trésorier,
de façon collective tous les trois ans environ ou de façon individuelle lors d’un
changement de poste.
La chambre estime que les rémunérations et avantages divers, entre les agents de
l’administration et ceux de l’association exerçant une mission de service public presque
exclusivement financée sur des fonds publics, pourraient être examinés à l’aune du
principe de parité.
Quelques exemples illustrent le décalage observé :
head2right
Les cadres de l’association, en sus de leur rémunération, bénéficient de billets
familiaux annuels pour se rendre en métropole. Cet avantage, dont ne bénéficient
pas les agents publics, a même été adapté, en permettant le versement en numéraire
de l’équivalent du prix des billets si le voyage n’est pas réalisé.
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Le président actuel de l’association indique que le versement en numéraire constitue une
exception pour des salariés choisissant un autre trajet que la ligne Nouméa/ Tokyo/ Paris
servant de référence pour le calcul de la dépense.
La chambre n’a cependant pas constaté que l’effectivité du voyage avait été vérifiée auprès
des agents. De plus, ce versement a été présenté en conseil d’administration comme
correspondant à un 13
ème
mois non versé.
head2right
Les rémunérations « publiques » nettes mensuelles totales de l’actuel directeur
2
de
l’association sont pratiquement deux fois supérieures à celle du secrétaire général
de la Nouvelle-Calédonie, qui a pourtant la responsabilité de 3 secrétaires généraux
adjoints, 26 directions et 1850 agents.
A cela, l’actuel président de l’association répond que «
La rémunération du Directeur
Général est fonction de son grade d’Administrateur Civil Hors Classe. Il convient de
rappeler que le corps des Administrateurs Civils est un des plus élevés de la fonction
publique d’Etat et qu’il pourvoit aux plus hautes fonctions, comme celles de préfets et de
directeurs généraux des Ministères ou encore de cadres dirigeants dans de grandes
entreprises publiques ou privées. En tout état de cause, le contrat qui lui a été proposé est
le même que celui de son prédécesseur, ce qui correspond à un salaire de base inférieur à
ce qu’aurait pu être sa situation en tant que fonctionnaire en détachement OUTRE MER,
ce qui était l’option initiale. Ayant été placé en disponibilité, perdant ses droits à
l’avancement et au régime de retraite bonifié, une compensation partielle lui a été
attribuée au titre d’une épargne retraite. Les conditions de cette mise en disponibilité et de
recrutement par l’ADECAL ont été préalablement validées, comme c’est la règle par une
Commission de Déontologie. La comparaison à faire serait plutôt avec la situation d’un
fonctionnaire d’Etat de grade équivalent comme, à titre d’exemple, celui recruté par le
précédent Gouvernement. Il se trouve que le salaire de base attribué, validé en collégialité
par le Gouvernement et par le contrôle de la légalité mais aussi par les Ministères de la
Fonction Publique et du Budget, était supérieur de l’ordre de 50%, tout en conservant les
avantages d’un régime de retraite bonifié et en bénéficiant d’un logement de fonction ».
Il ajoute que «
la question qui peut se poser, est le niveau de recrutement d’un Directeur
Général, poste pour lesquels les initiateurs de l’ADECAL avaient souhaité des cadres de
haut niveau disposant d’expérience confirmée, à l’exemple du premier titulaire du poste,
qui était précédemment Commissaire au Développement de la LORRAINE, sorte de Préfet
de l’économie régionale, dans le cadre d’une conception volontariste la DATAR. Il est à
noter qu’à nouveau des commissaires au développement économique régionaux sont créés
et qu’une bonne partie est pourvue par des hauts fonctionnaires issus de corps
préfectoral.
».
Au total, la chambre considère qu’il y a là un sujet ayant vocation à être débattu au sein du
conseil d’administration, à tout le moins lorsque le titulaire du poste changera.
Recommandation n° 6. :
En vertu du principe de parité et d’équité avec la fonction
publique calédonienne, la chambre recommande au conseil d’administration, s’agissant
d’une association accomplissant quasi-exclusivement des missions de service public sur
2
Elles incluent notamment une indemnité de logement versée par l’association qui est conditionnée pour les agents de l’Etat à l’absence
de mise à disposition d’un logement et au fait de pas être propriétaire de son logement
.
Ce qui n’est pas le cas au demeurant
.
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fonds publics, que les différences de rémunérations entre les agents exerçant dans cette
association et les fonctionnaires territoriaux soient repensées à l’avenir.
head2right
La procédure de remboursement des frais de mission aboutit parfois à des coûts à la
journée particulièrement élevés
3
. En effet, la chambre a rapporté la durée des
séminaires mentionnée aux sommes totales remboursées aux agents.
Le président actuel de l’association a indiqué que «
les exemples choisis pour évaluer le
coût de séminaires de trois jours, concernent en fait le coût complet d’une mission plus
large comportant d’autres objets, pour une durée de l’ordre de 2 semaines
. »
Force est de constater que les données initiales communiquées à la chambre, qu’il s’agisse
de l’objet des voyages ou des durées, ne sont pas détaillées et manquent de précision. Il
conviendrait donc à l’avenir que des ordres de mission préalables beaucoup plus précis
permettent une information plus transparente de l’auditeur externe comme celle des
membres du conseil d’administration.
Recommandation n° 7. :
La chambre recommande l’adoption d’un texte interne régissant
les modalités de remboursement des frais de mission proches de ceux des agents publics,
récapitulant les décisions de l’assemblée générale et qui pourrait être contenu dans le
règlement intérieur à venir.
2
Présentation détaillée des missions de l’ADECAL et de ses résultats
2.1
L’ADECAL comme opérateur de la politique de soutien à l’export
L’ouverture des économies et le développement du commerce international est l’un des
moteurs de la croissance économique.
Les diverses études et analyses sur l’export en Nouvelle-Calédonie détaillent notamment,
les facteurs endogènes au territoire qui sont des freins naturels à l’export, tels que
l’insularité, l’isolement géographique, la faible population et par conséquent l’étroitesse du
marché intérieur, des outils de production non adaptés au marché entraînant des
« déséconomies » d’échelle pouvant rendre peu compétitifs les produits calédoniens.
D’autres freins sont également avancés par les experts, tels les coûts du fret maritime ou
aérien, une fiscalité indirecte peu encourageante (droits proportionnels de la patente
appliqués sur intrants et centimes additionnels sur produits exportés) et l’absence de
lisibilité de la stratégie export en Nouvelle-Calédonie. A ces constats il peut être ajouté que
les entreprises connaissent parfois mal les aides existantes à leur disposition (dispositifs
d’appui nationaux et aides des provinces) et manquent de ressources humaines dédiées au
développement international.
La Nouvelle-Calédonie possède des atouts : outre un tissu industriel non négligeable, elle
bénéficie d’un environnement économique et juridique stable, d’infrastructures de qualité,
d’entreprises de services et techniques de haut niveau, d’hommes et de femmes formés et
compétents.
3
Ainsi ont été relevés, à titre d’exemple, des frais de mission pour un agent en 2009 de 313.138 F CFP pour un séminaire de 3 jours ou
en 2011 de 324.553 F CFP pour un congrès de 3 jours couplé avec un séminaire de travail d’une journée.
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Pourtant, force est de constater le recul sensible de la capacité exportatrice de la Nouvelle-
Calédonie hors nickel (comme on atteste les éléments ci-après)
On constate ainsi que les volumes exportés hors nickel ont sensiblement diminué, soit un
recul de l'ordre de 38% pour la période 2000-2009.
2.1.1
L’ADECAL ne peut pas s’appuyer sur une politique formalisée de soutien à
l’export en Nouvelle-Calédonie
Il semblerait qu’une réflexion cadre d’ensemble sur la stratégie à l’exportation – essentielle
pour la mise en oeuvre d’une politique commerciale – fasse défaut en Nouvelle-Calédonie.
Dès lors, à l’instar du comité de pilotage créé dans le cadre du programme
d’accompagnement sur les marchés export
4
, l’ADECAL pourrait susciter la constitution
d’un comité de concertation en faveur d’une stratégie export territoriale, sous l’égide bien
entendu du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie.
2.1.2
L’ADECAL pourrait susciter un bilan précis des échanges commerciaux qui
fait actuellement défaut
Le suivi des politiques commerciales suppose une stratégie d'expansion économique,
laquelle relève soit du congrès soit du gouvernement (arrêté du programme d'importation),
qui ne peut être déléguée à une structure privée ; en outre elle doit s'appuyer sur une
analyse et un bilan des échanges permettant la détermination d'objectifs portés à la
connaissance des « usagers » du secteur : ces paramètres n'existent plus depuis la
disparition de la direction des échanges commerciaux. Ainsi, le suivi de la promotion à
l’export ne peut aujourd’hui reposer que sur des observations générales et théoriques
insusceptibles de constituer un outil efficace ou une réponse à une carence de définition de
cette politique.
4
Programme d’accompagnement repris dans le cadre de la convention de partenariat UBIFRANCE/ADECAL
de novembre 2009
2000
2005
2009
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
35000
40000
45000
50000
Evolution des exportations par produit - hors nickel (en volume)
Produits de la mer
Autres produits
Année
Volume en tonnes
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La chambre considère que l’ADECAL, à travers la composition de son conseil
d’administration, pourrait demander à ce que soit entrepris en Nouvelle-Calédonie un état
des lieux des entreprises calédoniennes exportatrices (nombre et volume par secteurs),
permettant ensuite d’élaborer une stratégie et des objectifs sous forme d’indicateurs
chiffrés, et ce faisant d’évaluer les actions entreprises. Elle pourrait bien évidemment
apporter son aide technique à ce chantier.
2.1.3
L’ADECAL pallie l’absence de services administratifs en charge du
commerce extérieur en Nouvelle-Calédonie
L’association pallie de fait l’absence de services administratifs de la Nouvelle-Calédonie
en charge du commerce extérieur (anciennement service du commerce extérieur de la
Nouvelle-Calédonie). Ni le gouvernement, ni le congrès, ne semblent s’être véritablement
saisis de cette compétence importante, pourtant transférée par la loi organique.
Jusqu’à présent le gouvernement de Nouvelle-Calédonie a considéré que le commerce
extérieur concernait les mesures de protection du marché intérieur dites « mesures de
restrictions quantitatives », mais n’a pas jugé utile de l’élargir à la totalité des paramètres
de cette compétence transférée par l’État à la Nouvelle-Calédonie en 1998.
L’ADECAL essaie de fonctionner au mieux de ces constatations, mais la chambre
considère qu’il devient indispensable de réfléchir à la mise en place de stratégies
économiques à l’international, mission qui devrait être directement prise en compte par la
Nouvelle-Calédonie.
Recommandation n° 8.
: Grâce à l’appui des membres de son conseil d’administration, la
chambre recommande que l’association entreprenne plusieurs démarches auprès de la
Nouvelle-Calédonie en vue d’établir un bilan des échanges afin de favoriser la
détermination d'objectifs précis, lancer une réflexion sur la définition d’une politique
d’exportation et permettre à l’administration calédonienne de disposer au sein de ses
services d’une mission de suivi des stratégies économiques mises en place à l’international.
Le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie précise dans sa réponse que : «
le
gouvernement partage les propositions de la chambre, mais il convient de souligner
l'importance de l'assistance technique et des réseaux de l'ADECAL, ainsi que le fait que la
compétence de ses agents en matière de commerce extérieur est reconnue au niveau
régional et de l'Etat. La Nouvelle-Calédonie ne va pas pouvoir assumer pleinement cette
partie de la compétence de commerce extérieur assurée aujourd'hui par l'ADECAL sans
s'adjoindre les moyens humains formés et expérimentés qu'il faudrait. L'ADECAL aura
toujours un rôle très utile à jouer ici. »
2.1.4
Le rôle d’UBIFRANCE à préciser
L’activité de l’agence pour favoriser l’expansion d’entreprises calédoniennes à
l’international repose notamment sur une délégation de compétence faite à UBIFRANCE,
basée sur un accord de partenariat signé en octobre 2009, qui complète la convention liant
l’association à la direction générale du trésor du ministère de l’économie et des finances.
Or, pour le président actuel de l’association, «
il s’agit plus d’une répartition des tâches de
façon complémentaire que d’une délégation. Le pilotage reste à l’ADECAL. UBIFRANCE
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met à disposition ses compétences et son réseau sur des programmes personnalisés,
élaborés par l’ADECAL, en concertation avec les entreprises ».
Ce programme d’assistance se décline sur 3 axes, il s’agit d’un programme
d’accompagnement :
1.
Aide à la sélection et à la qualification des entreprises sur les filières pré-
identifiées ;
2.
Démarche de vulgarisation de l’international auprès des entreprises et institutions,
et mise en place de programmes d’accompagnement à l’export sur mesure ;
3.
Mise en place d’un programme de communication en faveur de la Nouvelle-
Calédonie et des entreprises sélectionnées.
Un comité de pilotage « ad hoc », coordonné par l’ADECAL, a ainsi retenu une dizaine
d’entreprises dans les secteurs de l’agro-alimentaire, de l’artisanat d’art, de l’industrie de
transformation, du BTP et de l’ingénierie. Chaque entreprise a été préauditée par
l’ADECAL, puis visitée par des agents d’UBIFRANCE, qui ont défini par la suite un
programme d’accompagnement de ces entreprises sur les marchés de la zone Asie-
Pacifique. Dans le cadre de cet accord de partenariat, il a été organisé un « séminaire
export Nouvelle-Calédonie » en juin 2010. Cette journée consacrée à la « vulgarisation »
de la démarche export, a rassemblé plus d’une centaine de participants principalement
issus du milieu des affaires, mais également des services publics de Nouvelle-Calédonie.
Au 31 mars 2011, les programmes individualisés des entreprises sélectionnées ont été
formalisés par le biais d’un bon de commande, déclinant des prestations sur mesure
réalisées par les missions économiques d’UBIFRANCE et leurs actions sur l’extérieur. Les
prestations réalisées vont de l’étude de marché personnalisée à un accompagnement en
faveur d’installation de filiales à l’étranger. L’ADECAL, en parallèle de ce programme, a
participé à une réflexion engagée par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie début
2010 en matière de stratégie à l’export. Une déclinaison de moyens et outils en faveur
d’une politique locale à l’internationalisation des entreprises a ensuite été proposée par
l’agence au gouvernement. Cette proposition de politique à l’export doit tenir compte des
résultats à mi-parcours, puis finaux de la convention avec UBIFRANCE.
Mais, s’agissant de l’aide à l’exportation, de nombreuses autres pistes d’actions
5
sont
identifiées par l’ADECAL, qui développe un réel dynamisme tout azimut, sans qu’il ne
soit toujours facile d’identifier un fil directeur.
Le président actuel de l’association a souligné dans sa réponse «
qu’il s’agit ici d’un
travail prospectif réalisé par l’ADECAL à la demande du Gouvernement, à qui il
appartiendra d’arrêter la stratégie et de choisir entre plusieurs options qu’il était
nécessaire d’explorer dans leur totalité.
»
La chambre ne le conteste pas, il n’en demeure pas moins qu’un suivi plus précis
permettrait d’opérer une synthèse et l’évaluation des efforts entrepris. D’ailleurs, la
5
- séminaires avec l’ensemble des entreprises du programme douanes
- création club export avec entreprises du programme et déclinaisons des actions sous l’égide de l’ADECAL avec soutien du comité des
CCEF de Nouvelle-Calédonie
- mise en place d’un VIE/VIA ADECAL à la ME de Sydney, suivi des entreprises sur marchés AUS et NZ avec appui de la mission
économique, suivi dans les Etats insulaires du Pacifique, et rôle de promotion des investissements en Nouvelle-Calédonie.
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Rapport d’observations définitives relatif à la gestion de l’ADECAL – 2007-2011
convention de 2009 ne comporte pas de clause prévoyant un compte-rendu détaillé par
UBIFRANCE des prestations qu’elle réalise pour les entreprises calédoniennes.
De ce fait, les résultats de la mise en oeuvre de cette mission mériterait d’être mieux
finalisés et il serait souhaitable qu’un bilan précis de l’action d’UBIFRANCE détaillée et
chiffrée (par pays, par type d’assistance) puisse être présenté au conseil d’administration
de l’ADECAL, et que des comptes-rendus sur l’avancement des programmes soient
régulièrement présentés au comité de pilotage et à l’assemblée générale selon l’actuel
président de l’ADECAL.
Recommandation n° 9. :
La chambre estime nécessaire de mieux rendre compte au
conseil d’administration des réalisations effectives opérées dans le cadre de la convention
UBIFRANCE au travers d’un tableau détaillé (par type d’assistance) et chiffré
(comptabilisant le nombre d’entreprises aidées) ; cet objectif pourrait être formalisé dans
un avenant à la convention.
Sur ce point, le président du gouvernement indique en sa réponse
: « Le gouvernement est
en parfait accord avec les recommandations 9 et 10 de la chambre visant à mieux informer
sur l’effectivité des actions entreprises. »
2.2
L’ADECAL comme opérateur de la politique de promotion économique de la
Nouvelle-Calédonie et d’attraction des investisseurs
2.2.1
Présentation de la mission : promotion et prospection internationales
La mission de l’ADECAL consiste à faire la promotion économique de la Nouvelle-
Calédonie et à accompagner les investisseurs potentiels dans leur démarche exploratoire et
d’investissement éventuel. A cela s’ajoute une action de promotion des produits
calédoniens sur les marchés extérieurs.
a/ La promotion des investissements
Les arguments développés par l’ADECAL pour cette promotion couvrent les éléments
fondamentaux
d’une
décision
d’investissement.
Elle
fait
valoir
la
qualité
de
l’environnement des affaires de la Nouvelle-Calédonie, c’est à dire une économie
développée, donc structurée, dans un contexte de stabilité politique (au sens
géostratégique) ; une inflation raisonnable (une moyenne de 2% par an sur les dix dernières
années) ; une monnaie solide puisqu’appartenant à la zone Euro ; un système juridique et
un droit des affaires fiables de type occidental.
A titre d’exemple, la promotion des investissements en 2010 a pris plusieurs formes :
- participation à des séminaires d’investissement (New Caledonia Business Forum à
Brisbane en Juin 2010 et Pacific Islands Investment Summit à Sydney en Août 2010) ;
- missions de prospection en liaison étroite avec le réseau de l’agence française des
investissements internationaux (AFII) et des missions économiques dans les pays
émetteurs d’investissement ;
- édition d’une brochure « Business Advantage New Caledonia » avec CMMedia, mise à
jour tous les deux ans (une version de cette édition est disponible aussi en ligne à
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Rapport d’observations définitives relatif à la gestion de l’ADECAL – 2007-2011
www.businessadvantagenewcaledonia.com »). La dernière version 2010/2011 a été
distribuée au mois de janvier 2011 ;
- co-publication d’un guide de l’investissement avec le bureau français de Sydney de Jones
Day (cabinet d’avocats internationaux) ;
- actualisation du site internet de l’ADECAL ;
- publicité dans les magazines de bord d’Air Calin et publicités ponctuelles.
b/ Les promotions spécifiques
Le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie délègue à l’ADECAL la gestion d’une
enveloppe annuelle de 20 millions de FCFP, consacrée à 3 grandes manifestations
économiques extérieures que sont : le salon international de l’agriculture de Paris en
collaboration avec la chambre d’agriculture de Nouvelle-Calédonie comme prestataire
avec une enveloppe de 6 millions de F CFP, la foire de Paris avec la chambre de métiers
comme prestataire (8 millions de F CFP) et la participation au FOODEX de Tokyo
organisée directement par l’ADECAL (8 millions de F CFP).
c/ Le pôle d’information
L’ADECAL assure l’information et l’accompagnement des investisseurs.
En tant que facilitateur vis-à-vis des investisseurs extérieurs, le personnel de l’ADECAL
répond aux demandes d’information de ces opérateurs dans leur phase exploratoire, que ce
soit par e-mail, fax, courriers, rendez-vous à l’ADECAL ou à l’extérieur à l’occasion de
déplacements des chargés de mission. Certains de ces contacts donneront lieu à une phase
exploratoire plus poussée, ou pour d’autres, à une simple mise en relation avec des
partenaires locaux. Dans les cas où la phase se poursuit, le rôle classique de l’ADECAL
consiste à accueillir les investisseurs potentiels et à organiser des visites de sites et des
rencontres avec des partenaires ou fournisseurs ainsi qu’avec les institutions.
d/ L’accompagnement des projets d’investissement
Dans sa mission d’accompagnement des investisseurs, l’ADECAL assiste les porteurs de
projet dans leur phase d’étude de faisabilité et d’éventuel investissement. Cette assistance
leur permet de gagner un temps précieux pour se familiariser avec l’environnement local
des affaires et le rôle des instances décisionnelles (procédures, autorisations et mesures
incitatives).
Concernant les porteurs de projets locaux, même si le développement local relève de la
compétence provinciale, l’ADECAL travaille alors en partenariat avec les provinces, le
plus souvent à leur demande.
On peut citer à titre d’exemple, le projet d’exploitation forestière de Tango en Province
Nord ou le projet de développement hôtelier à Mouli (Ouvéa). Dans ces deux projets, les
provinces concernées ont sollicité l’assistance de l’ADECAL dans la recherche de
partenaires extérieurs.
L’expérience que l’ADECAL a pu acquérir en suivant des projets dans différents secteurs
(agriculture, aquaculture, pêche, hôtellerie, industrie, services) doit permettre d’orienter un
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Rapport d’observations définitives relatif à la gestion de l’ADECAL – 2007-2011
nouvel investisseur potentiel, mais aussi d’alimenter
2
la réflexion des pouvoirs publics
quant à l’amélioration de l’environnement économique du territoire.
2.2.2
L’évaluation en termes d’impact sur l’emploi et l’analyse des échecs
enregistrés
Si l’on considère les indicateurs de l’année 2010 présentés au conseil d’administration, ils
apparaissaient insuffisants. Ils se présentent comme suit :
-
« Le site internet de l’ADECAL a enregistré plus de 4 000 visites.
-
Une centaine de demandes d’informations ont été traitées.
-
L’ADECAL a accueilli 22 visiteurs ou délégations extérieurs, soit un total de 36
personnes
(10 entreprises, 11 consultants ou institutionnels, 2 journalistes).
-
En 2010 : 12 dossiers sont en cours dont 1 projet aquacole, 3 projets hôteliers, 1
projet d’activité de croisière, 2 projets d’activité de construction, 3 entreprises
d’ingénierie, 1 société de service, 1 producteur d’énergie. »
La chambre n’a pu trouver dans les documents fournis au conseil d’administration, une
présentation synthétique de données permettant au CA de porter une appréciation sur les
résultats de la mission considérée. Il manquait notamment :
square4
une présentation pluriannuelle de la contribution effective de la mission
en termes
d’emplois pour la Nouvelle-Calédonie ;
square4
l’analyse détaillée des raisons pour lesquelles 11 projets d’investissement présentés
dans le tableau ci-après, n’ont pu aboutir.
Sur ce second point, l’ADECAL a indiqué que
« il n’y pas eu de rapports spécifiques sur
les échecs. L’avancement des principaux dossiers a toujours été présenté lors des conseils
d’administration qu’il s’agisse des progrès réalisés, des concrétisations ou des échecs.
»
Si l’avancement a été effectivement présenté, on ne trouve cependant qu’une annonce
assez laconique des échecs, sans diagnostic des causes qui auraient permis un effet
d’expérience et pu être circularisées à tous les acteurs calédoniens concernés.
En réponse, le président considère que «
Même s’il n’y a pas eu de rapport systématique
sur les échecs, ils ont néanmoins donné lieu à des débats dans le cadre de conseils
d’administration ou d’assemblées générales.
»
La chambre estime toutefois qu’une formalisation de ces débats devrait être mieux
retranscrite dans les procès-verbaux.
2
L’ADECAL peut aussi faire vérifier la fiabilité de certains porteurs de projets internationaux. Pour ce faire, elle sollicite une enquête
de solvabilité (en anglais, ‘due diligence’) auprès de la COFACE ou d’autres organismes agréés. Cela a été le cas pour deux sociétés
chinoises intéressées par des prises de participation dans des sociétés minières locales et pour une société chinoise qui porte un projet
hôtelier d’envergure.
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Rapport d’observations définitives relatif à la gestion de l’ADECAL – 2007-2011
TABLEAU PROJETS D’INVESTISSEMENTS
Dossier d’investisseurs n’ayant pu aboutir sans qu’ait été effectué un rapport analysant les causes de l’échec
Dossiers
Origine
Nature
Assistance de l’ADECAL
Statut
ESPACE TERRE
Réunion
Création d’une entreprise de
construction
Assistance générale et Organisation des visites pour
une implantation en Province Nord
Projet retiré
FUNDER
Chine
Construction d’un resort de
350 clés à Gouaro Deva
Rapport de solvabilité
Projet
retiré,
échec
des
négociations
avec
la
partie
calédonienne
PENG
Nouvelle-Calédonie
Construction d’un resort de
100 clés à Peng (Lifou)
Assistance générale
Projet retiré, peu viable
ISLAND ESCAPE
Nouvelle-Zélande
Organisation de croisières
courtes au départ de Nouméa,
un mois par an
Assistance générale
Projet retiré, invalidation technique
du navire proposé
UNION FENOSA
Espagne
Exploitation de la centrale
énergie de KNS
Assistance générale
Non-sélectionné,
Cherche
à
se
positionner
sur d’autres projets
Mouli Resort
Nouvelle-Calédonie
Projet hôtelier
Assistance de la SODIL dans la recherche d’un
partenaire international
Les deux partenaires potentiels
trouvés par l’ADECAL n’ont pas
donné suite
Hôtel Gondwana
Nouvelle-Calédonie
Redéveloppement de l’hôtel
Lutetia à Nouméa
Assistance générale
Renoncement du porteur de projet
Les Sources de
Farino
Nouvelle-Calédonie
Développement d’un éco-
lodge
Etude sectorielle
Renoncement du porteur de projet
Solyval
Réunion
Recyclage de pneus usagés
Assistance générale
Renoncement du porteur de projet
Sheraton Sainte-
Marie
Nouvelle-Zélande
Hôtellerie
Assistance Générale
Renoncement du porteur de projet
Baie Maa
France/Belgique/Nouvelle-
Calédonie
Hôtellerie
Assistance Générale
Renoncement des porteurs du
projet
Thermes de la
Crouen
Nouvelle-Calédonie
Réhabilitation et
développement
des thermes
Assistance générale
Projet en stand-by, problèmes
coutumiers
KIKAKKU
Japon
Organisateur de mariages et
lunes de miel pour le marché
japonais
Assistance générale
Projet implanté
Source ; ADECAL
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Rapport d’observations définitives relatif à la gestion de l’ADECAL – 2007-2011
S’agissant de l’évaluation en matière de création d’emplois, le tableau établi par
l’ADECAL pendant l’instruction, chiffre de façon globale les emplois créés sur 5 ans. Il
ressortait initialement une centaine d’emplois créés après contact avec l’association.
Durant l’instruction, la chambre a pris contact avec chaque porteur de projet pour évaluer
la contribution réelle de l’ADECAL. Il apparaît que ni SILCAR, ni HATCH, au travers de
son responsable en Nouvelle-Calédonie, n’ont considéré que l’ADECAL ne les avait aidés
à s’implanter, implantation liée mécaniquement aux projets miniers.
En outre, sont également comptabilisés des emplois, uniquement sur la base d’un seul
contact, sans véritable impact sur la décision d’installation, comme c’est le cas de GEOS.
Ces différentes entreprises ont donc été retirées de la comptabilisation de l’impact.
Pour être complet, les deux emplois créés par la société KIKAKU n’ont existé que très
brièvement alors que, s’agissant du groupe Atoll assurance, le nombre total est sous-
estimé, il était de 4 pour 2011 et de 7 aujourd’hui.
Au total, on peut considérer que sur 5 ans, ce sont 7 emplois qui ont été réellement créés et
pour lesquels les entreprises ont considéré avoir été aidées significativement par
l’ADECAL.
Deux remarques découlent de ces constatations :
1.
Le bilan en emplois n’a pas été présenté au conseil d’administration ou en
assemblée générale sur la base d’un tableau pluriannuel permettant d’apprécier
l’impact sur longue période de l’activité d’attraction des investisseurs.
2.
Ce bilan est certes difficile à établir en interne. Il nécessiterait une évaluation ou un
audit externe tant le lien entre l’action réelle de l’ADECAL et la création d’emplois
est subjectif. Seule une enquête auprès des investisseurs ayant réellement participé
aux décisions d’installation permettrait de réaliser de manière objective ce bilan en
emplois
7
.
7
Ainsi, le responsable du site d’un investisseur en Nouvelle-Calédonie a été formel sur l’absence de tout lien entre la création des
emplois et le rôle de l’ADECAL, alors qu’un retraité de cette même société en poste à Brisbane, non en charge de l’installation de
l’agence calédonienne a contacté en fin d’instruction la chambre, sur demande vraisemblable de l’association, pour dire le contraire.
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Rapport d’observations définitives relatif à la gestion de l’ADECAL – 2007-2011
BILAN DE LA CREATION D’EMPLOIS DES ENTREPRISES ASSISTEES PAR
L’ADECAL DE 2007 A 2011 ET IMPLANTEES EN NOUVELLE-CALEDONIE
Noms
Descriptif
Nombre d’emplois
Déclaré par
l’ADECAL lors de
l’instruction
comme étant le
bilan des emplois
créés
Résultat de l’enquête
téléphonique auprès
des responsables de
l’entreprise :
NE RETENANT QUE
LES EMPLOIS POUR
LESQUELS L’AIDE DE
L’ADECAL A ETE
JUGEE SIGNIFICATIVE
OISEL
Ingénierie du traitement des eaux
2
bientôt 3
HATCH
Ingénierie et maintenance
industrielle
40
non liés à une assistance de
l’ADECAL
SILCAR
Ingénierie et maintenance
industrielle
(Implantation d’un noyau
« dormant » en 2008 et montée
en puissance très récente après
l’obtention du marché de
l’exploitation et la maintenance de
la centrale énergie de Vavouto)
30
non liés à une assistance de
l’ADECAL
GEOS
Sécurité des sites d’entreprises et
des personnes
20
non liés à une assistance de
l’ADECAL
Groupe Atoll
Assistance
Prestataire d’assistance pour les
compagnies d’assurance
4
4
KIKAKU
Organisateur de mariages pour
une clientèle japonaise
2
0
(entreprise n’a pas eu
d’activité durable))
TOTAL
98 emplois
7 emplois
Source : Adecal et enquête téléphonique auprès des investisseurs
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Rapport d’observations définitives relatif à la gestion de l’ADECAL – 2007-2011
La réponse du président actuel de l’association donne une description très différente et
considère que ces sociétés ont bénéficié de l’assistance de l’ADECAL à des degrés divers
:
« Ces dossiers d’implantation ont été traités avec les sièges extérieurs de ces sociétés
notamment en AUSTRALIE, qui ont le pouvoir de décision. Les représentants locaux qui
ont pu être consultés ne sont que des exécutants qui n’étaient, d’ailleurs, pas en place lors
de la prise de décision. L’ADECAL maintient qu’elle a participé à la création d’une
centaine d’emplois durant la période considérée. Il est à noter que depuis sa création,
l’ADECAL a fait venir des investisseurs sur des projets hôteliers, miniers ou agro-
alimentaires, en particulier, projets correspondants à plusieurs centaines d’emplois depuis
l’origine. L’ADECAL a donc rempli sa mission initiale, mais il faut bien considérer que sa
responsabilité s’arrête où commence l’appréciation des suites à donner par les pouvoirs
publics à ses propositions ».
La chambre maintient qu’à ce jour son analyse sur la création d’emplois en Nouvelle-
Calédonie est la seule qui ait été réalisée sur une base systématique depuis 2006 et que des
évaluations externes devraient donc être systématisées.
Recommandation n° 10. :
La chambre observe un bilan réduit de l’ADECAL en termes
d’emplois créés au titre de l’attraction d’investisseurs en Nouvelle-Calédonie. Elle
recommande donc un compte-rendu systématique, détaillant sa contribution à l’emploi et
analysant précisément les éventuelles causes d’échec pour décider ensuite d’actions
correctives. Ces points pourraient également faire périodiquement l’objet d’évaluations
externes par un consultant indépendant.
L’activité de participation aux congrès et salons est quant à elle significative. On peut
cependant s’étonner que les seuls comptes-rendus de l’association sur cette mission soient
bien souvent ceux faits à l’assemblée générale. Or, ils se bornent la plupart du temps à
simplement indiquer la date et le montant de crédits consommés, avec parfois en une
phrase la mention de l’intérêt général pour la Nouvelle-Calédonie. Par exemple, pour le
FOODEX, le salon de l’agriculture et la foire internationale de Paris, il est indiqué que le
gouvernement de la Nouvelle-Calédonie a confié à l’ADECAL une enveloppe totale de
20 millions de FCFP pour sa participation au financement de trois manifestations
économiques extérieures et le seul descriptif du contenu des missions et des retombées
pour la Nouvelle-Calédonie du budget 2009 tient en une phrase : «
la présence de la
Nouvelle-Calédonie à ces évènements bénéficie à ses productions agricoles, industrielles
ou artisanales par la participation directe des entreprises concernées ou par l’exposition
de leur produit par une tierce partie
».
La chambre considère que les pièces annexes détaillées donnent des informations sur les
coûts et les entreprises, mais peu sur l’impact réel de ces participations. Impact qui en tout
état de cause, devrait être inclus dans le corps du rapport d’activité.
Ces comptes-rendus très succincts en assemblée générale ne sauraient faire office de
rapports de mission. Parfois, on retrouve la copie de documents de chambre consulaire par
exemple, mais quasiment sans contribution de l’ADECAL. On peut dès lors s’interroger
sur son véritable rôle et sur sa valeur ajoutée.
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Rapport d’observations définitives relatif à la gestion de l’ADECAL – 2007-2011
Le président actuel de l’association maintient que «
chaque mission fait l’objet d’un
rapport au Président. Elles sont précédées d’un ordre de mission. Par ailleurs, elles sont
validées en Assemblée Générale, qui en examine annuellement la liste et le contenu. A
l’occasion de cet examen et, en fonction des demandes, des informations complémentaires
sont apportées.
»
La chambre estime néanmoins souhaitable qu’un rapport de mission détaillé soit
systématiquement établi, qu’il corresponde à un véritable bilan, avec le cas échéant, des
préconisations et qu’il soit consultable en archive.
2.3
L’ADECAL comme partenaire du suivi des politiques commerciales régionales
2.3.1
Le rôle de la Nouvelle-Calédonie en matière de politiques commerciales
régionales
En vertu de la loi organique modifiée n° 99-209 du 19 mars 1999, la Nouvelle-Calédonie
bénéficie aujourd’hui de compétences importantes en matière de relations extérieures.
Dans ses domaines de compétence et dans le respect des engagements internationaux de la
République, elle peut en effet décider de négocier des accords avec un ou plusieurs Etats,
Territoires ou organismes régionaux du Pacifique et avec les organismes régionaux
dépendant des institutions spécialisées des Nations Unies. Le législateur organique a donc
doté la Nouvelle-Calédonie des outils lui permettant d’élaborer sa propre politique
extérieure, toujours dans le respect des obligations internationales de la France, de
renforcer ses liens avec les autres Etats et Territoires du Pacifique (au sens large) et donc
de développer et d’améliorer sa coopération et son intégration régionales.
Le 18 août 2001, lors de la 32
ème
réunion du Forum des Iles du Pacifique, les Etats
membres de cette organisation ont adopté deux accords internationaux en matière de libre
échange :
-
l’accord du Pacifique pour le renforcement des relations économiques (Pacific
Agreement on Closer Economic Relations : PACER) qui met en place un
cadre général pour la future coopération économique entre l’ensemble des
Etats membres du Forum et prévoit notamment, la négociation d’un accord de
libre-échange entre, d’une part, les Etats insulaires, et d’autre part, la
Nouvelle-Zélande et l’Australie, huit ans après l’entrée en vigueur du PICTA ;
-
l’accord commercial entre les Etats insulaires du Pacifique (Pacific Islands
Countries Trade Agreement : PICTA) lequel prévoit, pour sa part, la
libéralisation progressive des échanges commerciaux entre les Etats insulaires
du Forum, notamment par le biais de la réduction des tarifs douaniers.
Au cours des dernières réunions du Forum des Iles du Pacifique, l’adhésion de la
Nouvelle-Calédonie au PICTA a été sollicitée par le secrétariat du Forum et par plusieurs
Etats membres de cette organisation. Par ailleurs, au mois de septembre 2004, la Nouvelle-
Calédonie a reçu une invitation pour assister, en tant qu’observateur, à l’ouverture des
négociations entre les pays ACP du Pacifique (les Etats insulaires également membres du
Forum) et l’Union européenne, pour la mise en place d’un accord de partenariat
économique. Ces Etats ACP sont actuellement engagés dans une négociation majeure avec
l’Union européenne visant à instaurer un dispositif où le développement économique et
social passe par la libéralisation des marchés et le commerce multilatéral.
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Rapport d’observations définitives relatif à la gestion de l’ADECAL – 2007-2011
La Nouvelle-Calédonie possède ainsi les compétences techniques et le soutien politique
nécessaires pour qu’elle prenne sa place parmi les Etats et Territoires du Pacifique, en tant
qu’actrice à part entière pouvant promouvoir ses intérêts et peser sur les débats relatifs aux
enjeux fondamentaux qui vont influer directement sur l’avenir de la région et de chacun de
ses membres.
Lors de l’instruction, le service de la coopération régionale a indiqué à la chambre que le
gouvernement de la Nouvelle-Calédonie considère, au regard du contexte global du
Pacifique et des compétences transférées à la Nouvelle-Calédonie, qu’il convient
aujourd’hui d’adopter une démarche volontariste et de mener le travail de fond nécessaire
pour assurer l’intégration harmonieuse du territoire dans son environnement immédiat. Par
ailleurs, une négociation de cette nature permettra à la Nouvelle-Calédonie d’augmenter
ses capacités de compréhension et de mise en oeuvre de normes en matière de commerce
multilatéral. Ces capacités seront essentielles à l’avenir, surtout dans la perspective de la
renégociation de la décision d’association entre l’Union européenne et les pays et
territoires d’Outre-mer et dans l’hypothèse du développement des relations commerciales
avec les pays de la zone, dont l’Australie et la Nouvelle-Zélande.
Au regard de ces différents points, il apparaît très clairement que le suivi des politiques
commerciales, par leur nature éminemment politique, soit dans la mesure du possible
conduit directement par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie et non par l’ADECAL.
2.3.2
L’activité de suivi des politiques commerciales régionales par l’ADECAL
peut entraîner un manque de lisibilité de l’action de la Nouvelle-Calédonie pour
certains partenaires internationaux
Au cours des années récentes, c’est l’ADECAL qui a suivi et analysé, en liaison avec la
cellule de coopération du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, les politiques
commerciales de la région
8
qu’il s’agisse des politiques commerciales régionales (PICTA,
PACER, Fer de Lance, etc.) ou d’accords bilatéraux de blocs à blocs tels que les APE
(Accord de Partenariat Economique entre l’UE et les pays insulaires de la région). Les
relations étroites de l’association avec la direction générale du trésor du Ministère de
l’économie et des finances et les services économiques des ambassades de France, permet
des échanges fructueux et des retombées en faveur de la Nouvelle-Calédonie.
Cependant, là encore, des comptes-rendus plus précis mériteraient d’être transmis aux
autorités politiques compétentes comme l’a indiqué par exemple la province Nord lors de
l’instruction : «
Faute de compétence interne, le gouvernement a sollicité l’ADECAL. Cette
mission est complémentaire de celle de promotion économique. L’ADECAL y a répondu
favorablement et a développé une expertise qui s’est renforcée au fil du temps. Comme sur
d’autres missions, la question du contrôle de la délégation est essentielle, la mission
principale de l’ADECAL est d’éclairer les décideurs politiques responsables des
éventuelles négociations à mener. Dans la pratique et sur certains sujets très techniques,
un mandat de négociation peut être ponctuellement confié, mais doit être strictement défini
et faire l’objet de compte-rendu
. »
8
En outre l’ADECAL collabore avec le comité local des conseillers du commerce extérieur (CCEF) depuis de nombreuses années et
permet ainsi l’implication des conseillers à la réflexion générale de l’aide à l’internationalisation des entreprises en Nouvelle-Calédonie.
De même l ADECAL collabore depuis de nombreuses années aux travaux du PECC (organisation tripartite regroupant des personnalités
des affaires et de l’industrie, des gouvernements et des universités).
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Afin de garantir la lisibilité de la représentation de la Nouvelle-Calédonie dans ce domaine,
il serait souhaitable que les collectivités calédoniennes jouent pleinement leur rôle, en
nommant du personnel dédié à cette mission pour encadrer l’action menée par
l’association. D’ailleurs, le président actuel de l’association souligne dans sa réponse que
«
la contribution de l’ADECAL à la préparation et à la mise en oeuvre des politiques de
commerce extérieur et de coopération régionale est régulièrement sollicitée, depuis 2011,
par le Gouvernement de la NOUVELLE-CALEDONIE et ses services, mais également par
l’Etat. En aucun cas, il n’y a eu substitution.
», ce que la chambre ne conteste pas.
2.4
L’ADECAL comme opérateur de la politique de soutien à la coopération
régionale
La coopération régionale est une compétence partagée de l’Etat (article 21 de la loi
organique), de la Nouvelle-Calédonie (article 28) et des provinces (article 33). Les statuts
de l’ADECAL précisent qu’elle reçoit mission de coordonner, favoriser, promouvoir et
mettre en oeuvre toutes actions et initiatives destinées à faciliter l’insertion de la Nouvelle-
Calédonie dans son environnement régional. Ces dispositions ont ainsi donné la possibilité
à l’ADECAL de mener des actions dans ce domaine.
En 2010, l’activité de l’ADECAL en matière de coopération régionale a été relativement
réduite puisque le montant des dépenses s’est élevé à 12,9 MF CFP.
La chambre observe le désengagement récent de l’ADECAL de la coopération régionale.
S’agissant de la convention entre l’ADECAL et le Vanuatu, il existe une convention au
titre du « Vanuatu Investment Program Authority », qui a pour objet de favoriser l’accueil
des entreprises calédoniennes au VANUATU et de les accompagner dans leurs démarches.
Cette convention a une vocation strictement économique et elle pourrait effectivement
continuer à être gérée par l’ADECAL sans difficultés particulières.
2.5
L’ADECAL comme opérateur et animateur de programme de recherche :
le programme ZONECO (
programme d'exploration de la Zone Exclusive
Économique)
ZONECO est le fruit d’un partenariat inter-collectivités, conçu comme une interface entre
recherche scientifique et collectivités publiques. Elle a pour objectif principal de rassembler
et rendre accessible les informations nécessaires à la valorisation et la gestion des
ressources de la ZEE et des lagons de Nouvelle-Calédonie.
Depuis 2002, l’ADECAL s’est vue confier sa gestion car étant une structure privée, elle
n’est pas soumise aux règles de comptabilité publique, ce qui apporte beaucoup de
souplesse dans la réalisation des opérations et allège ainsi les relations avec les porteurs de
projets.
La chambre a constaté que les structures d’animations du programme (AG, groupe de
Projet, comité scientifique et comité technique inter-collectivités) fonctionnent bien selon
les dires des porteurs de projets qui paraissent satisfaits du rôle joué par l’ADECAL.
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Rapport d’observations définitives relatif à la gestion de l’ADECAL – 2007-2011
Le programme ZONECO constitue aujourd’hui l’un des quatre outils du projet plus global
de TECHNOPOLE. Dès lors, à l’instar de ce qu’indiquait la province Nord lors de
l’instruction de la chambre, «
l’activité de l’ADECAL se répartit désormais entre un pôle
de promotion économique et un pôle d’innovation et de transfert qui me semblent
complémentaires. Dans une hypothèse de croissance du pôle innovation, il est probable
que, le moment venu, il soit nécessaire de doter cette activité d’une structure juridique
propre
».
Comme indiqué précédemment, la chambre considère également que le développement
important de ZONECO plaide à terme pour la création d’une structure juridique différente
de l’ADECAL.
2.6
L’ADECAL comme opérateur de la politique de développement technologique
La définition de la politique de l’innovation technologique, en amont du développement
économique, est de compétence provinciale.
2.6.1
Présentation du secteur « innovation recherche » en Nouvelle-Calédonie
En Nouvelle-Calédonie et hors communauté du Pacifique, il existe principalement 7
institutions de recherche publiques: l’université (UNC), l’IRD, L’IAC, l’IFREMER,
l’Institut Pasteur NC, le BRGM, le CNRS.
La baisse des effectifs chercheurs est forte ces dernières années à l’IRD (-50%). Le BRGM
et le CNRS ne comptent plus qu’un agent et l’INRA, le CEMAGREF et l’INSERM ne sont
pas directement présents.
Le budget global
dédié en 2010 à la recherche publique en Nouvelle-Calédonie était
d’environ 38,5 millions d’euros, dont 25 millions d’euros pour l’Etat, 11 millions pour la
Nouvelle-Calédonie et les trois provinces, et 2,5 millions d’euros en provenance
d’opérateurs privés essentiellement miniers. Avec l’enseignement supérieur, le budget
recherche de la Nouvelle-Calédonie atteint 55,5 millions d’euros (dont 42 de provenance
de l’Etat), soit environ 0,8% du PIB de la Nouvelle-Calédonie.
Par ailleurs, il faut noter la création en 2008 d’un GIP de recherche dédié à la mine et à
l’environnement qui fonctionne comme une agence de moyens (CNRT), doté de 5 millions
d’euros pour cinq ans. Une association dotée d’environ 2 millions d’euros par an est
également dédiée à l’accompagnement technique des agriculteurs (AICA).
La part de financement de recherche très appliquée relevant plus de l’accompagnement
technique (agriculture, aquaculture, risques) peut être estimée à environ 25% du budget
global recherche. Il faut noter par ailleurs, que cette recherche technologique relève de
plusieurs institutions, commandée par les opérateurs publics utilisant différentes voies.
En conclusion, le domaine de la recherche publique en Nouvelle-Calédonie, compte tenu
du nombre d’habitants, est plutôt financièrement bien doté. Cependant, selon l’ADECAL,
la mutualisation des moyens serait à renforcer même si la production scientifique est plutôt
globalement correcte malgré une grande hétérogénéité dans la nature des recherches.
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Rapport d’observations définitives relatif à la gestion de l’ADECAL – 2007-2011
En outre, peu de brevets sont déposés (2 en 5 ans) et le nombre de chercheurs séniors a
diminué récemment (forte politique de réduction de l’IRD en 2008 et 2009). De même, la
recherche très appliquée reste parfois confusément adressée ou mal identifiée et pas
toujours liée à une recherche en amont. Par ailleurs, certains domaines importants pour la
Nouvelle-Calédonie sont très faiblement ou plus du tout abordés (ethno-pharmacopée, sols,
eaux).
La «recherche et développement » dans les entreprises est très difficile à évaluer faute
d’indicateurs. Toutefois, le privé est demandeur de renforcement de liens avec la recherche
publique, et la méthode « CNRT » en montre la pertinence. De plus, les entreprises qui
accroissent leurs moyens de recherche et développement, accroissent également leur
compétitivité, comme cela est démontré sur le plan international. Par ailleurs, l’expérience
incubateur d’entreprises innovantes faite depuis 2008 à l’IRD a été positive, même si cette
démarche doit encore être labellisée; les opérateurs privés sentent la nécessité de se tourner
vers l’innovation, mais manquent de moyens et de réseaux pour la développer, en
particulier s’agissant de PME.
De ce fait, l’ADECAL, grâce à sa structure inter institutionnelle et à la souplesse de sa
forme associative, a pris un rôle moteur de coordinateur en la matière. Son action s’est
opérée en trois temps :
square4
l’échec relatif des pôles de compétitivité a marqué la première implication de
l’ADECAL sur l’innovation et la recherche ;
square4
les grappes d’entreprises, dont le résultat reste à évaluer, a correspondu à la
première réalisation pratique ;
square4
la mise en place de la technopole concentre aujourd’hui la majeure partie des
budgets et des espoirs en la matière. On peut considérer que le programme
ZONECO de recherche appliquée y est aujourd’hui intégré.
2.6.2
Les pôles de compétitivité
L’action de l’ADECAL s’est d’abord faite autour des pôles de compétitivité. Un pôle de
compétitivité rassemble sur un territoire bien identifié et une thématique donnée, des
entreprises petites et grandes, des laboratoires de recherche et des établissements de
formation. Il a vocation à soutenir l'innovation, favoriser le développement des projets
collaboratifs de recherche et développement particulièrement innovants. Il crée ainsi de la
croissance et de l’emploi. L’enjeu est de s’appuyer sur les synergies et la confiance créée
entre les acteurs par l'intermédiaire de coopération concrète dans des projets collaboratifs
et innovants. Il s'agit de permettre aux entreprises impliquées de prendre une position de
premier plan dans leurs domaines. D'autres partenaires, dont les pouvoirs publics nationaux
et locaux, sont associés à cette dynamique.
La politique des pôles de compétitivité cherche à accélérer la croissance de l'économie par
l'innovation. Elle vise à développer la croissance et l'emploi sur les marchés porteurs : en
dépassant les schémas traditionnels de recherche et de production ; en confortant des
activités, essentiellement industrielles, à fort contenu technologique ou de création sur des
territoires ; en améliorant l'attractivité de la France, grâce à une visibilité internationale
renforcée.
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Rapport d’observations définitives relatif à la gestion de l’ADECAL – 2007-2011
À partir d’une vision partagée par les différents acteurs, chaque pôle de compétitivité
élabore sa propre stratégie à cinq ans, ce qui lui permet de :
•
concrétiser des partenariats entre les différents acteurs ayant des compétences
reconnues et complémentaires ;
•
faire émerger des projets collaboratifs stratégiques de R&D qui peuvent bénéficier
d’aides publiques, notamment auprès du Fonds Unique Interministériel (FUI) ;
•
promouvoir un environnement global favorable à l’innovation et aux acteurs du
pôle
en
conduisant
des
actions
d’animation,
de
mutualisation
ou
d’accompagnement des membres du pôle, sur des thématiques telles que l'accès au
financement privé, le développement à l’international, la propriété industrielle, la
gestion prévisionnelle des compétences et les ressources humaines, etc.
En Nouvelle-Calédonie, un thème a été proposé après une étude de marché réalisée sur l’
«
Ecosystème Nickel
»
et il fut décliné en deux axes:
square4
développement des technologies liées directement à l’industrie du nickel ;
square4
développement des compétences liées à la gestion environnementale des
sites miniers (eau, réhabilitation, maîtrise de l’impact environnemental,
etc.).
Après cette étude au coût de 8 millions de FCFP, il n’a pas été possible d’obtenir un
consensus local sur les propositions du cabinet qui en était chargé. Elle a néanmoins
permis de positionner à l’époque l’ADECAL sur le thème de l’innovation. Il convient
toutefois de relever le caractère très laconique du compte-rendu de l’ADECAL au conseil
d’administration du 28 mai 2010 sur les raisons de l’échec.
Il ne s’agissait, en effet, probablement pas de problème de calendrier contraint comme
évoqué dans les écrits, mais plus certainement d’une réticence des grands industriels
miniers à coopérer surtout dans le domaine des processus industriels. Ce constat peut
amener à deux séries de réflexions :
square4
une pré-étude en amont aurait sans doute permis de prendre en compte le
phénomène et d’ajuster la cible du pôle de compétitivité, après analyse de sa
faisabilité. En effet, comme confirmé aujourd’hui par le CNRT, en dehors
des process industriels, l’environnement ou la mine suscitent beaucoup plus
facilement un consensus de coopération ;
square4
il paraît essentiel pour une association, financée uniquement par subventions
publiques, d’être plus transparente et de façon plus détaillée sur les raisons
qui la conduisent à ne pouvoir faire aboutir un dossier.
Il s’agit d’un nouvel exemple qui montre que l’ADECAL doit adopter un surcroît de
rigueur dans ses comptes-rendus, en les rendant plus détaillés et analysant les échecs ou les
écarts par rapport aux prévisions, comme la chambre a pu le recommander précédemment
dans ce rapport.
L’actuel président de l’association a tenu à préciser en réponse, «
Cette perception de la
part du directeur du CNRT, dans le cadre du projet de pôle de compétitivité, a pu exister,
mais il n’a jamais été question de travailler sur les process industriels, mais bien sur
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Rapport d’observations définitives relatif à la gestion de l’ADECAL – 2007-2011
l’environnement de la mine. Cette étude a été pilotée dans le cadre d’un groupe de travail
réunissant l’Etat, la CCI, le MEDEF, l’AFD, l’IFREMER, l’IRD, l’Université de NC,
l’IAC et l’ADECAL. Ce dossier a donné lieu à de nombreux rapports et débats notamment
avec les collectivités de NC. L’émergence du pôle de compétitivité n’a pas été rendue
possible mais le travail effectué par le groupe et en particulier par l’ADECAL a permis
d’orienter les axes de réflexions en matière de compétitivité et d’innovation qui ont
notamment conduit à favoriser la création de grappes d’entreprises et l’émergence de la
technopole en NC. »
2.6.3
Le projet des grappes d’entreprises
Constituées majoritairement de TPE/PME généralement dans un même domaine d’activité,
les grappes d’entreprises ont un noyau dur ancré sur un territoire circonscrit et apportent
des services aux entreprises au travers de la mutualisation de moyens et d’actions
collectives, ont une structure de gouvernance propre au sein de laquelle les chefs
d’entreprises ont un rôle moteur, avec une stratégie élaborée collectivement mise en oeuvre
au travers d’un plan d’action concerté. Les grappes s’articulent et coopèrent avec les
acteurs publics et privés de leur territoire.
Les dispositifs de réseaux d’entreprises et cette dynamique de grappes sont l’un des outils
de la politique nationale en matière d’aménagement du territoire et de développement de la
compétitivité des entreprises. Le soutien national aux grappes d’entreprises vient compléter
une dynamique développée en région par les collectivités territoriales, où il existe plusieurs
formes de réseaux d’entreprises. Les provinces ainsi s’engagent par leur soutien aux
grappes d’entreprises lauréates DATAR dans la même dynamique. Sur 186 dossiers de
candidatures, 84 d’entre eux ont été retenus au cours de la 2
ème
vague de sélection, dont
deux en Nouvelle-Calédonie, Synergie et AMD, dans les secteurs de la maintenance
industrielle et des énergies renouvelables. Toutes deux sont ancrées sur leur territoire et
souhaitent contribuer par leurs actions mutualisées à :
•
contribuer au développement économique des domaines d’activités qui les
concernent ;
•
développer de nouvelles voies de valorisation et de renforcement des performances
de leurs entreprises ;
•
développer des services communs (réglementaire, veille, technologique…) pour
l’amélioration de leur compétitivité ;
•
renforcer la maitrise technique voire technologique dans leurs secteurs ;
•
échanger avec les partenaires publics et privés sur la problématique de la formation
(professionnelle comme initiale).
Le comité de coordination, piloté en Nouvelle-Calédonie par l’ADECAL, analyse les plans
d’actions et de financement des grappes lauréates et aide celles-ci à finaliser leur plan de
financement. Le comité doit ainsi favoriser la mobilisation des financements nationaux et
territoriaux, piloter le suivi et l’évaluation des grappes et faire le point sur la réalisation du
plan d’actions et l’atteinte des objectifs affichés par les grappes au moins une fois par an.
Le comité de coordination est piloté par le Haut-commissariat (comme les préfectures en
région en Métropole). L’ADECAL assure le suivi du comité à la demande du Haut-
commissariat.
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Rapport d’observations définitives relatif à la gestion de l’ADECAL – 2007-2011
Les deux grappes ont démarré leur activité avec pour chacune d’elles un animateur et des
plans de financement validés. Ces grappes doivent offrir un service collectif (veille, audit
et étude collectifs, collecte d’information, dissémination collective de l’information,
communication externe sur la grappe, etc.) et ne pas se substituer aux décisions
stratégiques internes des entreprises membres de la grappe. Il a été proposé aux grappes de
faire entrer de nouveaux membres permettant ainsi un effet levier dans leur domaine
d’activité respectif. Ces grappes pourront dans leur démarche partenariale avec les
provinces notamment, prospecter des champs nouveaux dans leur secteur respectif (réseau
national des grappes DATAR et des pôles de compétitivité). Les échanges entre ces
partenaires publics et privés devront favoriser la montée en puissance des secteurs de la
maintenance industrielle comme des énergies renouvelables et favoriser le développement
économique et l’attractivité de la Nouvelle-Calédonie.
La chambre note que les annexes techniques et financières multiplient les indicateurs de
suivis, mais sans objectifs chiffrés. Ce point illustre une constatation déjà relevée par la
chambre. Elle recommande de les développer pour les deux horizons prévus dans la
convention à 2 ans et 5 ans, de façon à pouvoir évaluer réellement l’efficacité du
programme. Cette convention d’objectif déjà existante, mais complétée de données
chiffrées, devrait permettre une meilleure appréciation des résultats par les organes de
pilotage. Le président en fonction de l’association indique pour sa part que «
les
conventions d’objectifs et de moyens avec leurs annexes sont des documents signés entre
l’Etat et les grappes d’entreprises. L’Etat a signé ces conventions. Les objectifs et
indicateurs lui ont donc convenu
. »
2.6.4
La mise en place de la technopole
L’implication la plus importante peut-être de l’ADECAL en matière d’innovation est la
mise en place de la technopole. Une technopole est une initiative issue d’une réflexion
collaborative entre les pouvoirs publics, le monde de l’entreprise et les organismes de
recherche. Elle doit aider les entreprises à accroître l’innovation et la compétitivité et créer
de nouvelles entreprises, et donc les emplois du futur. Ainsi à partir de valeurs communes,
doit se dégager une culture du travail collaboratif, un renforcement du partage de
l’information, une cohésion et une solidarité générant le développement de technologies
innovantes créatrices d’emplois. Cette spatialisation permet «
l’émergence d’écosystèmes
de la connaissance utilisant la matière grise comme matière première
». Le processus
d’amélioration et de création (innovation) est alors rendu permanent au sein d’un
environnement propice à cette activité de recherche et développement (services dédiés
transfert de technologie, incubateur, services juridiques, etc.).
Les domaines d’activité de cette technopole pourraient regrouper de façon non exhaustive :
1- Mines/métallurgie, gestion environnement de la mine ; 2- Agroalimentaire (agriculture,
aquaculture, industrie de transformation) ; 3- Valorisation des écosystèmes (substances
biologiques marines et terrestres etc.) et biotechnologies ; 4- BTP : éco-bâtiments
(nouveaux matériaux, ENR, normes etc.) ; 5- TIC, Technologies de la mesure et de
l’observation, numérique, culture et image et 3D.
Le 1
er
décembre 2011, le conseil d’administration de l’ADECAL a acté la création de la
technopole. Sans statut juridique, ni personnalité morale, la technopole relève plutôt d’une
organisation en réseau, permettant une coordination et une gestion cohérente à l’échelle
pays de projets (démonstrateurs de création de filières) et d’outils existants ou à créer
(laboratoires de transfert technologique) pour le développement d’une compétitivité de la
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Nouvelle-Calédonie et de ses entreprises par « la Recherche et le Développement
Technologiques» dans des filières d’intérêt prioritaire pour le développement local. Elle est
définie comme « un outil structurant et fédérateur, un guichet unique dont la mission est de
favoriser l’émergence de projets innovants en faveur d’un développement économique
durable et solidaire ».
Concrètement :
•
Les 4 thématiques de travail de la technopole sont les suivantes :
-
les ressources vivantes et minérales marines : vulnérabilité, valorisation ;
-
les ressources vivantes et minérales terrestres : vulnérabilité, valorisation ;
-
les énergies nouvelles et les matériaux pour l’éco-bâtiment ;
-
les technologies de l’information et de la communication (TIC) et le multimédia.
•
Seule la thématique concernant les ressources marines est développée à ce jour à travers
les outils suivants :
-
2 laboratoires de transfert technologiques :
o
le centre technique aquacole (CTA) situé à Saint Vincent (Boulouparis) ;
o
le centre calédonien de développement et transfert en aquaculture marine
(CCDTAM) situé à Foué (Koné).
-
2 projets démonstrateurs de création de filières :
o
le projet AMICAL (aquaculture de micro-algues en Nouvelle-Calédonie),
qui débouchera sur l’aménagement d’un laboratoire d’étude sur la station
aquacole de Saint Vincent et d’un laboratoire de transfert technologique au
sein des infrastructures du CCDTAM ;
o
le projet « valorisation des déchets de poissons ».
-
le programme Zoneco, décrit ci-avant, qui a pour objectif principal de produire,
collecter et rendre accessibles les informations nécessaires à la valorisation et la
gestion des ressources de la zone économique exclusive et des lagons de la
Nouvelle-Calédonie.
En complément de ces outils thématiques, un outil transversal doit être développé dès
2012, il s’agit de « l’incubateur d’entreprises multi-sites », qui, via l’équipe de la
technopole, se positionne comme un guichet unique permettant de faciliter la création
d’entreprises innovantes, à l’interface des organismes d’appui et sites d’accueil existants.
La gestion et la coordination de cette opération ont été confiées à l’ADECAL, qui regroupe
l’ensemble des pouvoirs publics et les représentants de la communauté d’affaires, dont
l’Etat, la Nouvelle-Calédonie, les trois provinces et les compagnies consulaires. L’Etat, la
Nouvelle-Calédonie, les 3 provinces, en sont les financeurs à travers le contrat de
développement inter-collectivités 2011-2015.
En 2012, les besoins financiers du plan de financement prévisionnel de l’opération
technopole sont les suivants :
(En MF CFP)
Etat
NC
PIL
PN
PS
Fonds de roulement ADECAL
TOTAL
116,25
62,49
16,26
52,5
52,5
12,51
322,5
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Rapport d’observations définitives relatif à la gestion de l’ADECAL – 2007-2011
Aujourd’hui, une grande partie des attentes des collectivités vis-à-vis de l’ADECAL repose
sur la technopole. Il faut souligner le caractère hétérogène des deux pôles en train de se
structurer, celui du pôle attractivité du territoire et développement sur les marchés
extérieurs et celui du pôle innovation, compétitivité et développement durable. Ainsi que
l’ont exprimé au cours de l’instruction plusieurs membres du conseil, la montée en
puissance de la technopole exige probablement rapidement de séparer les structures
juridiques de ces deux pôles.
2.7
Conclusion générale sur les missions de l’ADECAL
L’hétérogénéité des missions de l’ADECAL nécessite un recentrage de son activité pour
une petite structure associative de seulement sept personnes. A ce jour, c’est la précision
des comptes-rendus aux organes de pilotage et la mise en place d’un véritable système
d’évaluation des missions qui en ont pâti. Deux éléments de contexte modifient pour
l’avenir le positionnement de l’association :
•
la nécessité de prendre en compte le développement de ressources internes en
personnel au sein des services de la Nouvelle Calédonie pour mieux piloter, voire
ré-internaliser certaines missions.
•
le développement important de l’innovation qui réduit la part des missions liées au
commerce extérieur à 25 % de son budget global.
Une nouvelle réflexion semble donc nécessaire à court terme sur les missions de
l’ADECAL.
3
Situation financière de l’ADECAL
3.1
Présentation générale du budget 2011
3.1.1
Les recettes
Le budget principal correspond au fonctionnement de l’agence. Il est de 185,5 millions
FCFP sans changement depuis 1995, dont 20 millions FCFP pour les manifestations
économiques extérieures et 20 millions FCFP pour l’assistance des entreprises
calédoniennes à l’international dans le cadre du programme mis en oeuvre avec
UBIFRANCE. Ces opérations additionnelles sont équilibrées par des recettes affectées
provenant du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie.
Le financement provient en majeure partie de contributions publiques à hauteur de 110
millions FCFP selon une clé de répartition entre l’Etat (37,5%), la Nouvelle-Calédonie
(37,5%), la province Sud (12,5%), la province Nord (8%), la province des Iles (4,5%).
Ce financement est complété des frais de gestion générés par d’autres programmes gérés
par l’ADECAL comme ZONECO, la coopération régionale, des études ou des séminaires
dont l’organisation lui est confiée.
Les recettes réellement versées diffèrent quelque peu :
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En millions de F CFP
2007
2008
2009
2010
2011
ETAT
34,48
33,75
33,29
23,86
23,86
(41.25) *
Nouvelle-Calédonie
41,25
41,25
41,25
41,25
32
(41.25) *
Province Sud
13,75
13,75
13,75
13,75
13,75
(13.75) *
Province Nord
8,8
8,8
8,8
8,8
8,8
(8.80) *
Province des Iles Loyauté
4,95
4,95
4,95
4,95
4,95
(4.95) *
TOTAL
103,23
102,50
102,04
92,61
83,36
* Subventions prévues
A cela se rajoutent des subventions spécifiques pour des programmes et diverses recettes
(en 2010) :
•
subvention pour la prospection de marchés internationaux et les manifestations
économiques extérieures de 20 MF CFP ;
•
subvention pour le financement de la convention UBIFRANCE pour l’aide à
l’exportation de 20 MF CFP ;
•
frais de gestion ZONECO et autres prestations pour 3 MF CFP ;
•
cotisations 0,62 MF CFP ;
•
produits financiers et prélèvement sur fonds propres pour un montant de
31,88 MF CFP.
Il convient de noter que la participation de l’Etat aux charges de fonctionnement de
l’Agence a diminué.
Dotation Etat (en euros)
Dotation Etat (en F CFP)
2007
288 990,00
34 485 680
2008
282 906,00
33 759 666
2009
279 000,00
33 293 556
2010
200 000 00
23 866 348
2011
200 000,00
23 866 348
Les raisons qui ont motivé cette diminution proviennent du fait que le niveau de
participation de l’Etat dans l’association, fixé en 1995, est réévalué annuellement (article 9
des statuts : le montant des cotisations des membres est fixé chaque année par l’assemblée
générale, sur proposition du conseil d’administration) pour tenir compte de l’évolution de
la répartition des compétences entre l’Etat et la Nouvelle-Calédonie, du fait des transferts
de compétences, notamment dans le domaine du commerce extérieur. Les missions de
l’ADECAL ne concernent plus désormais que de façon marginale des compétences de
l’Etat. Le développement économique est une compétence provinciale et le commerce
extérieur a en partie fait l’objet d’un transfert de compétence à la Nouvelle-Calédonie. La
coopération régionale, et d’une manière générale le domaine des relations extérieures,
relèvent de compétences partagées.
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Le président actuel de l’association indique dans sa réponse que «
L’engagement de l’Etat
en 1995 sur le fonctionnement de l’ADECAL était de 54.500.000 F CFP alors qu’il
s’agissait déjà, dans le cadre des Accords de Matignon, de compétences de développement
économique relevant des Provinces. Rien n’a changé à cet égard. L’ADECAL a repris en
2000, les attributions de la délégation au Commerce Extérieur, l’obligeant à engager un
cadre supplémentaire, sans obtenir la compensation de l’ordre de 10.000.000 F CFP, qui
lui était due pour ce transfert. Le montant des subventions n’a été révisé qu’une seule fois
et uniquement à la baisse, de 145.500.000 F CFP à 110.000.000 F CFP, la part de l’Etat
diminuant à 41.250.000 F CFP. L’Etat vis-à-vis de l’ADECAL et des autres membres a
une obligation résultant du contrat d’association auquel il a adhéré et dont il n’a pas
demandé la révision. Il s’agit donc d’un engagement contractuel qui n’a pas été tenu. Avec
un budget de fonctionnement constant depuis plus de quinze ans, l’ADECAL a multiplié
par trois ou quatre ses missions et donc sa charge de travail, à effectif constant de sept
personnes. L’ADECAL a donc produit beaucoup plus avec des moyens en diminution très
sensible. »
Le Haut-commissaire précise quant à lui que
« en application des statuts de
l'
ADECAL
,
le montant des cotisations des membres est fixé chaque année
par l'assemblée générale,
sur proposition du conseil
d'administration.
La première assemblée générale qui s'est
tenue le 16 janvier 1995 a fixé les cotisations des
membres
selon la répartition
présentée dans le rapport (soit 37,5 % pour l'Etat). Depuis cette date,
l'assemblée
générale n'a pas formalisé l'évolution annuelle du montant des cotisations, selon la
procédure pourtant prévue par les statuts. »
La chambre note que cette diminution de la part de l’Etat n’a toutefois pas donné lieu à une
formalisation préalable dans les statuts. Cependant, les financements Etat prévus pour 2012
s’élèvent à près de 185 MF CFP et représentent plus de 25% du budget global de
l’ADECAL, toutes opérations confondues :
-
23,9 MF CFP de subvention de fonctionnement
-
93 MF CFP sur contrat de développement Etat – inter collectivités
-
68 MF CFP par le CIOM pour le financement de la technopole
Au final, du fait notamment du financement de la technopole et du contrat de
développement, la chambre estime que la part des recettes totales versées par l’Etat
augmente.
Le président actuel de l’association a toutefois souhaité souligné que «
le contrat Etat
intercollectivités n’étant pas signé, l’Etat n’a versé aucune subvention dans ce cadre, rien
en 2011, ni en 2012. La part de l’Etat va possiblement augmenter, mais sur des
programmes dédiés qui ne règlent pas le problème du financement du fonctionnement. Ces
programmes ne pourront pas être menés à bien, en l’absence des moyens de
fonctionnement suffisants par la structure qui les gère. »
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Rapport d’observations définitives relatif à la gestion de l’ADECAL – 2007-2011
3.1.2
Le compte de résultat
Les dépenses de l’association se présentent comme suit :
millions de F CFP
2008
2009
2010
2011
dépenses
322,82
277,55
271,57
252,89
recettes
269,44
277,15
261,85
223,24
résultat
-53,38
-0,40
-9,72
-29,65
Source : commissaire aux comptes
Il apparaît depuis 2010 un déficit d’éxécution en fonctionnement, 10 millions F CFP pour
2010, 30 millions F CFP en 2011. Cette situation n’est pour l’instant pas problématique en
raison d’un fonds de roulement très confortable de l’ADECAL, qui est certes redescendu à
100 millions de F CFP, mais permet encore l’encaissement d’intérêts financiers
conséquents.
La chambre considère d’ailleurs que ce n’était pas la vocation d’une association recevant
principalement des fonds publics de disposer d’un tel fonds de roulement, et de pouvoir le
placer pour en encaisser des intérêts. C’est à juste titre que celui-ci a été réduit.
Le président actuel a également souhaité apporter des précisions en réponse aux
observations provisoires sur ce point : «
Le fond de roulement correspond à six mois de
fonctionnement. Or, les premières subventions ne sont versées que dans le courant du
second semestre. L’existence d’un fond de roulement est une nécessité aussi bien dans le
cadre de la gestion publique que privée. Il doit être proportionné aux besoins.
Actuellement, diminuer encore le fond de roulement de l’ADECAL, comporte le risque de
ne pouvoir assurer la continuité du fonctionnement de l’Agence et du versement des
salaires, ainsi que le Trésorier et le Commissaire aux Comptes, lors des Assemblées
Générales du 10 juillet 2012, l’ont confirmé, en demandant à l’Etat d’assumer ses
responsabilités.
»
Recommandation n° 11.
La chambre observe que l’ADECAL possède encore un fonds de
roulement
significatif
lui
permettant
de
combler
un
déficit
d’exploitation
ou
fonctionnement depuis 2010. Elle lui recommande cependant d’être attentive à l’équilibre
des dépenses et des recettes par missions exercées.
Le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie a pour sa part indiqué dans sa
réponse être en accord avec la recommandation de la chambre.
3.2
Le cadre de la comptabilité de caisse et la mise en place d’une comptabilité
analytique
L’ADECAL dispose d’un cabinet comptable extérieur qui assure la gestion comptable
suivant les règles en vigueur. Ce cabinet établit mensuellement des documents d’exécution
comptable (grand livre des comptes général et analytique, balance générale et analytique,
reportings, états de rapprochements bancaires) qui font l’objet de vérification de
concordance bancaire, ce qui permet un contrôle interne et externe. Ces documents sont
envoyés tous les trimestres au trésorier de l’agence, le président de la CCI, qui les fait
examiner par l’expert-comptable de la compagnie consulaire. Ce cabinet effectue les
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41
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Rapport d’observations définitives relatif à la gestion de l’ADECAL – 2007-2011
diligences prévues par les normes définies par l’ordre des experts comptables. En outre,
l’agence a un commissaire aux comptes qui a toujours certifié la régularité des comptes.
Le président actuel de l’association tient à préciser en réponse «
qu’il convient aussi de
remarquer concernant la gestion comptable de l’ADECAL que les documents fournis n’ont
jamais fait l’objet d’observations par les comptables publics sauf une fois, la réponse
apportée ayant aussitôt réglé le problème. Chaque année, les rapports d’activités et les
documents comptables de l’ADECAL sont donc examinés par les comptables des cinq
collectivités publiques, finançant l’ADECAL. Au rythme de leur renouvellement tous les
quatre ans, c’est donc plus d’une vingtaine de comptables publics différents, qui ont
régulièrement validé les documents fournis par l’ADECAL
. »
La comptabilité est pour partie, pendant la période contrôlée, une simple comptabilité de
caisse suivie par l’association sur la base des relevés de compte bancaire. S’agissant d’une
association parapublique recevant des subventions importantes, le passage total à une
comptabilité d’engagement paraît décemment indispensable.
La comptabilité de l’ADECAL est tenue selon les règles du plan comptable général (PCG).
En vertu des dispositions de ce plan : «
Les opérations traitées par l'entité pour le compte
de tiers en qualité de mandataire sont comptabilisées dans un compte de tiers. Seule la
rémunération de l'entité est comptabilisée dans le résultat. Les opérations traitées, pour le
compte de tiers, au nom de l'entité, sont inscrites selon leur nature dans les charges et les
produits de l'entité
».
Il a pu être vérifié que les différentes opérations traitées par l’association étaient
correctement comptabilisées aux différents comptes de tiers concernés. Toutefois, la
multiplication des missions de l’agence exigerait de disposer de données précises sur la
ventilation des coûts. Or, pour les exercices contrôlés de 2007 à 2011, il n’existe une
comptabilité analytique que pour ZONECO et la coopération régionale, et encore juste sur
les charges imputables, sans ventilation du temps passé par chaque agent sur chaque projet,
ni intégration des coûts de structure.
De plus, la plupart des projets se déroulent sur une base pluriannuelle. Or, aujourd’hui il
n’est pas toujours possible de suivre les coûts cumulés d’un projet sur plusieurs exercices.
Recommandation n° 12. :
La chambre recommande le passage d’une comptabilité de
caisse à une comptabilité d’engagement et la mise en place d’une véritable comptabilité
analytique touchant toutes les activités de l’ADECAL et aboutissant à un rapport annuel
annexé au rapport d’activité.
La chambre prend acte avec intérêt de la réponse du président actuel de l’association :
«
Depuis le 1
er
janvier 2012, la comptabilité analytique a été généralisée et comporte 20
axes d’activités et de projets. Le bilan financier annuel distingue déjà le fonctionnement de
l’Agence, ZoNéCo, la Technopole et la Coopération Régionale. Les rapports comportent
d’abord une approche globale puis une individualisation des actions et des programmes.
Désormais, ce rapport fera état des coûts des 20 axes d’activités et de projets
représentatifs des missions confiées à l’ADECAL. Ces améliorations, comme d’autres, ont
été apportées au fur et à mesure, entrainant des charges de travail supplémentaires alors
que les crédits de fonctionnement diminuent et qu’il est de plus en plus difficile, à effectif
constant, de faire face à des procédures, certes utiles mais qui se surajoutent et qui
peuvent être particulièrement lourdes, s’agissant d’une petite structure.
»
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Rapport d’observations définitives relatif à la gestion de l’ADECAL – 2007-2011
De plus, le président actuel de l’association a enfin indiqué dans sa réponse que «
la
comptabilité analytique a été généralisée. Le passage à une comptabilité d’engagement,
qui existe déjà pour ZoNéCo et la Coopération Régionale, peut être mise en oeuvre de
façon systématique
. », ce que la chambre appelle également de ses voeux.
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ANNEXE 1 :
Liste des recommandations de la chambre
Recommandation n°
1.
:
La chambre recommande à l’ADECAL de se doter d’un
règlement intérieur pour permettre un fonctionnement plus clair des instances de pilotage
et éviter tout litige d’interprétation entre les pouvoirs de la direction et ceux du conseil
d’administration, et pour fixer le contenu et la forme des rapports d’activités.
....................
9
Recommandation n° 2. :
La chambre recommande à l’association de poursuivre et de
compléter la réflexion engagée par la réforme des statuts sur la définition de ses missions.
.............................................................................................................................................
11
Recommandation n° 3. :
La chambre recommande à l’association de mettre en place,
comme le souhaitent plusieurs membres du conseil d’administration, en application de
l’article 11-1 des statuts modifiés, de nouvelles modalités d’évaluation des programmes
annuels ou pluriannuels au travers notamment d’indicateurs d’activité pertinents.
............
12
Recommandation n° 6. :
En vertu du principe de parité et d’équité avec la fonction
publique calédonienne, la chambre recommande au conseil d’administration, s’agissant
d’une association accomplissant quasi-exclusivement des missions de service public sur
fonds publics, que les différences de rémunérations entre les agents exerçant dans cette
association et les fonctionnaires territoriaux soient repensées à l’avenir.
...........................
16
Recommandation n° 7. :
La chambre recommande l’adoption d’un texte interne régissant
les modalités de remboursement des frais de mission proches de ceux des agents publics,
récapitulant les décisions de l’assemblée générale et qui pourrait être contenu dans le
règlement intérieur à venir.
..................................................................................................
17
Recommandation n° 8.
: Grâce à l’appui des membres de son conseil d’administration, la
chambre recommande que l’association entreprenne plusieurs démarches auprès de la
Nouvelle-Calédonie en vue d’établir un bilan des échanges afin de favoriser la
détermination d'objectifs précis, lancer une réflexion sur la définition d’une politique
d’exportation et permettre à l’administration calédonienne de disposer au sein de ses
services d’une mission de suivi des stratégies économiques mises en place à l’international.
.............................................................................................................................................
19
Recommandation n° 9. :
La chambre estime nécessaire de mieux rendre compte au
conseil d’administration des réalisations effectives opérées dans le cadre de la convention
UBIFRANCE au travers d’un tableau détaillé (par type d’assistance) et chiffré
(comptabilisant le nombre d’entreprises aidées) ; cet objectif pourrait être formalisé dans
un avenant à la convention.
.................................................................................................
21
Recommandation n° 10. :
La chambre observe un bilan réduit de l’ADECAL en termes
d’emplois créés au titre de l’attraction d’investisseurs en Nouvelle-Calédonie. Elle
recommande donc un compte-rendu systématique, détaillant sa contribution à l’emploi et
analysant précisément les éventuelles causes d’échec pour décider ensuite d’actions
correctives. Ces points pourraient également faire périodiquement l’objet d’évaluations
externes par un consultant indépendant.
..............................................................................
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Recommandation n° 11.
La chambre observe que l’ADECAL possède encore un fonds de
roulement
significatif
lui
permettant
de
combler
un
déficit
d’exploitation
ou
fonctionnement depuis 2010. Elle lui recommande cependant d’être attentive à l’équilibre
des dépenses et des recettes par missions exercées.
............................................................
40
Recommandation n° 12. :
La chambre recommande le passage d’une comptabilité de
caisse à une comptabilité d’engagement et la mise en place d’une véritable comptabilité
analytique touchant toutes les activités de l’ADECAL et aboutissant à un rapport annuel
annexé au rapport d’activité.
...............................................................................................
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ANNEXE 2 :
La structuration de l’association en deux pôles (dernière modification statutaire)
Pôle attractivité du territoire et développement sur les
marchés extérieurs
Pôle innovation, compétitivité et
développement durable
Promotion générale de la Nouvelle-Calédonie
Poursuite des actions en cours, en mettant l’accent sur :
-
la participation aux salons et séminaires d’investisseurs
-
l’organisation de manifestations dédiées, parution de revues et
articles de presse
-
le développement d’un nouveau site internet avec une
rubrique « portefeuille d’affaires par secteur »
Prospection internationale sectorielle
Poursuite des actions en cours, en concentrant les efforts sur un nombre
restreint de
secteurs prioritaires (à titre d’exemple) :
-
tourisme
o
Hôtellerie dédiée
o
Activités touristiques
-
BTP
o
Procédés innovants
o
Habitat durable
o
Eau /assainissement
o
Economie d’énergie …
-
autres secteurs couverts
par la technopole dont la
valorisation de la biodiversité
-
ressources marines
-
agroalimentaire
-
services
-
produits industriels
Développement et mise en oeuvre d’un plan export
avec les partenaires
locaux et nationaux, dans le cadre d’un comité de pilotage ouvert :
-
prolongement et renforcement du programme d’accompagnement
avec Ubifrance et installation d’un Volontaire International en
Entreprise à Sydney
-
renouvellement et extension de la convention avec la Direction
Générale du Trésor (Ministère de l’Economie et des Finances)
-
mise en place d’une veille complémentaire sur marchés insulaires
en collaboration avec les services économiques extérieurs du
Ministère de l’Economie et des Finances
o
marchés publics internationaux
o
secteurs prioritaires de la Nouvelle-Calédonie
o
suivi des politiques commerciales régionales et
internationales
Intégration économique régionale de la Nouvelle-Calédonie
Renforcement du réseau avec les Agences de Développement Economique
régionales et le Pacific Islands Trade and Investment Commission (PITIC)
Programme ZONECO
:
Poursuite des actions dans le cadre du Contrat de
Développement 2011-2015
sur
les objectifs suivants :
-
amélioration des connaissances sur ressources
marines vivantes et non vivantes
-
valorisation et gestion durable des ressources
marines et valorisation et transfert aux secteurs
publics et privés des résultats de la recherche
conduite sur les ressources marines
-
conception d’outils d’aide à la gestion des
politiques publiques
-
promotion du potentiel en ressources minérales du
sous-sol de la ZEE auprès de l’industrie pétrolière
Accompagnement du projet de Technopole
: soutien en
faveur de l’innovation.
Etape 1 :
Assistance pour la réalisation des études
préalables
-
identification des secteurs couverts par la
technopole (mines/métallurgie, biodiversité, éco-
construction/énergies renouvelables,
agroalimentaire…)
-
identification des réseaux nationaux et
internationaux pour la technopole
-
définition d’une stratégie territoriale à l’innovation
(politiques publiques, aménagement du territoire,
développement économique, fiscalité …)
-
identification de projets à appuyer le temps de la
consolidation du projet en Nouvelle-Calédonie.
Etape 2 :
Portage et assistance au démarrage du projet, dans
l’attente de structuration juridique de la Technopole,
comprenant notamment
:
-
l’animation des premiers « clusters » ou grappes
d’entreprises, l’appui au montage de projets,
l’appui à la recherche de partenaires locaux,
nationaux ou internationaux,
-
l’appui au transfert de technologie et l’appui à la
création d’entreprises,
-
l’appui à la recherche de financements publics et
privés
locaux,
nationaux,
européens…
(ex. :
capital-risque,
« business
angels »,
fonds
de
garantie, prêt participatifs…).
Projets Pilotes et innovants/études de faisabilité
Poursuite
des actions, en liaison avec les partenaires publics locaux et
d’éventuels partenaires privés
(exemples antérieurs, études
sur la pisciculture marine et le laboratoire de pays, le pôle de
compétitivité, la pêche, l’aquaculture, la coquille St Jacques,
le crabe, l’écrevisse...)
Renforcement et formalisation avec les partenaires internationaux et nationaux des réseaux de l’ADECAL
(UBIFRANCE, DG TRESOR, AFFI, CNCCEF, PECC, PITIC, Organismes
européens…)
savoir-faire
et capitaux
marchés
à
l’export
/
plan
à
l’exportation