C

OUR DES

C

OMPTES

Avertissement

Synthèse

du

Rapport public thématique

C

ette synthèse est destinée à faciliter la lecture et

l’utilisation du rapport de la Cour des comptes.

Seul le rapport engage la Cour des comptes.

Les réponses des administrations et des organismes

concernés figurent à la suite du rapport.

Novembre 2012

Sommaire

S

ciences Po est le nom générique d’un ensemble institutionnel constitué de la Fondation

nationale des sciences politiques (FNSP) et de l’Institut d’études politiques de Paris

(IEP). Depuis dix ans, cet établissement sélectif a fortement évolué, en mettant en

oeuvre une stratégie de développement fondée notamment sur l’accroissement du nombre d’étu-

diants, la diversification de leur mode de recrutement, l’ouverture internationale des parcours de

formation et le développement des activités de recherche.

Sciences Po occupe aujourd’hui une position particulière dans le paysage de l’enseignement

supérieur. Dans le champ de la formation initiale, il peut être considéré comme une alternative

aux grandes écoles, avec lesquelles il partage son modèle de sélection à l’entrée et de pédagogie

en petits groupes. Dans le domaine de la recherche en sciences humaines et sociales, l’établisse-

ment poursuit par ailleurs les mêmes objectifs que les universités.

Sciences Po a bénéficié des avantages liés à son statut original, qui lui a permis d’être un

lieu d’innovation et d’expérimentation, et de développer ses implantations au coeur de Paris. Il

a dans ce cadre reçu le soutien financier constant de l’Etat, qui a en effet toujours financé majo-

ritairement cette institution tout en acceptant qu’elle s’écarte du régime de droit commun des

frais de scolarité applicable à l’ensemble de l’enseignement supérieur. Les collectivités territo-

riales concernées ont par ailleurs, apporté leur soutien au développement des campus en région.

C’est dans ce contexte que la Cour a inscrit à son programme le contrôle de Sciences Po

pour la période 2005-2010.

Ce contrôle a mis en évidence le dynamisme de l’institution, mais a également révélé une

insuffisante maîtrise des dépenses et des lacunes importantes dans sa gestion, qui sont à l’ori-

gine de nombreuses irrégularités.

Ces constats appellent la mise en oeuvre rapide de réformes visant à mettre fin aux irré-

gularités constatées, à rendre la gestion de l’établissement plus transparente et à permettre une

meilleure maîtrise de son budget.

Introduction

Une architecture

institutionnelle atypique

Une organisation

singulière et

complexe

Sciences Po est constitué de deux

personnes morales distinctes, un orga-

nisme de droit privé, la Fondation

nationale des sciences politiques

(FNSP), et l’autre de droit public,

l’Institut d’études politiques de Paris

(IEP).

La FNSP, dont l’objet est de

« favoriser le progrès et la diffusion, en

France et à l’étranger, des sciences

politiques, économiques et sociales »,

assure des activités de recherche et de

documentation, alors que les activités

d’enseignement de Sciences Po relè-

vent de l’IEP.

La création de ces deux entités et

le choix de confier à la FNSP la ges-

tion administrative et financière de

l’IEP

résultent

d’un

compromis

adopté en 1945 entre les représentants

de l’Etat et ceux de l’Ecole libre des

sciences politiques : les premiers sou-

haitaient intégrer la formation des

futurs hauts fonctionnaires dans le

service public de l’éducation, alors que

les seconds étaient avant tout soucieux

de garantir, tant vis-à-vis de l’Etat que

de l’Université de Paris, la plus grande

autonomie possible de gestion de l’ins-

titution qui devait succéder à l’Ecole

libre des sciences politiques.

Cette construction a permis de

préserver la liberté dont bénéficie

Sciences Po, qui se traduit aujourd’hui

par la libre définition de son projet

pédagogique, la propriété de ses biens

immobiliers et le statut de ses person-

nels, recrutés en majorité sous contrat

de droit privé directement par la fon-

dation. Elle a également permis l’in-

sertion de Sciences Po dans le service

public de l’éducation puisque l’IEP,

grand établissement depuis 1985, est

un établissement public à caractère

scientifique, culturel et professionnel

relevant du ministère de l’enseigne-

ment supérieur et de la recherche : il

peut, à ce titre, délivrer des diplômes

Cour des comptes

Une architecture institutionnelle

atypique

nationaux et dispose d’un budget

financé par l’Etat et de professeurs

relevant des corps des enseignants-

chercheurs des universités qui lui sont

affectés.

Dans ce contexte, la gestion

administrative et financière de l’IEP

par la FNSP aboutit à une situation

inhabituelle : bien qu’il soit un établis-

sement public, l’IEP n’a pas de budget

propre ni de personnels à gérer,

puisque ces fonctions sont assurées

par la FNSP.

Une organisation

source de

dysfonctionnement

Cette organisation complexe

entraîne des difficultés de pilotage,

que ne parviennent pas à surmonter

une gouvernance atypique et des

modalités de coordination insuffisam-

ment efficaces.

La FNSP est gérée par un conseil

d’administration saisi de toutes les

questions relatives à la gestion de la

fondation. L’IEP est administré par un

conseil de direction, compétent pour

les questions relatives aux activités

d’enseignement : il comprend égale-

ment une commission paritaire, un

conseil scientifique et un conseil com-

posé

des

enseignants-chercheurs

affectés à l’établissement.

La coordination entre les deux

structures et leurs instances est simpli-

fiée par le fait que les fonctions d’ad-

ministrateur de la fondation et de

directeur de l’IEP ont été traditionnel-

lement confiées à la même personne.

Une insuffisance des méca-

nismes de contrôle, tant externes

qu’internes, résulte en grande partie de

cette situation. Cette situation se

caractérise également par l’absence de

représentants du ministère de l’ensei-

gnement supérieur et de la recherche

au sein du conseil d’administration de

la FNSP, alors même que ce ministère

est le principal financeur de la fonda-

tion, ce qui apparaît difficilement

compréhensible.

Cour des comptes

Un développement rapide

et des innovations

nombreuses, mais à un

coût élevé

Un établissement

sélectif qui a

beaucoup évolué en

dix ans

Etablissement autonome et sélec-

tif, dont la vocation est « d’assurer une

formation initiale et continue en

sciences sociales visant à la compréhen-

sion

du

monde

contemporain »,

Sciences Po a beaucoup évolué au cours

des dix dernières années.

Entre 2005 et 2010, l’établisse-

ment a poursuivi la stratégie de crois-

sance entamée au début des années

2000. Le nombre d’étudiants, notam-

ment d’étudiants étrangers, a fortement

augmenté, ce qui a conduit à une inter-

nationalisation croissante des cursus. En

2010-2011, l’établissement compte ainsi

plus de 10 000 étudiants (8 539 étudiants

inscrits en formation initiale et 1 471

étudiants en échange) - dont 35 % d’étu-

diants étrangers et 7 % de binationaux -

contre 5 570 en 2004-2005.

Une politique de développement

de campus régionaux a été poursuivie,

avec la création de trois nouveaux cam-

pus à Menton, Le Havre et Reims, qui

sont venus s’ajouter aux campus déjà

existants de Nancy, Dijon et Poitiers.

Cet essor n’a pas remis en cause la pré-

dominance du campus de Paris, Sciences

Po ayant simultanément augmenté son

implantation

immobilière

dans

le

VII ème arrondissement.

L’établissement a également conti-

nué la politique de diversification sociale

de son corps étudiant entamée depuis le

lancement de « conventions éducation

prioritaire » en 2001, qui ont bénéficié à

860 étudiants en dix ans. La part d’élèves

boursiers a progressé depuis 2005, mais

elle

n’a pas atteint l’objectif de 30 %

des effectifs fixé au contrat quadrien-

nal.

Face aux évolutions de l’ensei-

gnement supérieur et de la recherche,

Sciences Po a souhaité faire de la

Un développement rapide et des

innovations nombreuses, mais à

un coût élevé

recherche un axe stratégique majeur de

son développement. Cette activité a en

effet longtemps été desservie par le

modèle pédagogique de l’institution et

les caractéristiques particulières de son

organisation. En 2010-2011, 93 % des

heures de cours délivrées à l’IEP

étaient assurées par plus de 3 000

enseignants vacataires n’ayant aucune

activité de recherche. Face à l’impact

grandissant des classements universi-

taires internationaux, largement fon-

dés sur le niveau de la recherche,

Sciences Po a souhaité renforcer son

corps académique permanent : entre

2005 et 2010, le nombre d’enseignants

et de chercheurs fonctionnaires a peu

varié (environ 90 enseignants-cher-

cheurs et 53 chercheurs du CNRS),

mais Sciences Po a en revanche

recruté une cinquantaine d’ensei-

gnants et de chercheurs supplémen-

taires sous contrat de droit privé. En

peu de temps, l’établissement a ainsi

créé un département d’économie et un

département de droit.

Enfin, Sciences Po est membre du

pôle de recherche et d’enseignement

supérieur « Sorbonne Paris Cité » et, à ce

titre, participe au projet d’initiative d’ex-

cellence (Idex) qu’il a contribué à élabo-

rer en 2011 dans le cadre du programme

des investissements d’avenir. Cette

orientation

apparaît

toutefois

aujourd’hui ambiguë, en raison de la

contradiction entre l’objectif d’une gou-

vernance unifiée qui est inscrit dans ce

projet d’Idex et la volonté des dirigeants

de Sciences Po de préserver le statut et

l’organisation de leur institution.

Des dépenses qui

doivent être

maîtrisées

Le coût d’un étudiant à Sciences

Po est supérieur à celui d’un étudiant en

université en raison de différents fac-

teurs : l’importance du taux d’encadre-

ment administratif, les modalités coû-

teuses de rémunération des salariés et

des enseignants-chercheurs et l’implan-

tation

des surfaces d’accueil en plein

cœur de Paris.

En conséquence, l’augmentation

du nombre d’étudiants entre 2005 et

2010 a entraîné une forte progression

Un développement rapide et des

innovations nombreuses, mais à

un coût élevé

des charges : le budget de la FNSP a crû

de 78,7 M€ à 127,1 M€. La masse sala-

riale, notamment, qui représente 59 %

du budget de fonctionnement de

Sciences Po, a augmenté de façon

importante.

Ce développement de Sciences Po

a été essentiellement financé par l’aug-

mentation de la dotation publique et des

droits d’inscription. La subvention ver-

sée à la FNSP par le ministère de l’ensei-

gnement supérieur et de la recherche est

ainsi passée de 47,7 M€ en 2005 à

63,6 M€ en 2010, soit une hausse de

près d’un tiers, à laquelle s’ajoute pour

l’Etat la charge de la rémunération des

enseignants-chercheurs fonctionnaires

affectés

à l’IEP (11 M€ en 2010).

Durant la même période, le produit

des droits d’inscription a progressé de

9,9 M€ à 27,9 M€. Pour l’année univer-

sitaire 2012-2013, le barème des droits

peut ainsi s’élever jusqu’à 9 800 € pour

le col

lège universitaire et à 13 500 €

pour le master, en fonction du revenu

des familles des étudiants.

Par ailleurs, la politique d’investis-

sement, notamment en matière immobi-

lière, a été financée par emprunts, le

niveau d’endettement de la fondation

s’établissant à plus de 53 M€ au 31

décembre 2010, montant qui entre dans

la dette publique.

Dans ce contexte, la relation

contractuelle entre l’Etat et Sciences Po

n’a pas précisé le projet à moyen terme

de l’établissement : elle n’est pas parve-

nue, sous la forme d’objectifs explicites

et partagés, ni à fixer son dimensionne-

ment souhaité, ni à définir le nombre

d’étudiants devant être accueillis, ni

a for-

tiori

à déterminer un plafonnement des

moyens susceptibles d’être alloués. En

outre, le financement de Sciences Po par

l’Etat a été jusqu’à présent insuffisam-

ment assorti de contreparties et d’exi-

gences en matière de maîtrise et de suivi

des dépenses. Le financement de

Sciences Po par l’Etat doit donc désor-

mais être stabilisé, et il est nécessaire que

les contrats qui porteront sur les années

à venir renforcent les outils de suivi et

les indicateurs d’appréciation de l’effi-

cience de l’établissement. En outre,

comme pour tout opérateur de politique

publique, un plafond d’emplois et un

plafond de masse salariale doivent être

notifiés annuellement à Sciences Po, en

Un développement rapide et des

innovations nombreuses, mais à

un coût élevé

même temps que sa dotation globale de

fonctionnement, de façon à stabiliser la

masse salariale.

La stratégie de financement de

Sciences Po doit enfin prendre en

compte

le

fait

que

la

loi

du

28 décembre 2010 de programmation

des finances publiques interdit désor-

mais aux organismes divers d’adminis-

tration centrale, au nombre desquels se

trouve la FNSP, de contracter auprès des

établissements de crédit des emprunts

dont le terme est supérieur à 12 mois.

Dans cette perspective, et alors qu’il

n’existe aujourd’hui aucune informa

tion

de l’Etat sur les prévisions financières

de Sciences Po, un plan de finance-

ment pluriannuel rigoureux doit être

défini, en accord avec le ministère de

l’enseignement supérieur et de la

recherche.

Une gestion marquée par

de nombreuses anomalies

Les anomalies relevées au cours du

contrôle de la Cour sont constituées à la

fois de défaillances dans la gestion et

d’irrégularités récurrentes.

Des défaillances

dans la gestion de

l’établissement

Le contrôle de la Cour, qui a porté

sur les années 2005 à 2010, a mis en

lumière, sur cette période de temps rela-

tivement réduite, des défaillances nom-

breuses dans la gestion matérielle et

financière de l’établissement.

Parmi celles-ci, il convient de rele-

ver particulièrement :

- l’absence de respect de l’ordon-

nance du 6 juin 2005 relative aux mar-

chés passés par certaines personnes

publics ou privées non soumises au

code des marchés publics ;

- la souscription d’un emprunt

structuré potentiellement risqué pour

l’institution, sans autorisation préalable

du conseil d’administration et sans

information des autorités ministérielles ;

- le développement d’un système

opaque de rémunération des salariés de

la fondation ;

- des irrégularités multiples et

récurrentes dans l’exécution et le suivi

du service des enseignants-chercheurs ;

- des dysfonctionnements dans la

gestion et la déclaration des logements

de fonction ;

- l’instauration d’un système de

rémunération de l’administrateur de la

FNSP-directeur de l’IEP non maîtrisé et

dénué de toute transparence vis-à-vis

des organes délibérants de l’institution

et de l’Etat ;

- le financement sur les ressources

de Sciences Po d’une mission dénom-

mée « Lycée pour tous », confiée

intuitu

personae

à l’administrateur, sans approba-

tion du conseil d’administration de la

fondation.

Cour des comptes

Des irrégularités

récurrentes

Les irrégularités constatées par la

Cour se sont le plus souvent produites

de façon récurrente. Ainsi, de nom-

breuses irrégularités ont accompagné la

stratégie d’attractivité mise en place par

Sciences Po dans le cadre de sa politique

de

recrutement

d’enseignants-cher-

cheurs, par exemple en ce qui concerne

le suivi de leur service ou la gestion des

logements de fonction. De même, les

conditions de rémunération des cadres

dirigeants et de l’administrateur se sont

placées continûment en dehors du cadre

législatif et réglementaire applicable.

Le caractère fréquemment répété

des irrégularités observées résulte de la

faiblesse des contrôles interne et

externe.

La troisième chambre de la Cour

des comptes, qui a effectué les contrôles

dont il est rendu compte dans le rapport

public, a décidé de saisir la Cour de dis-

cipline budgétaire et financière de cer-

tains faits constatés et a transmis le dos-

sier au parquet général à cette fin.

En ce qui concerne le contrôle

interne, les instances délibérantes de

Sciences Po n’ont pas joué leur rôle de

surveillance des décisions prises par

l’exécutif : les défaillances constatées

dans la gestion de l’établissement souli-

gnent le défaut de vigilance du conseil

d’administration de la FNSP et du

conseil de direction de l’IEP.

En ce qui concerne le contrôle

externe, il apparaît que l’Etat, principal

financeur de Sciences Po, ne dispose pas

d’une capacité de suivi suffisante de l’ac-

tivité de ce grand établissement. La

composition du conseil d’administration

de la fondation doit être modifiée pour

permettre la présence de représentants

du ministère de l’enseignement supé-

rieur et de la recherche et de la direction

du budget. La mise en place d’un

contrôle

économique

et

financier

devrait également être envisagée. La

remise en ordre nécessaire de la gestion

doit enfin s’accompagner d’une clarifi-

cation des règles applicables à la FNSP

et à l’IEP, afin d’éviter que ces dysfonc-

tionnements ne se reproduisent.

Une gestion marquée par de

nombreuses anomalies

Conclusion

E

n dix ans, Sciences Po a montré sa capacité d’adaptation aux évolutions de l’enseigne-

ment supérieur et de la recherche. Disposant par son statut particulier d’une complète

autonomie de gestion, l’institution s’est fortement développée tout en conservant son

modèle pédagogique original.

Sciences Po s’est montrée dynamique dans la recherche de ressources propres, mais a aussi été

favorisé dans l’attribution de la subvention de l’Etat. Dans le contexte budgétaire actuel, la singu-

larité et la pérennité de l’institution ne pourront être préservées que si des réformes sont mises en

oeuvre pour en augmenter l’efficience.

La Cour invite dès lors l’Etat et Sciences Po à prendre les mesures nécessaires pour assurer

une réelle transparence dans la gestion de l’établissement et pour renforcer la cohérence de son pilo-

tage opérationnel et de sa gouvernance.

Recommandations

En premier lieu, pour mettre

fin aux irrégularités constatées

dans la gestion de l’établissement,

la Cour recommande à Sciences Po

de :

1) supprimer les cumuls de

décharges et d’heures complémen-

taires pour les enseignants sous statut

public ;

2. supprimer les cumuls de

décharges et de primes pour une

même fonction ;

3) supprimer

les

décharges

supérieures aux deux tiers du service

d’enseignement ;

4) supprimer le système irrégu-

lier de coefficients de pondération des

cours et le remplacer par un référentiel

d’équivalences horaires conforme au

référentiel national adopté par l’arrêté

du 31 juillet 2009 ;

5)

soumettre au conseil d’admi-

nistration de la FNSP les attributions

de logement de fonction et les suppri-

mer pour les cadres dirigeants et les

enseignants-chercheurs permanents ;

6)

se conformer à l’ordonnance

du 6 juin 2005 relative aux marchés

passés

par

certaines

personnes

publiques ou privées non soumises au

code des marchés publics.

En

deuxième

lieu,

pour

consolider les résultats financiers

de l’établissement et mettre en

place une politique rigoureuse de

maîtrise des dépenses, notamment

de la masse salariale, la Cour

recommande à l’Etat :

7)

d’élaborer un contrat d’objec-

tifs précis et intégrant des indicateurs

d’efficacité et d’efficience ;

8)

de notifier des plafonds d’em-

plois et de masse salariale en même

temps que la dotation globale de fonc-

tionnement.

Pour atteindre cet objectif, la

Cour recommande à Sciences Po

de :

9) soumettre annuellement au

conseil d’administration de la FNSP

une stratégie de financement plurian-

nuel de l’ensemble de ses activités,

reposant sur un objectif d’évolution

de ses charges compatible avec la sta-

bilisation de la dotation publique.

Recommandations

En troisième lieu, afin d’insti-

tuer un système plus transparent

de rémunération des salariés de la

FNSP, la Cour recommande à

Sciences Po de :

10) clarifier les modalités d’attri-

bution des primes mensuelles et des

primes exceptionnelles ;

11) soumettre une nouvelle grille

salariale au conseil d’administration de

la FNSP, et les décisions prises par

l’administrateur en matière de rémuné-

ration des enseignants chercheurs au

conseil de l’article 7 ;

12) fixer le montant de la rému-

nération des cadres dirigeants en se

référant aux pratiques des établisse-

ments d’enseignement supérieur com-

parables et en mettant en place un sys-

tème d’évaluations écrites fondé sur

une appréciation détaillée des perfor-

mances au regard des objectifs fixés ;

13) faire voter annuellement par

le conseil d’administration de la

Fondation le montant de l’enveloppe

de primes allouées aux cadres diri-

geants.

En quatrième lieu, afin d’en-

gager les réformes législatives et

réglementaires nécessaires pour

assurer la transparence de gestion

de l’établissement et la bonne

information de l’Etat, la Cour

recommande à l’Etat et à Sciences

Po de

:

14) permettre le passage de

Sciences Po au régime des responsabi-

lités et compétences élargies (RCE) ;

15) modifier la composition du

conseil d’administration de la FNSP

en prévoyant la présence d’un repré-

sentant du ministère de l’économie et

des finances et d’un représentant du

ministère de l’enseignement supérieur

et de la recherche ;

16) limiter le nombre de mandats

du directeur et du président du conseil

de direction de l’IEP, ainsi que de l’ad-

ministrateur et du président du conseil

d’administration de la FNSP ;

17) préciser les modalités de

rémunération des dirigeants dans les

statuts de la Fondation, en respectant

les règles fixées dans le code général

des impôts ;

Recommandations

18) fixer le montant total de la

rémunération

de

l’administrateur

directeur en se référant aux pratiques

des établissements d’enseignement

supérieur comparables, la rémunéra-

tion du directeur de l’IEP étant déter-

minée par l’Etat.

La Cour recommande enfin à

Sciences Po de :

19) clarifier sa position quant à sa

participation à une gouvernance uni-

fiée au sein de l’Idex « Sorbonne Paris

Cité », condition essentielle de l’octroi

du financement de l’Idex.