Les enseignements
des inondations de
2010 sur le littoral
atlantique (Xynthia)
et dans le Var
Rapport public thématique
SOMMAIRE
DELIBERE
.......................................................................
9
INTRODUCTION
............................................................
11
CHAPITRE I DEUX CATASTROPHES MAJEURES
METTANT EN CAUSE L’ACTION PUBLIQUE
..............
13
A - Un bilan humain dramatique
..............................................................
13
B - Des coûts très élevés
..........................................................................
17
C - Des risques accrus et pourtant oubliés
................................................
19
D - Les mesures prises depuis ces événements
........................................
23
CHAPITRE II LES SYSTEMES D'ALERTE ET DE
SECOURS : DES PROGRES A POURSUIVRE
............
27
I
- Les systèmes d’alerte
.............................................................................
27
A - Des améliorations notables des prévisions météorologiques et sur les
crues
.........................................................................................................
27
B - Des dispositifs d’alerte encore à améliorer
........................................
32
II
- L’organisation des secours
..................................................................
38
A - Une planification à compléter et à actualiser
.....................................
38
B - Les secours : une utilisation et une coordination à améliorer
.............
43
C - L’inadaptation de certains équipements
.............................................
45
CHAPITRE III LA PREVENTION : DES INSUFFISANCES
PERSISTANTES EN MATIERE D’URBANISME
...........
51
I
- De fâcheuses pratiques pour les décisions de construire
....................
51
II
- L’information défaillante sur les risques
...........................................
62
A - Les documents d’information sur les risques
.....................................
62
B - L’information des acquéreurs et locataires (IAL)
..............................
68
III
- Les plans de prévention des risques inondation
..............................
70
A - Les aléas de l’élaboration des plans de prévention des risques
inondation
.................................................................................................
71
B - Les constats et les évolutions intervenues
..........................................
85
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
4
COUR DES COMPTES
IV
- Les documents d’urbanisme
..............................................................
90
A - Des documents souvent obsolètes
......................................................
90
B - Un défaut d’initiative pour établir de nouveaux documents
...............
91
V
- Le contrôle de légalité
..........................................................................
92
A - Les directives nationales
....................................................................
92
B - La pratique : un contrôle insuffisant
...................................................
93
C - L’influence de la jurisprudence administrative sur le contrôle
..........
96
CHAPITRE IV LA PROTECTION DES ZONES BATIES :
UNE COHERENCE DEFAILLANTE
..............................
99
I
- L’inadaptation de certains équipements publics de bord de mer et de
rivière
.........................................................................................................
100
A - Les biens immobiliers publics
..........................................................
100
B - Les terrains de camping
....................................................................
101
II
- Les zones à risque élevé : le rachat du bâti
......................................
103
A - Les zones de solidarité après Xynthia
..............................................
104
B - La méthode différente suivie après les inondations du Var
..............
114
C - Le financement des rachats de biens immobiliers
............................
115
D - La nécessaire définition d’une politique pour les biens immobiliers
exposés à de graves dangers
...................................................................
117
III
- Les ouvrages et les travaux de protection
......................................
121
A - La difficile identification des responsables
......................................
121
B - Le mauvais entretien des digues et des rivières
................................
127
C - L’action conduite depuis les catastrophes
........................................
136
D - La question non réglée de la gouvernance des digues
......................
140
IV
- Le rôle incitatif du régime d’assurance des catastrophes naturelles
....................................................................................................................
143
CHAPITRE V LES INDEMNISATIONS : TRES
COMPLETES MAIS AVEC DES INCOHERENCES
....
145
I
- Les indemnités des assurances
...........................................................
145
II
- Les dons, l’aide et l’indemnisation des particuliers
........................
147
A - Les dons reçus
..................................................................................
147
B - L’aide directe aux victimes
..............................................................
148
C - Les remises et les exonérations fiscales
...........................................
151
D - Les dépenses pour le rachat des biens immobiliers
..........................
152
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
SOMMAIRE
5
III
- L’indemnisation des agriculteurs
...................................................
160
A - Le dispositif d’aide
..........................................................................
160
B - Les problèmes d’application de certains dispositifs
.........................
162
IV
- L’aide aux autres acteurs économiques
..........................................
163
A - L’indemnisation des activités économiques
.....................................
163
B - Le rachat par l’Etat des biens à usage professionnel en zone de
solidarité
.................................................................................................
164
V
- Le bilan financier pour les collectivités locales
................................
169
A - Les conséquences financières pour les communes et les départements
................................................................................................................
169
B - L’indemnisation des collectivités locales par l’Etat
.........................
170
CONCLUSION
.............................................................
175
RECAPITULATION DES RECOMMANDATIONS
.......
177
LISTE DES SIGLES
.....................................................
181
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES
ORGANISMES ET DES COLLECTIVITES CONCERNES
.....................................................................................
187
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Les rapports publics de la Cour des comptes
- élaboration et publication -
La Cour publie, chaque année, un rapport public annuel et des
rapports publics thématiques.
Le présent rapport est un rapport public thématique.
Les rapports publics de la Cour s’appuient sur les contrôles et les
enquêtes conduits par la Cour des comptes ou les chambres régionales des
comptes et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambres
régionales ou entre les chambres. En tant que de besoin, il est fait appel au
concours d’experts extérieurs, et des consultations et des auditions sont
organisées pour bénéficier d’éclairages larges et variés.
Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la
préparation des projets de texte destinés à un rapport public, sont réalisés par
l’une des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation
associant plusieurs chambres.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité
de la Cour des comptes, ainsi que des chambres régionales des comptes, et
donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que l’élaboration
des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la collégialité.
L
indépendance
institutionnelle
des
juridictions
financières
et
statutaire de leurs membres garantit que les contrôles effectués et les
conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
La
contradiction
implique que toutes les constatations et appréciations
ressortant d’un contrôle ou d’une enquête, de même que toutes les
observations et recommandations formulées ensuite, sont systématiquement
soumises aux responsables des administrations ou organismes concernés ;
elles ne peuvent être rendues définitives qu’après prise en compte des
réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des responsables concernés.
La publication dans un rapport public est nécessairement précédée par
la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux
ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres
personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport
publié, leurs réponses accompagnent toujours le texte de la Cour.
La
collégialité
intervient pour conclure les principales étapes des
procédures de contrôle et de publication.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
8
COUR DES COMPTES
Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs.
Leur rapport d’instruction, comme leurs projets ultérieurs d’observations et
de recommandations, provisoires et définitives, sont examinés et délibérés de
façon collégiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au
moins trois magistrats, dont l’un assure le rôle de contre-rapporteur, chargé
notamment de veiller à la qualité des contrôles. Il en va de même pour les
projets de rapport public.
Le contenu des projets de rapport public est défini, et leur élaboration
est suivie, par le comité du rapport public et des programmes, constitué du
premier président, du procureur général et des présidents de chambre de la
Cour, dont l’un exerce la fonction de rapporteur général.
Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, à la
chambre du conseil où siègent en formation plénière ou ordinaire, sous la
présidence du premier président et en présence du procureur général, les
présidents de chambre de la Cour, les conseillers maîtres et les conseillers
maîtres en service extraordinaire.
Ne prennent pas part aux délibérations des formations collégiales,
quelles qu’elles soient, les magistrats tenus de s’abstenir en raison des
fonctions qu’ils exercent ou ont exercées, ou pour tout autre motif
déontologique.
*
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne
sur le site Internet de la Cour des comptes et des chambres régionales et
territoriales des comptes :
www.ccomptes.fr
. Ils sont diffusés par
La
documentation Française
.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Délibéré
La Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil réunie en
formation ordinaire, a adopté le présent rapport sur « Les enseignements
des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia)
et dans le
Var ».
Le rapport a été arrêté au vu du projet communiqué au préalable
aux administrations, collectivités et organismes concernés et des réponses
adressées en retour à la Cour.
Les réponses sont publiées à la suite du rapport. Elles engagent la
seule responsabilité de leurs auteurs.
Ont
participé
au
délibéré :
M. Migaud,
Premier
président,
MM. Descheemaeker,
Bayle,
Bertrand,
Mme
Froment-Meurice,
MM. Durrleman,
Lévy,
Lefas,
Briet,
présidents
de
chambre,
MM. Pichon, Babusiaux, Hespel, présidents de chambre maintenus en
activité, MM. Richard, Cardon, Thérond, Mme Lévy-Rosenwald,
MM. Duchadeuil, Paul, Lebuy, Brun-Buisson, Lafaure, Frangialli,
Mmes Dayries, Lamarque, M. Phéline, Mme Ratte, MM.
Gautier (Jean),
Vermeulen, Mme Malégat-Mély, MM. Guédon, Bourlanges, Baccou,
Chouvet, Mme Démier, MM. Le Mer, de la Guéronnière, Vallernaud,
Jamet, Ecalle, Ortiz, Cotis, conseillers maîtres.
A assisté et participé aux débats, sans prendre part au délibéré,
M. Bénard, Procureur général. Il était accompagné de M. Miller, avocat
général.
A été entendu en son rapport, M. Bertrand, rapporteur général,
assisté de M. Guibert, conseiller maître, et de M. Schott, conseiller maître
en service extraordinaire.
***
M. Terrien, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre
du conseil.
Fait à la Cour, le 3 juillet 2012
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
10
COUR DES COMPTES
Le projet de rapport soumis à la chambre du conseil a été préparé,
puis délibéré le 16 avril 2012, par une formation interjuridictions présidée
par M. Bayle, président de la quatrième chambre, et composée de
M. Ganser, Mme Malgorn, conseillers maîtres, Mmes Lamarque, de
Kersauson (jusqu’au 12 février 2012), M. Vallernaud (à compter du 13
février 2012), conseillers maîtres, présidents de chambre régionale des
comptes, M. Meunier, vice-président de chambre régionale des comptes,
ainsi que, en tant que rapporteurs, MM. Guibert, conseiller maître, Schott,
conseiller maître en service extraordinaire, Sansoucy, Tisserand, La
Marle, premiers conseillers de chambre régionale des comptes, et en tant
que contre-rapporteur, M. Lebuy, conseiller maître.
Le projet de rapport a été examiné et approuvé, le 25 avril 2012,
par le comité du rapport public et des programmes de la Cour des
comptes, composé de MM. Migaud, Premier président, Bénard, Procureur
général,
Descheemaeker, Bayle, Bertrand, rapporteur général du comité,
Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Levy, Lefas et Briet, présidents
de chambre.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Introduction
Le dramatique bilan des inondations provoquées, successivement,
en février 2010 sur la côte atlantique par la tempête Xynthia, puis en juin
2010 dans le Var par des précipitations exceptionnelles, a durablement
marqué les esprits. Il a suscité des mises en cause de l’action publique,
notamment quant à sa capacité à prévenir et à gérer ce type de
catastrophe.
C’est pourquoi la Cour des comptes et les trois chambres
régionales des comptes des Pays de la Loire, de Poitou-Charentes
1
et de
Provence-Alpes-Côte d’Azur ont conduit en 2011, dans le cadre d’une
formation interjuridictions,
un ensemble de contrôles destinés à en tirer
les enseignements.
Outre les administrations centrales et les préfectures impliquées
(de Vendée, de Charente-Maritime et du Var), l’enquête a concerné des
organismes nationaux (Météo-France, la Caisse centrale de réassurance),
les régions, les départements, les services départementaux d’incendie et
de secours et plusieurs communes et organismes intercommunaux
2
.
Au regard des divers retours d’expérience effectués après ces
crises, l’enquête de la Cour et des chambres régionales des comptes
présente une triple originalité :
-
elle fait un point précis sur l’historique et la situation de
plusieurs dossiers qui ont fait l’objet de polémiques après les
inondations ou ont joué un rôle décisif
dans l’ampleur des
dégâts ;
-
elle recense le plus complètement possible le coût de ces crises,
travail complexe compte tenu de la multiplicité des intervenants
et des procédures ;
1
Depuis avril 2010, chambre régionale des comptes Aquitaine, Poitou-Charentes.
2
Pour la Vendée, les communes de L’Aiguillon-sur-Mer, La Faute-sur-Mer et
La Tranche-sur-Mer, le syndicat mixte du marais poitevin, bassins de la Vendée et de
la Sèvre et des Autizes, et les associations syndicales de la vallée du Lay (ASVL) et
des Marais de La Faute
(ASMF) ; pour la Charente-Maritime, les communes de
Charron, Fouras et Port des Barques, et le syndicat mixte pour la mise en valeur des
marais de Charente-Maritime (UNIMA) ; pour le Var, la commune de Draguignan, la
communauté d’agglomération dracénoise (CAD), la commune de Fréjus et le syndicat
intercommunal d’aménagement de la Nartuby (SIAN).
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
12
COUR DES COMPTES
-
elle examine, outre la gestion de ces catastrophes, la réalité des
leçons qui en ont été tirées.
Un tel bilan après deux ans n’avait pas été effectué jusqu’à
présent, et il l’est trop rarement dans ce genre de crises, en dépit des
riches enseignements qu’il permet le plus souvent.
Il ne s’est évidemment pas agi, pour cette enquête, de refaire tout
le travail important de retour d’expérience déjà réalisé par de nombreux
organismes, mais de dresser un tableau d’ensemble des enseignements à
tirer de ces crises, à partir notamment d’un examen détaillé des coûts
qu’elles ont occasionnés et des mesures prises depuis.
Le rapport examine successivement :
-
la place de la gestion publique des risques dans les deux
évènements (chapitre I) ;
-
les systèmes d'alerte et de secours (chapitre II) ;
-
la prévention en matière d’urbanisme (chapitre III) ;
-
la gestion du bâti dans les zones à risque (chapitre IV) ;
-
le système d’indemnisation (chapitre V).
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Chapitre I
Deux catastrophes majeures mettant en
cause l’action publique
Ces deux catastrophes ont abouti à un bilan humain dramatique et
à un coût financier lourd.
L’action publique a appelé de sérieuses critiques. La mémoire des
catastrophes anciennes a été perdue, face à des risques pourtant aggravés.
Pour éviter le renouvellement de ces défaillances, il est essentiel
que les diverses mesures prises depuis soient fortes, cohérentes et,
surtout, pérennes.
A - Un bilan humain dramatique
La tempête Xynthia, qui a atteint les côtes françaises dans la nuit
du 27 au 28 février 2010, a eu un impact dévastateur car elle a entraîné
une submersion marine brutale et étendue. Le caractère singulier de cet
évènement est dû à la concomitance d’une forte dépression, avec des
rafales de vent très violentes mais inférieures à celles enregistrées lors de
la tempête de 1999, et d’un fort coefficient de marée (102)
3
. Cette
conjugaison a provoqué une surcote (hausse du niveau des eaux)
3
Coefficient de marées : mesure de l’ampleur de la marée par rapport à sa valeur
moyenne.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
14
COUR DES COMPTES
importante et des phénomènes de submersion rares
4
, notamment sur les
côtes de la Vendée et de la Charente-Maritime, où la quasi-totalité du
littoral a été touchée.
Le bilan humain a été lourd. La Vendée a connu 29 morts
(concentrés sur La Faute-sur-Mer), 47 blessés légers, 767 personnes
évacuées, 33 hospitalisées. La Charente-Maritime a enregistré 12 décès
(trois à Charron, un à Esnandes, deux à La Flotte-en-Ré, trois à Aytré,
deux à Châtelaillon et un à Saint-Georges d’Oléron). La localisation des
communes concernées et des décès figure dans la première carte ci-après.
Les inondations qui ont frappé le Var le 15 juin 2010 à partir de
16 heures ont eu pour origine des précipitations exceptionnelles (397 mm
de cumul de précipitations en cinq heures sur le pluviographe des Arcs).
Elles sont intervenues, soit par ruissellement, soit par débordement des
cours d’eau et ont essentiellement affecté la région de Draguignan et les
vallées de la Nartuby et de l’Argens. Leur ampleur a été accentuée par
des phénomènes karstiques
5
en amont de Draguignan. Cette crue,
résultant d’averses très fortes et localisées dont les caractéristiques sont
bien connues sur l’espace méditerranéen, constitue un évènement rare par
son intensité et pourrait être qualifiée de centennale
6
, ce qui n’exclut pas
qu’elle se répète à brève échéance.
23 personnes ont perdu la vie, dont neuf à Draguignan, et deux ont
été portées disparues. La localisation des communes concernées et des
décès figure dans la deuxième carte ci-après.
4
Les submersions marines sont des inondations temporaires de la zone côtière par des
eaux d’origine marine lors d’évènements météorologiques (forte dépression et vent de
mer) et océanographiques (houles, marée) d’ampleur très inhabituelle.
5
Dissolution de calcaires aboutissant à la création de cavernes, de grottes et de
syphons et pouvant entraîner des résurgences d’eau souterraine.
6
Crue dont la probabilité de survenance sur une année est de 1 sur 100 en termes de
débit. Elle ne se produit donc pas nécessairement tous les cent ans.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
DEUX CATASTROPHES MAJEURES METTANT EN CAUSE L’ACTION
PUBLIQUE
15
Source : SDIS de Charente-Maritime, août 2010 (carte retravaillée pour la Cour par Hélène
Lecoq)
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
16
COUR DES COMPTES
23 décès et 2 disparitions totalisés sur une carte communiquée à la Cour par la gendarmerie nationale après accord
du procureur
de la République de Draguignan
Source : carte fournie par la direction départementale des territoires et de la mer
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
DES CATASTROPHES MAJEURES METTANT EN CAUSE L’ACTION
PUBLIQUE
17
B - Des coûts très élevés
Outre les conséquences humaines dramatiques, les inondations
dues à la tempête Xynthia et celles du Var ont entraîné des coûts élevés,
que la Cour et les chambres régionales ont recensés de la manière la plus
complète possible
7
.
Les dégâts matériels ont été très importants : 75 km de digues
endommagées,
160
exploitations
agricoles
inondées
en
Vendée,
4 800 habitations inondées, 120 km de côtes endommagées, 40 km de
voies départementales inondées et des dégâts importants sur la voie ferrée
La Rochelle - Rochefort en Charente-Maritime, un millier d’habitations
ou d’immeubles provisoirement ou définitivement déclaré inhabitable
dans le Var.
En matière économique, l’impact, réel mais relativement ponctuel,
de Xynthia porte essentiellement sur le tourisme (recul d’un peu plus de
10 % en 2010 dans les deux communes les plus inondées du Sud
Vendée), l’agriculture (pertes évaluées pour 2010 à 35 M€ dans le marais
poitevin), et, dans une moindre mesure, le commerce. Dans le Var, les
conséquences
économiques
ont
été
initialement
plus
fortes,
1 125 entreprises ou commerces de la communauté d’agglomération de
Draguignan ayant été sinistrés. Presque tous (98 %) avaient cependant
repris une activité économique moins de 7 mois après les inondations.
Les coûts financiers directs sont de deux catégories : d’une part, les
crédits publics, d’autre part les indemnités d’assurance. L’ensemble des
contribuables français finance les crédits publics engagés par l’Etat et la
quasi-totalité
de
nos
concitoyens
contribue
au
financement
des
indemnités d’assurance à travers
la prime « catastrophe-naturelle »
(régime dit des catastrophes naturelles
8
) et les tarifs d’assurance. Les
assurances ont ainsi procédé en 2011 à une hausse de leurs tarifs, de
2,5 % à 4,5 % pour la garantie automobile et de 4,4 % à 9
% pour celle
des habitations, dont l’origine est en partie due à la part résiduelle à leur
7
Tous les coûts se rapportent pour la tempête Xynthia aux communes victimes des
inondations sur le littoral, mais excluent les dégâts dus au vent à l’intérieur des terres.
8
Le régime d’assurance pour les catastrophes naturelles (dit « Cat-Nat ») est fondé
sur un système de réassurance géré par la Caisse centrale de réassurance (CCR) avec
la garantie de l’Etat. Les surprimes sont à un taux unique fixé par arrêté, valable pour
tous les assurés et appliqué au montant de la prime d’assurance dommages aux biens
(12 % des primes afférentes aux contrats de base pour les habitations et 6 % des
primes
vol et incendie
pour les véhicules terrestres à moteur).
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
18
COUR DES COMPTES
charge dans le cadre du régime dit catastrophes naturelles pour les
inondations.
S’agissant des crédits publics, le total des dépenses publiques
nettes payées en 2010 et 2011 ou devant l’être en 2012
9
, s’élève pour les
inondations Xynthia à 141,3 M€ (82,9 M€ pour le budget de l’Etat,
3,7 M€ de dépenses fiscales sur les dons reçus
10
et 54,7 M€ pour les
collectivités locales
11
). Pour les inondations du Var, elles se montent à
58,7 M€ (34,1 M€ pour le budget de l’Etat et de la sécurité sociale,
0,7 M€ de dépenses fiscales sur les dons reçus et 23,9 M€ pour les
collectivités locales).
Si on ajoute les dépenses liées au rachat de maisons par le fonds
de prévention des risques naturels majeurs
12
(FPRNM), à hauteur de
315,7 M€ de crédits délégués fin juin 2012 pour les inondations Xynthia
13
et de 12,3 M€ pour les inondations du Var
14
, et celles à venir pour les
équipements obligatoirement à reconstruire dans le Var (particulièrement
la maison d’arrêt de Draguignan pour 93 M€ et la route de Chateaudouble
pour 37 M€), les dépenses publiques totales nettes s’élèvent à 457 M€
pour Xynthia et 201 M€ pour les inondations du Var.
Les crédits européens
15
se sont montés pour Xynthia à 40,6 M€
(dont 38,6 M€ dépensés à la fin de 2011). Dans le Var, l’ampleur et
l’étendue géographique de la crise ne se sont pas révélées suffisantes pour
bénéficier d’une aide d’urgence spécifique dans le cadre des procédures
européennes
16
.
S’agissant des indemnités d’assurance, dont une partie est adossée
à une garantie publique dans le cadre du régime des catastrophes
naturelles, elles s’élèvent à 690 M€ pour les inondations Xynthia et à
9
Subventions de l’Union européenne non déduites, dépenses dans le cadre du fonds
Barnier liées aux rachats de maison non incluses.
10
Dépense liée à la déduction fiscale de 66 % prévue aux articles 200 et 238bis du
code général des impôts.
11
Régions, départements, et communes du Sud-Vendée et du littoral charentais. Il
s’agit des dépenses nettes (dépenses moins dons perçus, indemnités d’assurance,
subventions hors celles provenant de l’Union européenne).
12
Ce fonds, appelé couramment
Fonds Barnier,
est alimenté par un prélèvement
de 12 % sur le montant des primes du régime catastrophes naturelles, et est
destiné à financer des actions de prévention.
13
298,3 M€ de dépenses fin juin 2012.
14
5 M€ de dépenses fin juin 2012.
15
Versés au titre du fonds de solidarité de l’union européenne (FSUE) et du fonds
européen de développement régional (FEDER).
16
La seule subvention, d’importance marginale, provient du fonds européen agricole
pour le développement rural (FEADER, 0,19 M€).
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
DES CATASTROPHES MAJEURES METTANT EN CAUSE L’ACTION
PUBLIQUE
19
615 M€
17
pour celles du Var. Sur ces sommes, la Caisse centrale de
réassurance a payé respectivement 360 M€ pour les inondations Xynthia
et 280 M€ pour le Var, soit au total 640 M€, le reste étant pris en charge
par les entreprises d’assurance et leurs éventuels autres réassureurs.
Les provisions du régime catastrophes naturelles ont certes permis
au budget de l’Etat de ne pas être mis directement à contribution.
Toutefois, pour la première fois depuis plusieurs années, le seuil
d’intervention de l’Etat
18
a baissé au début de 2011 par rapport au début
de 2010. Les provisions restent substantielles (3,1 Md€ au début de
2012), mais, à elles seules, elles permettraient difficilement de faire face à
un événement très exceptionnel
19
sans une contribution du budget de
l’Etat.
Les coûts de ce type de catastrophe sont importants et répercutés
très largement sur l’ensemble de nos concitoyens. Dans un contexte
d’accroissement probable, dans les prochaines années, du nombre et de la
gravité des phénomènes naturels exceptionnels, leur maîtrise constitue
donc un vrai enjeu.
C - Des risques accrus et pourtant oubliés
1 -
Le changement de la nature du risque dans ces régions
Que ce soit dans le Var ou sur la façade atlantique, la démographie
et l’urbanisation de ces dernières décennies ont profondément modifié le
contexte et l’impact de tels événements météorologiques exceptionnels.
La pression démographique s’exerce fortement sur les zones littorales et
dans la partie la plus méridionale du pays. La saison touristique entraîne
un afflux considérable de population sur des territoires aux capacités
limitées. Il existe dans ces régions une véritable « soif » de construire,
entretenue par les propriétaires et les promoteurs et relayée par les élus
locaux.
Ces territoires sont pourtant particulièrement vulnérables.
17
Estimations de la Caisse centrale de réassurance. Pour un chiffre global pour les
inondations Xynthia, il faut ajouter les indemnités liées au vent (652,5 M€)
correspondant au risque tempête à la charge exclusive des assureurs.
18
Montant au-delà duquel le budget de l’Etat devrait être mis à contribution.
19
Le coût potentiel d’une inondation centennale en région parisienne est évalué entre
4 et 6 Md€, dont une charge pour la Caisse centrale de réassurance comprise entre 2,5
et 3,1 Md€. Une inondation deux-centennale (inondation dont la probabilité
d’apparition sur une année est de 1/200 en termes de débit) conduirait à des
dommages assurés de plus de 11 Md€.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
20
COUR DES COMPTES
Les côtes du littoral atlantique, longues de 276 km en Vendée et de
463 km en Charente-Maritime avec les îles (Ré, Oléron, Aix et Madame),
sont constituées d’un vaste cordon dunaire naturel, dont l’Etat est le
principal propriétaire, de côtes endiguées et de plusieurs estuaires. De
façon générale, le relief très plat favorise la présence de nombreux
marais.
Sur
ce
littoral,
particulièrement
en
Vendée,
la
poussée
multiséculaire de la terre au détriment de l’océan a accru cette
vulnérabilité. Il est significatif à ce sujet que la carte des zones
submergées par la tempête Xynthia recouvre quasiment à l’identique celle
des espaces soumis aux flots marins à l’embouchure de la Sèvre Niortaise
au 2
ème
siècle avant Jésus-Christ.
Dans le Var, le fleuve côtier Argens (114 km de longueur,
2 700 km
2
de bassin versant) traverse 21 communes pour se jeter dans la
Méditerranée à Fréjus. Il a toujours été sujet à de grandes crues formant
des marécages, qui ont constitué au fil du temps la plaine alluviale de la
basse vallée, autour de Fréjus. La Nartuby prend sa source à 800 mètres
d’altitude sur le plateau de Canjuers. Longue de 35 km, elle se jette dans
l’Argens à hauteur du Muy. Son bassin versant est d’environ 200 km
2
.
Elle traverse Draguignan où elle a provoqué d’importants dégâts, son
débit élevé se conjuguant aux eaux de ruissellement provenant du
Malmont, qui culmine à 550 mètres au nord-ouest de la ville.
La basse vallée de l’Argens, qui s’étend de Roquebrune-sur-
Argens à Fréjus sur le littoral méditerranéen, forme une plaine fertile,
siège de nombreuses exploitations spécialisées dans le maraîchage. Elle a
été dévastée par les inondations du 16 juin 2010.
2 -
Un urbanisme soumis à la pression démographique
Dans la conception originelle des polders sud-vendéens, les
villages étaient en retrait du littoral atlantique, parfois sur de légères
éminences, de même que les habitations dispersées, assez rares. Ce n’est
plus le cas aujourd’hui, avec une modification de l’affectation des terres
toujours dans le même sens d’une urbanisation au plus près des côtes et la
construction d’habitations dans des zones basses, autrefois laissées à
l’état naturel ou réservées à l’agriculture.
L’exemple de La Faute-sur-Mer est significatif. Sur cet étroit
territoire
20
de 7 km
2
, serré entre le littoral et la rive droite du Lay, existait
20
Cette presqu’île, apparue au 18
ème
siècle, constitue une bande de terre entre l’océan
à l’ouest et l’estuaire du Lay à l’est d’une longueur de 10 km et dont la largeur ne
varie qu’entre 0,5 km et 2 km.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
DES CATASTROPHES MAJEURES METTANT EN CAUSE L’ACTION
PUBLIQUE
21
un hameau, peuplé de 151 habitants en 1929. Ayant obtenu le statut de
commune
en
décembre
1953,
notamment
pour
accélérer
le
développement de la station littorale, La Faute-sur-Mer comptait 693
habitants permanents en 1982 et 1 035 en 2008 (+ 49 %), mais atteint
20 000 résidents en été (pour une fréquentation estivale totale de
40 000 personnes). L’urbanisation a fortement progressé à partir des
années 1970 et surtout du milieu des années 1980, sous la forme de
lotissements composés de maisons individuelles de plain-pied. Le parc
immobilier comptait 1 342 résidences en 1975 et 2 822 en 2009, soit plus
qu’un doublement en trente-quatre ans. Les résidences secondaires
constituent les quatre cinquièmes de ce parc.
En ajoutant les deux autres communes de L’Aiguillon-sur-Mer
(2 152 habitants en 1982, 2 303 en 2008, soit + 7 %) et de La Tranche-
sur-Mer (2 071 habitants en 1982, 2 702 en 2008 soit + 30 %), le secteur
a vu sa population totale croître de 22 % en un peu plus d’un quart de
siècle et connait une fréquentation estivale de 150 000 personnes.
Parallèlement, la population résidente comporte davantage de personnes
âgées (par exemple
58 % de retraités à L’Aiguillon-sur-Mer en 2007
contre 45 % en 1999), plus vulnérables en cas de catastrophe naturelle.
En Charente-Maritime, la population, de 513 220 habitants en
1982, s’élève à 623 201 habitants aujourd’hui, soit une croissance de plus
de 21 %. En été, cette population double quasiment, pour avoisiner le
million de personnes.
Le Var a connu une évolution démographique plus marquée
encore : 708 331 habitants en 1982, 1 013 458 désormais (+ 43 %). Là
aussi, la population double en été, pour dépasser 2 millions de personnes.
A Draguignan, le nombre d’habitants croît d’environ 1 000 par an. Depuis
plusieurs années, une majorité des nouveaux arrivants a souhaité
s’installer au pied du Malmont dans un quartier résidentiel orienté au sud.
C’est de là qu’est partie la majorité des eaux de ruissellement qui ont
inondé plusieurs quartiers de la ville.
Le risque de submersion marine, essentiellement agricole jusqu’au
milieu du XX
e
siècle, est ainsi progressivement devenu urbain depuis les
années 1980. Il en va de même pour le risque d’inondations dans les
zones méditerranéennes.
3 -
Une mémoire défaillante et une culture du risque très
insuffisante
Loin d’être des phénomènes exceptionnels et non prévisibles, la
submersion marine liée à la tempête Xynthia et les inondations du Var
traduisent plutôt un oubli de catastrophes anciennes.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
22
COUR DES COMPTES
Sur le littoral Sud de la Vendée, cinq tempêtes survenues au cours
du XX
ème
siècle ont occasionné des submersions marines dans le secteur
de La- Faute-sur-Mer et de L’Aiguillon-sur-Mer. Les principales
catastrophes (1906, 1928, 1940, 1979, 1999) ont été suivies de mesures
pour améliorer la protection. Quoique rarement pérennisées, celles-ci, en
revanche, ont pu contribuer à un sentiment erroné de sécurité derrière les
digues. Pour les huit communes les plus touchées de la moitié sud du
département
21
, le nombre d’arrêtés de catastrophes naturelles par
commune s’est élevé en moyenne, de 1982 à 2005, à 6,2 (contre 4,1 sur
les 8 communes littorales les plus touchées de la moitié nord).
Des alertes ont pourtant été données. Un rapport de 2008 d’un chef
de service à la direction départementale de l’équipement de la Vendée
22
indique que, dans les communes de La Faute et de L’Aiguillon, « la
conjonction de deux phénomènes, de crue dans l’estuaire du Lay et de
submersion marine, pourrait avoir un impact très important sur les zones
densifiées à l’arrière d’un réseau de digues vieillissant » et que «
sur le
secteur littoral, la zone de l’estuaire du Lay est la zone la plus dangereuse
du département… ». Ce rapport n’a sans doute pas eu à l’époque un
retentissement suffisant, mais la plaquette d’information préventive
relative au « plan de prévention des risques inondation de l’estuaire du
Lay », diffusée beaucoup plus largement en juillet 2007, comporte les
mêmes indications.
En Charente-Maritime, le littoral a toujours été soumis à des
attaques venant de l’océan. De nombreuses submersions ont été
enregistrées sur le littoral au cours des siècles, et en particulier sur l’île de
Ré. Au XXème siècle, neuf tempêtes avec submersion marine ont frappé
les secteurs de Ré et de La Rochelle.
Dans le Var, un orage « épouvantable » s’était produit en juillet
1827, engendrant des ruissellements déferlants de la vallée de la Nartuby,
arrachant tout sur leur passage et causant le décès de six personnes. Ce
dramatique évènement de la première moitié du XIXème siècle a
apparemment été oublié. Pourtant, à Trans, un maire, voulant perpétuer le
souvenir de l’évènement, avait fait graver sur une plaque de marbre le
texte suivant : « le 6 juillet 1827, les eaux de la rivière se sont élevées
jusqu’à cette hauteur, ont inondé une partie du village et englouti une
maison avec ses habitants ».
Ce texte est toujours visible sur la façade de
21
Olonne-sur-Mer, Les Sables d’Olonne, Château d’Olonne, Talmont-S
t
-Hilaire,
Longeville-sur-Mer, La Tranche-sur-Mer, La Faute-sur-Mer, L’Aiguillon-sur-Mer.
22
« Le classement des digues littorales au titre de la sécurité civile : un exemple de
mise en oeuvre en Vendée » - Intervention de Stéphane Raison aux dixièmes journées
nationales génie côtier-génie civil, 14-16 octobre 2008, Sophia Antipolis.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
DES CATASTROPHES MAJEURES METTANT EN CAUSE L’ACTION
PUBLIQUE
23
la pharmacie qui fait face à l’hôtel de ville, après que la plaque,
endommagée par les inondations de juin 2010, a été rénovée.
En 2005, un ingénieur du conseil général du Var a adressé à un
collègue de l’unité de l’eau au sein de la direction départementale de
l’agriculture et de la forêt (DDAF) un récit de la catastrophe de 1827.
L’ingénieur de la DDAF a répondu dansune lettre du 13 juin 2005 en
indiquant que « ce qui s’est produit le 6 juillet 1827 peut arriver de
nouveau, mais les conséquences en seraient bien pires ». Il adresse copie
du document au préfet, au sous-préfet de Draguignan, à la direction
départementale
de
l’équipement
et
au
syndicat
intercommunal
d’aménagement de la Nartuby.
Depuis 1827, d’autres inondations aux conséquences moins
dramatiques sont survenues, notamment en 1974, 1994, février 1996 et
janvier 2000.
La gravité du risque susceptible de menacer certains secteurs de la
Charente-Maritime, de la Vendée et du Var était exposée dans plus d’un
document, mais elle n’a été ni appréhendée ni prise en compte autant que
cela eût été nécessaire.
D - Les mesures prises depuis ces événements
Les deux catastrophes ont fait l’objet de plusieurs rapports
parlementaires
23
et d’inspections
24
. De nombreux rapports de retour
d’expérience ont en outre été réalisés par les préfectures,
par les services
concernés, notamment les services départementaux d’incendie et de
secours, par la gendarmerie ou Météo-France. Leur contenu est
généralement de bonne qualité, mais leur suivi n’a pas été effectué
systématiquement.
23
Rapport de la mission d’information de l’Assemblée Nationale présidée par
Maxime Bono (député-maire de La Rochelle) et rapporté par Jean-Louis Léonard
(député-maire de Châtelaillon), juillet 2010 ; rapport de la mission commune
d’information du Sénat présidée par Bruno Retailleau (sénateur, président du conseil
général de Vendée) et rapporté par Alain Anziani (sénateur de Gironde), juillet 2010.
24
Pour la tempête Xynthia, rapport de retour d’expérience du conseil général de
l’environnement et du développement durable (CGEDD), de l’inspection de la
défense et de la sécurité civile (IDSC) et des inspections générales des finances (IGF)
et de l’administration (IGA), mai 2010 ; rapport sur l’évaluation des dommages
causés par la tempête aux biens non assurés des collectivités locales, CGEDD-IDSC-
IGF-IGA, juillet 2010
.
Pour les inondations du Var, rapport de retour d’expérience du
CGEDD et de l’IGA, octobre 2010, et rapport CGEDD-IGA-IGF-conseil général de
l’alimentation, l’agriculture et des espaces ruraux de juillet 2010.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
24
COUR DES COMPTES
A la suite de ces crises, des initiatives de réformes ont été prises.
Celles-ci sont synthétisées dans le « plan submersions rapides » (PSR),
décidé par le Gouvernement pour mieux faire face aux submersions
marines, aux crues soudaines et aux ruptures de digues. Appelé parfois
« plan digues », il a été rendu public le 17 février 2011 et comprend
quatre axes : maîtrise de l’urbanisation et adaptation du bâti ;
amélioration des systèmes de surveillance, de prévision, de vigilance et
d’alerte ; fiabilité des ouvrages et des systèmes de protection ;
amélioration de la résilience des populations (culture du risque, mesures
de sauvegarde).
Ce plan anticipe la future stratégie nationale de gestion des risques
d’inondation, dont le cadre a été fixé par l’article 221 de la loi du
12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, dite
LENE ou « Grenelle 2 », qui transpose la directive européenne du
23 octobre 2007, dite « inondation». L’objectif est de parvenir à une
vision stratégique du risque d’inondation.
Trois étapes successives sont prévues, renouvelées tous les six
ans : une évaluation préliminaire permettant de définir les territoires à
risque important d’inondation (TRI), sur lesquels se concentrera l’action
publique ; d’ici à la fin de 2013, une cartographie des surfaces inondables
et des risques d’inondation pour ces territoires, intégrant la prise en
compte des évènements extrêmes ; d’ici à la fin de 2015, la mise en place
pour ces territoires et à l’échelle des grands bassins hydrographiques de
plans de gestion des risques inondation (PGRI), sur la base d’une analyse
coût-efficacité mettant en balance les conséquences dommageables des
inondations et les mesures nécessaires pour les atteindre.
Entre temps, un nouvel épisode pluvieux exceptionnel est
intervenu dans le Var, en novembre 2011.
Var : le nouvel épisode pluvieux exceptionnel de novembre 2011
Le vendredi 4 novembre 2011 à 10 heures, le département du Var a
été placé en alerte orange pour un épisode pluvio-orageux d’une
exceptionnelle intensité et durée (7 jours). L’Argens et la Nartuby passent en
vigilance crue de niveau orange le samedi 5 novembre à 10 h. Pendant la
durée de cet épisode, ce sont entre 300 et 500 mm de pluie (jusqu’à 200 mm
en 24 heures), soit 300 à 500 litres/m
2
carré, qui se sont abattus, accompagnés
parfois de vents violents (pointe à 140 km/h sur les îles d’Hyères) et
d’épisodes de surcote maritime de 70 cm freinant l’écoulement des eaux. Les
crues ont été généralisées à tous les cours d’eau du département, mais ont été
d’une ampleur moindre et moins destructrices qu’en juin 2010.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
DES CATASTROPHES MAJEURES METTANT EN CAUSE L’ACTION
PUBLIQUE
25
Durant ces sept jours de crise, les secours sont intervenus près de
3 300 fois. Plus de 2 550 personnes ont été évacuées et 123 hélitreuillées.
1 250 personnes ont été provisoirement hébergées. Contrairement à 2010, des
évacuations préventives ont été effectuées sur décision du préfet, en
particulier celles des campings de la vallée de l’Argens, de la maison de
retraite de Barjols, d’un quartier de Fréjus situé derrière des digues et d’un
quartier de l’estuaire du Gapeau à Hyères. Le décès d’un couple de personnes
âgées à la suite d’une intoxication au monoxyde de carbone a été constaté. 89
familles sont à reloger, dont 37 qui étaient logées en camping.
600 habitations et bâtiments publics, 673 entreprises, commerces et
exploitations agricoles ont subi des dommages pour un montant de dégâts
estimés entre 28,8 M€ et 33,8 M€. Un premier arrêté de reconnaissance de
catastrophe
naturelle,
publié
le
18
novembre
2011
et
concernant
92 communes, est complété par deux autres, les 3 janvier et 1
er
mars 2012,
qui portent à 105 le nombre total des communes reconnues en état de
catastrophe naturelle.
Durant cette crise d’importants moyens de secours ont été engagés,
dont 900 pompiers du Var, renforcés par 20 marins pompiers de Marseille et
des personnels venus d’autres services départementaux d’incendie et de
secours (SDIS) de la zone sud,
150 membres des unités de sécurité civile,
près de 900 policiers et gendarmes, y compris ceux issus des forces mobiles,
8 hélicoptères de la sécurité civile et de la gendarmerie nationale. L’armée
avait également pré-positionné des renforts en moyens aériens. Au titre de la
sauvegarde, les associations départementales de sécurité civile
ont été
fortement mobilisées en appui des communes.
Par rapport à la crise de juin 2010, il est vrai plus dévastatrice mais sur
un territoire plus réduit, le bilan humain est tout différent. La qualité des
prévisions de Météo France a permis une meilleure alerte. La conduite des
opérations a pu être davantage fondée sur l’anticipation, avec un pré-
positionnement des moyens et des évacuations préventives. La mobilisation
des élus des communes, dont certaines disposaient d’un plan communal de
sauvegarde opérationnel, a été plus efficace et le fonctionnement des réseaux
de transmission, meilleur.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
26
COUR DES COMPTES
Il reste que le coût financier de ce nouvel épisode est une nouvelle fois
non négligeable. Au titre de l’assurance des catastrophes naturelles, pour des
dégâts estimés initialement à 325 M€, 144 M€ étaient payés en mars 2012
pour 23 512 sinistres. Au titre du programme 128 du budget de l’Etat
« crédits d’extrême urgence », 1,7 M€ ont été sollicités. Le programme 122
« concours spécifiques aux collectivités » devra être mis à contribution pour
des dégâts évalués à plus de 30 M€ pour 115 dossiers. L’indemnisation
économique concerne 182 dossiers éligibles, celle du chômage partiel 433
salariés dans 116 établissements. Les dommages agricoles ont été évalués à
4,75 M€
25
.
25
Une mission d’information a été décidée par le Sénat pour faire le bilan de ces
nouvelles inondations.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Chapitre II
Les systèmes d'alerte et de secours : des
progrès à poursuivre
L’amélioration des systèmes d’alerte et de secours est une priorité
car ils permettent de sauver des vies humaines. Les mesures prises sont en
outre souvent d’un coût limité par rapport à leur impact en cas de crise.
Encore faut-il que les dispositifs soient complets, cohérents et rationnels,
ce qui n’est pas toujours le cas.
I
-
Les systèmes d’alerte
A - Des améliorations notables des prévisions
météorologiques et sur les
crues
1 -
Les
enseignements
de Xynthia
Du point de vue météorologique, la tempête Xynthia ne présente
pas un caractère exceptionnel avec des vitesses maximales de vent
enregistrées sur le littoral à la pointe de l’île de Ré de 160 km/h.
Toutefois, la concomitance de ce phénomène avec une marée haute de
vives-eaux (coefficient de 102) s’est traduite
par une surcote de 1,5 mètre
sur le littoral, expliquant une montée des eaux assez exceptionnelle.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
28
COUR DES COMPTES
Météo-France a correctement prévu le phénomène de surcote, mais
son ampleur a été sous-estimée dans le secteur de La Rochelle. La surcote
y a atteint environ 1,50 mètre
26
alors que les prévisions indiquaient de
0,80 m à 1 m (selon l’avis de très fortes vagues du samedi à 9h).
Certaines carences du dispositif de prévision étaient connues. Une
étude cofinancée par le département de la Vendée et l’Etat, dont les
conclusions avaient été présentées aux acteurs du littoral, souligne, dès
2002, l’absence d’observatoires de type
marégraphe dans la zone
concernée, sur le pourtour de la baie de Bourgneuf et de l’anse de
l’Aiguillon
27
, ce qui ne permet pas de comparer la simulation et les
constatations sur la marée. Un mémoire
28
de 2007 fait état de la difficulté
d’évaluer l’aléa de submersion marine dans cette région.
Le service hydrographique et océanographique de la marine
(SHOM), initialement chargé de l’observation des hauteurs d’eau
uniquement pour la sécurité maritime, est sollicité depuis 2007 pour la
prévention des risques. Mais son réseau de 23 observatoires le long des
côtes françaises, dénommé RONIM, dépourvu (sauf pour 7 d’entre eux)
de moyens de transmission en temps réel, ne comprend pas d’installations
dans ce secteur. Son amélioration et sa densification avaient été décidées
en 2009, mais avec un intérêt prioritaire pour la prévention des risques de
tsunami en Méditerranée.
Il est vrai que la correction de ces carences n’aurait eu un effet que
si elle avait été accompagnée de progrès substantiels des modèles
océanographiques côtiers. Ces carences restent néanmoins regrettables,
d’autant plus qu’elles existent de la même façon
dans la quasi-totalité des
zones du littoral à très fort risque de submersion importante, au nombre
d’une dizaine.
Plusieurs initiatives ont été prises ou poursuivies depuis Xynthia,
dans le cadre du volet du plan submersions rapides (PSR) « Améliorer
l’anticipation
des
submersions
marines ».
L’institut
géographique
national (IGN) est chargé de constituer et de mettre à jour un référentiel à
26
Météo-France : «
La tempête Xynthia des 27 et 28 février 2010
». Selon «Voiles et
Voiliers » du 5 mars 2010, la surcote, à ajouter à une pleine mer d’au moins 6 m à la
côte, a vraisemblablement dépassé 1,50 m.
27
Le marégraphe de La Rochelle, positionné dans un port face à l’ouest, a une
géographie qui diffère complètement de sites d’estuaire et de baie profonde comme
La Faute et L’Aiguillon-sur-Mer. Paradoxalement, les instruments de mesure de la
rade de Brest, bien que plus éloignés, donneraient des informations techniquement
plus comparables, quoique à retraiter.
28
«
Contribution à l’analyse des phénomènes de surcotes et de submersions marines :
secteur du Pertuis Breton (Vendée)
», Ecole nationale des travaux publics de l’Etat
(ENTPE), mémoire de Céline Perherin.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
LES SYSTEMES D’ALERTE ET DE SECOURS : DES PROGRES A
POURSUIVRE
29
grande échelle sur l’ensemble du territoire national, en particulier les
zones inondables et littorales. La zone de la tempête, considérée comme
prioritaire, est couverte depuis fin 2011. Le programme national sur la
période 2011 - 2013 permettra, pour un montant de 9 M€, de couvrir la
totalité du littoral métropolitain et la quasi-totalité des cours d’eau
principaux.
Par instruction du secrétaire général de la mer du 20 avril 2010, le
service hydrographique et océanographique de la marine a été désigné
comme coordonnateur national pour l’observation du niveau de la mer.
Un programme d'action a été élaboré pour développer la connaissance,
notamment des aléas extrêmes, et les modèles en matière de prévision
côtière, avec une première phase en 2011. Une convention-cadre a été
signée sur ce sujet en 2011 entre le service hydrographique et
océanographique de la marine, et le ministère chargé de l’écologie. Une
autre sera signée entre ce dernier et Météo-France, qui a déjà entamé le
travail.
En revanche, il n’est pas prévu que le modèle de prévision
opérationnel de surcote en Gironde, qui a donné de bons résultats, soit
étendu à d’autres estuaires (Loire, Adour, Charente). Il existe un modèle
moins sophistiqué utilisé pour cinq estuaires ou fleuves côtiers, qu’il
serait
plus
adapté
d’améliorer.
La
création
d’un
observatoire
marégraphique dans le Pertuis Breton n’est en outre toujours pas décidée.
Il n’existe pas enfin de structure formalisée de coordination pour la
submersion marine, contrairement à ce qui existe pour les rivières
(Service de prévision des crues et service central d’hydrométéorologie et
d’appui à la prévision des inondations (SCHAPI)).
L’amélioration des outils pour intégrer dans la prévision les
caractéristiques des aménagements côtiers est ainsi engagée, mais elle
prendra du temps et comporte, deux ans après, quelques insuffisances. Le
nombre des intervenants justifierait en outre que soit formalisée la
coordination pour la prévision des submersions marines.
2 -
Les enseignements des inondations du Var
Les pluies ont dévasté une zone peu étendue (40 à 50 km
2
autour
de Draguignan), ce que les outils opérationnels de prévision actuels ne
permettent pas de prévoir avec une localisation suffisamment précise. Les
outils existants ont permis de passer au niveau orange suffisamment tôt et
de cibler plus spécifiquement le Var. Cependant, même si les prévisions
et leur interprétation en termes de vigilance ont été conformes à l’état de
l’art,
le passage en niveau rouge était a posteriori justifié. Il n’a pas été
retenu, même s’il a été discuté au sein de Météo-France.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
30
COUR DES COMPTES
Les insuffisances en matière de prévision des précipitations sont
avant tout liées aux limites techniques des modèles. Il s’agit d’une zone
non maîtrisée d’un point de vue scientifique, qui fait partie des recherches
menées par Météo-France.
Le dispositif d’observation pour anticiper la crue était en outre très
insuffisant. Au-delà des images radar, les observations pluviométriques
en
temps
réel
sont
restées
très
imparfaites
en
raison
des
dysfonctionnements des réseaux de télécommunication. Le projet
d’extension des tronçons surveillés, notamment à la Nartuby et à
l’Argens, était en consultation dans les mairies, mais n’était pas
opérationnel.
Le retard pris avant la crise pour la surveillance de cours d’eau
connus comme étant à risque est regrettable.
Les inondations de novembre 2011 ont bénéficié des retours
d’expérience de celles survenues en juin 2010. Une meilleure
surveillance des cours d’eau conjuguée à des prévisions météorologiques
d’une grande fiabilité, a favorisé la réactivité des différents acteurs du
secours.
Le service de prévision des crues (SPC), assuré par la direction
interrégionale sud-est de Météo-France, est intégré dans le réseau du
ministère chargé de l’environnement. Ses dépenses d’investissement ont
été en baisse sur la période. Certains équipements ont certes été financés
par d’autres crédits, mais sans qu’en soit facilitée la création d’une
surveillance pour les rivières à risques que constituent l’Argens et la
Nartuby.
Sur le plan juridique, les compétences pour la prévision des crues
sont enchevêtrées. La loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 prévoit que
« l’organisation de la surveillance, de la prévision et de la transmission de
l’information sur les crues est assurée par l’Etat » (article L. 564-1 du
code de l’environnement). Néanmoins, les collectivités locales peuvent
mettre en place des dispositifs de surveillance des cours d’eau (article
L. 564-2 I).
L’insuffisance des moyens en particulier d’investissement du
service de prévision des crues, a contribué au retard pris en matière de
surveillance des rivières. Il serait en tout état de cause utile que soit
clarifiée plus nettement dans ce domaine la répartition des compétences et
des sources de financement entre l’Etat et les collectivités locales.
Depuis 2010, plusieurs initiatives ont été prises pour améliorer des
équipements et des méthodes.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
LES SYSTEMES D’ALERTE ET DE SECOURS : DES PROGRES A
POURSUIVRE
31
Depuis septembre 2010, la vigilance crue est étendue à l’Argens, la
Nartuby et le Gapeau. Pour l’ensemble du pays, le réseau surveillé par
l’Etat, pour les crues, a été déployé sur un linéaire d’environ 600 km entre
la mi-2010 et la fin de 2011. Plusieurs lacunes subsistent cependant dans
le dispositif. Une prévision fiable des crues de la Nartuby suppose
notamment
une
connaissance,
même
partielle,
des
écoulements
souterrains du plateau de Canjuers, mais ceux-ci font l’objet d’un
programme de recherche avant d’être équipés d’un appareillage sur
mesure. Des améliorations peuvent être apportées pour le suivi de la
Nartuby en amont de Draguignan (notamment par la remise en place d’un
capteur sur le site de Chateaudouble). Il en va de même pour celui du
Haut-Argens et de certains cours d’eau côtiers.
La confirmation des limites de la prévision des précipitations à
l’échelle infra-départementale a conduit à s’appuyer sur l’estimation des
cumuls de précipitation par les radars hydrométéorologiques. Un service
particulier d’avertissement ne peut être rendu qu’aux communes situées
dans la couverture radar, et seulement si la qualité des observations est
suffisante et fiable.
Météo-France a lancé des études pour améliorer ses méthodes
(ajustement plus rapide de la lame d’eau radar
29
, en 30 minutes, plutôt
qu’en 1 heure actuellement) et est en train de renforcer le réseau des
radars pour améliorer la couverture de la zone (en particulier achat de
quatre radars supplémentaires). Une nouvelle convention dénommée
« observation » fixe le nouveau programme 2011-2016 de renouvellement
et d’extension des réseaux de radars et de pluviomètres pour un montant
total de 26,3 M€.
Un effort substantiel d’amélioration des équipements a été
accompli. Les inondations de novembre 2011 ont bénéficié des retours
d’expérience de celles survenues en juin 2010. Une meilleure
surveillance des cours d’eau conjuguée à des prévisions météorologiques
fiables
30
a favorisé la réactivité des différents acteurs du secours. Cet
effort doit être complété et poursuivi dans la durée.
29
Lame d’eau radar : une lame d’eau est un cumul de précipitations sur une certaine
durée. Dans le cas du radar, la lame d’eau est estimée en étalonnant les échos de
retour avec les stations de surface.
30
Il est vrai que contrairement à l’événement pluvieux de juin 2010, de petite échelle,
violent et très bref, celui de novembre 2011 a été de plus grande échelle, long bien
qu’intense. Alors que la prévision pour un événement du premier type, objet des
recherches en cours, reste encore aujourd’hui largement hors de portée, comme le
souligne Météo-France, en raison des connaissances scientifiques, celle pour un
événement du second type est beaucoup mieux maîtrisée.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
32
COUR DES COMPTES
B - Des dispositifs d’alerte encore à améliorer
Il est manifeste que, pour Xynthia, le danger lié au vent est resté
prédominant dans la compréhension des messages d’alerte par rapport à
celui de la submersion, la principale référence de la mémoire collective
étant la tempête de 1999.
1 -
Les dispositifs de vigilance et d’alerte météorologique
Depuis 2007, la vigilance pluies-inondation fait partie de la
procédure de vigilance météorologique. La procédure de vigilance et
d’alerte météorologique a fait l’objet d’une nouvelle circulaire du
28 septembre 2011.
L’insuffisance du dispositif d’avis de très fortes vagues (ATFV)
existant au moment de Xynthia est reconnue par Météo-France. Le fait
que ces avis ne soient pas insérés dans le dispositif de vigilance et qu’ils
soient donc moins visibles a eu un rôle non négligeable dans la sous-
estimation du phénomène.
Cette information est désormais intégrée dans la procédure de
vigilance dite « vague/submersion », en état opérationnel depuis
octobre 2011. Celle-ci comporte un avertissement explicite du niveau de
risque à l’échelle du littoral d’un département, signalé par une bande de
couleur supplémentaire, en mer, et un pictogramme spécifique. Elle a
joué pour la première fois le 5 novembre 2011 pour le littoral de Haute-
Corse.
En matière de fortes pluies débouchant sur des inondations, le
dispositif de vigilance a par ailleurs été adapté, afin de distinguer le risque
des seules inondations (lié à la crue d’un ou de plusieurs cours d’eau à la
suite, par exemple, de pluies tombées en amont du bassin ou encore de la
fonte des neiges) de celui associant de fortes pluies et des inondations.
S’agissant de la vigilance rouge, Météo-France a, depuis les
évènements de 2010 dans le Var, amendé sa doctrine pour les systèmes
orageux dont l’évolution est rapide et difficile à prévoir. Lorsque des
cumuls de précipitations exceptionnels se sont produits sur une partie
d’un département, que ce dernier comprend des zones avec des
populations exposées au risque d’inondation et qu’une évolution
défavorable n’est pas improbable, les prévisionnistes ont dorénavant pour
instruction d’accepter le risque d’un passage en vigilance rouge non
pertinent et/ou de préavis faible, plutôt que d’y renoncer faute de
certitude. Dans ces cas, le passage en rouge est possible si la durée prévue
du phénomène est d’encore au moins 30 minutes au moment où cette
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
LES SYSTEMES D’ALERTE ET DE SECOURS : DES PROGRES A
POURSUIVRE
33
nécessité est constatée. Un nouvel équilibre a donc été cherché entre la
fiabilité de l’avertissement (message d’avertissement adressé à bon
escient) et les fausses alertes, susceptibles de décrédibiliser celui-ci.
Des progrès importants ont ainsi été accomplis en matière de
dispositif de vigilance, avec des modifications substantielles et utiles.
2 -
L’alerte des maires
En cas de crise, les maires sont, du fait de leur rôle de police, en
première ligne pour alerter la population. Ils sont chargés de « prévenir,
par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des
secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les
pollutions de toute nature […], de pourvoir d’urgence à toutes les
mesures d’assistance et de secours et, s’il y a lieu, de provoquer
l’intervention de l’administration supérieure » (article L. 2212-2 5° du
code général des collectivités territoriales (CGCT). L’article L. 2212-4
précise qu’
« en cas de danger grave ou imminent […], le maire informe
d’urgence le représentant de l’Etat dans le département et lui fait
connaître les mesures qu’il a prescrites ».
Pour Xynthia, les messages automatiques d’appel et fax ont été
adressés par les préfectures aux maires des communes du littoral,
prévoyant un fort coup de vent, une surcote possible et une prévision de
forte houle. L’ensemble des communes concernées a été destinataire de
l’alerte rouge le samedi 27 février, avec une prévision de surcote d’un
mètre. Plusieurs communiqués ont été diffusés en Charente-Maritime
invitant la population à rester chez elle à partir de 22 heures et à ne plus
sortir à compter de minuit. Si les maires des communes du littoral ont été
joints personnellement pour les sensibiliser à cette alerte, l’un deux
toutefois ne l’aurait pas été.
En Vendée, dans la plage horaire correspondant au début de
l’inondation où les télécommunications fonctionnaient encore au moins
partiellement, avant 4 heures du matin le 28 février, les maires,
notamment de l’Aiguillon-sur-Mer et La Faute-sur-Mer, dont les
communes étaient en cours de submersion rapide, n’ont pas en revanche
prévenu ou fait prévenir d’urgence le préfet (article L. 2212-4 du code
général des collectivités territoriales). Ils auraient pu aussi contacter le
service départemental d’incendie et de secours (SDIS).
Dans le Var, le passage à l’orange est intervenu le 14 juin à
23 heures et plusieurs alertes ont été diffusées notamment aux maires du
Var au cours de la journée du 15 juin. A 17 h 35, le préfet a demandé aux
autorités municipales de privilégier une mise à l’abri des élèves selon la
gravité météo et l’état des routes. A 23 h 07, une alerte par SMS et par
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
34
COUR DES COMPTES
télécopie a été adressée à tous les maires de l’arrondissement de
Draguignan leur demandant de fermer les établissements scolaires le
16 juin et de suspendre les transports scolaires. Toutes ces alertes ont été
relayées par des communiqués de presse.
Les messages automatiques d’avertissement aux maires ont bien
fonctionné, mais leur portée a été atténuée par le non passage en alerte
rouge et des problèmes de transmission intervenus pendant la crise.
Les
leçons
méritent
d’être
tirées
des
défaillances
de
communication entre les maires et l’autorité préfectorale. Il serait
notamment souhaitable de rappeler aux maires qu’ils doivent eux-mêmes
prévenir le préfet en cas d’évènement grave affectant leurs communes.
3 -
L’alerte de la population
L’alerte de la population est évidemment essentielle pour éviter les
drames et les décès. Celle-ci a été très insuffisante, tant pour les
inondations Xynthia que dans le Var. Des efforts ont été accomplis
depuis, mais ils restent ponctuels et dispersés.
a)
L’alerte insuffisante de la population
Les médias, en particulier la radio, peuvent jouer un rôle majeur.
La
communication
à
leur
égard
a
cependant
souffert
parfois
d’imperfections de certains bulletins d’information.
Lors de Xynthia, l’alerte directe de la population a été
principalement effectuée par des visites auprès de certains de leurs
administrés du maire et d’autres élus, de nombre variable selon leur degré
d’implication personnelle. L’objectif était de s’assurer qu’à partir de
22 heures les habitants étaient rentrés chez eux.
Une fois informé de l’alerte rouge, le maire de La Faute-sur-Mer
n’a pas alerté ses services, avant la submersion, des mesures à prendre. Le
maire de L’Aiguillon-sur-Mer a précisé s’être rendu à la mairie à 3 heures
du matin le 28 février 2010, avec l’une de ses adjointes, les sapeurs-
pompiers volontaires du centre de secours local entrant alors en action sur
les instructions reçues du commandement du service départemental
d’incendie et de secours. A Fouras, la maire et des adjoints sont allés
prévenir maison par maison les habitants les plus exposés. De nouvelles
rondes seront faites durant la tempête. A Port des Barques, le maire et des
adjoints ont été présents durant la tempête pour identifier les habitations
les plus menacées et participer dans certains cas à l’évacuation de leurs
occupants.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
LES SYSTEMES D’ALERTE ET DE SECOURS : DES PROGRES A
POURSUIVRE
35
Les autres moyens possibles d’alerte n’existaient pas ou n’ont pas
été activés. A Charron, ils se limitaient à l’affichage en mairie des
bulletins météo, dans un contexte où la submersion par deux côtés a rendu
quasi immédiatement impossible tout déplacement dans la commune.
A
Port des Barques, aucun moyen n’était dédié à l’alerte de la population. A
Fouras, la commune ne disposait que d’une sirène sur le toit de la mairie.
En Vendée, il n’existait, avant la submersion, qu’une sirène par
commune, aux mairies de La Faute et de L’Aiguillon-sur-Mer et au centre
de secours de La Tranche-sur-Mer. La sirène existante à La Faute-sur-
Mer n’a pas été activée.
Dans le Var, l’alerte à la population avant la crise a été
pratiquement inexistante compte tenu de l’absence de passage en
vigilance rouge. Pendant la crise, les informations ont été diffusées dans
certaines communes, autant que possible, par des agents municipaux
munis de véhicules et de mégaphones. Quand les différentes autorités ont
pris conscience de la gravité de la situation, il était trop tard pour réagir,
tous les moyens de communications étaient hors service et le réseau
électrique coupé.
L’absence de dispositif cohérent et prévu à l’avance, que n’a pu
pallier en totalité l’intervention des responsables locaux, a aussi contribué
à l’effet de surprise de la population. Une sensible amélioration a été
constatée dans le Var en novembre 2011 : l’envoi de messages aux élus
concernés a permis d’activer les plans de sauvegarde en temps opportun.
b)
L’amélioration des dispositifs communaux d’alerte depuis la crise
En Vendée, les trois communes contrôlées sont en train
d’améliorer leur système d’alerte, selon des modalités variables.
Systèmes d’alerte des communes du Sud Vendée après Xynthia
L’Aiguillon
-sur-Mer
La Faute-
sur-Mer
La Tranche-
sur-Mer
Sirène
oui (mairie)
oui
(2
sirènes)
oui (centre de
secours)
Sirène avec messages vocaux
non
non
non
Service d’alerte tél.
oui
oui
oui
Hauts parleurs sur véhicules
oui
oui (deux)
oui (en cours)
Diffusion sur véhicule
municipal
oui
oui (deux)
non
Rampe lumineuse avec sirène
sur véhicule
oui
non
oui
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
36
COUR DES COMPTES
Ces outils devront s’accompagner, pour être efficaces, d’une bonne
information de la population sur la signification des sirènes et des
messages téléphoniques d’alerte.
Les communes ont pris des mesures pour améliorer les systèmes
d’alerte, mais de manière dispersée.
c)
Les nouveaux systèmes d’information pour les pluies et les crues
fluviales
Dans le cadre du plan submersions rapides, Météo-France a mis en
place depuis fin 2011 un système d’avertissement sur les observations de
pluies intenses au niveau communal (APIC) destiné à informer les
communes volontaires (et couvertes par des observations radars de qualité
suffisante) du caractère exceptionnel des précipitations sur leurs
territoires. Il s’agit d’informer sur les pluies, et non de prévoir les crues.
Ce système est proposé à l’ensemble des communes métropolitaines.
Le service central d’hydrométéorologie et d’appui à la prévision
des
inondations
(SCHAPI)
a
décidé de
procéder
à
des
expérimentations afin de produire des avertissements notamment pour les
rivières à lit variable et sur les petits bassins versants rapides non
surveillés et dépourvus d’instruments de mesure. Il s’agit en particulier de
déployer des mesures optiques (caméras) de niveau d'eau. Depuis juillet
2011, le service de prévision des crues dispose d’images de la Nartuby
issues d’une webcam installée au centre de Trans-en-Provence.
Plus généralement, il a engagé au plan national un recensement des
dispositifs d’avertissement en cas de crues à cinétique rapide dont les
collectivités locales sont dotées, ou souhaitent se doter.
L’amélioration de ces dispositifs très utiles mérite d’être
poursuivie.
d)
Le système d’alerte et d’information des populations (SAIP) et
l’articulation avec les dispositifs communaux
Le livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, adopté en juin
2008, retient la modernisation de l’alerte des populations comme un
objectif prioritaire. Il s'agit de se doter d’un « réseau d'alerte performant
et résistant » en remplacement du réseau national d’alerte existant (RNA),
dont la vétusté ne lui permet pas de jouer un rôle efficace. Xynthia et les
inondations du Var en ont été l’illustration.
Le nouveau système d'alerte et d'information des populations
(SAIP) prévoit, dans sa version actuelle, la mise en réseau des vecteurs
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
LES SYSTEMES D’ALERTE ET DE SECOURS : DES PROGRES A
POURSUIVRE
37
d'alerte
existants,
notamment
des
sirènes,
leur
densification
et
l’élargissement de l'éventail des moyens (panneaux d'information,
messages radio, SMS sur les téléphones mobiles). Un recensement des
moyens existants a été organisé nationalement au premier semestre 2010.
Sur le plan national, des appels d'offres ont été lancés au premier
semestre 2011 et les premières expérimentations interviendraient en 2013.
Il reste qu’aucun matériel n’a encore été installé plus de trois ans après le
livre blanc. En dehors du recensement des sirènes et des autres moyens
d’alerte et d’information d’initiative locale, aucun projet concret n’a pour
le moment été porté à la connaissance des préfectures. Le budget alloué
au nouveau système, initialement de 78 M€ a d’ailleurs été réduit à
24 M€ pour la période 2011-2013. La mise en place d’un nouveau
système complet sera donc étalée dans le temps, au-delà de 2013.
Un tel projet, de portée nationale et destiné notamment aux crises
majeures, ne peut certes s’adapter à chaque solution technique locale. Il
existe en outre un comité d’experts associant des acteurs locaux et les
normes prévues du nouveau système permettent l’intégration des données
des systèmes locaux les plus performants. Il reste regrettable que les
initiatives prises par les collectivités locales n’aient pas fait l’objet d’un
partenariat avec l’Etat, ce qui aurait permis à ce dernier de garantir le
moment venu la compatibilité des nouveaux systèmes locaux avec le
nouveau système.
Ces difficultés sont notamment le fruit du partage ambigu de la
responsabilité du système d’alerte, qui relève de la commune pour un
évènement communal, mais de l’Etat lorsque plusieurs communes sont
concernées (article 17 de la loi du 13 août 2004 de modernisation de la
sécurité civile).
La lenteur de mise en oeuvre du nouveau système et l’absence de
véritable partenariat sur ce sujet avec les collectivités locales sont
critiquables. S’agissant de l’alerte, le partage des compétences entre le
maire et le préfet a l’inconvénient de ne pas faciliter l’organisation, la
définition et la mise en place d’un système cohérent avec des moyens
adaptés. Il convient donc de clarifier la question de la responsabilité du
système d’alerte et d’établir un cahier des charges national, auquel
pourront se référer les communes.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
38
COUR DES COMPTES
II
-
L’organisation des secours
A - Une planification à compléter et à actualiser
1 -
L’actualisation des plans ORSEC et les exercices
L’état des plans de secours montre d’importantes carences des
services de l’Etat et des collectivités locales avant la crise. Celles-ci ont
été partiellement corrigées depuis.
En Vendée, le plan ORSEC
31
départemental avait été mis à jour en
juin 2008. Ses dispositions ont depuis été actualisées le 26 avril 2011
pour tenir compte, notamment, des restructurations des services de l'Etat.
Un plan de surveillance du littoral pour une vigilance coordonnée entre
les acteurs concernés a été mis au point afin d’assurer la surveillance des
lieux sensibles de la côte lors des périodes à risques, conjuguant
notamment de forts coefficients de marée avec des vents violents.
Contrairement aux années précédentes, en 2010 et 2011, deux exercices
portant sur les inondations et la submersion marine ont été organisés.
En Charente-Maritime, il existait, avant Xynthia, trente plans de
secours et de défense civile, mis à jour pour le plus ancien en 2001. Pour
le risque inondation, le principal document existant était le règlement de
surveillance, de prévision et de transmission de l’information sur les crues
(RIC Littoral Atlantique datant de septembre 2006). Il existait également
un plan intempéries Sud-Ouest. Ces plans sont progressivement
remplacés dans le cadre de la refonte du dispositif ORSEC. Cette réforme
est en voie d’aboutir à la signature par le préfet d’une partie des
dispositions générales (acteurs, chaîne de commandement) et du mode
d’action (secours à nombreuses victimes). De 2007 à 2010, plusieurs
exercices de sécurité civile ont été menés, sans qu’aucun concerne la
thématique inondation. Le constat est le même en 2011, après la crise.
Dans le Var, les dispositions générales ORSEC étaient en cours de
refonte à la suite de la réglementation de 2004 et 2005 et de la nouvelle
organisation de la préfecture. Le nouveau plan a été signé récemment par
le préfet du Var. Un plan ORSEC « dispositions spécifiques inondations »
sera arrêté en 2012, prévoyant notamment la priorité absolue à
l’anticipation et la mise en place d’une cellule de réponse aux maires. Les
exercices de sécurité civile sur la thématique inondation sont peu
fréquents voire inexistants, la priorité étant donnée aux feux de forêt.
31
ORSEC : organisation de la réponse de sécurité civile ; c’est une organisation de
gestion de crise.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
LES SYSTEMES D’ALERTE ET DE SECOURS : DES PROGRES A
POURSUIVRE
39
Ainsi, à Draguignan, aucun exercice de ce type n’a été organisé, ni entre
2007 et 2010, ni depuis cette date.
L’État devrait accélérer la mise à jour des plans ORSEC dans les
départements les plus à risque, avec éventuellement un appui des
préfectures de zone
32
, et organiser davantage d’exercices. Quant aux
collectivités, elles pourraient programmer des exercices réguliers pour
sensibiliser la population et tester les plans communaux de sauvegarde.
2 -
L’adaptation du schéma départemental d’analyse et de
couverture des risques (SDACR)
Le schéma départemental d'analyse et de couverture des risques),
dont l’élaboration est rendue obligatoire par l’article L. 1424-7 du code
général des collectivités territoriales, dresse l'inventaire des risques et
détermine les objectifs de leur couverture. L’adaptation de ce document
est donc essentielle pour faire face dans de bonnes conditions à des
risques exceptionnels.
En Vendée, le préfet a approuvé le schéma départemental par
arrêté du 14 février 2011. Le texte préparé avant la tempête n’a pas été
modifié pour tenir compte des enseignements de la crise. Cette signature
du préfet s’explique compte tenu de la longueur de la procédure et de
l’ancienneté du précédent document (qui datait de 2000), mais il convient
d’actualiser le plus vite possible ce schéma. A titre d’exemple, dans le
document actuel, la couverture en bateaux légers de sauvetage est
globalement la moins bonne dans le sud du département, avec un temps
d’arrivée sur les lieux estimé à 30 minutes, alors qu’il s’agit de la plus
vaste zone submersible de Vendée.
En Charente-Maritime, le schéma départemental date d’octobre
2007 (le précédent remontait à 1999). Seules les crues fluviales font
l’objet de référence. Le sauvetage aérien n’est pas envisagé. Le risque de
submersion, s’il est mentionné, ne fait l’objet de préconisations pour les
matériels et les procédures qu’au titre des inondations et des tempêtes.
Par courrier du 22 septembre 2011 au directeur départemental du service
départemental d’incendie et de secours (SDIS) de Charente-Maritime, la
préfète l’a informé de son souhait de voir la révision du schéma achevée
avant l’automne 2012, et lui a demandé de lui rendre compte
régulièrement de l’état d’avancement de ce dossier.
32
Préfecture où le préfet de département et de région est en même temps préfet de la
zone de défense et de sécurité. Il y a sept zones de défense en métropole et cinq outre-
mer.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
40
COUR DES COMPTES
Dans le Var, le schéma date de novembre 2007. Il liste l’ensemble
des cours d’eau, dont la Nartuby et l’Argens, susceptibles d’être affectés
par des crues torrentielles, brutales et rapides, propres au climat
méditerranéen. Les inondations y sont fréquemment citées en tant que
risque particulier. Le service départemental d’incendie et de secours du
Var s’est adapté à ce risque : il a, par exemple, créé une unité spécialisée
systématiquement engagée lors des inondations pour mettre en sécurité
les populations menacées et pour la reconnaissance des habitations
submergées. En revanche, la localisation de certains centres a
manifestement été mal évaluée. L’actualisation du schéma devrait être
engagée en 2012.
Les schémas départementaux d’analyse et de couvertures des
risques doivent être révisés sans délai afin de prendre en compte le risque
existant en matière de submersion marine, en intégrant les conséquences
prévisibles du changement climatique, notamment l’élévation du niveau
de la mer.
3 -
Les plans communaux de sauvegarde (PCS)
Le plan communal de sauvegarde, défini dans l’article 13 de la loi
du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile et dans le décret
d’application du 15 septembre 2005, traite de la réponse opérationnelle de
la commune en cas de sinistre ou de catastrophe (hébergement, soutien et
réconfort des populations, action sociale).
Il doit être compatible avec les
plans d'organisation des secours (plan ORSEC). Un plan intercommunal
de sauvegarde peut être établi dans les établissements publics de
coopération intercommunale à fiscalité propre.
a)
Une situation initiale non satisfaisante
Aux termes de la loi de 2004, les communes ont obligation de
réaliser un plan communal dans les deux ans après signature de l'arrêté
d'approbation d’un plan particulier d’intervention (PPI) ou d’un plan de
protection des risques naturels (PPRN). Une réflexion est en cours pour le
rendre obligatoire dès la prescription d’un plan de protection sans
attendre son approbation. Cette disposition a été reprise dans la
proposition de loi adoptée en première lecture par le Sénat en mai 2011,
mais n’est toujours pas votée.
Sur les 36 711 communes de métropole et des départements
d'outre-mer, 10 546 sont soumises à l'obligation de réaliser un plan
communal. Au début de 2010, seules 2 000 communes, soit environ
20 %, en disposaient et 2 349 plans communaux de sauvegarde étaient en
cours d’élaboration.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
LES SYSTEMES D’ALERTE ET DE SECOURS : DES PROGRES A
POURSUIVRE
41
En Charente-Maritime, sur 57 communes sur le territoire
desquelles un plan communal de sauvegarde était obligatoire, seules
quatre en étaient dotées ; deux l’avaient fait approuver alors qu’il n’était
pas obligatoire.
En Vendée, le nombre de plans communaux approuvés avant la
submersion était très faible (15), et il n’y en avait pas dans les trois
communes du Sud-Vendée. Ils n’étaient certes pas formellement
obligatoires dans ces communes mais, s’agissant de La Faute-sur-Mer, le
préfet avait, à quatre reprises (en 2004, 2007 et deux fois en 2008), appelé
en vain l’attention du maire sur leur utilité. La commune avait adressé
une lettre datée du 26 juillet 2007 à la direction départementale de
l’équipement de Vendée, en demandant si les mesures d’information déjà
prises étaient suffisantes ou s’il était « nécessaire d’en prévoir d’autres
(signal d’alerte sonore avec la sirène de la mairie, point de rassemblement
élevé de la commune) ». La commune de L’Aiguillon-sur-Mer a, quatre
jours avant la tempête, transmis un projet de plan communal au préfet. En
tout état de cause, l’absence de plan communal n’a pas facilité le
regroupement de la population dans des lieux sécurisés, en particulier à
La Faute-sur-Mer.
Au moment des inondations du Var, sur les 58 communes de
l’arrondissement de Draguignan, seules neuf disposaient d’un plan
communal, alors que 29 d’entre elles sont soumises à un risque majeur
(hors feu de forêt et risque sismique). Le contenu des plans communaux
existant dans les communes concernées du Var s’attache plutôt au risque
de feux de forêt, le risque inondation étant généralement absent. A
Draguignan comme à Fréjus, le plan ne détaille pas d’actions particulières
dans ce domaine. A Draguignan, le document communiqué, daté de 2008,
n’était manifestement plus tenu à jour s’agissant notamment de certaines
listes nominatives.
b)
Une amélioration à poursuivre
A la suite de Xynthia et des inondations du Var, un effort non
négligeable a été accompli. La proportion des communes ayant réalisé un
plan communal par rapport à celles soumises à cette obligation est
devenue un nouvel indicateur du programme budgétaire «
Administration
territoriale » (programme 307). Plusieurs documents, dont un guide
pratique d'élaboration, ont été diffusés par la direction de la sécurité civile
du ministère de l’intérieur. Un fascicule de janvier 2011 fait le bilan de la
réalisation des plans et recense les bonnes pratiques.
Les préfets des trois départements concernés ont rappelé à chaque
maire par plusieurs courriers l’intérêt majeur présenté par la réalisation du
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
42
COUR DES COMPTES
plan communal. Des dispositifs d’appui, des modèles types et des
documents pédagogiques ont été mis à la disposition des maires, et des
réunions d’information organisées. Cette action a cependant été parfois
freinée par la faiblesse des moyens humains des services concernés de la
préfecture et la difficulté de les accroître.
En avril 2011, le nombre de communes soumises à cette obligation
et disposant d’un plan communal s’élevait au plan national à 3 953 : il a
donc pratiquement doublé par rapport au début de 2010. Mais il ne
représente que 37 % des communes concernées
33
. A la fin de 2011, parmi
les
communes soumises à un plan communal obligatoire, - 55 en
Charente-Maritime, 69 en Vendée et 47 dans le Var -, respectivement 25,
33 et 27 en disposaient. Les autres ne l’ont pas encore confectionné,
même si certaines sont en train de l’élaborer.
Au total, dans les trois départements, une quarantaine de
communes, pour lesquelles un plan communal est obligatoire, n’ont
toujours pas entrepris d’en élaborer un.
c)
Le format et le contenu des plans communaux de sauvegarde
La mise au point des plans communaux de sauvegarde n’a fait
l’objet d’aucune coordination locale entre les deux communes de La
Faute-sur-Mer (PCS adopté en février 2011)
et de L’Aiguillon-sur-Mer
(mars 2011), alors qu’elles sont soumises à un risque commun compte
tenu de la configuration des lieux. Cette situation est d’autant plus
paradoxale que nombre d’habitants de La Faute-sur-Mer ont été obligés,
lors de la crise, de se réfugier dans la commune de L’Aiguillon-sur-Mer.
Celle-ci a cependant pris des contacts avec deux autres communes
voisines pour assurer un accueil en cas d’évacuation.
Dans le Var, la communauté d’agglomération dracénoise a, en
revanche, décidé en 2011 d’élaborer un plan intercommunal de
sauvegarde (PICS) embrassant tous les risques majeurs auxquels est
exposé son territoire.
Le contenu des plans communaux se rapproche généralement du
document type. A titre d’exemple, les plans communaux examinés en
Charente-Maritime, notamment à Fouras et à Port des Barques sont
semblables et de contenu inégal. Les différents niveaux et les moyens de
l’alerte ne sont pas toujours mis en évidence, ni les consignes susceptibles
d’être données à la population. Dans le Var, les plans communaux
33
Selon les indications apportées fin juin 2012 par le ministère de l’intérieur, ce taux
s’élève en avril 2012 à 46 % des communes concernées.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
LES SYSTEMES D’ALERTE ET DE SECOURS : DES PROGRES A
POURSUIVRE
43
principalement consacrés au risque de feux de forêt n’ont pas été pour le
moment modifiés.
Les plans communaux de sauvegarde gagneraient à être moins
littéraires ou descriptifs. Une présentation sous forme de fiches actions
dans lesquelles chaque intervenant saurait parfaitement le rôle qu’il doit
jouer en cas de crise paraît préférable. Il est en outre souhaitable que les
plans communaux de sauvegarde de communes d’une même aire
géographique et soumises aux mêmes aléas soient cohérents les uns avec
les autres, et que se développent dans ces situations des plans
intercommunaux.
B - Les secours : une utilisation et une coordination à
améliorer
Les crises ont donné lieu à des retours d’expérience multiples, qui
soulignent tous l’efficacité et le dévouement des secours. De nombreuses
mesures ponctuelles ont été déjà prises par les préfectures et les SDIS
pour améliorer le dispositif. Quelques questions subsistent néanmoins.
1 -
Le pré-positionnement des moyens
Dans le cas de Xynthia, une anticipation des secours est
intervenue, mais fondée principalement sur le risque lié au vent.
En Vendée, bien que le maillage territorial dense du territoire par
les centres de secours ait permis l’engagement rapide de deux autres
centres autour de la zone inondée, la submersion a mis en évidence des
problèmes d’organisation des moyens humains du service départemental
d’incendie et de secours, et en particulier la dispersion de l’encadrement.
Celle-ci a affecté la réactivité du centre de secours de L’Aiguillon-sur-
Mer après le passage en alerte rouge.
Le manque de
moyens humains du service départemental
d’incendie et de secours dans le sud du département est noté dans le
schéma départemental d’analyse et de couverture des risques de 2011. Il
est dû, notamment, aux difficultés à recruter des sapeurs-pompiers
volontaires en zone littorale comme en zone rurale
.
De surcroît, les
centres de secours de La Tranche-sur-Mer et de L’Aiguillon-sur-Mer sont
quelque peu excentrés dans leur secteur, étant situés chacun à plus de 35
minutes des Sables d’Olonne, lieu de stationnement du véhicule léger de
commandement de référence.
S’agissant des moyens nationaux, des colonnes de renfort des
unités militaires de la sécurité civile ont été acheminées. Quatre sections
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
44
COUR DES COMPTES
d’unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile (UIISC),
complétées par deux sections supplémentaires (au total 156 hommes), ont
été pré-positionnées vers Poitiers et Angoulême, mais aucune en région
des Pays de la Loire, pourtant en alerte rouge. Huit hélicoptères de la
sécurité civile ont été mis en alerte, dont aucun en Vendée.
Dans le Var, les imprécisions des prévisions ont rendu impossible
un pré-positionnement dans la région de Draguignan.
Lorsqu’un pré-positionnement est décidé, il devrait être appliqué
de manière systématique par tous les organismes.
2 -
Les moyens aériens et leur coordination
En Vendée, comme l’ont souligné les rapports parlementaires, le
délai d’arrivée des hélicoptères sur la zone sinistrée a handicapé le
guidage et la projection des moyens du service départemental d’incendie
et de secours.
La densité de l’habitat en zone littorale conduit à s’interroger sur
l’absence totale d’hélicoptères publics appropriés dans ce département, le
seul de l’ouest de la France dans cette situation. Lors des exercices
effectués
au
moment
des
grandes
marées
de
septembre
2010,
l’hélicoptère public civil affecté au département de Charente-Maritime
n’a pas pu non plus exercer sa mission de surveillance de la côte
vendéenne.
Le caractère tardif de l’intervention des hélicoptères en Vendée est
aussi dû à un manque de coordination, tous les hélicoptères ayant
commencé
à
travailler
en
Charente-Maritime
avec
l’aide
d’un
coordinateur basé à la tour de contrôle de l’aéroport de La Rochelle
34
. Le
travail de sauvetage a enfin été gêné par les difficultés de transmission
entre les hélicoptères et les sauveteurs au sol. En Charente-Maritime, par
exemple, les communications air/sol avec le service départemental
d’incendie et de secours n’ont été possibles qu’avec les hélicoptères de
sécurité civile, soit avec la moitié seulement des moyens engagés.
Tirant la leçon de Xynthia, la coordination des moyens aériens
dans le Var a été facilitée par la présence de moyens militaires, en
particulier de l’école d’application de l’artillerie (EAA) de Draguignan et
de l’école d’application de l’aviation légère de l’armée de terre (EALAT)
34
Un officier sapeur-pompier titulaire du brevet de pilote privé et connaissant bien les
infrastructures de l’aéroport de La Rochelle-Ré a été détaché à la base hélicoptère de
la Sécurité civile puis à la tour de contrôle, aucun contrôleur aérien n’y étant présent
faute d’avoir été sollicité. Opérationnel vers 8h30, il a été chargé de réguler
l’engagement des moyens aériens.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
LES SYSTEMES D’ALERTE ET DE SECOURS : DES PROGRES A
POURSUIVRE
45
du Cannet-des-Maures. Ceux-ci ont été directement sollicités par le
préfet. Au plus fort de la crise 19 appareils étaient en vol simultanément.
1 350 personnes ont été évacuées par les airs auxquelles s’ajoutent
1 100 sauvetages par voie terrestre. Sur ce total de 2 450 personnes, on
estime que 300 étaient vouées à une mort certaine faute d’évacuation.
Un coordonnateur des hélicoptères a été désigné, le chef de la base
sécurité civile à Cannes, basé à la tour de contrôle de l’EALAT. La
coordination des moyens terrestres était réalisée par un officier du service
départemental d’incendie et de secours. Si la communication VHF
35
entre
les fréquences civiles et militaires air-air n’a pas posé de difficultés, la
communication air-sol n’a pas fonctionné. Seuls les appareils de la
sécurité civile possédaient les fréquences radios des sapeurs-pompiers et
pouvaient donc dialoguer avec la salle du centre opérationnel
départemental d’incendie et de secours (CODIS). La diversité des engins
engagés et la non-compatibilité des fréquences air-sol des différents
services ou administrations en action sont des obstacles à une bonne
communication entre acteurs au sol (les pompiers et secouristes) et les
pilotes d’aéronefs. Les repères terrestres étaient en outre inutilisables et
tous les appareils ne possédaient pas une qualification au vol de nuit.
C’est en réalité l’expérience et le savoir-faire des pilotes qui ont permis le
bon déroulement de l’opération.
A la suite de ces crises, le ministère de l’intérieur
indique s’être
engagé dans un travail de clarification doctrinale pour la coordination des
moyens aériens. Il reste également à envisager la question de la
compatibilité des différentes fréquences et des moyens de transmission
entre les éléments aériens (hélicoptères des différents services) et
terrestres (sapeurs-pompiers, unités de la sécurité civile, gendarmes,
armée).
Une véritable planification nationale, relayée à l’échelon des zones
de défense et de sécurité,
reste à mettre en place pour l’intervention des
moyens aériens utilisables en cas de crise.
C - L’inadaptation de certains équipements
Certains équipements ont été localisés ou construits sans prendre
en compte le risque de submersion marine ou d’inondation. Ces situations
handicapent
l’arrivée
des
secours.
Elles
représentent
des
coûts
supplémentaires quand il faut les relocaliser ailleurs, ou des gaspillages
quand il faut les abandonner.
35
VHF : very high frequency, très haute fréquence.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
46
COUR DES COMPTES
1 -
La localisation en zone inondable des centres de secours des
services départementaux d’incendie et de secours
Plusieurs centres des services départementaux d’incendie et de
secours ont été inondés, ce qui a gêné l’efficacité des secours et entraîné
des coûts supplémentaires.
En Vendée, le schéma départemental d’analyse et de couverture
des risques indique explicitement que le centre de secours de l’Aiguillon-
sur-Mer est situé en aléa moyen d’inondation maritime et qu’il « pourrait
se retrouver isolé » et susceptible d’être le « plus impacté par le risque de
submersion », à l’instar de celui de Noirmoutier. De fait, la submersion a
mis hors service ce centre, qui est aussi compétent pour La Faute-sur-
Mer, ce qui a rendu inutilisable les installations, les véhicules, les bateaux
légers, et les autres moyens matériels. La paralysie de ce centre de
secours a retardé la projection des moyens du service départemental
d’incendie et de secours puisque quatre véhicules sur six y ont été mis
hors d’usage au début du sinistre.
En Charente-Maritime, trois centres de secours ont été inondés, à
Rochefort,
Ars-en-Ré
et
Saint-Trojan-les-Bains.
Le
projet
de
reconstruction du centre de secours de Rochefort, déjà inondé en 1999,
est toujours à l’étude. Le conseil général a procédé à l’acquisition d’un
terrain pour sa reconstruction, celle-ci étant estimé à 4 M€. Le coût de la
reconstruction du centre de secours de Saint-Trojan-les-Bains, en zone de
solidarité, serait d’environ 1,5 M€ à 2,1 M€. Il est envisagé de le
reconvertir en un centre pour plongeurs nautiques, et en un poste avancé
de sauvetage l’été, les moyens étant concentrés sur celui du Château
d’Oléron. Les services de secours du Var ont été eux-mêmes très affectés
par les inondations. Des organes opérationnels majeurs se sont trouvés
inondés et ont été rendus indisponibles : à Draguignan, le siège de la
direction départementale, le centre de secours principal, ainsi que le site
logistique des Incapis (magasin départemental) ; aux Arcs, le centre de
secours. Le service départemental d’incendie et de secours a de ce fait
définitivement perdu 87 véhicules, sur 160 véhicules sinistrés, et 155
postes de communication numérique Antarès. La réparation des dégâts a
coûté 1,66 M€ au service départemental d’incendie et de secours et s’y est
ajoutée la mise en sécurité des personnels et des installations (0,2 M€).
Le centre de secours principal de Draguignan et les bâtiments du
SDIS se trouvent dans une zone d’aléa, même si selon le plan de
prévention des risques inondations de Draguignan, ils ne se situent
curieusement pas en zone inondable (cf. infra). Seul le magasin, aussi
appelé local technique-logistique, était situé en zone rouge.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
LES SYSTEMES D’ALERTE ET DE SECOURS : DES PROGRES A
POURSUIVRE
47
Depuis les inondations, les études menées en vue de déplacer des
centres et installations n’ont pas abouti. Pour le centre de secours
principal de Draguignan, la ville a proposé un terrain. Pour les locaux du
service départemental d’incendie et de secours, construits en 1969 et
1971, l’ampleur des surfaces nécessaires à une relocalisation posent
problème. Ces investissements seront lourds, évalués à 40 M€ par le
service, y compris le déplacement du centre de secours des Arcs qui avait
également été inondé. Ils sont cependant urgents et indispensables.
Il est impératif
de supprimer ou de relocaliser les centres situés en
zone inondable, ce qui n’est pas encore fait pour le moment. Les préfets,
qui
sont
directement
concernés
au
titre
de
leur
responsabilité
opérationnelle à l’égard des sapeurs-pompiers, et les conseils généraux
doivent être fortement mobilisés pour y parvenir dans les meilleurs délais.
2 -
Les transmissions
En Vendée, le réseau propre au service départemental d’incendie et
de secours, bien que distinct d’Antarès
36
, a fonctionné correctement. Mais
la coupure rapide des appels aux secours extérieurs par voie téléphonique
a retardé la mesure de l’ampleur de la submersion et la concentration des
moyens départementaux sur la zone du sinistre : cette dernière n’a été
décidée que vers 5 h du matin, le 28 février 2010, soit près de deux heures
après le début de la submersion.
En
Charente-Maritime,
la
nécessité
éventuelle
d’une
réalimentation électrique par les moyens du service départemental
d’incendie et de secours avait été anticipée et le réseau Antarès, sur lequel
le service départemental d’incendie et de secours
avait terminé la
migration intégrale de son système de transmissions, a montré sa
robustesse. Il n’y a pas eu de coupure de réseau, cinq relais privés
d’électricité ont continué à fonctionner sur batterie. En revanche, il aurait
été souhaitable, pour les liaisons entre équipes, qu’existe un stock
d’émetteurs-récepteurs portatifs Antarès au niveau de la zone de défense,
afin d’équiper les renforts extra-départementaux non équipés d’Antarès.
Dans le Var, les installations téléphoniques et informatiques du
service départemental d’incendie et de secours et du centre de secours
principal de Draguignan ont été inondées. Les liaisons de téléphonie fixe
ont
été
affectées
par
de
nombreuses
coupures
perturbant
le
fonctionnement des services de secours. Les liaisons Acropol
37
et Antarès
36
Antarès : adaptation nationale des transmissions aux risques et aux secours,
dénomination du réseau de télécommunication de la sécurité civile française.
37
Acropol : automatisation des communications radiotéléphoniques opérationnelles de
police, dénomination du système de communication radio de la police nationale.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
48
COUR DES COMPTES
sont demeurées opérationnelles. Des dispositifs de communication
satellitaire ont pu être acheminés sur les lieux, mais la dotation de cet
équipement était insuffisante.
Depuis les crises, plusieurs améliorations ont été apportées. Dans
le Var, par exemple, les deux sous-préfectures (Draguignan et Brignoles)
sont dorénavant dotées de moyens de communication par satellite ainsi
que le standard de la préfecture. De tels outils ont également été
implantés dans le camion-poste de commandement mobile de la
préfecture. Une étude est en cours pour doter les maires d’un téléphone
portable satellitaire, ce qui est souhaitable
Cet effort de mise à niveau doit être poursuivi.
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
Les insuffisances des systèmes de prévision météorologique ont
contribué à la gravité de la crise. Ces systèmes ont été substantiellement
améliorés depuis. De même, les dispositifs d’alerte ont commencé à être
perfectionnés, mais sans cohérence suffisante. Quant à l’organisation des
secours, elle a fait l’objet d’un effort, mais les outils de planification
restent à parfaire, et certains équipements demeurent inadaptés.
La Cour et les chambres régionales des comptes formulent les
recommandations suivantes :
Pour L’Etat :
1.1 donner une cohérence d’ensemble aux mesures prises par les
communes en matière d’alerte, en articulation avec le futur système
d’information et alerte des populations (SAIP) ;
1.2
formaliser la coordination pour la prévision des submersions
marines ;
1.3 mettre à jour sans délai les schémas départementaux d’analyse
et de couverture des risques (SDACR) et les plans de secours (ORSEC)
dans les départements les plus à risque ;
1.4 mettre en place une planification de l’intervention des moyens
aériens nationaux.
Pour les conseils généraux et les services départementaux
d’incendie et de secours (SDIS) dans les zones concernées :
1.5 supprimer ou relocaliser dans les meilleurs délais les centres
de secours situés en zone inondable ;
Pour les communes des zones concernées :
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
LES SYSTEMES D’ALERTE ET DE SECOURS : DES PROGRES A
POURSUIVRE
49
1.6 mettre au point et actualiser régulièrement leur plan
communal de sauvegarde ;
1.7 compléter leur système d’alerte, y compris sur une base
intercommunale lorsque cela est nécessaire.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Chapitre III
La prévention : des insuffisances
persistantes en matière d’urbanisme
La submersion marine provoquée par la tempête Xynthia et les
inondations
du Var illustrent les effets dramatiques de certaines pratiques
constatées en matière d’urbanisme dans les départements concernés.
La prévention y apparaît très insuffisante, qu’il s’agisse de
l’information sur les risques ou des plans de prévention. En ces domaines,
des évolutions positives sont intervenues depuis les catastrophes de 2010,
mais restent largement à concrétiser. En revanche, pour les documents
d’urbanisme, souvent obsolètes, leur actualisation n’est guère engagée.
De façon générale, le contrôle de légalité sur les décisions d’urbanisme
des communes s’est révélé trop faible, et, à ce jour, a fait surtout l’objet
de mesures d’urgence.
I
-
De fâcheuses pratiques pour les décisions de
construire
Certaines constructions dans les zones à risques peuvent être
lourdes de conséquences. Les modalités des décisions publiques les
concernant méritent d’être illustrées par quelques exemples révélateurs.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
52
COUR DES COMPTES
1 -
Les constructions dans une zone de grand danger : le cas du
lotissement « les Voiliers » à La Faute-sur-Mer
A La Faute-sur-Mer, au lieu dit « l’anse de Virly », où le plus
grand nombre de décès a été constaté lors de la catastrophe, trois
autorisations de lotir avaient été accordées par le maire, avec l’avis
favorable du préfet et des services de l’Etat : le lotissement « l’Ostréa »
autorisé en mars 1997, avec un achèvement de tous les travaux en
novembre 2006 ; le lotissement « les Doris », autorisé
en octobre 1999 et
comprenant 84 terrains à bâtir, où des constructions sont réalisées
jusqu’en
2009 ; le
lotissement
« les
Voiliers »,
qui
mérite
un
développement spécifique, objet de l’encadré ci-dessous.
Le lotissement « les Voiliers » à La Faute-sur-Mer
Ce lotissement, comprenant 35 lots, est autorisé par le maire en
décembre 2002, avec l’accord du préfet au titre de l’article L. 146-4-II du
code
de
l’urbanisme
et
après
l’avis
favorable
de
la
commission
départementale des sites
38
. Celle-ci s’est réunie le 19 septembre 2002 et s’est
prononcée par dix votes favorables, deux votes contre et deux abstentions ; la
direction départementale de l’équipement et la direction départementale de
l’agriculture et de la forêt, alors chargée de la police de l’eau, se sont
exprimées en faveur du lotissement ; l’une des deux voix discordantes a été
celle du conservateur d’une réserve naturelle, dont la position est ainsi
résumée dans le compte-rendu de la réunion :
«M…fait observer que ce
projet se situe à une altitude de 2 ou 3 mètres. De son point de vue,
l’argument de la « dent creuse » à combler qui revient régulièrement en
commission des sites n’est pas recevable… Il ajoute que l’ensemble des
aménagements montre une incohérence territoriale majeure et il s’interroge
sur les problèmes de sécurité qui peuvent en découler ».
Le secteur à lotir a
été, en effet, présenté par le pétitionnaire et la commune, comme étant en
continuité avec d’autres secteurs bâtis et constituant donc une « dent creuse »
au milieu de zones urbanisées ; la direction départementale de l’équipement a
considéré, en commission des sites, que le projet
était «
une extension limitée
de l’urbanisation »
; quant à la direction départementale de l’agriculture et de
la forêt, elle
« n’a pas émis de réserves au titre de la police et de la gestion
de l’eau sur ce projet d’aménagement ».
38
Selon l’article L. 146-4-II du code de l’urbanisme, l’extension limitée de
l’urbanisation des espaces proches du rivage peut-être réalisée avec l’accord du
représentant de l’Etat dans le département, après avis de la commission
départementale des sites.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
LA PREVENTION : DES INSUFFISANCES PERSISTANTES EN MATIERE
D’URBANISME
53
L’autorisation de lotir, avec l’accord du préfet, n’est toutefois pas
suffisante. Il faut également une autorisation au titre de la loi sur l’eau pour
un remblaiement en « zone humide », nécessaire pour mettre à niveau le
terrain par rapport aux lotissements mitoyens et à la rue des Voiliers.
Le lotisseur tente, dans un premier temps, de contester le besoin d’une
telle
autorisation :
par
plusieurs
courriers
adressés
à
la
direction
départementale de l’équipement et au préfet, de décembre 2003 et janvier
2004, il soutient que la zone, objet de l’autorisation de lotir, n’est pas classée
en « zone humide ». Le 19 janvier 2004, la direction départementale de
l’équipement répond clairement :
« …la zone d’aménagement est bien une
zone humide : " il s’agit d’une zone de marais constituée essentiellement
d’argile, le mouvement de l’eau dans le sol est très lent "… »
;
une lettre
mise à la signature du préfet est plus précise encore :
«…c’est une zone basse
située juste derrière la digue du Lay et entre plusieurs lotissements
antérieurs : la sécurité des évacuations hydrauliques (clapets) mérite d’être
étudiée, améliorée et surveillée, d’autant plus que les enjeux de l’habitat sont
plus conséquents que ceux de l’agriculture pour laquelle ces ouvrages
avaient été conçus, et que l’utilisation de cette zone basse en supprimera
l’intérêt
comme
volume
hydraulique
tampon
pour
les
lotissements
existants ».
Finalement, le lotisseur se résout à déposer sa demande
d’autorisation et, le 26 septembre 2005, le préfet signe l’arrêté
« autorisant
partiellement le remblai d’un marais pour la création du lotissement les
Voiliers à La Faute sur Mer ».
L’arrêté impose notamment qu’il ne puisse
pas y avoir de construction dans les 50 mètres jouxtant la digue, ce qui remet
en cause les lots n° 14 à 20 de la seconde tranche du lotissement. Lorsque le
lotisseur sollicite le certificat de viabilité de la première tranche du
lotissement, la direction départementale de l’équipement lui répond le
3 janvier 2006 qu’elle s’oppose à la délivrance de celui-ci, car la mise en
place du clapet anti-retour, le décanteur-déshuileur ainsi que la station de
relevage, ne sont pas réalisés et que dans ces conditions
« aucune garantie ne
peut être donnée aux futurs acquéreurs de lots quant au bon fonctionnement
de ce réseau d’eaux pluviales en cas de crue, de gros orage ou de
submersion marine ».
En définitive, le maire ne délivre pas de certificat de
conformité
globale,
mais
seulement
une
attestation
partielle,
le
18 janvier 2010.
Le déroulé des faits montre une interrogation croissante des services
de l’Etat par rapport à la dernière autorisation de lotir accordée dans le
secteur. L’autorisation de remblai au titre de la loi sur l’eau a été accordée,
alors que le plan de prévention du risque inondation était prescrit et que
l’étude d’aléa avait été produite par la société Grenobloise d’étude et
d’application hydrauliques (SOGREAH), celle-ci montrant la dangerosité de
la zone.
En définitive, il est permis de se demander si, dans le cadre de la
loi sur l’eau, un refus ne devait pas être opposé à ce projet de
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
54
COUR DES COMPTES
remblaiement en zone humide, alors même que l’autorisation de lotir
avait été accordée. En l’occurrence, cette loi a été interprétée d’une façon
très compréhensive pour le lotisseur et la commune, avec une prise en
compte insuffisante des exigences liées à la police de l’eau.
Il convient aussi de relever que la demande d’autorisation de lotir a
été déposée, au nom d’une société à responsabilité limitée, par un
particulier, copropriétaire d’une partie des terrains concernés, qui était
alors président de l’association syndicale
propriétaire de la digue derrière
laquelle était prévu le projet de lotissement. C’est la mère de ce
particulier, adjointe déléguée à l’urbanisme de La Faute-sur-Mer, qui a
signé à ce titre au moins un permis de construire récent dans le
lotissement.
2 -
Le respect aléatoire des règles : l’exemple d’un dossier
d’urbanisme dans le Var
Le projet immobilier dans le quartier de Valescure à Fréjus
constitue un exemple des aléas de l’application de la réglementation
applicable. Les faits sont présentés dans l’encadré ci-après.
Le projet immobilier dans le quartier de Valescure à Fréjus
Ce projet, présenté en janvier 2005, concerne la construction d’un
ensemble de 5 bâtiments comportant 157 logements, avec voirie, parkings,
espaces verts et piscine. Il est situé dans le lit majeur du Valescure, dans une
cuvette fermée à l’aval par un remblai.
Dans le plan de prévention des risques inondation (PPRI) du
Valescure approuvé par arrêté préfectoral en 2002, la zone est classée en zone
inondable bleue, c’est-à-dire autorisant la construction sous réserve de
travaux prescrits par un arrêté préfectoral de 1999, notamment la réalisation
d’un bassin écrêteur, le recalibrage de digues, le renforcement de la station de
pompage. Avant même leur accomplissement, le maire de Fréjus
accorde le
permis de construire par un arrêté du 23 février 2005. La société a
entièrement commercialisé le premier immeuble dès septembre 2006.
Le projet est, par ailleurs, soumis à autorisation préfectorale au titre de
la loi sur l’eau. La direction départementale de l’agriculture et de la forêt
(DDAF), chargée de la police de l’eau, déclare le dossier recevable le
26 novembre 2006, après la production des pièces
attestant de la réalisation
des travaux.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
LA PREVENTION : DES INSUFFISANCES PERSISTANTES EN MATIERE
D’URBANISME
55
Les 2 et 3 décembre 2006, de violentes précipitations provoquent une
forte crue du Valescure. La hauteur d’eau constatée sur le terrain d’assise du
projet dépasse de beaucoup le mètre permettant un classement en zone bleue.
Les services de l’Etat établissent que cette hauteur a atteint 1,83 mètre. La
station de pompage et l’écrêteur de crues n’ont pu jouer le rôle attendu ; un
remblai imprévu a bloqué une évacuation partielle des eaux.
Le 11 décembre 2006, un arrêté préfectoral ouvre l’enquête publique.
Le 26 février 2007, le commissaire enquêteur émet un avis favorable, de
même que les mairies de Fréjus et Saint Raphaël.
Le maire accorde, par arrêté du 4 janvier 2007, une prorogation du
permis de construire. Le 22 février 2007, il délivre un permis modificatif,
augmentant le nombre de logements, porté à 176.
A la suite des inondations, la communauté d’agglomération confie une
étude au cabinet BCEOM
39
, qui se conclut en juin 2007 par un
schéma
directeur de lutte contre les inondations de la Garonne, du Pédégal et du
Valescure
.
Des travaux y sont prévus pour mettre notamment hors d’eau la
zone du projet.
Le 22 mai, les services de l’Etat se réunissent et conviennent
d’émettre un avis défavorable au projet au titre de la police de l’eau, en
constatant que le classement du terrain en zone bleue est à revoir : la hauteur
atteinte par l’eau le classe en zone d’aléa fort, où l’urbanisation est à
proscrire (elle l’est d’ailleurs, de façon générale, dans le lit majeur). Ils
décident aussi de proposer au préfet une lettre au maire pour l’informer que
les inondations de décembre 2006 sont susceptibles d’entrainer une
modification du plan de prévention du risque inondation.
Un arrêté préfectoral du 23 mai 2007 proroge le délai d’instruction de
deux mois. Le 13 juin, le conseil départemental de l’environnement et des
risques sanitaires et technologiques (CODERST) émet un avis défavorable au
projet.
39
Le cabinet
BCEOM appartient depuis 1996 au groupe EGIS. En 2007, son activité
eau a été apportée à la société « EGIS Eau », nouvellement créée. Depuis 2011, la
société s’appelle « EGIS international ».
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
56
COUR DES COMPTES
Le 17 juillet se tient une réunion associant le secrétaire général de la
préfecture, la sous-préfète, le maire de Fréjus, la direction départementale de
l’équipement et la direction départementale de l’agriculture et de la forêt. Il
est convenu de demander au pétitionnaire de proposer un nouvel
aménagement prenant en compte la crue et de faire expertiser par le centre
national du machinisme agricole, du génie rural, des eaux et des forêts
(CEMAGREF)
40
l’étude réalisée par BCEOM pour la communauté
d’agglomération. Le préfet en confirme les conclusions au maire par un
courrier du 3 août et précise qu’il a décidé de subordonner sa décision
définitive aux résultats de cette expertise.
En octobre 2007 est déposé à la direction départementale de
l’agriculture et de la forêt un projet modifié, qui prévoit notamment la
construction des parkings, bâtiments et voiries sur pilotis.
Dans une note au préfet du 26 octobre 2007, la direction
départementale de l’agriculture et de la forêt, souligne que
«le projet …
même modifié n’est pas conforme à la politique de l’Etat en matière de
gestion des risques naturels»
et maintient son avis défavorable. Le service
déconcentré ajoute que «
plusieurs projets d’urbanisation en zone inondable
sont en cours d’étude sur Fréjus, accompagnés de travaux importants visant
à mettre hors d’eau les zones concernées, quel que soit le niveau de l’aléa
naturel
» et qu’une «
autorisation … constituerait un précédent pouvant
rendre difficiles des refus ultérieurs.
»
Le 14 novembre 2007, le conseil départemental de l’environnement et
des risques sanitaires et technologiques (CODERST), saisi du projet modifié,
décide, sur la proposition du président de séance, de surseoir à son avis
jusqu’à l’adoption du plan prévention du risque d’inondation révisé. En
décembre,
l’avis
est
notifié
par
le
préfet
au
pétitionnaire.
40
Le CEMAGREF est devenu en 2011 l’institut national de recherche en sciences et
technologies pour l’environnement et l’agriculture (IRSTEA)
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
LA PREVENTION : DES INSUFFISANCES PERSISTANTES EN MATIERE
D’URBANISME
57
Les études d’aléas sont lancées en 2009, préalablement à la révision
du plan. L’étude, confiée à EGIS Eau
42
, montre que le
« terrain est fortement
inondable avec des hauteurs d’eau pouvant atteindre 2 mètres. »
Concernant
la pluviométrie, il est décidé de faire expertiser les études par le centre
d’études techniques de l’équipement (CETE), qui les confirme. A plusieurs
reprises en 2009, le sénateur-maire de Fréjus intervient auprès du préfet en
faveur du projet.
Le 25 octobre 2010, le promoteur transmet au préfet une nouvelle
étude, intitulée
schéma d’aménagement hydraulique
, et sollicite une nouvelle
présentation du dossier au CODERST. Le 10 novembre 2010, le sénateur-
maire réécrit au préfet et signale le
«réel intérêt»
de l’opération, qui
comporte 50 logements sociaux.
Le 7 février 2011, plus de quatre ans après les inondations de fin
2006, un arrêté préfectoral prescrit la révision du plan de prévention du
risque inondation.
Dans une lettre de février 2011, un cabinet d’avocats, conseil du
promoteur, demande au préfet qu’une décision définitive soit prise sans
tarder. Il souligne que le préfet devait statuer dans un
« délai raisonnable
», à
peine d’engager la responsabilité de l’Etat, et rappelle les délais fixés par la
loi sur l’eau
43
. Les avocats précisent que, si l’intention du préfet était de
refuser l’autorisation, la société envisagerait alors la possibilité de faire valoir
ses droits devant la juridiction administrative, ne serait-ce qu’en vue
d’obtenir réparation du préjudice subi du fait des retards dans l’instruction du
dossier.
Le CODERST réexamine le projet le 16 mars 2011. Dans son rapport,
le directeur départemental des territoires et de la mer souligne
« que le projet
est en contradiction avec la politique de gestion des zones inondables et les
orientations du schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux
(SDAGE) … que les travaux de protection réalisés…ne suffisent pas à
supprimer les risques d’inondations, compte tenu du caractère torrentiel du
Valescure et du fait que l’ensemble immobilier se situe dans l’axe du cours
d’eau…enfin [que] les inondations survenues en juin 2010 dans la Dracénie
et la basse vallée de l’Argens ont démontré qu’une urbanisation non
maîtrisée dans les zones à risques pouvait conduire à des situations
dramatiques. »
Le
CODERST
renouvelle
son
avis
défavorable.
42
Voir note n° 39.
43
Art. R. 214-12 du code de l’environnement : « …Le préfet statue dans les trois mois
du jour de réception par la préfecture du dossier de l'enquête transmis par le
commissaire enquêteur ou par le président de la commission d'enquête. En cas
d'impossibilité de statuer dans ce délai, le préfet, par arrêté motivé, fixe un délai
complémentaire, qui ne peut être supérieur à deux mois… ».
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
58
COUR DES COMPTES
Le 14 avril 2011, conformément à la règlementation, le préfet
communique au pétitionnaire le projet d’arrêté portant rejet de la demande
d’autorisation. Le 2 mai 2011, le cabinet d’avocats
répond en contestant la
position
prise
et
en
insistant,
s’agissant
du
projet,
sur
son
côté
« particulièrement novateur et unique en ce qu’il prévoit des constructions
sur pilotis comportant même un dispositif de gestion du risque assurant la
sécurité des populations »
et sur le fait qu’il pourrait faire face à un
évènement pluvieux similaire à la crue de 2006,
« sans atteinte à la sécurité
des biens et personnes ».
Il précise que
« c’est sur l’invitation explicite de
M. le préfet et de ses services … que la société … a accepté de revoir son
projet ».
Il annonce sa volonté de saisir la justice administrative, en cas de
décision négative du préfet.
Le 17 mai 2011, le préfet signe l’arrêté portant rejet de la demande
d’autorisation de la réalisation de l’ensemble immobilier.
Ce dossier soulève plusieurs questions.
S’agissant du plan de prévention du risque inondation, il est
surprenant que celui de 2002 ait envisagé l’urbanisation de cette zone
compte tenu de sa situation dans l’axe du cours d’eau, dans le lit majeur,
dans une cuvette délimitée par un remblai. Il a fallu en outre quatre ans
après les inondations de décembre 2006 pour qu’intervienne l’arrêté
préfectoral de mise en révision du plan de prévention du risque
inondation, alors que les services de l’Etat avaient envisagé celle-ci
aussitôt.
Au titre de la loi sur l’eau, le CODERST a adopté un avis
défavorable le 17 juin 2007. Le préfet était dès lors en mesure de refuser
le projet, en veillant au délai fixé par les textes. Or la décision n’a cessé
d’être retardée. Il est permis de s’interroger sur la façon dont la loi sur
l’eau a été appliquée tant dans la lettre que dans l’esprit.
Le maire a accordé le permis de construire avant l’achèvement
des travaux permettant, selon le plan de prévention du risque inondation
de 2002, un aménagement de la zone. Il a prorogé ce permis, aussitôt
après les crues de décembre 2006, puis, par un permis modificatif, a
autorisé un accroissement du nombre de logements. Il a accordé ces deux
derniers permis nonobstant les risques démontrés par les inondations de
décembre 2006, cela en contradiction avec la législation et la
réglementation, notamment l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme
44
.
44
Cet article permet de prendre en compte la connaissance d’un risque, même en
l’absence d’un plan de prévention des risques naturels, pour refuser une autorisation
d’occupation des sols.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
LA PREVENTION : DES INSUFFISANCES PERSISTANTES EN MATIERE
D’URBANISME
59
Lors de la délivrance du permis de construire, le contrôle de
légalité aurait pu être mis en oeuvre. Il aurait, en tous cas, dû l’être pour
les permis de prorogation et modificatif ; l’article R. 111-2 aurait, en
effet, dû être invoqué, à la suite des crues.
L’atlas des zones inondables couvrant la zone du Valescure a été
actualisé en 2008 par les services de la direction régionale de
l’environnement et devait être notifié alors par le préfet à la commune,
mais il ne l’a été qu’en juin 2011.
S’agissant de l’information des acquéreurs et locataires (IAL),
selon la réglementation, les constatations des services de l’Etat à la suite
des crues de fin 2006 devaient, avant même la révision du plan de
prévention du risque inondation, entraîner l’actualisation des données
relatives à la zone, pour être mises à la disposition des acquéreurs
potentiels. Or, les consultations effectuées en 2011 du site Internet de la
préfecture
ont montré que, dans la rubrique information des acquéreurs et
locataires, le dossier de Fréjus était resté inchangé pour le risque
inondations depuis février 2006. L’actualisation n’a été réalisée qu’à la
fin de 2011.
Enfin, est soulevée la question de la responsabilité pécuniaire de
l’Etat : le promoteur, qui a déjà commercialisé une partie de la résidence
projetée et dont la multiplication des interventions a contribué à la
longueur de la procédure
prévue par la loi sur l’eau semble désormais
envisager de se prévaloir de cette longueur afin d’invoquer cette
responsabilité.
3 -
Le coût de certaines constructions en zone inondable
Les inondations provoquées par Xynthia et celles du Var ont fait
apparaître des situations d’extrême danger sans possibilité de réduire la
vulnérabilité des bâtiments, ce qui a obligé l’Etat à racheter ces biens.
Il s’agit, par exemple, dans le Var d’une maison sans étage ni
refuge dans une zone d’expansion des crues (avenue de la Cerisaie, à
Draguignan, permis de construire délivré en 2004), d’une autre maison
avec une configuration dangereuse des lieux (boulevard du Bachaga
Boualem au Muy, permis de construire de 1979), d’une habitation isolée
sur une berge inondable face à une autre berge urbanisée (quartier les
Founses, les Arcs, permis de construire de 1970), ou d’une construction
récente (boulevard André Bouis à La Motte, permis de construire de
2007) où la submersion a été de l’ordre de deux mètres. Le rachat de ces
quatre maisons a coûté 870 000 €.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
60
COUR DES COMPTES
Sur la côte atlantique, certaines
zones ont montré leur dangerosité
au moment de la catastrophe, en raison de l’ampleur du phénomène de
submersion. Pour d’autres, comme certains lotissements de la Faute-sur-
mer ou la zone d’Aytré, le phénomène de cuvette était cependant
parfaitement identifié auparavant. Le coût pour les finances publiques du
rachat des maisons du sud-Vendée situées en zone d’expropriation (dans
les zones les plus dangereuses) se monte à plus de 100 M€. Pour Aytré
seule, la facture s’élève à 6,2 M€.
La zone de solidarité d’Aytré
Cette zone, comme le montre la carte ci-après, comprend notamment
un espace situé au fond d’une baie dénommée Anse de Godechaud, en
cuvette, bordé à l’arrière par le remblai de la voie de chemin de fer et avec un
cordon dunaire réduit en bord de plage. L’atlas des risques littoraux de 1999
a catalogué l’endroit en zone submersible. Celui-ci a bien entendu été
submergé lors de la tempête Xynthia.
Dans cette zone dont les dangers sont visibles à l’oeil nu, plusieurs
biens immobiliers ont été construits : un hôtel avec un permis de construire
récent (délivré en juillet 2006), la seule précaution prise étant une
construction sur pilotis ; un immeuble avec sept appartements, le permis de
construire ayant été délivré en février 1996 ; un établissement ostréicole très
ancien reconverti en maison d’habitation avec trois chambres d’hôtes.
Après la tempête Xynthia, cet endroit a été inclus dans la zone de
solidarité. Dans un premier temps, l’hôtel a été classé en zone orange, avec
prescriptions de travaux obligatoires, mais le préfet a décidé le 2 mai 2010 de
le réintégrer en zone de solidarité, du fait de l'incapacité du propriétaire
d’assurer les prescriptions de sécurité requises (une évacuation par le premier
étage). En conséquence, le rachat du restaurant par l’Etat a été lui aussi
décidé.
Au total, le coût pour l’Etat des décisions d’urbanisme dans ce secteur
s’élève à 6,2 M€ (acquisition de l’hôtel-restaurant et de deux maisons), sans
compter les campings, où la procédure est en cours.
Les autorisations d’urbanisme accordées dans ces zones, outre
leurs conséquences tragiques sur les vies humaines, ont, au bout du
compte, coûté très cher à l’Etat et donc aux contribuables.
***
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
LA PREVENTION : DES INSUFFISANCES PERSISTANTES EN MATIERE
D’URBANISME
61
L’examen précis de quelques dossiers d’urbanisme montre la
volonté de plusieurs communes, avant la catastrophe, d’appuyer les
promoteurs et d’autoriser les constructions, en minorant, voire en ignorant
les risques naturels. Il témoigne aussi de la faiblesse de l’Etat, notamment
de certains de ses représentants, qui ont pris des libertés avec les lois
qu’ils
sont
chargés
d’appliquer,
notamment
la
loi
sur
l’eau.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
62
COUR DES COMPTES
Après les catastrophes, des mesures d’urgence sont prises par les préfets.
En Vendée, le préfet écrit en mars 2010 aux maires de La Faute-sur-Mer
et de L’Aiguillon-sur-Mer pour leur demander d’interdire provisoirement
toute construction nouvelle et de retirer des permis de construire
récemment délivrés. En Charente-Maritime, aussitôt après la tempête, une
suspension provisoire de tous les permis dans les zones sinistrées est
décidée. Un « porter à connaissance » donnant une nouvelle appréciation
du risque est envoyé aux communes du nord du département en juillet
2010.
Dans le Var, dès juin 2010, le préfet écrit aux maires pour leur
demander d’appliquer les dispositions de l’article R.111-2 et de refuser
tout permis de construire dans les zones ayant été inondées, y compris
celles considérées comme non inondables dans les plans de prévention du
risque inondation approuvés, prescrits ou en cours d’étude. Au plan
national, des circulaires demandent aux préfets de s’opposer aux projets
de construction dans les zones à risque et de s’appuyer, si besoin, sur
l’article R. 111-2.
Ces mesures d’urgence ont certes été utiles, mais leur impact
s’étiolera progressivement si le relais n’est pas pris par des textes et des
dispositions à portée pérenne. Seuls des documents adaptés d’urbanisme
et de prévention des risques, ainsi qu’une détermination suffisante de
l’Etat pour les faire appliquer, pourront vraiment changer
la situation.
II
-
L’information défaillante sur les risques
Le code de l’environnement établit le droit à l’information des
citoyens sur les risques majeurs. Son application a souffert de nombreuses
imperfections avant la crise, qui ne sont pas toutes corrigées.
A - Les documents d’information sur les risques
1 -
Le dossier départemental sur les risques majeurs (DDRM)
Établi par le préfet, le dossier départemental sur les risques
majeurs énumère les risques majeurs dans le département et leurs
conséquences prévisibles. Il précise les mesures générales de prévention,
de protection et de sauvegarde. Il est tenu à la disposition du public. Il
doit être mis à jour dans un délai qui ne peut excéder cinq ans.
Avant les catastrophes de 2010, le contenu des dossiers
départementaux sur les risques majeurs apparait trop général, ne facilitant
pas une déclinaison précise des risques dans chaque commune. Dans le
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
LA PREVENTION : DES INSUFFISANCES PERSISTANTES EN MATIERE
D’URBANISME
63
Var, la présentation du risque inondation, qui concerne l’essentiel des
communes, est très synthétique, avec cinq pages de texte qui lui sont
consacrées, plus quelques cartes fort générales. En Charente-Maritime,
seules quatre pages sur 77 traitent du risque de submersion marine
Dans aucun des trois départements, le dossier départemental n’a
été actualisé dans les délais règlementaires
: dans le Var, arrêté en 1995, il
n’a été actualisé que treize ans plus tard, en 2008 ; en Vendée, réalisé en
1995, puis réécrit en 2003, il n’a été approuvé dans sa dernière version
qu’en août 2005, soit plus de dix ans après ; en Charente-Maritime, sa
version 2002 a été remplacée en janvier 2008.
Des initiatives sont intervenues après les évènements de 2010,
mais n’ont pas encore abouti. Le préfet du Var a demandé en août 2011
une mise à jour du dossier départemental, au plus tard en 2013. Le travail
est en cours, avec la volonté d’élaborer le «
document le plus exhaustif
possible »,
qui soit d’une meilleure précision pour les inondations, et avec
l’ambition de disposer d’un document numérique actualisable en continu
et accessible depuis un site Internet. En Vendée
,
l’actualisation du
dossier
départemental est bien engagée, avec l’objectif d’aboutir en 2012.
2 -
Le document d’information communal sur les risques majeurs
(DICRIM)
Elaboré par le maire, le document d’information communal sur
les risques majeurs doit permettre de relayer l’information de prévention
au niveau local. Il indique les mesures de prévention, de protection et de
sauvegarde répondant aux risques majeurs susceptibles d’affecter la
commune.
Une minorité de communes était dotée d’un tel document avant
les catastrophes. Aucune des trois du Sud Vendée n’en disposait. En
Charente-Maritime (472 communes), la préfecture n’avait connaissance
que de huit documents d’information communaux ; ni Charron ni Fouras,
localités très touchées par la tempête, n'en étaient dotés. Sur les 153
municipalités
du
Var,
seules
douze
possédaient
un
document
d’information communal ou un plan communal de sauvegarde en tenant
lieu ; neuf des treize communes les plus sinistrées en étaient toutefois
dotées.
De manière générale, les dossiers étaient peu détaillés,
notamment pour la cartographie du risque
ou les règles d’urbanisme ; ils
n’étaient guère opérationnels. Quant aux services de l’État dans le Var, ils
n’étaient pas informés de leur actualisation.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
64
COUR DES COMPTES
Après les inondations, les trois préfectures ont mis en place des
structures d’aide aux communes pour leur réalisation. Pourtant, à la mi-
mars 2012, soit près de deux ans après la catastrophe dans le Var, seules
sept communes de ce département ont pu faire l'objet d'une visite d’appui
et seuls 32 document d’information communal sur les risques majeurs ont
été transmis à la préfecture, alors que la quasi-totalité des collectivités est
concernée.
La mise en place des documents d’information communaux et
l’amélioration de leur contenu doivent être généralisées. L’appui des
services déconcentrés de l’Etat, même s’il n’a pas à être exclusif, est
souhaitable et devrait être envisagé dans les directives nationales et les
moyens alloués à ces services.
3 -
Les atlas des zones inondables (AZI)
L’établissement d’une cartographie des zones inondables a été,
depuis le milieu des années quatre-vingt-dix, une action prioritaire des
services déconcentrés de l’Etat. L’administration centrale du ministère
chargé de l’environnement a mis en place sur le réseau Internet un
serveur national « Cartorisque », afin de publier l’ensemble des cartes des
risques naturels et technologiques.
Si l’atlas des zones inondables vise d’abord l’information sur les
risques et n’a pas de valeur contraignante en soi, il peut toutefois servir à
l’action, pourvu qu’il soit bien connu et que son contenu soit pertinent.
Il peut être exploité dans la révision des documents d’urbanisme,
selon les dispositions de l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme.
45
Il
peut même être utilisé par le préfet pour contraindre une commune à
modifier son plan local d’urbanisme, afin qu’un risque d’inondation
y
soit pris en compte : il peut être érigé à cette fin en projet d’intérêt
général
46
. Il peut être invoqué, en l’absence d’autre document plus précis,
dans le cadre du contrôle de légalité sur les actes d’urbanisme des
45
Cet article précise que
« les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux
d'urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant
d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable…la prévention des
risques naturels prévisibles, ... »
46
La circulaire conjointe du 7 avril 2010 des ministres chargés de l’écologie et de
l’intérieur, relative aux mesures à prendre suite à la tempête Xynthia, adressée aux
préfets du littoral métropolitain, puis la circulaire aux préfets du 25 juin 2010, signée
du directeur de cabinet du ministre de l’intérieur et relative aux mesures à prendre en
matière de risques d’inondation suite aux intempéries dans le Var, soulignent cette
possibilité.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
LA PREVENTION : DES INSUFFISANCES PERSISTANTES EN MATIERE
D’URBANISME
65
collectivités territoriales, à travers l’article R. 111-2 du code de
l’urbanisme.
La diffusion des informations disponibles par les services de
l’Etat au moyen du « porter à connaissance » auprès des collectivités, est
donc essentielle. Cela n’a pas toujours été le cas. Si la diffusion des atlas
ou d’autres cartographies a été convenable dans les deux départements
atlantiques, il n’en a pas été de même dans le Var : les atlas de nouvelle
génération n’y ont, en effet, pas été transmis par le préfet aux maires
avant la catastrophe de juin 2010. Leur contenu s’est pourtant révélé
proche des phénomènes constatés lors de ces inondations.
La non-transmission des atlas des zones inondables dans le Var
A la suite des instructions nationales, un premier atlas des zones
inondables, élaboré en 1994, est adressé par le préfet aux maires en juin
1995. Une nouvelle génération d’atlas, établie selon une approche
géomorphologique, est mise à l’étude en 2004. En mars 2006, le préfet valide
la première phase d’étude, qui concerne notamment la Nartuby et l’Argens,
mais ne porte pas l’atlas à la connaissance des maires.
Le 22 avril 2008, le directeur régional de l’environnement saisit le
préfet de la deuxième phase d’étude, relative notamment au haut bassin
versant de l’Argens, pour lui en proposer la validation ; le courrier ne reçoit
pas de réponse. Le 2 juin 2008, la directrice départementale de l’équipement
adresse au préfet une lettre de rappel, avec un projet qui serait à diffuser aux
maires. D’autres relances sont faites le 22 janvier 2009 par le directeur
régional
de
l’environnement et
le
10
mars
2009
par
la
direction
départementale de l’équipement et de l’agriculture. Tous ces courriers restent
sans suite.
A la suite de la tempête Xynthia, dans la circulaire du 7 avril 2010,
le ministre chargé de l’écologie et celui de l’intérieur demandent aux préfets
du littoral métropolitain que
« l’ensemble des études techniques dont dispose
l’Etat en matière de prévention des risques naturels soit porté à la
connaissance des communes ou de leurs groupements compétents… »
, en
précisant que
« toute omission sera rectifiée sans délai ».
Les ministres
ajoutent
: « A ce titre, il convient de s’assurer de la diffusion des atlas de
zones inondables (AZI) et de zones submersibles, éventuellement après leur
mise à jour. Ces documents seront parallèlement transmis par le biais du
porter à connaissance. »
Ces directives ministérielles ne reçoivent pas plus
de suite dans le Var, s’agissant de la diffusion des atlas, que les notes
adressées par les chefs de services déconcentrés au préfet.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
66
COUR DES COMPTES
Au lendemain des inondations dans le Var, le 17 juin 2010, le
directeur départemental des territoires et de la mer adresse une note au préfet
réitérant sa proposition de validation officielle des atlas. Il est à nouveau
sursis à leur envoi : en effet, un relevé exhaustif des laisses de crue
47
ayant
été engagé, le souci est de ne pas adresser des renseignements différents aux
maires, à quelques mois d’écart. Ces relevés de laisse de crues sont envoyés
fin 2010 aux maires ; dès l’arrêté de prescription du plan de prévention du
risque inondation en septembre 2010, une carte d’application des dispositions
de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme a été jointe à cet arrêté
,
étant
précisé que
« cette carte a été élaborée à partir de l’atlas des zones
inondables réalisé par la direction régionale de l’environnement, de
l’aménagement et du logement en 2007
»
48
. Le 27 juin 2011, les atlas sont
enfin diffusés par le préfet aux treize maires concernés, accompagnés d’une
lettre précisant tout leur intérêt.
Ces atlas avaient certes avant 2010 été mis en ligne sur les sites
Internet de la direction départementale des territoires et de la mer et de la
direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logment.
Leur non-transmission officielle aux maires a toutefois permis à ceux-ci
d’expliquer qu’ils n’en ont pas eu connaissance, de sorte qu’ils n’ont pu que
difficilement se voir reprocher de ne pas les avoir pris en compte dans leurs
décisions d’urbanisme.
Lorsqu’ils ont été diffusés, ces atlas sont restés peu utilisés.
Selon le témoignage de l’ancien maire
49
de l’une des communes du sud
de la Vendée
,
«
l’atlas des zones inondables,…en 2002, a été considéré à
l’époque par la population comme un document fantaisiste pour les uns et
insupportable pour les autres ».
En Charente-Maritime, l’atlas de
Charron, explicite sur la nature et l’étendue des risques d’inondation, ne
conduit pas la municipalité à modifier ses documents d’urbanisme et n’est
guère utilisé par celle-ci dans l’examen des autorisations de construire,
instruites il est vrai jusqu’en 2009 par les services de l’Etat. Quant à ce
dernier, il ne se sert guère de l’atlas.
Les atlas des zones inondables ne doivent pas seulement être
connus des élus, mais pouvoir être consultés par les citoyens, dont le droit
à l’information sur les risques est consacré par la loi. Des consultations
effectuées en 2011 sur les sites Internet ont cependant montré la difficulté
de l’exercice et les insuffisances de l’information disponible et accessible.
47
Laisse de crue : trace d’écoulement ou de débordement qui indique que la crue a
atteint le secteur.
48
Lettre du 30 décembre 2010 du préfet du Var (direction départementale des
territoires et de la mer) au maire de Draguignan
49
Lettre du 18 janvier 2012 de M. Michel Fardin, ancien maire de la Tranche-sur-
Mer, à la présidente de la chambre régionale des comptes des Pays de la Loire.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
LA PREVENTION : DES INSUFFISANCES PERSISTANTES EN MATIERE
D’URBANISME
67
Le contenu des atlas est enfin de qualité variable. En Vendée, la
cote de 4 mètres NGF
50
retenue par l’atlas de 2002 a été largement
dépassée, notamment dans l’estuaire du Lay. En Charente-Maritime, les
différences ont été significatives entre les données des atlas et celles
relevées sur le terrain.
Plusieurs initiatives ont été prises depuis 2010 pour améliorer la
situation. La circulaire interministérielle du 7 avril 2010 demande aux
préfets qu’un porter à connaissance soit adressé aux communes. Des
réunions sont, par ailleurs, organisées avec les services déconcentrés de
l’Etat, en particulier pour chacune des façades littorales, au cours
desquelles est soulignée l’importance de la qualité de l’information sur
les risques de submersion marine.
Les évaluations préliminaires des risques (EPRI) prévues par la
directive européenne de 2007 doivent être réalisées par grands bassins
hydrographiques pour la fin de 2011. Cette directive conduira aussi à
élaborer ou réactualiser une cartographie des surfaces inondables et des
risques d’inondation pour les territoires à risques importants (TRI) à
l’horizon 2013.
Les directives nationales données après les catastrophes de 2010
doivent partout être mises en oeuvre dans les départements, et les atlas des
zones inondables ou autres cartographies existantes doivent être diffusés
et mis à la disposition du public.
L’Etat doit accroître son effort d’élaboration de la cartographie
des zones inondables, notamment pour se conformer à la directive
européenne. Il convient que les moyens nécessaires soient mis en oeuvre
afin de respecter les délais de réalisation, qu’une attention particulière soit
accordée à la qualité du contenu de la cartographie, enfin que celle-ci soit
portée à la connaissance des décideurs, ainsi que du public.
Un pilotage national, avec une remontée régulière d’informations
de la part des autorités préfectorales et la tenue de tableaux de bord, est
souhaitable, tant pour les mesures d’urgence que pour l’application de la
directive européenne.
50
NGF : nivellement général de la France. Le zéro du système altimétrique du
nivellement général de la France est basé sur un niveau de la mer mesuré aux
marégraphes de Marseille et d’Ajaccio.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
68
COUR DES COMPTES
B -
L’information des acquéreurs et locataires (IAL)
Pour que l’information sur les risques joue pleinement son rôle en
matière de prévention, il importe qu’elle soit portée de façon efficace à la
connaissance des acquéreurs ou des locataires de biens immobiliers.
La loi du 30 juillet 2003 instaure l’obligation d’information des
acquéreurs et des locataires (IAL) de biens immobiliers, d’une part, sur
les risques affectant le bien, d’autre part, sur les sinistres résultant de
catastrophes ayant affecté l’immeuble concerné. Cette obligation
concerne les zones couvertes par un plan de prévention des risques,
prescrit ou approuvé. Elle est applicable depuis le 1
er
juin 2006.
Le préfet doit prendre un arrêté pour établir la liste des
communes concernées par l’information des acquéreurs et locataires, puis
pour chacune d’entre elles, un arrêté fixant notamment la liste des risques
auxquels celle-ci est exposée. Ces arrêtés doivent être régulièrement mis à
jour, selon les évolutions règlementaires des plans de prévention des
risques ou lorsque des informations nouvelles sur les risques sont connues
des services de l’Etat. A partir des informations mises à disposition par le
préfet, un « état des risques naturels et technologiques » est établi par
chaque vendeur ou bailleur, selon un modèle défini par arrêté du ministre
chargé de la prévention des risques.
1 -
Les insuffisances du dispositif existant
Dans le Var, les arrêtés préfectoraux de mise en oeuvre, qui
concernaient 110 communes, sont intervenus en février 2006. Aucune
actualisation relative aux inondations n’a ensuite été faite avant 2011,
après que
la Cour ait appelé l’attention des autorités sur les faiblesses du
dispositif. Les arrêtés ont alors été repris et concernent désormais
153 communes ; en toute fin d’année 2011, la rubrique « information des
acquéreurs et locataires » a été mise à jour sur le site d’information
géographique (SIG) des services de l’Etat. Avant cette actualisation, la
commune
de
Chateaudouble,
par
exemple,
les
inondations
provoquèrent des décès, et celle des Arcs ne figuraient toujours pas sur le
site au titre des « inondations », quoique depuis la catastrophe, un plan de
prévention du risque inondation y eût été prescrit. Pour Draguignan, le
tronçon du Salamandrier était considéré comme non inondable, alors qu’il
avait été fortement envahi par les eaux ; le nouveau plan de prévention du
risque inondation prescrit et les relevés de laisses de crue des inondations
de juin 2010 n’étaient pas pris en compte.
Les lacunes du dispositif d’information des acquéreurs et
locataires ont également été significatives sur la côte atlantique. Outre
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
LA PREVENTION : DES INSUFFISANCES PERSISTANTES EN MATIERE
D’URBANISME
69
l’absence des communes non couvertes par un plan de prévention du
risque inondation, comme Charron, où la tempête Xynthia a provoqué
trois décès, le risque littoral, à quelques exceptions près, n’était pas pris
en compte et n’apparaissait donc pas dans l’information des acquéreurs et
locataires. En Vendée, pour les communes de La Faute-sur-Mer et de
L’Aiguillon-sur-Mer, l’arrêté préfectoral au sujet des risques, qui aurait
dû intervenir dès février 2006, au moment de la mise en oeuvre de
l’information des acquéreurs et locataires, n’est pris qu’à la fin d’octobre
2007, après la mise en application anticipée de certaines dispositions du
plan de prévention du risque inondation.
La mise à jour effectuée dans le Var, qui a représenté un effort
significatif des services de l’Etat, n’est pas généralisée sur le territoire
national. Les faiblesses de l’information des acquéreurs et locataires
relevées lors du contrôle gardent leur actualité et concernent : la
composition même du site de l’information des acquéreurs et locataires,
qui ne comporte pas toutes les informations dont l’Etat dispose
; le
contenu des plan de prévention du risque inondation, qui minore voire ne
prend pas en compte certains risques connus ; le défaut d’actualisation,
qui empêche l’information sur des risques avérés.
D’autres faiblesses sont soulignées par les services de l’Etat.
L’information n’est obligatoire que dans les communes où un plan de
prévention du risque inondation a été prescrit ou approuvé. Les
informations dont dispose l’administration ne sont pas homogènes : tantôt
l’atlas seul, tantôt un plan de prévention du risque inondation, tantôt une
étude. La conciliation de la complexité des connaissances, ou de leur
absence, avec la simplicité de l’information constitue un exercice délicat
et il n’est pas toujours aisé, au vu du dossier communal d’informations,
de déterminer si un bien est exposé à un risque et quel est le degré
d’exposition à ce risque.
2 -
L’expérience des notaires
« L’état des risques naturels et technologiques
»
est joint aux
promesses et actes de vente. Il est établi dans la plupart des cas par un
expert, appelé diagnostiqueur, et fait partie d’un ensemble, qui comprend
également les diagnostics relatifs à l’amiante, au plomb, aux termites, à
l’installation de gaz, aux installations électriques, à la performance
énergétique. Il comporte généralement des cartes.
L’examen de quelques « états », chez deux notaires à Draguignan
et La-Tranche-sur-Mer, conduit à plusieurs observations. Dans le modèle
établi par le ministère, le risque « submersion marine » ne figure pas ; il
n’est pas prévu que soit précisée la nature de la zone du plan de
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
70
COUR DES COMPTES
prévention du risque inondation, par exemple bleue ou rouge, où le bien
immobilier est implanté ; les plans fournis ne contiennent souvent pas les
éléments - comme l’orientation, l’échelle et la référence cadastrale -
nécessaires à leur lecture ; « l’état » est rempli différemment selon les
diagnostiqueurs, des rubriques n’étant fréquemment pas complétées ;
pour celle consacrée à la localisation, il n’est pas toujours précisé si
l’immeuble se trouve à l’intérieur ou à l’extérieur d’un périmètre à
risques.
Dans le dispositif d’information des acquéreurs et locataires, tous
les secteurs à risques ne sont pas couverts. Seuls ceux disposant d’un plan
de prévention du risque inondation, prescrit ou approuvé, le sont. Par
ailleurs, l’information à laquelle le dispositif donne accès est souvent
parcellaire, ne prenant pas en compte l’ampleur des risques, et elle n’est
pas actualisée. Quant à l’information diffusée aux particuliers chez les
notaires, à travers
l’état des risques naturels et technologiques, elle n’est
pas assez précise.
Il convient d’actualiser les sites « information des acquéreurs et
locataires » avec les données issues des plus récentes concrétisations des
risques, et de revoir « l’état des risques naturels et technologiques », de
sorte qu’il indique clairement ceux pesant sur l’immeuble et que
l’acquéreur ou le locataire soit incité à consulter le site des services de
l’Etat.
De façon générale, le dispositif doit être relancé à partir d’un bilan
de l’existant, notamment par une actualisation des textes, pour que soient
couverts tous les secteurs à risques et que ceux-ci soient pris en compte
de façon exhaustive. Une réflexion doit enfin être engagée pour rendre les
sites d’information des acquéreurs et locataires mieux connus du public et
faciliter leur accès.
Il serait enfin opportun de mettre en place un véritable pilotage par
le ministère de tutelle de la mise en oeuvre locale de cette relance du
dispositif.
III
-
Les plans de prévention des risques
inondation
La prescription d’un plan de prévention des risques inondation
(PPRI), qui fait partie des plans de prévention des risques naturels
(PPRN), a lieu par arrêté préfectoral, ainsi que son adoption, après
enquête publique et, notamment, avis des conseils municipaux concernés.
En cas d’urgence, le préfet peut, après consultation des maires concernés,
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
LA PREVENTION : DES INSUFFISANCES PERSISTANTES EN MATIERE
D’URBANISME
71
rendre immédiatement opposables certaines des dispositions d’un plan de
prévention des risques naturels.
Le plan peut imposer des mesures pour réduire la vulnérabilité de
l’habitat existant, comme les niveaux refuges, et prévoir les aides
correspondantes aux particuliers.
Surtout, il délimite les zones à risque et vaut servitude d’utilité
publique. Il doit être annexé au plan d’occupation des sols (POS) ou au
plan local d’urbanisme (PLU). Contrairement à l’atlas des zones
inondables, le plan de prévention du risque inondation a donc une valeur
contraignante permettant de maîtriser l’urbanisation dans les zones à
risque. Encore faut-il qu’il soit prescrit, puis approuvé, et que son contenu
corresponde aux risques existants.
A -
Les aléas de l’élaboration des plans de prévention
des risques inondation
1 -
Dans le Var
Avant la crise, parmi les treize communes les plus concernées par
les inondations, trois seulement, dont Draguignan, étaient couvertes par
un plan de prévention du risque inondation. Près de huit années et demie
s’étaient écoulées entre la prescription (7 juillet 1997) et l'approbation des
plans (30 décembre 2005). Ceux-ci devant être annexés au plan
d’occupation des sols des communes, les arrêtés des trois maires
concernés ont bien actualisé le plan d’occupation des sols en visant le
plan de prévention du risque inondation, mais sans conduire à son terme
la procédure destinée à rendre cohérents les zonages des deux documents.
Dans quatre communes, les plans de prévention du risque
inondation avaient été prescrits, mais n’avaient pas dépassé le stade de
l’enquête publique : quatre ans après leur prescription en avril 2000,
l’enquête publique s’était déroulée en avril 2004, puis, devant
l’opposition des communes (à l'exception de l’une d’entre elles) et de la
chambre d’agriculture, le préfet n'avait pas approuvé les plans. Parmi ces
localités figurait Fréjus, qui possédait un plan de prévention du risque
inondation, mais pour un seul cours d’eau, le Valescure, alors que c’est
l’Argens qui a été l’une des causes de la catastrophe de 2010.
Dans deux autres communes, la prescription du plan en janvier
1997 et en avril 2000 n’a même pas débouché sur une enquête publique.
Dans l’une de ces communes, la réunion destinée à engager l’étude s’est
tenue en août 2008 plus de huit ans après la prescription ; le projet de plan
a été présenté à la commune en 2009 et une réunion publique a enfin eu
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
72
COUR DES COMPTES
lieu en avril 2010, avec l’ouverture d’un registre d’observations en
mairie.
Aucun plan n’avait enfin été prescrit dans quatre communes, dont
l’une a enregistré trois décès.
S’agissant du contenu des plans, le rapport des inspections relève,
dans ceux qu’elles ont examinés, un texte relatif à l’aléa de référence
« ambigu et peu clair »
et qui
« n’est pas conforme aux instructions
nationales ».
Elles constatent que la crue de 1827 de la Nartuby,
« la crue
historique la plus haute reconnue »
, est quelquefois citée, mais que
« les
services n’en ont tiré aucun parti… sauf pour en acter le caractère
formidable sans le quantifier ».
Elles s’interrogent aussi sur la façon dont
les bureaux d’études ont calculé les caractéristiques de l’écoulement.
Enfin, elles observent que
« les règlements sont rédigés a minima »
51
.
L’exemple du secteur du Salamandrier dans la zone Saint-Hermentaire à
Draguignan est de ce point de vue significatif.
Le plan de prévention du risque inondation de Draguignan
Ce plan, approuvé par le préfet en décembre 2005, avait fait l’objet
d’un avis défavorable du conseil municipal, compte tenu notamment des
contraintes qu’il ferait peser sur les secteurs à vocation économique, sur la
perte de la valeur patrimoniale des terrains, sur la réduction de la capacité des
hébergements touristiques et enfin sur le frein au développement des
exploitations agricoles.
Son contenu n’est pas exempt de critiques. Sa note de présentation fait
référence à la catastrophe de 1827, en reproduisant en annexe un texte intitulé
« Débordement de la rivière Nartuby en 1827 »,
mais sans aller plus loin
dans l’exploitation des leçons de cette
« formidable crue ».
Il est vrai qu’il
paraît difficile de quantifier cet événement sur la seule base d’une chronique
de l’époque. Le plan de prévention du risque inondation ne couvre en outre
que les inondations liées à la Nartuby, celles pouvant résulter de
ruissellements naturels ou urbains n’étant pas prises en compte
.
Les services
de l’Etat, conscients de ce manque, le signalent par un avertissement au
lecteur sur le site Internet consacré à l’information des acquéreurs et des
locataires (IAL).
La carte du plan de prévention du risque inondation comporte enfin
des dispositions qui suscitent une interrogation, en particulier pour le secteur
du Salamandrier dans la zone de Saint-Hermentaire.
51
Ces citations sont extraites des pp. 37 et 38 du rapport intitulé « Retour
d’expérience des inondations survenues dans le département du Var les 15 et 16 juin
2010 ».
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
LA PREVENTION : DES INSUFFISANCES PERSISTANTES EN MATIERE
D’URBANISME
73
Sur ce secteur, situé entre la rivière Nartuby et une butte sur laquelle a
été bâti un centre commercial, ont été construits notamment les services
techniques de la ville et le centre de secours principal (CSP).
La sous-préfète, un colonel des sapeurs-pompiers et le maire, réunis
dans l’après-midi du mardi 15 juin dans cette caserne pour faire un point de
la situation, furent surpris par la montée extrêmement rapide des eaux et
durent quitter précipitamment les lieux, pour improviser un premier poste de
commandement opérationnel dans le centre commercial voisin. La direction
départementale des services d’incendie et de secours était de son côté
submergée par 1,6 mètre d’eau et le centre opérationnel départemental
(CODIS), ainsi que celui pour la réception des appels d’urgence, abrités dans
le bâtiment de la direction, étaient de fait mis hors service.
Une visite sur les lieux montre que le centre de secours principal a été
construit à proximité immédiate de la rivière Nartuby, dans ce qu’il convient
de considérer sans doute comme le lit majeur de celle-ci. Le permis de
construire a été accordé par le maire de Draguignan le 12 novembre 1990, le
dossier ayant été instruit par la direction départementale de l’équipement
(DDE). Celle-ci l’avait présenté comme un
« projet conforme aux
dispositions
règlementaires
applicables »
,
sans
évoquer
de
risque
d’inondation. L’extension de cette caserne, dans les années 2004-2005, n’a
pas appelé plus d’observations.
Comme le soulignent les responsables du service départemental
d’incendie et de secours, le projet est effectivement localisé en zone non
inondable dans
le plan de prévention du risque inondation de 2005. C’est ce
que montre le document cartographique ci-après : des zones inondables,
rouges et bleues, existent en amont du secteur du Salamandrier puis en aval
de celui-ci, comme si, en cas de fortes inondations, la rivière quittait son lit
en amont du secteur, puis le regagnait le temps de dépasser et d’épargner
celui-ci, enfin en sortait à nouveau une fois ce franchissement accompli.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
LA PREVENTION : DES INSUFFISANCES PERSISTANTES EN MATIERE
D’URBANISME
75
La question posée est donc de savoir comment l’aléa et la cartographie
ont été établis. La direction départementale des territoires et de la mer,
interrogée à ce sujet s’est renseignée auprès du bureau d’études qui avait
réalisé la modélisation du plan de prévention du risque inondation. Ce bureau
précise que
« les cotes de référence sont issues d’une étude CETE
52
faite pour
la DDE en 1996 »
,
que
« le tronçon du Salamandrier a été … recalibré au
moment de la mise en place de la ZI
53
antérieurement à cette étude »
, qu’aux
endroits concernés
, « les cotes calculées par le CETE …en lit mineur sont en
dessous des cotes des terrains en lit majeur »
, enfin qu’il
« était légitime de
ne pas considérer cette zone comme inondable au vu des cotes CETE »
.
D’autres précisions recueillies, il ressort que le recalibrage au moment de la
création de la zone avait été fait pour un débit de 350 m
3
/s et que, dans l’une
des études préalables au contrat de rivière en 2000, la capacité du lit dans la
zone était estimée entre 240 et 280 m3/s. Le débit centennal retenu pour le
PPRI avait été fixé à 245 m3/s. Le 15 juin 2010, le débit maximum instantané
dans la zone s’est établi, selon une expertise, à 443 m
3
/s.
Lors de l’élaboration du plan de prévention du risque inondation,
l’hypothèse était celle d’un débordement de la Nartuby, sans considération
des ruissellements pouvant survenir, et qui se sont effectivement produits lors
de la catastrophe. De même, le phénomène des embâcles n’avait pas été pris
en compte, la survenance totalement aléatoire de ceux-ci ne pouvant certes,
selon les informations recueillies, être intégrée dans l’établissement de cartes
à partir d’une modélisation des écoulements.
Ces points précisés, les discussions à l’époque de l’élaboration des
cartes d’aléas auraient été vives, deux communes, dont celle de Draguignan,
ayant notamment fait réaliser des « études complémentaires » visant en
réalité à diminuer les zones inondables ou à en réduire l’aléa. On est en
définitive conduit à se demander si, malgré le principe selon lequel « l’aléa
ne se discute pas », celui-ci n’a, en réalité, pas été soumis à débat et si
l’hypothèse la plus « pessimiste » n’a pas été écartée permettant ainsi de
justifier les constructions qui avaient été faites dans ce secteur, notamment de
la caserne des pompiers chargés d’intervenir, en cas d’inondations.
Après la catastrophe, en septembre 2010, des plans de prévention
du risque inondation ont été prescrits ou mis en révision dans les treize
communes. Leur élaboration a été lancée sans tarder. Après leur avoir été
présentés en septembre-octobre 2011, avec un aléa arrêté à partir des
relevés de laisses de crue réalisés à l’initiative de la direction
départementale des territoires et de la mer, douze projets de plans de
prévention du
risque inondation
54
ont été transmis aux collectivités à la
52
CETE : centre d’études techniques de l’équipement.
53
ZI : zone industrielle
54
Le treizième plan de prévention du risque inondation exige quelques études
techniques complémentaires.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
76
COUR DES COMPTES
fin de 2011 et au début de 2012. A l’issue du délai d’un mois accordé aux
maires pour émettre leurs observations, les projets ont été approuvés par
anticipation par le préfet. La phase de concertation avec les acteurs
locaux et la population, en vue de l’aboutissement des plans définitifs, est
prévue à partir du second semestre 2012. L’ambition du préfet est
d’adopter l’ensemble des plans de prévention du risque inondation
définitifs d’ici à la
fin de l’année.
Par ailleurs, les inondations de novembre 2011 devraient
conduire à en prescrire d’autres.
2 -
En Vendée
Le plan de prévention du risque inondation de l’estuaire du Lay,
qui concerne les communes de L’Aiguillon-sur-Mer et de La Faute-sur-
Mer, est prescrit par un arrêté préfectoral du 29 novembre 2001 pour les
risques inondation et submersion marine. Sa mise en application anticipée
n’est décidée par le préfet que près de six ans plus tard en juin 2007 et, au
moment de la catastrophe en février 2010, plus de huit ans après, le plan
définitif n’est toujours pas approuvé.
La gravité du risque est pourtant connue et soulignée dans
plusieurs documents, par exemple dans la plaquette d’information relative
au plan de prévention du risque inondation et diffusée en juillet 2007 aux
habitants, ou encore dans une note de la direction départementale de
l’équipement et de l’agriculture du 21 août 2009, qui présentait ces
communes
«
comme des secteurs particulièrement sensibles, de par leur
altitude moyenne relativement faible et leur situation en zone
estuarienne »,
avec une accentuation du risque en raison de leur
« situation d’interface entre les eaux marines et fluviales ».
Le récit ci-après illustre les difficultés relatives à l’adoption du
plan de prévention du risque inondation et la détermination insuffisante
des autorités de l’Etat pour les surmonter.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
LA PREVENTION : DES INSUFFISANCES PERSISTANTES EN MATIERE
D’URBANISME
77
Le difficile et trop long cheminement du plan de prévention du risque
inondation de l’estuaire du Lay
Après la prescription du plan de prévention du risque inondation en
novembre 2001, L’Aiguillon et La Faute font partie des 28 communes
auxquelles le préfet adresse en septembre 2002 « l’atlas de l’aléa submersion
marine ».
Dans une note à l’attention du préfet, rédigée immédiatement après
la catastrophe, le 1
er
mars 2010 à 1h30, le directeur départemental des
territoires et de la mer présente ainsi la période de cinq ans allant de fin 2001
à fin 2006 :
« [Elle] semble avoir été essentiellement occupée à des échanges
prévus par la règlementation… les conflits d’intérêt qui ont été soulevés
notamment par les deux maires …ont conduit à une absence de décision.
Mesurant l’ampleur des risques, l’Etat a affirmé sa détermination… ».
Dans ce contexte, le préfet décide, en effet, plus de cinq ans après la
prescription, l’application anticipée de certaines dispositions du plan de
prévention. Il écrit aux maires, afin de leur communiquer le dossier et
recueillir leurs éventuelles observations. Le 7 mars 2007, celui de La Faute
répond en faisant part de sa
« profonde déception à la lecture du règlement et
du plan de zonage qui y est associé ».
Il s’étonne notamment du classement
du camping municipal en zone rouge, en renvoyant à un propos qu’il attribue
au préfet lors d’une visite à La Faute et selon lequel la digue de protection
« ne présentait aucun risque ».
Il conteste le fait que certains terrains soient
devenus inconstructibles dans le lotissement « Les Doris » et se demande s’il
« n’y a… pas là purement et simplement spoliation du bien en question »
. Il
ne comprend pas que la zone du Hâvre soit classée en totalité en zone rouge,
considérant qu’
« il demeure possible d’[en] aménager la partie centrale… ».
Dans une lettre, marquée du cachet de la préfecture en date du
4 avril 2007, le président de l’association des propriétaires du Hâvre proteste
auprès du préfet, au nom de ses 150 adhérents, soulignant qu’ils étaient
« tous désireux de valoriser leurs parcelles (actuellement boisées ou terrain
vague) ».
Il écrit notamment :
« …La classification en aléa fort (rouge) sur
toute la pointe d’Arçay nous surprend …, sachant bien…qu’elle ne
correspond pas à la réalité,…. De mémoire de Fautais, ce territoire n’a pas
subi d’inondation marine depuis plus d’un siècle ».
Dans une note au préfet
d’avril 2007, le directeur départemental de l’équipement rappelle que
« la
protection par des digues peut conduire à étendre les règles de
constructibilité des zones protégées déjà partiellement urbanisées, mais ne
doit en aucun cas conduire à ouvrir à l’urbanisation des zones qui ne le
seraient pas, ni à construire de nouveaux systèmes de protection destinés à
permettre une urbanisation nouvelle. Le règlement du PPRI de l’estuaire du
Lay est conforme à ces conclusions. »
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
78
COUR DES COMPTES
Le préfet écrit au maire le 8 juin 2007, en se référant à l’entrevue du
23 avril, lors de laquelle l’élu avait exprimé
« ses craintes face à la perte de
valeur des parcelles non bâties devenues inconstructibles ».
Il lui confirme,
après une étude complémentaire de ses services, que, des 21 parcelles
concernées, douze
« pourraient accueillir une construction sur la partie
située en zone bleue »,
que
deux appartenant à la commune et à l’association
syndicale ne font pas l’objet d’un projet
et que sur les sept autres, situées
intégralement en zone rouge, il est impossible d’autoriser une construction.
Par cette lettre, le préfet notifie également l’arrêté de mise en
application anticipée du plan de prévention du risque inondation, qu’il vient
de signer près de six ans après la prescription. Ses dispositions cesseront
d’être opposables si elles ne sont pas reprises dans le plan définitif ou si
celui-ci n’est pas approuvé dans un délai de trois ans, c’est à dire au plus tard
le 8 juin 2010. La lettre de notification au maire de L’Aiguillon se limite à
une notification formelle, la contestation ne s’étant pas exprimée comme à La
Faute.
Le défaut d’approbation du plan de prévention du risque inondation
avant la catastrophe
Dans un courrier du 19 juillet 2007, le préfet annonce au maire de
La Faute qu’il mettra à sa disposition un lot de plaquettes d’information
destinées au grand public. Il évoque aussi les travaux à entreprendre sur la
digue Est et la nécessité de ramener en un premier temps le nombre
d’emplacements du camping à 274, tout en relevant qu’il s’agit de mesures
d’urgence ne traitant pas la situation irrégulière du camping. Le 27 décembre,
par une autre lettre, le préfet invite le maire à soumettre au conseil municipal
le projet d’étude de la réduction de la vulnérabilité des habitations soumises à
un aléa fort de submersion. Le conseil municipal va délibérer, mais l’étude ne
sera pas réalisée.
Des réunions sont tenues sous la présidence de la sous-préfète des
Sables d’Olonne en novembre 2007 et janvier 2008. Il y est question des
difficultés de mise en oeuvre de l’application anticipée du plan de prévention
du risque inondation.
Dans une lettre du 7 janvier au préfet, le maire précise
qu’elles tiennent principalement au zonage retenu, dans le secteur de la route
de la Tranche, le lotissement « les Doris » et la zone du Hâvre ; le maire
résume ainsi le sentiment de ses concitoyens :
«… l’ensemble de la
population fautaise perçoit ces interdictions liées au PPRI comme une
profonde injustice… ».
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
LA PREVENTION : DES INSUFFISANCES PERSISTANTES EN MATIERE
D’URBANISME
79
Le 12 décembre 2008, le maire écrit au préfet notamment au sujet du
niveau bas des constructions (que les services de l’Etat veulent voir implanter
à 0,20 m du niveau de référence). Le 2 mars 2009, le préfet répond que
« pour répondre [à ces difficultés], le service Eau… de la direction
départementale de l’équipement et de l’agriculture a repris le projet de
[PPRI], que je soumettrai prochainement à votre approbation… ».
Dans une
note de la direction départementale de l’équipement et de l’agriculture
55
du
21 août 2009, transmise aux sous-préfets des Sables d’Olonne et de Fontenay
le Comte, ainsi qu’au préfet, il est expliqué au sujet de la règle des 0,20 m :
« Cette disposition constructive a été adoptée dans le projet de règlement
pour tenir compte de la topographie de cette zone. En effet, la plupart des
terrains est susceptible d’être concernée par des hauteurs de submersion de
2 m, ce qui imposerait dans la zone bleue d’édifier des constructions sur
remblai ou vide-sanitaire de 2 m de hauteur ».
Un compromis est retenu et le
règlement adapté prévoit finalement qu’
« en cas d’impossibilité technique,
la cote plancher devra être établie à 0,70 m au-dessus du terrain naturel sur
un remblai ou un vide sanitaire et un dispositif permettant l’accès à un
niveau refuge devra être mis en oeuvre… » .
Cependant, le travail en vue de l’approbation définitive du plan de
prévention du risque inondation progresse et le 24 août 2009, le préfet
consulte les deux communes sur le projet de plan. Dans la note du
21 août 2009, le directeur départemental de l’équipement et de l’agriculture,
qui envisage alors une approbation à la fin du premier semestre 2010
56
,
rappelle les positions retenues : conserver une bande de 50 m inconstructible
en arrière des digues ; bloquer l’urbanisation aux deux extrémités de La
Faute ; permettre la densification normale du village déjà urbanisé
moyennant un renforcement et une surveillance des digues. Il précise que les
zones modifiées par rapport au plan de prévention initial sont : le centre
bourg de la Faute, considéré comme zone urbaine et en quasi-totalité classé
en zone bleue ; la zone naturelle des marais et de la pointe de l’Aiguillon,
classée en zone rouge.
55
Note intitulée : « Stratégie d’élaboration du plan de prévention des risques naturels
de l’estuaire du Lay ».
56
Précédemment, cette approbation avait été prévue au troisième trimestre 2008 (Note
interne à la direction départementale de l’équipement et de l’agriculture du 26 mai
2009).
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
80
COUR DES COMPTES
Les sous-préfets organisent en septembre et octobre des réunions
pour présenter aux maires le projet. Celui de La Faute expose dans une lettre
du 12 octobre à la sous-préfète ses divergences avec les services de l’Etat,
entre autres : diminution des zones blanches au Nord ; inconstructibilité
d’une dizaine de terrains en zone rouge le long de la rivière, notamment de
quatre terrains dans le lotissement « Les Doris » ; non prise en compte des
travaux prévus sur la digue. Il demande qu’il soit sursis au déroulement de
l’enquête publique prévue au début de l’année 2010.
Une nouvelle réunion est organisée fin novembre entre la direction
départementale de l’équipement et de l’agriculture et la municipalité et
s’achève par l’évocation des points à soumettre à l’arbitrage du préfet.
Le conseil municipal de L’Aiguillon, le 27 octobre 2009, et celui de
La Faute-sur-Mer, le 19 novembre, sollicitent finalement un report de trois
mois de l’enquête, considérant que le délai est trop court entre la présentation
du projet de PPRI et la date prévue pour l’ouverture de l’enquête. Le
président de la chambre d’agriculture, qui a été consulté, demande que
certaines terres agricoles restent en zone bleue, ajoutant qu’avec des
digues
« entretenues, rehaussées, voire réempierrées »,
le risque d’inondation
tendait
« vers le zéro »
.
Par-delà les interrogations que suscite l’inaboutissement du plan
de prévention du risque inondation, son contenu ne manque pas
d’interpeller. Le zonage du plan prévoit, parmi les zones inondables, des
zones rouges, qui sont inconstructibles, et des zones bleues, qui
demeurent constructibles sous certaines conditions.
La limitation de la bande inconstructible à une zone de 50 m
derrière la digue est discutable. Les services de l’Etat s’appuient sur la
circulaire du 30 avril 2002
57
, qui permet, dans les termes suivants,
certaines exceptions à l’inconstructibilité derrière les digues
:
«
dans
les secteurs déjà urbanisés et dans le respect du principe de limitation de
l’urbanisation en zone inondable ou submersible, des constructions
peuvent être autorisées dans les conditions suivantes : -qu’elles ne soient
pas situées dans des zones où l’aléa représente une menace pour les vies
humaines, tout particulièrement dans les zones à proximité immédiate des
digues pouvant subir l’impact d’une rupture ou d’une submersion …A
titre indicatif, par exemple, pourraient être considérées comme telles, les
zones où les hauteurs d’eau peuvent atteindre plus de 1 mètre en cas de
rupture ou submersion ou encore les zones situées à une distance
57
Circulaire du ministère de l’aménagement, du territoire et de l’environnement et du
ministère de l’équipement, des transports et du logement, relative à la politique de
l’Etat en matière de risques naturels prévisibles et de gestion des espaces situés
derrière les digues de protection contre les inondations et submersions marines.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
LA PREVENTION : DES INSUFFISANCES PERSISTANTES EN MATIERE
D’URBANISME
81
inférieure à 50 mètres du pied de digue. L’évaluation précise de ces zones
reste cependant liée à chaque situation particulière ;… ».
Dans les espaces inconstructibles envisagés par ce texte, figurent
certes la bande des 50 mètres, mais aussi
« les zones où les hauteurs
d’eau peuvent atteindre plus de 1 mètre en cas de rupture ou
submersion ».
Or, l’examen de la carte d’aléa réalisée par la SOGREAH
pour l’élaboration du plan de prévention du risque inondation (voir ci-
après, juxtaposées, la carte SOGREAH et celle du plan) montre qu’à La
Faute, de telles zones vont bien au-delà de la bande des 50 mètres et
englobent notamment la cuvette dite de l’anse de Virly, où le phénomène
de submersion s’est produit et où la très grande majorité des décès a dû
être constatée.
Interrogée sur la limitation de la zone rouge à un espace de
50 mètres derrière la digue, la direction départementale des territoires et
de la mer répond que le zonage
« résulte du croisement entre des aléas
(en l’occurrence les risques d’inondation et de submersion marine) et des
enjeux (zone urbanisée soumise à l’aléa) »
, ainsi que cela est, par
exemple, précisé dans le compte rendu de l’audience du 23 avril 2007
accordée au maire. Cependant l’étude de la SOGREAH semble déjà avoir
pris en compte la définition des enjeux.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
LA PREVENTION : DES INSUFFISANCES PERSISTANTES EN MATIERE
D’URBANISME
83
On doit donc se demander si la carte, sur laquelle est basé le plan
de prévention du risque inondation anticipé, n’aurait pas dû être la carte
produite par la SOGREAH, avec une zone rouge allant bien au-delà des
50 mètres.
On peut ajouter que, par circulaire du 20 juillet 2006, le ministre
des transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer et celui de
l’écologie et du développement durable invitent les préfets à
« une
approche renforcée des risques sur le littoral »
et évoquent
« le principe
d’inconstructibilité dans la bande de 100 mètres ».
Après la catastrophe, le préfet prescrit en août 2010 deux
nouveaux plans de prévention du risque inondation distincts, l’un pour La
Faute-sur-Mer, l’autre pour L’Aiguillon-sur-Mer. La consultation du
public est ouverte de septembre 2010 à janvier 2011. Les réunions
publiques qui sont organisées montrent que les oppositions aux projets de
plan restent vives.
Le conseil municipal de L’Aiguillon-sur-Mer développe ses
revendications dans une délibération du 11 janvier 2011. Il y demande
notamment que toutes les propriétés bâties situées à une cote plancher
supérieure à 3,70 mètres, ainsi que celles situées à une altitude inférieure
à 3,70 m mais non inondées, soient reclassées en zone bleue et que les
terrains nus situés en zone rouge soient constructibles moyennant des
adaptations aux règlements d’urbanisme. Le même jour, le conseil
municipal de La Faute-sur-Mer décide de transmettre un mémoire aux
services de l’Etat et aux différents partenaires. Il y préconise, notamment,
d’autoriser des constructions nouvelles dans les zones rouges urbanisées,
sous condition de hauteur du niveau habitable ; il demande la suppression
de la bande des 100 mètres inconstructibles derrière les digues et
l’autorisation de la reconstruction après sinistre et des extensions, sous
condition de hauteur de niveau du plancher habitable. Enfin, il considère
que seules devraient être déclarées inconstructibles les deux zones les
plus gravement inondées. La commune continue d’affirmer une politique
d’urbanisation et de densification de son territoire.
La procédure relative aux plans de prévention du risque
inondation est suspendue en avril 2011 dans l’attente de la décision
gouvernementale définitive concernant la surcote prévue en raison du
réchauffement climatique et qui est critiquée par les élus et la population.
Le préfet s’est fait l’écho de ces réactions, notamment dans deux lettres,
de septembre et décembre 2010. Il y aborde une autre question
controversée : celle de la « transparence » des digues, que contestent ceux
qui opposent à ce principe le « plan digues » destiné à consolider les
ouvrages.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
84
COUR DES COMPTES
La circulaire ministérielle attendue tardant à être publiée, la
préfecture reprend la procédure en juin 2011. Des oppositions persistantes
aux projets de plan de prévention du risque inondation, dont la presse
58
se
fait l’écho, s’expriment. A La Faute-sur-Mer, le rejet est global de la part
des habitants et des élus, qui contestent la cote de référence,
souhaiteraient la « sortie » de maisons des zones rouges, la prise en
compte des travaux à venir sur les digues pour alléger les contraintes, la
possibilité de construire à certaines conditions en zone rouge, par
exemple
sur
pilotis.
A
L’Aiguillon-sur-Mer,
plusieurs
points
apparaissent dans le débat public : demande de transformer la zone rouge
« rayée », qui a été créée avec moins de contraintes, en zone bleue, avec
encore moins d’obligations ; souhait de la poursuite de l’agrandissement
de la zone bleue, qui a déjà été élargie, 500 maisons y ayant été
réintégrées selon la municipalité ; demande d’une prise en compte de la
protection que représenteraient les digues ; contestation de la surcote liée
au réchauffement climatique.
L’enquête publique a lieu en octobre et novembre 2011. Près de
1 100 observations sont formulées, avec plus de «
colère
» à La Faute-
sur-Mer, plus
« d’interrogations et de désappointement »
à L’Aiguillon-
sur-Mer, selon le constat de la commission d’enquête
59
. Celle-ci émet un
avis favorable sur chacun des projets de plan de prévention du risque
inondation, avec des réserves et des recommandations. Le préfet estime
que l’approbation des plans devrait pouvoir intervenir en juin 2012, après
intégration des adaptations techniques demandées par la commission
d'enquête, notamment l'analyse des relevés topographiques fournis par les
propriétaires.
3 -
En Charente-Maritime
Avant la catastrophe de 2010, des priorités sont fixées pour
l’élaboration des plans de prévention du risque inondation, l’accent étant
mis sur la moitié Sud du département, où la tempête de 1999 a fait le plus
de ravages. Ainsi, dans la partie Nord, à laquelle appartient la commune
de Charron où la tempête Xynthia va provoquer 3 décès, le plan n’est pas
prescrit.
58
Par exemple, le numéro
d’ « Ouest France » du 21 octobre 2011 rend compte de
ces oppositions, à travers trois articles, titrés :
« Après Xynthia, le flou dans les zones
à risque », « Un mois d’enquête publique, plus d’un an de préparation », « Littoral :
la culture du risque fait débat ».
59
Conclusions-avis de la commission d’enquête sur le plan de prévention du risque
inondation de l’Aiguillon – p. 3.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
LA PREVENTION : DES INSUFFISANCES PERSISTANTES EN MATIERE
D’URBANISME
85
La préfecture souligne que
« les procédures PPR sont des
démarches très longues, difficiles à conduire et nécessitant beaucoup de
pédagogie vis-à-vis des collectivités et de la population ».
Par exemple,
pour le plan de prévention du risque inondation « Estuaire Charente,
marais d’Yves et île d’Aix » (14 communes), il est nécessaire d’organiser
80 réunions de diverses natures, non compris celles internes aux services
de l’Etat ou entre ceux-ci et les bureaux d’études. L’élaboration du plan
commence en 2002, mais il n’est prescrit officiellement qu’en 2008, six
ans plus tard. Au moment de la catastrophe, le plan de prévention du
risque inondation n’est ni approuvé ni mis en application anticipée.
La procédure concernant les plans de prévention du risque
inondation est relancée aussitôt après la tempête, en distinguant ceux
classés en priorité 1, devant aboutir en 2014 au plus tard, de ceux pour
lesquels l’urgence est moindre, classés en priorité 2.
En priorité 1, dans les six communes de « l’embouchure Gironde et
Nord Gironde » et dans les quatorze de « l’estuaire Charente, marais
d’Yves et île d’Aix », la procédure a été engagée. Pour dix de ces
dernières communes, un arrêté d’application anticipée a été pris en
octobre 2010, pour Fouras et Yves en juillet 2011, pour Port des Barques
en octobre 2011 ; pour l’île d’Aix, la procédure est en cours de
finalisation.
Toujours en priorité 1, dans les 16 communes du nord du
département, le plan de prévention des risques est prescrit depuis juillet
2010 et les études d’aléa sont lancées; pour Charron, le projet de plan de
prévention du risque inondation est intégré à celui de l’agglomération de
La Rochelle, qui en est au stade des études. Dans les îles de Ré et
d’Oléron (18 communes), dotées d’un plan de prévention du risque
inondation en février 2010, la procédure de révision devrait être lancée au
premier semestre 2012, et dans les bassins « Brouage et Seudre »,
l’élaboration du plan devrait l’être courant 2012. Douze communes du
Sud Gironde et quatre de la presqu’île d’Arvert figurent en priorité 2.
B -
Les constats et les évolutions intervenues
1 -
Avant les inondations de 2010
Les exemples développés plus haut font apparaître plusieurs
constats dans la pratique des plans de prévention du risque inondation
avant les catastrophes :
-
des plans de prévention du risque inondation n’ont pas été
prescrits dans toutes les zones à risque ;
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
86
COUR DES COMPTES
-
là où ils l’ont été, la procédure a parfois été interrompue en
cours de route ou s’est enlisée dans des discussions sans fin. La
trop longue durée entre la prescription et l’approbation d’un
plan fragilise les actions de l’Etat visant à s’opposer à des
constructions en zone à risque
60
;
-
les maires se sont, de façon assez générale, opposés à
l’adoption des plans ou ont retardé celle-ci autant que possible,
voyant dans ces plans des obstacles à la volonté d’urbaniser
leur commune ;
-
l’Etat, à travers ses représentants, les préfets, n’a pas toujours
su résister aux pressions des élus et a généralement accepté un
allongement excessif des procédures
;
S’agissant du contenu des plans, les aléas ont fait l’objet de
concertation, voire de négociations, pour ne pas trop contraindre les
potentialités d’urbanisation du territoire communal, ceci au détriment de
la sécurité des biens et des personnes. Les élus locaux ont entrepris de
minorer autant que possible les contraintes et l’Etat a bien souvent été
conduit à transiger.
2 -
Les évolutions intervenues depuis 2010
Depuis les catastrophes, une volonté nouvelle s’exprime de la part
de l’Etat, mais les oppositions locales, tant des habitants que des élus,
n’ont pas disparu. Pour conduire à bien l’élaboration des plans de
prévention des risques inondation, devenus sur le littoral « plans de
prévention des risques littoraux » (PPRL), une forte détermination devra
être mise en oeuvre dans la durée.
a)
La couverture des communes à risque par des plans de prévention
des risques littoraux
La circulaire du 7 avril 2010 fixe l’objectif de couvrir, dans un
délai de trois ans, l’ensemble des zones exposées à un risque fort de
submersion marine par un plan de prévention des risques naturels
approuvé et demande aux préfets du littoral métropolitain d’engager, à cet
60
Ainsi, dans son arrêt du 27 janvier 2011 confirmant l’arrêt Messous du 22 janvier
2009 du tribunal administratif de Nice qui avait rejeté le déféré du préfet contre une
construction dans une zone soumise au risque feu de forêt, la Cour administrative
d’appel relève, dans l’un des considérants, que le plan de prévention des risques
n’avait toujours pas été soumis à enquête publique près de quatre ans après sa
prescription, que la carte d’aléa n’avait pu être discutée et n’était donc pas opposable
en tant que telle à la commune.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
LA PREVENTION : DES INSUFFISANCES PERSISTANTES EN MATIERE
D’URBANISME
87
effet, une identification des zones prioritaires. Dans la circulaire du
28 juin 2010, relative aux thèmes prioritaires d’actions nationales en
matière de risques naturels et hydrauliques pour 2010-2011, le ministre
chargé de l’écologie demande aux préfets coordonnateurs de bassin et aux
préfets de région de poursuivre l’élaboration des plans de prévention des
risques naturels en priorité sur les zones à forts enjeux, en veillant
notamment «
à une approbation dans un délai de trois ans maximum,
quatre ans par exception ».
Dans cette circulaire, est reconnue
«
l’hétérogénéité
» des plans de prévention des risques naturels, qui
« nuit
à leur lisibilité et interpelle fréquemment sur leur équité »
, et évoquée la
perspective d’une fixation au niveau règlementaire des principales lignes
de doctrine.
Le 1
er
décembre 2010, la ministre chargée de l’écologie (direction
générale de la prévention des risques) demande aux préfets littoraux de
lui communiquer la liste des bassins de risque pour lesquels ils comptent
prescrire ou réviser un plan de prévention des risques et d’identifier parmi
ceux-ci les plan de prévention des risques prioritaires. En annexe du
communiqué du 17 février 2011, intitulé
« Tempête Xynthia, un an
après… »
et rendant public le plan submersions rapides, la ministre fait
paraître les cartes des plans de prévention des risques littoraux prioritaires
dans les deux départements atlantiques, dont ceux à approuver d’ici 2014.
Une circulaire du 2 août 2011 de la ministre fixe la liste des 303
communes à couvrir en France par un plan de prévention des risques
littoraux d’ici 2014.
Une étape nouvelle est franchie avec le décret du 28 juin 2011, qui
donne force règlementaire au délai de trois ans pour l’adoption des plans
de prévention des risques naturels. Ce délai est prorogeable une fois, dans
la limite de dix-huit mois, par arrêté motivé du préfet. Quatre ans et demi
doivent donc désormais constituer la durée maximale pour l’adoption
d’un plan de prévention des risques naturels prescrit. Ces dispositions
constituent un progrès, même si elles ne contiennent pas d’indication sur
les conséquences d’un non-respect du délai.
La loi « Grenelle II » du 12 juillet 2010 avait déjà modifié
certaines mesures relatives aux plans de prévention des risques naturels
dans le code de l’environnement. Elle avait ainsi supprimé celle rendant
les dispositions appliquées par anticipation automatiquement non
opposables si le plan de prévention des risques naturels n’était pas
approuvé dans un délai de trois ans. Elle avait également introduit une
procédure de modification, à côté de celle de révision. Elle avait, par
ailleurs, prévu des décrets pour encadrer plus formellement l’élaboration
des plans de prévention des risques naturels afin d’éviter notamment les
disparités de traitement pour des situations comparables, et ainsi de
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
88
COUR DES COMPTES
donner plus de force au corpus de doctrine des plans. Enfin, la loi avait
relevé les taux maximaux d’intervention du fonds de prévention des
risques naturels majeurs.
Les dispositions prises depuis les catastrophes de 2010 témoignent
de la volonté d’améliorer la couverture des zones à risques par des plans
de prévention des risques naturels et d’accélérer l’adoption de ceux-ci. Il
n’en reste pas moins qu’il ne sera pas possible, en raison même de la
fixation de priorités différenciées, d’atteindre l’objectif extrêmement
ambitieux fixé par le Président de la République lors de son discours de
mars 2010 à La-Roche-sur-Yon devant les acteurs de la chaîne de secours
et solidarité:
« dans trois ans, toutes les communes situées dans des zones
à risques seront couvertes par un plan de prévention ».
Pour que la couverture des zones à risque par des plans de
prévention des risques naturels progresse dans un délai raisonnable, le
ministère en charge du dossier, avec l’appui de celui de l’intérieur, doit
poursuivre son action à l’égard des préfets et des services déconcentrés,
avec
un
pilotage
national
supposant
des
remontées
régulières
d’informations et la tenue de tableaux de bord. Les effectifs et les crédits
suffisants doivent également être affectés aux services, l’élaboration d’un
plan de prévention des risques naturels nécessitant une forte capacité
d’expertise et de travail.
Il faut, enfin et surtout, que, par-delà les oppositions inévitables et
en veillant à la concertation indispensable, la volonté préfectorale
s’exprime dans les départements et les régions, en relais de la volonté
gouvernementale, avec une clarté et une force suffisantes.
b)
Le contenu des plans de prévention des risques littoraux
La circulaire relative à la prise en compte du risque de submersion
marine dans les plans de prévention des risques littoraux paraît le
27
juillet 2011. Elle doit être complétée par un nouveau guide
d’élaboration méthodologique des plans de prévention des risques
littoraux, qui remplacera celui de 1997.
Le périmètre du plan de prévention des risques littoraux doit être
réalisé
à
une
échelle
géographique
présentant
une
cohérence
hydrosédimentaire
et
doit,
dans
la
mesure
du
possible,
traiter
simultanément tous les aléas.
Plus de la moitié de la circulaire est consacrée aux ouvrages de
protection dans les plans de prévention des risques naturels. Ceux-ci
doivent être à la fois considérés comme des objets de danger potentiel (en
cas de rupture) et comme des objets de protection, en fonction du
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
LA PREVENTION : DES INSUFFISANCES PERSISTANTES EN MATIERE
D’URBANISME
89
dimensionnement et de la qualité de l’ouvrage. Une zone protégée par
une digue reste une zone inondable. Le principe d’inconstructibilité
derrière les digues est réaffirmé.
Toutefois, il connaît des exceptions, que la circulaire encadre.
L’exception doit faire l’objet d’une demande expresse de la commune et
d’un processus de concertation. Elle ne peut être prise en compte que
dans le respect de plusieurs conditions relatives, d’une part, à l’ouvrage
de protection (notamment, un système de protection en conformité avec la
règlementation et un responsable d’ouvrage clairement identifié, pérenne
et qui apporte sa garantie) et, d’autre part, au territoire et au projet associé
(seules les zones physiquement urbanisées ou d’intérêt stratégique sont
éligibles, exception faite de « cuvettes » en aléa fort et soumises à des
risques
de
montée
rapide
d’eau,
d’une
bande
de
précaution
immédiatement derrière l’ouvrage, de zones d’écoulement préférentiel
correspondant à un aléa fort dû à la présence même de l’ouvrage).
Le plan de prévention des risques littoraux devra délimiter une
bande de précaution inconstructible immédiatement derrière l’ouvrage ;
par défaut, est recommandée une largeur forfaitaire égale à 100 fois la
distance entre la hauteur d’eau maximale atteinte à l’amont de l’ouvrage
et le terrain naturel derrière, cette largeur ne pouvant être inférieure à
50 mètres.
La circulaire prend également en compte le changement
climatique. Le plan de prévention des risques littoraux doit comporter
deux aléas distincts : l’aléa de référence (20 cm en plus) et un aléa à
l’horizon 2100 (60 cm). En zone non urbanisée, c’est
« l’aléa 2100 »,
du
moins quand il est fort, qui s’impose. En zone déjà urbanisée, c’est l’aléa
de référence qui fait loi.
Cette nouvelle doctrine s’applique aux
plans prescrits après la date
de parution de la circulaire ou à ceux prescrits avant le 15 septembre 2011
pour lesquels des études d’aléa préalables à la prescription auraient déjà
fait l’objet de concertation avec les collectivités.
Cette circulaire a été arrêtée après un important processus de
concertation avec les préfets, les élus et entre ministères. Plusieurs des
points traités ont fait l’objet de longues discussions, particulièrement le
changement climatique et la constructibilité derrière les digues. Il reste
des interrogations pour savoir si la circulaire était le bon outil et si son
contenu marque un véritable progrès pour la protection des populations.
Quoi qu’il en soit, l’application de cette circulaire devra faire l’objet
d’évaluations régulières.
La directive européenne « inondation » de 2007 fera évoluer le
dispositif des plans de prévention du risque inondation. A l’échelle des
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
90
COUR DES COMPTES
grands bassins hydrographiques, pour les territoires à risque important
(TRI), seront à établir une cartographie des surfaces inondables et des
risques d’inondation (intégrant les enjeux) d’ici à la fin de 2013, puis un
plan de gestion des risques inondation (PGRI) d’ici à la fin de 2015. La
cartographie ira au-delà de ce qui est réalisé dans le cadre des plans de
prévention du risque inondation. Quant au plan de gestion, qui concernera
les trois volets de la prévention, de la protection et de la préparation aux
situations d’inondation, il aura un contenu plus exhaustif que les plans de
prévention du risque inondation, voire les programmes d’actions de
prévention des inondations (PAPI) ou schémas d’aménagement et de
gestion des eaux (SAGE)
61
. Il arrêtera une véritable stratégie : il devra
définir les risques, fixer des objectifs évaluables et arrêter des actions
pour les atteindre, dans le cadre d’une procédure impliquant étroitement à
chacune des étapes les différents acteurs, particulièrement les collectivités
locales, ainsi que le public.
La doctrine concernant le contenu des plans de prévention du
risque inondation évolue, à travers notamment la circulaire de juillet
2011, dont la mise en application
devra être évaluée. La directive
européenne de 2007 va entraîner l’élaboration de nouveaux documents de
prévention. Cette phase transitoire ne doit pas conduire à un
ralentissement de l’effort engagé pour la cartographie et les plans de
prévention des risques.
IV
-
Les documents d’urbanisme
A - Des documents souvent obsolètes
Le rapport des inspections relatif au Var souligne
« la couverture
du territoire par des documents obsolètes »
, en relevant «
la volonté
affichée de préserver le possibilité de laisser se développer une
urbanisation diffuse ».
Avant les inondations de 2010,
douze
62
des treize communes
sinistrées dans le Var disposaient d’un plan d’occupation des sols (POS)
antérieur à 1995 et, pour sept d’entre elles, à 1990. Ainsi, le POS de
Trans-en-Provence était daté de 1980, ceux des Arcs et de Draguignan de
1989. Certes, dans neuf de ces localités, un plan local d’urbanisme avait
61
Le schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) est un document de
gestion de l’eau à l’échelle d’une unité hydrographique cohérente (bassin versant,
aquifère, etc.).
62
Seule la commune de Fréjus disposait d’un PLU approuvé en 2005 et dont la
révision avait été prescrite en 2007.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
LA PREVENTION : DES INSUFFISANCES PERSISTANTES EN MATIERE
D’URBANISME
91
été prescrit entre 2001 et 2009, mais sans que la procédure n’eût abouti
dans huit d’entre elles, tandis que, dans la neuvième, le plan local
d’urbanisme avait été annulé en 2009 par le tribunal administratif. Si des
modifications ou des révisions simplifiées étaient intervenues, la réflexion
globale en vue de l’élaboration d’un plan local d’urbanisme ou manquait,
ou n’avait pas abouti.
Ainsi que le souligne le préfet du Var,
« ce n’est pas tant la
volonté de révision des documents d’urbanisme qui pose question que
celle de réviser les modes d’occupation du sol et d’urbanisation. Au plan
local, pour de nombreux élus, le document d’urbanisme est encore vécu
comme le moyen de répartir les droits à bâtir. »
La catastrophe de 2010 n’a pas influencé la prescription de
révisions des documents d’urbanisme par les élus des communes
concernées, quand bien même celles-ci étaient dotées de plans
d’occupation des sols anciens. S’agissant des schémas de cohérence
territoriale (SCOT), celui de la Dracénie a été prescrit en 2004 et n’est
toujours pas approuvé, celui du Var Est en est à son troisième projet,
toujours « en attente ».
En
Vendée,
dans
la
commune
de
La
Faute-sur-Mer,
particulièrement éprouvée par les décès, le plan d’occupation des sols
était daté de juillet 1984. Un plan local d’urbanisme avait été prescrit en
2008, mais les études n’en étaient qu’à leur début en 2010.
B - Un défaut d’initiative pour établir de nouveaux
documents
Aucune disposition d’ensemble n’a été prise pour que les
communes remplacent les plans d’occupation des sols obsolètes. De
même,
l’élaboration
des
SCOT,
qui
concerne
la
dimension
intercommunale, tarde à se concrétiser.
Certes des mesures incitatives ont été prises par l’Etat. Ainsi, à la
suite de la tempête Xynthia, la direction de l’habitat, de l’urbanisme et
des paysages du ministre chargé de l’urbanisme a lancé un « atelier
national », en vue «
d’initier un projet global pour la partie la plus
frappée du littoral charentais »
, couvrant le territoire de 26 communes,
sur une longueur de côte de 80 km. Le travail, restitué aux élus en février
2011,
a été mis à leur disposition, afin notamment de leur servir de
«
guide
» pour leurs
« projets futurs ».
De façon plus globale, des incitations ont vu le jour à la suite du
Grenelle de l’environnement en faveur de plans locaux d’urbanisme
intercommunaux ou de SCOT ruraux. Par ailleurs, à l’échelon
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
92
COUR DES COMPTES
départemental, souligne le préfet du Var
, « l’ensemble des services de
l’Etat, sous-préfets et direction départementale des territoires et de la
mer, s’efforce de conseiller aux élus d’adopter des plans locaux
d’urbanisme »
, mais ajoute-t-il,
« en la matière, ils sont in fine les seuls
décideurs et l’Etat en est réduit à des incitations »
. En effet, les outils
législatifs et réglementaires existants ne permettent pas de contraindre
une collectivité territoriale à transformer un plan d’occupation des sols
ancien en plan local d’urbanisme.
Si, pour l’essentiel, l’urbanisme relève de la responsabilité des
collectivités territoriales, c’est l’Etat qui en fixe les grandes règles, dans
le cadre desquelles se déploie l’action de ces collectivités. Or, autant les
ministères concernés ont agi au plan national pour accélérer l’adoption de
plans de prévention du risque inondation, autant ceux-ci n’ont pas engagé
de réelle action, en vue d’obliger les collectivités territoriales à activer
l’élaboration des schémas de cohérence territoriale et à réaliser des plans
locaux d’urbanisme à la place des plans d’occupation des sols obsolètes.
Les territoires touchés par les inondations de 2010 étaient souvent
couverts par des documents d’urbanisme obsolètes, peu contraignants
quant à l’extension de l’urbanisation. Depuis les catastrophes, les
collectivités locales n’ont pas pris de réelle initiative pour les remplacer
par des documents de nouvelle génération, visant un développement
équilibré et durable des territoires. Face à cette situation, il paraîtrait
opportun que l’Etat prescrive, par voie législative ou règlementaire, les
dispositions contraignant les communes à remplacer leurs documents
d’urbanisme obsolètes par des documents de nouvelle génération.
V
-
Le contrôle de légalité
A - Les directives nationales
Si dans la période récente, plusieurs textes ont contribué à
restreindre le périmètre du contrôle de légalité et si le nombre d’actes des
collectivités locales transmis en préfecture a diminué d’un tiers entre
2004 et 2009, cette baisse ne concerne pas les actes relatifs à l’urbanisme,
dont, au contraire, la transmission s’est accrue, à la suite en particulier de
la réforme du code de l’urbanisme.
Dans les années précédant les inondations, les circulaires adressées
aux préfets, notamment en 2006 et 2009, ont classé parmi les priorités du
contrôle les aménagements et travaux situés dans des zones de risque,
ainsi que les autorisations individuelles de construire dans ces zones.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
LA PREVENTION : DES INSUFFISANCES PERSISTANTES EN MATIERE
D’URBANISME
93
Avant l’engagement de la phase contentieuse auprès de la
juridiction administrative, il a été recommandé aux préfets d’envoyer à la
collectivité une lettre d’observations valant recours gracieux.
A l’issue des catastrophes de 2010, deux circulaires renforcent et
surtout précisent les directives données auparavant.
Après la tempête Xynthia, la circulaire conjointe du ministre en
charge de l’écologie et de celui en charge de l’intérieur, datée du
7 avril 2010, demande en particulier aux préfets
« de s’opposer à la
délivrance d’autorisations d’urbanisme dans les zones à risque fort…et
notamment dans les bandes de sécurité situées derrière les ouvrages de
protection, sur la base des dispositions de l’article R. 111-2 du code de
l’urbanisme ».
Elle invite instamment les préfets à faire usage de cet
article, même en l’absence de plan de prévention.
Après les inondations du Var, la circulaire du 25 juin 2010 est un
texte
« d’impulsion politique »
et de rappel pratique des outils disponibles
pour contrôler efficacement les actes des collectivités locales dans les
zones à risques. Son ton est ferme et les indications données sont claires.
Le texte s’achève, toutefois, par une phrase laissant au préfet une large
marge d’appréciation
: « J’en appelle à votre vigilance et votre
connaissance du terrain pour appliquer avec le bon sens requis les
présentes instructions ».
B - La pratique : un contrôle insuffisant
Dans la période 2004 à 2009, moins d’un acte d’urbanisme sur 150
en Charente-Maritime, un peu plus d’un pour 1000 en Vendée, moins
d’un sur 200 dans le Var (selon les données de la préfecture) fait l’objet
d’une lettre d’observation du contrôle de légalité. Le nombre de recours
est d’une extrême faiblesse : 20 recours pour plus de 150 000 actes reçus
en Charente-Maritime, 16 pour probablement plus de 100 000 actes en
Vendée (une année manque dans le recensement fait sur la période) ; dans
le Var, selon les données fournies par la préfecture, 123 pour plus de
136 000 actes transmis.
63
Une lettre sur 50 en Charente-Maritime et une
63
Les chiffres sont issus des éléments statistiques fournis par le ministère de
l’intérieur (éléments extraits sans retraitements du système d’information Indigo des
préfectures) et des chiffres, différents, produits par la préfecture du Var. Ces chiffres
sont, de 2004 à 2009 :
- pour les lettres d’observations : en Charente-Maritime, 988 lettres sur 153 032 actes
d’urbanisme des communes reçus en préfecture, soit 0,65 % ; en Vendée, 121 sur
91 144, une année n’étant pas renseignée pour les actes reçus et deux pour les lettres,
soit 0,13 % ; dans le Var,
647 sur 88 819 selon le système Indigo, soit 0,73 %, et 502
sur 136 333 selon les chiffres de la préfecture, soit 0,37 % ;
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
94
COUR DES COMPTES
sur un peu moins de 8 en Vendée a été suivie d’un recours. Dans le Var,
le taux est supérieur et s’élève à un recours pour quatre lettres.
Dans deux des trois départements, le contrôle sur les actes
d’urbanisme apparait plus faible que dans l’ensemble du pays. Le taux
des observations sur les actes reçus de 2007 à 2009 s’établit à 1,20 %
pour la France, alors qu’il se situe à 0,39 % en Charente-Maritime,
0,15 % en Vendée, 0,21 % dans le Var. Le taux de déférés par rapport aux
actes transmis s’établit à 0,034 % pour la France entière, il est de 0,014 %
en Charente-Maritime, de 0,010 % en Vendée ; seul dans le Var, ce taux
(0,073 % selon les données préfectorales) serait supérieur au
taux
national
64
.
Le recensement des personnels affectés au contrôle de légalité de
l’urbanisme montre la faiblesse de leur effectif. De surcroît, en Provence-
Alpes-Côte d’Azur, celui-ci diminue sensiblement entre 2009 et 2011. De
façon générale, les préfectures du Var et de Vendée sont, selon le rapport
« administration générale et territoriale de l’Etat » de l’Assemblée
nationale
65
parmi les moins bien dotées en effectifs de France, se classant
respectivement aux 90
ème
et 88
ème
rangs des préfectures.
Les réorganisations du contrôle de légalité dans la période récente
ont été marquées d’abord par un transfert de tâches des sous-préfectures à
la préfecture, généralement sans augmentation des effectifs de celle-ci,
ainsi que cela a été le cas en Vendée. Ensuite, dans le cadre de la
réorganisation de l’administration territoriale de l’Etat, les fonctionnaires
chargés au sein de l’ancienne direction départementale de l’équipement
de la première étape du contrôle des actes d’urbanisme ont parfois été
transférés à la préfecture. Il en a été ainsi en Charente-Maritime et en
- pour les recours : 20 en Charente-Maritime, soit 0,013 % des actes reçus ; 16 en
Vendée, soit 0,018 % ; 123 dans le Var, selon les chiffres de la préfecture, soit
0,09 %.
64
Les chiffres sont établis :
- pour l’ensemble de la France,
à partir des données du 21
ème
« rapport du
gouvernement au Parlement sur le contrôle a posteriori des actes des collectivités
locales et des établissements publics locaux » (années 2007, 2008, 2009), p. 20, 21,
23, 25. Ils sont les suivants : 3 337 344 actes d’urbanisme reçus par les préfets ;
40 124 observations, soit 1,20 %
des actes reçus ; 1127 déférés, soit 0,034 %.
- pour la Charente-Maritime et la Vendée, à partir des éléments statistiques du
système d’information Indigo des préfectures, fournis par le ministère de l’intérieur, et
pour le Var, à partir des chiffres, différents, produits par la préfecture : en Charente-
Maritime,
83 110 actes reçus des communes, 321 observations (0,39 %), 12 recours
(0,014 %); en Vendée , 73 020 actes, 107 observations (0,15 %), 7 recours (0,010 %) ;
dans le Var, 88 483 actes, 189 observations (0 ,21 %), 65 recours (0,073 %).
65
Rapport
annexé au
rapport de la commission des finances, de l’économie générale
et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale sur le projet de loi de finances
pour 2011.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
LA PREVENTION : DES INSUFFISANCES PERSISTANTES EN MATIERE
D’URBANISME
95
Vendée, où les agents concernés ont
été transférés le 1
er
janvier 2010 ; en
Vendée, chacun de ces agents contrôle, en 2008 et 2009, en moyenne,
7 000 actes dans l’année. Toutes ces réorganisations ont conduit à un
amoindrissement des effectifs consacrés au contrôle de légalité.
Un autre élément touchant à l’organisation administrative est à
évoquer. Le sénateur, président de la mission d’information sur les
conséquences de la tempête Xynthia, en soulignant, lors de l’audition du
préfet de la Vendée, la très faible proportion des actes d’urbanisme
finalement déférés au juge, a demandé
« si ce constat n’était pas lié au
fait que les préfectures étaient " juge et partie", dans la mesure où elles
étaient chargées à la fois de l’instruction des demande des permis de
construire pour les petites communes et de l’exercice du contrôle de
légalité ».
Le préfet a répondu
« que la dualité de fonctions des services
de l’Etat, souvent chargés de contrôler des autorisations d’urbanisme
dont ils avaient eux-mêmes réalisé l’instruction, posait un réel problème
dont le législateur devait se saisir en interdisant aux services de l’Etat
d’intervenir dans l’instruction des demandes de permis ».
Par-delà les questions de l’organisation et des moyens, celle de la
volonté de l’Etat est centrale. Dans sa déposition évoquée ci-dessus, selon
le compte rendu fait,
le préfet de la Vendée
«
a regretté
que les
instruments dévolus au contrôle de légalité soient utilisés de manière très
inégale, et que la fréquence du recours à ces outils dépende largement de
la personnalité et du style des préfets en place… ».
Plus loin
, « il a
souligné que des directives orales incitant les préfets à exercer leur
mission de contrôle de légalité avec moins de rigueur avaient été données
par les membres de tous les gouvernements depuis plusieurs années, et
que l’exercice du contrôle était complexifié par la révision générale des
politiques publiques (RGPP), qui avait provoqué une diminution
drastique et brutale des effectifs consacrés à cette tâche sans pour autant
atténuer la responsabilité de la puissance publique… »
66
.
Face à des pressions locales fortes, relayées souvent par des élus
nationaux
non
dépourvus
de
relations
avec
des
autorités
gouvernementales, le préfet peut se trouver en position de faiblesse.
Les cas concrets, en Vendée et dans le Var, d’une urbanisation
insuffisamment contrôlée, ont illustré cette faiblesse relative du
représentant de l’Etat dans sa mission de contrôle. Pour que celle-ci soit
exercée convenablement, il faut des directives claires et des moyens
66
Audition de M. Jean-Jacques Brot, préfet de la Vendée, in Rapport d’information
n° 647 de la mission commune d’information sur les conséquences de la tempête
Xynthia du Sénat : « Xynthia : une culture du risque pour éviter de nouveaux
drames », T. II, Auditions, p. 60 à 65.
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
96
COUR DES COMPTES
suffisants, mais surtout la volonté, à l’échelon gouvernemental, de faire
respecter la loi, y compris lorsque cela peut déplaire à tel ou tel élu local,
de façon que le préfet sache qu’il sera soutenu dans ses décisions, parfois
difficiles, en matière d’urbanisme.
C - L’influence de la jurisprudence administrative sur
le contrôle
Les préfectures, spécialement celles de la Vendée et du Var,
évoquent l’impact sur la pratique du contrôle de légalité de décisions de
la jurisprudence administrative désavouant l’Etat dans ses efforts pour
faire
respecter
l’inconstructibilité
en
zone
inondable
à
risques.
L’observation peut surprendre, lorsque l’on considère que le taux de
déférés gagnés par le préfet en 2010 dans le contrôle de légalité est plus
élevé dans les trois départements que dans l’ensemble de la France : plus
de 83 % en Charente-Maritime, plus de 94 % dans le Var, 100 % en
Vendée.
Un examen plus précis de la situation passée en explique toutefois
les raisons. Ainsi, par un arrêt du 26 décembre 2003, la Cour
administrative d’appel de Nantes a rejeté une requête du préfet tendant à
annuler un arrêté du maire de La Faute-sur-Mer de janvier 2001
autorisant une société civile immobilière à aménager un parc résidentiel
de loisirs au lieu-dit « La Vieille Prise ». Le juge a considéré que le
terrain d’assiette, bien que situé en bordure du Lay, en est séparé par une
digue en terre, ainsi que de l’océan Atlantique par une distance de 700 m ;
que la partie du terrain destinée à abriter les habitations légères de loisir
se situe, d’après l’atlas de submersion marine, en zone d’aléa « faible à
moyen » ; que la conjonction d’une rupture du cordon dunaire vers
l’ouest et d’une rupture de digue vers l’estuaire
« ne s’est jamais
réalisée »
; que des travaux de surélévation de la digue amont sur le Lay
et de consolidation de celle-ci par enrochements sur 130 m ont été
réalisés. Le maire n’était donc pas réputé avoir
« commis, au regard des
dispositions (…)
du code de l’urbanisme, une erreur manifeste dans
l’appréciation du risque effectif de submersion marine ».
A compter d’avril 2006, le tribunal administratif de Nantes, puis la
cour administrative d’appel, ont fait droit aux déférés préfectoraux fondés
sur l’article R. 111-2, puis sur le plan de prévention du risque inondation,
applicable par anticipation dès 2007. Toutefois, certaines
décisions ont
continué à aller dans le sens inverse.
***
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
LA PREVENTION : DES INSUFFISANCES PERSISTANTES EN MATIERE
D’URBANISME
97
Avant la tempête Xynthia, les directives nationales aux préfets ne
manquent pas de souligner la nécessité de faire figurer dans les priorités
du contrôle de légalité celui des documents et décisions d’urbanisme dans
les zones à risque. Leur traduction opérationnelle
montre cependant une
grande faiblesse dans le contrôle des actes d’urbanisme.
Celle-ci est parfois expliquée en préfecture par la jurisprudence
administrative ou par l’insuffisance des effectifs dédiés au contrôle. Si ces
arguments reflètent une part de la réalité, l’examen de quelques dossiers
sensibles montre que cette faiblesse tient surtout à une insuffisance de
volonté préfectorale.
Après la catastrophe, les préfets des départements concernés ont
fait preuve d’initiative pour une plus grande rigueur dans le contrôle et
des directives à visée plus opérationnelle leur ont été adressées.
Toutefois, pour que l’efficacité du contrôle de légalité soit améliorée dans
la durée, il faut
les moyens nécessaires en personnel qualifié et surtout
une claire volonté de l’autorité préfectorale. Celle-ci sera d’autant plus
forte qu’elle se saura soutenue par l’autorité gouvernementale.
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
L’examen des mesures de prévention prises avant les inondations
montre leurs défaillances, qu’il s’agisse de l’établissement des documents
d’information sur les risques, de la diffusion des atlas des zones
inondables, de l’élaboration des plans de prévention, de l’obsolescence
des documents d’urbanisme ou encore de la faiblesse du contrôle de
légalité. Face à une véritable soif de construire, généralement relayée
par les élus locaux, l’Etat n’a souvent pas su faire preuve, au plan
départemental, d’une détermination suffisante pour empêcher des
constructions dans des zones à risque.
Après les catastrophes de 2010, une volonté nouvelle s’est
exprimée au sein de l’Etat en vue d’une politique de prévention plus
efficace. Il reste à la consolider, d’autant plus qu’une politique de
prévention bien conduite est peu coûteuse par rapport aux coûts
considérables, humains et matériels, liés à des crises comme celles
analysées dans l’enquête.
C’est pourquoi la Cour et les chambres régionales des comptes
formulent les recommandations suivantes :
Pour l’Etat :
2.1 arrêter la stratégie nationale des risques d’inondation imposée
par la loi « Grenelle 2 » et appliquer la directive européenne relative aux
inondations, en respectant les délais fixés ;
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
98
COUR DES COMPTES
2.2 veiller, dans l’application de la directive européenne, à ce que
l’évolution des instruments existants ne retarde pas la mise en place
urgente des dispositifs décidés après les catastrophes de 2010 ;
2.3 faire assurer la diffusion complète des cartes relatives aux
risques et relancer le dispositif « information des acquéreurs et
locataires » ;
2.4 faire aboutir dans le délai prévu les plans prioritaires de
prévention des risques ;
2.5 conduire les communes à disposer de documents d’urbanisme
actualisés, au besoin en fixant par la voie législative une obligation en la
matière ;
2.6 soutenir l’administration préfectorale
pour un contrôle de
légalité efficace sur les décisions d’urbanisme des collectivités locales ;
2.7 instaurer un pilotage national, avec des objectifs et des
remontées régulières d’informations de l’autorité préfectorale, sur les
dispositifs les plus sensibles, comme l’établissement et la diffusion de la
cartographie des risques, l’aboutissement des plans de prévention,
l’actualisation du dispositif « information des acquéreurs et locataires ».
Pour les communes et intercommunalités :
2.8 arrêter les documents d’information communaux sur les
risques majeurs (DICRIM) et bien informer les habitants sur les risques,
selon les dispositions légales ;
2.9 apporter à l’autorité préfectorale une contribution positive
pour l’adoption rapide des plans de prévention ;
2.10 remplacer les plans d’occupation des sols (POS) obsolètes,
particulièrement là où existent des risques, par des documents
d’urbanisme de nouvelle génération ; faire aboutir les schémas de
cohérence territoriale (SCOT).
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Chapitre IV
La protection des zones bâties : une
cohérence défaillante
Alors que la prévention suppose notamment que l’on évite
d’urbaniser les zones à risque, pour, selon l’expression consacrée,
« ne
pas ajouter du risque au risque »,
la protection vise les zones déjà
urbanisées et leurs populations. L’enjeu est particulièrement important
pour le bâti dans les zones à risque très élevé, dont on mesure les dangers
à la lumière des inondations provoquées par la tempête Xynthia et celles
du Var.
La solution traditionnelle, souvent attendue et souhaitée, est une
protection par des digues solides, bien conçues et suffisamment hautes,
même si celle-ci ne peut jamais garantir totalement l’absence de risques.
Pour les rivières, une solution peut consister en l’entretien voire
l’aménagement des cours d’eau. Dans certains cas, le danger et les
difficultés de protection sont tels que seul le rachat et la destruction du
bâti peuvent s’envisager. Il s’agit alors de mettre en oeuvre une logique de
« repli stratégique ». Dans d’autres cas, la protection peut être obtenue
par des aménagements du bâti, en particulier pour de nouveaux refuges.
Les inondations Xynthia et du Var ont montré l’importance et la
difficulté de ce débat, et la nécessité qu’il soit posé de manière cohérente.
Ceci suppose d’en examiner les principaux aspects, en matière
d’équipements de service public, d’acquisitions et de destruction de
maisons, de construction et d’entretien de digues. Les décisions prises
Cour des comptes
Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var – juillet 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr