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La situation et les
perspectives des
finances publiques
COUR DES COMPTES
Juillet 2012
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et le
commentaire du rapport sur la situation et les perspectives
des finances publiques adopté par la Cour des comptes qui,
seul engage la juridiction.
Avertissement
3
Synthèse
du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
- La situation en 2011 . . . . . . . . . . . . . . . . ..7
2
- La situation et les perspectives en 2012 . .12
3
- Les perspectives en 2013 et au-delà
. . . .20
4
- Les conséquences des nouvelles règles
européennes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .29
Conclusion
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33
Sommaire
5
Synthèse
du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Introduction
A partir des niveaux très élevés atteints en 2009 et 2010, aggravés par la récession et la
mise en œuvre du plan de relance, la réduction du déficit public a été engagée en 2011,
enregistrant une baisse de près de deux points, de 7,1 à 5,2 %, toutefois insuffisante pour
stabiliser le niveau de la dette. Celle-ci a donc continué d’augmenter pour atteindre 86 % du
PIB à la fin de l’année 2011, creusant ainsi davantage l’écart avec l’Allemagne dont le niveau
de dette est inférieur de cinq points à celui notre pays.
Alors que la zone euro est frappée par une crise d’une ampleur inédite, la France doit
conforter sa crédibilité vis-à-vis de ses partenaires européens comme de ses créanciers. Le respect
de ses engagements, au premier rang desquels figure le retour à l’équilibre des comptes publics
à horizon 2016-2017, est à ce titre une impérieuse nécessité.
Dans ce contexte, le Premier ministre a demandé à la Cour de procéder à un audit en vue
d’évaluer la situation actuelle des comptes publics et les risques qui pèsent aujourd’hui sur la
réalisation des objectifs de finances publics pour 2012 et 2013.
Cet audit prend place dans le rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques que la Cour réalise chaque année en application de la loi organique relative aux lois
de finances.
Le premier chapitre revient sur la situation des finances publiques en 2011. La Cour y
examine notamment si la trajectoire des comptes publics et les règles budgétaires inscrites dans
la loi de programmation des finances publiques ont été respectées et comment se situe la France
par rapport aux autres pays européens.
Dans le deuxième chapitre, la Cour examine, au vu des informations disponibles à la mi-
juin, les conditions dans lesquelles l’objectif d’un déficit public de 4,4 % du PIB en 2012 peut
être atteint.
Le troisième chapitre porte sur les perspectives pour 2013 et au-delà. Il précise l’effort
nécessaire pour respecter les engagements pris par la France. Il suggère des principes généraux
et des leviers d’action qui pourraient être utilisés pour revenir à l’équilibre des comptes publics
d’ici à 2016 ou 2017.
Enfin, le quatrième chapitre examine le cadre renouvelé des règles européennes
d’encadrement et de surveillance des finances publiques dans lequel s’inscrit désormais notre
politique budgétaire et propose notamment une réforme de la gouvernance de nos finances
publiques.
La méthode retenue par la Cour
En application de l’article L. 132-5-1 du code des juridictions financières, le
Premier ministre, par lettre du 18 mai 2012 adressée au Premier président de la
Cour des comptes, a souhaité que la Cour procède à un audit des finances
publiques avant que son gouvernement ne précise sa stratégie économique et
financière. Cet audit a pour objet d’évaluer les risques qui pèsent sur la réalisation
des objectifs de finances publiques pour 2012 et 2013 contenus dans les lois de
finances et de financement de la sécurité sociale.
Pour répondre le plus efficacement possible à cette demande et mener à bien
en quelques semaines les investigations nécessaires, cet audit a été inclus dans le
rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, que la Cour
établit chaque année en application de l’article 58-3° de la loi organique relative
aux lois de finances.
Le présent rapport contient cette année une analyse approfondie des enjeux
budgétaires pour 2012 et étudie spécifiquement les conditions de réalisation en
2013 des objectifs de finances publiques.
Outre les investigations et travaux habituels, la Cour a procédé à l’examen
critique des prévisions de recettes et dépenses sur la base des informations
disponibles à ce stade de l’année dans les administrations concernées. Elle s’est
efforcée de compléter cette analyse globale par l’examen, avec les responsables
ministériels concernés, des principaux risques identifiés tant en dépenses qu’en
recettes. Elle s’est également appuyée sur les travaux d’analyse de sa nouvelle
formation commune avec les chambres régionales des comptes sur les finances
locales.
Pour son analyse, la Cour a retenu les seules mesures décidées et traduites en
actes au 6 mai 2012. Elle a utilisé les informations disponibles au 15 juin sur les
recettes et les dépenses publiques des premiers mois de l’année.
6
Synthèse
du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
La situation et les perspectives
des finances publiques
7
Cour des comptes
Synthèse
du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
L’année 2011 amorce une trajectoire
de retour à l’équilibre des finances
publiques. Les objectifs relatifs aux
prélèvements
obligatoires
et
aux
dépenses publiques inscrits dans la loi
de programmation ont été respectés et
le déficit public a été sensiblement
réduit. Toutefois, la dette continue de
s’accroître et notre situation par rapport
aux autres pays européens, eux-mêmes
engagés
dans
des
politiques
de
réduction des déficits publics, demeure
dégradée.
Une réduction sensible
du déficit public
En 2011, le déficit public s’est établi
à 5,2 % du PIB, en baisse de 1,9 point
par rapport à 2010.
2007
2008
2009
2010
2011
Solde public
- 2,7
- 3,3
- 7,5
- 7,1
- 5,2
Solde conjoncturel
+ 0,7
0
- 2,0
- 1,6
- 1,4
Solde structurel
- 3,5
- 3,3
- 4,5
- 4,8
- 3,9
Solde opérations
temporaires
+ 0,1
0
- 1,0
- 0,7
(1)
+ 0,1
La situation
en 2011
1
Le solde public et sa décomposition (en % du PIB)
Source : Cour des comptes
_____________________
(1) Plan de relance, livraisons militaires et surcoût ponctuel de la réforme de la taxe
professionnelle.
La situation en 2011
8
Synthèse
du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
La diminution de 1,9 point de PIB
du déficit public entre 2010 et 2011
résulte
des
effets
conjugués
de
l’interruption d’opérations temporaires,
notamment le plan de relance qui avait
aggravé le déficit en 2010 (pour 0,8
point de PIB), de la conjoncture
économique (pour 0,2 point de PIB) et
de la variation du solde structurel (pour
0,9 point).
Le déficit structurel, c’est-à-dire
celui calculé en neutralisant l’impact de
la conjoncture économique, est en effet
passé selon la Cour de 4,8 % du PIB en
2010 à 3,9 % en 2011. Cette réduction
de 0,9 point tient pour l’essentiel à des
mesures
pérennes
de
hausse
des
prélèvements obligatoires.
Les
dépenses
publiques
ont
progressé de 2,1 %, soit moins
rapidement que le PIB en valeur (3,1 %).
Le rapport des dépenses publiques au
PIB a ainsi légèrement diminué entre
2010 et 2011, passant de 56,6 % à
56,0 %. Il reste supérieur de plus de trois
points à sa valeur d’avant-crise en 2007.
Les recettes publiques ont, quant à
elles, connu une croissance nettement
plus rapide que celle du PIB (5,9 %
contre 3,1 %). Le taux de prélèvements
obligatoires par rapport au PIB a
augmenté de 1,4 point en 2011, passant
de 42,5 % à 43,9 %, dont 0,4 point en
raison de la fin de mesures temporaires
(volet fiscal du plan de relance…),
0,7 point en raison de mesures fiscales
nouvelles et 0,3 du fait de la croissance
spontanée des prélèvements.
Des objectifs respectés
La loi de programmation des
finances publiques (LPFP) de décembre
2010 prévoyait une augmentation des
dépenses publiques en volume de 0,6 %,
en retenant une hypothèse d’inflation de
1,5 %, soit 2,1 % en valeur. La
progression des dépenses en valeur,
observée en 2011, est conforme à celle
qui était prévue par la LPFP. Au sein des
dépenses publiques, l’objectif national
de
dépenses
d’assurance
maladie
(ONDAM) a également été respecté,
l’exécution se situant même à 500 M€
en-deçà de la prévision.
En ce qui concerne les recettes, les
mesures fiscales nouvelles votées en loi
de finances et en loi de financement de
la sécurité sociale ont représenté
13,7 Md€, soit plus que le minimum de
11 Md€ inscrit dans la LPFP au titre de
l’effort structurel en recettes.
Le rapport de la dette au PIB
(86,0 %) est légèrement inférieur à ce
que prévoyait la LPFP pour la fin 2011
(86,2 %).
Une dette qui continue
de croître
A la fin de l’année 2011, la dette
publique atteignait 1 717 Md€, en
augmentation de 122 Md€ par rapport à
la fin 2010. Le ratio de la dette par
rapport au PIB est passé de 82,3 % fin
2010 à 86,0 % fin 2011, et continue de
croître, le niveau de déficit se situe
La situation en 2011
9
Synthèse
du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
encore en 2011 deux fois au-delà du
seuil « stabilisant », qui est dans les
conditions actuelles de 2,6 %.
Une situation plus
dégradée que la
moyenne européenne
La croissance économique française
en 2011 (+1,7 %) a été légèrement
supérieure à la moyenne de la zone euro
et à celle de l’Union européenne
(+1,5 %). Huit pays de l’Union affichent
toutefois,
en
2011,
des
taux
de
croissance supérieurs à 3 % (Allemagne,
Autriche, Suède, Pologne, Slovaquie et
les trois Etats Baltes).
Avec un solde négatif de 5,2 % du
PIB en 2011, le déficit public français
reste nettement supérieur aux moyennes
des déficits des Etats de la zone euro et
de l’Union européenne (hors France)
qui s’établissent respectivement à 3,8 %
et 4,4 % du PIB. Cela est également vrai
pour le déficit primaire (hors charges de
la dette), qui s’élève à 2,6 % du PIB dans
notre pays, contre 0,7 % dans la zone
euro et 1,3 % dans l’Union européenne
(hors France). En 2011, six Etats
membres de la zone euro ont même
enregistré
un
solde
primaire
excédentaire ou nul.
La situation en 2011
10
Synthèse
du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Le déficit structurel de la France
s’est établi, selon la Commission
européenne, à 4,1 % du PIB en 2011,
soit un niveau plus élevé que le déficit
moyen enregistré dans la zone euro
(3,2 % hors France) ou dans l’Union
européenne (3,7 % hors France).
La France se caractérise par une
hausse de son taux d’endettement en
2011 (+3,7 points de PIB) plus forte que
les moyennes européennes. Le ratio de
la dette publique rapportée au PIB était
inférieur de deux points à celui de la
zone euro hors France mais supérieur de
presque
cinq
points
à
celui
de
l’Allemagne.
La situation en 2011
11
Synthèse
du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
La répartition entre
administrations
publiques
Au
sein
des
administrations
publiques, les administrations publiques
centrales, qui regroupent l’Etat et les
organismes
divers
d’administration
centrale
(ODAC),
concentrent
l’essentiel du déficit, avec 4,5 % du PIB
sur 5,2 %. Les administrations de
sécurité sociale (ASSO) présentent un
déficit de 0,6 % du PIB. Le solde des
administrations
publiques
locales
(APUL) est proche de l’équilibre.
La dette publique est portée pour
plus
des
trois
quarts
par
les
administrations publiques centrales, le
reste se partageant à peu près également
entre les ASSO et les APUL.
Le déficit de l’Etat s’est fortement
réduit en 2011 grâce à l’augmentation
des recettes et à la maîtrise des dépenses.
Le besoin de financement des
administrations de sécurité sociale a
diminué d’environ 10 Md€, grâce à des
mesures de hausse des impôts et
cotisations, mais aussi grâce au respect
des règles d’évolution des dépenses.
Pour autant, les déficits structurels
de l’Etat et des administrations de
sécurité sociale (principalement du
régime
général)
demeurent
très
importants.
S’agissant des collectivités territo-
riales, les dépenses de fonctionnement
ont augmenté un peu plus vite qu’en
2010, mais les recettes ont crû encore
plus fortement, notamment du fait du
dynamisme des droits de mutation, si
bien que l’autofinancement de ces
collectivités s’est amélioré. Les dépenses
d’équipement ont ainsi pu croître sans
augmentation sensible de l’endettement.
La réforme de la fiscalité locale, mise en
œuvre en 2011, s’est traduite par une
forte progression des produits de
fonctionnement des communes, qui a
contribué
à
augmenter
l’autofinancement et a favorisé la reprise
des investissements. La situation a été
plus favorable pour les communes et les
intercommunalités que pour les autres
collectivités territoriales.
12
Synthèse
du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Cour des comptes
La situation
et les perspectives
en 2012
2
Les principaux risques pour 2012 se
concentrent sur les recettes dont les
prévisions
reposaient
sur
des
hypothèses trop optimistes. Si des
points de vigilance demeurent, l’audit de
la Cour montre qu’à la fin mai 2012, les
dépenses publiques encadrées par des
normes étaient susceptibles de respecter
les objectifs fixés. Au total, l’objectif de
déficit de 4,4 % est envisageable à
condition de prendre rapidement des
mesures
nouvelles
permettant
de
couvrir les risques identifiés.
Un risque de 6 à
10 Md€
Selon la Cour, le risque sur les
recettes s’élève entre 6 et 10 Md€ par
rapport aux prévisions du programme
de
stabilité.
Celui-ci
s’explique
essentiellement par une hypothèse
initiale trop optimiste sur la relation
entre le produit de l’impôt et la
croissance (élasticité) et par la révision à
la baisse de l’hypothèse de croissance du
PIB. A ces éléments, il convient
d’ajouter l’impact des contentieux
communautaires dont les effets se
feront surtout sentir en 2013 et 2014.
Une élasticité globale trop élevée
La prévision de croissance des
prélèvements obligatoires qui s’établit
en 2012 à 2,5 % repose, à législation
constante,
sur
une
hypothèse
de
sensibilité du produit de l’impôt à la
croissance du PIB de 1,1 par rapport à la
croissance du PIB ‘en valeur (+ 2,3 %
dans le programme de stabilité, pour
une croissance en volume de 0,7 %).
Dans un contexte de ralentissement
marqué de l’activité, une telle élasticité
paraît trop élevée, notamment si l’on se
réfère aux années 2002-2003, période de
faible croissance, durant laquelle elle
n’était que de 0,8.
Les moins-values de recettes par
rapport aux prévisions du programme
de
stabilité
pourraient
dans
ces
conditions être comprises pour 2012
entre 3 et 7 Md€.
La moitié de ce risque se concentre
sur l’impôt sur les sociétés (IS) dont le
produit pourrait être révisé à la baisse
entre 1,5 Md€ et 3,5 Md€. Les aléas
susceptibles d’affecter les autres recettes
nettes de l’Etat (TVA, impôt sur le
revenu,
remboursement
d’impôts
locaux) sont de moindre importance et
varient entre 0,5 Md€ et 1,5 Md€.
La situation et les perspectives
en 2012
13
Synthèse
du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Pour les administrations publiques
locales, un risque non négligeable
concerne les droits de mutation à titre
onéreux (DMTO) dont le produit
devrait, selon le programme de stabilité,
demeurer stable en 2012 après la forte
progression
enregistrée
en
2011
(+ 23,1 %) qui les a portés à 11,4 Md€.
Il est probable qu’un contrecoup
intervienne en 2012, notamment en
raison du retournement du marché
immobilier. Le risque de moins-value
sur cet impôt est évalué entre 0,8 Md€ et
1,2 Md€.
Les recettes des administrations
sociales
(ASSO)
pourraient
être
affectées par une croissance de la masse
salariale du secteur privé un peu
inférieure (2,25 %) à la prévision du
programme de stabilité (2,5 %). Elle se
traduirait par une perte de recettes de
0,8 Md€ pour l’ensemble des ASSO.
Un aléa important lié à
l’évolution du PIB
Un
second
aléa
concerne
l’hypothèse de croissance du PIB,
arrêtée dans le programme de stabilité à
0,7 %. L’INSEE vient en effet de réviser
à 0,4 % son estimation de la croissance
pour 2012. Cette nouvelle se traduit
mécaniquement par une perte de
recettes supplémentaires de 3 Md€ par
rapport aux estimations précédentes, de
telle sorte que les moindres recettes sur
l’année
2012
oscilleraient
toutes
administrations
confondues,
entre
5,8 Md€ et 10,0 Md€.
Hypothèse basse
Hypothèse haute
Recettes fiscales Etat
2,0
5,0
DMTO
0,8
1,2
Recettes de la sécurité sociale
0
0,8
Total avec croissance de 0,7 %
2,8
7,0
Total avec croissance de 0,4 %
5,8
10,0
Aléas à la baisse sur les recettes publiques (en Md€)
Source : Cour des comptes ; hors contentieux fiscaux
La situation et les perspectives
en 2012
14
Synthèse
du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Des contentieux fiscaux
qui feront sentir leurs
effets essentiellement à
partir de 2013
Les
recettes
seront
également
affectées
par
les
remboursements
importants qui interviendront en raison
de contentieux fiscaux. Ces contentieux
concernent
le
dispositif
de
« précompte » et le traitement fiscal des
dividendes reçus et distribués par les
organismes de placement collectif en
valeurs mobilières (OPCVM). La Cour
de justice de l’Union européenne a
estimé
que
ces
régimes
fiscaux
introduisaient
des
discriminations
injustifiées entre sociétés selon leur lieu
de résidence et a condamné la France
dans
ces
deux
affaires.
L’enjeu
budgétaire pourrait s’élever jusqu’à
9 Md€ selon la DGFIP.
Ces contentieux étaient connus et
une provision avait été passée dans la
comptabilité générale de l’Etat à hauteur
de 6,3 Md€ au 31 décembre 2011.
Pourtant, dans le budget de l’Etat, seule
une charge de 0,9 Md€ avait été prévue
lors de la loi de finances rectificative du
mois de mars 2012.
En comptabilité budgétaire, ces
contentieux
devraient
peser
sur
l’exercice 2012 à hauteur de 1,5 Md€,
partiellement couverts à hauteur de
0,9 Md€ et essentielle-ment sur 2013 et
2014, selon une répartition encore
incertaine, mais que la DGFIP évalue à
4,85 Md€ sur l’exercice 2013 et
1,75 Md€ sur 2014, soit un total de 8,1
Md€ s’ajoutant à 1,1 Md€ déjà acquittés
à ce titre avant 2012.
Des risques d’une
ampleur maîtrisable
pour les dépenses de
l’Etat
Un cadrage budgétaire
resserré
Dans
le
cadre
de
la
loi
de
programmation, les dépenses de l’Etat
font l’objet d’un encadrement par des
normes budgétaires qui prévoient, d’une
part, une stabilisation en valeur sur un
champ (dit « zéro valeur ») comprenant
les dépenses du budget général (hors
charge de la dette et dépenses de
pensions) et les prélèvements sur
recettes au profit des collectivités
territoriales et de l’Union européenne,
et, d’autre part, une stabilisation en
volume (« zéro volume ») sur un champ
plus large incluant la charge de la dette
et les dépenses de pensions en faveur
des fonctionnaires civils et militaires.
Après la loi de finances rectificative
(LFR) de mars 2012 qui a annulé
1,2 Md€ de crédits sur le budget général,
l’objectif de dépenses est désormais de
273,7 Md€ sur le périmètre « zéro
valeur » et de 359,4 Md€ sur le périmètre
« zéro volume ».
La situation et les perspectives
en 2012
15
Synthèse
du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Des risques sur les
dépenses du budget
général compris entre 1,2
et 2 Md€
La Cour a identifié, par rapport aux
plafonds révisés en LFR, les risques de
dépassement pesant sur les différentes
missions budgétaires ainsi que sur les
prélèvements sur recettes (dépenses
correspondant
au
champ
«
zéro
valeur »).
Les risques identifiés se concentrent
majoritairement sur cinq missions qui
font l’objet de tensions récurrentes :
Défense ; Ville et logement ;
Solidarité, insertion et égalité des
chances
;
Agriculture,
pêche,
alimentation,
forêt
et
affaires
rurales ; et Travail et emploi
.
Les
menaces
de
dépassement
relevées sont d’origines multiples. Les
unes tiennent à la sous-budgétisation
chronique initiale de certains postes,
telles
les
opérations
extérieures
conduites par le ministère de la défense
(à hauteur de 200 M€), l’allocation
exceptionnelle de fin d’année, dite «
prime de Noël » (pour environ 450 M€),
l’allocation adultes handicapés (pour
280 M€) auxquelles s’ajoutent sur
d’autres missions les bourses étudiantes
(à hauteur de 120 M€) ou les demandes
d’asile (entre 55 M€ et 100 M€). Les
autres
dépassements
envisagés
correspondent
à
des
dispositifs
d’intervention en général dynamiques
(aides personnelles au logement, entre
100 et 200 M€, allocations de solidarité,
à hauteur de 150 M€) ou à des dépenses
dont le montant est peu prévisible (refus
d’apurement
communautaires
de
certaines aides en faveur de l’agriculture,
pour 124 M€), voire impossible à
budgéter en loi de finances initiale (LFI)
car postérieures à celle-ci (mesures
décidées pour 430 M€ dans le cadre du
sommet social de crise en février 2012).
Des tensions sont perceptibles sur la
masse salariale, à hauteur de 300 M€ sur
un total budgété en LFI de 81 Md€,
mais se concentrent principalement sur
la
mission
Défense,
en
raison
notamment d’une progression des
rythmes de carrière plus rapide que
prévu.
Les
prélèvements
sur
recettes
destinés aux collectivités territoriales
semblent en ligne avec la prévision
initiale, tandis que ceux effectués au
bénéfice
de
l’Union
européenne
pourraient
se
révéler
supérieurs
d’environ 100 M€ à la prévision faite en
LFI.
Une révision à la baisse de
la charge de la dette
Sur le champ de la norme « zéro
volume », des moindres dépenses sur la
charge de la dette sont prévisibles
facilitant ainsi le respect de la norme. La
LFR du mois de mars a déjà revu le
montant de cette charge à la baisse, à
hauteur de 0,7 Md€ (soit 48,0 Md€).
Une exécution encore inférieure de
0,6 Md€ par rapport à cette prévision est
La situation et les perspectives
en 2012
16
Synthèse
du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
vraisemblable en raison de la poursuite
de la baisse des taux courts qui ferait
plus que compenser le supplément
d’inflation par rapport aux prévisions et
son impact sur les obligations indexées.
Un pilotage budgétaire
rigoureux pour respecter
l’objectif de dépense
Sur la base des risques identifiés par
la Cour, le niveau prévisionnel de
dépenses se situerait entre 359,9 Md€
(0,5 Md€ au-delà du plafond) et
360,73 Md€
(+1,3
Md€).
Il
est
souhaitable que ces dépassements soient
neutralisés en redéployant les crédits et
en gageant toute mesure nouvelle.
Risque prévisionnel
Hypothèse basse
Hypothèse haute
Total champ de la norme « zéro
valeur »
+ 1 180
+ 2 020
Moindres dépenses sur la charge
de la dette
- 600
- 600
Moindres dépenses sur les
pensions
- 100
-100
Total champ de la norme « zéro
volume »
+ 480
+ 1 320
Synthèse des risques identifiés sur les deux champs normés
(M€, en écart à la LFR)
Source : Cour des comptes ; hors contentieux fiscaux
La situation et les perspectives
en 2012
17
Synthèse
du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
La réserve de précaution, qui est
constituée de crédits « gelés » sur chaque
mission en début d’exercice, représente
de ce point de vue un outil de pilotage
essentiel. S’élevant en mai 2012 à
5,4 Md€ en autorisations d’engagement
et 5,0 Md€ en crédits de paiement, il
importe qu’elle soit maintenue le plus
tard possible dans l’année à un niveau
permettant de faire face à des risques de
gestion et de garantir une bonne
maîtrise de la dépense. En effet, en
2011, sur 5 Md€ initialement mis en
réserve, 4 Md€ ont été dégelés en cours
d’année et seul 1 Md€ a pu être utilisé in
fine pour faciliter l’exécution budgétaire.
L’ampleur du dégel sera sans doute du
même ordre cette année, la marge
résiduelle permettant alors tout juste de
couvrir les risques identifiés.
Une trajectoire
plausible pour les
autres APU
Un respect de l’ONDAM à
conforter
Les éléments disponibles à la date de
l’audit ne font pas apparaître un risque
majeur de dépassement de l’objectif
national des dépenses d’assurance
maladie (ONDAM) qui a été fixé dans le
PLFSS pour 2012 à 171,7 Md€.
L’ONDAM bénéficie en particulier d’un
«
effet
en
base
»
de
500
M€
correspondant à une sous-réalisation de
la dépense en 2011 (166,6 Md€ pour un
objectif fixé à 167,1 Md€). La mise en
œuvre effective des économies prévues
en 2012 et une gestion prudente des gels
de crédits (415 M€), de même que pour
l’Etat, devrait permettre de limiter à
2,5 % la progression de l’ONDAM en
2012 par rapport à l’ONDAM exécuté
en 2011.
Pas de tensions notables
sur les autres dépenses des
ASSO, mais un aléa pour
les prestations chômage
Les
autres
dépenses
des
administrations sociales (prestations de
retraite et familiales) ne traduisent pas
de tensions particulières permettant
d’identifier des risques de dérapage
marqué, mais il existe une grande
incertitude concernant les dépenses de
prestation
chômage
qui
sont
particulièrement sensibles à l’évolution
de la conjoncture économique. Pour
mémoire, une variation de 10 000 du
nombre
de
demandeurs
d’emploi
indemnisés par l’assurance chômage a
un effet en année pleine de 150 M€.
Des incertitudes sur le
niveau des investissements
des collectivités
territoriales et des
établissements hospitaliers
Un aléa important existe au sujet des
dépenses d’investissement des collecti-
La situation et les perspectives
en 2012
18
Synthèse
du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
vités territoriales, qui se sont élevées à
54 Md€ en 2011 et qui devraient croître
de 3,5 % en 2012 selon la prévision
retenue dans le programme de stabilité.
Cette prévision, quoique plausible, est
toutefois tributaire des conditions
d’accès au crédit qui se sont dégradées,
sous l’effet de la crise et de la mise en
place progressive des nouvelles règles
prudentielles applicables aux banques.
Ce constat s’applique également aux
établissements hospitaliers.
Un effort sur les
recettes pour atteindre
un déficit public à
4,4 %
Si aucune mesure n’est prise, dans
l’hypothèse d’une croissance de 0,4 %
en 2012 et du fait des pertes de recettes
liées notamment à l’IS, la dégradation du
solde serait comprise entre 0,3 et 0,5
point de PIB, soit entre 6 et 10,0 Md€,
hors effet des contentieux fiscaux
communautaires.
Le respect en 2012 d’un déficit
voisin de 4,4 % du PIB retenu dans le
programme
de
stabilité
est
fondamentale pour garantir la crédibilité
des engagements de la France.
La réalisation d’un tel objectif est
possible à deux conditions : d’une part,
une stricte vigilance sur l’exécution des
dépenses par un effort supplémentaire,
ce qui implique de ne pas financer par
voie d’ouvertures de crédits en LFR les
risques
budgétaires
identifiés,
et
d’accroître, par des mesures de gel
complémentaires de créits la réserve de
précaution
;
d’autre
part,
pour
compenser la baisse des recettes fiscales,
des mesures fiscaleses nouvelles,
dont le
montant précis devra être apprécié au vu
des informations disponibles à la fin du
semestre et de l’ampleur de la réduction
du poids des dépenses publiques
effectivement décidée.
Une dette publique
probablement
supérieure à 90 % fin
2012
Avec un déficit de 4,4 % du PIB et
une croissance économique en volume
de 0,4 % en 2012, le ratio d’endettement
s’accroîtrait – toutes choses égales par
ailleurs – d’environ 2,4 points de PIB
entre la fin 2011 et la fin 2012, passant
ainsi de 86,0 % à 88,4 %.
A cette progression s’ajoutent les
dettes contractées pour financer les
interventions destinées à soutenir les
Etats en difficulté de la zone euro, à
travers les garanties apportées par la
France
aux
emprunts
du
fonds
européen de stabilité financière (FESF)
et la participation en capital au
mécanisme européen de stabilité (MES).
Celles-ci devraient contribuer à une
augmentation de la dette d’un montant
de 35,7 Md€ entre la fin 2011 et la fin
2012, soit 1,8 point de PIB. Cette
prévision ne tient toutefois pas compte
de l’aide à l’Espagne, pouvant aller
La situation et les perspectives
en 2012
19
Synthèse
du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
jusqu’à 100 Md€, annoncée début juin,
dont les modalités n’avaient pas été
précisées à la date de réalisation de
l’audit.
Une partie de cet accroissement de
la dette serait compensée par une
diminution des liquidités accumulées fin
2011, représentant un point de PIB, et
réduisant
d’autant
le
recours
à
l’endettement.
Au-delà des 2,4 points imputables
au déficit, les opérations financières
ajouteraient donc 0,8 point de PIB à la
dette publique, qui atteindrait ainsi
89,2 % du PIB à la fin 2012.
Il est toutefois vraisemblable que la
dette sera supérieure à 90 % à cette date,
compte tenu des incertitudes pesant sur
une
mobilisation
de
trésorerie
représentant un point de PIB, et sur
d’éventuelles interventions supplémen-
taires en faveur de la zone euro que l’on
ne peut exclure à cette période de
l’année.
20
Synthèse
du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Cour des comptes
Les perspectives
pour 2013
et au-delà
3
La France s’est engagée à ramener
son déficit public à hauteur de 3,0 % en
2013 et à rejoindre l’équilibre à horizon
2016-2017.
Le
respect
de
cette
trajectoire constitue un impératif de
crédibilité vis-à-vis de nos partenaires
européens comme de nos créanciers et
le ralentissement de la dynamique
d’endettement
en
dépend
très
largement.
La
Cour
propose
des
principes d’action destinés à conduire
cette trajectoire de redressement de
façon équitable entre les différentes
administrations publiques et identifie les
principaux leviers à disposition des
pouvoirs publics pour agir sans délai sur
le rétablissement de nos comptes
publics.
Une équation
budgétaire difficile en
2013
La nécessité pour
la
France d’honorer ses
engagements
La France s’est engagée en 2009
auprès
de
l’Union
européenne
à
ramener son déficit public à 3,0 % du
PIB en 2013.
Le respect de cet engagement,
confirmé par le nouveau gouvernement,
est
impératif
pour
trois
raisons
majeures :
-
en l’absence de mesures de
redressement, la dette continuerait
d’augmenter pour atteindre, selon les
estimations de la Cour, 100 % du PIB en
2017 et 108 % en 2020. Une telle
dynamique se traduirait par un effet
négatif durable sur la croissance
potentielle ;
-
si la dynamique de l’endettement
public n’était pas ralentie, les primes de
risques demandées par les créanciers
entraîneraient des charges d’intérêts
supplémentaires qui limiteraient plus
fortement
encore
les
marges
de
manœuvre budgétaires ;
-
dans un contexte d’incertitudese t
sur le marché des dettes souveraines, la
France doit asseoir sa crédibilité vis-à-
vis de ses partenaires européens comme
de ses créanciers. Le respect d’une
trajectoire de retour à l’équilibre des
finances publiques est le moyen d’y
parvenir.
Les perspectives pour 2013
et au-delà
21
Synthèse
du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
L’ampleur de l’effort
structurel à accomplir
Compte tenu des incertitudes qui
pèsent aujourd’hui sur la croissance
économique, l’effort structurel à réaliser
pour atteindre les objectifs que s’est fixé
le gouvernement sera sensiblement plus
important
que
les
deux
années
précédentes. En supposant atteint
l’objectif d’un déficit de 4,4 % du PIB
en 2012 et en retenant l’hypothèse d’une
croissance économique revue à 1,0 % en
2013, inférieure à celle du programme
de
stabilité
d’avril
2012,
l’effort
structurel total à réaliser, en termes
d’inflexion des dépenses ou de recettes
supplémentaires,
serait
d’environ
33 Md€, soit 1,6 point de PIB.
Croissance du PIB
0
0,5 %
1,0 %
1,5 %
2,0 %
Effort structurel
44,0
38,5
33,0
28,0
23,0
Source : Cour des comptes
Effort structurel nécessaire selon la croissance du PIB (Md€)
Les perspectives pour 2013
et au-delà
22
Synthèse
du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
La France sera donc confrontée à
une équation budgétaire difficile pour
tenir ses engagements en 2013 dans la
mesure où :
-
les
recettes
publiques
sont
sensibles à la conjoncture économique
qui demeure aujourd’hui incertaine ;
-
les dépenses publiques connaissent
une dynamique « tendancielle » estimée
à environ 1,5 % par an entre 2012 et
2016, soit 16 Md€, et les leviers pour les
ajuster sont inégaux dans leur portée.
Les économies nécessaires pour
atteindre l’objectif de déficit de 3,0 %
du PIB dépendent de la répartition de
l’effort structurel entre les hausses de
prélèvements obligatoires et la maîtrise
des dépenses. Si cet effort devait, par
exemple, être également réparti entre
maîtrise des dépenses et hausse des
prélèvements,
il
faudrait,
dans
l’hypothèse d’une croissance de 1,0 %,
économiser 16,5 Md€ par rapport à
l’évolution tendancielle des dépenses et,
par conséquent, stabiliser en volume les
dépenses
de
l’ensemble
des
administrations publiques et celles de
l’Etat en valeur.
Source : Cour des comptes
Les perspectives pour 2013
et au-delà
23
Synthèse
du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Des principes
généraux pour
guider le retour à
l’équilibre
Le retour à l’équilibre des finances
publiques doit être guidé par des
principes d’action clairement affichés et
impliquant l’ensemble des administra-
tions publiques. La priorité doit être
donnée
aux
ajustements
sur
les
dépenses publiques et au rééquilibrage
des comptes sociaux. Compte tenu de
l’ampleur de l’effort à réaliser, des
hausses temporaires de prélèvements
obligatoires pourront être réalisées dans
le
cadre
d’une
stratégie
fiscale
permettant d’améliorer la compétitivité
de notre pays.
Agir en priorité sur
l’ensemble des dépenses
publiques tout en rénovant
l’action publique
Agir en priorité sur les
dépenses publiques
Les ajustements budgétaires devront
en priorité porter sur les dépenses. En
effet, la France se situe déjà à un niveau
très élevé de prélèvements obligatoires
par rapport aux pays auxquels elle peut
se comparer. De même, la part des
dépenses publiques dans la production
nationale (56 %), au deuxième rang au
sein de l’OCDE après le Danemark. Le
poids des dépenses publiques peut être
réduit sans remettre en cause la qualité
des services publics, grâce à des gains
d’efficience collective. En outre, les
études économiques montrent que le
redressement des finances publiques est
d’autant plus fort et plus durable qu’il
porte essentiellement sur la maîtrise des
dépenses, plutôt que sur le relèvement
des impôts et cotisations. Il est donc
souhaitable que les efforts à venir
résultent
majoritairement
d’un
ralentissement des dépenses publiques.
Couvrir les dépenses de
toutes les administrations
publiques
Les leviers d’action mobilisés pour
rééquilibrer les comptes publics devront
concerner toutes les dépenses publiques
et toutes les administrations publiques :
Etat, organismes divers d’administration
centrale mais aussi administrations
publiques locales et administrations de
sécurité sociale. En particulier, le fait
que les collectivités locales présentent
des comptes structurellement équilibrés
ne saurait les dispenser de participer à
l’effort collectif. L’enchevêtrement des
compétences
entre
collectivités
publiques ne favorise pas l’efficience des
dépenses. Dans l’intérêt des finances
publiques, il est souhaitable que « l’acte
III » de la décentralisation, annoncé par
le
Gouvernement,
soit
d’abord
l’occasion
d’une
clarification
des
compétences entre l’ensemble des
administrations publiques.
Les perspectives pour 2013
et au-delà
24
Synthèse
du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Rénover et moderniser les
politiques publiques
Les économies réalisées devront
s’accompagner d’une démarche de
rénovation des politiques publiques,
conduite selon une méthode renouvelée
et tirant les leçons des limites de la
révision
générale
des
politiques
publiques (RGPP). Les projets de
refondation et de modernisation de
l’action publique, annoncés par les
pouvoirs publics, gagneront à porter
davantage sur le contenu et l’efficience
des politiques publiques plutôt que sur
la
rationalisation
des
structures
administratives. Pour être crédibles et
acceptables, ils devront laisser une plus
grande
initiative
aux
ministères
concernés et associer étroitement la
représentation nationale et les élus
locaux.
Compléter, si nécessaire,
par des hausses
temporaires de
prélèvements obligatoires
La réduction du poids des dépenses
publiques sur toute la période qui
s’ouvre, doit donc être privilégiée dans
la stratégie de retour à l’équilibre des
comptes.
Cependant, la consolidation
budgétaire à mener ne pourra dans
l’immédiat éviter un relèvement mesuré
des prélèvements obligatoires. Des
ressources peuvent être dégagées par un
réexamen de la fiscalité dérogatoire, qui
a atteint dans notre pays ces dernières
années des proportions considérables.
Les « niches fiscales » et les « niches
sociales », outre les pertes de ressources
qu’elles provoquent pour l’Etat et la
sécurité sociale, (environ 70 Md€ dans
les deux cas), conduisent à s’interroger
sur l’égalité devant l’impôt et les charges
publiques et sur leur efficience au regard
des objectifs économiques et sociaux
qu’elles poursuivent. Si une règle de
conduite a été récemment fixée visant à
stabiliser le coût de ces dispositifs, il est
nécessaire d’aller au-delà en remettant
en cause, sur la base des études menées
notamment par les corps de contrôle sur
ces sujets, ceux de ces dispositifs dont
l’efficience est la plus contestable.
En
2013,
l’ampleur
de
la
consolidation budgétaire nécessaire
rend difficilement évitable, au moins à
titre temporaire, le recours à des impôts
à assiette large et fort rendement,
comme la TVA et la CSG, pour assurer
le respect de la trajectoire des finances
publiques.
Rééquilibrer en priorité les
comptes sociaux
Le déficit des comptes sociaux est
une
anomalie
qu’il
faut
corriger
rapidement. En particulier, le retour à
l’équilibre de l’ensemble formé par le
régime général et le fonds de solidarité
vieillesse, est indispensable. Celui-ci
n’est pas atteignable sans une maîtrise
renforcée des dépenses. S’agissant, par
exemple,
de
la
branche
maladie,
l’équilibre ne serait atteint qu’en 2024
dans l’hypothèse d’une croissance de
l’ONDAM à 3 % à partir de 2013 et
d’une progression de la masse salariale
limitée à 3,5 %.
Les perspectives pour 2013
et au-delà
25
Synthèse
du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Assurer la crédibilité du
redressement des finances
publiques
La mise en œuvre d’une trajectoire
de retour des comptes publics à
l’équilibre d’ici 2016-2017 est un
élément central de la crédibilité de notre
pays.
La
France
doit
dorénavant
présenter des programmes de stabilité
qui l’engagent sur les voies et moyens de
l’équilibre budgétaire. Les normes de
dépenses dont elle s’est dotée depuis
plusieurs années pour ce qui concerne le
budget de l’Etat et l’assurance maladie
constituent un cadre solide qui permet
d’assurer le respect de ces engagements.
Il sera renforcé par la mise en œuvre des
nouvelles
règles
européennes
d’encadrement et de surveillance des
finances publiques qui mettent l’accent
sur un effort structurel de réduction du
déficit public et une trajectoire de
convergence vers un objectif de solde
structurel à moyen terme. A ce titre, il
est
fondamental
que
la
loi
de
programmation
pluriannuelle
des
finances publiques pour les années 2013
à 2016 soit fondée sur des prévisions de
croissance prudentes et réalistes.
Trois leviers d’action
prioritaires
La Cour a identifié trois principaux
leviers d’action pouvant contribuer à
atteindre l’objectif de retour à l’équilibre
des finances publiques : maîtriser la
croissance
des
dépenses
de
fonctionnement
;
réexaminer
les
dépenses d’intervention ;
mieux choisir
les investissements publics.
Maîtriser la croissance des
dépenses de
fonctionnement
Parmi les « frais généraux de la
Nation », des économies peuvent être
prioritairement
réalisées
sur
les
dépenses
de
fonctionnement
des
administrations publiques, notamment
sur la masse salariale.
La masse salariale
La
masse
salariale
des
administrations
publiques
atteint
260 Md€ et représente, en 2010, plus de
13 % du PIB et 70 % de l’ensemble de
leurs dépenses de fonctionnement. La
combinaison
de
divers
facteurs
dynamiques a favorisé la progression
des dépenses de personnel au cours des
dernières années. Stabiliser en valeur la
masse salariale implique de faire des
choix. D’une part, le non remplacement
d’un départ à la retraite sur deux se
traduit à court terme par une économie
brute annuelle d’environ 900 M€.
D’autre part, plusieurs leviers peuvent
également
être
activés
sur
les
rémunérations comme le gel du point de
la fonction publique (économie de
600 M€ par an) qui présente l’avantage
de s’appliquer automatiquement aux
trois fonctions publiques, la maîtrise des
mesures catégorielles et diverses (plus de
500 M€ par an) ou le blocage temporaire
des avancements et des promotions
dans les grades supérieurs.
Les perspectives pour 2013
et au-delà
26
Synthèse
du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Tendanciel
1
2
3
4
Schéma d’emploi
0
- 900
- 450
- 450
0
Poinr + GIPA
+ 650
+ 100
+ 100
+ 650
+ 100
GVT positif
+ 1 200
+ 1 200
+ 1 200
+ 600
+ 900
GVT négatif
- 1 050
- 1 050
- 1 050
- 1 050
- 1 050
Catégoriel + divers
+ 500
+ 650
+ 200
+ 250
+ 50
Total
+ 1 300
0
0
0
0
Scénarios de stabilisation en valeur de la masse salariale de l’Etat
(en M€ par an)
Source : Cour des comptes
Une stabilisation de la masse
salariale en valeur, sans baisse des
effectifs, impliquerait le gel de la plupart
des éléments entrant dans la politique
salariale et les déroulements de carrière
(valeur du point, mesures catégorielles,
avancements). Seule une baisse des
effectifs est de nature à produire des
marges de manœuvre durables en
matière salariale.
Des
contraintes
plus
fortes
s’exercent
dorénavant
sur
les
administrations publiques locales et
contribuent à ralentir le rythme de leurs
dépenses de fonctionnement. Si le gel en
valeur des dotations de l’Etat aux
collectivités territoriales et la dernière
réforme de la fiscalité locale ont permis
d’infléchir
les
dépenses
des
départements et des régions, il n’en a pas
été de même, à ce jour, pour les
communes et intercommunalités. A titre
d’exemple, près de 350 000 emplois
nouveaux
ont
été
créés
par
les
collectivités territoriales, hors transferts
de l’Etat, de 1999 à 2009, dont la plus
grande part dans les communes et
intercommunalités.
Cela plaide, d’une part, en faveur
d’une différenciation de l’évolution des
dotations
selon
la
catégorie
des
collectivités et, d’autre part, pour des
mesures d’amélioration de la gestion
publique locale (mise en place d’une
gestion prévisionnelle des effectifs et
des emplois, mutualisation des services à
l’échelle des intercommunalités…). Ces
efforts sur la dépense devront être
Les perspectives pour 2013
et au-delà
27
Synthèse
du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
accompagnés
d’une
plus
grande
péréquation des ressources, compte
tenu
des
écarts
de
richesse
qui
demeurent
importants
entre
collectivités.
Réexaminer les dépenses
d’intervention
Les dépenses d’intervention – ou de
transfert – représentent plus de 55 %
des dépenses publiques, soit plus de
620 Md€, dont 82 % constitués de
prestations sociales. Une stratégie de
retour à l’équilibre, impliquant des
efforts justement répartis de maîtrise
des
dépenses
publiques,
pose
nécessairement
la
question
de
l’efficience de ces dépenses et, partant,
d’un renforcement de leur évaluation.
Les dépenses d’intervention
de l’Etat
La progression tendancielle des
dépenses d’intervention, qui est l’un des
principaux déterminants de l’évolution
de l’ensemble des dépenses du budget
de l’Etat peut être estimée à 4 % sur la
période 2013-2016. Sauf à faire porter
l’intégralité des ajustements sur les
dépenses
de
fonctionnement
ou
d’investissement, le respect des normes
en volume comme en valeur conduira
nécessairement à un ralentissement du
rythme d’évolution, traditionnellement
rapide, des dépenses d’intervention. La
rigidité
de
ces
dépenses
comme
l’enchevêtrement de compétences qui
les caractérisent rendent délicate leur
maîtrise et impliquent une méthode
nouvelle d’examen de leur efficacité,
« toutes
politiques
et
toutes
administrations publiques confondues »
Les dépenses de la sécurité
sociale
Le programme de stabilité prévoit
une progression annuelle des dépenses
de l’ONDAM de 2,5 %. Le respect de
cette trajectoire nécessitera la mise en
œuvre de mesures susceptibles de
freiner l’évolution tendancielle des
dépenses (4 % selon le Haut Conseil
pour l’avenir de l’assurance maladie) et
une vigilance renforcée sur la situation
financière
des
établissements
hospitaliers, dont la dette atteint des
proportions importantes, 26,5 Md€, du
fait des programmes d’investissement de
ces dernières années.
Par ailleurs, une maîtrise accrue des
dépenses liées aux prestations de
retraite, si elle s’avérait nécessaire,
pourrait, à court terme, porter sur les
mécanismes d’indexation des pensions.
Il en est de même pour les prestations
familiales, dont l’évolution pourrait être
indexée sur la croissance et non sur les
prix, à l’image de ce qui a été mis en
œuvre pour l’année 2012.
Les perspectives pour 2013
et au-delà
28
Synthèse
du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Mieux choisir les
investissements publics
Le
niveau
des
investissements
publics, qui s’établit depuis 15 ans à
3,5 % du PIB en moyenne, soit plus que
le taux moyen de nos partenaires
européens (3,2 %), laisse penser qu’il n’y
a pas, globalement, d’insuffisance de
l’investissement
public
en
France.
Cependant,
les
projets
envisagés
(Grenelle
de
l’environnement,
investissements
d’avenir,
Grand
Paris…) pourraient se traduire par une
forte croissance des investissements
publics dans les prochaines années,
incompatible avec la situation financière
du pays.
Préalablement à leur lancement, ces
investissements doivent lieu à évaluation
de leur rentabilité financière et socio-
économique.
Les
méthodes
d’évaluation, actuellement utilisées pour
mesurer ces niveaux de rentabilité dans
plusieurs
domaines
comme
les
transports
et
l’énergie,
sont
insuffisamment transparentes et ne
guident pas toujours efficacement les
décisions publiques. Ces méthodes
d’évaluation pourraient être étendues à
d’autres secteurs, éventuellement en les
adaptant à leurs spécificités, et il
conviendrait d’organiser systématique-
ment une contre-expertise des études de
rentabilité nécessaires, indépendante des
opérateurs eux-mêmes. En tout état de
cause, l’ampleur des engagements pris
ou envisagés devra conduire à les
réexaminer au vu de leur compatibilité
avec la situation des finances publiques.
C’est
en particulier le cas dans le secteur
des transports, la Cour ayant rappelé
encore récemment qu’il était nécessaire
d’accorder la priorité à la modernisation
et à l’entretien du réseau ferroviaire
existant.
29
Synthèse
du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Cour des comptes
Les conséquences
des nouvelles
règles européennes
4
Le respect des engagements de la
France vis-à-vis de nos partenaires
européens va s’imposer avec d’autant
plus d’acuité qu’il s’inscrira dans le cadre
d’un
nouveau
corpus
de
règles
budgétaires européennes. Ces règles, qui
mettent l’accent sur la qualité et
l’équilibre des comptes publics –
comme le fait la Cour depuis plusieurs
années – constituent une opportunité
pour renforcer notre gouvernance des
finances publiques.
Un nouveau corpus de
règles européennes
Les nouvelles règles de gouvernance
budgétaire figurent dans différents
textes (le « six pack » i.e. cinq règlements
et une directive adoptés en novembre
2011, une proposition de règlement de
la Commission, un nouveau traité en
cours de ratification par les Etats
membres), dont certains sont déjà en
vigueur et d’autres pourraient l’être
prochainement,
sous
réserve
de
ratification par les Etats membres. Les
dispositions prévues par ces textes
s’articulent autour de quatre objectifs
principaux : améliorer la qualité des
comptes publics ; viser un objectif
d’équilibre structurel ; renforcer les
outils de programmation et de contrôle
; concevoir un pilotage impliquant la
totalité des administrations publiques.
La qualité des comptes
publics
Le pilotage des finances publiques et
la crédibilité auprès des créanciers
nécessitent de disposer d’informations
fiables sur la situation financière des
administrations publiques. Les systèmes
comptables dans les Etats membres
doivent être soumis à un contrôle
interne et à un audit indépendant,
garantissant la qualité des données
« amont
»
transmises
par
les
administrations
aux
comptables
nationaux pour établir le compte des
administrations publiques. En France,
les comptes de l’Etat et ceux du régime
général de la sécurité sociale font l’objet
d’une certification annuelle par la Cour
des comptes. Cette situation est sans
équivalent au sein des pays de la zone
euro. Pour progresser dans le sens d’une
meilleure garantie de la qualité des
comptes publics, les comptes des
principales collectivités locales et des
hôpitaux devraient également à terme
Les conséquences des nouvelles
règles européennes
30
Synthèse
du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
être soumis dans notre pays à une
certification. Par ailleurs, Eurostat
considère que la comptabilité nationale
devrait s’appuyer sur des comptes en
droits constatés, établis selon un
référentiel comptable harmonisé. Ce
référentiel n’existe pas pour le moment,
et ne peut pas résulter d’une simple
reprise des normes IPSAS
(2)
, qui ne
sont pas parfaitement adaptées aux
spécificités des organismes publics et
sont élaborées par un organisme où les
pouvoirs publics ne sont pas représentés
institutionnellement.
L’équilibre structurel
des comptes publics
Le maintien de la crédibilité de notre
pays auprès de ses créanciers suppose de
respecter une discipline budgétaire
garantissant la soutenabilité des finances
publiques. En ce sens, les nouvelles
règles européennes mettent l’accent sur
l’effort structurel, dans la continuité des
recommandations formulées par la
Cour depuis plusieurs années.
En matière de dette publique, le
nouveau traité, en cours de ratification,
reprend des dispositions d’un règlement
européen de 2011 selon lesquelles l’écart
par rapport au seuil maximum de 60 %
doit diminuer d’au moins un vingtième
chaque année.
En matière de déficit public, la
principale disposition du nouveau traité
(connue sous le nom de « règle d’or »)
figure
également
déjà
dans
les
règlements européens existants. Elle
prévoit que le solde structurel des
administrations publiques doit respecter
l’objectif de moyen terme propre à
chaque pays. Pour la France, cet objectif
de
moyen
terme
est
l’équilibre
structurel,
c’est-à-dire
un
solde
équilibré, corrigé des variations de la
conjoncture.
Si un Etat s’écarte de cet objectif ou
de la trajectoire de convergence vers
celui-ci, le traité impose que des mesures
de corrections permettant de revenir
vers l’objectif ou sur la trajectoire soient
automatiquement mises en œuvre. Il
prévoit également que ces règles fassent
l’objet
de
dispositions
juridiques
nationales de caractère obligatoire et
permanent
« de
préférence
constitutionnelles ou, sinon, garan-
tissant un respect total dans les
procédures budgétaires nationales ».
C’est là la principale novation par
rapport aux règlements antérieurs.
Le contrôle du respect
des règles budgétaires
Une proposition de règlement
européen, actuellement en discussion,
prévoit
que
la
programmation
__________
(2) International public sector accounting standards
Les conséquences des nouvelles
règles européennes
31
Synthèse
du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
budgétaire à moyen terme et les lois
budgétaires annuelles soient fondées sur
des « prévisions macroéconomiques
réalisées
ou
approuvées
par
un
organisme indépendant ou disposant
d’une autonomie fonctionnelle vis-à-vis
des autorités budgétaires de l’Etat
membre ».
Les textes prévoient également la
mise
en
place
d’organismes
«
indépendants
ou
disposant
d’une
autonomie budgétaire vis-à-vis des Etats
membres », chargés de vérifier le respect
des
règles
permettant
d’atteindre
l’objectif de solde structurel à moyen
terme. Ces organismes sont souvent
appelés
«
comités
budgétaires
indépendants ».
Dans son rapport de septembre
2011 sur les finances publiques dans
l’Union européenne, la Commission a
noté que la Cour des comptes est
indépendante et remplit une partie des
missions d’un « comité budgétaire
indépendant »..
Enfin, en matière de suivi infra-
annuel, la directive de 2011 sur les
cadres budgétaires prévoit la publication
trimestrielle
du
déficit
et
de
l’endettement publics. Elle prévoit aussi
la publication de données mensuelles ou
trimestrielles sur les comptes des sous-
secteurs des administrations publiques
(Etat,
ODAC,
ASSO,
APUL).
Actuellement, l’INSEE estime et publie
la dette publique brute à la fin de chaque
trimestre, et transmet à Eurostat un
déficit public trimestriel. Des situations
de l’exécution du budget de l’Etat sont
publiées chaque mois. Dans les autres
composantes
des
administrations
publiques, les données infra-annuelles
sont très lacunaires.
Une nécessaire réforme
de la gouvernance des
finances publiques
Les engagements en matière de
déficit public concernent l’ensemble des
administrations publiques. Or, en l’état
actuel du droit, les seules contraintes
imposées par les lois de programmation
concernent
l’Etat,
les
régimes
obligatoires de base de la sécurité sociale
et les organismes concourant à leur
financement, qui ne couvrent que 75 %
des dépenses publiques. Aucun objectif
financier n’est imposé aux collectivités
territoriales,
qui
bénéficient
d’une
autonomie de gestion. S’agissant de
l’assurance chômage et des régimes
complémentaires de retraite, l’Etat ne
dispose que d’un pouvoir limité, celui
d’agréer ou non les accords établis par
les partenaires sociaux gestionnaires de
ces régimes. Cette situation peut
conduire à faire peser l’essentiel des
contraintes sur certains secteurs, pour
faire face le cas échéant à des dérapages
dans les autres secteurs.
Pour
garantir
le
respect
des
engagements, le pilotage des finances
publiques doit concerner uniformément
l’ensemble des secteurs.
Les conséquences des nouvelles
règles européennes
32
Synthèse
du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Ces engagements portent, en effet,
non seulement sur les objectifs annuels
de solde budgétaire, mais aussi sur une
évolution de l’ensemble des dépenses
publiques
et
des
prélèvements
obligatoires.
En ce qui concerne les ASSO, une
option consisterait à étendre le champ
des lois de financement à l’ensemble de
la protection sociale. S’agissant des
collectivités locales, la loi pourrait poser
les conditions d’un cadre conventionnel
avec
l’Etat
afin
de
définir
les
engagements réciproques et de garantir
leur respect.
Conclusion
33
Synthèse
du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
S
i l’année 2011 s’est caractérisée par le respect des objectifs budgétaires prévus, l’effort
de redressement entrepris doit être poursuivi et amplifié. En effet, le déficit de la
France, bien que réduit en 2011, se situe toujours au dessus de la moyenne des pays de la zone
euro (5,2 % contre 3,8 %).
Pour 2012, des risques non négligeables sont à signaler, principalement sur les recettes (de
l’ordre de 6 à 10 Md€). L’objectif de déficit public à 4,4 % du PIB doit donc être réassuré.
Cela implique le maintien d’une stricte vigilance sur les dépenses grâce à un effort
supplémentaire et la mise en œuvre de mesures fiscales destinées à compenser les moindres
recettes.
Un effort plus substantiel sera nécessaire en 2013 pour atteindre l’objectif d’un déficit
public à 3,0 %. Il devra porter prioritairement sur les dépenses qui atteignent en France un
niveau supérieur à celui de la quasi-totalité de nos partenaires, sans se traduire pour autant
par de meilleures performances. De surcroît, les exemples internationaux montrent que les
consolidations budgétaires les plus efficaces sont celles qui ont privilégié le levier des dépenses par
rapport à celui des recettes.
Cette action devra porter sur l’ensemble des dépenses : fonctionnement, dépenses de
personnel, dispositifs d’intervention – au nombre de 1 300 –, investissements financièrement
non soutenables. Elle devra en outre concerner l’intégralité des administrations publiques.
Pour autant, si l’effort de réduction du poids des dépenses publiques n’est pas suffisant, la
consolidation budgétaire ne pourra éviter un relèvement mesuré des prélèvements obligatoires.
Une réduction de la fiscalité dérogatoire, c’est-à-dire des « niches » fiscales et sociales, devra être
recherchée. Si nécessaire, et à titre temporaire, des relèvements d’impôt de rendement, à assiette
large, tels que la TVA ou la CSG, pourront être décidés.
L’importance et la durée de l’effort de redressement des finances publiques impliqueront de
repenser en profondeur la façon dont nos politiques publiques sont conduites. La gouvernance
même de nos finances publiques doit être réformée afin de définir un cadre associant l’ensemble
des administrations publiques à la définition et à la mise en œuvre d’une stratégie nationale de
retour à l’équilibre. Les outils propres à permettre cette consolidation doivent être rénovés afin
de déboucher sur une mise en cohérence des actions des différentes administrations et sur une
plus grande recherche de l’efficience des politiques publiques. Tel pourrait être notamment l’objet
de la nouvelle démarche de modernisation de l’action publique annoncée par les pouvoirs publics.
Cet effort de redressement obéit à une exigence fondamentale : le redressement de nos
comptes conditionne la maîtrise future par la collectivité nationale de ses choix en matière
économique et sociale.