L
ES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
DES ENTREPRISES DANS UNE
ÉCONOMIE GLOBALISÉE
Octobre 2009
L
e Conseil des prélèvements obligatoires est chargé
d'apprécier l'évolution et l'impact économique, social et
budgétaire de l'ensemble des prélèvements obligatoires,
ainsi que de formuler des recommandations sur toute
question relative aux prélèvements obligatoires (loi
n° 2005-358 du 20 avril 2005). Le présent document est
destiné à faciliter la lecture et l'exploitation du rapport qui
seul engage le Conseil.
Avertissement
Synthèse
Sommaire
3
Synthèse
du Rapport
CPO - Octobre 2009
PRÉSENTATION
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
I
-
Un niveau élevé des prélèvements obligatoires
en France, que des allègements récents tendent
à atténuer
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
II
-
Des efforts d’attractivité ciblés
. . . . . . . . . . . . . . .11
III
-
Des prélèvements obligatoires peu orientés
vers la compétitivité
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17
CONCLUSION
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23
Présentation
5
Synthèse
du Rapport
CPO - Octobre 2009
Le Conseil des prélèvements obligatoires a analysé, à la demande du Président de la
commission des finances du Sénat
(1)
, les prélèvements fiscaux et sociaux des entreprises au
regard des impératifs d’attractivité du territoire et de compétitivité des entreprises qui s’y
trouvent.
Dans la première partie du rapport, le Conseil dresse un inventaire des prélèvements des
entreprises, après avoir analysé leur incidence économique. Une comparaison internationale du
poids des prélèvements obligatoires est ensuite présentée, avant d’étudier plus spécifiquement leur
évolution récente en France.
La deuxième partie est consacrée à l’attractivité fiscale, qui désigne la capacité d’un pays
à attirer sur son territoire des investissements ou des emplois mobiles. Les entreprises
lorsqu’elles décident de la localisation de leur investissement ou de leur base imposable sont
particulièrement sensibles à l’imposition des bénéfices qui est la forme de taxation la plus
répandue. La présente étude dresse donc un diagnostic des taux et des règles d’assiette de l’impôt
sur les sociétés, avant d’étudier l’efficacité économique de certains mécanismes dérogatoires visant
à améliorer l’attractivité du territoire.
L’impact des prélèvements obligatoires sur la compétitivité des entreprises est analysé en
troisième partie. Il s’agit d’apprécier si les impôts et charges sociales pesant sur les coûts de
production sont de nature à handicaper les entreprises confrontées à la concurrence
internationale pour vendre en France ou exporter leur production. Enfin, la présente étude
dresse un panorama des transferts d’assiette réalisés ou envisagés en France et à l’étranger pour
alléger la taxation des facteurs de production.
En conclusion, le Conseil identifie des pistes d’évolution de la structure des prélèvements
obligatoires susceptibles d’éclairer le débat parlementaire.
_
_____
(1) Conformément à l’article L. 351-3 du code des juridictions financières.
7
Synthèse
d
u Rapport
CPO - Octobre 2009
Un niveau élevé des prélève-
ments obligatoires en France,
que des allègements récents
tendent à atténuer
1
La définition des prélèvements
obligatoires des entreprises est malaisée.
Alors
qu’une
approche
juridique
voudrait que le redevable d’une taxe en
supporte
la
charge
économique,
l’analyse de l’incidence fiscale montre
que les entreprises peuvent transférer
cette charge sur leurs actionnaires, leurs
salariés ou les consommateurs au travers
de la variation des prix.
Cette faculté des entreprises repose
sur la mobilité considérée comme
parfaite du facteur capital, qui lui permet
d’échapper à la taxe, à la différence du
facteur travail. Ainsi, alors qu’en
économie fermée une hausse de l’impôt
sur les sociétés (IS) pèse sur les
actionnaires, la théorie économique
montre qu’en économie ouverte, ce sont
plutôt les salariés qui la supportent.
Les travaux économétriques récents
confirment ces résultats, même si
l’ampleur des transferts peut varier selon
les études.
Des prélèvements
obligatoires principa-
lement assis sur le facteur
travail
Le rapport présente un inventaire
des prélèvements fiscaux et sociaux
dont les entreprises sont juridiquement
redevables.
En
comptabilité
nationale,
ils
s’élèvent à 327 Md€ en 2008, mais à
environ 370 Md€ en y ajoutant les
rémanences
de
TVA
(TVA
non
déductible pour les consommations
intermédiaires de certains opérateurs),
certaines taxes environnementales et
d’autres charges comme la formation
professionnelle, l’apprentissage, ou la
participation à l’effort de construction
(autrefois appelée 1 % logement).
Le facteur travail est le plus taxé
Il
génère
plus
de
70%
des
prélèvements obligatoires (231 Md€),
essentiellement au titre de l’assiette de
sécurité sociale, qui supporte les
cotisations aux régimes obligatoires de
base
(135
Md€),
complémentaires
(35 Md€)
et
d’assurance
chômage
(19 Md€). Diverses impositions sont
assises également sur la même base :
taxes sur les salaires, au titre du
financement de l’apprentissage, de la
formation
professionnelle,
des
logements ou des transports publics.
Des prélèvements fiscaux ont en
outre été institués sur les éléments de
rémunération hors assiette de sécurité
sociale (sur les stock-options, les
régimes de prévoyance…) mais leurs
montants restent marginaux, bien que
leur assiette soit dynamique.
Les prélèvements obligatoires
des entreprises
dans une économie globalisée
Un niveau élevé des prélèvements
obligatoires en France, que des
allègements récents tendent à atténuer
Viennent ensuite les bénéfices et le capital
Les bénéfices des entreprises ont
généré 51 Md€ de recettes en 2008 (16%
des prélèvements), du fait princi-
palement de l’IS.
Le capital en représente environ
10 % (34 Md€), essentiellement au titre
de la fiscalité locale. La TP acquittée par
les entreprises, qui en constitue environ
les trois-quarts (26 Md€) est assise
principalement
sur
les
biens
et
équipements mobiliers et dans une
moindre mesure sur le foncier, tandis
que les taxes foncières sur les propriétés
bâties et non bâties ont un rôle plus
limité (environ 8 Md€).
La recherche d’autres assiettes
A l’exception des rémanences de
TVA (31 Md€) les autres assiettes
fournissent des recettes plus limitées :
chiffres d’affaires (8 Md€), taxes
environnementales (environ 13 Md€) ou
certaines taxes comportementales (aides
à la cuve…) ou sur les dépenses des
entreprises (publicité…).
Au final, les prélèvements des
entreprises frappent très majoritai-
rement les facteurs de production et leur
nombre élevé apparaît peu lisible pour
les investisseurs internationaux et est
générateur de coûts de gestion pour les
entreprises.
Des entreprises
comparativement plus
taxées, mais qui ont
bénéficié de mesures
d’allègements récentes
Un niveau de prélèvements supérieur aux
principaux pays de l’Union Européenne
Le taux de prélèvements obligatoires
sur les entreprises était en 2006
supérieur de 5,7 points à la moyenne
européenne. Sous réserve des biais qui
affectent les comparaisons interna-
tionales, la France fait donc davantage
reposer
ses
prélèvements
sur
les
entreprises (39%, hors TVA) que sur les
ménages par rapport aux autres pays
européens (29%).
De récents allègements devraient cependant
améliorer la position française
Depuis 1985, la France est parvenue
à stabiliser ses prélèvements sur les
entreprises dans la richesse nationale
(16,7% du PIB en 2008), après un pic en
2003 (17,3%).
En particulier, la France a consenti
11,8 Md€ d’allègements nouveaux en
2007 et 2008 (au sens de la comptabilité
nationale, et hors effet de la montée en
charge des dispositifs préexistants),
Synthèse
du Rapport
CPO - Octobre 2009
8
Synthèse
du Rapport
CPO - Octobre 2009
Un niveau élevé des prélèvements
obligatoires en France, que des
allègements récents tendent à atténuer
9
principalement au titre de l’IS (6,8 Md€)
et de la TP (2,6 Md€). Ces efforts en
faveur des entreprises se sont poursuivis
avec la suppression de l’imposition
forfaitaire annuelle à compter de 2009 (-
1,2 Md€ d’allègements attendu en 2010),
et celle annoncée de la TP en 2010.
Les dépenses fiscales au profit des
seules
entreprises
représentent
26,8 Md€ en 2007 (44,2% des dépenses
totales). Leur progression soutenue (de
l’ordre de +7,8%
entre 2005 et 2008) se
sera
accentuée
en
2009
avec
l’instauration du taux réduit de TVA sur
la restauration.
Les
entreprises
ont
également
bénéficié, au titre du plan de relance, de
mesures favorables à leur trésorerie,
avec le remboursement accéléré de
crédits de TVA (3,6 Md€ fin juillet
2009), du crédit d’impôt recherche
2005-2008 (3,7 Md€) et des reports en
arrière pour les exercices clos au plus
tard le 30 septembre 2009 (3,8 Md€).
Ces mesures tranchent avec la
réforme du régime d’acompte de l’IS
pour les grandes entreprises en 2005,
qui, en basant le dernier versement sur
le bénéfice prévisionnel, avait permis un
surcroît de recettes de 2,3 Md€ en 2005,
mais devrait compenser en 2009, avec la
crise
financière
et
économique,
l’effondrement de l’IS encaissé.
Synthèse
du Rapport
CPO - Octobre 2009
11
Les prélèvements obligatoires
des entreprises
dans une économie globalisée
2
Des efforts d’attractivité
ciblés
Bien que mal positionnée
pour ses prélèvements
obligatoires, la France
paraît relativement
attractive
La localisation des investissements
dépend
avant
tout
de
critères
économiques.
Les prélèvements obligatoires ont
un impact secondaire, mais néanmoins
avéré sur les investissements directs
étrangers (IDE), notamment s’agissant
de l’IS. L’existence de biens publics ne
permet pas de compenser pleinement
cet effet négatif sur l’attractivité.
La France, un pays jugé attractif, sauf pour
ses prélèvements obligatoires
Il
n’existe
pas
de
méthode
incontestée pour mesurer l’attractivité.
Les enquêtes d’opinion auprès des
chefs d’entreprises montrent que la
France dispose d’avantages comparatifs
grâce à la qualité de ses infrastructures et
de sa main d’œuvre, mais également du
fait de ses coûts de production
relativement bas (immobilier, éner-
gie…).
A
l’inverse,
les
indicateurs
synthétiques
confirment
que
les
prélèvements
obligatoires
des
entreprises sont plus élevés en France,
et sont surtout jugés trop complexes et
instables. Or, la qualité et la lisibilité du
système réglementaire sont détermi-
nantes pour l’attractivité fiscale.
Le troisième pays d’accueil des
investissements directs étrangers
L’attractivité d’un pays peut être
approchée par les flux d’IDE, mais avec
beaucoup de réserves méthodologiques.
La France était au troisième rang
mondial pour l’accueil des IDE entrants
en 2006 (157 Md€), mais également
pour les IDE sortants (225 Md€), signe
d’une économie très ouverte sur le
monde.
Au
final,
si
les
prélèvements
obligatoires de la France sont élevés, ce
désavantage semble compensé par les
facteurs géographique et économique
qui
priment
dans
les
arbitrages
d’investissement.
Un taux nominal
d’imposition des bénéfices
élevé, compensé par des
règles d’assiette
favorables aux entreprises
La France n’est pas si mal positionnée dans
la concurrence fiscale
Le
taux
nominal
de
l’IS
est
considéré comme la vitrine du système
d’imposition des entreprises. Or la
12
Synthèse
du Rapport
CPO - Octobre 2009
Des efforts d’attractivité ciblés
France présente le deuxième taux le plus
élevé de l’UE, derrière Malte, malgré des
efforts de baisse depuis 10 ans, mais
demeurant inférieurs à ceux des autres
États membres. Son taux implicite
d’imposition (recettes de l’IS rapporté à
l’excédent
net
d’exploitation)
est
également le deuxième plus élevé.
En
revanche,
le
poids
de
l’imposition des bénéfices dans la
richesse nationale est un des plus faibles
de l’UE, et ses taux effectifs, qui
permettent de mieux rendre compte des
règles d’assiette, la placent dans une
position intermédiaire.
La France a en outre fait des efforts
pour alléger les contraintes de gestion
des entreprises, en réduisant le nombre
d’interlocuteurs
en matière fiscale
(création de la direction des grandes
entreprises
en 2002 et des services des
impôts des entreprises en 2006), ou
dans le domaine social (recouvrement
par les URSSAF des cotisations de
chômage envisagé au plus tard pour
2012). Les droits des entreprises sont
désormais mieux assurés, mais les
URSSAF disposent d’une avance sur la
direction
générale
des
finances
publiques (DGFIP)
en la matière. Leurs
relations avec les entreprises reposent
davantage sur l’assistance et le conseil
plutôt que sur le seul contrôle. De
nombreux pays de l’UE ont pour leur
part institutionnalisé la concertation
avec les entreprises et mis en place une
« relation approfondie » avec elles.
La France a privilégié une stratégie de
mitage de son assiette de l’IS
Elle a tout d’abord multiplié les
exonérations et crédits d’impôts qui
représentaient 7 Md€ d’allègements en
2007.
Elle a également supprimé en 2004
les mécanismes de l’avoir fiscal, qui
permettait d’éviter la double imposition
de l’entreprise et de ses actionnaires, et
du
précompte
mobilier,
visant
à
soumettre les produits distribués en
provenance de l’étranger au taux normal
d’IS
français.
Le
gain
pour
les
entreprises s’est élevé à 1,7 Md€ par an
entre 2006 et 2008, tandis que les
ménages ont vu leur charge fiscale
croître de 1,5 Md€, malgré une baisse
des prélèvements sociaux (0,7 Md€ en
2006).
Les règles d’assiette
de l’IS en
France apparaissent ensuite
très
favorables aux entreprises :
- le régime d’amortissement est
parmi les plus avantageux de l’OCDE,
grâce à des durées plus courtes, et un
taux d’amortissement dégressif plus
élevé ;
- les entreprises bénéficient de
régimes de report des pertes sans
plafonnement et permettant un large
étalement dans le temps ;
Synthèse
du Rapport
CPO - octobre 2009
Des efforts d’attractivité ciblés
13
-
la
fiscalité
de
groupe
est
relativement favorable du fait de
l’amélioration du régime mère-fille (coût
budgétaire de 25,2 Md€ en 2007) et de la
puissance du régime de l’intégration
fiscale qui permet, au-delà de la
compensation des bénéfices et
des
pertes entre sociétés du même groupe,
des
neutralisations
importantes
(6,5 Md€ d’assiette) pour un coût
budgétaire total de 15,5 Md€ par an ;
- la fiscalité de l’endettement des
entreprises est très avantageuse pour les
sociétés
financières
détenant
des
participations dans d’autres sociétés
(
holdings
), du fait de l’exonération des
plus-values de cession des titres de
participation, à laquelle s’ajoute la non
imposition croissante des plus-values
mobilières réalisées par les particuliers et
une très large déductibilité des intérêts
d’emprunt, notamment bancaires. Ces
mécanismes, associés à l’intégration
fiscale, sont particulièrement incitatifs
pour la localisation de dettes en France,
notamment au titre d’opération de
rachat d’entreprise avec effet de levier
(Leverage Buy-out –LBO–) ;
- les dépenses de recherche et
développement (R&D) ont bénéficié
d’allègements
importants
avec
le
passage progressif à compter de 2004
d’un crédit d’impôt recherche pour
lequel
seules
les
dépenses
supplémentaires de R&D étaient prises
en compte en
fonction du volume
annuel de dépenses (4 Md€ de créance
fiscale annuelle en régime de croisière).
La mise en place des pôles de
compétitivité, du régime des jeunes
entreprises innovantes ou universitaires
et la réforme de la taxation des plus-
values de cession
de brevets ont
également
été
favorables
aux
entreprises.
Une stratégie à contre-courant de ses
principaux concurrents
Le choix du maintien d’un taux d’IS
élevé mais d’un mitage de son assiette
isole la France au sein de l’UE.
Les autres grands États membres
ont en effet baissé leur taux d’IS et élargi
corrélativement ses bases, en réduisant
les
possibilités
d’amortissement
dégressif ou dérogatoire (Allemagne),
ou en limitant les charges déductibles
(Allemagne, Espagne, Italie). Cependant
certains de ces pays sont revenus sur
une partie de ces mesures d’assiette pour
redonner de la trésorerie aux entreprises
dans le cadre des plans de relance
adoptés fin 2008.
La France se trouve dès lors dans
une double position de vulnérabilité :
elle est limitrophe de petits pays qui
jouent pleinement de la concurrence
fiscale (Benelux, Suisse) et de grands
pays centraux qui sont ses principaux
Des efforts d’attractivité ciblés
14
Synthèse
du Rapport
CPO - Octobre 2009
concurrents
dans
l’attraction
des
entreprises
et
des
investissements
internationaux, et dont les taux d’IS sont
plus faibles.
Les avantages économi-
ques de la stratégie fran-
çaise ne sont pas toujours
démontrés
Des efforts d’attractivité qui favorisent peu
la compétitivité des entreprises
La suppression progressive de la
contribution additionnelle à l’IS à
compter de 2006 (-1,1 Md€ de recettes)
et l’exonération des plus-values de
cession (-2,6 Md€) ont principalement
bénéficié aux secteurs des services aux
entreprises, aux activités financières, au
commerce et aux activités immobilières.
La disparition de l’imposition forfaitaire
devrait avoir les mêmes effets. Dès lors,
l’industrie a été peu avantagée par ces
allègements.
De même, les entreprises de taille
intermédiaire,
qui
manquent
pour
renforcer les positions commerciales de
la France, en auront peu bénéficié, à la
différence
des
PME
(moins
de
250 salariés) et des grandes entreprises
(plus de 2000 salariés).
Une efficacité économique inégale
La réforme du crédit d’impôt
recherche constitue une baisse, qui peut
être qualifiée de déguisée, du taux de l’IS
de l’ordre de 2 à 3 points et est ciblée de
fait sur les grandes entreprises qui
effectuent des dépenses de R&D. Elle
peut dès lors constituer un effet
d’aubaine pour ces entreprises, et
favoriser des activités de R&D moins
innovantes que celles menées par
certaines PME, qui craignent moins de
remettre
en
cause
leurs
marchés
historiques.
Cette réforme est par ailleurs de
nature défensive puisqu’elle vise à
ralentir la baisse de la dépense privée de
R&D, qui est déjà inférieure à celle des
autres
pays
de
l’OCDE,
et
la
délocalisation des centres de recherche.
Une évaluation des effets du nouveau
CIR s’avère donc nécessaire.
S’agissant
de
la
fiscalité
de
l’endettement, la France est désormais
un des pays les plus attractifs pour les
holdings
, dont le nombre (8500 en 2006)
a presque triplé par rapport à 1997 et qui
représentent plus de la moitié des dettes
financières
de
l’ensemble
des
entreprises. Mais cette stratégie apparaît
insuffisamment porteuse de croissance,
puisqu’elle
favorise
peu
les
investissements en capital-risque dans
les jeunes sociétés innovantes ou en
développement, mais bénéficie essen-
tiellement aux rachats d’entreprises en
LBO, dont les effets économiques sont
discutés.
Des efforts d’attractivité ciblés
Synthèse
du Rapport
CPO - Octobre 2009
15
Un encadrement des pratiques
d’optimisation insuffisant
L’optimisation, qui permet à un
contribuable de tirer parti de la
complexité de la législation pour
minorer sa charge fiscale ou sociale sans
violer la loi apparaît concentrée sur les
grandes entreprises. Les PME et les
entreprises de taille intermédiaires
supportent dès lors des taux implicites
d’imposition plus élevés, ce qui peut
entraver leur croissance.
Deux techniques d’optimisation
sont principalement utilisées :
- les prix de transferts permettent
dans le cadre d’une facturation au sein
d’une
entreprise
de
localiser
les
opérations
en
fonction
du
pays
fiscalement avantageux. Les accords
préventifs avec les entreprises mis en
place par la DGFIP restent confidentiels
et il n’existe pas en France d’obligation
de documentation de ces prix de
transferts ;
- la sous-capitalisation consiste à
faire porter les dettes financées sur
emprunt par une société dotée de très
peu de capitaux propres. Le régime
français d’encadrement de ces pratiques
est limité, puisqu’il ne s’applique pas à
l’endettement bancaire et ne prévoit pas
de plafond à la déductibilité des intérêts
d’emprunts.
D’autres pays ont mis en place des
dispositifs plus contraignants, notam-
ment le Royaume-Uni qui oblige à
déclarer les schémas d’optimisation, ou
l’Allemagne qui plafonne depuis 2008
les intérêts financiers déductibles.
Des freins persistants à la croissance des
entreprises soumises à la concurrence
internationale
Le taux réduit d’IS permet de limiter
la sur-taxation des bénéfices des PME
par rapport aux grandes entreprises,
mais bénéficie principalement aux
secteurs abrités de la concurrence
internationale,
et
très
peu
aux
entreprises de taille intermédiaire.
Par ailleurs, il ne permet pas, malgré
une amélioration générale des fonds
propres des entreprises depuis 1996, de
renforcer
ceux
des
entreprises
indépendantes
des
groupes,
alors
qu’elles n’ont pas suffisamment accès
aux marchés financiers pour assurer leur
développement.
Synthèse
du Rapport
CPO - Octobre 2009
Les prélèvements obligatoires
des entreprises
dans une économie globalisée
Des prélèvements
obligatoires peu orientés
vers la compétitivité
17
Une perte relative de
compétitivité de l’écono-
mie française et de ses
entreprises
Une économie française très ouverte
L’économie française est deux fois
plus ouverte au commerce international
que les États-Unis ou le Japon, mais l’est
sensiblement moins que l’Allemagne. La
pression concurrentielle est donc forte
sur le marché national comme à
l’exportation, pour la plupart des
secteurs de l’industrie.
Si
la
France
a
une
bonne
spécialisation (agroalimentaire, chimie,
équipements électriques, matériels de
transport), elle est cependant fortement
concurrencée dans ces secteurs par les
principaux pays développés. Elle tend en
outre à perdre du terrain dans la haute
technologie et les produits haut de
gamme.
En revanche, bien que distancée par
le Royaume-Uni, la France affiche de
bonnes performances en matière de
services, mais essentiellement grâce au
tourisme et non dans les services à forte
valeur ajoutée.
Ses exportations sont en outre trop
orientées vers l’UE et les autres grands
pays développés, au détriment des
marchés les plus dynamiques (Brésil,
Russie, Inde, Chine).
Enfin,
si
la
France
possède
davantage de petits exportateurs et de
grands
champions
nationaux
que
l’Allemagne, elle a
en revanche
beaucoup moins d’entreprises de taille
intermédiaire.
Des performances à l’exportation en recul
Le solde commercial s’est dégradé
continûment depuis 2005, non parce
que la France importe davantage, mais
parce qu’elle exporte moins. Elle a par
ailleurs perdu des parts de marché
relatives dans le commerce mondial.
Sa compétitivité-coût est également
en recul, ce qui signifie que le coût de
ses produits a crû plus vite que ses
concurrents, en particulier l’Allemagne.
Sa
compétitivité-prix
s’est
en
revanche améliorée comme l’Allemagne
mais grâce à des efforts de marge que les
entreprises d’outre-Rhin n’ont pas eu à
réaliser.
Une structure des
prélèvements obligatoires
peu orientée vers la
compétitivité
En 2006, les cotisations sociales
comme les impôts de production ont un
poids supérieur en France à la moyenne
3
Des prélèvements obligatoires
peu orientés vers la compétitivité
18
Synthèse
du Rapport
CPO - Octobre 2009
de l’UE15 (de respectivement +4,7 et
+1,4 point de PIB), malgré une légère
décrue au cours de la période récente.
Cependant, la France affiche un
coût complet du travail et un coût
pondéré par la productivité se situant
dans la moyenne de l’UE en 2007, et
inférieur à des pays aux cotisations
pourtant plus faibles (Danemark, Suède,
Royaume-Uni, Allemagne). Le facteur
travail, principal coût de production des
entreprises,
est
donc
largement
compétitif en France par rapport à ses
principaux concurrents.
En outre, la déductibilité des
prélèvements obligatoires sur les coûts
de production de l’assiette de l’IS a
permis de diminuer de 234 Md€
l’assiette de l’IS en 2006, réduisant le
bénéfice imposable à 141 Md€.
Des allègements sociaux tournés vers le
soutien à l’emploi et aux revenus
La baisse des charges sociales sur les
entreprises doit peu à la diminution des
taux de droit commun. La baisse des
taux de cotisations patronales de
sécurité sociale, permise par un transfert
sur les cotisations salariales, a été en
effet neutralisée par la hausse des autres
prélèvements pesant sur le facteur
travail, notamment pour le financement
de la retraite complémentaire.
L’État a privilégié une baisse des
cotisations ciblée sur les travailleurs peu
qualifiés (allègements généraux) pour
l’emploi desquels les entreprises ont
bénéficié d’allègements croissants. Ces
mesures
d’allègements
ont
plus
récemment été orientées vers le soutien
aux revenus des salariés notamment
dans le cadre de la loi TEPA. Des
exonérations ciblées ont également
bénéficié à certains territoires ou
publics. Le développement d’exemp-
tions dans le cadre d’une politique de
revenu
a
réduit
l’assiette
des
prélèvements sociaux.
A ces différents titres, les entreprises
auraient bénéficié d’au moins 40 Md€
d’allègements en 2008.
Les allègements fiscaux ont d’abord
privilégié l’emploi, puis la compétitivité plus
récemment
La France fait un très large usage des
taux réduits de TVA. Elle présente ainsi
un des taux réduits (5,5%) les plus bas
d’Europe, ainsi qu’un écart entre ce
dernier et le taux normal (19,6%) parmi
les plus importants.
Elle utilise par ailleurs pleinement
les possibilités offertes par la législation
communautaire pour faire bénéficier de
taux réduits
certains secteurs intensifs
en
main
d’œuvre
(rénovation
de
logements, lavages de vitres et nettoyage
de logement, services à domicile). La
directive 2009/447 l’a autorisée à
étendre ce mécanisme à la restauration,
qui en bénéficie depuis le 1er juillet
2009 pour un coût annuel évalué à
3 Md€, compte non tenu de la remise en
cause annoncée des aides à l’emploi
dans le secteur qui en réduirait l’impact
budgétaire de 0,6 Md€.
Si la taxation locale des entreprises
apparaît quant à elle justifiée d’un point
Des prélèvements obligatoires
peu orientés vers la compétitivité
Synthèse
du Rapport
CPO - Octobre 2009
de vue économique au regard des coûts
qu’elles engendrent, en revanche la
taxation de leur capital productif
handicape leur compétitivité.
L’État a souhaité compenser le
dynamisme des taux de TP votés par les
collectivités locales, fruit tout à la fois de
la complexité de la fiscalité locale, du
développement de l’intercommunalité et
de la déliaison partielle des taux de TP
avec les taux applicables aux ménages.
Ce faisant, le poids de la TP acquittée
par les entreprises a diminué par rapport
à 1998 (-0,3 point de PIB) et l’État
finance près de 12 Md€ de TP et taxes
assimilées
en
2008
au
titre
des
dégrèvements.
La suppression progressive de la
part salariale de la TP décidée en 1999 a
d’abord avantagé les secteurs intensifs
en main d’œuvre, généralement peu
exposés à la concurrence internationale.
La
pression
fiscale
sur
les
équipements et biens mobiliers
s’en est
trouvée accrue, ce qui a conduit les
gouvernements successifs à prendre de
nouvelles
mesures
d’allègements
:
dégrèvement puis exonération pour
investissements
nouveaux,
crédit
d’impôt anti-délocalisation pour certains
territoires (2005), instauration d’un
plafond effectif à 3,5% de la valeur
ajoutée (2006), et suppression annoncée
de la part investissement de la TP (pour
2010). Cette dernière réforme encore à
l’étude au moment de l’adoption du
rapport n’est pas analysée.
Des politiques d’allège-
ments peu ciblées sur les
enjeux de compétitivité
Des dépenses fiscales de TVA aux effets
emplois incertains et ne profitant pas à la
compétitivité
Les taux réduits de TVA ne profitent
pas aux entreprises exportatrices car ils
ont été conçus pour ne pas avoir
d’impact sur les échanges entre États
membres de l’UE.
Par ailleurs, une étude récente de la
Commission européenne montre que la
baisse du taux de TVA a des effets
emplois parfois inférieurs aux aides
directes, comme dans le secteur des
aides à domicile.
Dans ce contexte, les engagements
des représentants des restaurateurs de
créer 20 000 emplois et de signer 20 000
contrats de professionnalisation appa-
raissent optimistes. En retenant une
hypothèse de deux tiers de la baisse du
taux répercutés dans les prix, seuls 6 000
emplois pourraient être créés à long
terme.
Les rémanences de TVA, malgré
leur poids (31,6 Md€) sont relativement
peu handicapantes pour la compétitivité
des entreprises, car elles sont supportées
par
des
secteurs
totalement
(administration, santé) ou partiellement
(secteur financier) protégés de la
concurrence
internationale.
Les
19
Des prélèvements obligatoires
peu orientés vers la compétitivité
20
établissements de crédits peuvent opter
pour leur assujettissement, selon un
régime
moins
avantageux
qu’en
Allemagne, mais préfèrent y renoncer
pour des raisons commerciales. Ce
secteur a par ailleurs bénéficié de la
suppression de l’impôt de bourse
en
2007 (-250M€).
Des secteurs exposés peu bénéficiaires des
allègements
Les
allègements
généraux
de
cotisations sociales ont permis de
diminuer le coût du travail peu qualifié
et de stabiliser la part de l’emploi non
qualifié dans l’emploi total. D’abord
offensifs, ils auraient permis en 1997 la
création cumulée de 300 000 emplois
selon les estimations moyennes, et sont
devenus depuis lors défensifs, afin de
compenser la hausse du coût du travail
au niveau du SMIC (allègements Aubry
I et II puis Fillon).
Mais les secteurs exposés à la
concurrence internationale en ont peu
profité, à la différence des secteurs
protégés de l’hôtellerie-restauration, de
la construction et des services. Dès lors,
les cotisations sociales
sont devenues
fortement progressives à mesure que le
niveau de salaire s’élève, ce qui pourrait
handicaper le travail qualifié et la
productivité des entreprises, qui sont
pourtant
déterminants
pour
leur
compétitivité.
Par ailleurs, les entreprises de taille
intermédiaire, malgré la mise en place de
systèmes de lissage des seuils, affichent
des
taux
d’assujettissement
aux
cotisations sociales supérieurs aux
petites et grandes entreprises. Les
premières profitent en effet davantage
des exonérations et des allègements, et
les
secondes
bénéficient
du
plafonnement
des
cotisations
et
recourent davantage aux rémunérations
exemptées d’assiette (intéressement,
participation…).
Les
exonérations
territoriales
apparaissent, quant à elles, peu ciblées
vers les zones en
difficulté économique,
et
avantagent
plutôt
des
régions
agricoles ou touristiques.
Le régime du crédit de TP anti-
délocalisation (-188 M€ en 2007) ne
permet pas
lutter contre les transferts
d’activité dans les pays de l’Est de l’UE
- en raison de la législation commu-
nautaire - ou dans les nouveaux pays
industrialisés car les différentiels de
salaire sont trop importants. Il ressort
davantage de politiques d’aménagement
du territoire et de l’emploi.
L’industrie
a
en
revanche
principalement bénéficié de la réforme
de la TP de 2006 grâce au plafonnement
de la valeur ajoutée (allègement total de
3,7 Md€ pour les entreprises en 2008).
Mais les entreprises industrielles qui se
situent entre ce plafond (3,5%) et le
plancher
de
taxation
(1,5%),
qui
concerne surtout le secteur des services,
n’en ont pas pleinement tiré profit.
Synthèse
du Rapport
CPO - Octobre 2009
Des prélèvements obligatoires
peu orientés vers la compétitivité
21
Synthèse
du Rapport
CPO - Octobre 2009
Vers des transferts d’as-
siette supplémentaires ?
Des initiatives diverses adoptées à
l’étranger…
Nombre de pays ont procédé à des
transferts d’assiette afin d’alléger les
prélèvements obligatoires sur les coûts
de production, en particulier sur le
facteur travail.
Afin
de
redresser
sa
balance
commerciale, le Danemark a quasiment
supprimé en 1987 les cotisations
patronales versées par les employeurs, et
relevé en compensation de 3 points son
taux de TVA (passé à 25%). Depuis lors,
l’essentiel
du
financement
de
la
protection
sociale
repose
sur
les
ménages
via
l’impôt sur le revenu et les
taxes sur la consommation.
D’autres pays se sont inspirés de
cette
réforme,
mais
l’effet
de
substitution entre cotisations patronales
et TVA a été beaucoup plus limité : un
point de TVA pour l’Allemagne en
2005. La Belgique et le Portugal
financent depuis 2005 la hausse des
dépenses de protection sociale par celle
du taux de TVA, et non plus par les
cotisations sociales.
Les pays nordiques ont de leur côté
mis en place depuis le début des années
1990 une fiscalité écologique assise sur
la consommation de carbone. Cette
politique a permis à la Suède de réduire
notamment les cotisations patronales de
près de 4 points de PIB entre 1996 et
2006. Le Royaume-Uni et l’Allemagne
ont également combiné la baisse des
cotisations patronales avec une taxation
sur l’énergie, mais dans une bien
moindre ampleur.
…aux effets limités sur la compétitivité
Si le Danemark est parvenu à
redresser
rapidement
sa
balance
commerciale du fait du repli des
importations, en revanche l’effet de la
TVA sociale sur la compétitivité a été
plus limité. Le coût du travail
a
rapidement augmenté, dégradant la
compétitivité-coût des entreprises.
A l’inverse, les parts de marché de la
Suède ont progressé dans les années
1990, et sa compétitivité-coût s’est
maintenue.
Il est cependant difficile d’isoler le
rôle des prélèvements obligatoires sur la
compétitivité de ces pays, d’autres
facteurs
plus
structurels
jouant
simultanément. Ainsi, la compétitivité
des entreprises allemandes n’a pas
attendu les baisses de cotisations
patronales
pour
se
redresser
spectaculairement au cours des années
2000.
Des transferts d’assiette déjà réalisés en
France
Entre 1990 et 2003, tandis que les
dépenses
de
protection
sociale
croissaient fortement, les entreprises
ont vu leur rôle de financeur diminuer
sensiblement (-6 points), au détriment
des ménages (+9,5 points), soit 9,3 Md€
de réduction de prélèvements. Les
ménages ont également été appelés à
Des prélèvements obligatoires
peu orientés vers la compétitivité
22
Synthèse
du Rapport
CPO - Octobre 2009
financer
la dette reprise par la caisse
d’amortissement de la dette sociale.
La compensation des allègements
par affectation d’impôts et de taxes a
également entraîné une substitution
d’assiette : près de 10 Md€ sont ainsi
financés
par
des
taxes
sur
la
consommation dont s’acquittent les
ménages (notamment droits tabac et
alcool).
Les réformes successives de la TP
ont, quant à elles, eu des effets
contradictoires : la suppression de la
part salariale a diminué la taxation du
facteur travail et augmenté celle du
capital (les équipements et biens
mobiliers représentaient environ 80%
des bases brutes en 2008), mais la
montée en charge de la valeur ajoutée
(17 Md€ de cotisations en 2008) a
réintroduit les salaires dans l’assiette de
la TP (qui en représentent en moyenne
67%).
D’autres transferts ont été envisagés
Plusieurs pistes de transferts ont été
mises à l’étude depuis une dizaine
d’années pour alléger les prélèvements
sur le facteur travail, mais ont été peu
suivies d’effet en raison des incertitudes
qui leur sont attachées :
- un basculement des cotisations
sociales sur la TVA constituerait une
« dévaluation fiscale » permettant de
diminuer les coûts de production
français et de renchérir les biens
importés. Mais cet effet ne serait durable
qu’en cas de baisse du pouvoir d’achat
des ménages, afin d’éviter des effets
inflationnistes
de
second
tour
et
dépendrait des comportements prix des
entreprises étrangères ;
- la valeur ajoutée quant à elle ne
permettrait pas d’alléger les coûts de
production et constitue une notion
juridique
complexe
qui
pourrait
favoriser l’optimisation. Elle est enfin
particulièrement élevée dans le secteur
industriel, qui est le plus affecté par la
concurrence internationale ;
- faute de révision des valeurs
locatives cadastrales, l’assiette foncière
handicape également l’industrie, dont les
immobilisations sont évaluées selon une
méthode « comptable », par rapport au
secteur commercial, qui fait quant à lui
l’objet d’une majoration forfaitaire
annuelle plus avantageuse ;
- un transfert sur la CSG pourrait
avoir un effet déflationniste, et favoriser
des revendications de hausse salariale
qui annihileraient son effet sur la
compétitivité ;
-
enfin,
la
consommation
de
carbone devrait servir d’assiette à la taxe
carbone prochainement instituée.
23
Conclusion
Au
regard
des
constations
présentées
dans
le
rapport,
les
prélèvements obligatoires ne jouent
qu’un rôle secondaire dans l’attractivité
du territoire et la compétitivité des
entreprises.
Ils sont cependant élevés en France
par rapport aux autres pays européens.
Mais plus que leur niveau, c’est leur
structure qui apparaît inadaptée aux
enjeux de la compétition internationale.
Ainsi, l’État a consenti des efforts
d’allègements importants mais ciblés,
qui conduisent à des prélèvements à
base réduite mais à taux élevés,
préjudiciables à l’attractivité de la
France.
Ces
allègements
et
autres
exonérations renforcent la complexité
des prélèvements du fait de leur grande
instabilité et pèsent sur la gestion des
entreprises.
La structure de ces allègements a par
ailleurs été orientée vers des politiques
d’emploi et de revenu, dont bénéficient
surtout les secteurs abrités de la
concurrence internationale. La France
est dès lors mieux protégée des aléas de
la conjoncture mondiale, mais s’expose -
en soutenant des emplois peu qualifiés -
à une baisse de la productivité du travail
qui pourrait affecter sa croissance
potentielle. La prise en compte des
impératifs de la compétitivité est en
effet plus récente et plus limitée.
Enfin,
la
mobilisation
des
prélèvements obligatoires comme levier
de politique économique n’a pas
toujours démontré son efficacité, malgré
son coût élevé. Ainsi en est-il par
exemple de la croissance des entreprises,
gênée par des prélèvements qui pèsent
moins sur les grandes entreprises que
sur les PME et surtout sur les
entreprises de taille intermédiaire.
En conséquence, le Conseil a dégagé
cinq pistes de réflexion susceptibles
d’éclairer le débat parlementaire. Elles
s’inscrivent dans un contexte de forte
dégradation des finances publiques, et
proposent de réorienter le système de
prélèvements obligatoires plutôt que
d’octroyer de nouveaux allègements. A
ce titre, un juste équilibre devrait être
trouvé entre politique d’emploi et
politique de compétitivité, dont la
poursuite concomitante et au niveau
actuelle
n’apparaît
pas
soutenable
financièrement.
Mieux connaître les prélèvements
obligatoires
L’administration française devrait
développer
une
approche
plus
économique
des
prélèvements
obligatoires au stade de la conception
des réformes fiscales mais aussi de
l’évaluation de leurs effets, afin de mieux
prendre en compte les contraintes de la
compétition internationale.
Cesser de rechercher une assiette miracle
Les
assiettes
substitutives
envisagées, qui ont pour avantage de
réduire la taxation des facteurs de
production,
présentent
toutes
des
inconvénients et des incertitudes : effet
inflationniste de court terme (TVA) ou
dépressif (CSG), évasion du capital et
découragement
de
l’investissement.
Synthèse
du Rapport
CPO - octobre 2009
Conclusion
24
Elles conduisent en outre à des
transferts de charges entre secteurs et
entre entreprises et ménages.
Or,
l’amélioration
de
la
compétitivité ne peut durablement
reposer sur des transferts d’assiette, la
hausse des salaires absorbant à moyen
terme l’évolution des charges.
Privilégier les bases larges et les taux bas
Certains
allègements
fiscaux
pourraient être réexaminés afin de
permettre une baisse des taux financée
par un élargissement de l’assiette :
- réduire le coefficient d’amortis-
sement dégressif ou aligner les durées
d’amortissement sur celles des grands
pays
européens,
ces
dispositifs
compensant les effets négatifs de la TP
qui disparaitront prochainement ;
- plafonner la déductibilité des
intérêts d’emprunt et augmenter le
niveau de détention du régime mère-
fille ;
- ne pas exonérer les plus-values de
cession de titres d’entreprises établies
dans des paradis fiscaux ;
-
réviser
les
valeurs
locatives
cadastrales afin de rétablir l’équité entre
les entreprises commerciales et les
entreprises industrielles.
Pour les prélèvements sociaux, il
serait utile de s’interroger sur :
- le recentrage des allègements
généraux de charges sociales, avec
néanmoins des risques à court terme de
destruction d’emplois peu qualifiés ;
- la non prolongation de l’aide
exceptionnelle à l’embauche dans les
très petites entreprises ;
- une plus forte taxation de certains
éléments exemptés d’assiette.
Favoriser l’émergence d’entreprises de taille
intermédiaire
L’élévation du plafond du bénéfice
taxable à taux réduit pourrait favoriser la
croissance des entreprises, en prévoyant
un complément d’imposition en cas de
distribution, pour développer leurs
fonds propres.
Simplifier et stabiliser les prélèvements
obligatoires
La mise en place d’une approche
budgétaire
pluriannuelle
devrait
permettre de donner aux entreprises
plus de visibilité sur leurs prélèvements.
Le taux effectif d’assujettissement
aux cotisations sociales pourrait être
communiqué aux entreprises, à l’image
de ce qui se pratique pour l’impôt sur le
revenu.
Laisser moins de place à l’optimisation
Une obligation de dévoiler les
schémas d’optimisation fiscale pourrait
être mise en place afin que le législateur
puisse mieux encadrer les pratiques les
plus excessives. L’annualisation du calcul
des allègements pourrait limiter les
versements de rémunérations sur plus
de 12 mois, très répandus notamment
dans le secteur financier, qui permettent
à certaines entreprises de maximiser les
allègements dont elles bénéficient.
Synthèse
du Rapport
CPO - Octobre 2009