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Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
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COUR DES COMPTES
Rapport public particulier
Enquêtes sur le logement
- Tome I -
« Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
1980 - 1993 »
Juin 1994
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
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INTRODUCTION :
CHAPITRE I. - LA GESTION BUDGETAIRE DES AIDES AU
LOGEMENT
I - L'évolution des dépenses budgétaires en faveur du logement
II - La présentation et la gestion des crédits d'aide au logement
CHAPITRE II. - LES AIDES A LA PERSONNE
I - L'aide personnalisée au logement (APL)
II - L'allocation de logement sociale (ALS)
III - Les aides à la personne ne faisant pas l'objet de contributions budgétaires
IV - Le problème de l'unification du système d'aides
CHAPITRE III. - LES PRETS AIDES A L'ACCESSION A LA PROPRIETE
I - Les conditions d'octroi et de gestion des PAP
II - Les résultats
III - Les problèmes d'attribution des PAP
IV - L'avenir des aides à l'accession sociale à la propriété
CHAPITRE IV. - LES AIDES AU SECTEUR LOCATIF SOCIAL POUR LA
CONSTRUCTION, L'ACQUISITION OU L'AMELIORATION DE
LOGEMENTS
I - L'importance du secteur locatif social et des aides publiques :
II - Le financement du logement locatif social
III - Les aides budgétaires à la construction ou à l'acquisition de logements locatifs
sociaux
IV - La segmentation des prêts
V - Les aides à l'amélioration des logements du parc locatif social
VI - Les problèmes posés par l'occupation du parc aidé
CHAPITRE V. - LES AIDES A L'AMELIORATION DE L'HABITAT PRIVE :
ANAH et
PAH
I - Le dispositif des aides à l'amélioration de l'habitat privé :
II - La répartition des aides
III - Les effets des aides à l'amélioration de l'habitat
IV - Le suivi des aides
CONCLUSION
ANNEXES ET GLOSSAIRE DES SIGLES UTILISES
REPONSES DES ADMINISTRATIONS
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Délibéré
La Cour des comptes publie conjointement, sous la forme de fascicules séparés,
deux rapports qui sont le résultat d'enquêtes dans le domaine du logement conduites par
les juridictions financières au titre de leurs compétences respectives :
- le premier de ces rapports, objet du présent volume, a pour sujet les aides au
logement dans le budget de l'Etat (1980-1993) ; il expose les conclusions des contrôles
effectués par la chambre compétente de la Cour sur les dépenses budgétaires réalisées à
ce titre par les administrations centrales et les services extérieurs concernés ;
- le second de ces rapports concerne les organismes d'habitations à loyer modéré
; il présente la synthèse des contrôles effectués par douze chambres régionales des
comptes territorialement compétentes, et portant sur les comptes et la gestion d'un
ensemble d'établissements publics gérant une part importante des logements locatifs
sociaux.
Conformément aux dispositions de l'article 11 de la loi du 22 juin 1967 et de
l'article 52 du décret du 11 février 1985, la Cour des comptes, délibérant en chambre du
conseil, a adopté le présent rapport public.
Ce texte a été arrêté au vu du projet qui avait été communiqué au préalable aux
administrations concernées, et après qu'il eût été tenu compte, quand il y avait lieu, des
réponses fournies par celles-ci. En application des dispositions précitées, ces réponses
sont publiées à la suite du rapport ; elles engagent la seule responsabilité de leurs
auteurs.
Etaient présents : MM. Joxe, premier président ; Renard, Labrusse, Bonnet,
Morin, Giscard d'Estaing, présidents de chambre ; Duval, May, présidents de chambre
maintenus en activité ; Isnard, Delion, Saint- Marc, Gourdon, Mme Hackett, MM.
Contamine, Fries, Gournay, Massiani, Santini, Pierre, Giry, Dolbois, Astorg, Magnet,
Salmon-Legagneur, de Maistre, Lachaux, Driol, Siebauer, Logerot, Vorms, Delaporte,
Wolff, Groussard, Poyet, Guillard, Mathieu, Blondel, Marmot, Campet, Chartier,
Ménasseyre, Chabrun, Zuber, Le Gall, Join-Lambert, Collinet, Gastinel, Saulnier,
Berger, Delafosse, Vianès, Lescuyer, Giquel, Motchane, Billaud, Lagrave, Malingre,
Paugam, Houri, Richard, Devaux, de Castelbajac, Rossignol, Arnaud, Descheemaeker,
Bayle, Parthonnaud, Adhémar, Gillette, Mme Boutin, MM. Benoist (Pierre), Chabrol,
Cieutat, Ganser, Martin, Silberzahn, Monier, Beysson, conseillers maîtres ; Mme
Gisserot, procureur général de la République ; M. Lefoulon, secrétaire général, assurant
le secrétariat de la chambre du conseil.
Fait à la Cour, le 27 mai 1994
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INTRODUCTION
En procédant au contrôle des dépenses budgétaires que l'Etat consacre aux aides
au logement et à l'évaluation de leurs effets, la Cour a poursuivi deux objectifs.
Il lui est apparu d'abord utile d'apprécier si ces aides, telles qu'elles ont été
instituées il y a parfois longtemps, demeurent adaptées à des situations qui ont
beaucoup évolué.
Limitées d'abord à des dispositions concernant la salubrité, les interventions de
l'Etat en matière de logement ont été depuis longtemps étendues au développement de
constructions à vocation sociale (loi de 1894 sur les habitations à bon marché, loi
Loucheur de 1928) et à la fixation des loyers. Après la seconde guerre mondiale, la
grave pénurie de logements, en dépit des efforts de reconstruction, motiva des mesures
tendant à réduire le coût de leur occupation (création de l'allocation logement en 1948)
et à faciliter leur financement (prêts aux habitations à loyer modéré, institution en 1953
de la contribution des employeurs à l'effort de construction, attribution de bonifications
puis de primes pour l'accession à la propriété, organisation de l'épargne logement en
1965 et d'un marché des créances hypothécaires en 1967...). L'amélioration de l'habitat
justifia la création d'une Agence nationale (ANAH) en 1970 ainsi que de nombreuses
réglementations techniques.
Toutefois les effets inflationnistes, les coûts budgétaires, les défectuosités propres
de certaines mesures, leur faible cohérence, les incidences du " choc pétrolier " de
1973, conduisirent, après de nombreuses études, en particulier le rapport d'une
commission sur la réforme du financement du logement présidée par M. Barre, déposé
en décembre 1975, à une révision du système des aides publiques, objet de la loi du 3
janvier 1977 et de diverses autres dispositions. Les interventions publiques furent
réorientées vers l'aide à la personne, ce qui motiva la création de l'aide personnalisée au
logement (APL). Dans le domaine des aides à la pierre, un certain désengagement de
l'Etat fut facilité par l'organisation de prêts bancaires conventionnés ouvrant droit à
l'APL, alors que les aides antérieures étaient remplacées par de nouvelles, en faveur des
prêts à l'accession sociale à la propriété (PAP) et au locatif aidé (PLA) qui ouvrent
également droit à l'APL.
Ces mesures ont été présentées selon les circonstances et les textes comme devant
favoriser les divers modes d'accès au logement. Il en a été ainsi spécialement de
l'accession à la propriété qui a connu une progression rapide (plus de 54 % des
logements sont occupés par leurs propriétaires selon le recensement de 1990), et de la
location sociale, qui progresse encore d'environ 60 000 logements par an. Dans d'autres
cas, c'est le rôle de certaines mesures dans l'amélioration de l'habitat ou le soutien de
l'industrie du bâtiment qui est souligné.
Mais il est au total difficile de dégager clairement les objectifs de la politique
publique du logement, sauf sans doute sur deux points.
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Il est clair que les pouvoirs publics, ne serait-ce que pour limiter l'ampleur de
leurs engagements financiers, ont constamment orienté leur action de sorte que
les
mécanismes du marché assurent le plus largement possible la satisfaction des
besoins en logements.
Cette volonté, sensible déjà dans la loi de 1948 qui organisait la
sortie progressive du système de fixation réglementaire des loyers, a motivé depuis les
nombreuses mesures qui ont facilité les mécanismes de financement privé en vue de
l'accession à la propriété et le rétablissement de relations mieux réglementées mais en
principe libres entre bailleurs et locataires. Le fait est que la part de l'investissement
privé dans l'investissement logement atteint 82 % en 1990 contre 59 % en 1984. Par
contre le marché locatif privé a fortement périclité : les faibles apports à ce marché,
n'atténuaient guère les effets du retrait, chaque année, du moins jusqu'en 1988, d'une
centaine de milliers de logements antérieurement donnés à bail. Les motifs de ce déclin
ont été analysés notamment par le Conseil des impôts dans un rapport sur la fiscalité de
l'immobilier publié en novembre 1992.
Il est évident aussi que s'est progressivement imposée l'idée que le logement ne
constituait pas seulement un poste majeur de l'activité économique, puisque les
dépenses qui lui sont liées représentent plus de 17 % du produit intérieur brut. Il
correspond aussi et surtout à un besoin humain vital tant sur le plan matériel que moral.
Il s'agit certes d'un bien dont la propriété et l'usage font l'objet d'une offre et d'une
demande sur un marché, mais ce n'est ni un bien ni un marché comme les autres. Il a
paru dès lors légitime, non plus seulement que l'Etat intervienne, mais qu'il pose le
principe d'un
" droit au logement ".
C'est dans l'exposé des motifs de la loi du 23
décembre 1986 que ce droit est pour la première fois reconnu comme un " droit
fondamental " ; une loi ultérieure du 31 mai 1990 affirme que " garantir le droit au
logement constitue un devoir de solidarité pour l'ensemble de la nation ".
Ces deux grands objectifs pourraient paraître contradictoires. Ils sont en fait
complémentaires. C'est seulement en effet si le marché satisfait l'essentiel des besoins,
ce qui suppose par ailleurs une meilleure maîtrise des problèmes fonciers, que l'Etat
peut concentrer ses interventions sur les ménages dont les ressources sont insuffisantes
pour y accéder. Ainsi la légitimité des interventions publiques en faveur du logement
n'est-elle pas aujourd'hui contestée dans son principe.
Faut-il encore s'assurer que leurs modalités actuelles, telles qu'elles ont été
élaborées pour l'essentiel il y a seize ans, correspondent aux circonstances et aux
besoins actuels. La situation du logement a en effet beaucoup changé, comme le
prouvent quelques caractéristiques de l'évolution constatée
1
.
Entre les recensements de 1954 et de 1990, c'est-à-dire en une génération environ,
le parc de logements a augmenté de 82 %, passant de 14,4 à 26,2 millions, alors que la
population n'augmentait que de 32 %.
Entre les enquêtes logement de 1970 et de 1988, la surface moyenne par habitant
a augmenté de moitié, de 22 à 33 m2. Dans cette même brève période de 18 ans, la
proportion des résidences principales privées des éléments de confort sanitaire est
tombée de la moitié à moins du dixième.
1) Voir annexe 2 : " l'évolution du parc de logements
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Ces résultats ont été obtenus, après une longue période marquée par les
destructions dues aux guerres et plus encore à l'insuffisance des dépenses
d'investissement et d'entretien de l'habitat, grâce à l'effort des ménages, favorisé par une
expansion économique soutenue, et à des aides publiques aux personnes et à la pierre.
Aussi les mises en chantier progressèrent-elles de façon continue à partir de 1950 pour
atteindre 555 000 en 1972 et contribuèrent encore jusqu'au début des années 1980 à
combler les retards, en se situant au-dessus des besoins nouveaux. L'annexe 3 fournit
des chiffres d'évolution de la construction et les décompose par secteurs aidés ou non
aidés.
Cependant le marché et le parc existants sont encore loin de correspondre aux
moyens et aux besoins de tous les ménages.
Plusieurs millions d'entre eux n'ont pas les moyens d'accéder, aux prix du marché,
à des logements respectant les normes d'habitat. Quatre millions bénéficient d'aides
personnelles, et le problème des personnes qui ne sont pas ou ne sont pas normalement
logées se pose avec acuité, même si le nombre des sans logis est mal connu et si le
nombre de logements sans confort régresse : près de deux millions ne disposent pas
encore de tous les éléments de confort sanitaire.
La situation du logement reste tendue dans certaines zones, principalement la
région parisienne comme le révèle l'analyse des diversités géographiques en la matière
(annexe 5), et il est préoccupant que le niveau de construction soit tombé depuis
quelques années au-dessous des prévisions de besoins (annexe 6).
Des interventions publiques demeurent donc nécessaires pour donner une réalité
au " droit au logement ". Mais elles doivent tenir compte d'une évolution qui, partie
d'un état de pénurie générale qui justifiait une multiplicité d'aides publiques dont
pouvaient bénéficier à bon droit tout le territoire et une grande partie des ménages,
aboutit à une situation d'ensemble apparemment favorable en termes de comparaisons
internationales (voir annexe 2) et proche d'un équilibre global de l'offre et de la
demande.
Dès lors les besoins non satisfaits par le marché se concentrent sur quelques
zones géographiques et sur certaines catégories sociales.
Une telle évolution oblige à orienter les interventions de l'Etat d'une façon
beaucoup plus sélective.
Or le marché du logement est divers et segmenté. Le logement est le moins
fongible des biens ; il existe autant de marchés que de zones d'habitat ; les écarts de
valeurs immobilières sont importants, entre zones et à l'intérieur de chacune d'entre
elles, selon le confort, l'environnement et bien d'autres facteurs. C'est un marché à
faible élasticité : une modification limitée de l'offre ou de la demande peut entraîner de
grandes variations de prix et de loyers. Enfin le logement est un bien dont la valeur
baisse quand il n'est pas constamment adapté aux exigences contemporaines.
La politique du logement doit également tenir compte d'autres politiques
nationales également évolutives.
La décentralisation confie depuis 1982 des responsabilités accrues aux
collectivités territoriales : déjà responsables de la mise en oeuvre des règles
d'urbanisme qui dictent l'implantation des logements, elles utilisent leurs pouvoirs
fonciers, et de plus en plus leurs ressources, pour orienter la politique locale du
logement (voir le rapport sur les organismes d'HLM).
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Les politiques de l'aménagement du territoire et du logement se servent l'une
l'autre pour développer certaines zones, mais elles peuvent paraître aussi s'opposer
quand des mesures destinées à freiner la concentration urbaine s'appliquent à des
régions où la demande de logements est forte.
La politique de soutien à l'industrie du bâtiment a souvent orienté celle du
logement, ce dont cette dernière a généralement profité ; mais elles peuvent ne plus
toujours poursuivre aujourd'hui les mêmes objectifs, compte tenu de l'importance du
stock existant de logements et du rôle corollairement croissant que jouent les travaux
d'amélioration par rapport à la construction neuve (voir annexes 7 et 8).
Enfin la politique du logement est très dépendante de la politique budgétaire et de
la situation économique générale. En particulier l'organisation des circuits de
financement et le niveau des taux d'intérêts jouent un rôle déterminant : depuis une
dizaine d'années, les aides publiques à la pierre en majorité et les aides à la personne en
partie ont servi en définitive à compenser le niveau élevé des taux d'intérêt. Un retour à
des taux moins élevés pourrait fournir l'occasion d'un profond réexamen du dispositif
des aides publiques.
Il y a donc bien lieu de se demander si les aides de l'Etat se sont adaptées à des
changements d'une telle ampleur.
Un second motif incite à un examen d'ensemble du dispositif des aides de l'Etat au
logement : c'est la
progression de leur coût alors que les mécanismes du marché
satisfont désormais la grande majorité des besoins
.
La Cour a constaté ce phénomène dans son domaine de compétence, qui est celui
des dépenses budgétaires. Elles ont atteint 53 milliards de francs en 1993, en
progression de 41 % en francs constants par rapport à leur niveau de 1980. Des
estimations administratives confirment une telle progression en ce qui concerne le
volume global des aides de l'Etat de toute nature, qu'elles estiment à environ 120
milliards par an de 1989 à 1991, en augmentation de 27 % en francs constants depuis
1980.
La coexistence d'une indiscutable amélioration globale des conditions de
logement des français et d'une telle croissance des coûts des aides de l'Etat oblige à
analyser les causes d'une situation a priori paradoxale. Elles peuvent être les effets
normaux de la législation et des évolutions conjoncturelles, l'incidence de mesures
prises dans le passé, fort importante eu égard aux effets à long terme des engagements
pris dans ce domaine, mais aussi la charge d'éventuelles extensions des aides à des
ménages autres que ceux sur lesquels doit se concentrer l'effort public, et de dépenses
que permettraient d'éviter de meilleures conditions d'attribution ou de gestion des aides.
La Cour a déjà dans le passé examiné la plupart des aides budgétaires de l'Etat au
logement, et elle a eu l'occasion de formuler certaines critiques.
Ainsi le rapport public de 1986 comportait une observation sur le régime
comptable et financier de l'ANAH et les procédures d'octroi des aides à l'amélioration
de l'habitat. Celui de 1989 critiquait divers aspects de la gestion administrative et
budgétaire ainsi que des conditions d'attribution de l'aide personnalisée au logement.
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Des référés ont été adressés en 1990 et 1991 au ministre de l'équipement et du
logement sur les prêts aidés à l'accession à la propriété et les prêts locatifs aidés.
Les suites données à ces communications devaient être vérifiées et un nouvel
examen, portant simultanément sur les principales aides budgétaires, s'imposait. Il
apparaissait en outre possible, à l'occasion d'un rapport d'ensemble sur ces aides,
d'avancer, au-delà des critiques, certaines réflexions ou suggestions.
***
La Cour a contrôlé les dépenses budgétaires d'aide au logement par examen des
pièces et des documents d'exécution du budget, par enquête auprès des diverses
administrations centrales concernées et par visites auprès de quinze directions
départementales ou régionales de l'équipement, chargées de la gestion déconcentrée des
aides.
Ces dépenses constituent l'aspect le plus important de la politique publique du
logement, qui s'appuie par ailleurs sur de nombreuses mesures de nature fiscale et
parafiscale ou portant sur les circuits de financement, les normes d'habitat, les baux et
les loyers. Les aides proprement budgétaires sont assez souvent associées à de telles
mesures et elles participent avec elles à un dispositif d'ensemble. Leurs principaux
aspects juridiques et financiers sont à ces titres rappelés dans les annexes 11 à 17.
Toutefois, si la Cour a pu formuler des opinions sur les effets des dépenses
examinées, elle ne s'est pas estimée en mesure d'étendre cette évaluation à l'ensemble
des mécanismes publics d'intervention. Une telle extension lui paraîtrait en toute
rigueur reposer sur trop d'éléments ou de causalités qu'elle ne pourrait certifier, et
surtout sur trop de données lacunaires, incertaines, sinon contradictoires.
En premier lieu, certaines aides publiques échappent à ses vérifications. Il en est
ainsi de la collecte de la contribution dite 1 % logement et de l'utilisation des fonds
correspondants. La Cour ne vérifie pas les comptes d'épargne logement que gèrent les
caisses d'épargne et les banques privées non plus que les contributions apportées par
des établissements tels que le Crédit foncier de France (CFF) à la gestion de certaines
aides qu'ils distribuent pour le compte de l'Etat.
Depuis la loi de décentralisation du 2 mars 1982, le contrôle des collectivités et
des organismes locaux, tels que les offices d'HLM ou les sociétés d'économie mixte
(SEM), a été transféré de la Cour aux chambres régionales des comptes (CRC). En ce
qui concerne les collectivités territoriales, on ne dispose d'aucune information autre que
ponctuelle sur les aides qu'elles accordent au logement
2
. Certes elles restent faibles en
comparaison des aides étatiques (quelques centièmes) mais elles augmentent et elles
sont décisives dans le cas de certaines opérations. En ce qui concerne les organismes
d'HLM, principaux bénéficiaires de celles des aides étatiques qui sont consacrées aux
logements locatifs sociaux, les CRC ont effectué dans onze régions une enquête sur les
comptes et les gestions de ceux qui relèvent de leur compétence. Les conclusions des
chambres (dont certaines portent sur l'usage final de ces formes d'aides de l'Etat) font
l'objet du deuxième volet des enquêtes publiées par la Cour.
2) Les modalités administratives de ces aides sont récapitulées dans l'annexe 18.
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En second lieu, si les contributions budgétaires peuvent être exactement calculées,
ainsi que celles fondées sur des prélèvements obligatoires autres que fiscaux (d'ailleurs
associées aux aides budgétaires dans le cas de deux des trois principales aides à la
personne), il n'en est pas de même des aides fiscales. Leur évaluation, effectuée par les
services des impôts et reproduite dans l'annexe 11, repose nécessairement sur des
approches statistiques et des conventions qui ont pu être contestées. L'estimation
administrative d'ensemble des aides de l'Etat au logement, indispensable pour fixer des
ordres de grandeur et situer les aides budgétaires au sein des interventions publiques
dans ce secteur, se ressent de telles incertitudes (annexe 9).
Enfin, les données générales sur le logement, qu'elles soient de nature statistique
(annexes 2 à 6), économique (annexe 7) ou financière (annexe 8), présentent de
nombreuses faiblesses, qui ont souvent gêné le contrôle et suscité des doutes dans
l'évaluation des effets des mesures étudiées : elles compromettraient à fortiori la
validité d'une évaluation d'ensemble des interventions publiques en matière de
logement.
Une note résume en annexe 1 les insuffisances ainsi constatées en les appuyant
d'exemples. Ces insuffisances résultent d'abord de lacunes du système d'information,
sur des problèmes souvent essentiels tels que le nombre de logements construits, de
logements insalubres, de personnes sans logis, ou les aides accordées par les
collectivités territoriales. Elles résultent aussi de divergences ou incertitudes,
notamment entre les deux sources fondamentales que constituent les enquêtes logement
et les recensements périodiques de l'INSEE, par exemple sur les nombres totaux de
logements, de résidences secondaires, de logements locatifs du secteur privé... De telles
incertitudes se rencontrent même dans des cas qui pourraient mettre en cause la validité
des décisions publiques et compromettre leur suivi, tels les nombres de logements
bénéficiaires des diverses aides publiques.
Une réforme de l'appareil statistique paraît indispensable dans ces domaines. Elle
passe par une coordination des producteurs d'informations, d'ailleurs préconisée par une
commission chargée d'établir un " compte de logement " (au sens de la comptabilité
nationale), par une révision des concepts et des sources et par la mise en place d'outils
nouveaux. Il faut pour cela que les autorités responsables de la politique du logement
expriment elles-mêmes le corps de données dont elles ont besoin et veillent à ce qu'elles
soient fournies en temps utile, de façon complète et harmonisée.
La Cour a examiné les six sortes d'aides qui représentent la quasi-totalité des
dépenses budgétaires en faveur du logement, mises à part les primes d'épargne
logement accordées automatiquement aux épargnants qui sollicitent un prêt à ce titre et
sont en droit d'y prétendre (annexe 13).
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Ces six catégories sont :
- les aides personnelles au logement accordées grâce à un financement budgétaire,
principalement l'aide personnalisée au logement (APL), (chapitre II),
- les aides à l'accession sociale à la propriété (PAP), (chapitre III),
- les aides aux logements locatifs sociaux liées aux prêts locatifs aidés (PLA) ou à
l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS),
(chapitre IV),
- les aides à l'amélioration des logements privés, accordées aux bailleurs
(subventions versées par l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat - ANAH)
ou aux propriétaires occupants (primes à l'amélioration de l'habitat - PAH) (chapitre V).
Elle a fait précéder leur examen d'un tableau financier d'ensemble de leur
évolution et de leur coût, ainsi que d'une analyse de leur présentation et de leur suivi
budgétaire qui permet de formuler diverses observations (chapitre I).
Bien que la Cour se soit limitée à l'analyse de ces dépenses budgétaires, il n'en est
pas moins vrai que, du fait de leur rôle directeur et de leur association aux autres
modalités de l'action publique, rappelées en tant que de besoin, elles permettent
d'examiner l'essentiel du dispositif d'intervention de l'Etat en faveur du logement.
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CHAPITRE I. - LA GESTION BUDGÉTAIRE DES AIDES AU
LOGEMENT
Le budget de l'Etat finance des aides au logement qui visent, soit à alléger
directement les dépenses des ménages pour leur logement (aides " à la personne "), soit
à réduire - directement ou indirectement - les coûts de construction ou d'amélioration de
l'habitat. Ces dernières, dites aides " à la pierre " consenties aux ménages eux-mêmes
ou à des bailleurs, sont le plus souvent assorties de conditions liées à la situation ou aux
ressources des bénéficiaires. Elles sont alors qualifiées de " sociales " dans le présent
rapport.
Ce système d'aides à la pierre et d'aides à la personne découle des débats
préparatoires à la réforme de 1977 qui, face à l'excessive complexité du dispositif
d'aides à la pierre segmentées et d'aides à la personne qui ne concernaient qu'une partie
de la population, avaient conduit à retenir le principe de leur remplacement par une aide
unique à la personne. Néanmoins, la réforme a maintenu plusieurs formes d'aide à la
pierre et a introduit une nouvelle mesure d'aide à la personne sans supprimer les
anciennes, tandis que restaient inscrites au budget de l'Etat des dépenses liées à des
mesures d'aide à la pierre supprimées.
Le volume de dépenses consacrées au logement dans le budget de l'Etat, mesurées
en francs constants, a augmenté de plus de 40 % en quatorze ans. Si une certaine
réduction a été constatée après 1986, le montant des dépenses rejoint presque en 1993
le niveau atteint cette année-là.
Une telle évolution ne fait que rendre encore plus indispensable, non seulement
une plus grande rigueur de gestion, mais encore une présentation des crédits et des
dépenses qui permette de les rattacher clairement aux divers objectifs de la politique du
logement et une exécution budgétaire qui évite d'en occulter parfois la sincérité.
I. - L'EVOLUTION DES DEPENSES BUDGETAIRES EN FAVEUR DU
LOGEMENT
Les crédits d'aide au logement sont inscrits pour partie au budget du ministère
techniquement compétent, pour partie à celui des charges communes.
L'évolution des dépenses budgétaires de l'Etat en faveur du logement doit être
présentée en termes de dépenses nettes totales, c'est à dire les dépenses effectivement
mandatées sur chacun des chapitres budgétaires où sont inscrites des mesures d'aide au
logement.
La classification budgétaire, évolutive et complexe, ne permet pas de comparer de
façon fiable les prévisions de dépenses par type de mesures : c'est pourquoi les
regroupements qui suivent ont été établis a posteriori, par nature d'aide, en utilisant les
travaux réalisés par la Cour en vue de ses rapports sur l'exécution des lois de finances.
(Voir tableau et commentaires pages suivantes)
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1° L'évolution globale des dépenses nettes
Les dépenses de l'Etat en matière de logement peuvent être rapprochées du total
des dépenses civiles : ce pourcentage était de 3,6 % en 1980, il a atteint 4,3 % en 1984
et il est redescendu à 3,1 % en 1991 et 1992. Le pourcentage de dépenses " sociales "
d'aides au logement est, pour sa part, revenu de 2,8 % en 1980 à 2,58 % en 1992, après
avoir atteint un maximum de 3,8 % en 1985.
En francs courants, les dépenses nettes sont passées de 20 milliards de francs en
1980 à 53,6 milliards en 1993.
PRESENTATION DU TABLEAU GENERAL DES DEPENSES NETTES
D'AIDE AU LOGEMENT, EN MILLIONS DE FRANCS COURANTS 1980-
1988
3
.
Les dépenses sont présentées par nature, quels que soient les intitulés des
chapitres budgétaires de prévision, et elles réintègrent les dépenses effectuées par
l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat antérieurement à sa budgétisation
intervenue en 1988.
Les regroupements concernent :
- le budget des charges communes, en séparant les primes d'épargne logement des
" dépenses sociales" (PAP, PAH, PLA, prêts anciens découlant de mesures antérieures
à la réforme de 1977, et aides DOM- TOM),
- le budget du logement, en séparant les aides à la personne (APL et ALS) des
aides à la pierre (logement social - secteur HLM, ANAH, DOM-TOM, autres aides) qui
peuvent être considérées comme ayant un caractère social : par définition en ce qui
concerne les aides à la personne, parce qu'elles ne sont attribuées que sous conditions
de ressources dans le cas des aides à la pierre, parce qu'elles bénéficient essentiellement
à un parc locatif privé "social de fait" dans le cas des aides consenties par l'ANAH.
Les lignes de "dépenses sociales" sont donc constituées du cumul des aides à la
personne, des dépenses " sociales " du budget des charges communes et des dépenses
d'aide à la pierre du budget du logement.
Le tableau n'intègre pas, par contre, les dépenses du Fonds d'aménagement de la
région Ile-de-France et du Fonds de garantie de l'accession sociale, de créations
récentes, pour des raisons de comparabilités.
3) Les données 1993 sont encore provisoires à la date d'impression du présent rapport
Les dépenses nettes d’aide au logement
en millions de francs courants
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993(5)
Budget CHARGES COMMUNES (1)
12 303
15 229
16 198
19 357
21 354
21 168
21 833
19 527
18 095
20 161
18 634
17 683
17 884
15 580
dont PEL
4 234
5 594
4 638
5 290
5 525
3 459
4 531
4 635
5 915
9 077
9 624
9 012
8 002
7 923
dont PAP
1 372
1 456
2 256
3 671
5 438
7 137
7 631
7 802
6 669
7 648
6 374
6 642
6 139
4 416
dont PAH
384
528
608
479
427
314
296
283
386
383
429
478
488
509
dont PLA
1 425
2 457
3 705
3 845
4 411
4 108
2 935
1 637
974
709
447
92
67
dont prêts anciens HLM
3 045
2 524
2 192
1 847
1 936
1 959
1 791
901
965
196
63
313
1 913
1 808
dont prêts anciens CFF
3 218
3 655
4 006
4 329
4 154
3 866
3 457
2 959
2 513
1 876
1 424
791
1 250
857
dont DOM-TOM
50
47
41
36
29
22
19
12
10
7
11
dont
DEPENSES SOCIALES
8 069
9 635
11 560
14 067
15 829
17 709
17 302
14 892
12 180
11 084
9 010
8 671
9 882
7 657
Budget URBANISME LOGEMENT
7 643
10 445
14 272
16 895
19 673
21 432
22 563
23 848
22 353
24 425
27 719
26 717
28 148
38 036
Titre IV: AIDES A LA PERSONNE
4 090
6 104
8 720
9 956
12 337
14 314
15 252
17 429
17 148
18 715
20 592
19 450
19 415
28 428
dont APL
350
2 374
3 041
3 599
5 600
6 846
9 238
11 083
11 267
12 326
13 147
12 636
13 150
13 628
dont ALS
3 740
3 730
5 674
6 352
6 729
7 349
6 000
6 325
5 854
6 364
7 374
6 814
6 265
14 800
Titre VI: AIDES A LA PIERRE
3 553
4 341
5 552
6 939
7 336
7 118
7 311
6 419
5 205
5 710
7 127
7 267
8 733
9 608
dont PLA
et PALULOS (aide HLM)
2 409
2 999
4 312
5 271
5 652
5 527
5 318
4 164
4 177
3 957
4 020
4 412
5 338
5 955
dont ANAH (3)
527
621
705
877
955
1 006
1 301
1 450
130
1 091
1 888
1 235
1 851
2 000
dont DOM-TOM (4)
480
566
353
473
427
285
344
508
691
463
953
1 361
1 262
1 302
dont autres dépenses
137
155
182
318
302
300
348
297
207
199
266
259
282
351
TOTAL DES AIDES A LA PIERRE
15 856
19 570
21 750
26 296
28 690
28 286
29 144
25 946
23 300
25 871
25 761
24 950
26 617
25 188
dont DEPENSES "SOCIALES"(2)
11 622
13 976
17 112
21 006
23 165
24 827
24 613
21 311
17 385
16 794
16 137
15 938
18 615
17 265
DEP. "SOCIALES" + AIDE PERS.
15 712
20 080
25 832
30 962
35 502
39 141
39 865
38 740
34 533
35 509
36 729
35 388
38 030
45 693
DEPENSES NETTES TOTALES
19 946
25 674
30 470
36 252
41 027
42 600
44 396
43 375
40 448
44 586
46 353
44 400
46 032
53 616
NOTES DU TABLEAU:
(1): dépenses du chapitre 44-91 du budget
charges communes hors aide aux rapatriés et fonctionnaires
(2): les dépenses sociales retranchent du total les PEL et aides aux fonctionnaires (hors tableau)
(3): les dépenses ANAH extrabudgétaires avant 1988 sont reconstituées d'après les comptes de l'établissement
(4): avant 1984, le chapitre 65-44 regroupe des dépenses DOM-TOM et d'autres dépenses
(5): les chiffres 1993 sont encore provisoires à la date d'impression du présent rapport
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
14
En francs constants valeur décembre 1993
4
, elles ont augmenté de 41 %, passant
de 38 milliards de francs en 1980 à 53,6 milliards en 1993, après avoir atteint 54,2
milliards en 1986. En cours de période, les années 1980 à 1984 ont été marquées par
une très forte croissance, suivie d'une certaine décroissance jusqu'en 1988 puis d'une
relative stabilisation. La brusque remontée constatée en 1993 est due principalement
aux dépenses budgétaires d'aides à la personne.
Les dépenses dites " sociales " d'aide à la pierre et à la personne sont passées,
également en francs constants, de 29,9 milliards en 1980 à 45,6 milliards en 1993, après
avoir atteint 48,8 milliards en 1985. Elles équivalent à 85 % de celles-ci après en avoir
représenté environ 90 % entre 1985 et 1987.
Le graphique ci-après, ainsi que les suivants, décrivent ces évolutions à partir des
séries chiffrées en francs constants valeur 1993 figurant dans l'annexe 10.
Evolution des dépenses budgétaires nettes
en millions de francs constants valeur 1993
Les évolutions globales ainsi constatées recouvrent des évolutions divergentes des aides
à la personne et des aides à la pierre.
4) L'évolution des dépenses, exprimée dans le présent chapitre en francs constants valeur décembre 1993,
est estimée en utilisant l'indice INSEE des prix à la consommation (296 postes, base 100 valeur moyenne
en 1980), pour garder une base de référence au pouvoir d'achat des ménages consommateurs finaux des
logements. Un ajustement introduisant une faible marge d'erreur a du être opéré pour tenir compte du
changement d'indice à partir de 1990. Cet indice a progressé plus vite que l'indice INSEE du coût de la
construction, souvent utilisé pour indexer les prix de référence ou le montant des loyers, d'où des écarts
avec certains travaux antérieurement publiés par les administrations.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
15
2° La croissance des dépenses d'aides à la personne
Les dépenses d'aide à la personne, qui comptaient pour 26 % des dépenses "
sociales " en 1980, en représentent 62 % en 1993. L'évolution des dépenses budgétaires
d'aide au logement dépend ainsi davantage des aides à la personne que des aides à la
pierre ce qui est conforme aux intentions exprimées dans l'exposé des motifs de la loi
du 13 janvier 1977.
En francs constants, les dépenses d'aide à la personne sont passées de moins de 8
à plus de 28 milliards de 1980 à 1993, soit une multiplication par 3,6. Le coût
budgétaire de l'aide personnalisée au logement est passé de 666 millions de francs
(valeur 1993) en 1980 à 13,6 milliards en 1993, mais ne sont qu'en faible progression
depuis 3 ans.
Par contre, les dépenses de l'aide au logement social, après avoir décru de 1985 à
1992, ont été plus que doublées entre 1992 et 1993. Elles s'élèvent à 14,8 milliards pour
ce dernier exercice, contre 7,1 milliards (valeur 1993) en 1980 et 6,4 milliards en
1992
5
. Les conditions d'extension de cette aide aux étudiants sont en partie
responsables de cette augmentation considérable des dépenses (voir chapitre II).
Evolution des dépenses budgétaires d’aides à la personne
en millions de francs constants valeur 1993
3° La réduction des dépenses d'aide à la pierre
a) Les dépenses :
Après avoir augmenté de 30,1 à 37,5 milliards de francs constants (valeur 1993)
de 1980 à 1984, les dépenses totales d'aides à la pierre ont diminué pour se retrouver en
1993 à 25,1 milliards soit à un niveau inférieur de 16 % à celui du début de la période.
5) Une fraction de cette augmentation paraît résulter de paiements en 1993 de dépenses afférentes à
l'exercice précédent, qui auraient été minimisées d'autant.
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Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
16
Les dépenses " sociales " d'aide à la pierre, qui représentent 68 % des dépenses
totales en 1993, après en avoir atteint 87 % en 1985, ont été distinguées par l'exclusion
des primes d'épargne logement ; celles- ci rejoignent le niveau de 1980 (8 milliards)
après une période de forte réduction de 1985 à 1987 (voir annexe 13).
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
35 000
40 000
.80
.81
.82
.83
.84
.85
.86
.87
.88
.89
.90
.91
.92
.93
dépenses totales "pierre"
dépenses "sociales pierre"
Parmi les principales dépenses " sociales " d'aides à la pierre, les dépenses d'accession
sociale à la propriété, liées aux prêts aidés (PAP) mis en place par la réforme de 1977,
ont - d'abord augmenté rapidement jusqu'à un maximum en 1986 (de 2,6 à 9,3 milliards
de francs constants valeur 1993) puis ont baissé de façon importante (6,3 milliards en
1992, 4,4 milliards en 1993).
Les
dépenses
d'aide
au
logement
locatif
social
(PLA
et
PALULOS
principalement), également créées en 1977, ont en francs constants - presque triplé de
1980 (4,5 milliards) à 1983 (12,5 milliards) avant de décroître jusqu'en 1990 (5
milliards) puis de reprendre une croissance modérée (6 milliards en 1993).
Ces deux postes représentent en 1993 respectivement 25 % et 34 % des dépenses
sociales d'aide à la pierre, les autres concernant les aides à l'amélioration de l'habitat
privé (2,5 milliards soit 14 %), celles bénéficiant spécifiquement aux DOM-TOM (1,3
milliard soit 7,5 %), celles résultant des mesures antérieures à la réforme de 1977.
On constate que ces dernières atteignaient encore 6,4 milliards de francs constants
(valeur 1993) en 1986 et 1,1 milliard en 1991, soit respectivement 9 ans et 14 ans plus
tard. Si les chiffres de 1992 (3,2 milliards) et de 1993 (2,6 milliards), sont largement
dus à des réajustements sur les exercices antérieurs, ils n'en témoignent pas moins des
conséquences durables des décisions prises en matière d'aide à la pierre.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
17
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
14 000
.80
.81
.82
.83
.84
.85
.86
.87
.88
.89
.90
.91
.92
.93
PAP
Secteur HLM
Aides anciennes
b) Les autorisations de programme :
L'inertie relevée dans le domaine des dépenses d'aides à la pierre oblige à
compléter l'examen des dépenses nettes, qui découlent largement des engagements
antérieurs, par celui de l'utilisation des autorisations de programme, qui retrace les
engagements nouveaux propres à chaque exercice et qui est donc beaucoup plus
significatif de l'effort fait par l'Etat chaque année. Le tableau général de la page
suivante, établi en millions de francs courants, permet de constater une augmentation de
12,2 milliards en 1980 à 26,7 milliards en 1982, suivie d'une réduction à 15,7 milliards
en 1993.
L'ampleur de cette évolution ne peut toutefois être mesurée qu'en francs constants
: en valeur 1993, les aides à la pierre sont passées de 23,3 milliards en 1980 à 40,7
milliards en 1982 (+ 75 %) pour descendre à 11 milliards en 1987 (- 73 % par rapport à
1982), avant de connaître une remontée depuis 1990 (14 milliards en 1992, 15,7
milliards en 1993) qui limite cependant les utilisations d'autorisations de programme à
38 % de celles de 1982 et à 67 % de celles de 1980.
Le graphique ci-dessous présente l'utilisation des autorisations de programme
pour les principales mesures à partir de 1984, les séries utilisées n'étant pas fiables
avant cette date. La décroissance constatée sur les PLA en 1987 s'explique par la
consommation d'un reliquat d'AP au niveau local, sans nouvelle délégation depuis le
niveau central : les programmes physiques en ont été peu affectés (voir IV.3.3). Entre
1992 et 1993, les augmentations les plus notables concernent les aides au secteur HLM
(+ 13 %) et celles destinées à l'amélioration du parc privé (+ 17 %).
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
18
Evolution des principales aides budgétaires à la pierre, autorisations de
programme utilisées
en millions de ftrancs constants valeur 1993
L’utilisation des autorisations de programme (aides à la pierre)
MILLIONS DE FRANCS COURANTS
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993 (5)
AP UTILISEES AIDES A LA PIERRE
12 237
20 977
26 744
23 414
23 294
19 996
12 006
9 413
12 958
10 745
12 599
14 097
13 796
15 708
dont aides secteur HLM (1)
nc
nc
nc
nc
10 193
9 254
5 041
1 885
4 848
4 629
5 817
5 980
6 586
7 604
dont PLA , SLA, aides construction
4 715
8 871
10 947
10 347
9 486
8 346
4 679
674
2 964
2 877
3 406
3 610
4 107
nc
dont PALULOS , amélioration (2)
nc
nc
nc
nc
776
986
420
1 266
2 038
1 829
2 434
2 428
2 792
nc
dont PAP et réaménagement
5 094
8 996
12 522
10 067
10 872
8 130
4 069
4 287
4 602
2 581
2 847
4 115
3 051
3 161
dont ANAH (3)
900
900
1 010
1 110
1 091
1 415
1 680
1 816
1 916
1 967
1 861
1 724
1 859
2 260
dont PAH (2)
nc
nc
nc
nc
280
289
232
378
459
445
469
433
535
614
dont DOM-TOM (4)
397
664
572
406
611
608
739
821
904
895
1 308
1 468
1 386
1 593
dont autres dépenses (2) (4)
1 131
1 546
1 693
1 484
178
222
187
171
75
151
274
319
379
476
notes du tableau:
(1): utilisations d'AP reconstituées sur la base des donnnées régionales après 1987
(2): jusqu'en 1984 PALULOS et PAH figurent en "autres dépenses"
(3): les dépenses ANAH sont extrabudgétaires avant 1988
(4): avant 1984, le chapitre 65-44 regroupe DOM-TOM et d'autres dépenses
(5): les chiffres 1993 sont encore ^provisoires à la date d'impression du présent rapport
LE TABLEAU N'INTEGRE NI LES DEPENSES "FARIF" NI LES AIDES AU LOGEMENT DES FONCTIONNAIRES
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
20
Si l'on s'attache aux deux principales mesures, on constate que les utilisations
d'autorisations de programme concernant les prêts locatifs sociaux ne représentent, en
1992 (les chiffres 1993 n'étant pas encore disponibles), que le quart des utilisations de
1982, et celles concernant les PAP le sixième en 1992 comme en 1993. Cette forte
baisse des engagements de l'Etat doit être interprétée en tenant compte de changements
de procédure, puisque les bonifications accordées avant 1988 pouvaient varier
sensiblement selon l'évolution des taux d'intérêt (PAP) ou du taux de rémunération du
livret A, l'un et l'autre plus élevés au début des années 80 que dans la période récente, et
même comporter une part d'avance (PLA). Le régime de subvention adopté en 1988
rend les comparaisons plus aisées depuis cette date.
Les aides à l'amélioration ont en revanche progressé: en francs constants, celles
concernant les logements sociaux (PALULOS) sont passées de 1 milliard en 1984
(première année de données disponibles) à 2,8 milliards en 1992 (les chiffres 1993
n'étant pas encore disponibles), celles concernant les logements locatifs privés (ANAH)
ont connu une hausse (de 1,4 à 2,2 milliards entre 1984 et 1993), de même que celles
accordées aux propriétaires occupant leurs logements (PAH).
En 1993, les aides au secteur HLM représentent 48 % des utilisations
d'autorisations de programme, contre 44 % en 1984, les aides à l'amélioration du
logement privé 18 % contre 5,9 %, tandis que les PAP ne comptent plus que pour 20 %
des consommations, contre 46,6 %. Encore faut-il préciser que, dans ce dernier cas, les
AP comprennent les dépenses de réaménagement des prêts conclus antérieurement à
1986.
Ces aides ne sont pas réparties de façon homogène sur le territoire, du fait des
caractères du parc existant, des structures socio-économiques, des souhaits des
habitants... L'annexe 5 montre à quel point la situation du logement est diverse selon les
lieux. L'examen des différentes aides montrera en outre les grandes difficultés que
rencontre la programmation nationale des aides pour s'y adapter.
II. - LA PRESENTATION ET LA GESTION DES CREDITS D'AIDE AU
LOGEMENT
Les crédits d'aide au logement figurent dans deux budgets : celui du logement qui,
inclus jusqu'en 1993 au sein du budget Urbanisme, logement et services communs du
ministère de l'Equipement, fait l'objet d'un fascicule séparé en 1994 après la création
d'un ministère particulier, et celui des Charges communes.
Deux chapitres regroupent l'essentiel des crédits : le chapitre 65- 48 "
Construction et amélioration de l'habitat " du budget du logement et le chapitre 44-91 "
Encouragement à la construction immobilière - Primes à la construction " du budget des
Charges communes.
Les crédits ont été certaines années majorés par des fonds de concours, et les
mouvements opérés entre ces deux budgets nuisent parfois à la clarté, voire à la
sincérité budgétaire.
1° La présentation des crédits dans les lois de finances
La nomenclature de prévision permet d'affecter à des chapitres et des articles des
dotations budgétaires, comportant autorisations de programme et crédits de paiement
pour les chapitres de dépenses d'investissement.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
21
Les aides à la personne sont imputées au seul chapitre 46-40 du budget du
logement qui supporte les contributions de l'Etat au paiement de l'aide personnalisée au
logement (APL) et de l'allocation de logement sociale (ALS), à travers des fonds
auxquels contribuent aussi des prélèvements obligatoires autres que fiscaux.
Les autorisations budgétaires concernant les aides à la pierre, le plus souvent "
sociales ", sont inscrites en prévision sur quatre chapitres du budget du logement.
Le support central des aides à la pierre à caractère social est le chapitre 65-48 "
Construction et amélioration de l'habitat
", du budget du logement
. Ce chapitre
regroupe trois grands types de dépenses :
- l'aide à la construction et à l'amélioration de logements locatifs sociaux
pour la plus grande part appartenant au secteur HLM :
Elle figure sur quatre articles de prévision, selon qu'il s'agit de PLA antérieurs à la
réforme de 1988 ou distribués par le Crédit Foncier de France (article 01), de primes à
l'amélioration de la qualité du service (article 02), de subventions aux PLA d'insertion
(article 03), et surtout de l'aide à la construction ou l'amélioration de logements sociaux
(article 10).
Mais c'est seulement au stade de l'exécution de la dépense que la nomenclature
permet de distinguer les aides à la construction neuve des aides à l'amélioration des
logements, et aussi des aides - d'un montant beaucoup plus limité - au redressement ou
à la modernisation de la gestion des organismes du secteur HLM.
- Les mesures d'aide à l'accession sociale à la propriété :
Elles sont inscrites à l'article 20, Prêts aidés à l'accession à la propriété (PAP). De
plus, un chapitre 65-49 a été créé pour faire apparaître séparément les dépenses de
réaménagement des prêts et de subventions au Fonds de garantie des PAP, en
complément aux dotations du chapitre 65-48.
Mais ces dépenses de bonifications et de subventions relatives à l'accession
sociale à la propriété sont finalement toutes payées sur le budget des charges
communes.
- Les mesures d'aide aux opérations d'amélioration de l'habitat :
Elles concernent principalement les aides aux propriétaires privés pour
l'amélioration des logements des propriétaires occupants - PAH, article 80 -, et des
propriétaires bailleurs par le biais de subventions d'investissement versées à l'Agence
nationale pour l'amélioration de l'habitat - ANAH, article 90 -. De plus des aides à la
mise en oeuvre des travaux, et à la résorption de l'habitat insalubre sont imputées sur
d'autres articles. Les paiements peuvent être faits soit directement, soit par
l'intermédiaire du budget des charges communes (article 80) ou d'un établissement
public (article 90).
A certaines autorisations de programme inscrites au budget du logement
correspondent donc des paiements, effectués sur le
budget des charges communes
, au
chapitre
44-91
, qui est doté de crédits évaluatifs et qui comporte principalement :
- d'une part un article 30 sur lesquels sont ouverts les crédits nécessaires au
versement de primes aux détenteurs de comptes et plans d'épargne logement (PEL),
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
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- d'autre part divers articles qui, non dotés en loi de finances, bénéficient de
transferts de crédits de paiement provenant du budget du logement, pour des mesures
anciennes, des bonifications d'intérêt pour certains PLA, les PAH, et l'ensemble des
dépenses relatives aux prêts à l'accession sociale à la propriété.
2° La nomenclature de prévision et l'imputation finale des dépenses
A. - LA NOMENCLATURE ADOPTEE OSCILLE ENTRE UN EXCES ET
UNE INSUFFISANCE DE GLOBALISATION DES CREDITS
Le seul chapitre 65-48 du budget du logement bénéficiait en 1992 de 78% des
15,3 milliards de crédits d'aide au logement ouverts pour les aides à la pierre.
Le regroupement dans un même chapitre de crédits destinés à des dépenses
aussi variées
que la construction de logements sociaux, leur amélioration, les
contributions au redressement d'organismes du secteur HLM en difficulté, les aides à
l'accession à la propriété, celles consacrées à l'amélioration de l'habitat privé ou encore
à la résorption de l'habitat insalubre,
n'est guère compatible avec une claire
traduction budgétaire des objectifs des diverses interventions publiques
.
Les documents de prévision budgétaire (projet de loi de finances, budget voté) ne
permettent pas toujours, en effet, de déterminer la destination précise des crédits
ouverts.
L'article 10 du chapitre est qualifié dans la pratique administrative de " ligne
fongible
". La " fongibilité " permet la délégation aux services déconcentrés
d'enveloppes d'autorisations de programme globalisées. Cette procédure s'inscrit
toutefois dans un cadre national définissant des objectifs précis (en particulier un
volume prédéfini de construction de logements locatifs sociaux) portés à la
connaissance des services déconcentrés.
Mais les autres articles où sont inscrits des mesures relatives au secteur
locatif social
(prêts anciens et PLA du Crédit foncier de France, amélioration de la
qualité du service dans le logement social et PLA d'insertion)
ne sont pas dotés en loi
de finances initiale
. Ils sont alimentés ensuite par prélèvement sur la " ligne fongible "
de l'article 10 : ainsi en 1992, ces trois mesures ont bénéficié respectivement de 395
millions de francs, 597 millions de francs, et 623 millions de francs en crédits de
paiement, soit près de 29 % au total des dotations de l'article 10 où étaient ouverts 5
633 millions de francs dans la loi de finances initiale.
Par contre les crédits destinés à l'accession sociale à la propriété sont ouverts en
prévision dans trois articles distincts répartis en deux chapitres (article 20 du chapitre
65-48 et chapitre 65-49 comportant deux articles), alors qu'ils sont finalement dépensés
sur un seul article du chapitre 44-91 du budget des charges communes.
B. - LA COMPTABILITE DES AUTORISATIONS DE PROGRAMME NE
PERMET PAS DE SUIVRE LA DESTINATION DES AIDES
La comptabilité spéciale des investissements de l'Etat (CSI), qui retrace les
affectations finales d'autorisations de programme au niveau local, opération par
opération, est présentée uniquement par article de prévision, ce qui ne permet pas de
suivre la destination des aides selon qu'elles se rapportent à la construction neuve ou à
l'amélioration du parc locatif social.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
23
C'est seulement par la centralisation d'états statistiques mensuels que la direction
de l'habitat et de la construction peut mesurer les montants d'autorisations de
programme consacrés respectivement aux deux grands types d'aides, la liste détaillée
des opérations dont les intitulés sont parfois imprécis étant cependant insuffisante pour
déterminer avec exactitude la destination finale des crédits.
La comptabilité des autorisations de programme devrait être aménagée de
manière à permettre de suivre séparément l'exécution des dépenses correspondant
aux différentes formes d'aides
, cette exigence de clarté étant particulièrement
nécessaire pour les aides au secteur locatif social.
3° La gestion des autorisations budgétaires
La Cour a relevé qu'outre les dotations inscrites en loi de finances, d'autres
financements ont contribué aux aides au logement octroyées par l'Etat. De surcroît, une
grande partie de la dépense finale d'aide à la pierre est gérée selon des mécanismes qui
manquent de transparence.
A. - LES RESSOURCES AUTRES QUE LES CREDITS BUDGETAIRES
OUVERTS PAR LES LOIS DE FINANCES
Outre les dépenses sur crédits ouverts en lois de finances, l'effort de l'Etat en
faveur du logement a été facilité par le recours à des ressources prélevées sur celles qui
assurent le financement des prêts au logement social.
Le décret du 30 décembre 1983 avait disposé que la garantie accordée par l'Etat
aux fonds placés dans les caisses d'épargne devait être rémunérée. Le décret du 16 avril
1984 a assimilé cette rémunération à des fonds de concours qui ont été rattachés de
1984 à 1987, à concurrence d'un montant total de 35,2 milliards de francs, aux chapitres
65-41, 65-44 et 65-46 du budget du logement, ainsi qu'au chapitre 44-91 du budget des
Charges communes pour des montants annuels indiqués dans un tableau de l'annexe 10.
Ce fonds de concours a été supprimé en 1988, et la rémunération de la garantie de
l'Etat, depuis lors versée aux produits divers du budget, contribue à son équilibre
général à concurrence de sommes croissantes (12,7 milliards de francs en 1991), dans
des conditions précisées au chapitre IV.2.2.A.
Par ailleurs le budget général a bénéficié, de 1989 à 1993, de remboursements de
subventions antérieurement accordées, d'un montant total de 20,2 milliards, du fait du
mécanisme de réaménagement des PLA décrit au chapitre IV.2.2.B. On observe que ces
apports au budget, liés aux mécanismes de financement du logement locatif social,
excèdent de beaucoup les crédits ouverts dans la même période en faveur de ce type de
logement.
Enfin des crédits du Fonds d'aménagement pour la région Ile de France (FARIF)
sont également, depuis 1990, consacrés à l'aide au logement. En 1991, 1992 et 1993, les
dépenses du FARIF à ce titre se sont élevées respectivement à 67, 496 et 332 millions
de francs, tandis que des autorisations de programme étaient utilisées pour 485 millions
de francs en 1990, 185 en 1991, 717 en 1992 et 572 en 1993.
B. - LES TRANSFERTS DE CREDITS
Un montant élevé de crédits est transféré chaque année du budget du logement au
budget des charges communes. Ainsi, de 1980 à 1993, près de 145 milliards de francs
courants ont été transférés depuis le budget du logement, alors que seulement 91
milliards étaient dépensés directement sur ce budget ou par l'intermédiaire de l'ANAH.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
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Cette procédure est utilisée dans le double but :
- d'afficher au budget du logement le montant total des aides qui sont attribuées
par les services de ce ministère ;
- de donner au ministère chargé de la tutelle des établissements financiers la
responsabilité du versement, sur un budget qu'il gère, des aides qui transitent par des
établissements avec lesquels sont passées des conventions fixant les conditions de
versement des aides et d'attribution des prêts.
Du strict point de vue du droit budgétaire, la Cour a déjà eu l'occasion de formuler
son opinion sur cette procédure en réponse à une question de la commission des
finances du Sénat. Elle a estimé qu'était respectée en l'espèce la règle posée par
l'ordonnance du 2 janvier 1959, selon laquelle les transferts modifient la détermination
du service responsable de l'exécution de la dépense, sans modifier sa nature. Le
chapitre 65-48 du budget du logement " Construction et amélioration de l'habitat ", a
bien une similitude d'objet avec le chapitre 44-91 " Encouragement à la construction
immobilière - Primes à la construction " du budget des charges communes, et le fait que
les chapitres figurent dans des titres différents n'entraîne pas automatiquement
d'irrégularité.
En revanche, la Cour estime qu'il a été abusé d'une procédure formellement
régulière. Les crédits ouverts aux chapitres du budget du logement l'ont été en effet
pour financer des aides à des prêts à l'accession sociale à la propriété, des prêts locatifs
aidés destinés au logement social ou des primes à l'amélioration du logement par des
propriétaires occupants. Ces aides et primes ont pour trait commun de concerner des
logements auxquels ont seul accès des accédants ou des locataires dont les ressources
sont inférieures à certains plafonds. C'est cette condition qui autorise seule le recours à
des subventions budgétaires et leur confère donc un caractère " social ".
Or, après transfert au chapitre 44-91 du budget des charges communes, ils ont été
partiellement utilisés, pour des montants qui ont atteint ces dernières années près d'une
dizaine de milliards de francs, à des dépenses qui ne présentent pas ce caractère, telles
les primes d'épargne logement.
Ce phénomène est particulièrement marqué dans le cas des prêts à l'accession à la
propriété (nouveaux ou réaménagés) : de 1980 à 1993, 10,3 milliards de francs de
crédits destinés à ces prêts ont été utilisés à un autre objet après transfert. Les écarts
sont particulièrement importants au cours des exercices 1988 (+ 35 % de transferts par
rapport aux dépenses), 1989 (+ 31 %) et 1990 (+ 45 %).
Une telle situation a pu se produire du fait que les crédits transférés ont excédé les
dépenses sans cependant être annulés, comme le montre le graphique qui suit, établi à
partir des séries chiffrées qui figurent à l'annexe 10.
On peut certes avancer que, le chapitre 44-91 étant doté de crédits évaluatifs, une
annulation aurait été suivie d'une régularisation automatique du dépassement dans la loi
de règlement : il a fallu recourir à de telles régularisations certaines années pour couvrir
les insuffisances d'ouvertures de crédits pour le paiement des primes d'épargne
logement. La difficulté des prévisions en matière financière (en particulier du fait des
variations des taux d'intérêts) peut également être invoquée.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
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Mais il reste tout à fait critiquable de présenter au Parlement des
programmes successifs d'effort en faveur du logement social (en accession et en
location), et d'utiliser en fait une partie des crédits ouverts sous ce motif à d'autres
usages, sans que les procédures et documents budgétaires le fassent apparaître.
Evolution des transferts relatifs aux PAP
en millions de francs constants
En réalité, l'ensemble des transferts entre les deux budgets est contestable, car,
si les transferts sont d'un montant excessif certaines années, il en est d'autres où ils sont
trop faibles, les disponibilités d'un chapitre de crédits évaluatifs venant combler les
insuffisances de transfert en provenance des chapitres de crédits limitatifs du budget du
logement : ce phénomène s'est produit au cours de l'exercice 1992, où une ouverture de
3 milliards a été demandée dans le projet de loi de règlement, après 4 exercices où, au
contraire, le solde des transferts était positif. La sincérité budgétaire en est affectée.
Un tableau en annexe 10 retrace la mise en oeuvre de ces procédures de 1980 à
1993.
Si les exigences du contrôle des opérations exécutées par les établissements
financiers en matière d'aides publiques et de prêts associés paraissaient justifier le
maintien des transferts, il faudrait au moins que :
- les fonds nécessaires au règlement des sommes dues à ces établissements, qui
sont d'ailleurs transférés en fin d'année alors que les dépenses sont en réalité déjà
connues, le soient pour le montant exact de ces sommes, les reports ou annulations se
faisant alors sur les crédits maintenus au ministère du logement ;
- les articles du chapitre 44-91 ou de chapitres séparés au budget des Charges
communes correspondent exactement, avec le même intitulé, aux articles - ou chapitres
- du budget du logement, la nomenclature existante ne permettant pas une identification
directe des dépenses par type d'aide ou d'établissement financier.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
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Les services concernés ont indiqué à la Cour que des modifications de cette
procédure, ainsi que des aménagements de nomenclature, seraient mises en oeuvre pour
l'exercice 1994 et pourraient répondre à certaines préoccupations exprimées Les
services concernés ont indiqué à la Cour que des modifications de cette procédure, ainsi
que des aménagements de nomenclature, seraient mises en oeuvre pour l'exercice 1994
et pourraient répondre à certaines préoccupations exprimées ci- dessus.
La Cour ne peut qu'accueillir favorablement de telles intentions, qui devraient
limiter les cas dans lesquels ni le Parlement, ni a fortiori l'opinion publique, ne peuvent
aisément discerner à partir des documents budgétaires et comptables de l'Etat la réalité
de la dépense publique.
La dépense de l'Etat en matière d'aides budgétaires au logement est, en 1993,
d'un niveau supérieur de 41 % en francs constants à celui de 1980. Les aides à
caractère social équivalent à 85 % des dépenses totales.
La nature des aides a été infléchie puisque les aides à la personne représentent
53 % de la dépense totale et 62 % des dépenses sociales, contre respectivement 20 %
et 25 % au début de la période, ce qui correspond aux intentions exprimées lors de la
réforme de 1977. La brutale augmentation constatée en 1993 n'en est pas moins
alarmante.
L'utilisation des autorisations de programme d'aides à la pierre est ainsi, en
francs constants, inférieure de 32 % à celle de 1980. Les 15,7 milliards consommés
en 1993 se répartissent pour moitié en aides au secteur HLM, 20 % en aides à
l'accession sociale à la propriété, et environ 18 % en aides à l'amélioration du parc
privé.
Apporter de la clarté dans les mécanismes de prévision et d'exécution
budgétaire, pour des dépenses nettes qui ont atteint 53 milliards de francs en 1993,
est un objectif qui semble prioritaire.
Or les documents de prévision ne permettent pas de discerner le montant des
crédits ouverts pour chacune des mesures d'aide au secteur locatif social, et la
comptabilité spéciale des investissements ne donne pas d'indication suffisante sur la
nature des opérations aidées.
La procédure du transfert, utilisée notamment pour les aides à l'accession
sociale à la propriété, a permis d'utiliser partiellement les crédits à d'autres dépenses
qui n'ont pas de caractère social : de 1980 à 1993, 10 milliards de crédits ouverts
pour les prêts aidés à l'accession à la propriété ont été dépensés pour un autre objet.
Ce n'est donc qu'a posteriori, et parfois en recourant à des documents
statistiques, que la destination réelle des crédits peut être reconstituée. La gestion
serait plus aisée si la nomenclature et les modalités de dépense étaient plus
transparentes.
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Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
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Chapitre II. Les aides à la personne
L'existence des aides personnelles au logement, attribuées aux ménages ne
disposant pas de ressources suffisantes pour payer la totalité des loyers ou des
mensualités d'emprunt d'accession à la propriété, est ancienne. L'allocation-logement
avait été mise en place en 1948 et une allocation logement sociale lui avait été
juxtaposée en 1971 pour la compléter dans certains cas.
Mais c'est la loi du 3 janvier 1977 qui donne à ces aides et plus particulièrement à
l'aide personnalisée au logement - APL -, un rôle majeur ainsi défini dans son exposé
des motifs : "la pièce centrale du nouveau dispositif proposé est l'institution d'une aide
personnalisée au logement qui compensera la diminution des aides à la pierre".
L'allocation logement, versée par les caisses d'allocations familiales sous
conditions de maximum de ressources et financée sur les cotisations de sécurité sociale,
correspondait en effet à une politique familiale plus qu'à une politique du logement,
même si elle contribuait à "solvabiliser" un grand nombre de ménages et donc à leur
permettre d'occuper un logement mieux adapté à leurs besoins.
Plusieurs rapports officiels avaient critiqué un système reposant principalement
sur les aides à la pierre, en particulier en 1975 celui de la Commission présidée par M.
BARRE. Le rapport notait que les aides à l'accession à la propriété étaient déterminées
en fonction de la situation du bénéficiaire à un moment donné, lui laissant le bénéfice
d'une rente au cas le plus fréquent d'amélioration de sa situation dans le temps, que les
aides à la construction locative sociale avantageaient plutôt les titulaires de revenus
moyens que les populations les plus pauvres, et qu'elles avaient de plus un effet
ségrégatif, "la hiérarchie des financements ayant valeur de système de classification
selon la hiérarchie sociale".
La Commission précitée proposa l'instauration d'une aide personnelle unique
versée en fonction de la situation de famille et des revenus, ayant vocation à se
substituer
aux
autres
formes
d'aide
au
logement,
en
particulier
grâce
au
conventionnement des bailleurs. Elle devait éviter la ségrégation au sein du parc de
logements et en permettre même l'unification. La réforme opérée par la loi du 3 janvier
1977 s'inspira largement de ces idées, en créant l'aide personnalisée au logement (APL),
alors même qu'elle maintenait des aides à la pierre, comme le souhaitaient les
organismes de logement social et les constructeurs privés.
***
La réforme des aides au logement intervenue en 1977 visait donc à assurer à tous
les ménages dont le niveau de ressources compromettait l'accès à un logement décent
une aide personnalisée en fonction de leur niveau de revenu, de la composition de la
famille et du "coût d'occupation" de leur logement, dans certaines limites.
Les soucis d'équité sociale et de neutralité à l'égard des choix individuels comme
ceux d'efficacité et de simplification de la gestion devaient entraîner la généralisation
de l'APL dans tous les cas où l'Etat jugeait nécessaire une aide personnelle liée à
l'occupation d'un logement, et donc une unification de ce type d'aides.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
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I. - L'AIDE PERSONNALISEE AU LOGEMENT - APL.
L'APL a été instituée par la loi du 3 janvier 1977 portant réforme du financement
du logement et son décret d'application du 13 juillet 1977. Ils ont été, ainsi que les
nombreux textes qui les ont complétés ou modifiés, incorporés au Code de la
construction et de l'habitat. Il s'agit donc d'une aide administrative particulière, et non
d'une prestation sociale, comme le Tribunal des conflits l'a confirmé.
L'APL constitue, aux termes mêmes de l'exposé des motifs précité de la loi de
1977, le moyen central de la politique du logement, sous son double aspect économique
et social. Du point de vue économique, elle conserve un rôle indirect mais majeur
d'incitation à la construction et plus généralement de moyen d'intervention de l'Etat.
Elle est en effet accordée aux seuls logements conventionnés, en accession à la
propriété, en location ou améliorés par des travaux, qui respectent certaines normes et
bénéficient de financements aidés ou réglementés dont les pouvoirs publics peuvent
déterminer l'orientation et le montant. Du point de vue social, elle est modulée selon les
ressources et la situation de famille du propriétaire.
Un mécanisme de barèmes assure l'adaptation à cette double finalité de l'APL.
1° Les conditions d'attribution de l'APL ont été élargies, sous réserve de
conventionnement.
Peuvent actuellement recevoir l'APL :
- les propriétaires de logements qu'ils ont construits, acquis ou améliorés au
moyen de prêts aidés à l'accession à la propriété (PAP), ou de prêts conventionnés (PC),
- les locataires de logements appartenant à des organismes d'HLM (ou gérés par
eux), à des sociétés d'économie mixte (SEM), ou à d'autres bailleurs, s'ils ont été
construits, acquis ou améliorés avec des aides de l'Etat et si les bailleurs ont signé une
convention avec ce dernier,
- les occupants de logements faisant l'objet de dispositions spécifiques (foyers de
jeunes travailleurs, titulaires de contrats de location-accession, bénéficiaires de
certaines autres aides...).
Le but poursuivi en matière d'aides personnelles au logement est d'en faire
profiter l'ensemble de la population, sous la seule condition de plafonds de ressources.
Cette opération dite "bouclage des aides", supposait l'extension de l'APL, ce qui a
justifié notamment en 1987 la décision d'en accorder le bénéfice à tout le parc locatif
géré par des bailleurs sociaux institutionnels (HLM, SEM...) qui conclueraient à cet
effet une convention avec l'Etat.
La convention impose certaines règles concernant l'attribution des logements
(intervention du préfet) ainsi que le niveau de confort et celui des loyers. En
contrepartie ces derniers peuvent être relevés par les bailleurs et les locataires peuvent
bénéficier de l'APL. A défaut de convention, les locataires qui ont droit à une allocation
logement à caractère familial ou social continuent à la percevoir. Ainsi, malgré cette
réforme et quelques transferts de l'allocation logement sociale (ALS) à l'APL, les
anciennes aides au logement, l'allocation logement familiale (ALF) et l'ALS ont
subsisté, et cette dernière a même été étendue au titre du "bouclage".
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
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Ces extensions ont conduit à diversifier les plafonds de ressources pris en
considération pour l'attribution de l'APL selon qu'il s'agit de logements conventionnés
avant le 31 décembre 1987 (APL 1) ou après (APL 2), l'APL 1 concernant en outre la
location de logements neufs, acquis ou améliorés après le 31 décembre 1987, ou situés
dans des foyers, ou en accession à la propriété.
2° La croissance du nombre de bénéficiaires de l'APL
A. - LES EVOLUTIONS NATIONALES
Le tableau ci-après retrace l'évolution nationale du nombre des bénéficiaires de
l'APL, dont la liquidation et le paiement sont assurés, pour le compte de l'Etat, qui
rémunère leurs services, par les caisses d'allocations familiales et de la mutualité
sociale agricole. Au 31 décembre 1993, le nombre total de bénéficiaires de l'APL était
de 2 627 000 soit environ 12 % de l'ensemble des ménages.
Ceux qui la percevaient en tant que locataires (71 %) étaient plus nombreux que
ceux qui la percevaient au titre de l'accession à la propriété, et le nombre des premiers
progresse alors que celui des seconds régresse (de 52 % en 1987 à 29 % en 1992),
confirmant ainsi un certain échec des formes actuelles d'accession sociale à la propriété.
Nombre de bénéficiaires de l’AP.L
(au 31 décembre de chaque année)
Source : CNAF et MSA
L'effectif total des allocataires connaît une augmentation rapide (+ 35 % de 1988
à 1993). Elle est due principalement aux effets du conventionnement qui a porté le
nombre des bénéficiaires du secteur HLM ( APL1 + APL2 ) à 1 407 000 en 1991; 135
000 ménages supplémentaires ont ainsi bénéficié de l'APL 2 entre 1990 et 1991.
Par ailleurs, le revenu minimum d'insertion étant accordé à un nombre croissant
de personnes et leur ouvrant droit à des aides personnelles au logement, le nombre de
celles qui combinent le bénéfice du RMI et d'une telle aide a augmenté très rapidement.
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Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
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B. - LES DIVERSITES REGIONALES
La proportion des ménages bénéficiaires reste très différenciée selon les régions.
Par rapport à la moyenne nationale de 10,4 % en 1991, elle est inférieure de la moitié
en Ile-de-France (5,5 %). Hors ce cas, la France est exactement coupée en deux parties :
les régions de la moitié nord ont toutes une proportion de bénéficiaires de l'APL
supérieure et parfois très supérieure à la moyenne (Nord-Pas-de-Calais, 16,9 % ;
Alsace, 16,2 % ; Champagne-Ardennes, 14,8 %), alors que toutes les régions de la
moitié sud ont une proportion inférieure à la moyenne, parfois sensiblement (8 % en
Provence-Côte d'Azur).
Cette division du territoire national ne paraît pas clairement reliée aux divers
facteurs d'explication possibles. Si l'importance du parc de logements sociaux, plus
dense au nord est d'une ligne Cherbourg-Marseille, peut constituer un tel facteur dans
certaines régions, les cartes de l'implantation de ce parc et de l'attribution de l'APL sont
loin de coïncider. Les mensualités moyennes versées aux bénéficiaires varient
également beaucoup selon les régions :les régions de Corse, Nord-Pas-de-Calais et
Provence-Côte d'Azur bénéficient des plus élevées, celles du Centre, Bourgogne et
Limousin sont les plus faibles ; la différence atteint 42 % entre Corse et Centre.
C. - UNE HAUSSE IMPORTANTE DU NOMBRE DES BENEFICIAIRES
DE L'APL LOCATION
Les bénéficiaires de l'APL location étaient fin 1993 au nombre d'environ 1 880
000, dont 85 % vivaient dans le parc HLM. Leur proportion dans le nombre total des
allocataires est de 71 % et elle est, contrairement à l'APL accession, la plus élevée en
région parisienne (79 %) et en zone fortement urbanisée (74 %). Ce nombre a augmenté
rapidement dans la dernière période puisqu'il a plus que doublé de 1987 à 1993 (+ 117
%) du fait en particulier du "bouclage" qui étend le bénéfice de l'aide aux logements
conventionnés avec ou sans travaux. Les progressions régionales sont d'une extrême
diversité, puisqu'elles ont été par exemple entre 1989 et 1990 de 32,6 % en Picardie,
32,2 % en Languedoc Roussillon et 31 % en Corse mais seulement de 13,5 % en
Provence Côte d'Azur, 13 % en Ile de France et 8,4 % en Auvergne. On ne connaît pas
toujours
les
raisons
de
ces
disparités,
bien
que
d'inégales
proportions
de
conventionnement d'organismes HLM dans certaines régions en soient un des facteurs
explicatifs.
D. - LA DECROISSANCE DU NOMBRE DE BENEFICIAIRES DE L'APL
ACCESSION
Les accédants à la propriété bénéficiaires de l'APL, au nombre d'environ 740 000
fin 1993, représentent 29 % du total des bénéficiaires de cette aide. Les régions de la
moitié nord-est de la France sauf la Picardie, se situaient en 1990 au-dessous de la
moyenne de cette époque soit 38,5 % (Ile-de-France 28 %, Champagne Ardennes 29 %,
Haute Normandie 30 %, Nord-Pas-de-Calais 34 %, Lorraine 35 %) alors que les régions
allant de la Bretagne à la Provence dépassaient souvent 50 % (Poitou Charente 52 %,
Midi-Pyrénées 53 %, Aquitaine et Corse 54 %, Languedoc Roussillon 55 %).
Ces pourcentages sont dans une certaine mesure liés au degré d'urbanisation, qui
explique notamment le faible nombre d'APL accession en région parisienne (42 737) et
le fait que l'ensemble formé par les zones peu urbanisées regroupent une forte part des
APL accession (560 685) selon les chiffres relevés en 1990. Mais des régions de degré
d'urbanisation voisins peuvent avoir des taux différents.
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Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
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Dans plus de la moitié des cas (53 %), l'APL accession a été accordée après
recours à un prêt aidé à l'accession à la propriété (PAP), et dans 25 % des cas, après
recours à un prêt conventionné (PC) non aidé mais attribué sur des ressources
réglementées, ce qui donne à l'APL, dans une large proportion, le caractère d'une aide
indirecte à la construction.
Le nombre de bénéficiaires de l'APL accession avait diminué en 1993 de 22 %
depuis le maximum atteint en 1989 (955 000), par l'effet de la réduction des aides à la
pierre et des remboursements anticipés de prêts aidés. Cette diminution touche aussi
bien les APL liées à des prêts aidés à l'accession à la propriété qu'à des aides à
l'amélioration. Les APL liées à des prêts conventionnés n'ont par contre pas diminué.
3° Une croissance rapide des dépenses, mais une baisse de la part à la charge
de l'Etat
Les sommes nécessaires au paiement de l'APL sont rassemblées dans un Fonds
national de l'habitat (FNH), qui centralise des versements de l'Etat, imputés sur le
chapitre 46-40 article 10 du budget du logement, des régimes de prestations familiales
(Fonds national des prestations familiales et budget annexe des prestations sociales
agricoles) et du Fonds national d'aide au logement (FNAL), qui centralise de son côté
les sommes destinées au paiement de l'ALS. Les contributions des régimes de
prestations familiales sont égales à la masse financière que chaque régime aurait
consacrée au paiement de l'allocation logement en l'absence d'APL. Celle du FNAL est
égale à ce qui aurait été payé au titre de l'ALS en l'absence d'APL.
Un protocole signé en 1977 confie à la Caisse des dépôts et consignations la
gestion financière du FNH, compte financier sans personnalité juridique qui enregistre
les recettes précitées et les dépenses qui consistent en versements aux organismes
centraux (Caisse nationale des allocations familiales et Caisse centrale d'allocations
familiales
mutuelles
agricoles)
des
réseaux
d'allocations
familiales
(Caisses
d'allocations familiales et Caisses de mutualité sociale agricole) chargés par l'Etat de
liquider et de payer les aides.
Ces versements sont opérés mensuellement et il est procédé trimestriellement à
des régularisations au vu des sommes payées au cours du trimestre précédent,
auxquelles sont ajoutées les rémunérations des caisses au titre des frais de gestion, avec
régularisation annuelle. Les ressources du FNH ont été multipliées par 6,6 en dix ans,
passant de 4,9 à 32,4 milliards de francs en 1992. La progression annuelle a été plus
forte de 1982 à 1989 que les trois dernières années, et, les mécanismes contributifs
précédemment décrits ayant stabilisé le versement de l'Etat, sa part directe a
sensiblement décru en pourcentage (40,4 en 1992). Il faut toutefois ajouter la
contribution indirecte qui résulte de la subvention d'équilibre au FNAL et du versement
de ce dernier au FNH, ce qui relèverait la contribution globale réelle du budget à un
niveau comparable à celle du Fonds national des prestations familiales.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
32
Ressources de l’aide personnalisée au logement
(en milliards de francs)
La gestion de cet ensemble de ressources et de prestations entraîne des frais que
l'Etat supportait jusqu'en 1989 et qu'il partage à partir de 1990 avec les autres
contributeurs à concurrence de leurs versements respectifs.
Les disponibilités du FNH sont déposées, en ce qui concerne les contributions de
l'Etat, à un compte non rémunéré ouvert dans les écritures du Trésor, et sont placées à
court terme par la CDC dans les autres cas. Le produit de ces placements doit abonder
les ressources du Fonds.
Jusqu'en 1988, cependant, la Caisse des dépôts et consignations n'avait pas
effectué de versements à ce titre. Le FNH a demandé à la Caisse de régulariser cette
situation, et celle-ci a versé 22 millions de francs, supposés correspondre à une
évaluation provisoire de la rémunération des disponibilités d'origine non budgétaire de
1983 à 1989. La somme due n'a pas été depuis lors définitivement fixée. En outre aucun
versement n'a été opéré au titre des années 1978-1983, malgré les demandes de la
direction du Trésor et du président du conseil d'administration du FNAH.
Il y aurait
lieu de procéder sans plus tarder à l'apurement de cette dette de la Caisse à
l'égard du Fonds
.
4° Les prévisions budgétaires restent incertaines.
La comparaison des crédits ouverts pour l'APL et pour l'ALS au chapitre 46-40 du
budget du ministère du logement dans les lois de finances initiales, avec les crédits
finalement accordés, fait apparaître des différences notables. Tantôt les dotations
initiales ont été insuffisantes, tantôt elles ont été, au contraire, nettement supérieures
aux besoins.
Ainsi on a constaté en 1991 et 1992 deux écarts de sens inverse et de montant
comparable pour ce qui concerne l'ensemble du chapitre 46-40 : une surestimation
initiale de 1,3 milliard de francs en 1991 et une sous-estimation initiale de 1,2 milliard
de francs en 1992. En ce qui concerne l'APL, les crédits disponibles sont décrits comme
dépensés en totalité lors de leur versement au FNH, qui calcule ensuite les excès ou
insuffisances de ces versements par rapport aux besoins pour solliciter les versements
ultérieurs.
Les crédits budgétaires alimentent ainsi la trésorerie du FNH, afin de permettre de
verser des acomptes aux régimes sociaux sans correspondance avec les dépenses d'une
année mais sans conséquence il est vrai pour la trésorerie de l'Etat, auprès de laquelle
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
33
ils sont replacés en attente d'utilisation. En fait ces crédits revêtent, bien que
théoriquement limitatifs, un caractère évaluatif, puisqu'ils sont ajustés en cours d'année
ou l'année suivante en fonction des allocations consenties au vu de leur réglementation
et des demandes des ménages.
En 1992, ce mécanisme a entraîné l'inscription de crédits complémentaires dans la
loi de finances rectificative. Les crédits initialement ouverts avaient été minorés dans
l'espoir, que l'observation des faits et le bouclage en cours contredisaient, d'une
réduction du nombre de prestataires. Cette sous-évaluation a entraîné au chapitre 46-40
l'ouverture d'un crédit supplémentaire de 400 millions de francs pour l'APL, mais
surtout d'une majoration de 800 millions pour l'ALS imposée par les conditions dans
lesquelles cette dernière a été généralisée. On constate pour les mêmes raisons de fortes
ouvertures en 1993 (3,2 milliards à la loi de finances rectificative de printemps, et 4,6
milliards à celle d'automne, soit 7,8 milliards à rapporter à une dotation initiale de 20,6
milliards).
Ces variations d'évaluation des besoins en matière d'aides budgétaires à la
personne appellent, quelles qu'en soient les difficultés, une maîtrise accrue des
prévisions.
Cette maîtrise suppose une connaissance améliorée des bénéficiaires de ces aides
et des populations pouvant en bénéficier. Elle dépend certes de l'évolution de l'emploi
et des revenus, des conventionnements nouveaux, des effets du "bouclage" des aides
sur le nombre total des allocataires ainsi que de leur nombre par forme d'aide du fait des
transferts qu'il entraîne. Mais ces deux derniers facteurs ne sont pas en réalité hors de
toute prévision ni même hors de toute action gouvernementale.
Jusqu'en 1989, les prévisions d'effectifs de bénéficiaires étaient explicitées dans
les budgets de programme annexés à la loi de finances. Mais les écarts avec les effectifs
réels d'allocataires étaient importants (1 947 000 contre 2 115 000 prévus en 1988 soit 8
% et 2 234 000 contre 2 605 000 soit presque 9 % en 1989). Depuis lors les budgets de
programme ne fournissent plus d'indications sur le nombre de bénéficiaires. Les
prévisions pourraient être améliorées par une plus active coordination des services
statistiques des diverses administrations.
La direction de l'habitat et de la construction a fait valoir à la Cour qu'elle dispose
d'un modèle de prévision, alors que l'INSEE a abandonné celui qu'il utilisait pour
l'allocation logement, que le ministère des affaires sociales emploie un modèle
"rustique et encore non parfaitement au point" et que la Caisse nationale d'allocations
familiales recourt à un "modèle lourd", dont "la démarche a un caractère de recherche
expérimentale et n'est pas adaptée au cadre budgétaire". Le modèle du ministère chargé
du logement repose sur un échantillon de 100 000 "points" couvrant les trois aides
personnelles au logement, qui permet d'inclure les logements nouveaux prévus en ce
qui concerne la seule APL, et de simuler les effets des variantes de barèmes. Il faut y
inclure les paramètres concernant les ressources des bénéficiaires, en fonction des
prévisions économiques sur la masse salariale, l'inflation, les créations d'emploi,
arrêtées pour l'établissement du projet de loi de finances, souvent plus volontaristes que
réalistes, les paramètres d'évolution des loyers et des charges dont le calcul puis
l'application aux baux sont sensiblement décalés par rapport aux dates de constatation
trimestrielles, et enfin les paramètres portant sur les barèmes, qui font l'objet de
décisions interministérielles.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
34
La mise au point du modèle n'est faite qu'avec des résultats provisoires dont les
résultats définitifs diffèrent parfois sensiblement. Les mesures concernant les aides
accroissent aussi les incertitudes, d'autant qu'elles portent sur des barèmes entrant en
vigueur chaque 1er juillet, qui deviendront des "services votés" du budget suivant alors
que le cadrage général des services votés est effectué dès le début de l'année précédant
celle du budget à préparer. Enfin certains objectifs affichés n'entrent pas dans les faits,
par exemple en matière de progression du conventionnement.
Ces difficultés sont réelles, de même que sont réels les efforts accomplis par la
direction de l'habitat et de la construction, mais une meilleure association des
administrations concernées accroîtraient les chances de les surmonter sans délai
excessif.
5° Les conditions d'attribution de l'APL mériteraient d'être améliorées.
A. - LES PRINCIPES DE CALCUL ET DE VERSEMENT DE L'APL
Dans les barèmes de calcul de l'APL interviennent :
- le loyer réel ou la mensualité réelle de prêt dans la limite d'une mensualité de
référence ou d'un montant de loyer fixé par zone, par année et selon la composition des
ménages, assorti de forfaits de charges fixés chaque année selon cette composition,
- un coefficient, fonction des ressources et du nombre de personnes à charge, de
prise en compte de la différence entre, d'une part les montants réels plafonnés du loyer
ou de la mensualité de prêt, assortis des forfaits de charges, et un loyer minimal ou une
mensualité minimale également fixé en fonction du revenu et du nombre de personnes à
charge,
- les ressources évaluées, pour des périodes d'attribution de l'APL s'étendant du
1er juillet d'une année au 30 juin de l'année suivante, aux revenus imposables, après
déduction des abattements ou déductions découlant de la législation fiscale, ou admis
en outre au titre du calcul de l'APL : déduction des frais de garde des enfants, des
créances alimentaires, abattements sur les ressources du conjoint, abattement par
enfant, abattements spéciaux pour les personnes âgées ou dans des cas d'inaptitude ou
d'infirmité, etc.
Des modalités spéciales sont prévues pour les accédants à la propriété et au profit
des étudiants, en cas d'absence de ressources imposables au cours de l'année de
référence.
L'APL doit enfin être réduite d'un minimum de dépense de logement laissé à la
charge du bénéficiaire (actuellement 175 francs en cas de location, une somme fonction
des ressources et de la date du contrat de prêt en cas d'accession, pour tenir compte de
la période de forts taux d'intérêt de mi-1981 à 1984).
Les éléments de calcul, notamment les revenus et la composition de la famille,
sont fournis par les demandeurs, les montants d'aides individuelles sont liquidés en
fonction des règles de calculs précitées et versés aux organismes bailleurs ou prêteurs.
Le locataire ou l'accédant à la propriété n'ont alors à verser à ces organismes que le
solde après APL du loyer ou des mensualités de prêt.
Les sections départementales de l'APL (SDAPL) sont saisies par les bailleurs ou
prêteurs dans les cas où les locataires ou emprunteurs ne s'acquittent pas de leurs loyers
ou de leurs mensualités, afin de suspendre le versement de l'APL ou de le prolonger
dans certaines conditions.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
35
B. - LA PUBLICATION TARDIVE DES BAREMES ENTRAINE DES
COUTS SUPPLEMENTAIRES
Les barèmes de l'APL tiennent compte de l'évolution des prix et du coût de la
construction pour maintenir le "pouvoir d'achat" de l'aide, et en déterminent le coût
financier. Or ils sont applicables au 1er juillet de chaque année jusqu'au 30 juin de
l'année suivante, mais ne sont publiés qu'en novembre (en 1991 le 18 novembre, JO du
20). On ne peut donc en tenir compte lorsqu'est arrêté le budget de l'année suivante
soumis au vote du Parlement.
La gestion de l'APL en est compliquée, donc rendue plus coûteuse. Entre le 1er
juillet et la date de parution du barème en effet, les organismes payeurs doivent procéder
à un calcul provisoire de l'aide sur la base de l'ancien barème appliqué aux ressources de
l'année antérieure et au nouveau loyer au 1er juillet. Quand le nouveau barème est
publié, il faut refaire les calculs et procéder au versement de rappels ou à la facturation
des sommes indûment payées. En pratique ces indus ne sont pas ou ne sont que
partiellement récupérés, ce qui constitue une deuxième source de dépenses qui s'ajoute
aux coûts du double traitement et que la Caisse nationale des allocations familiales
évalue à 150 millions de francs par an pour l'ensemble des aides à la personne.
Cette situation créée en outre des aléas pour les plans de financement des accédants
pendant plusieurs mois, elle désoriente les bénéficiaires et accroît le nombre des
contentieux. Dans le cadre actuel du fonctionnement des aides, une modification de la
date de parution des barèmes se heurte certes à plusieurs difficultés. Il reste qu'une
réflexion d'ensemble sur le système des aides à la personne demeure sur ce point
nécessaire.
C. - LES MECANISMES DE PRISE EN COMPTE DES RESSOURCES
ENTRAINENT DES EFFETS PERVERS
Les "ressources" des bénéficiaires, qui doivent être prises en compte pour le calcul
de l'APL, sont en fait les seuls revenus imposables après tous abattements et déductions
de nature fiscale, auxquels s'ajoutent des abattements et déductions propres au calcul de
l'APL.
Il en résulte une forte minoration par rapport aux ressources réelles. Sont exclues
en particulier les prestations sociales et familiales légales, celles de plus en plus
notables, accordées par les collectivités locales ou d'autres organismes, les allocations de
chômage, le revenu minimum d'insertion... A situation de famille semblable et à niveau
de ressources réelles équivalents, ceux qui tirent leurs ressources de leur travail
reçoivent un montant d'APL inférieur à celui qui est versé a ceux qui bénéficient de
l'assistance de la collectivité sous ses diverses formes.
Ainsi, par exemple, pour un ménage avec 2 enfants, ne comportant qu'un actif,
vivant dans un HLM en zone 2 dont le loyer mensuel de base serait de 2.000 francs, les
montants mensuels d'APL du barème applicable en 1993 diffèrent selon que le revenu
provient du RMI ou d'une activité professionnelle d'un montant équivalent au RMI
(travail à temps partiel) :
: Nature du revenu
: Allocation versée : APL2 ou AL:
:
: APL1
:
:
-----------------------------------------------------------
: RMI
: 2 200 F
: 1 895 F
:
: Revenu d'activité
:
:
:
:d'un montant égal au RMI : 2 098 F
: 1 747 F
:
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
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Une telle situation semble contraire aux objectifs d'équité sociale de la loi de
1977.
D. - LES DISPARITES ENTRE LOCATAIRES ET ACCEDANTS A LA
PROPRIETE
L'APL induit des disparités de traitement, à ressources et situations de famille
égales, entre les locataires de logements sociaux et les accédants à la propriété en
faveur des premiers. Pour les apprécier, il faut prendre en considération le fait que
l'accédant constitue un patrimoine. Dans le cas d'une ouverture d'opération d'accession,
un revenu minimum forfaitaire est pris en compte pour éviter le surendettement des
ménages modestes, et un taux d'effort minimum est mis en place afin de tenir compte
de la progression théorique des revenus de l'accédant et de la baisse du taux
d'endettement. Mais ces dispositions ne s'appliquent pas au secteur locatif.
Dans le département de Seine-Saint-Denis par exemple, ceux des accédants à la
propriété se déclarant sans ressources, au lieu de recevoir plus que leur dépense de
logement, comme des locataires sociaux se trouvant dans la même situation, n'en
recevaient en moyenne que 61 % et ceux déclarant moins de 10 000 francs de revenus
66 %. Il est vrai que les mensualités d'APL des accédants sont en moyenne d'un
montant plus élevé que celles dont bénéficient les locataires sociaux. Mais cela est
normal puisque le loyer de ces derniers est calculé sur la base de coûts de construction
réduits par l'attribution de prêts aidés à bas taux d'intérêt, de diverses faveurs fiscales et
souvent de subventions diverses : le surcroît de mensualité moyenne d'APL accession
par rapport à l'APL location est très inférieur au coût pour la collectivité nationale de
ces aides au logement locatif social.
De plus le montant de l'APL accession est plafonné quand les revenus décroissent,
ou que la taille de la famille augmente. Ainsi, en 1992, en zone I (Ile de France), une
famille nombreuse(4 enfants) à revenu mensuel de 8 000 francs obtiendrait une APL
locative de 1 388 francs pour un loyer de 2 000 francs (hors charges), soit un taux
d'effort de 7 %. En cas d'accession à la propriété, l'APL serait de 1 434 francs par mois
pour l'acquisition d'un logement financé par un PAP de 400 000 francs dont les
mensualités seraient de 3 591 francs, soit un taux d'effort de 27 %. Mais si les revenus
du même ménage n'atteignent plus que le SMIC, l'APL accession reste identique, tandis
que l'APL location s'élèverait à 2 011 francs, soit un loyer hors charge "négatif".
6° Le suivi de l'aide est mal assuré.
Pour suivre l'application des mesures concernant l'aide personnalisée au logement,
la loi du 3 janvier 1977 avait créé deux conseils nationaux, de l'aide personnalisée au
logement et de l'accession à la propriété, qui ont été fusionnés en 1983 dans un Conseil
national de l'habitat constitué de 70 membres (élus, représentants des administrations et
des usagers, personnalités qualifiées).
Ce conseil devait notamment être consulté sur les barèmes de loyers maximaux,
sur les modalités de financement et de versement de l'APL, sur les mesures destinées à
lutter contre la ségrégation ou à réhabiliter l'habitat existant, et il devait adresser un
compte rendu annuel au Parlement au titre des attributions qui lui étaient dévolues en
tant qu'organisme successeur du conseil national de l'APL. Depuis l'origine, il a établi
six rapports sur divers problèmes touchant au logement et formulé divers avis ou
propositions. Son effectif de 70 personnes ne favorise pas son efficacité. Ses dépenses
ont été jusqu'en 1991 pour l'essentiel des frais de photocopie et de rapports commandés
à l'extérieur, pour la moitié versés à l'Union des Fédérations d'Offices d'HLM pour une
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
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étude sur les services rendus par ces organismes, pour l'autre moitié au rapporteur d'un
groupe de travail du CNH sur le devenir des hôtels meublés.
Ces activités réduites, jusqu'en 1992, ne correspondaient pas aux objectifs du
législateur de 1977. Il faut toutefois constater qu'une activité plus soutenue s'est
développée à partir de cette date ; elle s'est traduite par un certain nombre de réunions
et de demandes d'études à la direction de l'habitat et de la construction.
Les Conseils départementaux de l'habitat, créés également par la loi de 1977,
devaient émettre des avis sur les modalités de mise en oeuvre des aides, et établir des
bilans annuels. Ils sont composés de 36 personnes représentant les collectivités locales,
les usagers, les professionnels du logement. C'est une section de ces conseils, dite
section départementale de l'APL, (SDAPL), qui se prononce sur le maintien ou la
suppression de l'APL dans les cas d'impayés de loyers ou de mensualités de
remboursements.
Une statistique concernant les SDAPL de 33 départements montre que le nombre
des dossiers examinés a été multiplié par plus de sept entre 1983 et 1989 où il avoisine
28 500. Des plans départementaux d'action ont été établis dans la plupart des
départements, afin de mieux connaître les besoins locaux, diversifier l'offre de
logements et mettre en place des aides financières, sous forme de fonds de solidarité
pour le logement, d'actions d'acquisition - amélioration au moyen des "prêts locatifs
aidés d'insertion" et d'études de "maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale" (MOUS).
Les fonds départementaux de solidarité pour le logement (FSL), qui reprennent
les compétences de divers fonds antérieurs, sont financés par moitié par l'Etat et par les
départements, et éventuellement par d'autres organismes (communes, caisses
d'allocations familiales...). Ils peuvent attribuer des prêts, subventions ou garanties. La
participation globale de l'Etat s'est élevée à 178 millions de francs en 1993. Les
données d'ensemble manquent sur les financements locaux, autres que ceux des
départements.
Les sommes ainsi rassemblées servent pour la moitié à combler les impayés, et
pour le surplus à accorder des aides à l'accès au logement ou des subventions à
"l'accompagnement social". Les caisses d'allocations familiales jouent souvent un rôle
majeur dans leur gestion, et des agents d'origines diverses assurent l'instruction des
dossiers. Une certaine coordination s'est établie entre les SDAPL qui se prononcent sur
les plans d'apurement en cas d'impayés de bénéficiaires de l'APL, et les commissions
départementales de surendettement créées par la loi du 31 décembre 1989, afin
d'informer les premières des autres dettes de ces bénéficiaires, et les secondes du
dossier de la dette relative au logement.
En Seine-Saint-Denis, où le montant d'impayés au 31 décembre 1990 était de 30
189 685 F, les remises demandées s'élevaient à 3 209 650 francs, sur lesquels furent
accordés 756 360 francs, soit un taux de remises de 23,5 %. Dans un département du
sud de la France, le fonds d'aide aux impayés auquel doit succéder un fonds
départemental de solidarité pour le logement, a établi un bilan financier pour 1990 d'où
il ressort qu'il avait examiné 1 058 dossiers de demandes de prêts pour faire face à des
impayés et accordé 727 prêts pour un montant de 4,7 millions de francs de prêts. La
moitié des bénéficiaires se sont déclarés sans activités professionnelles, la moitié aussi
chefs d'une famille monoparentale (un parent et un ou des enfants). Le fonds avait reçu
3,1 millions de francs de remboursements et 2,1 millions de francs de participations,
dont 70 % versés par l'Etat.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
38
Le nombre de défaillances pour les remboursements de prêts était en
accroissement et concernait dans 79 % des cas des emprunteurs qui continuaient de
percevoir l'APL grâce au prêt qui devait leur permettre de payer leurs mensualités. Le
mécanisme des impayés obtention d'un prêt pour les couvrir - maintien concomitant de
l'APL - défaillance de remboursement du prêt - n'aboutit qu'à transférer pour l'essentiel
à l'Etat la charge des défaillances de paiement de loyers qui pèseraient sans cela sur les
organismes de logement social ou de mensualités d'accession dues aux établissements
de crédit.
Des
recours
contentieux
particuliers,
l'APL
relevant
du
droit
administratif.
Si le bénéficiaire d'un trop payé cesse de percevoir l'aide, l'organisme payeur doit
s'adresser aux tribunaux administratifs pour le recouvrer et non à ceux des affaires de
sécurité sociale comme le Tribunal des conflits l'a confirmé par un arrêt du 20 février
1989, en se fondant sur le caractère administratif du FNH.
Par contre, les conflits relatifs à l'allocation logement sociale, à laquelle l'APL
devait se substituer et à laquelle elle ne s'est substituée que pour partie, et qui est
financée et gérée de manière comparable, sont portés devant les tribunaux des affaires
de sécurité sociale. Or les procédures où les orientations juridictionnelles des tribunaux
administratifs diffèrent de celles des tribunaux des affaires de sécurité sociale.
Les contentieux administratifs (378 en 1989) portent principalement sur les
demandes de remises de dettes, ce qui confirme la perception qu'ont les bénéficiaires de
l'APL comme d'une sorte de droit acquis que les organismes payeurs ne devraient pas
remettre en cause après un paiement même indu.
Il en ressort des charges inutiles pour les tribunaux administratifs qui ont rejeté
plus des trois quarts des requêtes (271, 30 autres ayant fait l'objet de désistements) les
requêtes non rejetées portant généralement sur des erreurs manifestes des SDAPL, de
droit, de fait ou d'appréciation.
La rédaction même des décisions devrait aussi ne pas fournir des occasions
d'entreprendre des contentieux et des motifs d'annulation. La Cour relève à cet égard
que le ministre chargé du logement a demandé aux directions départementales de
l'équipement et aux secrétariats des SDAPL de prendre des dispositions en ce sens
notamment en vue d'apporter un soin particulier à la motivation des décisions, dont
l'insuffisance, même si elle est au total peu fréquente, n'en a pas moins été le motif
principal des annulations prononcées.
8° Le système de gestion des dossiers permet des abus.
A. - LES INCERTITUDES DU SYSTEME DECLARATIF
Le mécanisme de l'APL repose sur un système déclaratif : le demandeur présente
son dossier assorti d'un certain nombre de pièces justificatives (état des personnes
vivant au foyer, déclaration sur l'honneur du total des ressources au sens de l'APL,
copie des avis d'imposition ou certificats de non imposition, en cas d'accession les
certificats de prêts précisant les modalités de remboursement et d'intérêts, en cas de
location l'attestation du bailleur sur le montant du loyer de juillet de chaque année). Des
dispositions sont prévues pour les dossiers de renouvellement, notamment la production
d'attestations de paiement effectif des mensualités ou des loyers et charges, et pour
diverses situations particulières.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
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Ces dossiers ne sont pas toujours tenus avec rigueur. Ainsi une enquête de
l'Inspection des finances a relevé dans le Puy-de-Dôme l'absence d'une carte de séjour
valide dans 20 % des dossiers déposés par des étrangers, et des erreurs sur les dates de
début de remboursement de prêts dans un pourcentage élevé des dossiers de demande
d'APL accession.
Si de tels nombres de lacunes ou erreurs affectant les dossiers sont inexcusables,
des mécanismes de contrôle plus ou moins développés ont été généralement organisés.
La DDE de Loire Atlantique a indiqué à la Cour que 8 contrôleurs ont effectué 564
contrôles sur place et examiné 6 190 cas en 1990. Mais il reste que, dans ce
département, chaque contrôleur avait 18 000 dossiers d'aides à la personne sous sa
responsabilité, ce qui témoigne de l'excessive faiblesse des moyens.
Il est vrai que les contrôles sont souvent difficiles :
- en ce qui concerne les ressources, l'avis de non-imposition signifie seulement
que, à la date où il a été établi, le demandeur de l'APL n'était pas imposable au titre de
la déclaration de revenu, telle qu'il l'avait déposée. Les rectifications ultérieures, qui
supposent relances et contrôles, sont rarissimes.
S'il s'agit d'un avis d'imposition, il est remis à une époque où les contrôles fiscaux
éventuels n'ont pas encore été effectués, et de toute façon ils sont peu fréquents, surtout
pour les revenus faibles.
Enfin il s'écoule une durée de deux ans entre le milieu de la période d'imposition
(30 juin de l'année n) et la fin de la période d'application des barèmes annuellement
révisés (du 1er juillet de l'année n + 1 au 30 juin de l'année n + 2) ce qui laisse place à
beaucoup de modifications de situations dont la déclaration ne peut même pas être
exigée, dans l'état actuel du droit, et qui vont en règle générale dans le sens de
l'amélioration des ressources, même si une mauvaise conjoncture augmente le nombre
de cas de sens inverse.
Tous ces éléments sont donc pris en l'état, des contrôles n'intervenant assez
fréquemment qu'en cas d'absence de tout avis ou certificat fiscal dans le dossier.
- en ce qui concerne les situations de famille
, des cas nombreux ont été relevés,
où les déclarations des intéressés, sur leur situation maritale par exemple, ne peuvent
pas toujours être aisément contestées, sans exclure des fraudes, y compris sur la
composition de la famille.
Mais ces difficultés du contrôle ne font que rendre plus nécessaire son
renforcement.
B. - LA NOTION D'EFFORT MINIMAL EST SOUVENT PERDUE DE
VUE
Tout bénéficiaire de l'APL doit légalement garder à sa charge un "minimum
forfaitaire de dépenses" de loyer, sorte de "ticket modérateur", afin d'éviter que le "droit
au logement" ne se transforme en un droit au logement gratuit, ce qui entraînerait des
conséquences financières insupportables pour le budget de l'Etat comme pour le budget
social de la Nation.
Ce minimum, fixé par décret, était de 175 francs au 1er juillet 1990 dans le cas de
l'APL location. Or les investigations sur place effectuées par la Cour lors de
l'instruction auprès de plusieurs directions départementales de l'équipement, de même
que des rapports de l'Inspection générale des finances dont la Cour a demandé la
communication, permettent de relever de nombreux cas où l'APL versée a excédé le
loyer et le forfait de charges.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
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La Cour a ainsi relevé qu'en Seine-Saint-Denis, sur 35 100 aides payées en mai
1991, 1 462 concernaient des locataires sans revenus imposables, 1 033 des locataires
ayant des revenus annuels inférieurs à 10 000 francs, et 2 510 des locataires ayant des
revenus annuels inférieurs à 20 000 francs ; les APL qui leur avaient été versées
représentaient respectivement 121,8 %, 130 % et 117 % du montant de leurs loyers. On
constate qu'un septième des locataires bénéficie d'une aide supérieure au loyer. Celle-ci
peut même couvrir le montant total des charges, dès lors que celui-ci est inférieur au
forfait retenu par le barème, ce qui aboutit à une gratuité totale de la charge de
logement. Le coût pour les finances publiques de telles situations impose un vigoureux
effort de gestion et de contrôle.
Si des ménages démunis ont réellement besoin d'aides sociales pour faire face à
des dépenses excédant celles que la législation impose à la collectivité de prendre en
charge au titre du logement, il convient de les leur accorder après avoir exercé tous les
contrôles qui conditionnent l'attribution de ces aides. Mais une aide spécifique au
logement ne saurait être détournée de l'objectif qui lui a été assigné par la loi. Quels
qu'en soient les motifs, une telle situation fait courir un risque aux finances publiques,
elle affecte la légitimité de l'ensemble des aides à caractère social, elle crée des
injustices entre ceux qui en profitent et les autres, parfois plus démunis encore, et elle
met en cause la responsabilité des organismes par lesquels transite l'APL.
C. - DES ANOMALIES ONT ETE CONSTATEES DANS LE VERSEMENT
DE L'APL ACCESSION
L'accédant à la propriété titulaire d'un prêt et bénéficiaire de l'APL paie les
mensualités de ce prêt à l'établissement prêteur déduction faite de l'APL, qui est versée
directement à cet établissement par la caisse dont relève l'allocataire. Les mouvements
de crédit et de débit concernant l'APL dans les comptes des établissements financiers
peuvent donner lieu à des décalages qui motivent l'application d'intérêts, réglés sur
justification de ces établissements par le Fonds national de l'habitat (FNH), qui
rassemble les sommes destinées au versement de l'APL.
Il est apparu que certains d'entre eux ne respectent pas exactement ces
mécanismes (dépassements de délais, anomalies de codification), ce qui a motivé en
1991 une communication du FNH à l'Association française des établissements de
crédit. En outre, certaines banques et caisses d'épargne, et certains centres de chèques
postaux effectuent avec retard les versements d'APL aux établissements prêteurs, ce qui
conduit ces derniers à facturer aux accédants la totalité de la mensualité, et non la
mensualité nette après APL.
Cette opération s'est parfois soldée par un prélèvement direct des montants non
encore perçus d'APL sur des comptes courants d'emprunteurs. Ces pratiques ont fait
l'objet d'observations de la direction de la construction aux établissements fautifs.
D. - LE PROBLEME DU RECOUVREMENT DES INDUS
Les locataires qui ont bénéficié de trop-perçus d'APL doivent les reverser. Ces
trop-perçus proviennent de diverses sortes d'erreurs et surtout des décalages
précédemment exposés entre les dates de liquidations des aides et de publication des
barèmes. Or il est souvent difficile d'exiger des restitutions de personnes de faibles
ressources, surprises par leur facturation et qui s'organisent collectivement pour
demander leur non recouvrement. La SDAPL, qui doit statuer sur leurs demandes, en
est conduite à accorder des remises dans la grande majorité des cas.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
41
Dans un département du nord de la France, elle les a accordées à 78 % des
bénéficiaires en 1989, à 72 % en 1990 et à 70 % en 1991. Bien que le pourcentage des
remises ait légèrement décru, leur montant n'en a pas moins atteint 6 millions de francs
de 1988 à 1990 dont 3,1 millions de francs pour cette dernière année. Extrapolé à
l'ensemble du territoire, de tels chiffres signifient qu'une partie désormais non
négligeable des crédits destinée à l'aide personnelle au logement est utilisée en
paiement de sommes indues, en forte partie du fait d'un mécanisme administratif dont il
conviendrait d'étudier la réforme.
E.
-
L'APPLICATION
DES
PROCEDURES
PREVUES
EN
CAS
D'IMPAYE MANQUE DE RIGUEUR
Les bénéficiaires de l'APL qui n'ont pas payé le montant résiduel de loyer ou de
mensualité de prêt restant à leur charge perdent en principe le droit à l'APL. Selon une
enquête de la direction de la construction portant sur les dossiers examinés en 1988 et
1989 par les SDAPL de 26 départements, le taux de ces impayés, qui devrait se traduire
par un taux équivalent de procédures de retrait de l'APL, atteignait 2,7 % de l'ensemble
des bénéficiaires, pourcentage en augmentation de 11 % d'une année à l'autre. Ce taux
va du simple au décuple selon les départements (0,6 % dans le Gard ; 5,9 % en Indre et
Loire), pour des raisons qui tiennent plus aux comportements des organismes de
logement social ou des établissements prêteurs qu'à tout autre facteur.
Les montants moyens d'impayés atteignaient 4 740 francs pour les locataires et 11
220 francs pour les accédants. Ils sont extrêmement diversifiés selon les départements,
de 4 061 francs en Meurthe et Moselle à 29 988 francs dans les Yvelines pour
l'accession, de 2 580 francs à 9 601 francs pour la location, ce que l'on ne peut
expliquer que par de plus ou moins grandes rigueurs de gestion.
Une des origines les plus regrettables des impayés est due à certains organismes
sociaux. Ainsi, dans le nord de la France, une société anonyme d'HLM dont les
collectivités locales avaient garanti les emprunts, avait accepté de financer des
opérations d'accession qui aboutissaient à exiger des accédants des taux d'effort
(rapport entre les mensualités plus les charges d'une part, et les revenus d'autre part)
allant en moyenne de 40 % de leurs ressources au début de prêt à 74 % en fin de prêt,
ce qui revenait à organiser délibérément l'insolvabilité des emprunteurs. Dans ce cas
exceptionnel, mais non isolé, le ministère du logement a mis cette société d'HLM sous
administration provisoire.
En cas d'impayés de loyers, les organismes bailleurs ou prêteurs doivent saisir la
SDAPL, après constatation en général de trois mois d'impayés, afin que cette section
décide soit de suspendre l'APL, soit de renvoyer le dossier au bailleur ou à l'emprunteur
en vue d'un plan d'apurement, en maintenant alors l'APL sous réserve de reprise des
versements ou de respect du plan d'apurement. Elle peut aussi saisir un fonds local de
solidarité pour combler les soldes dus, en cas de bonne foi et de difficultés particulières
du débiteur. Ainsi la responsabilité du déclenchement de la procédure de retrait ou de
maintien sous conditions de l'APL incombe au bailleur ou à l'emprunteur et constitue
pour lui une obligation que sanctionne une mise en jeu de sa responsabilité.
Or la Cour
a constaté que cette obligation n'est pas toujours respectée et que les sanctions
sont rarement appliquées
.
Il a été relevé dans le département des Bouches-du-Rhône 19 cas, sur les 154
dossiers d'impayés sur remboursement d'emprunt soumis à une séance du 13 juin 1991
de la SDAPL, où les débuts d'impayés étaient de 5 à 38 mois antérieurs à la date de
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
42
saisine de la section. La faute en incombait dans ce cas à certains établissements
financiers prêteurs.
D'une façon générale toutefois, les retards de saisine de la SDAPL sont le fait
d'organismes HLM bailleurs. Dans le département de l'Aube, il a été constaté qu'en
1992 les services de la direction départementale de l'équipement étaient saisis d'un
dossier concernant un organisme HLM dont les locataires, parmi lesquels 740 avait
quitté leur logement, étaient redevables de 21 millions de francs d'impayés. Déjà un an
plus tôt le nombre de locataires défaillants et le volume de leurs dettes étaient voisins,
mais le nombre de locataires que l'Office avait laissé déménager alors qu'ils n'avaient
pas soldé leurs dettes avait augmenté. Faute de saisine en temps voulu de la SDAPL,
les récupérations ou réaménagements de dettes de loyers dus ou d'APL indue sont
compromis.
Dans un rapport sur l'année 1990 adressé au conseil départemental de l'habitat de
Seine-Saint-Denis, le préfet de ce département relève que "comme les années
antérieures, certains organismes d'HLM ne saisissent pas ou peu régulièrement la
SDAPL et ce, malgré la progression du nombre des bénéficiaires". Le montant total des
impayés s'y élevait à 30 189 685 francs au 31 décembre 1990 dont 70 % du fait de
locataires et 30 % du fait d'accédants.
Dans la région Nord-Pas-de-Calais, le nombre de loyers impayés à un organisme
et de dossiers d'APL non transmis à la SDAPL (un millier) étaient tels que la direction
départementale de l'équipement a estimé nécessaire de consulter l'administration
centrale, eu égard aux répercussions sociales et à la "déstabilisation financière" qu'une
suppression de l'aide aurait risqué d'occasionner à l'organisme. Cette situation est
révélatrice des problèmes que pose l'incidence des impayés sur l'APL.
Les conséquences de ces saisines tardives sont regrettables à plusieurs titres. En
premier lieu l'APL est versée indûment, avec des chances d'autant plus réduites de
récupération que l'accumulation de plusieurs mois d'impayés compromet le
recouvrement. Le bénéficiaire de l'APL, en l'absence de réaction de l'organisme bailleur
ou prêteur, se rend souvent mal compte du processus dans lequel il est engagé et se voit
soudainement en position de perdre son aide. Les procédures administratives enfin, au
lieu d'aboutir au niveau de la SDAPL à un règlement amiable, dégénèrent plus souvent
en contentieux.
Plus le retard de saisine du SDAPL est grand, plus grande est la difficulté
d'obtenir l'exécution par les préfets de décisions d'expulsion à l'égard de débiteurs de
mauvaise foi ou qui n'ont pas paru mériter des aides leur évitant une telle décision, ce
qui contribue à l'augmentation des dépenses imputées sur les crédits ouverts au budget
du ministère de l'Intérieur pour compenser financièrement les "refus de concours de la
force publique pour exécution d'une décision de justice". Les bailleurs récupèrent dans
ce cas sur l'Etat des coûts engendrés par leur refus de respecter leurs obligations
réglementaires.
En réalité les organismes d'HLM bailleurs n'ont souvent pas intérêt à déclencher
devant la SDAPL la procédure de suspension ou d'aménagement de l'APL. Si par
exemple celle-ci couvre 80 % du loyer brut, l'organisme n'en reçoit que 20 % des mains
du locataire. Si ce dernier cesse de les payer et si le dossier est transmis à la SDAPL, il
risque de ne plus encaisser les 80 % au titre de l'APL sans recevoir davantage de son
locataire, rendu encore plus incapable de verser la totalité du loyer par la suspension de
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
43
l'APL. L'organisme est ainsi tenté de s'abstenir de toute déclaration pour continuer de
percevoir au moins 80 % du loyer.
Certes le décret du 28 septembre 1990 habilite la SDAPL, quand un bailleur ne la
saisit pas dans les délais prévus, "à décider que le bailleur devra rembourser à
l'organisme payeur tout ou partie de l'aide personnelle depuis la défaillance du
bénéficiaire". Interrogée lors de l'instruction, la direction de l'habitat et de la
construction a indiqué qu'il n'existait pas de statistique relatant le nombre de cas où
cette disposition a été appliquée, mais a admis qu'elle ne l'était guère.
Dans certains départements les bandes informatiques d'encaissement des loyers de
chaque bailleur de logements sociaux sont adressées à la Caisse d'allocation familiales
(CAF), qui calcule l'APL et la verse au bailleur, lequel édite alors les quittances
individuelles de loyer où figure le montant de l'APL. Il suffirait alors de faire figurer
sur la bande la mention de la situation du locataire au regard de ses loyers et d'autoriser
la CAF, en tant qu'organisme délégué de l'Etat, à saisir la SDPAL, où elle est
représentée. Le délai de saisine de cette dernière serait raccourci, les chances de
redressement avant accumulation des impayés accrues et des possibilités seraient
données aux CAF d'intervenir auprès des familles en difficulté et de les aider plus
efficacement dans le cadre de leur mission propre.
Les pratiques précédemment décrites, dans la mesure où elles aboutissent le plus
souvent à transférer indûment aux finances publiques des charges qui incombent à des
organismes déterminés et où ces derniers escomptent une absence de sanction,
constituent une fraude à laquelle il convient de mettre fin.
II. - L'ALLOCATION DE LOGEMENT SOCIALE - ALS
L'allocation de logement sociale (ALS) a été instituée par la loi du 16 juillet 1971,
qui a été modifiée par 7 lois et a fait l'objet de 33 décrets d'application dont 12 de 1988
à 1991. Elle devait compléter l'allocation logement familiale au profit de certaines
catégories de personnes en considération de leur situation propre.
La majeure part des
ressources de l'ALS est constituée de crédits budgétaires ouverts au budget du
logement.
1° L'élargissement des conditions d'attribution de l'ALS.
L'ALS a d'abord bénéficié aux personnes âgées, aux personnes infirmes ou
atteintes d'une incapacité, puis aux jeunes travailleurs, aux chômeurs et enfin aux
bénéficiaires du revenu minimum d'insertion. Il a ensuite été procédé, dans le cadre
d'une extension généralisée des aides à la personne (dite "bouclage" des aides), qui a été
achevé au 1er janvier 1993, à l'attribution progressive de l'ALS à toute personne, sous
la seule condition d'un plafond de ressources, qui ne perçoit pas une autre aide
personnelle au logement.
Le bénéficiaire peut être locataire, ou sous-locataire, ou accéder à la propriété
d'un logement qui satisfait à des règles minimales de salubrité, de confort et de surface
par personne. L'ALS ne prend en charge les dépenses de loyer ou de remboursement de
la dette contractée pour accéder à la propriété qu'au-delà d'un certain pourcentage des
ressources personnelles familiales, variable selon leur montant et la composition de la
famille.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
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44
L'ALS est versée en principe à l'allocataire mais peut l'être au bailleur ou au
prêteur, notamment en cas d'impayé, qui peut faire l'objet d'une procédure auprès de
Fonds locaux de solidarité logement. Les contentieux sont portés devant les tribunaux
des affaires de sécurité sociale.
2° La progression du nombre de bénéficiaires de l'ALS.
Le nombre de bénéficiaires de l'ALS est passé d'un peu plus de 750 000 en 1977 à
environ 1 763 000 en 1993 tous régimes confondus. Cette progression s'est effectuée
alors qu'était mise en place et étendue, par des mesures assurant son propre "bouclage",
l'aide personnalisée au logement issue de la loi de 1977, qui avait vocation à remplacer
les aides préexistantes à la personne liées au logement.
Le nombre de bénéficiaires de l'ALS ressortissant à la mutualité sociale agricole
et aux régimes spéciaux étant à peu près stable, la croissance constatée provient de
l'ALS payée par les Caisses d'allocations familiales. Le nombre des allocataires de ces
dernières était 636 200 en 1977, année de création de l'APL. Il a cru jusqu'à 995 100 en
1984, puis a décru à 910 000 en 1990 avant d'augmenter à nouveau du fait du
"bouclage". Il est passé en effet de 935 000 au 31 décembre 1991 à 1 626 000 au 31
décembre 1993 soit + 74 %.
L'origine de cette augmentation ne peut malheureusement pas être exactement
décrite car une partie des effectifs des catégories traditionnelles de bénéficiaires a été
transférée à deux catégories nouvelles qualifiées de "bouclage non étudiant" et de
"bouclage étudiants", comme le font ressortir les lignes ci-dessous (chiffres au 30 juin
de chaque année selon les données de la CNAF) :
:
:
1991
:
1992
:
-------------------------------------------------
: Personnes âgées
: 516 100 :
335 600 :
: Infirmes
: 124 800 :
86 400 :
: Jeunes travailleurs
: 213 900 :
128 700 :
: Chômeurs
:
22 600 :
13 600 :
: RMI
:
51 000 :
33 400 :
: Bouclages non étudiants :
:
414 300 :
: Bouclage étudiants
:
:
131 800 :
-------------------------------------------------
:
: 928 400 : 1 143 800 :
Cette entorse au principe de continuité statistique gêne l'évaluation de cet aspect
des mesures liées à la politique du logement. Elle est d'autant plus fâcheuse que la
rubrique "bouclage non étudiants", devenue la plus importante, n'a de ce point de vue
aucun intérêt du fait de sa généralité même. Elle engendre au surplus de fortes
fluctuations dans les catégories, telle l'apparition en 1992 d'un nombre élevé d'étudiants
parmi les catégories bénéficiaires. La diminution de la catégorie "jeunes travailleurs"
(diminution de 85 200), paraît expliquer la plus grande partie des effectifs de la
nouvelle rubrique "bouclage non étudiants", sans que l'on sache comment ils sont
passés de l'une à l'autre, la catégorie "jeunes travailleurs" supposant "l'exercice d'une
activité ou une situation assimilée", définition au demeurant vague.
L'augmentation du nombre des bénéficiaires relevant des CAF s'est fortement
accélérée dans la période la plus récente, principalement du fait de la catégorie des
étudiants dont l'effectif est passé de 131 800 au 30 juin 1992 à 408 931 au 31 décembre
1993 soit un triplement en dix-huit mois.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
45
3° La gestion et le financement de l'ALS restent complexes.
Les recettes permettant le versement de l'ALS proviennent d'une part des
employeurs, après collecte par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale, ou
divers régimes spéciaux, d'autre part de l'Etat, qui assure l'équilibre financier du
système. Toutes les entreprises et tous les organismes publics, y compris l'Etat, versent
une cotisation de 0,10 % des salaires plafonnés comme en matière de sécurité sociale,
et les entreprises de plus de 9 salariés versent en outre une cotisation égale à 0,40 % de
la totalité des salaires. Ce dernier taux a été progressivement porté de 0,10 % en 1986 à
son taux actuel grâce à la réduction concomitante de la contribution des employeurs à
l'effort de construction, dite 1 % logement (voir annexe 12).
La contribution de l'Etat à l'équilibre financier de l'ALS, imputée sur l'article 30,
Contribution au Fonds national d'aide au logement (FNAL) du chapitre 46-40,
"Contribution de l'Etat au financement des aides à la personne" du budget de
l'urbanisme et du logement, a connu une croissance rapide de 1980 (3 740 millions de
francs) à 1985 (7 449 millions de francs), sans dépasser ce chiffre jusqu'en 1992 (6 265
millions de francs). Cette contribution du budget de l'Etat couvrait cette même année
plus de 60 % des dépenses de l'ALS. Elle a plus que doublé en 1993, passant à 14 800
millions de francs, ce qui entraînera une très forte augmentation de la part de l'Etat dans
le financement de cette aide.
L'ensemble des contributions des employeurs et de l'Etat est centralisé au FNAL,
qui est géré par la Caisse des dépôts et consignations. La fraction des ressources du
FNAL qui correspond aux transferts de charges de l'ALS à l'APL ("bouclage" du parc
HLM et foyers de jeunes travailleurs) est reversée au Fonds national de l'habitat qui
regroupe les sommes nécessaires au paiement de l'APL. Ces versements résultent d'un
mécanisme complexe de prévisions et de régularisation par catégorie d'APL.
Les divers mécanismes de centralisation et de distribution de l'ALS entraînent
également des frais de gestion élevés. Ceux qui sont versés aux organismes liquidateurs
s'élèvent à 411 millions de francs en 1991. Ils étaient de 308 millions de francs en 1986.
Ils sont calculés en pourcentage des prestations versées, pourcentage qui a été plusieurs
fois réduit, de 6 % en 1980 à 4 % en 1986 et à 2 % pour 1989. Le fait même qu'ils aient
pu être autant diminués incite à penser qu'il eut été et qu'il resterait plus satisfaisant de
les fonder sur une analyse des frais réels.
La Caisse des dépôts reçoit de son côté une rémunération pour frais de gestion du
FNAL, qui a évolué de 200 000 francs en 1980 à plus d'un million en 1984-1985 pour
revenir récemment à un niveau de moitié inférieur.
S'agissant d'une aide que l'APL aurait dû remplacer et qui n'a été maintenue qu'à
titre complémentaire pour des catégories particulières, la progression des coûts de
l'ALS incite aussi à une réflexion d'ensemble sur le système des aides personnelles.
III. - LES AIDES A LA PERSONNE NE FAISANT PAS L'OBJET DE
CONTRIBUTIONS BUDGETAIRES
Dans le cadre de la présente enquête, la Cour n'a pas vérifié les conditions
d'attribution et de gestion des aides qui concernent certes le logement mais sont
accordées aux familles ou à certaines catégories de population sans contribution
budgétaire. Les informations qui figurent ci-dessous sont donc indicatives, hors celles
qui ont déjà été publiées dans les rapports publics de la Cour.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
46
1° L'allocation logement familiale (ALF)
L'allocation logement familiale (ALF) a été instituée par la loi du 1er septembre
1948 pour aider les familles à supporter leurs charges de logement. Il s'agit d'une
prestation sociale financée par les ressources des régimes de sécurité sociale prélevées
au titre des allocations familiales. Ce mode de financement la différencie de l'APL et de
l'ALS.
L'ALF est attribuée à tout couple ou toute personne seule, français ou étranger
(sous réserve de disposer d'un titre de séjour), qui paie un loyer ou rembourse un
emprunt pour l'acquisition d'un logement, et qui assume la charge d'au moins une
personne ou perçoit l'allocation prénatale. Les jeunes ménages ayant moins de cinq ans
de mariage sans enfant peuvent aussi recevoir l'ALF. Le logement doit être une
résidence principale occupée en location ou accession et répondre à certaines conditions
de surface minimale, de salubrité et de confort inférieures à celles des HLM.
Le montant de l'allocation tient compte des ressources, de la composition du
ménage, du loyer mensuel ou de la mensualité de remboursement, d'un montant
forfaitisé de charges. Un minimum de dépense de 100 francs est laissé à la charge du
bénéficiaire. L'ALF est liquidée par l'organisme qui verse les prestations familiales
(CAF pour le régime général, MSA pour le régime agricole). A l'inverse de l'APL, elle
est remise directement au bénéficiaire, mais peut être exceptionnellement payée au
bailleur ou au prêteur (sur sa demande dans certains cas ou avec l'accord de
l'attributaire).
Les prestations servies se sont élevées, en 1993, à 14,2 milliards de francs contre
12,1 en 1987. Dans le même temps le nombre de bénéficiaires a diminué de près d'un
tiers du fait du passage au régime de l'APL. Le montant moyen par ménage de la
prestation a donc augmenté sensiblement, même en francs constants.
2° Les aides au logement du Fonds d'action sociale pour les travailleurs
migrants
Le Fonds d'action sociale verse, sur ressources budgétaires, aux résidents des
foyers de travailleurs migrants qui ne bénéficient pas du conventionnement et de l'aide
personnalisée au logement (APL), soit l'aide transitoire au logement (ATL), soit l'aide
spéciale au logement (ASL). L'ATL est versée aux résidents de foyers de travailleurs
migrants non bénéficiaires de l'APL et qui ont une activité rémunérée, l'ASL aidant les
travailleurs étrangers demandeurs d'emploi, invalides ou malades, disposant d'un
revenu mensuel inférieur à un plafond, à supporter leur dépense de logement.
La Cour a noté dans son rapport public 1993
6
que ces "aides à la personne, dont
le coût a été multiplié par plus de huit entre 1980 et 1990, ne bénéficient qu'aux
résidents des foyers, qui ne représentent qu'un faible pourcentage des immigrés isolés.
Leur caractère plus avantageux que les aides de droit commun en termes de loyers a
contribué à limiter les sorties des foyers vers l'habitat social ordinaire, allant ainsi à
l'encontre des objectifs d'intégration poursuivis par le FAS."
6) Rapport public, 1993 « le Fonds d’action sociale pour les travailleurs immigrés et leur famille »,
page 477
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
47
IV. - LE PROBLEME DE L'UNIFICATION DU SYSTEME D'AIDES
Les aides à la personne n'ont pas été unifiées, même lorsqu'a été entreprise leur
extension à toutes les catégories susceptibles d'en bénéficier : l'aide personnalisée au
logement (APL) créée en 1977 dans cette perspective d'unification, n'a pas absorbé les
autres aides antérieures que sont l'allocation de logement sociale (ALS), l'allocation
logement familiale (ALF) et d'autres aides encore plus spécifiques, telles les aides au
logement des travailleurs étrangers logeant en foyer d'accueil (ASL et ATL) financées
par le Fonds d'action sociale (FAS).
En 1993, sur un total de 5 402 000 bénéficiaires des aides à portée générale, 2 627
000 seulement reçoivent l'APL, à peine plus de la moitié du total si l'on tient compte
des aides spécifiques diverses.
Le tableau qui suit retrace les effectifs de bénéficiaires des trois aides principales
de 1987 à 1993 (au 31 décembre de chaque année).
On constate que 5,4 millions de ménages perçoivent l'une des trois grandes aides au
logement, ce qui représente près de 25 % du nombre total des ménages. La progression
globale du nombre des bénéficiaires est de 25 % en 4 ans, mais celle de l'APL atteint 46
% et celle de l'ALS 67 %.
Le total des prestations servies au titre des trois aides est passé de 40 milliards en
1987 à 63,5 en 1993.
L'augmentation corollaire des contributions budgétaires a atteint 46 % dans la
seule année 1993 (+ 9 milliards), due principalement à l'ALS.
Aides personnelles - Prestations versées
Milliards de francs
-----------------------------------------------------------------
:
:
1987 :
1988 :
1989 :
1990 :
1991 :
1992 :
1993 :
-----------------------------------------------------------------
: APL
: 19,98 : 22,40 : 25,25 : 27,72 : 29,77 : 31,18 : 32,53 :
: ALS
:
7,86 :
8,33 :
8,72 :
9,52 : 10,38 : 12,96 : 16,80 :
: ALF
: 12,08 : 12,28 : 12,06 : 12,31 : 12,84 : 13,31 : 14,20 :
-----------------------------------------------------------------
: TOTAL : 39,92 : 43,01 : 46,03 : 49,55 : 52,99 : 57,45 : 63,53 :
-----------------------------------------------------------------
Source : DHC, CNAF pour 1992 et 1993
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
48
L'APL, qui joue bien un rôle très important dans la politique économique et
sociale du logement, est donc encore loin du rôle central, et unificateur en matière
d'aide aux personnes, que lui assignait le législateur en 1977. Par ailleurs ses
mécanismes présentent de multiples défectuosités qui réduisent son efficacité et font
couvrir des risques de dérive budgétaire.
La Cour estime qu'il est possible de réduire ces défectuosités et ces risques,
particulièrement :
- en améliorant la connaissance des besoins et la qualité des prévisions,
- en recherchant des solutions aux décalages dans le temps entre les dates de
parution des barèmes et de révision annuelles des bases de calcul de l'APL (ressources,
situation de famille, loyers payés...),
- en rétablissant comme base des droits une notion de ressources qui englobe
toutes celles dont disposent les demandeurs sans aucune exception,
- en faisant respecter la règle légale de minimum de perception,
- en laissant les coûts à la charge des établissements financiers aussi bien que des
organismes de logement social dans les cas où serait en cause leur gestion des prêts ou
des loyers,
- en sanctionnant leurs retards de déclaration d'impayés qui reviennent trop
souvent à transférer leurs charges à l'Etat,
- en renforçant les procédures de contrôle.
Il faut enfin améliorer l'information des bénéficiaires sur la nature non seulement
des droits qui leur sont accordés par la Nation, mais aussi et tout autant des devoirs que
ces droits leur imposent.
Le législateur de 1977 avait estimé que les aides liées au logement, associées à
des aides à la pierre, devaient être distinguées des aides sociales accordées en
considération de la situation de famille, des incidents de santé, des accidents de travail
ou de la fin de l'activité professionnelle. Il lui avait paru logique que le financement du
mécanisme qui devait rendre ce droit effectif, celui de l'APL, soit pris en charge par le
budget de l'Etat, et seulement en partie par les régimes sociaux dans la mesure en
particulier où ils étaient déchargés du paiement de prestations préexistantes. La
multiplication des catégories d'allocataires et des règles d'attribution n'a pas permis
d'atteindre ces objectifs.
Sans doute des transferts de charges des aides sociales préexistantes à l'APL ont-
elles entraîné en contrepartie des contributions des régimes sociaux au profit de l'APL,
sans doute celle- ci progresse-t-elle en proportion du total des aides, sans doute les
caisses d'allocations familiales ou de mutualité sociale agricole qui versent les
allocations sociales au logement ont-elles aussi été chargées du versement de l'APL. Le
"bouclage" des aides personnelles a même été opéré, mais par extension de chacune
d'entre elles, au lieu de l'être par harmonisation et en visant clairement l'unification à
terme que l'expression de "bouclage" paraissait sous entendre et que les considérations
de gestion et de coût semblaient imposer.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
49
Ainsi les conditions d'attribution sont restées différenciées et elles peuvent aboutir
à des allocations différentes pour des situations comparables, les règles de gestion, de
versement, de contrôle et même de recours contentieux restent distinctes, les fonds
empruntent des circuits compliqués pour parvenir à un but finalement commun et, dans
le cas de l'APL et de l'ALF, à des montants moyens souvent semblables de versements
par bénéficiaire.
Du fait de la pluralité des formes d'aides personnelles au logement une même
personne peut se trouver placée sous des régimes successifs. Elle recevra l'ALS tant
qu'elle est célibataire, l'ALF si elle se marie, l'APL si elle bénéficie d'un logement HLM
conventionné, puis l'ALS à nouveau si elle le quitte à 65 ans pour un autre logement,
chaque fois après des constitutions de dossier, des procédures et avec des prestations
fondées sur des bases différentes.
Il serait plus juste et plus simple que, sans changer le mode de distribution des
fonds par le seul guichet des organismes d'allocations familiales, une allocation
logement unique soit instituée, assujettie aux mêmes règles de gestion, de contrôle et de
contentieux. Sans doute faudrait-il l'adapter aux diverses catégories qui bénéficient
actuellement de l'aide, mais sans autres discriminations que leur situation objective.
La Cour avait déjà observé, dans son Rapport public de 1989, que "les aides au
logement constituent un élément fondamental de la politique de l'habitat, mais que leur
complexité en rend la gestion malaisée et facilite un certain nombre d'abus". Elle avait
aussi souligné que les deux fonds, FNH et FNAL, qui isolent les circuits de
financement et d'attribution de l'APL et de l'ALS "constituent des écrans dont l'utilité
n'est pas démontrée".
Les conditions de financement dépendent d'options qui peuvent privilégier le
financement budgétaire en considération de la logique retenue par le législateur de
1977, ou du désir de réduire les cotisations sociales, ou bien retenir l'option inverse, ou
encore associer comme actuellement les deux financements, celui de l'Etat en fonction
de la logique précitée et celui des régimes sociaux allégés des allocations sociales qui
seraient fusionnées dans la nouvelle aide.
Il va de soi qu'une telle réforme, qui améliorerait aussi la fluidité du parc de
logements en évitant notamment de discriminer l'ancien par rapport au neuf, exige un
examen approfondi de ses conditions et de ses effets, pour éviter aussi bien l'éviction de
certaines catégories que la dérive d'un coût financier global déjà préoccupant. Les
particularismes administratifs devraient en tous cas s'effacer devant le souci d'une
satisfaction plus juste et plus simple des besoins.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
50
L'aide personnelle au logement (APL) a été instituée en 1977 afin d'unifier
les aides à la personne, d'accroître leur efficacité sociale et de leur donner un rôle
prééminent, eu égard à leur possibilité d'adaptation aux situations personnelles,
dans le dispositif d'intervention en faveur du logement. Ces objectifs n'ont été
atteints qu'en partie.
La part des aides à la personne a effectivement progressé et certaines de
leurs modalités d'attribution ont été rapprochées, mais trois grands types d'aide
subsistent, l'APL qui en représente un peu plus de la moitié, l'allocation de
logement sociale et l'allocation logement familiale. L'Etat apporte aux deux
premières une contribution budgétaire qui s'élevait en 1993 à 13,6 milliards pour
l'APL et 14,8 milliards pour l'ALS, chiffre supérieur de plus du double à celui de
1992.
Une insuffisante prise en compte des ressources réelles des bénéficiaires, le
versement d'allocations parfois moins favorables aux accédants à la propriété dont
l'effort allège pourtant celui de la collectivité, mettent en cause l'équité de l'APL.
Le contrôle parfois défectueux de la situation des bénéficiaires, l'attribution
d'aides pouvant dépasser le montant du loyer de base, parfois sans exiger le
minimum de perception légal, l'omission des déclarations d'impayés qui permet
des versements indus de fonds publics, la publication tardive des dates de
barèmes, militent en faveur d'une révision d'ensemble du dispositif.
Les mesures successives d'extension puis de généralisation pourraient
conduire à envisager une fusion des aides à la personne, fondée sur les mécanismes
de base de l'APL, en particulier le conventionnement des logements et le tiers
payant. C'est en rendant le système plus simple, plus efficace et plus équitable que
le principe d'une aide aux catégories trop démunies pour se loger décemment sera
le mieux respecté.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
51
Chapitre III. Les prêts aidés à l'accession à la propriété
Plusieurs mesures destinées à favoriser l'accession à la propriété font l'objet de
dépenses budgétaires : l'aide à l'épargne logement, l'octroi de prêts aidés à l'accession à
la propriété - PAP - et l'aide personnalisée au logement versée à des ménages ayant
acquis des logements à l'aide de PAP ou de prêts conventionnés - PC -.
La Cour s'est particulièrement attachée à examiner les conditions de gestion des
PAP, dont l'objet est de favoriser l'accession à la propriété de ménages à faibles
ressources.
La loi du 3 janvier 1977 qui régit le système des aides publiques octroyées par
l'Etat fait de l'aide à l'accession à la propriété l'un de ses trois objectifs principaux. Le
principe des aides à l'accession à la propriété a été justifié par les pouvoirs publics à la
fois par des motifs sociaux et par des considérations économiques (accroître l'épargne
des ménages, soutenir le secteur du bâtiment). Du point de vue des finances publiques,
les aides que l'Etat dispense pour le logement des ménages qui ne pourraient pas en
assumer les charges aux conditions du marché sont moindres dans le cas de l'accession
sociale à la propriété que dans le cas de la construction de logements locatifs sociaux
qui devraient à défaut à accueillir une grande partie d'entre eux. Les taux d'effort
qu'acceptent les accédants, c'est-à-dire la proportion des charges de logement par
rapport à leurs ressources, tiennent compte en effet de ce qu'en contrepartie ils
constituent un capital privé : ils sont supérieurs à ceux des locataires, d'autant que dans
certaines conditions l'APL versée est inférieure (Cf. chapitre II).
En outre l'APL n'est attribuée que pendant la durée des prêts souscrits pour
accéder à la propriété, assez souvent au surplus remboursés par anticipation, alors que
les ménages locataires peuvent en bénéficier aussi longtemps qu'ils occupent un
logement social.
Des trois formes réglementées de prêts à l'accession à la propriété, seuls les PAP
revêtent un caractère social, dans la mesure où ils sont réservés aux ménages dont les
ressources sont inférieures à un certain plafond et ouvrent à ce titre droit non seulement
à l'APL, mais à des taux minorés grâce à une contribution de l'Etat, qui prend la
décision d'octroi du prêt. Ils ne permettent toutefois que l'achat dans le neuf, ou dans
l'ancien mais alors seulement quand il est accompagné de travaux.
Les prêts conventionnés (PC) sont accordés par les établissements financiers à des
conditions légèrement plus favorables que celles du marché grâce aux ressources
réglementées disponibles de l'épargne logement. Leur attribution n'est pas soumise à
des conditions de ressources et ils ne bénéficient dès lors pas, par eux mêmes, d'aides
de l'Etat. Le ménage peut, si ses ressources sont inférieurs à un certain plafond, recevoir
l'APL pour alléger ses mensualités. Les PC peuvent être souscrits pour acquérir aussi
bien des logements anciens que neufs, pourvu qu'ils respectent certaines normes. Ils
peuvent bénéficier du fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété qui permet
une diminution du taux d'intérêt (voir l'annexe 14).
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
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52
Les prêts d'épargne logement sont consentis, sans conditions de ressources, pour
toute opération de construction aussi bien que d'achat ou d'amélioration de logements
préexistants. Ils sont accordés à taux réduits par les établissements financiers et les
caisses d'épargne grâce à un mécanisme de financement (comptes et plans d'épargne
logement) organisé et contrôlé par l'Etat, qui verse en outre à tout emprunteur des
primes d'épargne logement imputées sur le budget des charges communes (voir chapitre
1 et annexe 13).
I. - LES CONDITIONS D'OCTROI ET DE GESTION DES PAP
1° L'évolution des conditions réglementaires a restreint l'accès au PAP.
Antérieurement à la loi du 3 janvier 1977, il existait divers mécanismes d'aide
budgétaire à l'accession à la propriété au moyen de primes à la construction ou de
bonifications d'intérêts de certains prêts.
Un décret d'application de cette loi, en date du 27 juillet 1977, a institué un
système de prêts aidés à l'accession à la propriété, destinés à financer l'acquisition par
les personnes physiques de logements neufs ainsi que l'acquisition de logements
existants quand elle est associée à des travaux. Ils sont accordés à condition que les
ressources de l'emprunteur soient inférieures à un certain plafond et qu'ils disposent
d'un apport personnel. La durée des prêts peut être de 15 à 20 ans, et les modalités de
calcul des intérêts et des remboursements sont fixés réglementairement. Ils ouvrent
droit à l'aide personnalisée au logement si les bénéficiaires en remplissent les
conditions.
Les modalités de gestion des PAP ont été modifiés à plusieurs reprises, au fur et à
mesure que la mise en application révélait certains de leurs défauts. Mais ces
modifications mêmes réduisent aujourd'hui le rôle des PAP, sans éliminer pour autant
toutes les anomalies de leur attribution, et révèlent les difficultés de l'aide à l'accession
sociale à la propriété.
Jusqu'en 1990 l'apport personnel, fraction du prix d'acquisition variable selon les
ressources et la situation de famille, pouvait être constitué par des prêts à taux privilégié
consentis au titre de l'épargne logement ou de la contribution patronale dite 1 %
logement, ou encore consentis par des organismes sociaux. Il était parfois remplacé par
des prêts complémentaires obtenus aux conditions les plus onéreuses ; ces montages
financiers exagérément tendus furent à l'origine d'une forte part des nombreuses
défaillances de remboursement.
Le décret du 16 février 1990 a rendu obligatoire un apport personnel de 10 % non
constitué par des ressources empruntées. Cette mesure a écarté beaucoup d'accédants,
puisque un sondage effectué sur les dossiers de 1988 avait révélé que 50 % des
accédants disposaient d'un apport personnel réel inférieur à 5 %.
Les prêts comportaient un mécanisme de progressivité des remboursements.
Quand les hausses de prix et de revenus sont devenues faibles, cette progressivité a
multiplié les cas de défaillances des accédants. Pour y remédier, seuls les prêts à taux
fixes et annuités constantes ont été autorisés à partir de 1991, ce qui a permis de réduire
le contentieux de 7,5 % des dossiers avant cette décision à 4,7 % en septembre 1992.
L'accession en est devenue moins "sociale", en ce sens qu'en ont été écartés de
nombreux ménages à faibles ressources qui avaient pu auparavant contracter des prêts,
mais avec de grands risques de fragilité de leur opération.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
53
2° Le montage administratif et financier
Les dossiers des demandes de prêts sont instruits par les directions
départementales de l'équipement, une délégation étant accordée au réseau distributeur
pour constituer les dossiers, et les prêts sont consentis par certains établissements
financiers, en pratique le Crédit foncier de France (CFF) et certains organismes d'HLM,
les sociétés anonymes de crédit immobilier (SACI), qui se procurent les ressources
nécessaires, soit aux meilleures conditions du marché dans le cas du CFF, soit par
recours à la collecte des caisses d'épargne dans le cas des SACI.
Jusqu'en 1987 ces prêts ont été bonifiés, l'Etat versant sur une période pouvant
atteindre 10 années les montants correspondant à la différence entre le taux des PAP et
le coût des ressources. Le passage à un régime de subvention depuis 1988 permet de
limiter les versements à 4 ans par génération de prêts. Les autorisations d'accorder les
prêts ont fait l'objet d'une consommation cumulée d'autorisations de programme de 90
milliards de francs courants sur la période 1978-1991, les années 1982 à 1984 ayant
entraîné des utilisations d'AP supérieures à 10 milliards de francs par an.
Les dépenses relatives aux PAP peuvent s'apprécier d'abord par le volume de
crédits consacré au paiement des bonifications et subventions, soit 64 milliards de
francs courants de 1978 à 1991 (plus de 6 milliards par an depuis 1984 : le tableau des
dépenses budgétaires annuelles à ce titre figure en chapitre I, dans le tableau général de
la page 18). Mais les accédants bénéficiaires de PAP ont également droit à des aides à
la personne si leurs ressources sont inférieures à un certain plafond. A ce titre, 8
milliards d'APL leur ont été versés en 1990, soit 64 % des dépenses de l'APL-
accession. De 1984 à 1990, ils ont perçu au total 70 milliards d'aides à la personne, dont
39 milliards de crédits budgétaires.
Les dépenses de bonifications liées aux stocks de PAP financés d'une part, les
dépenses budgétaires d'APL versées aux accédants bénéficiaires de cette aide (PAP et
PC avec APL) d'autre part, peuvent aussi être rapprochées durant la même période : en
francs constants 1991, la dépense budgétaire liée à l'accession à caractère social est
passée de 11 milliards en 1984 à 15 milliards en 1986; stable jusqu'en 1989, elle
régresse à 13 milliards en 1990 (des chiffres plus récents font défaut).
II. - LES RESULTATS
1° Le déclin progressif des PAP
La Cour avait, dans un référé du 20 novembre 1990 adressé au ministre de
l'équipement, critiqué les incertitudes pesant sur les nombres de permis de construire
délivrés pour des logements bénéficiant des prêts aidés à l'accession à la propriété. Elle
avait aussi constaté que le nombre exact de dossiers de prêts gérés était inconnu. Sur les
1 484 311 prêts considérés comme financés à l'époque de son contrôle antérieur, 597
122 dossiers gérés par le Crédit foncier avaient été identifiés, et il n'existait que des
estimations des dossiers gérés par les SACI. On ignorait ainsi la relation entre le
nombre de logements ayant fait l'objet d'une décision de financement, ceux ayant donné
lieu à utilisation du prêt, ceux qui ne faisaient plus l'objet d'un prêt en cours à la suite de
défaillances ou de remboursements anticipés, et le nombre exact de logements
bénéficiaires d'un prêt en cours. La Cour concluait que "cette absence d'information
fable est un obstacle pour toute évaluation précise des résultats".
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
54
En dépit de la réponse ministérielle datée du 30 octobre 1991 reconnaissant que
"les documents fournis à la Cour par l'administration constituent effectivement des
éléments statistiques incomplets", mais annonçant des mesures d'amélioration du suivi
des prêts accordés par les SACI et des remboursements par anticipation, les
informations recueillies récemment ne sont ni plus précises ni plus détaillées.
Si l'on recourt au modèle des logements mis en chantier (annexe 3), on constate
que, depuis 1978, première année de mise en oeuvre des PAP, jusqu'en 1991, un total
de 4 468 900 résidences principales ont été mises en chantier, en France, dont 3 316
700 en accession, c'est-à-dire destinées à être occupées par leurs propriétaires soit 74 %
(contre 1 152 000 destinées à la location privée ou dépendant d'organismes de logement
social). Les constructions de logements bénéficiaires de PAP sont comptées pour 1 336
700 soit 30 % du total des logements construits et 40 % du total des logements en
accession (contre 39 % de ces derniers pour les logements avec prêts conventionnés et
21 % pour les logements à financement libre). Le nombre des PAP ayant été souscrits
pour financer des acquisitions de logements anciens accompagnées de travaux a été
estimé à 267 000.
Ce constat global sur le stock d'opérations aidées recouvre une période initiale de
réel succès suivie d'une dégradation de quelque point de vue qu'on l'évalue. Le nombre
de PAP financés a beaucoup décru de 1978 (180 000) à 1993 (42 300), comme le
montre le tableau ci- dessous. Il semble que, sur 1,76 million de PAP budgétés et 1,65
million de PAP financés, entre 1978 et 1991, environ un million de PAP restaient
encore en cours en 1992, auprès du Crédit foncier en majorité et pour le solde auprès
des SACI, après prise en compte des effets des remboursements anticipés, et, pour une
moindre part, des défaillances des emprunteurs.
PAP FINANCES
--------------------------
: NOMBRE DE PAP FINANCES :
--------------------------
:
Année :
PAP FINANCES :
--------------------------
:
1978
:
180 000
:
:
1979
:
179 874
:
:
1980
:
149 012
:
:
1981
:
171 273
:
:
1982
:
170 679
:
:
1983
:
144 447
:
:
1984
:
152 698
:
:
1985
:
117 146
:
:
1986
:
109 713
:
:
1987
:
80 000
:
:
1988
:
70 711
:
:
1989
:
51 156
:
:
1990
:
38 117
:
:
1991
:
39 426
:
:
1992
:
32 300
:
:
1993
:
42 300
:
--------------------------
Source : Direction de la construction et de l'habitat.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
55
En 1978, 154 000 logements PAP ont été comptés comme mis en chantier. Ce
chiffre a baissé de façon quasi continue jusqu'à l'effondrement de ces dernières années :
33 000 en 1991, soit 12 % des résidences principales et 18 % des constructions
destinées à des propriétaires occupants.
Quant à la proportion des PAP destinés à l'acquisition de logements anciens, dont
on sait par les consultations des candidats à l'accession qu'ils ont leur préférence eu
égard au niveau de leurs ressources, elle a baissé de 20 % environ jusqu'en 1987 à 17 %
en 1988 et 1989 et 13 % en 1990. Cette évolution, découlant du fait que les PAP ne
permettent pas l'achat sans travaux, les confine à un rôle tout à fait marginal dans les
acquisitions de logements anciens, au moment où en sens inverse la part de ces
acquisitions dans le total national des achats de logements passait des deux cinquièmes
aux deux tiers. Des trois modes d'accession à la propriété, PAP, PC, financements
libres, les PAP sont passés du premier rang jusqu'en 1984 au dernier depuis 1989.
La localisation des "logements PAP" montre que la part de ceux implantés dans
des agglomérations de moins de 20 000 habitants a augmenté de 50 % à 60 %, et que la
part de ceux implantés en Ile-de- France est tombée à la moitié de la proportion de la
population de cette région dans la population nationale. Ainsi les PAP se sont-ils
orientés vers une "clientèle" qui ne paraît plus correspondre aux zones de plus forts
besoins en logements.
Enfin le problème de l'efficacité économique de l'aide budgétaire aux PAP a été
posé. En première analyse, l'écart, longtemps important, entre le coût pour l'accédant du
recours aux PAP et autres mécanismes de financement d'une part, la coïncidence entre
la baisse du nombre de PAP et la baisse générale de la construction de logements
d'autre part, a pu laisser supposer que l'aide publique propre aux PAP conditionnait
effectivement l'achat d'un nombre égal de logements qui, à défaut, n'auraient pas été
acquis.
Telle n'est pas toutefois la conclusion d'une étude de la direction de la prévision
du ministère de l'économie, achevée en 1993, et communiquée à la Cour par la
direction du Trésor. Selon cette étude, il résulterait du recours à des modèles
économétriques dans un cas type et sur la base de données relatives à 1991, que
l'attribution d'un PAP n'aboutit à ajouter que 0,12 logement car elle ne permettrait le
plus souvent qu'une anticipation sur l'achat qui serait généralement intervenu, à défaut,
par recours ultérieur à d'autres financements réglementés ou non, ou une substitution
d'un PAP, plus favorable à l'accédant, à de tels financements.
La même étude peut affirmer ainsi "qu'un franc de subvention de l'Etat produit
moins d'un franc de travaux et que les PAP n'ont même pas d'effet de levier sur le
secteur du bâtiment".
De telles études, qui appelleraient des prises de position interministérielles,
confirment en tout état de cause les préoccupations qui découlent des constatations
propres de la Cour quant à l'efficacité économique et sociale des PAP.
2° Une moindre efficacité sociale
Les moindres revenus des ménages recourant aux PAP et l'abaissement des
plafonds de ressources peuvent expliquer en grande partie la réduction du nombre
d'opérations.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
56
A. - LES PAP S'ADRESSENT DESORMAIS A UNE CATEGORIE
RESTREINTE DE MENAGES
Une étude effectuée par un centre de recherche universitaire, sur la base de
sondages, montre que le revenu moyen annuel de l'accédant "PAP neuf" a augmenté de
65 % de 1978 à 1987 alors que celui des accédants avec prêts conventionnés
augmentait de 88 % et celui des accédants sur financements du marché de 106 %. En
1991, le revenu moyen d'un accédant en PAP neuf représente environ 65 % de celui
d'un accédant en PC neuf ou libre neuf. Cette évolution est confirmée par celle des
surfaces par logement, qui ont diminué en "PAP diffus" et plus encore en "PAP
groupé". Les taux d'effort après APL, mesurés sur le stock des accédants ayant obtenu
un PAP depuis moins de 5 ans et bénéficiant de cette aide à la personne atteignaient 31
% en 1988, chiffre élevé compte tenu des ressources des ménages correspondants.
Selon une étude de l'observatoire permanent sur le financement du logement
(CREP), portant sur les 1 358 300 ménages ayant contracté un PAP "neuf", leur taux
d'effort brut est passé de 23,2 % en 1978 à 31,3 % en 1991, culminant à 37,8 % en
1985. Le taux d'effort moyen après aides personnelles et déductions fiscales a augmenté
de 15,7 % en 1978 à 24,5 % en 1991.
Le taux d'effort après APL des ménages accédant à la propriété grâce aux PAP,
pour la catégorie ayant un revenu de 2 à 3 SMIC, est passé de 20 % en 1978 à 28 % à
partir de 1987. Avant APL, le taux d'effort était passé de 29 % en 1987 à 34 % en 1990,
après avoir atteint une pointe de 39 % en 1982. Cette catégorie a représenté 652 000
opérations pendant la période examinée.
Pour les accédants en PAP les moins solvables, ceux dont le revenu à l'époque de
l'accession était inférieur à 2 SMIC, ce qui représente de 1978 à 1990, 274 000
ménages, le taux d'effort avant APL est passé de 42 % à 43 %, après un maximum de
51 % en 1982. Après APL, il est passé de 27,1 % à 28,7 %.
Les accédants ayant conclu leur prêt au milieu des années 80 étant les plus
fragiles, il était dès lors fatal, aucune mesure n'ayant été prise à l'origine pour prévenir
les effets d'une telle politique, que le taux de défaillance ait doublé de 1982 à 1988, de
3,6 à 7,5 % des dossiers.
Le semi-échec de l'aide budgétaire à l'accession sociale à la propriété tient à
certaines de ses modalités, mais surtout, compte tenu des taux d'intérêt réels constatés
depuis plusieurs années, à ce qu'elle s'est heurtée à un dilemme : ou bien combler par
des subventions une différence telle, entre les ressources des ménages pauvres aspirant
à la propriété et le coût de l'accession, qu'elle dépassait les capacités budgétaires, ou
bien en faire bénéficier des catégories sociales plus aisées qui pourraient en réalité
recourir à d'autres financements et qui profiteraient alors d'une rente illégitime à la
charge de l'Etat.
C'est pour éviter ce dernier effet que les pouvoirs publics réduisirent
progressivement les plafonds de ressources pris en considération pour l'attribution des
PAP et en écartèrent une grande partie des candidats qui avaient fait le succès de ces
prêts lors des premières années.
De ce fait le pourcentage des accédants dont le revenu était inférieur à 2 SMIC est
passé de 8 % à 33 % de 1978 à 1987, alors que celui des accédants de revenu supérieur
à 3 SMIC revenait de 63 % à 13 %. Mais ces évaluations en nombre de SMIC sont à
nuancer du fait que sa progression plus rapide que celle des prix au début des années
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
57
1980 : pour un ménage ayant 2 enfants et un conjoint actif, en zone II, le revenu
permettant d'obtenir un PAP était supérieur à 4,5 SMIC mensuels jusqu'en 1980, proche
de 4 SMIC en 1982 et 1983, et inférieur à 3 SMIC depuis 1986 malgré un léger
redressement à partir de 1990.
Un calcul des plafonds en francs constants valeur 1992, sur la base de l'indice
INSEE des prix à la consommation, pour une famille avec 2 enfants et les 2 conjoints
actifs, figure ci-dessous :
Un phénomène d'écrasement entre les planchers de ressources nécessaires pour
accéder aux PAP et les plafonds exigés pour bénéficier aussi bien des PAP que de
l'APL s'est donc produit dans la période récente, et n'a été compensé qu'à la fin de 1992
et en 1993 par un relèvement des plafonds.
Ce phénomène est au coeur du problème de la dégradation des PAP, d'autant qu'il
est devenu obligatoire d'en calculer l'amortissement sur la base d'annuités constantes.
Ainsi, pour un prêt PAP (à annuités constantes) d'un montant de 450 000 francs, conclu
à la fin de 1992 sur 20 ans avec un remboursement mensuel de 4040 francs, la
solvabilité retenue pour un taux d'effort hors APL de 30 % est de 13 453 francs, alors
que le plafond en zone II s'établit à 13 353 francs. En 1990, par contre, un prêt PAP à
annuités progressives de même montant imposait un remboursement mensuel de 2 925
francs la première année, soit une solvabilité de 9 740 francs, mais la progressivité
entraînait un remboursement de 4 210 francs par mois la dixième année et de 5 231
francs la vingtième année.
B. - LES DEFAILLANCES CONSTATEES ONT CONDUIT A PRENDRE
DES MESURES COUTEUSES POUR LES FINANCES PUBLIQUES
Le système de progressivité des mensualités avait été mis en place à l'origine pour
élargir les possibilités d'accès aux PAP des ménages à faibles ressources. Il permettait
d'alléger les charges en début de période de remboursement, en comptant sur des
augmentations ultérieures de revenus des emprunteurs et sur les effets de l'inflation qui
diminuent les taux d'intérêt réels, pour rendre supportables les charges croissantes au
cours de la durée du prêt.
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Ce calcul ne prenait pas suffisamment en compte les effets pourtant attendus de la
politique de baisse du taux de l'inflation menée par ailleurs. Dans des cas extrêmes, les
emprunteurs de 1982 au taux actuariel de 12,5 % subirent à partir de 1986, avec une
inflation tombée à environ 3 %, des taux réels voisins de 10 % qui bouleversaient leurs
prévisions, d'une façon qu'aggravait la médiocrité de la progression du pouvoir d'achat
et souvent sa réduction par l'effet de l'extension du chômage.
A cette imprévision s'ajoutèrent les effets d'une conception laxiste des fonds
propres minimaux que devaient apporter les bénéficiaires, censée permettre un plus
large accès de catégories pauvres. Le fait d'accepter d'y introduire des prêts à taux
privilégiés de sources diverses (caisses d'allocations familiales, "1 % logement",
services sociaux de la fonction publique...) qui n'en créaient pas moins des charges
d'intérêt et de remboursement supplémentaires, fragilisaient encore les plans de
financement.
L'endettement des bénéficiaires de PAP a été croissant, par rapport à la valeur du
logement acquis (de 80 % en 1978 à 89 % en 1987), et l'apport personnel réel, analysé
par la direction du Trésor en 1988, n'était plus que de 5 % pour 50 % d'un vaste
échantillon représentatif constitué par 30 000 dossiers. Le retour à un taux proche de
celui de 1978 ne se constate qu'à partir de 1990. Au sein de l'endettement, un peu moins
de 80 % était constitué par les prêts PAP, le solde en parts voisines par des prêts
sociaux divers, des prêts d'épargne logement et des prêts libres à taux élevés qui
n'auraient pas dû concourir à de tels financements.
Un autre facteur de fragilité résultait de la tendance des prêteurs à proposer à des
clients à faibles ressources moins le "produit" financier social qu'est un PAP, qu'une
"espérance d'aide personnalisée au logement" qui leur donnait l'impression de pouvoir
accéder à la propriété pour le prix d'un loyer, et à la limite d'obtenir un ensemble
d'allocations plus élevé, dans une logique exactement inverse de celle d'autonomie et de
responsabilité des ménages qui fondait l'objectif d'accession à la propriété du plus grand
nombre.
Il a été calculé, dans le rapport de M. LAXAN consacré en 1987 aux aides à la
personne, que le total de l'APL versée au titulaire d'un revenu égal au SMIC pendant la
durée du prêt PAP pouvait presque atteindre dans certains cas la valeur du logement.
Mais tout changement familial ou professionnel a immédiatement des répercussions sur
l'APL et peut bouleverser de telles spéculations, ce que les démarcheurs s'abstinrent
trop souvent de signaler à leurs clients, et ce que l'instruction des dossiers ne mettait pas
en évidence jusqu'à une époque récente où un dialogue s'établit avec les délégations du
CFF pour jauger la solvabilité réelle sur l'ensemble de la période du prêt.
Enfin peut être relevée une fréquente sous-estimation des frais d'achat du terrain
et de frais annexes à la construction qui en représentent en réalité un pourcentage élevé
(branchements, adductions d'eau, assainissement, accès, clôtures...) auxquelles
s'ajoutent souvent des dépenses d'équipement ménager simultanées.
L'ensemble de ces facteurs ne pouvaient manquer d'entraîner des défaillances,
dont le taux tripla de 1982 à 1988 pour atteindre 7,5 % fin 1988, soit environ 75 000
ménages. Le risque pour l'accédant est alors, sauf recours à des procédures et à des
aides financières permettant de les surmonter, d'être obligé de vendre son logement ou
de s'exposer à une vente forcée. De telles solutions sont lourdes de conséquences
humaines pour l'emprunteur. Les décotes constatées lors de ventes de logements PAP,
souvent de qualité moyenne et situés plutôt dans des zones de marché immobilier atone,
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puisque, dans leur cadre actuel, les opérations PAP supposent de faibles coûts fonciers,
sont importantes : elles atteignent 40 % dans certaines régions. Lors des ventes forcées,
ces décotes ont parfois dépassé 50 %, ce qui ne permet même plus de rembourser les
prêts et ne garantit pas toujours à l'acheteur de récupérer le logement, qui reste parfois
occupé sans titre.
Les pouvoirs publics ont mis en place plusieurs mécanismes financiers pour
maintenir les accédants en place, quitte à accroître les engagements de fonds publics en
leur faveur (supplément d'APL évalué à plusieurs centaines de millions de francs). La
mesure la plus lourde de conséquences financières est le "réaménagement des PAP",
dont ont bénéficié les prêts aidés à l'accession à la propriété souscrits durant la période
de forte inflation s'étendant du ler juillet 1981 au 31 décembre 1985. La baisse du taux
d'inflation fit apparaître des taux d'intérêt réels extrêmement élevés qui affectèrent
durement les budgets des ménages emprunteurs et multiplièrent les défaillances de
paiement. Les ménages qui le purent procédèrent à des remboursements anticipés qui
eurent pour effet de pénaliser les établissements financiers dont les encours étaient
souvent adossés à des ressources coûteuses levées pendant la période de forte hausse
des prix.
C'est pour éviter de telles conséquences que fut mis au point le "réaménagement"
des prêts aidés. Il consista à réduire la progressivité des annuités, ce qui équivalait à
baisser le taux de prêt, et à mettre à la charge du budget de l'Etat la réduction
d'encaissement qui en résultait pour les établissements prêteurs en l'ajustant en fonction
des encours et des coûts de leurs ressources. Au moment où le réaménagement fut
décidé, fin 1988, les encours de PAP gérés par le CFF se montaient à 203 milliards de
francs et ceux gérés par les SACI à 85 milliards. Le coût de la mesure était alors estimé
à 25 milliards de francs sur 15 ans, somme ramenée dans une estimation de 1990 à 20
milliards, puis à 14,6 milliards en 1992 dans une nouvelle estimation prenant mieux en
compte les conditions réelles de la gestion des prêts, et notamment les remboursements
anticipés. n n'est pas exclu que le coût réel tombe au-dessous de 12 milliards, si les taux
à long terme poursuivent leur décrue et incitent à accroître la fréquence de tels
remboursements.
Le réaménagement des PAP a déjà induit pour l'Etat de 1989 à 1992 une dépense
de 3,6 milliards de francs. Elle pourrait se maintenir autour de 1,2 milliard de francs par
an pendant deux ou trois ans, à conjoncture constante, avant de décroître jusqu'à
extinction en 2007, ce qui souligne les effets à long terme des décisions prises dans le
domaine de la politique du logement.
En même temps était mis en place un dispositif local d'aide aux bénéficiaires des
PAP réaménagés. Des commissions départementales ont été chargées de leur octroyer
divers avantages financés par des ressources provenant à 40 % d'un fonds de garantie
des PAP doté au moyen de crédits budgétaires (820 millions de francs imputés sur le
chapitre 65-49 entre 1991 et 1993) et pour le surplus de contributions apportées par des
collectivités locales et des établissements prêteurs (prêts sans intérêt et subventions
pour les arriérés de remboursements).
Les sections départementales des aides personnalisées au logement (SDAPL) dont
le rôle est décrit dans le chapitre II, et qui consacrent une grande part de leur activité
aux accédants qui en sont bénéficiaires, ont pu leur accorder des suppléments d'APL.
Une circulaire du 10 juillet 1987 a prévu la possibilité, pour un accédant à la propriété
d'un logement construit par un organisme HLM, de lui en demander le rachat s'il est en
difficulté. Ce mécanisme lui permet en principe de rembourser les impayés et le solde
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du PAP, et de devenir locataire, avec attribution de l'APL locative. L'organisme
bénéficie à cet effet de prêts analogues aux prêts locatifs aidés attribués au secteur
HLM locatif. Mais cette procédure n'a quasiment pas été utilisée.
Le dispositif des PAP avait été lancé et largement développé au prix de
contributions budgétaires élevées, compte tenu des taux d'intérêt alors en vigueur, dans
des conditions conjoncturelles dont on ne pouvait ignorer qu'elles rendraient le système
difficile à maîtriser, si l'inflation connaissait une décroissance rapide. Or un nombre très
important de prêts progressifs a continué d'être attribué durant la période où les
pouvoirs publics réduisaient l'inflation, dénotant un retard dans la prise en compte des
situations ainsi créées, car la demande qui avait été stimulée par les effets artificiels de
l'inflation sur les taux d'intérêt devenait en partie insolvable. Il fallut attendre la
multiplication de situations familiales dramatiques pour que soient prises les coûteuses
mesures de réaménagement précédemment décrites.
III. - LES PROBLEMES D'ATTRIBUTION DES PAP
Alors même que l'efficacité sociale de la mesure semblait diminuer, des abus ont
été constatés par la Cour dans les attributions de prêts, ceux-ci étant accordé à des
accédants qui auraient pu acquérir un logement à l'aide de financements non aidés.
1° La prise en compte des ressources manque d'équité
Comme dans le cas de l'APL, c'est en application d'arrêtés ministériels, et non par
le fait de la loi, que les ressources prises en compte, au lieu d'être les ressources réelles
au moment de la demande de PAP, sont les seuls revenus imposables de l'avant
dernière année, appréciés sur la base d'un avis d'imposition ou d'un certificat de non
imposition.
Un tel décalage entre la période d'évaluation des ressources et la date de décision
permet des abus de la part de demandeurs dont les ressources ont augmenté en deux ans
(débuts de carrière, changement de situation), au point de faire parfois considérer les
PAP comme des sortes de "placements attractifs" pour une première opération
d'accession à la propriété, avant revente ultérieure, selon les termes de certaines
publicités parues dans la presse.
De plus les revenus imposables sont souvent inférieurs aux ressources réelles,
pour de nombreuses raisons tenant à la multiplicité des aides ou prestations non
assujetties à l'impôt, à des non- déclarations de revenus irrégulières ou même à la
législation fiscale. Des distorsions très importantes peuvent ainsi apparaître entre les
revenus imposables qui ouvrent droit au PAP et que les déclarants ont intérêt à
minimiser vis à vis des directions départementales de l'équipement, pour faire retenir
leurs dossiers, et les ressources indiquées aux établissements prêteurs, qui doivent être
suffisamment élevées pour que la solvabilité de l'emprunteur ne soit pas mise en doute.
Ainsi l'avis d'imposition d'un titulaire de revenu agricole de l'Aude mentionnait-il un
revenu imposable de 1 100 francs qui servit de base à l'ouverture de droit au PAP, alors
qu'un revenu moyen annuel de 178 000 francs était indiqué à l'établissement prêteur.
Les raisons de simplification administrative qui ont été invoquées pour ne prendre
en considération que le seul revenu imposable ne tiennent d'ailleurs pas chaque fois que
la prise en considération des ressources actuelles est indispensable ou plus favorable au
candidat au prêt : il est en effet autorisé à justifier de ressources perçues plus
récemment en cas d'absence totale de ressources pendant l'année de référence, de
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divorce, de décès du conjoint, d'invalidité permanente entraînant des baisses de
ressources.
De toute façon, les établissements prêteurs procèdent bien dans tous les cas à
l'évaluation de l'ensemble des ressources actuelles, et dans le cas d'opérations groupées
du Crédit foncier de France (CFF) ou des PAP accordés par les sociétés anonymes de
crédit immobilier, ce sont ces organismes qui apprécient par délégation les ressources,
donc selon des règles différentes de celles applicables aux opérations individuelles du
CCF, ce qui ne paraît pas avoir posé de grands problèmes...
La Cour a donc tous les motifs de proposer la prise en compte des ressources
actuelles, selon la règle valable pour tous les prêts en général et même dans de
nombreux cas pour les aides proprement dites. Elle l'avait suggéré au ministre de
l'équipement dans un référé de 1990 mais l'administration n'avait pas jugé cette réforme
possible.
Une estimation de l'ampleur des abus en matière de PAP peut être faite, en
confrontant les volumes de crédits totaux avec ceux consacrés à des opérations ne
bénéficiant pas de l'APL, et donc normalement accordés à des emprunteurs dont les
ressources actuelles sont supérieures aux plafonds. Le pourcentage des opérations hors
APL est passé de 22 % en 1987 à 45 % en 1991. Ces opérations auraient bénéficié
d'environ 11 milliards de francs d'autorisations de programme de 1984 à 1991, dont une
partie correspond à des dépenses non conformes au strict objectif social qui fonde
pourtant la réglementation actuelle des prêts à l'accession à la propriété.
2° Le mécanisme des PAP groupés a procuré des avantages injustifiés à
certains promoteurs
Des PAP peuvent être attribués à des logements groupés, par décision du préfet
après instruction spéciale des demandes déposées par des promoteurs du secteur du
logement social ou du secteur privé. Une procédure complexe de vérification des
capacités financières et techniques des promoteurs et du détail des constructions, des
prix et des marges est mise en oeuvre pour certaines opérations.
L'établissement prêteur débloque les prêts PAP en cours de construction dans la
limite d'un certain pourcentage (50 % ou 65 % du prix de vente prévisionnel selon qu'il
s'agit d'un promoteur privé ou d'un organisme de logement social), et s'engage à
accorder les prêts aux acquéreurs futurs, sous réserve des conditions de ressources
exigées pour les PAP.
Des remboursements anticipés et des sanctions sont prévues lorsque les
conditions posées ne sont pas respectées, et des réductions de préfinancement ont
parfois été opérées par le DDE. En pratique, cependant, il ne semble pas que de telles
mesures soient habituellement prises, et le promoteur, en cas de difficultés de
commercialisation, est autorisé à vendre les logements hors PAP, généralement avec
PC, sauf à respecter les conditions de prix des PAP, ce qui n'a même pas toujours été le
cas.
Au total, le préfinancement PAP a été fréquemment utilisé pendant la durée de
l'opération comme un crédit promoteur particulièrement avantageux puisqu'il est de
deux points environ inférieur au taux moyen mensuel du marché monétaire et d'environ
sept points inférieur aux taux habituels des crédits promoteurs classiques, à la charge
des finances publiques, et en détournant un montant égal de fonds de leur vocation
sociale.
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Dans le référé déjà cité adressé au ministre de l'équipement à la suite de contrôles
opérés en 1989, la Cour avait déjà signalé "des programmes dont la majeure partie des
lots étaient vendus hors PAP, sans que des contrôles soient effectués sur les conditions
exactes de leur commercialisation". Le ministre avait reconnu le fait dans sa réponse,
mais il faisait valoir que la commercialisation ultérieure recourt à des prêts
conventionnés qui peuvent ouvrir comme les PAP le droit à l'aide personnalisée au
logement
et
qu'une
attitude
rigoureuse
de
l'administration
compromettait
le
remboursement des préfinancements PAP par les promoteurs. Une telle réponse n'est en
rien satisfaisante, parce que les PAP engagent les finances publiques, ce qui n'est pas le
cas des prêts conventionnés, et que la crainte d'un non remboursement ne devrait que
rendre l'administration beaucoup plus vigilante avant de se soumettre à certaines
solutions.
Depuis lors, les pratiques contestées par la Cour se sont poursuivies avec la même
ampleur. Selon les statistiques du Comptoir des entrepreneurs, qui attribue des
financements PAP groupés, le pourcentage des ventes sans PAP de logements inclus
dans des programmes bénéficiaires de PAP est passé de 18 % en 1980 à 39 % en 1985
puis 62 % en 1990. Elle reste proche de 60 % dans les premiers mois de 1992. Il est
vrai que le nombre de logements PAP en opérations groupées n'était plus que de 4 000
en 1990, mais cette baisse même contredit l'affirmation ministérielle selon laquelle ces
prêts restaient "le moyen le plus sûr de parvenir à une meilleure programmation locale
des opérations groupées".
IV. - L'AVENIR DES AIDES A L'ACCESSION SOCIALE A LA
PROPRIETE
Le mécanisme des PAP semble poser aujourd'hui des problèmes fondamentaux,
tant dans sa conception que dans sa mise en oeuvre. La Cour est ainsi conduite à
s'interroger sur le point de savoir si les prêts aidés à l'accession à la propriété peuvent
conserver une place dans le système des aides publiques, du moins aux conditions et
taux d'intérêt en vigueur.
Un cas type, étudié en 1992 sur la base des barèmes alors en vigueur et aux taux
de l'époque, est celui d'un ménage composé d'un actif, d'un conjoint non actif et de deux
enfants, disposant d'un revenu mensuel de 12 000 francs, et désireux d'acquérir un
logement de 450 000 francs dans une agglomération de province. S'il contracte à cet
effet un prêt PAP sur 20 ans de 400 000 francs, les mensualités sont de 3 591 francs
(dont 1 924 francs d'intérêts en moyenne). Le taux d'effort hors charges est de 30 %, ce
qui est élevé, mais il n'ouvre pas droit à l'aide personnalisée au logement car il en
dépasse le plafond des aides à la personne. Même au taux bonifié des PAP en vigueur
en 1992, le coût total du prêt sur 20 ans est de 861 888 francs, soit 461 888 francs
d'intérêts, ce qui double le prix du logement retenu en exemple.
Quant à la contribution de l'Etat, elle est aujourd'hui estimée en moyenne à 50 000
francs par prêt (environ 2 milliards de francs d'autorisations de programme
consommées en 1990 pour 39 426 PAP financés), ce qui est conséquent mais ne
représente cependant pas beaucoup par rapport à la charge totale d'intérêt du prêt. On
voit à quelles dépenses budgétaires conduirait une réduction plus significative de cette
charge pour l'accédant, sauf forte réduction des taux d'intérêt réels.
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Or selon la répartition des revenus établie par la direction générale des impôts
pour l'année 1989, qui sert de base de calcul pour les prêts octroyés en 1991, moins de
6 millions de foyers français ont des revenus imposables suffisants pour se présenter
comme solvables lors d'une demande de PAP destinés à financer l'opération "standard"
de 450 000 francs prise en exemple. Autrement dit ce sont les 20 millions de foyers les
moins aisés qui n'ont normalement plus accès aux PAP tels qu'ils ont été réformés en
1990 et 1991 et qui font pourtant gagner 2 points de taux d'intérêt par rapport aux prêts
conventionnés et entre 2 et 3 par rapport aux conditions du marché.
Ainsi, aux niveaux actuels de l'aide, la nécessaire sécurité du dispositif
d'accession en écarte la grande majorité des ménages, y compris tous ceux aux revenus
les plus modestes. Il est vrai qu'aux revenus imposables déclarés s'ajoutent les
prestations sociales, mais la loi du 31 décembre 1989 relative à la prévention du
surendettement des ménages précise que "est interdite toute publicité assimilant les
mensualités de remboursement à des loyers ou faisant référence, pour le calcul des
échéances, à des prestations sociales qui ne sont pas assurées pendant toute la période
du contrat" (article 22) : les établissements prêteurs ont tendance à ne plus en tenir
compte dans le calcul des taux d'effort et donc des plafonds de prêts.
Ils y sont d'autant plus incités que la même loi (article 12) réserve au juge le
pouvoir d'examiner si "le contrat de prêt a été consenti avec le sérieux qu'imposent les
usages de la profession" et de décider des réductions d'intérêt, des rééchelonnements
d'échéances et des minorations de sommes dues après vente judiciaire.
Le système actuel d'accession sociale à la propriété, le mot social désignant les
cas où l'accession est aidée par l'Etat parce qu'elle n'est pas possible aux conditions du
marché compte tenu des ressources des acquéreurs, se heurte donc à un dilemme. D'une
part en effet les difficultés de remboursement auxquelles seraient exposés les ménages,
ainsi que la réglementation du surendettement, interdisent d'augmenter sensiblement le
niveau des taux d'effort exigés des accédants à faibles ressources, et donc écarte ces
derniers de cette forme d'aide. D'autre part les majorations de dépenses publiques qui
seraient nécessaires pour diminuer les mensualités d'emprunt dans des proportions
suffisantes pour augmenter notablement le nombre d'accédants sociaux rencontreraient
rapidement des limites budgétaires.
On pourrait estimer que l'efficacité sociale d'un système d'aide suggère de faire
bénéficier des taux les plus bas les opérations les moins coûteuses, donc les plus
compatibles avec les ressources des bénéficiaires. Une système de prêts aidés à
l'accession sociale dans l'ancien sans obligation de travaux répondrait à une double
logique d'efficacité sociale et de moindre coût.
Une politique du logement orientée vers la construction neuve, plus coûteuse, ne
répond pas forcément à l'attente des candidats à l'accession disposant de revenus
inférieurs au plafond, puisque les PAP ne peuvent financer un achat dans l'ancien sans
que des travaux soient entrepris simultanément, imposant un effort qui excède souvent
les capacités financières des candidats à ce type de logement. Les études faites par les
associations départementales d'information sur le logement (ADIL) montrent qu'une
majorité de ménages modestes souhaite acquérir un logement dans l'ancien.
Une formule de prêts aidés pour l'accession dans l'ancien sans travaux élargirait le
nombre de ménages à ressources limitées qui seraient ainsi en mesure d'accéder à la
propriété. Certes, les prêts conventionnés permettent depuis 1991 de telles acquisitions,
mais l'écart - il est vrai minoré dans la toute dernière période - entre les taux d'intérêt
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des prêts aidés et des prêts conventionnés suffit à écarter de nombreux ménages à
faibles ressources. Ainsi un prêt conventionné sur 20 ans entraînait en 1992 une charge
d'intérêts de 604 000 francs pour 400 000 francs empruntés, soit une dépense
supplémentaire de 142 000 francs par rapport à un PAP de même durée qui servait de
référence dans les raisonnements précédents.
Mais pour l'ensemble des ménages concernés par l'accession, le débat entre
l'amélioration du dispositif actuel et la formule consistant à remplacer les aides à la
pierre actuelles par une augmentation des aides à la personne peut revenir au premier
plan.
Un alignement des barèmes de l'APL accession sur celui de l'APL location,
permettant la prise en charge moyenne des intérêts du prêt (calculée sur l'ensemble des
échéances) au niveau des loyers plafonds des HLM de la même zone pour le même type
de logement, assurerait une plus grande neutralité de traitement entre locataires et
accédants sociaux et améliorerait la solvabilité d'un plus grand nombre de ces derniers.
Une aide à la personne calculée sur ces bases réduirait aussi, en cas de chute de
leur revenu, les risques de défaillance qui découlent des disparités actuelles: en ce qui
concerne les revenus plus élevés, c'est la règle d'un taux d'effort minimal de 23 % qui
en limite le montant.
L'attribution de l'APL prenant en compte le loyer moyen de l'argent sur la durée
d'amortissement du prêt pourrait être étendue à tous les financements d'une opération
d'accession à la propriété d'une résidence principale sous réserve de normes simplifiées
de confort et de surface. Le conventionnement resterait nécessaire afin que
l'établissement financier bénéficie comme aujourd'hui du versement de l'APL, et c'est
lors du conventionnement d'un prêt à l'APL que la situation de l'accédant pourrait être
examiné par l'administration sur la base de ses ressources actuelles.
Tout type de prêt, du moment que sa durée et son taux seraient conventionnés,
pourrait donc être distribué pour l'accession à la propriété, en neuf comme en ancien, du
moment que les conditions minimales exigées pour un logement locatif social seraient
satisfaites.
Une telle hypothèse entraînerait la banalisation des conditions de financement de
l'accession à la propriété, et à terme la suppression du financement budgétaire
actuellement consacré aux PAP (hors les autorisations de programme qui resteraient
nécessaires pour financer le réaménagement des PAP souscrits antérieurement). Les
aides budgétaires à la personne augmenteraient, puisque c'est seulement une APL
supérieure en montant qui permettrait de rendre neutre l'opération pour les accédants
qui bénéficient actuellement de PAP : selon les taux particulièrement élevés en vigueur
en 1992, la charge d'intérêt moyen mensuelle prise en charge éventuellement par l'APL
pourrait passer de 1 924 francs pour un PAP sur 20 ans à 2 519 francs pour un PC de
même durée, ce qui équivaut environ au loyer maximum d'un HLM neuf de 4 pièces en
zone I. Une baisse des taux entraînerait évidemment, à nombre de prêts inchangé, une
diminution des charges pour les finances publiques.
Dans ces conditions, les actuels prêts conventionnés seraient aptes à relayer
immédiatement les PAP : consentis par les établissements financiers en vue de l'achat
de logements neufs ou anciens, que cet achat soit accompagné ou non de travaux
d'amélioration, ils sont attribués aux ménages sans conditions de ressources, mais sont
soumis à certaines conditions concernant les normes techniques et les coûts des
logements.
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Le Fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété (FGAS), a été créé par
l'Etat pour prendre en charge à compter du 1er janvier 1993 les effets des défaillances
des bénéficiaires de "prêts à l'accession sociale", prêts conventionnés attribués sous
conditions de ressources
7
. Le plafond d'éligibilité, pour un ménage avec 2 enfants et 2
conjoints actifs, est équivalent, en 1993, à 4,4 SMIC en Ile de France, 3,4 SMIC en
zone urbaine et 2,9 SMIC en zone rurale (voir annexe 14).
Cette logique découle directement des travaux préparatoires de la réforme de
1977, les prêts conventionnés ayant été considérés à l'époque comme l'outil efficace
pour favoriser à la fois l'objectif général d'accession à la propriété par des prêts
banalisés et l'accession sociale par la mise en oeuvre de l'APL. Si par ailleurs les
pouvoirs publics désiraient maintenir des mécanismes spécifiques d'aide directe à
l'accession sociale à la propriété, il en existe plusieurs (Cf. annexe 15) qui permettent,
en dehors des prêts aidés, de proposer des coûts d'acquisition réduits, d'étaler les
charges foncières dans le temps, de combiner location et vente. Il n'ont guère été
développés dans notre pays, même quand la législation les autorise.
La réforme de 1977 a entraîné la mise en place de deux types de prêts destinés à
aider l'accession sociale à la propriété, et ouvrant droit à l'aide à la personne : les
prêts conventionnés accordés sous les seules conditions des niveaux de qualité et de
prix du logement, et les prêts aidés à l'accession à la propriété (PAP) dont
l'attribution est soumise en outre à des conditions de ressources.
Cette dernière mesure a permis d'autoriser le financement de 1,7 million
d'opérations de 1978 à 1992, correspondant à l'affectation de 90 milliards de francs
d'autorisations de programme. Dans cette période, 30 % des logements mis en
chantier sont comptés comme aidés par des PAP.
Mais l'impact de la mesure a été déclinant, d'environ 150 000 opérations par an
au début des années 80 à moins de 40 000 au début des années 90. Les défaillances
d'accédants se sont multipliées à partir de 1985, nécessitant des réaménagements et
des mesures de "solvabilisation" supplémentaires.
Du fait de la baisse en francs constants des plafonds de ressources et de la
suppression des prêts à annuités progressives, les PAP ne concernaient plus en 1992
qu'une catégorie restreinte de ménages, le niveau minimal de revenu exigé par les
prêteurs rejoignant le niveau de revenu maximal nécessaire pour y prétendre. Dans
ces conditions, le manque d'équité dans la prise en compte des ressources, limitée aux
revenus imposables de l'avant dernière année, et les abus constatés dans le
financement des PAP groupés, apparaissent encore plus choquants.
Si les pouvoirs publics voulaient accentuer la vocation sociale, des PAP, ceux-ci
pourraient être étendus à l'acquisition de logements anciens sans obligation de
travaux, alors qu'ils sont prioritairement prévus pour la construction neuve.
Mais une meilleure prise en charge du loyer de l'argent par l'APL accession,
qui a le mérite d'être révisable en fonction de l'évolution des ressources, aiderait plus
équitablement les ménages à acquérir des logements neufs ou anciens. Il faudrait
pour cela conventionner tout type de prêt, sans y ajouter une aide à la pierre, ce qui
éviterait l'inconvénient que présente l'attribution des PAP en considération du seul
revenu constaté lors de l'ouverture du dossier.
7) Les dépenses du chapitre 65.50 ouvert à cet effet au budget du logement ont atteint 270 millions de
francs en 1993.
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Chapitre
IV. Les aides au secteur locatif social pour la construction,
l'acquisition ou l'amélioration de logements.
Si les aides à l'accession à la propriété sont attribuées à des ménages, les aides
au logement locatif social bénéficient à un secteur constitué principalement
d'organismes d'habitation à loyer modéré (HLM) dont l'activité consiste à construire et
gérer des logements attribués à des ménages sous conditions de ressources. Si les
logements sont conventionnés, les ménages peuvent bénéficier de l'APL dont la gestion
a été examinée au chapitre II.
La définition du logement locatif social suppose l'existence d'organismes
bailleurs bénéficiaires d'aides publiques "à la pierre" ou signataires de conventions avec
l'Etat. Ces organismes peuvent être des collectivités locales, des sociétés d'économie
mixte, et même des promoteurs privés. Cependant ils appartiennent en grande majorité
au secteur HLM, qui inclut les offices publics d'HLM (OPHLM), les offices publics
d'aménagement et de construction (OPAC), à vocation plus large, et les sociétés
anonymes d'HLM.
Quel que soit l'organisme, il faut souligner à quel point ses activités de
constructeur et de bailleur dépendent, non seulement de données qui lui sont propres
(qualités de sa gestion, état de son parc, caractéristiques de ses occupants), mais aussi
du contexte local (situation de l'emploi, niveau des besoins en logements , prix des
terrains, choix des autorités municipales).
I. - L'IMPORTANCE DU SECTEUR LOCATIF SOCIAL ET DES AIDES
PUBLIQUES
1° La croissance continue du parc locatif social
Le tableau ci-après résume l'évolution des différentes composantes du parc
locatif national, tel qu'il est décrit par l'INSEE sur la base des enquêtes logement
(INSEE PREMIERE, n° 313, mai 1994).
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67
Le parc locatif social aurait ainsi augmenté de 413 000 unités en huit ans, soit un peu plus
de 50 000 par an, et sa proportion dans le parc locatif national serait passée de 33,5 à 37
%.
Mais cette augmentation en pourcentage doit être analysée en tenant compte à la
fois de sa croissance propre et de l'évolution des autres composantes du parc national.
On relève à cet égard que, poursuivant une chute amorcée quelques années
auparavant, le nombre de logements locatifs privés a baissé de 330 000 unités, et celui
des "autres statuts" de 100 000 entre 1984 et 1988
8
. C'est donc plus encore cette
réduction du parc privé que la croissance propre du parc social qui explique
l'augmentation du pourcentage de ce dernier pendant cette période (de 33,5 % à 36,7
%).
Elle n'est dès lors pas parvenue, et de loin, à compenser les pertes du parc privé,
puisqu'au total le nombre total de logements locatifs a baissé de 171 000 unités pendant
cette période.
Par contre les mesures prises, notamment en 1986, et une période de
conjoncture favorable jusqu'en 1990, ont permis entre 1988 et 1992 une remontée du
nombre de logements locatifs privés de 280 000 unités (200 000 si l'on inclut les "autres
statuts locatifs"). La croissance du parc social ne s'étant poursuivie qu'à un rythme
inférieur, sa part dans le parc national s'est pratiquement stabilisée (37 % en 1992).
8) L’annexe 4 présente les chiffres d’évolution des divers modes d’occupation du parc de logements, ainsi
que quelques éléments d’interprétation, à partir des enquêtes et études de l’INSEE. L’annexe 17 la
complète par diverses indications sur les baux et loyers.
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2° La demande de logements locatifs sociaux
La réduction globale du parc locatif privé depuis 1978, malgré un
redressement récent, et en particulier du nombre de " logements sociaux de fait"
9
,
qui se poursuit, accroît la demande de logements locatif sociaux. Or cette demande
est potentiellement importante, puisqu'en 1990, environ 60 % des ménages résidant
en France avaient des ressources inférieures aux plafonds de loyers des prêts
locatifs aidés qui permettent la construction des logements HLM.
On constate en outre que 70 % des ménages qui ont théoriquement accès aux
HLM et assimilés sont logés en dehors de ce parc. L'enquête logement de 1988 constate
que, si l'on répartit la population en "quartiles" en fonction de leurs revenus, les
locataires du quartile où les revenus sont les plus faibles sont moins nombreux à
bénéficier de logements HLM (29,9 %) que ceux du second (32,8 %). Une autre étude
avait permis de constater que 17 % des ménages les plus pauvres
10
étaient logés en
HLM, alors que 83 % sont logés dans le parc privé (locataires ou propriétaires
occupants). Une telle situation est de nature à accroître aussi la pression de la demande,
de même que, conjonctuellement, l'effet des difficultés économiques sur les revenus des
ménages, les loyers HLM, assortis en outre de l'APL, étant inférieurs à ceux du marché
dans les zones de tension.
II. - LE FINANCEMENT DU LOGEMENT LOCATIF SOCIAL
La fiscalité du logement bénéficie d'avantages rappelés à l'annexe 11, laquelle
comporte des indications sur le régime applicable aux organismes d'HLM.
Par ailleurs, les fonds issus de la contribution des employeurs à l'effort de
construction, fixée à 1 % de la masse salariale lors de sa création en 1953 et ramenée
depuis à 0,45 % participent, parmi d'autres utilisations, au financement de logements
locatifs sociaux (cf. annexe 12).
Les dépôts des épargnants sur le livret A des caisses d'épargne et les livrets A et
B de la Caisse nationale d'épargne constituent la source de financement privilégié du
secteur HLM. Ils sont en effet rémunérés à un taux beaucoup plus bas que celui des
placements de liquidité comparable, ce qui permet de consentir sur leur encours des
prêts à faible taux, dès lors que des mécanismes permettent de placer à long terme des
dépôts retirables à vue.
Le taux d'intérêt versé aux titulaires des livrets a été de 6 % jusqu'en 1986 puis
de 4,5 % quand l'inflation a durablement décru, aux alentours, puis en-dessous, de 3 %.
Ainsi le rendement réel non fiscalisé, après effet de l'inflation, s'est situé depuis cinq
ans, en moyenne, à moins de 1,5 %. Les relèvements successifs des plafonds de dépôt
ont porté ceux-ci de 80 000 F en 1987 à 100 000 F depuis fin 1991, intérêts capitalisés
en sus. Les fonds sont centralisés par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) dont
les rapports et les comptes publics décrivent les éléments nécessaires pour en suivre
l'origine et l'utilisation. Ils représentent plus des trois quarts de l'ensemble des fonds
centralisés par la CDC en provenance des caisses d'épargne et de la Caisse nationale
d'épargne, mais cette part a diminué (elle était de 86 % en 1985).
9) Le terme de « logement social d fait » est habituellement employé pour désigner des logements
occupés par des ménages à faibles revenus (qui auraient vocation à occuper des « logements sociaux de
droit » du secteur HLM) et qui peuvent y accéder grâce à leur faible coût, lui-même permis par un niveau
de confort réduit ou dans certaines zones par une surabondance de l’offre.
10) Ne disposant que de 40 % du SMIC par unité familiale de consommation (rapport Bloch Lainé)
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1° La "décollecte" des dépôts d'épargne pose un grave problème
A. - L'IMPORTANCE ET L'ORIGINE DE LA COLLECTE
S'agissant du livret A, l'encours apparent (incluant les intérêts capitalisés dus
aux épargnants) a doublé de 1978 (346 milliards de francs) à 1986 (677 milliards), mais
cette croissance, sensible encore jusqu'en 1989 (712 milliards) a fait place depuis lors à
une régression puisque le chiffre de 1992 redescend au niveau de celui de 1986.
Si l'on s'en tient au seul solde significatif, celui que l'on constate entre les dépôts
et les retraits, hors intérêts dus, il s'établit depuis de nombreuses années à des montants
négatifs, qui traduisent un phénomène qualifié de "décollecte" :
-----------------------------------------------------------------
: 1985
: 1986
: 1987
: 1988
: 1989
: 1990
: 1991
: 1992
:
-----------------------------------------------------------------
: -17,0 : -31,7 :
-3,1 : -14,5 : -34,0 : -52,3 : -48,9 : -52,2 :
-----------------------------------------------------------------
Source : CDC (novembre 1993)
Une telle situation, si elle se maintient durablement, met en cause le mécanisme
principal de financement du logement locatif social puisqu'il ne survivrait alors que
dans la mesure où les intérêts et remboursements de prêts anciens permettraient à la fois
de faire face à la décollecte et de maintenir un solde pour consentir des prêts nouveaux.
Cette décollecte a été la conséquence de la différence de rendement en termes
de taux d'intérêt réels, des livrets de caisse d'épargne et des placements liquides
équivalents tels que les parts des organismes de placement collectif en valeurs
mobilières (OPCVM), essentiellement les sociétés d'investissement à capital variable
(SICAV), dont les caisses d'épargne proposent d'ailleurs elles-mêmes divers produits.
Dans le cas des SICAV de capitalisation, où les intérêts sont ajoutés à la valeur des
parts et non distribués, l'épargnant bénéficie du même avantage fiscal d'exonération
d'impôt sur le revenu que celui accordé aux livrets, et il ne subit la taxe sur les plus-
values mobilières qu'à partir de 325 800 F (ce plafond a été abaissé dans le cas des
SICAV monétaires). Comme cette limite excède généralement les capacités et les
besoins des titulaires de livrets et que le taux d'intérêt des caisses d'épargne est toujours
fixé au-dessous des cours du marché, les épargnants arbitrent en faveur du placement le
plus rémunérateur. Un effacement durable de l'avantage relatif existant en faveur des
SICAV est de nature à investir la tendance.
B. - DES PALLIATIFS PARFOIS COUTEUX
Le phénomène de la décollecte s'inscrit dans un ensemble complexe de
ressources centralisées par la CDC, de prélèvements et d'emplois qui participent à partir
des livrets d'épargne au financement du logement social.
Le tableau qui suit présente les chiffres communiqués par la Caisse des dépôts
et consignations en novembre 1993, selon une présentation comptable qui diffère de
celles sur lesquelles reposaient les chiffres rendus antérieurement publics par
l'établissement financier.
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70
La première ligne présente les soldes annuels centralisés des retraits et dépôts, la
ligne livret A recouvrant également les livrets A et B CNE, (- 8,3 milliards en 1989, -
14,7 en 1990, - 21,7 en 1991 et - 21,3 en 1992) : la baisse des ressources ("décollecte")
est de l'ordre de 50 milliards par an depuis 1990. Les revenus tirés des encours et les
remboursements de prêts anciens, 95 milliards en 1992, permettent de supporter les
effets de la décollecte et de maintenir un solde positif de ressources brutes.
Il faut en déduire les prélèvements de l'Etat, ainsi que celui opéré jusqu'en 1991
au profit de La Poste, établissement gestionnaire de la Caisse nationale d'épargne
11
, la
rémunération des réseaux et les reversements de subventions liés au réaménagement
des PLA (voir ci- après IV.2.2), qui ne laissent que des ressources disponibles de plus
en plus faibles : 12,6 milliards seulement en 1992 (contre 43,6 en 1989) soit 43 % des
11) Voir sur ce pont l’observation consacrée aux services financiers de la Poste dans le rapport public
1993 de la Cour, P.502.
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71
sommes nécessaires pour consentir les prêts au logement locatif social. Ceux-ci,
confondus avec les prêts à l'équipement local dans le tableau pour les années 1989 à
1991, s'élèvent respectivement à 28,8, 26,5 et 26,1 milliards.
Ces chiffres confirment l'effet de la décollecte sur les ressources disponibles,
mais aussi l'incidence des prélèvements.
Les emplois consistent essentiellement en prêts au logement social: 35,9
milliards en 1989, 28,8 milliards en 1992. Les autres emplois (autres prêts et
acquisitions d'actifs financiers) soit 16,2 milliards en 1989, ont globalement baissé à 4
milliards en 1992, ce qui porte le solde à financer de 8,5 milliards en 1989 à 20,2 en
1992.
Pour y faire face la CDC a bénéficié de remboursements anticipés de prêts et
elle a surtout multiplié des opérations de refinancement par cessions de créances
anciennes à un organisme dépendant d'elle, la Caisse autonome de refinancement
(CAR), qui émet des obligations pour les porter jusqu'à leur échéance. Comme les prêts
remboursés par anticipation correspondent à des périodes où les taux d'intérêts étaient
élevés, il s'ensuit des pertes de revenus sensibles, par rapport aux nouveaux prêts
consentis, et des amenuisements des actifs générateurs de ressources. Quant aux
cessions à la CAR, elles doivent être opérées en réduisant leur valeur en proportion de
la différence entre le taux d'intérêt des créances cédées et le taux plus élevé de
refinancement sur le marché.
La Caisse des dépôts enregistre par avance ces pertes, que la baisse des taux
d'intérêt est toutefois de nature à réduire, en constituant des provisions, 1,935 milliard
de francs aux comptes 1990, 1,590 milliard de francs en 1991, qui sont imputées à la
section d'épargne et de prévoyance de la Caisse, dont le résultat et le solde disponible se
réduisent à leur tour.
Les effets combinés de la décollecte, des prélèvements subis par les fonds
centralisés des caisses d'épargne, en particulier au profit du budget de l'Etat, et des
cessions d'actifs qui servent à financer des prêts moins rémunérateurs, font peser un
risque sur l'avenir du financement des prêts au logement social, même si l'importance
des placements et des disponibilités écarte toute inquiétude immédiate.
On notera que pour atténuer les effets de la décollecte, la recherche d'un
élargissement des ressources a conduit le ministre de l'économie et des finances à
conclure en 1991 un accord avec les organismes de Crédit mutuel, en vertu duquel les
fonds déposés sur les "livrets bleus" de ce réseau et non utilisés en prêts directs par les
organismes seront progressivement affectés au financement du logement social jusqu'en
2001, après centralisation à la CDC. Fin 1990, l'encours du livret bleu représentait 87
milliards : les fonds disponibles pour le logement social en seront accrus de quelques
milliards par an pendant ces dix ans.
Le problème est d'importance, car ces prêts, dont l'encours est d'environ 260
milliards de francs, sont accordés à un taux inférieur à celui du marché, et constituent
une aide que la collectivité accorde au secteur HLM. Cette aide peut être estimée en
1992 à plus de 8 milliards par an, soit la différence entre le revenu du placement de 260
milliards à des conditions financières normales et le taux des prêts locatifs aidés.
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2° Les mécanismes de garantie et de réaménagement entraînent des
versements à l'Etat.
A. - LES MECANISMES DE GARANTIE
Une première garantie résulte de l'existence de liquidités suffisantes pour faire
face à d'éventuels retraits importants : une décision du ministre de l'économie et des
finances de 1987 a fixé le ratio de liquidité à 15 % au minimum. Il est actuellement
dépassé (20 % pour les caisses d'épargne et 19,6 % pour la Caisse nationale d'épargne).
Une seconde garantie résulte de celle qu'apporte l'Etat. Il a été créé, dès l'origine
des caisses d'épargne, un Fonds de réserve et de garantie (FRGCE) qui constitue un
"fonds tampon" avant la mise en jeu éventuelle de la garantie de l'Etat. Jusqu'à ce jour,
ces mécanismes n'ont jamais eu à jouer. Les ressources du fonds sont constituées
principalement par les résultats du solde de la section d'épargne qui, au sein de la
Caisse des dépôts, gère les fonds centralisés du livret A des caisses d'épargne. Ces
résultats ont beaucoup augmenté de 1983 (3 milliards de francs) à 1991 (11 milliards de
francs), du fait de l'apport, dans cette période, des produits de prêts à plus fort taux
d'intérêt. Ces ressources sont majorées de celles tirées de leur placement. Au total elles
sont passées de 12,8 milliards en 1986 à 13,7 milliards en 1992.
Elles font l'objet de plusieurs prélèvements :
- frais de contrôle versés à l'Etat (0,85 million de francs en 1991)
- rémunération de la garantie de l'Etat instituée par une loi du 1er juillet 1983 et
fixée par décret après avis de la CDC, qui ne peut avoir pour effet de réduire le FRGCE
à moins de 2 % des fonds centralisés. Ce dernier prélèvement aboutit à prélever chaque
année l'essentiel des résultats de la section d'épargne et de prévoyance précitée. Il
assure à l'Etat une ressource annuelle qui a atteint 12,7 milliards en 1991 et qui est
versée aux produits divers du budget.
: 1983: 1984: 1985: 1986: 1987 : 1988 : 1989 : 1990 : 1991 : 1992 :
-------------------------------------------------------------------
: 7,4 : 7,7 : 10
:10,1 : 10,1 : 11,6 : 11,0 : 10,5 : 12,7 : 11,5 :
Source : CDC.
B. - LES REAMENAGEMENTS DES PRETS
Le niveau élevé des taux d'intérêts des premières années de mise en oeuvre des
prêts locatifs aidés (PLA) est devenu pénalisant pour les organismes de logement
locatif social quand l'inflation a diminué et que le rythme de réajustement des loyers a
décru en proportion.
Des mesures insuffisantes d'allégement prises en 1986 laissèrent place en juin
1988 à un réaménagement généralisé de la dette des organismes ayant emprunté à la
Caisse de prêts aux HLM entre 1978 et 1984. Il concernait 22 300 contrats,
correspondant à un capital restant dû de 98,8 milliards de francs. Des prêts nouveaux
furent substitués aux précédents pour leur durée résiduelle, avec une progressivité
ramenée à 1,95 % (au lieu de 3,25 % et 4 % selon les générations de prêts) et un taux
actuariel résiduel réduit à 6,80 % au lieu de 8,76 % ou 9,25 %. La diminution du
montant des annuités pour l'organisme HLM va de 5 % lors de la première échéance
jusqu'à 28 % ou 45 % lors de la dernière selon ces générations.
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73
L'opération a été étalée sur cinq ans, de 1989 à 1993. L'encours des prêts
anciens était adossé d'une part à un refinancement de la Caisse des dépôts sur la section
d'épargne à concurrence de 80 milliards sur 35 ans au taux moyen de 9,15 %, d'autre
part à des subventions versées par l'Etat lors de l'attribution des prêts et qui s'élevaient à
20,2 milliards. L'Etat a demandé le remboursement de ces subventions sur cinq ans, de
1989 à 1993, et il a abandonné les bonifications qui lui auraient été remboursées à partir
de 1994, d'une façon en principe neutre. La somme de 20,2 milliards devait être payée
selon l'échéancier suivant :
1989 3 500 millions de francs
1990 4 300 millions de francs
1991 4 200 millions de francs
1992 4 300 millions de francs
1993 3 900 millions de francs
Les sommes correspondant aux échéances de 1989 à 1992 ont été versées à
l'agent comptable central du Trésor, à diverses différences annuelles près, et ont été
imputées aux produits divers du budget. (Cf. chapitre I-1.2).
III. - LES AIDES BUDGETAIRES A LA CONSTRUCTION OU
L'ACQUISITION DE LOGEMENTS LOCATIFS SOCIAUX
Outre les avantages assurés au secteur HLM par les dispositifs décrits dans les
paragraphes précédents, l'Etat réduit à leur bénéfice le coût de leurs emprunts auprès de
la Caisse des dépôts et consignations ou du Crédit foncier par des aides budgétaires qui
prennent dans le premier cas la forme de subventions et dans le second celle de
bonifications d'intérêts. La dépense budgétaire a atteint 4,1 milliards en 1992 à ce titre.
1° Les conditions d'attribution des prêts aidés et des aides budgétaires
A. - CRITERES D'ATTRIBUTION DES PRETS
Les prêts locatifs aidés (PLA) créés par la loi de 1977, sont attribués aux
organismes d'HLM ou à des sociétés d'économie mixte en vue de :
- la construction de logements sociaux,
- l'acquisition de logements anciens avec des travaux d'amélioration représentant
au moins 20 % du prix de revient total,
- l'acquisition de terrains destinés à la construction de logements sociaux,
- la construction de logements -foyers.
La très grande majorité d'entre eux sont consentis par la Caisse des dépôts et
consignations (CDC) à partir de fonds collectés par les caisses d'épargne ou de
ressources tirées ultérieurement de ces fonds. Leur montant est plafonné au prix de
revient réel de l'opération et pris en compte dans la limite de 95 % d'un prix de
référence majoré des révisions de prix, diminué de la subvention de l'Etat et s'il y a lieu
des financements complémentaires (contribution des employeurs dite 1 % par exemple)
sauf dépassement au titre d'opérations "expérimentales" ou de PLA d'insertion (cf. IV.
2°). Leur taux d'intérêt était de 5,80 % en 1992, révisable en fonction de celui qui est
accordé au livret A. La durée du prêt est de 32 ans, avec différé d'amortissement et
annuités constantes ou progressives. Des préfinancements sont possibles.
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74
Ces prêts doivent être garantis par les collectivités locales ou par le Fonds de
garantie de la Caisse de garantie du logement social moyennant une commission (5 %,
ou 2,5 % en cas d'hypothèque) et une redevance de 0,06 % (HLM) ou 0,08 % (SEM).
Ils peuvent être remboursés par anticipation et doivent l'être en cas de vente à une
personne autre qu'un organisme de logement social.
Le Crédit foncier de France consent de son côté des prêts locatifs aidés, soit au
taux fixe de 7 % sur 25 ans, soit à un taux variable (6,80 % pendant 5 ans, 7,40 %
pendant 25 ans soit 7,18 % en moyenne actuarielle) sur 30 ans, (taux applicables en
1992) et dans ce cas révisable selon le rendement des emprunts de première catégorie,
avec différé d'amortissement et annuités progressives. Ces prêts peuvent couvrir 65 %
des prix de référence majorés des révisions de prix, ou davantage dans le cas
d'opérations expérimentales. L'aide de l'Etat prend la forme d'une bonification
d'intérêts. Le champ des bénéficiaires est plus étendu, puisqu'il comprend toute
personne morale ou physique dès lors qu'elle contribue au financement de l'opération
par un apport minimal de 25 % et qu'elle s'engage à assurer elle-même la gestion de ces
logements ou à la confier à des personnes ou organismes agréés.
Les prêts ne peuvent être consentis par la CDC ou par le Crédit foncier que s'ils
bénéficient d'une aide budgétaire de l'Etat.
B. - PRINCIPES D'ATTRIBUTION DES AIDES BUDGETAIRES AUX
PRETS CDC
Dans le cas des prêts CDC, la quotité de la subvention, consentie directement
aux organismes, est plafonnée à 12,7 % du prix de revient réel de l'opération, plafonné
dans les conditions précitées.
Dans un référé du 29 janvier 1991, adressé aux ministres de l'équipement et du
logement ainsi que de l'économie et des finances, la Cour avait estimé que le dispositif
d'instruction des demandes d'aide présentées par les organismes constructeurs était
"lourd et compliqué", ce qui n'était "pas sans peser sur les maîtres d'oeuvre et sur leurs
coûts". Cette gestion paraissait à la Cour "relever beaucoup plus d'une conception
administrative, dans laquelle les opérateurs sont maintenus trop étroitement dans la
dépendance de l'Etat, que d'une approche véritablement économique dont la nécessité
apparaît cependant assez clairement".
La réponse du ministre de l'équipement et du logement , en date du 23 décembre
1991, fait état d'un certain nombre d'aménagements.
La prise en compte de la qualité, opérée séparément pour chaque aspect y
concourant, système complexe, peu compréhensible et parfois perverti par l'inclusion
d'aspects permettant d'obtenir des majorations sans réelle amélioration de la qualité
globale, a conduit à utiliser un label Qualitel, dont le niveau d'exigence entraîne une
majoration du prix de référence mais aussi des loyers. Après s'être appliqué fin 1991 à
plus du tiers des logements financés, un fléchissement est observé, dû, semble-t-il, à
son coût.
La charge foncière fait partie des paramètres de calcul du prix de référence, sous
forme d'une valeur foncière de référence affectée de coefficients plus élevés en zone 1
(partie centrale de l'Ile-de-France) qu'en zone 2 (reste de cette région, agglomérations
de plus de 100 000 habitants, et divers autres cas) et en zone 3 (reste du territoire), des
cas de dépassement étant en outre prévus. Ce dispositif ne correspond pas à la réalité de
la diversité des coûts fonciers, malgré des ajustements récents. Une différenciation plus
Cour des comptes – Rapport public particulier
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sensible de la prise en compte des charges foncières dans l'attribution de l'aide publique
correspondrait mieux aux situations observées (voir l'annexe 5 du rapport sur les
organismes d'HLM).
Au total, les aménagements opérés ne touchent pas aux principes des
mécanismes qui restent extrêmement complexes. Ces difficultés soulignent les
conséquences d'un système centralisé où les décisions, même déconcentrées au niveau
des services locaux de l'Etat, sont encadrées par des règles très détaillées, censées
s'adapter aux cas les plus divers du territoire national.
Le référé précité de la Cour des comptes avait déjà souligné la nécessité
d'adapter le financement public par les prêts et les primes "à la diversité des opérations
et aux capacités financières des opérateurs". Le rapport de la Cour sur les organismes
d'HLM (1re partie, chapitre I), après avoir analysé leurs différences de situations,
confirme l'actualité de cette suggestion.
2° La programmation de l'attribution des aides et des prêts est critiquable.
Les conditions de la programmation nationale des aides de l'Etat consenties sur
la "ligne fongible" (article 10 du chapitre 65-48 du budget urbanisme, logement et
services communs), c'est-à-dire celles accordées aux prêts locatifs aidés et aux primes à
l'amélioration du locatif social (PALULOS) avaient été mises en cause par la Cour dans
le référé précité. Elle estimait que "la répartition nationale des crédits doit en principe
s'effectuer à la fois selon une clé de répartition fondée sur des critères socio-
démographiques, et en fonction des résultats des enquêtes de programmation menées
par les autorités déconcentrées. Or en premier lieu, au caractère fortement théorique du
choix ainsi que de la pondération des critères de la clé de répartition, s'ajoute l'absence
de modélisation des besoins. En outre les directives qui ont été données aux DRE et aux
DDE, en vue de favoriser la prise en compte des besoins locaux, se caractérisent par
leur généralité et leur imprécision".
La réponse ministérielle mentionne les efforts faits pour mieux ajuster la
programmation en établissant des modèles régionaux à partir de données portant
notamment sur la démographie, le taux de renouvellement du parc, les données socio-
démographiques (population par catégorie socio-professionnelle), l'évolution du
nombre des ménages, les besoins de réhabilitation, ce qui doit faciliter aussi la
répartition régionale des crédits de la "ligne fongible" entre les aides à la construction et
à l'amélioration (PLA et PALULOS).
C'est sur ces bases que la programmation nationale prévoit une certaine
répartition entre les régions de 90 % de ces crédits, les 10 % restants constituant une
réserve ministérielle permettant de financer certaines opérations, notamment à caractère
expérimental. Une programmation propre aux PLA d'insertion s'y ajoute. En
réalité la
répartition effective entre les régions s'écarte de la répartition nationale théorique
qui résulterait des règles précitées
. En 1990, l'importance et l'absence d'explication
objective des écarts étaient telles qu'elles mettaient en cause la procédure même de
programmation : la région du Nord recevait 28,9 % de plus que ce que les critères
nationaux lui attribuaient, la Corse 18,5 % ; par contre la Bourgogne recevait 31,3 % de
moins, la Champagne 27,1 %, l'Aquitaine 23,4 %.
Les écarts constatés en 1991 révèlent encore la forte dotation de la région Nord
(20,2 %) par rapport à d'autres régions, parmi lesquelles les régions déjà citées
(Aquitaine - 14 %, Bourgogne - 13 %) et en outre le Centre (- 18,7 %) et Midi-Pyrénées
(- 16,1 %).
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Au niveau régional, la programmation entre les départements s'opère de façon
disparate, faute d'une méthodologie commune. Tantôt prévalent des critères purement
démographiques, tantôt des critères socio- démographiques, qui aboutissent à des
dotations très différentes, parfois peu logiques quand par exemple un critère de
proximité du lieu de travail aboutit à doter fortement des zones déjà favorisées en
matière d'emploi et de ressources (cas de l'Ile-de-France). Au niveau départemental, la
situation est encore moins satisfaisante. Certains départements n'utilisent pas de critères
de programmation et attribuent les aides en fonction des demandes. Dans d'autres la
programmation "objective" est ensuite modifiée après consultation des organismes
constructeurs sociaux les plus influents, ce qui renforce le poids des bénéficiaires de
l'aide sur sa distribution. Il peut en découler une méconnaissance des besoins réels,
notamment ceux des collectivités moins actives et parfois les plus pauvres.
Au total, les attributions d'aides par région, en pourcentage du total national,
tendent à se calquer sur les pourcentages de logements sociaux préexistants de ces
régions, ce qui ne correspond pas nécessairement aux besoins réels ni aux soucis que
l'on pourrait avoir de rééquilibrage géographique de ce parc. Le fait que deux des
régions qui ont le plus fort taux de vacance soient aussi deux des plus dotées par
habitant mérite entre autres attention.
Le ministère du logement ne paraît pas ignorer cette situation, déjà relevée par
la Cour dans son référé précité. Il a mis en place des crédits d'études imputés sur le
chapitre 57-71 créé en 1990 et dont les dotations ont été portées en 14,5 millions de
francs en 1991 (en autorisations de programme). Un guide de programmation qui "ne
constitue pas une directive" mais "présente un état des pratiques" a été diffusé en 1990
puis actualisé en 1992, une base de données Geokit a été ouverte à la consultation des
services extérieurs, des circulaires ont rappelé la nécessité des analyses locales. Des
progrès ont été constatés dans certaines directions départementales de l'équipement :
programmations glissantes, concertations avec les maîtres d'ouvrage, localisations par
bassin d'habitat, coordination avec les organismes apporteurs de financements
complémentaires.
Mais tout ce système reste imparfait et se ressent d'une contradiction interne : il
est difficile à l'administration de l'Etat, quoi qu'il en soit de sa compétence et de la
réelle déconcentration des services de l'équipement et du logement , de mettre en
modèles théoriques les réalités locales, ce que suppose pourtant le système centralisé de
gestion des aides au logement locatif social. L'insuffisance des données sur les
situations locales réelles du logement , extrêmement diversifiées et souvent fort
différentes de ce que suggère l'application de paramètres statistiques généraux,
constitue un grand obstacle à une attribution des aides qui corresponde effectivement
aux vrais besoins.
3° L'évolution des engagements de l'Etat.
A. - UNE DIMINUTION DE L'UTILISATION DES AUTORISATIONS
DE PROGRAMME
Il convient de recourir, pour décrire les engagements de l'Etat en matière d'aide
à la construction locative sociale, aux chiffres d'autorisations de programme (AP)
utilisées.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
77
Ils sont présentés ci-après dans un tableau où sont regroupés par année, en
francs courants et en francs constants 1992, les AP concernant les prêts locatifs aidés et
les aides associées. On constate qu'après un maximum atteint en 1982 (10,9 milliards
de francs soit 16,7 milliards de francs constants 1992) les aides budgétaires sont
tombées progressivement à un chiffre extrêmement faible en 1987
12
et sont restées par
la suite à un chiffre inférieur au quart, en francs constants, du niveau atteint en 1982 :
4,1 milliards de francs en 1992. On peut constater une réduction des trois quarts qui
traduit la diminution des dépenses de l'Etat en matière d'aide au logement locatif social.
Il faut cependant l'apprécier en tenant compte de ce que l'aide publique n'a plus à
combler, comme au début de la décennie, un aussi grand écart entre les taux d'intérêt
des ressources et celui estimé supportable pour les organismes constructeurs.
12) La réduction constatée en 1987 provient principalement du fait que les AP déconcentrées des années
précédentes mais non consommées ont été utilisées, sans que de nouvelles AP soient déléguées du niveau
central.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
78
Cette diminution des autorisations de programme ne se traduit pas, comme pour
les PAP, par une baisse significative du nombre de logements financés, mais par une
baisse de la subvention par logement qui pose des problèmes de financement, le
système de construction de logements locatifs sociaux n'étant équilibré, malgré
l'importance des financements à faible taux, que par des contributions locales
croissantes.
B. - UNE CERTAINE STABILITE DU NOMBRE DE LOGEMENTS
FINANCES
Les chiffres de logements budgétés, c'est-à-dire présentés comme devant être
construits grâce aux crédits ouverts dans chaque budget annuel, avoisinent 1 million de
logements sur la période 1979-1992 (maximum 87 000 en 1981, minimum 55 000 en
1988 et en 1989).
De tels chiffres n'ont guère de portée, car les subventions sont ensuite attribuées
de façon déconcentrée et se traduisent en "PLA financés", puis font l'objet de
conventions, et enfin de mises en chantier qui témoignent mieux de l'efficacité de la
politique mise en oeuvre par les aides publiques, à défaut de statistiques fiables sur les
logements terminés.
Selon la direction de l'habitat et de la construction (DHC), le nombre de PLA
financés de 1979 à 1992, soit au total 979 500, aurait ainsi évolué :
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
79
PLA FINANCES 1978-1992
Total : 979 500 logements
13
(y compris PLA d'insertion à partir de 1990)
:
Années
:
Total
:
dont CDC
:
------------------------------------
:
1979
:
65 900
:
61 700
:
:
1980
:
59 500
:
56 100
:
:
1981
:
64 500
:
60 400
:
:
1982
:
71 100
:
67 200
:
:
1983
:
69 900
:
65 000
:
:
1984
:
68 900
:
65 600
:
:
1985
:
82 200
:
75 200
:
:
1986
:
76 100
:
67 000
:
:
1987
:
69 800
:
61 500
:
:
1988
:
59 600
:
48 300
:
:
1989
:
60 300
:
50 100
:
:
1990
:
71 700
:
60 500
:
:
1991
:
75 000
:
65 100
:
:
1992
:
83 900
:
72 700
:
La CDC, dans le but de serrer la réalité de plus près, retient dans ses propres
statistiques les logements conventionnés, et elle aboutit à des chiffres parfois nettement
inférieurs à ceux de la direction de la construction, de 14 200 en 1985 et de 2 500 en
1992 par exemple, et de 45 500 au total pour la période déjà visée, ce qui n'est pas sans
conséquence sur l'estimation du montant moyen des prêts par logement , à volume
financier global de prêts donné.
Quant aux logements financés par des PLA du Crédit foncier, obtenus par
différence entre les chiffres totaux annuels du tableau ci-dessus et ceux concernant la
CDC, ils font également l'objet d'estimations différentes : 10 100 par exemple sont
décrits comme financés en 1990 par la DHC alors que le Crédit foncier n'a recensé que
6 000 autorisations effectives de financement.
C. - NOMBRE DE LOGEMENTS MIS EN CHANTIER
Selon le modèle FANIE, le nombre de mises en chantier a atteint 743 300 de
1979 à 1991, soit un chiffre inférieur de 190 000 environ à celui des logements
budgétés et de 150 000 environ à celui des logements financés. Le maximum de mises
en chantier aurait été de 65 000 en 1985 et le minimum de 47 000 en 1990.
Si des différences annuelles peuvent s'expliquer par le décalage dans le temps
des opérations décrites, les différences de totalisation révèlent de telles incertitudes
qu'elles mettent en cause la façon dont peut être suivie la politique du logement social.
13) Données provisoires 1993 : 93300 PLA financés
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
80
Nombre de PLA mis en chantier de 1979 à 1991 (en milliers, arrondis)
: Années : Mises en chantier : Années : Mises en chantier:
----------------------------------------------------------
: 1979
:
60 300
: 1986
:
60 000
:
: 1980
:
60 000
: 1987
:
54 000
:
: 1981
:
56 000
: 1988
:
54 000
:
: 1982
:
64 000
: 1989
:
50 000
:
: 1983
:
57 900
: 1990
:
47 000
:
: 1984
:
55 100
: 1991
:
60 000
:
: 1985
:
65 000
: Total
: 743 300
:
Source : Modèle FANIE (1)
(1) Les tableaux comparés des mises en chantier figurent en annexe.
4° Une diminution notable des aides par logement
A. - AIDE BUDGETAIRE MOYENNE
Le maintien d'un nombre élevé de logements dits financés ou mis en chantier (la
baisse de la période 1982-1986 à la période 1987-1991 est de l'ordre de 10 %), alors
que le volume de l'aide a diminué, signifie que l'aide moyenne par logement a été
fortement réduite.
Le niveau moyen par logement du concours financier de l'Etat au titre des PLA
a évolué comme suit selon la DHC et selon la CDC pour ce qui concerne les PLA
qu'elle accorde, les divergences étant dues à l'incertitude signalée plus haut sur le
nombre de logements aidés. Il convient toutefois de souligner que l'évolution ne repose
sur des bases homogènes qu'à partir de 1988, les chiffres antérieurs subissant les effets
de variations des calculs de subventions, des taux d'intérêt du livret A et du taux
d'intérêt du PLA.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
81
Aides de l’Etat par logement au titre des PLA en francs courants
En ce qui concerne les PLA CDC, l'aide de l'Etat est tombée d'un maximum de
146 900 francs (ou 144 500 selon la CDC) en 1983 à 47 600 francs (ou 49 100 selon la
CDC) en 1991, soit une chute des deux tiers en francs courants et de plus des trois
quarts en francs constants. En pourcentage, elle a diminué d'un maximum de 44,7 % du
prix de référence (en 1982 ou 1983 selon la statistique retenue) à 13,2 % (ou 11,2 %
selon la CDC). La chute est également des trois quarts en francs constants dans le cas
des prêts consentis par le CFF.
B. - MONTANT MOYEN DES PRETS LOCATIFS D'AIDES
Le tableau ci-après présente, en francs courants et en francs constants valeur
1991, l'évolution du montant moyen par logement des prêts locatifs aidés consentis
d'une part par la CDC, d'autre part par le Crédit foncier de France (en indiquant les
chiffres respectifs de la direction de la construction et de ces deux établissements, qui
divergent pour des raisons déjà évoquées).
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
82
On constate que le montant moyen des prêts CDC a diminué en francs constants
depuis 1986, de 18 % ou de 23 % selon la source, revenant à 360 000 francs (ou à 335
000) par logement . Une telle baisse résulte il est vrai principalement de ce que le prêt
était consenti jusqu'en 1988 en y incluant la subvention de l'Etat, et qu'à partir de 1989
celle-ci est versée séparément. Pour le surplus, la baisse du montant des prêts contribue
à accroître les difficultés de financement et oblige à un plus large recours aux
ressources locales. Le montant moyen des prêts du Crédit foncier de France (CFF)
paraît avoir beaucoup moins diminué, surtout si l'on retient les chiffres de
l'établissement, le régime de la subvention n'ayant pas été modifié dans ce cas.
On relève aussi que le nombre de logements locatifs sociaux financés par le
CFF est passé du vingtième du total au début de la décennie à plus du cinquième en
1988 pour rester ensuite au niveau d'un sixième ou d'un septième. Compte tenu de
l'origine des ressources, cette évolution pourrait constituer un signe d'une certaine
banalisation des financements.
5° Les plans de financements sont devenus plus tendus.
Les exemples recueillis sur place au cours de l'enquête menée par la Cour aussi
bien que les simulations d'exploitation de logements construits avec des PLA,
effectuées par la CDC, montrent qu'une opération montée sur les bases financières
théoriques des PLA (prêts et aides) ne peut pas être équilibrée par les loyers à
percevoir, compte tenu des charges de dette et d'entretien, à défaut d'autres subventions
ou de prêts peu ou pas rémunérés.
Or ces loyers sont fixés par décision ministérielle et ne peuvent pas dépasser un
montant maximal, fixé selon les zones géographiques et la catégorie du logement .
Aussi le plan de financement moyen réel s'éloigne-t-il de plus en plus des bases
théoriques, comme le montre une enquête conduite par le ministère de l'équipement sur
90 % des logements bénéficiaires de PLA en 1991, confirmée par une estimation du
service du financement de l'habitat de la CDC.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
83
La proportion des prêts dans le financement, pour la presque totalité des prêts
locatifs aidés, est élevée, et, même si la subvention de l'Etat est proche de 10 % des
ressources, à la suite des fortes réductions précédemment relevées, les fonds d'origine
nationale sont dominants. Cependant les apports financés par la contribution des
employeurs et ceux des collectivités locales, qui ne représentaient en 1982 que le
dixième environ de l'aide de l'Etat et du prêt associé (31 300 francs contre 320 000), en
représentent le septième en 1991 (53 900 francs contre 384 100), selon un historique
des plans de financement moyen établi par la CDC.
:
enquête ministère
Estimation CDC :
:Prêts PLA
77,8 %
76,5 %
:
:Contributions des
:
:employeurs et autres
4,7 %
4,4 %
:
:
---------
----------
:
:
Total prêts
82,5 %
80,9 %
:
--------------------------------------------------------------
:Subventions Etat
11,4 %
11,2 %
:
:Collectivités locales
:
:et autres
3,6 %
3,2 %
:
:
-------
--------
:
:
Total aides
15,0 %
14,4 %
:
--------------------------------------------------------------
:
Fonds propres
2,5 %
4,7 %
:
A. - LE POIDS DES CHARGES FONCIERES
La croissance des coûts fonciers crée depuis plusieurs années des problèmes
croissants pour le financement du locatif social, surtout en Ile-de-France, mais aussi
dans de grandes villes de province, et à un moindre degré dans certaines villes
moyennes.
Les relèvements de la charge foncière de référence des logements sociaux,
intervenue en 1991, n'ont pas suffi à résorber l'écart par rapport au marché, qui avait
atteint 62 % en région parisienne au début de 1991. Il est encore de 37 % dans cette
région et s'élève à 30 000 F environ en moyenne par logement . La subvention pour
surcharge foncière n'est accordée que sous des conditions restrictives, notamment une
participation substantielle d'une collectivité locale. En outre les DDE ne les attribuent
qu'avec réticence car elles s'imputent sur la "ligne fongible" des crédits à la
construction et à l'amélioration, et elles diminuent d'autant les crédits disponibles pour
ces interventions, donc le nombre de logements financés.
En 1990, elles ont représenté 56,4 millions de francs soit 2 % des crédits
consommés. Elles ont été accordées largement en Provence Côte d'Azur, zone de
relative tension des valeurs foncières, mais aussi dans des zones de relatif équilibre de
l'offre et de la demande (Auvergne, Franche-Comté) ce qui résulte semble-t-il de la
diversité des pratiques locales plus que des besoins. Au total la différence entre les
charges foncières prévisionnelles des dossiers PLA et celles qui résulteraient des prix
de marché a été évaluée à environ 4 milliards de francs, soit à peu près la totalité des
subventions au logement locatif social accordées par l'Etat.
Ce sont les collectivités locales qui compensent ces différences, par des
interventions diverses (péréquation au sein de zones d'aménagement concerté...), par
des cessions à bas prix ou à prix symbolique, par le recours à des locations des sols, ou
à des baux emphytéotiques, qui se développent à Paris.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
84
B. - LA FAIBLESSE DES APPORTS EN FONDS PROPRES DES
ORGANISMES
Les apports des organismes de logement locatif social sont faibles, ce qui
constitue un obstacle pour tout plan de financement immobilier, en particulier quand ils
sont aussi tendus que ceux du logement social. Cette situation se maintient malgré
plusieurs éléments favorables.
La commission du financement du logement a relevé des chiffres qui montrent
une croissance de la marge brute d'autofinancement ainsi que des produits financiers
par rapport aux loyers, dans les offices comme dans les sociétés anonymes d'HLM.
Cette évolution, constatée pendant la période 1984-1989, ne paraît pas avoir été suivie
d'une tendance contraire. L'amélioration moyenne des résultats dont témoigne la
croissance du coût de l'exonération à l'impôt sur les sociétés au cours des dernières
années la confirme, alors même que la situation des organismes reste extrêmement
variable, en fonction de l'ancienneté du parc, de ses caractéristiques, de ses occupants et
de la qualité de la gestion.
Cette amélioration résulte de plusieurs facteurs que désignent les données
actuellement disponibles :
- diligences fréquemment plus grandes dans le recouvrement des loyers et des
charges, qui ont permis de réduire les taux d'impayés ;
- diminution des taux de vacance, du fait de la pression de la demande (ce taux
est passé de 3,4 % à 2,1 % entre 1985 et 1990) ;
- croissance des produits financiers (passés de 1,7 % à 3,4 % des loyers dans le
cas médian des offices, de 6,7 à 8,3 % des loyers dans le cas médian des sociétés entre
1982 et 1989) ;
- réaménagement de plus de 22 000 prêts locatifs aidés contractés pendant la
période de plus forte inflation ;
- réticences moindres d'assez nombreux organismes à augmenter les loyers dans
les limites autorisées et, parfois politique d'amélioration de l'habitat - aidée elle-même
par l'Etat - qui permet de telles augmentations ;
- stabilisation pour les offices, et réduction pour les sociétés, du poids des
intérêts par rapport aux loyers (respectivement 28 et 29 % en 1989) ; la tendance, qui
paraît se confirmer, est en forte partie due au réaménagement précité ; cependant, des
remboursements anticipés, qui témoignent d'un retour à une meilleure situation
financière, ont pesé sur les trésoreries.
Les capacités d'autofinancement sont cependant réduites par plusieurs facteurs :
- les surloyers restent souvent inappliqués ou insuffisamment appliqués,
- les charges financières demeurent importantes,
- la préférence est fréquemment donnée par les organismes d'HLM aux
placements financiers (cf. le rapport sur les organismes d'HLM, (1re partie,
chapitre I, IB)
14
14) Le rapport sur les organismes d’HLM analyse d’autres raisons encore pour lesquelles leurs apports de
fonds propres aux programmes de construction et d’amélioration restent très limités (3ème partie, chapitre
VI, III)
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
85
En outre, les produits financiers ont été eux-mêmes limités par l'obligation faite
aux organismes, par un décret du 9 mars 1990, de déposer leurs disponibilités sur un
livret A spécial des caisses d'épargne, au-delà d'une franchise de 30 millions de francs,
et en tenant compte des charges prévisionnelles d'entretien et de réparation. Cette
obligation, qui n'est pas toujours respectée, a été instaurée pour éviter l'accumulation de
trésoreries dans certains organismes, avantageusement placées à taux élevé, notamment
auprès de la SICAV "HLM monétaire" créée par la CDC à cet effet, ce qui n'est
évidemment pas la finalité des fonds à bas taux qui leur sont alloués par la collectivité.
La Cour toutefois, relevant ce problème des trésoreries excédentaires dans un
référé du 29 janvier 1991, avait estimé que des mesures modulées selon la situation et
la gestion de chaque organisme seraient plus adéquates.
C. - LES PLAFONDS DE LOYERS
Le niveau des loyers est un des éléments qui concourent à l'évidence au plan de
financement des organismes. Les plafonds de loyers des logements sociaux sont
diversifiés. Le tableau qui suit en donne le montant estimé pour 1992 (circulaire n° 92-
31 du 25 juin 1992) pour un appartement moyen de 4 pièces. Les zones correspondent
globalement à la région Ile de France (I et IB), aux grandes agglomérations de province
(II) et au reste du territoire (III).
Les loyers effectifs se sont également différenciés, quoique sans doute bien
moins que ne le rendrait souhaitable la diversité des niveaux des prestations ; répondant
sur ce point le 23 décembre 1991 à un référé de la Cour, le ministre de l'équipement et
du logement affirmait que "les pouvoirs publics souhaitent en effet que les loyers
tiennent compte de la qualité du service offert".
Sur la base du tableau de financement moyen d'un logement HLM
précédemment reproduit, les 82,5 % d'emprunts bénéficient d'un taux inférieur d'un
tiers environ au taux du marché, les subventions atteignent 15 % auxquels on peut
ajouter les 2,5 % de fonds propres, que seules des exonérations fiscales permettent de
constituer. Si l'on tient compte en outre des interventions locales en matière foncière, il
est raisonnable d'estimer que les coûts de financement des HLM sont réduits de moitié
ou plus par rapport à un coût de financement concurrentiel, et que les loyers peuvent
être réduits dans une proportion voisine.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
86
L'avantage par rapport à des investisseurs bailleurs privés se finançant
intégralement sur le marché des capitaux est donc conséquent en matière de
construction neuve, et il reste très fort par rapport aux loyers des logements anciens
dans les zones tendues où des pénuries relatives les maintiennent à un niveau élevé et
rendent en tout état de cause utile toute construction nouvelle. Dans ces zones toutefois,
les plafonds de loyers du locatif privé aidé peuvent être au niveau des loyers HLM les
plus bas : ceux des logements aidés par l'ANAH et conventionnés sont plafonnés à
27,20 francs par m2 par exemple en zone IB, soit l'équivalent du loyer PLA d'insertion
ou PALULOS.
Mais le fait nouveau est que,
sur une grande partie du territoire, malgré les
aides précitées, certains loyers HLM sont désormais à un niveau comparable,
sinon supérieur à ceux des logements locatifs privés anciens.
Une étude systématique des loyers constatés dans le centre et la périphérie des
agglomérations françaises, effectuée en 1992 par le Crédit foncier de France, permet de
constater que les plafonds des loyers pour les logements HLM bénéficiaires de prêts
locatifs aidés sont supérieurs aux minimas observés sur le marché à la périphérie de
grandes villes telles qu'Amiens, Angers, Bordeaux, Mulhouse, Nîmes, Reims ou Saint-
Etienne et a fortiori de bien d'autres moins importantes.
Les plafonds de loyers des HLM bénéficiant de PLA Qualitel sont au niveau du
loyer moyen du marché, ceux des prêts locatifs sociaux sont au-dessus de ce niveau,
dans la plupart des agglomérations précitées, y compris dans leurs centres, et même
dans certaines zones de l'Ile de France, le CFF relevant des loyers dominants de 2 800
francs par mois dans certaines communes du Val d'Oise, et de 3 500 francs par mois
dans certaines zones des Yvelines, de Seine et Marne et de l'Essonne.
Dans tous les cas où ces agglomérations et celles plus petites ne présentent pas
de pénurie, ce qui paraît résulter du niveau même des loyers libres, la construction
locative sociale ne peut plus être a priori justifiée par l'état du marché. La demande la
concernant risque alors d'être motivée principalement par l'attrait constitué par une
attribution automatique de l'aide personnalisée au logement aux locataires qui en
remplissent les conditions, et qui est en fait versée à l'organisme HLM.
Les locataires du secteur libre peuvent certes obtenir l'aide au logement
familiale, dont le niveau reste parfois, selon les simulations effectuées, inférieur à celui
de l'APL. Mais ce sont les locataires qui perçoivent l'ALF directement, et non pas,
comme dans le cas des organismes HLM, les bailleurs, ce qui rend ces derniers
réticents à consentir un bail à des personnes à faibles ressources. Ce dernier obstacle
pourrait être éliminé par une extension du "tiers payant" propre à l'APL.
IV. - LA SEGMENTATION DES PRETS
Dans la période récente ont été mis en oeuvre deux types de financements
destinés d'une part à la clientèle immédiatement supérieure au plafond des PLA, les
prêts locatifs sociaux (PLS) et d'autre part aux ménages les plus démunis, les prêts
locatifs aidés d'insertion (PLA-I).
1° Les prêts locatifs sociaux (PLS)
Des formules de financements réglementés ont été recherchées par les pouvoirs
publics pour inciter à la construction de logements exclusivement destinés à des
ménages à revenus moyens qui ont difficilement accès au marché du logement , du
moins dans les zones de déséquilibre du marché. En 1988 ont été mis en place des prêts
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
87
locatifs intermédiaires (PLI) : près de 30 000 ont été consentis en quatre ans, mais leur
nombre avait beaucoup décliné en 1992. Ils ont alors été remplacés par des prêts
locatifs sociaux (PLS).
Ces prêts ont été distribués en 1992 par la Caisse des dépôts au taux de 7 %, et
par le Crédit foncier et le Comptoir des entrepreneurs, au taux de 7,5 %
15
. Ils peuvent
couvrir jusqu'à 60 % d'un coût maximum. Les plafonds de ressources pour y avoir
accès sont fixés à 1,5 fois le plafond PLA. Les loyers maximaux étaient de 55 francs
mensuels par m2 en Ile-de-France et de 45 francs dans les autres régions. Ils ne donnent
pas droit à l'aide personnalisée au logement .
Les prêts sont adossés à des ressources levées sur le marché, mais ils sont
bonifiés grâce à des prélèvements sur les résultats du placement, assuré par la CDC, des
fonds collectés par les livrets d'épargne populaire. Cette bonification, opérée par une
affectation extra-budgétaire de ressources réglementées, permet paradoxalement à des
fonds provenant d'une formule d'épargne réservée aux ménages à faibles ressources de
financer des logements destinés aux catégories moyennes, alors qu'un tel emploi ne
bénéficie pas à des aides à caractère beaucoup plus social telles que les PAP.
Le financement de 15 000 PLS a été prévu, en majorité en Ile-de- France. Ils ont
donné lieu à des publicités de promoteurs privés soulignant des avantages spéculatifs
peu conformes à l'esprit sinon même à la lettre de la mesure. Le cas des PLS souligne
les ambiguïtés de certaines interventions de l'Etat, aux limites du logement locatif
social et du marché, alors même que le logement des catégories intermédiaires est un
réel problème dans les zones de déséquilibre entre l'offre et la demande et peut justifier
des interventions publiques.
2° Les PLA d'insertion
Afin de réduire encore les coûts, donc les loyers, des prêts locatifs aidés
d'insertion ont été mis en place en 1990, assortis d'une majoration des subventions de
l'Etat, qui peuvent atteindre 20 % du coût. Ces prêts, accordés à des organismes d'HLM,
à des SEM, à des collectivités locales ou à des organismes agréés par le préfet, sont
destinés à construire ou à acquérir, avec ou sans travaux selon les cas, des logements
destinés à des personnes particulièrement démunies. Ainsi les plafonds de ressources ne
doivent-ils pas excéder 60 % des plafonds des logements neufs financés par les PLA et
le loyer maximum 80 % du loyer maximum de ces logements .
Les montants en jeu sont faibles par rapport à l'ensemble des aides au secteur
HLM, mais plus de 1,1 milliards de francs d'autorisations de programme ont déjà été
utilisées depuis l'origine de la mesure, qui aurait concerné 8 000 logements en 1991.
DEPENSES RELATIVES AUX PLA D'INSERTION
(millions de francs courants)
: Années : AP UTILISEES : CP DEPENSES :
---------------------------------------
:
1991
:
303
:
25
:
:
1991
:
384
:
202
:
:
1992
:
421
:
270
:
15 ) Le taux a été abaissé de 0,5 % en 1993.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
88
Le plan de financement moyen est le suivant selon les données rassemblées par
le ministère de l'équipement et du logement :
: Origine des financements
: Pourcentages
:
------------------------------------------------------
: subventions
:
27,6 %
:
:
dont l'Etat
:
18,0 % :
:
1% logement
:
0,6 % :
:
collectivités locales et autres :
9,0 % :
:
:
:
: Prêts
:
64,6 %
:
:
dont PLA.I
:
47,5 % :
:
1% logement
:
14,0 % :
:
collectivités locales et autres :
3,1 % :
:
:
: Fonds propres
:
7;8 %
:
Le montant moyen de la subvention de l'Etat va de 24 000 francs dans des
régions de relatif équilibre du marché à 71 000 francs en Ile- de-France. Mais le total
des financements "nationaux", soit 65,5 %, est plus faible que pour les PLA ordinaires :
des financements locaux importants permettent seuls le "bouclage" financier. Les fonds
issus du 1 % logement en particulier représentent 14,6 % du total, et les fonds propres
des organismes 7,8 %.
Le financement reste difficile dans certaines zones, du fait des prix fonciers
dans le cas de construction, ou des prix d'achat des immeubles dans le cas plus fréquent
de réhabilitation. Dans une opération menée à Paris, le prix d'acquisition était à lui seul
proche du prix de référence sur lequel sont calculés les apports en prêt et subvention et
la région a dû apporter 30 % du prix de revient total. Ainsi, beaucoup plus encore que
les PLA normaux, les PLA d'insertion déplacent l'initiative et la responsabilité vers les
intervenants locaux.
Cette forme supplémentaire d'intervention pose en outre plusieurs problèmes
spécifiques :
- il a été constaté que les travaux d'amélioration excèdent fréquemment le
niveau qui resterait compatible avec un faible loyer. Le souci de fournir des logements
comparables en qualité aux autres logements sociaux est certes respectable, mais les
intervenants devraient faire un plus juste arbitrage et accepter une moindre dépense
pour augmenter le nombre de logements réhabilités ou ne pas trop exiger ensuite des
aides à la personne. En outre certaines communes, que leur habitat inciterait à recourir
aux PLA-I, sont déjà trop endettées, et leur garantie n'a parfois pas été acceptée ;
- pour relayer une administration qui n'est pas en mesure de traiter à la fois les
problèmes techniques et les problèmes sociaux que pose chaque opération, l'appel à des
associations agréées est prévu en plus des autres intervenants habituels du logement
social.
L'intervention
de
telles
associations
peut
être
judicieuse
pour
"l'accompagnement social", mais étendre ce rôle à la maîtrise d'ouvrage et à la gestion
locative paraît inadéquat compte tenu de leur statut juridique et fiscal et de leur surface
financière. Les DDE n'en restent pas moins en charge, en tout état de cause, de
l'instruction de dossiers qui combinent toutes les difficultés de l'habitat social. En outre
elles ne paraissent pas en mesure de contrôler le respect des obligations de location
sociale, à l'entrée dans les lieux compte tenu de la multiplicité des intervenants
financiers et des réservations correspondantes, et surtout pendant toute la durée de ces
obligations.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
89
Aussi soucieux soit-on de trouver une solution au logement de ceux qui n'ont
pas accès aux HLM, soit par insuffisance de logements disponibles, soit par exigence
par les offices de moyens financiers trop importants des candidats à la location, la
formule des PLA d'insertion pose un problème de fond :
- si les logements ainsi financés sont considérés comme des logements de
transition avant que leurs locataires les quittent pour occuper un logement de normes
PLA comparables, l'intérêt de cette mesure est limité ;
- si ce sont des logements à occupation indéfinie, plus rien ne les distinguerait
des autres logements sociaux, sinon certes un coût plus faible, mais aussi un certain
risque de ségrégation des occupants qui semble contraire aux préoccupations exprimées
par les pouvoirs publics ;
- si la formule enfin était considérée comme une contribution à la réhabilitation
du parc social de fait, en transférant certains immeubles dans le parc social de droit,
comme tente de le faire aussi le bail à réhabilitation pour des périodes déterminées,
jusqu'ici sans succès, on pourrait préférer les mesures et les moyens qui visent
l'amélioration de l'habitat dans son ensemble. En effet,
les loyers maximaux des PLA
d'insertion ont été fixés par les pouvoirs publics strictement au même niveau que
ceux des logements anciens améliorés grâce à des aides de l'Etat (PALULOS et
logements ANAH conventionnés),
les opérations d'amélioration de l'habitat privé
pèsent relativement moins sur les finances publiques.
Aussi pourrait-il être plus efficace d'accroître le nombre des logements
réhabilités en général plutôt que d'encourager la création de logements sociaux
spécifiques pour les catégories les plus démunies.
V. - LES AIDES A L'AMELIORATION DES LOGEMENTS DU PARC
LOCATIF SOCIAL
Des primes à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation
sociale (PALULOS) ont été instituées pour contribuer à l'amélioration du parc social
existant. Elles sont liées à des prêts à taux privilégié. Ce dispositif est complété par des
subventions à l'amélioration de la qualité du service dans le logement social.
1° Les conditions d'attribution des PALULOS
Les primes peuvent bénéficier aux organismes qui louent des logements sociaux
"de droit" appartenant généralement mais non exclusivement au secteur HLM, dans la
limite de 20 % du coût des travaux, eux-mêmes plafonnés à 85 000 F, sauf dérogation
préfectorale.
Elles servent à financer
- dans les logements achevés depuis au moins 15 ans, sauf dérogation accordée
par le préfet, les travaux de mise en conformité avec les normes minimales
d'habitabilité,
- dans les logements existant au 1er juillet 1991, les travaux destinés à
économiser l'énergie,
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
90
- dans tous les logements existants, les travaux destinés à réaliser des économies
de charges, à renforcer la sécurité et améliorer le confort ou "la vie quotidienne", y
compris par des adaptations aux handicapés ou aux personnes âgées.
La liste très large des travaux subventionnables a été fixée par un arrêté
ministériel de 1987 : elle inclut par exemple des reprises de malfaçons, des travaux
d'étanchéité, des modifications de volumes bâtis, des créations de balcons, des
décorations de parties communes, des aménagements d'espaces verts, des améliorations
acoustiques, etc.
L'attribution de la prime et l'exécution des travaux permettent un relèvement des
loyers (jusqu'à 80 % au plus du loyer maximum des logements bénéficiaires de prêts
locatifs aidés), et en compensation l'attribution de l'aide personnalisée au logement aux
occupants
des
logements
améliorés,
grâce
à
une
procédure
obligatoire
de
"conventionnement".
Les zones retenues par le comité interministériel des villes pour des opérations
de "développement social des quartiers" (DSQ) ou de "développement social urbain"
peuvent bénéficier de primes majorées allant jusqu'à 30 % ou 40 % des travaux, eux-
mêmes pris en compte jusqu'à un plafond dérogatoire supérieur à celui de droit
commun de 85 000 francs. Elles peuvent également recevoir des subventions du Fonds
social urbain.
Depuis 1988, des subventions pour "améliorer la qualité des services des
logements sociaux" ont été ajoutées aux primes, dans la limite de 7 000 francs par
logement , pour des travaux légers et sans ouvrir droit à l'APL.
2° Un niveau élevé de dépenses budgétaires
Les crédits de bonification des prêts locatifs aidés et de primes à l'amélioration
du locatif social, ouverts à l'article 10 du chapitre 65-48 du budget du logement , dite
"ligne fongible", sont délégués globalement aux autorités déconcentrées de l'Etat, qui
les distribuent aux organismes, essentiellement des offices d'HLM.
Cette fongibilité des crédits vise à adapter les aides aux besoins respectifs de
construction ou d'amélioration de logements existants. Elle a toutefois l'inconvénient,
comme cela a été relevé au chapitre I, de ne pas permettre un suivi rigoureux des
affectations de crédits concernant les primes au niveau central non plus que dans la
comptabilité spéciale des investissements. Seules les dépenses effectives sont
distinguées, mais elles retracent les effets de décisions prises au cours d'années
précédentes. Pour mesurer l'effort annuel de l'Etat, il faut donc se référer aux
autorisations de programme, c'est-à-dire en l'espèce les autorisations d'accorder des
primes, en comptabilisant celles qui sont déclarées utilisées dans chaque région.
Elles sont indiquées dans le tableau qui suit : les dépenses budgétaires strictes y
sont cumulées avec les dépenses de même objet exécutées jusqu'en 1987 sur les crédits
du Fonds spécial de grands travaux, aujourd'hui supprimé.
On constate qu'en 1992 les crédits totaux dépassent un peu en francs constants
le niveau atteint en 1985. La baisse constatée en 1987 provient principalement de la
disparition des imputations au Fonds spécial de grands travaux, la croissance des
dépenses budgétaires ayant repris en 1990.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
91
AP UTILISEES POUR LES PALULOS
en millions de francs constants 1992
--------------------------------------
:
Année
: F courants : F constants :
--------------------------------------
:
1985
:
2 038
:
2 505
:
:
1986
:
1 861
:
2 233
:
:
1987
:
1 514
:
1 759
:
:
1988
:
1 805
:
2 042
:
:
1989
:
1 602
:
1 750
:
:
1990
:
2 161
:
2 283
:
:
1991
:
2 222
:
2 275
:
:
1992
:
2 581
:
2 581
:
--------------------------------------
AP UTILISEES REGIONALEMENT POUR LES PALULOS
Ainsi les montants des primes à l'amélioration du locatif social atteignent des
montants supérieurs désormais à 2,4 milliards de francs par an, soit un tiers de plus que
les subventions à l'amélioration d'un parc locatif privé quantitativement plus important
(1,8 milliard en 1992) et qui comporte bien davantage de logements privés des éléments
de confort de base.
3° Des résultats difficiles à quantifier
L'évaluation des résultats obtenus par les aides à l'amélioration du locatif social
se heurte à l'inadéquation des statistiques les concernant.
Les logements comptabilisés comme améliorés une année donnée correspondent
en fait à des agréments de dossiers, c'est-à-dire à des "intentions d'amélioration" qui ne
se concrétiseront qu'ultérieurement. Dans les opérations étalées sur plusieurs années, le
même logement est fréquemment compté comme amélioré plusieurs fois, même si les
statistiques récentes distinguent les logements affectés par des tranches de travaux
successives, fréquentes dans les cités HLM.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
92
Les interventions peuvent enfin se limiter à de si petits travaux qu'elles ne
méritent pas d'être considérées comme de véritables améliorations, mais seulement
comme des opérations d'entretien différé, de réparation d'urgence sinon même de geste
d'attente (les services estiment le seuil à 15 000 francs).
Dès lors les statistiques globales communiquées par le ministère en charge du
logement surestiment de façon importante, surtout en début de période, le nombre de
logements réellement ou significativement améliorés.
STATISTIQUE GLOBALE DES LOGEMENTS AMELIORES
:
Années
:
-------------------------------------------------------------------
:
1985
:
398 138
:
:
1986
:
512 766
:
:
1987
:
356 471
:
:
1988 (1) :
247 488
:
:
1989
:
205 351
:
:
1990
:
228 353
:
:
1991
:
216 229
:
:
1992
:
226 213
:
-------------------------------------------------------------------
:(1) La forte variation entre 1987 et 1988 est due à la
:
: disparition des opérations imputées pendant quelques années
:
: sur le Fonds :spécial des grands travaux (FSGT).
:
Source : ministère de l'équipement.
Des séries statistiques plus significatives sont celles qui éliminent du
comptage les travaux inférieurs à un seuil de 15 000 francs, dits "petits travaux", qui
n'entraînaient pas le conventionnement du logement ainsi aidé. Ces séries réduisent
considérablement les chiffres précédents (de 512 766 opérations à 186 200 en 1986 par
exemple), mais laissent subsister des doubles comptes de logements faisant l'objet
d'interventions successives.
STATISTIQUE NE PRENANT PAS EN COMPTE LES "PETITS TRAVAUX"
: Années
: Nombre de logement : Années
: Nombre de logements :
------------------------------------------------------------------
: 1982
:
168 400
: 1987
:
144 000
:
: 1983
:
142 400
: 1988
:
170 028
:
: 1984
:
198 000
: 1989
:
163 457
:
: 1985
:
190 800
: 1990
:
173 161
:
: 1986
:
186 200
: 1991
:
161 148
:
------------------------------------------------------------------
: chiffre 1992 : 170 643
:
------------------------------------------------------------------
: Total
: Total
:
:1982-1986 :
885 800
:1987-1991 :
811 794
:
Source : Ministère de l'équipement.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
93
Le total de 1 697 594 sur 10 ans, qui représenterait presque les trois cinquièmes
du parc locatif social "de droit" âgé de plus de 15 ans, qui bénéficie seul en principe des
aides, est supérieur au nombre réel de logements améliorés, du fait des doubles
comptes. Mais aucun élément ne permet de connaître ce dernier chiffre, le seul pourtant
qui ait une signification.
Par ailleurs il est impossible de savoir ce qui, dans la tendance globale à la
diminution du nombre de logements améliorés, correspond à une réalité ou à une
amélioration des statistiques par rapport aux années 1982-1986.
La subvention moyenne par décision d'amélioration était de 13 443 francs en
1991 ; elle ne fait ainsi que rejoindre le niveau de 1983 en francs constants, après
quelques années de baisse. Elle correspondrait à des travaux allant jusqu'à 67 000
francs dans le cas courant d'un taux de subvention de 20 %. Mais ces chiffres ne
décrivent pas les montants des primes ou travaux par logement , puisqu'un même
logement peut faire l'objet de subventions successives.
La subvention moyenne est supérieure d'un quart environ en 1991 pour les
opérations liées à des considérations sociales (procédure de développement social des
quartiers notamment), sans que le montant des travaux soit nécessairement plus élevé.
Les contrôles sur place ont montré que les écarts entre subventions maximales et
minimales étaient importants dans certains départements, et entre départements du fait
d'une utilisation très variable des dérogations.
Il en est de même selon les régions : en 1990 la subvention moyenne par
logement s'est élevée à 18 064 francs en Corse et à 7 708 francs en Bretagne.
Il n'existe aucune donnée nationale sur la nature des travaux réalisés dans les
logements , les études régionales communiquées à la Cour ne respectent pas une
présentation homogène, et les enquêtes sur place effectuées dans les régions n'ont pu
donner que des vues partielles, qui sont cependant marquées par la répétition de
certains constats.
4° L'imprécision de la réglementation permet d'attribuer des subventions
pour des objets éloignés de leur but initial
A. - FINANCEMENT DES OPERATIONS D'ENTRETIEN
Une circulaire ministérielle de 1980 précisait que sont exclus du bénéfice des
primes "de simples travaux d'entretien ou de réparation que les organismes
bénéficiaires doivent financer sur leurs fonds propres". Le principe ainsi posé est
parfaitement fondé, mais laisse place à une incertitude dans la mesure où bien des
travaux, que la circulaire n'exclut pas, peuvent découler d'un manque d'entretien
prolongé, par exemple en matière d'étanchéité, et la circulaire même vise "les
opérations réalisées sur des immeubles dégradés".
Un rapport d'évaluation commandé par l'administration en septembre 1990,
portant sur huit opérations de réhabilitation dans des sites "DSQ" et concernant 28 908
logements dans diverses régions, constate que "l'essentiel des travaux est de l'ordre de
l'entretien (peintures, revêtements) et de la remise aux normes de confort". Il s'agit
encore d'entretien dans le second cas : les normes étaient généralement respectées à
l'origine, elles ont cessé de l'être, et les travaux visent souvent à les rétablir, non pas à
les améliorer.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
94
Dans tous ces cas, il s'agit donc de situations spécifiques à certains offices
d'HLM qui peuvent vraiment avoir besoin d'une aide exceptionnelle pour rattraper les
effets accumulés du défaut d'entretien. Mais il faudrait alors que cette aide, qui devrait
prendre la forme d'une subvention en capital, soit attribuée organisme par organisme,
après examen de la qualité de leur gestion, de leur incapacité à y faire face par leurs
moyens financiers propres, et de l'ensemble précis des travaux qui doivent assurer la
remise en état.
B. - FINANCEMENT DE LA DESTRUCTION DE LOGEMENTS
L'Etat a octroyé des subventions d'amélioration de l'habitat social, contrairement
à leur titre même, pour de nombreuses destructions de logements et de locaux liés à
l'habitation, généralement dans des quartiers qui nécessitent des opérations de
restructuration lourde.
Dans les départements où ont eu lieu des missions de contrôle ont été relevés
notamment des cas de destruction complètes d'immeubles, de démolition partielle par
"écrêtage" d'étages supérieurs ou évidements de façades, de réduction de surface utile
de logements par condamnation de pièces, afin de ramener leur loyer à une catégorie
inférieure, etc.
Des subventions spécifiques de restructuration urbaine sembleraient plus
appropriées que la confusion d'objectifs entre amélioration et destruction de logements .
C. - PART MINORITAIRE DE TRAVAUX POUR LE CONFORT
INTERNE DES LOGEMENTS EUX-MEMES
Les comptes rendus d'utilisation des primes montrent que souvent elles n'ont été
utilisées que minoritairement pour les logements proprement dits : 15,8 % seulement
des travaux en Ile-de-France et 28 % dans les pays de la Loire par exemple concernent
"l'aménagement interne".
Dans ces deux régions, ce sont les travaux visant les économies d'énergie qui
constituent la première source de dépenses : 51,4 % en Ile-de-France selon une étude
portant sur 1978 à 1986, 38,8 % dans les pays de la Loire de 1981 à 1989, avant le gros
oeuvre et les parties communes. De telles répartitions des dépenses d'amélioration ne
sont pas sans créer fréquemment des désillusions aux occupants des immeubles
concernés.
Les rapports sur les opérations DSQ répartissent les dépenses par corps de
métiers (menuiserie, isolation, gros oeuvre, peinture...) ce qui ne permet pas de
distinguer entre ceux qui améliorent l'environnement de l'immeuble, son apparence
extérieure, sa structure, ou l'intérieur des logements , ce qui pourtant serait beaucoup
plus significatif de l'emploi des fonds.
Les contrôles conduits par les Chambres régionales des comptes ont également
permis de relever que même après des opérations de réhabilitation, des travaux
d'amélioration du confort des logements restent souvent encore nécessaires
16
.
16) Voir le rapport « Les organismes HLM » 1ère partie, chapitre II, II et III.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
95
5 - La gestion des opérations pourrait être améliorée.
A. - LA DUREE DES TRAVAUX SEMBLE SOUVENT EXCESSIVE
Les mécanismes de programmation par tranches, et la dispersion des allocations
budgétaires visant à entreprendre simultanément des interventions dans beaucoup de
sites entraînent parfois des durées excessives de travaux.
Dans les comptes rendus des opérations de réhabilitation des quartiers DSQ
effectués pour le ministère chargé du logement , des durées de travaux allant de 7 à 10
ans, voire même 14 ans dans une très importante opération non encore terminée ont pu
être relevées
17
. De telles durées sont particulièrement regrettables dans des cités où la
vie est difficile.
B. - DES INSUFFISANCES EN MATIERE D'INSTRUCTION DES
DOSSIERS ONT ETE CONSTATEES.
L'organisme de logement social doit présenter sa demande de prime
accompagnée de descriptifs techniques, d'une enquête sociale, d'un plan financier, d'un
état des loyers avant et après travaux avec une simulation des aides personnalisées que
recevraient les locataires après conventionnement. La demande est examinée par les
directions départementales de l'équipement, d'une façon généralement bien conduite sur
le plan technique. Mais les situations sont variables en ce qui concerne les éléments
sociaux : l'enquête sociale figure toujours dans les dossiers examinés par la Cour à la
direction départementale de l'équipement de Loire Atlantique, une fois sur deux dans
ceux des Bouches-du-Rhône, rarement dans ceux contrôlés en Seine-Saint-Denis.
Parfois les enquêtes sont trop anciennes. Ainsi celle qui figurait en 1991 à
l'appui du dossier pour les travaux en cours dans un quartier de plusieurs milliers de
logements en région parisienne datait de 1982 et n'avait pas été actualisée : un contrat
de "maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale" est bien prévu mais n'était pas encore signé au
moment des vérifications. Encore faut-il que ces contrats, parfois subventionnés à 100
%, ne soient pas onéreux au point d'absorber une partie substantielle des primes.
Il est vrai que, si une cité a déjà été retenue comme pouvant bénéficier d'une
procédure DSQ par le comité interministériel des villes, cette décision entraînera une
priorité de programmation et pèsera plus pour l'attribution de la prime que l'enquête
sociale.
Les insuffisances dans le lancement des travaux ne concernent pas seulement de
telles enquêtes. Le rapport administratif déjà cité de septembre 1990 constate que "la
tentation d'aller vite à l'opérationnel... en mettant entre parenthèses l'étape antérieure du
diagnostic social et sans effectuer une analyse approfondie des résultats de la tranche
antérieure peut être grande : cette tendance peut d'autant plus facilement s'affirmer que
l'indépendance des organismes HLM reste la règle d'or".
Le même rapport poursuit par une remarque dont l'enquête sur place a confirmé
le bien fondé : "pour rompre avec les pratiques antérieures, il est apparu avec évidence
que la phase de lancement de l'opération était capitale dans la mesure où elle doit
permettre la définition de l'affichage d'objectifs clairement identifiés par tous les
partenaires". Il s'agit notamment de mieux concilier les choix techniques ou esthétiques
des architectes avec les besoins exprimés par les locataires, souvent en désaccord, ou
d'éviter les décalages entre les multiples formes d'aides nationales ou locales : un cas
17) Voir le rapport « Les organismes HLM » (1ère partie, chapitre II,III)
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
96
extrême a été constaté à Marseille où une subvention du fonds social urbain avait
permis d'aménager des espaces verts autour d'un immeuble alors que les travaux de
gros oeuvre financés par une prime d'amélioration n'étaient pas terminés et que la voirie
n'était dès lors pas non plus encore rénovée sur des crédits de la ville.
6° La combinaison des critères techniques et des préoccupations financières
ou sociales rend malaisée la définition des priorités.
A. - LES PREOCCUPATIONS SOCIALES
La logique des primes à l'amélioration du logement locatif social est de
bénéficier en priorité à des logements en fonction de critères techniques (normes
d'habitabilité et de confort, isolation phonique et thermique, étanchéité des façades et
des logements , etc.).
En fait elles ont été souvent attribuées, avec les dérogations précitées de taux et
de plafond, à des cités de "développement social des quartiers" où les logements
présentaient certes des carences et défectuosités, mais qui se distinguaient surtout des
autres cités par "une ségrégation rassemblant de forts taux de population d'origine
immigrée, de familles nombreuses à faibles ressources, de chômeurs, d'enfants en échec
scolaire, de familles monoparentales et un très grand nombre de jeunes de moins de 20
ans" (étude communiquée par la direction de la construction sur 8 "DSQ").
B. - LES PREOCCUPATIONS FINANCIERES
Les opérations financées par les primes à l'amélioration du locatif social
permettent d'augmenter les loyers des logements correspondants, qui étaient passés par
exemple en 1989, en moyenne de 92 F par m2 et par an avant travaux à 131 F après
travaux, soit une hausse de 52 %. Mais la charge des locataires n'en est pas pour autant
toujours accrue, puisqu'elle est compensée alors par l'APL, après passage d'une
convention entre l'Etat et l'organisme d'HLM, et parfois même plus que compensée.
Une enquête sociale menée dans la région des Pays de la Loire lors de la réhabilitation
d'une cité concluait que 65 % des locataires verraient leur effort net après APL baisser,
assurant même à quelques uns des "loyers négatifs".
Les préoccupations de gestion peuvent donc inciter à faire porter en priorité les
travaux subventionnés par les primes sur les cités où les faibles revenus des locataires
occasionnent des impayés nombreux.
Les "PALULOS" en arrivent ainsi parfois à servir à des opérations où les
motivations financières paraissent prédominantes: la Cour a examiné le dossier
technique d'un ensemble récent où les primes ont servi à financer la suppression du
chauffage central pour le remplacer par des chauffages individuels, ce qui a eu sans
doute pour effet d'inciter à l'économie, mais aussi de ne plus faire peser les impayés de
charges correspondantes des locataires sur les comptes de l'organisme gestionnaire.
Quand on constate qu'au premier rang des utilisations des primes figurent les
travaux visant des économies d'énergies, qui absorbent à eux seuls la majorité des
crédits dans certaines régions, il s'agit aussi de privilégier un objectif financier certes
légitime en soi et autorisé par la réglementation, au profit des locataires et tout autant
des offices d'HLM qui recouvrent mieux des charges allégées.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
97
Mais il est de fait que, la facile définition de ce genre de travaux y aidant, ils
peuvent devenir le but principal d'aides qui ont bien d'autres objectifs, souvent plus
proches des besoins exprimés par les occupants, et ils devraient, dès lors qu'il s'agit de
meilleure rentabilité, et sauf exception, être mieux couverts par les fonds propres des
organismes.
7° Les aides à l'amélioration de la qualité du service sont dispersées.
Outre les primes à l'amélioration du locatif social imputées sur l'article 10 du
chapitre 65-48 du budget du ministère du logement , peuvent être accordées depuis
1988, sur les crédits de l'article 02 du même chapitre, des "primes à l'amélioration de la
qualité du service dans le logement social", souvent qualifiées de "primes de l'article
02" dans la pratique administrative pour les distinguer des précédentes. Les dépenses
ont été de 273 millions de francs en 1990 et de 206 millions de francs en 1991.
Pour les attribuer, la réglementation vise même en priorité les cas où la
dégradation de la vie quotidienne est la plus visible, en particulier ceux où l'on relève
"un réel besoin d'entretien courant". Que de tels besoins existent est évident. Des
organismes peuvent ne pas être en mesure d'y faire face, et des mesures spécifiques
évoquées plus haut peuvent paraître nécessaires. Mais il ne faut pas perdre de vue, lors
de l'attribution des aides, que l'entretien est une responsabilité des bailleurs.
Par ailleurs la circulaire précise que les travaux subventionnables visent les
parties communes, les espaces extérieurs, la "requalification de l'image du quartier",
mais n'écarte pas les travaux sur les parties privatives. Ces travaux doivent favoriser
l'insertion sociale, répondre aux attentes des habitants, qui ont à être informés ou
associés ; il n'entraînent pas d'augmentation de loyers.
En fait les dossiers examinés par la Cour ne mentionnent aucune consultation,
aucune référence à des mesures d'insertion sociale. Ils visent, sans les garanties déjà
toutes relatives de la procédure des "PALULOS", de menues interventions, tels que le
remplacement des boîtes à lettres, mais certaines (réfections de façades, remplacement
des tuyauteries...) font double emploi avec les "PALULOS" par leur nature et leur
montant: il en est ainsi des financements de portes renforcées pour les logements , qui
étaient précédemment subventionnées en PALULOS "petits travaux".
Les dossiers comportent peu de documents techniques et même de preuves de
réalisation des travaux, les réceptions étant opérées par l'organisme bénéficiaire. Il
arrive même qu'une subvention soit globalement accordée pour des travaux sans
qu'aucune indication permette de les localiser.
Il n'est dès lors pas étonnant de constater parfois un interprétation extensive de
l'objet de ces primes: acquisition de logiciels ou installation d'un bureau de gestion par
des organismes dans un département du sud de la France; ailleurs, mise en place
d'antennes paraboliques de télévision pour assurer aux locataires la réception gratuite
des chaînes diffusées par satellite (2 000 F par logement pour un coût total de 738 000
F dans une opération expérimentale).
Il n'est pas contestable, en dépit de telles d'anomalies, qu'une somme de petites
interventions puisse réellement améliorer la vie quotidienne dans certains ensembles de
logements où les conditions de vie des habitants sont difficiles. Mais la dispersion des
procédures nuit sans doute à l'efficacité des aides.
Cour des comptes – Rapport public particulier
Les aides au logement dans le budget de l'Etat,
– juin 1994
98
8° Une redéfinition de la réglementation des aides semble indispensable.
Au delà des divers problèmes de mise en oeuvre des primes à
l'amélioration du
locatif social,
ou de tout autre système comparable, il semble indispensable à la Cour
d'en
définir beaucoup plus clairement et réglementairement le rôle
, qui devrait être
de permettre des améliorations véritables, à l'exclusion de travaux d'entretien ou plus
généralement de remise en état.
Ces dernier