Monsieur le Président,
Je vous ai adressé par lettre du 15 novembre 2004 le rapport d'observations définitives
concernant la gestion de l'OPHLM Nantes Habitat pour les années 1998 et suivantes.
Votre réponse a été enregistrée au greffe de la chambre le 15 décembre 2004.
La procédure est désormais close.
Vous trouverez ci-joint le rapport complété de votre réponse.
En application de l'article L 241-11 du code des juridictions financières, ce rapport auquel sera
jointe la réponse est à communiquer à votre assemblée délibérante, dès sa plus proche réunion.
Il fera l'objet d'une inscription à son ordre du jour et sera annexé à la convocation adressée à
chacun des membres de l'assemblée.
A compter de la date de cette réunion, la communication du rapport à toute personne en faisant la
demande est de droit. J'en transmets par ailleurs une copie au représentant de l'Etat dans le
département et au Trésorier-payeur général.
Je vous prie de croire, Monsieur le Président, à l'expression de ma considération distinguée.
Jean-Michel LAIR
Doyen des présidents de section,
président par intérim
Monsieur Michel MENARD
Président de l'OPHLM Nantes Habitat
54, Rue Félix Faure
B.P. 83618
44036 NANTES CEDEX 1
Projet de rapport d'observations définitives
relatives à la gestion
de l'OPHLM Nantes-Habitat
Années 1998 à 2001
I - La situation financière de l'office :
A/ La gestion locative :
1 - La gestion locative se caractérise tout d'abord par le patrimoine géré et la qualité de son
occupation.
Le patrimoine de l'office est assez ancien. Sur les 24.101 logements que possède l'établissement
en 2002, plus de 85 % ont plus de 20 ans. L'activité de construction neuve a fortement décru et le
rythme annuel moyen des mises en service sur les six dernières années avoisine les 19
logements par an. En revanche, l'organisme a donné la priorité à un effort de réhabilitation
soutenu lié au retard accumulé en ce domaine par le passé. A la fin de 2001, plus de 82 % du
patrimoine ancien avait fait l'objet d'une opération de réhabilitation.
L'occupation sociale du patrimoine apparaît affirmée. Le taux de locataires percevant l'APL
dépasse en moyenne les 60 % et 20 % des ménages logés dépendent intégralement des aides
sociales. Le niveau moyen des loyers est nettement inférieur à celui qui peut être constaté en
moyenne dans les autres offices car ce n'est que depuis 2 ans qu'une politique d'augmentation a
été mise en ouvre.
2 - Les points faibles qui avaient déjà été soulignés par le passé demeurent.
a) Le nombre des logements vacants reste un problème important. On constate une montée
régulière de la vacance depuis l'exercice 2000 qui atteint au début de l'année 2003 le chiffre
moyen de 600 logements. L'organisme a su cependant améliorer sa gestion de cette question. La
situation y apparaît en effet plus favorable que la médiane des offices, pour les logements vacants
depuis moins de trois mois (actuellement 2,20 % selon l'information fournie par l'office). La
situation des logements vacants depuis plus de trois mois, qui était en début de période plus
inquiétante, s'est fortement rapprochée de la médiane. Les caractéristiques du patrimoine,
notamment le poids des logements classés en ZUS (56 % d'entre eux sont classés en zone
urbaine sensible, soit 20 points de plus que la moyenne nationale) et le phénomène de vacance
technique peuvent expliquer en partie ces chiffres.
b) L'évolution du niveau des impayés est beaucoup plus préoccupante. Les chiffres sont à prendre
avec précaution car ils ont été affectés par des changements de méthode d'évaluation, qui les ont
rapproché des pratiques usuelles du secteur. Ils laissent apparaître une évolution brute des
créances sur les locataires, de + 21 % entre 1998 et 2002. Cet accroissement est nettement plus
marqué pour les créances anciennes de plus de trois mois. Tous les indicateurs montrent une
situation relative beaucoup plus dégradée que la médiane des offices.
Ceci s'est traduit par un niveau d'admission en non-valeur qui, évalué en pourcentage des loyers
ou des loyers et charges, s'est situé à près du double de la médiane des offices. Ce niveau a
cependant tendance à diminuer en fin de période sur 2001 et 2002.
L'office indique avoir mis en ouvre depuis avril 2003 un nouveau plan de résorption des impayés
qui seraient passés de 14,4 M? à fin mars 2003 à 12,2 M? fin juin 2004.
c) La chambre avait souligné dans sa précédente lettre le coût de gestion élevé de l'office. Cette
remarque demeure d'actualité entre 1998 et 2002 puisque l'office l'évalue fin 2002 à 715 euros par
logement contre 500 à 600 euros pour des organismes de taille comparable. Il explique en partie
ce coût par un "poids très lourd des frais de structure, notamment des frais de personnel en raison
de sureffectifs très nets par rapport aux normes sectorielles" évalués à 40 postes équivalent
temps plein.
Ce niveau élevé est lié aussi au faible taux de récupération des charges, qui doit certes être mis
en relation avec le poids du phénomène de vacance mais qui provient également de la politique
de non-récupération d'un certain nombre de charges, ainsi que l'a décidé le conseil
d'administration à propos des correspondants de nuit ou de la remise en état de cages d'escalier.
Ce faible taux peut aussi s'expliquer par une mauvaise comptabilisation. C'est ainsi que vous avez
signalé que les dépenses engagées dans le cadre d'une opération pour compte de tiers,
l'entretien d'espaces verts communaux, sont classées, à tort, en charges récupérables et voient
leur récupération imputée sur un autre compte. L'office indique vouloir améliorer dès 2004 son
taux de récupération de charges en supprimant des abattements lors de la relocation des
logements, en refacturant automatiquement les réparations locatives et en assurant un meilleur
suivi des récupérations de charges.
Enfin, la croissance du poids de la TFPB a longtemps pesé sur le coût de gestion. Ce problème
est momentanément repoussé à 2006, puisque l'office bénéficie pleinement de l'abattement de 30
% décidé sur les logements situés en ZUS.
B/ La politique de maintenance du patrimoine :
L'office a développé un effort accru de maintenance du patrimoine que ne traduisent pas
totalement les chiffres toujours perturbés par l'application partielle du taux de TVA réduit à 5,5 %.
Toutefois, l'office reste dans une position relative inférieure à la médiane et indique avoir décidé
de revaloriser de 25 % d'ici 10 ans les crédits de gros entretien et de grosses réparations.
C/ La structure de l'exploitation :
L'exploitation courante demeure structurellement déficitaire et dégage un résultat d'exploitation
négatif pendant presque toute la période. L'office obtient cependant chaque année des résultats
positifs grâce à un résultat financier assez élevé et, de manière plus marginale, au résultat
exceptionnel. La gestion de la trésorerie apparaît en effet particulièrement rentable ainsi que cela
avait déjà été noté précédemment.
L'OPHLM dégage un autofinancement important qui évolue favorablement en cours de période
pour se situer aux alentours de 40 MF en 2000 et 2001.
Vous indiquez vouloir rééquilibrer l'exploitation courante de l'office aux moyens d'une refonte de la
politique des loyers, d'une réduction des frais de structure et d'un redéploiement de compétences
vers la ville de Nantes et la communauté urbaine de Nantes Métropole (espaces verts,
encombrants ...). Les comptes 2003 feraient ressortir un déficit limité à 0,36 Meuros contre plus de
2 Meuros en moyenne les derniers exercices.
D/ La structure financière de l'office :
Cette structure est caractérisée par un fonds de roulement fortement positif, qui
situe l'office au-
dessus de la médiane en fin de période. La hausse du fonds de roulement est, pour l'essentiel,
alimentée par l'autofinancement qui comprend notamment les dotations aux amortissements. Les
dettes nouvelles ne représentent plus qu'une ressource secondaire en raison de la politique de
désendettement menée.
Le besoin en fonds de roulement a crû de façon marquée en fin de période. Il laisse cependant
persister une trésorerie de plus de 300 MF en 2002, supérieure aux médianes constatées, et
gérée avec efficacité puisque le rapport entre les produits financiers et la trésorerie moyenne est
supérieur de 50 % à la médiane constatée.
II - Les relations entre le comptable et l'ordonnateur :
En application de l'article R 423-35 du code de la construction et de l'habitat, l'office dispose d'un
receveur spécial qui est un comptable public, soumis, en cette qualité, aux règles de la
comptabilité publique fixées par le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement
général et par l'article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963. Ce comptable est
personnellement et pécuniairement responsable du recouvrement des recettes et des contrôles
qu'il est tenu d'assurer. Sa responsabilité pécuniaire s'étend aux opérations des régisseurs.
L'article R 421-64 du code de la construction et de l'habitat précise que : "dans chaque office, un
comptable est chargé, seul et sous sa responsabilité, de poursuivre la rentrée de tous les revenus
de l'office et de toutes les sommes qui lui seraient dues...". L'article R 423-37 ajoute qu'il "est tenu
de faire, sous sa responsabilité personnelle, toutes diligences nécessaires pour assurer la rentrée
des sommes dues à l'office".
Si juridiquement, l'office Nantes Habitat emploie un comptable public, celui-ci voit de fait son rôle
ramené à celui d'un caissier chargé seulement du recouvrement spontané. Il est en pratique placé
sous l'autorité hiérarchique du directeur financier puisque le suivi du précontentieux et du
contentieux relatifs aux créances sur les locataires lui échappe. Il n'est amené ni à prendre
l'initiative des poursuites, ni même à apposer sa signature sur des actes de poursuite. Il ne met
pas en ouvre les mesures propres à obtenir le recouvrement, n'accorde pas les délais de
paiement et ne les suit pas. Il se borne à signer des commandements dont il n'a pas l'initiative. De
même, il endosse des propositions d'admission en non-valeur dont il n'est pas à l'origine et pour
lesquelles les pièces justificatives et l'ensemble des dossiers concernés lui sont fournis par un
service extérieur à son champ de compétence.
Les résultats obtenus par l'office pour recouvrer les impayés ne permettent pas de justifier a
posteriori cette mise à l'écart.
De l'ensemble de ces constats, il ressort que l'office fonctionne depuis de nombreuses années à
bien des égards comme un office à comptabilité privée. La chambre regrette que l'office n'en ait
pas tiré toutes les conséquences et ait maintenu la fiction d'un comptable public disposant de
pouvoirs spécifiques entraînant une responsabilité spécifique. Elle observe que les pouvoirs réels
et les moyens laissés au comptable sont incompatibles avec le plein exercice de la responsabilité
personnelle et pécuniaire qui est la sienne en vertu des textes.
III - Les régies de recettes :
Les régies de recettes sont nombreuses, 46, au total. L'office a indiqué son intention de réduire à
24 au 1er janvier 2005 leur nombre afin de diminuer leurs coûts de gestion et de mieux contrôler
leurs opérations.
Elles sont amenées à manipuler chaque mois des sommes importantes en espèces ; en 2001,
elles ont encaissé plus de 35,6 MF dont 4,6 MF pour la plus active. La chambre a constatée que
les dates de dégagement de caisse figurant sur le grand livre des régisseurs correspondent aux
versements du comptable de l'office à la banque de Nantes Habitat et non aux versements des
régisseurs chez le comptable. Ce n'est donc qu'au moment où les espèces sont encaissées par la
banque que le siège de l'office mouvemente le suivi du niveau de la régie soit en décalage de 2
voire 3 jours qu'il convient de supprimer.
De nombreuses régies connaissent un solde qui dépasse largement pendant de longues périodes,
le plafond maximum d'encaisse fixé par les arrêtés constitutifs. Ce non-respect des plafonds peut
entraîner des problèmes de sécurité pour les personnes comme pour les biens. L'office indique
que le conseil d'administration a pris la décision, le 28 novembre dernier, d'augmenter le plafond
d'encaisse de chaque régie de recettes. La chambre en prend acte en observant toutefois que le
nouveau plafond est d'un montant élevé.
Enfin, les procédures de vérification, toutes effectuées à distance, n'offrent pas des garanties de
sécurité suffisantes. Aucun procès verbal de vérification sur place de ces régies n'a pu être produit
lors de l'instruction, et pour aucun exercice. Vous indiquez que les services du receveur vont à
l'avenir vérifier mensuellement les régisseurs.
IV - Le programme Ecos-Ouverture :
La candidature de l'office a été retenue par la Commission européenne pour participer avec des
partenaires portugais et slovaques à un projet de développement régional " Gestion d'un
patrimoine locatif " dans le cadre d'un programme Ecos-Ouverture subventionné par les fonds
FEDER et PHARE.
La mise en place administrative et la gestion de ce projet appelle les observations suivantes.
A/ Sur l'absence d'un mandat :
L'organisme a été désigné partenaire principal n° 1 (PP1) du projet et organisme gestionnaire des
crédits FEDER.
En cette qualité, et comme le prévoit le règlement FEDER, le partenaire principal engage sa
responsabilité sur la totalité des fonds alloués à l'ensemble des partenaires, alors que les autres
ne sont responsables que des dépenses qui leur incombent directement.
Sur la partie financée par le fonds PHARE, " il lui est recommandé de s'informer des accords de
cofinancement des fonds PHARE, car il doit le cas échéant épauler son ou ses partenaires ", ainsi
que l'indique le guide administratif et financier des projet Ecos-Ouverture.
L'engagement de responsabilité est donc bien réel pour l'organisme. Il a été pris par le président
de l'office dans son courrier à la Commission, en date du 8 septembre 1999, par lequel il déclare
assumer la responsabilité technique et financière du projet, pour un budget total de 557.900 Ecus,
et s'engager, en cas de défaillance d'un des partenaires associés, à trouver d'autres contributeurs
ou à augmenter sa contribution du montant nécessaire. Il ne pouvait le faire que dans le cadre
d'un mandat clairement exprimé. La chambre constate qu'il ne l'a reçu ni de la ville de Nantes, ni
du conseil d'administration de l'office.
Ainsi que le précise l'appel à propositions n° 98/06 publié au journal officiel des communautés
européennes auquel a répondu l'office : " les partenaires principaux doivent être des collectivités
territoriales de l'Union européenne et des pays tiers ou un organisme contrôlé et mandaté par
elles ". Certes, le président de l'office, M. Liquet, a adressé à la Commission, en sa qualité
d'adjoint au maire de la ville de Nantes un courrier, en date du 9 novembre 1998, par lequel il
déclare " mandater Nantes-Habitat comme partenaire principal n° 1 du projet... " et " nous
acceptons [ville de Nantes] de nous porter garante, dans le cadre de l'exécution dudit projet, sur
les plans politique, technique et financier de l'organisme Nantes-Habitat ". Cependant, la chambre
constate qu'aucune délibération du conseil municipal de Nantes n'a autorisé l'adjoint au maire à
engager ainsi la ville alors qu'il était pourtant prévu que " dans le cas où certains partenaires
principaux n'ont pas le statut de collectivités territoriales, la collectivité territoriale qui contrôle et
mandate ce partenaire principal doit préciser en quoi consiste ce contrôle et doit avoir signé une
lettre de mandatement conforme au modèle. Cette lettre précise l'engagement de la collectivité
territoriale à participer au comité de pilotage du projet. La collectivité se porte garante sur les
plans politique, technique et financier de l'organisme qui la représentera dans le projet ". Nantes
Habitat n'a donc pas satisfait au critère d'éligibilité n° 4 du programme Ecos-ouverture, tel qu'il est
libellé dans l'appel à propositions précité. Son président en fonction en 1998 a convaincu la
Commission européenne par un engagement qu'il n'était pas habilité à donner.
La communication de toute délibération du conseil d'administration de l'office ayant pu porter sur
la mise en place ou le suivi de ce programme ainsi que de tout procès verbal de commission
ayant eu une information à ce propos a par ailleurs été demandée. Seule une délibération, en date
du 6 juillet 2000, a été produite. La chambre observe qu'elle est intervenue après l'acceptation de
la candidature et qu'elle se borne à approuver le budget primitif 2000 du projet ; elle n'apporte
aucune information sur l'étendue des engagements pris. On peut admettre à la rigueur que le
conseil ait donné à posteriori son autorisation, mais ce consentement a dû être peu éclairé si on
se réfère aux informations qui lui ont été fournies.
B/ Sur le suivi budgétaire :
Afin de pouvoir effectuer un contrôle effectif de l'éligibilité au subventionnement des dépenses
engagées dans le cadre du programme, la Commission européenne exige la tenue d'une
comptabilité spécifique qui doit être organisée sur une base annuelle et certifiée tous les ans par
un contrôleur financier indépendant ou par un auditeur certifié.
L'établissement a voulu répondre à ces demandes en créant par la délibération du 6 juillet 2000,
un budget annexe " Ecos-Ouverture ", dont le budget primitif 2000 a ainsi été approuvé. La
délibération prévoyait explicitement, respectant ainsi le principe d'annualité budgétaire, que ce
budget " fera l'objet d'une délibération pour chacune des années concernées ".
La chambre constate qu'aucune nouvelle proposition de délibération tendant à l'approbation d'un
budget, d'un compte administratif ou d'un compte de gestion n'a été présentée au conseil
d'administration les années ultérieures. Dès lors, alors que ce programme était suivi dans une
comptabilité spécifique disposant de comptes de liaison avec le budget principal de l'office, aucun
autre budget n'a été adopté et aucun compte n'a jamais été produit. Les mandats et les titres émis
dans le cadre de ce " budget 4, Ecos-Ouverture " n'ont donc jamais été pris en charge dans la
comptabilité générale de l'office.
Ce n'est qu'à la demande de la chambre que le conseil d'administration de Nantes Habitat a pu
délibérer le 2 septembre 2003 sur les budgets et les comptes des exercices 2000, 2001 et 2002 et
que le comptable de l'office a déposé au greffe de la juridiction le 19 décembre 2003, les comptes
de gestion sur chiffres et sur pièces de ces trois exercices. La chambre a d'ailleurs dû formuler la
même demande pour les budgets annexes " citées communales " et " copropriété Paul Bert ".
L'office invoque les exigences de la Commission européenne pour expliquer ses pratiques. En
réalité, celles-ci ont été critiquées et rejetées par la dite Commission. C'est ainsi que l'audit
commandé par l'Union européenne concluait : " Nantes-Habitat ne tient pas de comptabilité
analytique. La comptabilité générale est tenue sur le logiciel " Logiwin-Sylogis ". Les détails des
postes audités ont été établis sur Excel, sans qu'il soit possible de procéder à un quelconque
rapprochement entre ces états et la comptabilité générale de Nantes-Habitat. Nous n'avons donc
aucune certitude quant à l'exhausitivité des dépenses déclarées... ". L'auditeur retenait aussi que "
l'absence de réelle indépendance du receveur nous conduit à conclure que " la séparation de
fonctions entre le donneur d'ordre et le receveur est insuffisante d'un point de vue structurel pour
permettre le contrôle automatique et la certification de l'éligibilité des dépenses déclarées ".
Reprenant ces conclusions à son compte, la Commission informait l'office par courrier parvenu le
25 avril 2002, qu'elle " interrompait tout paiement jusqu'à ce qu'une réponse jugée satisfaisante
soit apportée sur chacun des points soulevés par le rapport d'audit ".
En définitive, dans sa lettre de propositions de clôture du 15 avril 2004, le directeur général de la
politique régionale de la commission européenne a indiqué à l'office qu'il émettait à son encontre
un ordre de reversement de 36 839,61 euros sur les avances du FEDER déjà perçues (175 200
euros) en raison d'une insuffisance de dépenses éligibles (269 833 euros) par rapport aux
prévisions (391 500 euros).
C/ La régie d'avance :
Malgré l'absence de budget voté, les dépenses ont pu être réglées sans contrôle du comptable.
Ceci a été rendu possible par une seconde délibération, en date du 6 juillet 2000, créant une régie
d'avance, dont l'objet était limité aux dépenses " définies dans le budget Ecos-Ouverture "
approuvé par le conseil d'administration " ; le montant maximum de l'avance était fixé à 130.000 F
; une indemnité (2.100 F) était attribuée au régisseur, les frais de cautionnement étant
anormalement pris en charge par le budget 4.
Par arrêté du même jour, le président désignait comme régisseur, le directeur général, et comme
régisseur suppléant le directeur général-adjoint.
Les régisseurs disposaient d'un compte CCP, d'un chéquier et d'une carte VISA-Internationale, ce
compte étant retracé dans les comptes de l'office.
La chambre rappelle que les fonctions d'ordonnateur sont incompatibles avec celles de régisseur,
" en aucun cas l'ordonnateur d'un établissement public local ne peut être titulaire du compte
courant ni être habilité à réaliser des opérations sur ce compte (Instruction 98-037 du 20 février
1998 titre II § 211) ". Or, le directeur général et son adjoint disposaient d'une délégation de
signature de la part de l'ordonnateur pour signer les mandats.
Si un président d'office public d'HLM peut donner, sous sa surveillance et sa responsabilité, par
arrêté, délégation de signature notamment à son directeur général " pour la certification de la
conformité et de l'exactitude des pièces justificatives produites à l'appui des mandats de paiement
" (article R 2122-8 du CGCT), il est clair que le délégataire à qui l'ordonnateur donne le pouvoir de
prendre des décisions en ses lieu et place ne peut être nommé régisseur d'avances chargé de
payer des dépenses pour le compte du comptable public sans méconnaître le principe de la
séparation des fonctions d'ordonnateur et de comptable.
Au surplus, un souci déontologique aurait dû conduire à éviter que les bénéficiaires des dépenses
soient ceux qui les ordonnent et qui les payent. La chambre observe d'ailleurs que le conseil
d'administration de Nantes Habitat n'a pas été appelé à se prononcer sur la prise en charge des
frais de déplacement à leur coût réel et que le président de l'office n'a jamais délivré d'ordres de
mission à ses agents concernés.
La chambre n'ignore pas que les impératifs et les spécificités des missions à l'étranger ont
normalement conduit à des dépenses supplémentaires occasionnées par l'utilisation effective des
possibilités d'accorder des conditions de déplacement d'un coût supérieur au coût le plus
économique. Mais elle constate que les échanges d'informations avec les partenaires étrangers
ont nécessité des moyens disproportionnés par rapport aux objectifs d'un bailleur social et, en
l'espèce, à l'objet du programme européen visant à " améliorer les méthodes et pratiques de
gestion d'un patrimoine locatif ". A titre d'exemple, la réunion n° 12 qui s'est tenue avec une
délégation portugaise de 3 personnes en région parisienne du 4 au 7 février 2002, a coûté
globalement plus de 10 000 euros.
Enfin, alors que selon la délibération de juillet 2000 la régie était cantonnée aux avances et ne
pouvait donc être alimentée que par l'office, ses responsables l'ont fait fonctionner comme une
régie de recettes, qui a reçu le versement des subventions européennes ainsi que d'autres
recettes, beaucoup moins importantes, notamment des remboursements de frais payés à tort.
Seules les recettes tenant à la subvention Ecos-Ouverture ont fait l'objet de l'émission de titres
dans le cadre du budget annexe n° 4 au budget principal de l'office.
La régie semble avoir fonctionné de fait comme une caisse autonome d'un budget annexe non
voté, les encaissements et décaissements effectués sur la période restant hors le compte de
l'office.
Réponse de l'ordonnateur :
PLO22020501b.pdf