CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DE MIDI-PYRENEES
N/Réf. : BO6 072 01 TOULOUSE, le 15 mars 2006
Monsieur le Président,
Conformément à l'article L. 241-11 du code des juridictions financières je vous notifie le rapport
d'observations définitives relatif au Syndicat intercommunal de la Découverte (SID) accompagné
des réponses écrites des destinataires mentionnés par la loi.
Il vous appartient de communiquer l'ensemble de ces documents à l'assemblée délibérante dès sa
plus proche réunion.
Conformément à la loi, cette communication doit faire l'objet d'une inscription à l'ordre du jour de
la prochaine réunion de l'assemblée et le rapport, assorti des réponses reçues, doit être joint à la
convocation adressée aux membres de celle-ci. Il donnera lieu à un débat lors de sa présentation.
Vous voudrez bien me tenir informé des conditions de cette communication par tout moyen à votre
convenance, par exemple en m'adressant copie d'un extrait du procès-verbal des débats ou du
relevé des délibérations.
Je vous rappelle que ces observations sont, selon les dispositions de l'article R. 241-17 du code
précité, communicables aux tiers dès qu'a eu lieu la première réunion de l'assemblée délibérante
suivant leur réception.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le Président, l'expression de ma considération distinguée.
Le Président, Jean-Louis BEAUD de BRIVE
Monsieur Didier SOMEN
Président du Syndicat intercommunal
de la découverte (SID)
81400
- BLAYE LES MINES
RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES - SYNDICAT INTERCOMMUNAL DE LA
DECOUVERTE (SID)
SYNTHESE DES OBSERVATIONS DEFINITIVES
Le Syndicat Intercommunal de la Découverte (SID) a été constitué en 1997 afin de procéder à
l'aménagement,
sur l'ancien site industriel d'extraction du charbon de Carmaux,
d'un espace
consacré à des activités ludiques, sportives, de spectacles et muséographiques susceptible de
redynamiser le bassin d'emploi du Carmausin, durement touché au cours des années 90 par la fin
des activités charbonnières.
Six communes regroupant une population d'environ 20 000 habitants composent le syndicat.
Le
département et la région se sont ensuite joints au SID pour constituer le Syndicat Mixte
d'Aménagement de la Découverte (SMAD), plus particulièrement chargé de conduire l'opération
d'aménagement et de porter les investissements. Le SID a continué parallèlement d'en assurer
l'exploitation, dont il est exclusivement chargé, de manière directe ou en délégant certaines
activités à des opérateurs privés. Fin 2004, le montant des investissements réalisés sur le site
avoisinait 62 MEurosHT, financés à 80 % par l'Etat, l'Union européenne et les collectivités
territoriales, sous forme de subventions.
Après trois années pleines d'exploitation, il apparaît que le complexe de Cap'Découverte n'a pas
fonctionné comme il était prévu ; son niveau de fréquentation reste très en deçà du niveau
nécessaire à son équilibre financier et les résultats ne sont
pas à la mesure de l'effort
considérable consenti. Parmi diverses causes, l'accessibilité limitée du site s'est avérée être un
handicap majeur, dont les conséquences n'avaient pas été suffisamment anticipées. La chambre
relève le défaut de prudence des principaux décideurs et financeurs qui ne sont pas suffisamment
intervenus pour cerner et réduire les risques financiers inhérents à ce type de projet. En
conséquence, la situation financière du SID n'a cessé de se dégrader depuis l'année 2001, le
niveau des recettes n'étant pas suffisant pour couvrir celui des charges. Le déficit cumulé global
de fonctionnement du syndicat, budget principal et budgets annexes pris ensemble, approchait les
4,2 MEuros au 31 décembre 2004. Si le déséquilibre du budget pour l'année 2005, évalué à 8,24
MEuros, devrait pouvoir être couvert par des subventions exceptionnelles et la vente escomptée
de certains actifs, la situation financière future du syndicat reste à ce jour incertaine.
A situation inchangée, la chambre estime que le déficit de fonctionnement prévisible du syndicat,
avant le versement d'éventuelles subventions, serait annuellement de l'ordre de 3,5 MEuros. Dans
ces conditions, la poursuite de l'activité de Cap'Découverte n'apparaît viable que si son
exploitation est profondément renouvelée. La chambre prend acte des mesures financières
engagées en 2005 mais considère que celles-ci ne sauraient suffire à assurer l'équilibre durable
de ses comptes. Il importe à ce jour que les collectivités associées à l'opération prennent la
mesure de l'effort financier qu'elles accepteront de consentir
pour garantir la pérennité du site au
regard des retombées socio-économiques attendues.
En complément de cette activité principale, le SID a été chargé de l'aménagement, hors site de la
découverte, d'un lotissement industriel (la zone de la cokerie)
et de la construction d'un centre
d'appels à Carmaux. Si le bilan économique et financier du centre d'appels est globalement
satisfaisant en revanche, l'investissement sur la zone de la cokerie reste largement à la charge du
syndicat.
S O M M A I R E
PREMIERE PARTIE : ORGANISATION ET PREMIERS RESULTATS DE L'OPERATION DE
CAP'DECOUVERTE
1. - ACTIVITES ET ORGANISATION DE CAP'DECOUVERTE 6
1.1. - Le syndicat intercommunal de la Découverte (SID) 6
1.2. - Un portage bicéphale 6
1.3. - Caractéristiques de Cap'Découverte 7
2. - LA SITUATION FINANCIERE DU SYNDICAT 9
2.1. - La situation financière globale du SID (cf. annexes n°s 1 et 2) 10
2.1.1. - La section de fonctionnement 10
2.1.2. - La section d'investissement 11
2.2.- La situation des différents budgets du syndicat : budget principal et budgets annexes 11
2.2.1. - Le budget principal, dont le pôle mémoire (cf. annexe n° 3) 11
2.2.2. - Le budget annexe sports et loisirs (cf. annexe n° 4) 12
2.2.3. - Le budget annexe spectacles (cf. annexe n° 5) 12
2.2.4. - Le budget annexe cokerie et centre d'appels (cf. annexe n° 6) 13
2.3. - La présentation des comptes 13
2.4. - En conclusion 14
3. - LES PREMIERS RESULTATS DE CETTE OPERATION DE RECONVERSION 15
3.1. - Les fréquentations éloignées des prévisions 15
3.2. - L'absence d'études socio-économiques 17
3.3.- L'implication d'autres acteurs publics 19
4. - LES CONTRATS DE DELEGATION DE SERVICE PUBLIC 20
4.1. - La promotion du site confiée à l'Office du tourisme 20
4.2. - La gestion du complexe sports et loisirs confiée à Transmontagne 21
4.2.1. - La passation du contrat 21
4.2.2. - La nature du contrat 21
4.2.3. - L'exécution du contrat 22
5. - L'EXAMEN PARTICULIER DE CERTAINS EQUIPEMENTS 23
5.1. - La gestion de la maison de la musique 23
5.2. - La gestion du skate parc 23
5.3. - La gestion de l'auberge et des campings 24
6. - LES OPERATIONS D'AMENAGEMENT DU SID 25
6.1.- La zone de la cokerie 25
6.1.1. - L'intérêt du projet 25
6.1.2. - La convention de mandat 25
6.1.3. - Le marché des travaux 25
6.1.4. - L'équilibre financier et économique de l'opération 26
6.2. - La construction du centre d'appels de Carmaux 26
6.2.1. - La réalisation de l'opération 26
6.2.2. - L'équilibre financier et économique de l'opération 27
7. - LE PERSONNEL 27
7.1. - Le directeur général 28
7.1.1. -
Les conditions de recrutement 28
7.1.2. -
Le logement de fonction 28
7.2. - La situation des autres agents 29
8. - LES CONDITIONS DE POURSUITE DE L'ACTIVITE DE CAP'DECOUVERTE 29
8.1. - Un déficit insoutenable à conditions inchangées 29
8.2. - Les mesures prises en 2005 et celles nécessaires 30
ANNEXES 32
RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES
Encart n°1 : La genèse de Cap'Découverte
PREMIERE PARTIE : ORGANISATION ET PREMIERS RESULTATS DE L'OPERATION DE
CAP'DECOUVERTE
Le syndicat intercommunal de la découverte (SID) a été créé par arrêté préfectoral du 7 octobre
1997, en application des articles L. 5212-1 et suivants du code général des collectivités
territoriales. Il regroupe les communes de Blaye-les-Mines, Cagnac-les-Mines, Carmaux, Le
Garric, Saint Benoît de Carmaux, Taix et représente une population d'un peu moins de 20 000
habitants.
Pour la réalisation de Cap'Découverte, le SID fait appel, dès 1998, à un bureau d'études privé en
lui délégant la maîtrise d'ouvrage des opérations, par convention de mandat, et crée, par
délibération du 14 février 2000 et après une phase de concertation, une zone d'aménagement
concerté (ZAC) dite de " la découverte " de 678 ha. Le 12 septembre 2001, un plan
d'aménagement de la zone (PAZ) est substitué aux plans d'occupation du sol préexistants (2).
1. - Activités et organisation de Cap'decouverte
1.1. - Le syndicat intercommunal de la Découverte (SID)
Les statuts du SID définissent l'activité et les missions du syndicat au sein d'un périmètre de
compétences larges comprenant le développement, l'acquisition de terrains, l'aménagement et la
gestion du site de la Découverte. Dans les faits, le syndicat de la Découverte a en charge
l'entretien de la ZAC et la gestion de l'ensemble des activités présentes sur le site. Il assure,
principalement, une mission de coordination et de direction, l'essentiel des activités commerciales
étant géré par des organismes de droit privé, soit après délégation de service public
-à l'instar de
celle actuellement confiée à la société Transmontagne pour la gestion du complexe de plein air de
sports et loisirs- soit sous la forme d'une occupation précaire du domaine public. On compte, en
2005, 3 entreprises sur la ZAC de la Découverte, en plus du délégataire du complexe sports et
loisirs. Le syndicat a également en charge l'aménagement et la gestion de deux autres
équipements situés en dehors de la ZAC : la zone industrielle de la cokerie (23 ha) et le centre
d'appels de Carmaux.
1.2. - Un portage bicéphale
Une autre structure publique, le syndicat mixte d'aménagement de la découverte (SMAD), créée
trois ans après le SID, en octobre 2000, regroupant, à parts égales, le SID, la région
Midi-
Pyrénées et le département du Tarn, est chargée de l'acquisition des terrains, des études de
définition et des travaux de construction des infrastructures et équipements publics.
Dans les faits les rôles du SID et du SMAD sont complémentaires. Le SMAD, maître d'ouvrage
des opérations d'aménagement du site, est propriétaire de l'essentiel des immobilisations de la
ZAC de la Découverte. Tel est le cas des terrains depuis le 23 décembre 2003, date à laquelle le
syndicat mixte les a achetés auprès des HBCM, des immeubles qu'il a construits et des
équipements qu'il a acquis. Le SID, de son côté, assure la gestion et l'exploitation, tout en étant
propriétaire de la zone de la cokerie, du centre d'appels de Carmaux et du musée de la mine (3).
Juridiquement, la situation est plus confuse, puisqu'aux termes de leurs statuts, le SMAD et le SID
ont un objet identique, s'agissant de l'acquisition, de l'aménagement et de la rétrocession des
terrains inclus dans le périmètre de la ZAC de la Découverte, ainsi que des études et opérations
d'aménagement et d'équipement de Cap'Découverte. La chambre constate, dans ces conditions,
que la création du SMAD a eu pour résultat de transférer une partie importante des compétences
initiales du SID au bénéfice du syndicat mixte. Les comités des deux syndicats avaient certes
convenu par plusieurs délibérations en 2002 et 2003 de la signature d'une convention de mise à
disposition au SID des immobilisations de Cap'Découverte appartenant au SMAD. Celle-ci était en
effet nécessaire pour que le premier puisse en assurer la gestion administrative et commerciale et
pour donner une base juridique à l'ensemble des contrats d'occupation précaire du domaine public
et de délégation de service public signés entre le SID et les différents organismes de droit privé
présents sur le site. Mais ce n'est que tardivement qu'une convention a
été signée le 8 octobre
2005, après qu'une première version, datant du 1er juin 2005,
ait été retirée à la suite
d'observations du contrôle de légalité.
En principe, l'utilisation par le SID des équipements du SMAD devait avoir pour contrepartie le
versement d'une redevance. Or d'une part celle-ci n'a jamais été acquittée, d'autre part le principe
même de son versement a été abandonné, au terme de la convention signée le 8 octobre 2005,
ce qui est contraire à l'article L. 1311-7 du code général des collectivités territoriales, selon lequel :
" L'utilisation d'équipements collectifs par une collectivité territoriale, un établissement public de
coopération intercommunale ou un syndicat mixte fait l'objet d'une participation financière au
bénéfice de la collectivité territoriale, de l'établissement public de coopération intercommunale ou
du syndicat mixte propriétaire de ces équipements ". Les exceptions à cette règle ne sont pas
applicables ici puisque le SMAD n'est pas membre du SID.
Au total, la coexistence de deux structures publiques pour porter l'opération de Cap'Découverte
nuit à la vision d'ensemble de l'opération et apparaît inutilement complexe, le SMAD décidant des
investissements à réaliser sans avoir à les exploiter, tandis que le SID, organisme gestionnaire, ne
dispose pas des actifs correspondants, ni ne supporte les conséquences de leur usure et leur
remplacement. Cette situation a été expliquée, d'une part, par le fait que l'Etat souhaitait la mise
en place d'une structure capable d'assurer la pérennité du projet impliquant le département du
Tarn et le la région de Midi-Pyrénées, d'autre part par le souhait de ces mêmes collectivités de
limiter leurs engagements financiers aux seuls investissements et, donc, de ne pas participer à la
structure gestionnaire du site.
1.3. - Caractéristiques de Cap'Découverte
La zone est composée essentiellement de verses (terrains de remblais), sur lesquelles près de
475 000 arbres et arbustes ont été plantés au cours des deux hivers de 1999-2000 et 2000-2001.
Aujourd'hui, après que la canicule de l'été 2003 ait causé la perte d'un certain nombre, les arbres
ne sont véritablement présents que sur une partie du site, notamment sur les secteurs restés
naturels et les zones humides. La ZAC comporte également des bâtiments et infrastructures,
comme le bâtiment central " maison de la découverte ", qui assure l'accueil du public et héberge
l'Office du tourisme de la Découverte et les services administratifs du SID et du SMAD, la maison
de la musique, le parking de plus de 840 places, les dizaines de kilomètres de pistes et les
structures de restauration et d'hébergement.
Encart n°2 : L'échec de l'aménagement de structures privées d'hébergement
Cap'Découverte est structurée en trois pôles : un pôle sports et loisirs, un pôle spectacle et un
pôle mémoire.
Le pôle de sports et loisirs comprend d'abord un complexe de plein air composé d'activités de
glisse et nautiques. Les activités de glisse (ski, luge sur rail, tyrolienne, dévalkart) sont installées
sur les pentes de la Fosse Sainte-Marie. Les activités nautiques (téléski, complexe aquatique,
plage, bateaux électriques) se situent en fonds de Fosse où un lac artificiel de 8 ha de surface et
58 m de profondeur a été aménagé ainsi qu'un site aquatique (piscine et toboggan)(4). Ce pôle
comprend également d'autres activités publiques ou commerciales confiées le plus souvent à des
organismes privés. La partie haute du site comporte, ainsi, des pistes de VTT, un skate parc, un
gymnase, un terrain synthétique de grands jeux (football et rugby), ainsi que l'auberge-cafétéria et
le restaurant.
Dès l'ouverture du complexe en 2002, le syndicat a été confronté à des difficultés techniques. Le
remplissage insuffisant du lac artificiel, en raison de la baisse de la nappe phréatique résultant du
manque de précipitations[ms8], n'a pas permis la mise en place, en 2003, d'une partie des
activités nautiques. La piste de ski synthétique n'a pu être installée à la date prévue en raison d'un
drainage insuffisant du terrain. Le système monétique permettant le contrôle d'accès et de
paiement électronique des activités, après de nombreuses et régulières pannes obligeant les
organisateurs à ouvrer manuellement, a finalement été abandonné en juillet 2004.
Pour les années 2003 et 2004, la fréquentation du complexe a été inférieure aux prévisions avec
48 500 entrées en 2003 et 34 050 entrées payées en 2004, contre 374 750 prévues au stade des
études de faisabilité. Pour l'année 2005, les chiffres connus à la date du présent rapport, avec un
nombre d'entrées inférieur à 40 000, n'augurent pas d'un renversement de tendance.
Il est à
noter que la modification du mode de tarification, en 2004, par la suppression du paiement à
l'activité et le passage au forfait, n'explique qu'une partie de l'écart entre les prévisions et les
réalisations, puisque le montant total des recettes de billetterie en 2003, 2004 et 2005 se situe à
un niveau 4 fois inférieur aux recettes estimées par les études préalables (1,5 MEuros).
Le pôle spectacle est principalement composé de la maison de la musique,
située sur le plateau
central, qui comporte une salle de spectacle de 750 places assises, une salle polyvalente
mitoyenne à la salle de spectacles précédente pouvant recevoir jusqu'à 350 personnes, 9 studios
d'enregistrement et une salle de danse. Deux autres composantes viennent compléter le potentiel
scénographique de cet équipement : un théâtre de verdure d'une capacité de 800 places, situé
près du plan d'eau, et un espace " grand festival " d'une surface de plus de 13 ha pouvant
accueillir des manifestations regroupant jusqu'à 20 000 personnes.
Depuis 2002, le nombre restreint de spectacles payants organisés (une dizaine par an contre une
centaine prévue), a engendré moins de 15 000 Euros de recettes annuelles de billetterie. S'il a
bien été noté que la construction de la maison de la musique n'était pas terminée en 2002 et qu'en
2003 l'association gestionnaire de cet équipement a éprouvé certaines difficultés, pour autant, la
chambre constate que les années 2004 et 2005 s'inscrivent dans la continuité des précédentes.
Le pôle mémoire a été organisé, selon le programme initial, autour de 3 structures : le musée de
la mine, le parc des Titans et le jardin carbonifère. Le musée de la Mine se situe en limite de la
ZAC de la découverte, sur la commune de Cagnac-les-Mines. Le parc des Titans, lieu d'exposition
de machines d'extraction du charbon lors de l'exploitation de la mine à ciel ouvert, et le jardin du
Carbonifère, qui se voulait un parcours initiatique au cour du monde végétal sur un espace de 13
ha évoquant la période de formation du charbon, ont été installés à proximité du complexe de
sports et loisirs, soit à 3 km à vol d'oiseau du musée de la mine. Si le musée de la mine fonctionne
normalement et attire chaque année, depuis les travaux réalisés en 2000 et 2001, près de 25 000
personnes, la chambre a pu constater qu'en 2004 et 2005 les deux autres structures n'attiraient
plus aucun visiteur. Le parc des titans n'est pas entretenu, les machines sont rouillées et certaines
pièces mécaniques et électriques ont disparu. Le jardin du Carbonifère ne comprend que
quelques plantations clairsemées laissant une impression de terrains en friche. En faisant ce
constat, la chambre est consciente qu'une remise en état des engins et un gardiennage du site
alourdiraient encore les dépenses du syndicat.
2. - La situation financière du syndicat
Les recettes et dépenses des activités du syndicat sont retracées dans un budget principal et 3
budgets annexes : le budget principal pour les opérations du pôle "mémoire" et la gestion du site,
un budget annexe pour le pôle "sports et loisirs", un budget annexe pour le pôle "spectacles" et un
budget annexe pour "la zone de la cokerie et le centre d'appels".
Les comptes définitifs 2005 du SID n'étant pas encore connus à la date de la rédaction du présent
rapport d'observations, la chambre a fondé son analyse sur ceux de l'année 2004. Les dépenses
totales (fonctionnement et investissement) du budget global, composé du budget principal et des
budgets annexes du SID, se sont élevées à 5,8 MEuros en 2004, dont 53 % relèvent du budget
principal et 39 % du budget annexe "sports et loisirs".
2.1. - La situation financière globale du SID (cf. annexes n°s 1 et 2)
2.1.1. - La section de fonctionnement
Les dépenses de fonctionnement des budgets du SID prises ensemble (4,7 MEuros en 2004 ont
connu une forte progression depuis 1998, traduisant la montée en puissance du syndicat avec un
pic en 2001 (7,03 MEuros), qui s'explique par le versement par le SID au SMAD, cette année là,
d'une subvention d'équipement de 6,1 MEuros5, correspondant à sa participation statutaire pour
les aménagements du site.
Les charges de personnel qui ont représenté 836 014 Euros en 2004, soit 18 % des dépenses
totales de fonctionnement, apparaissent relativement stables depuis l'ouverture du site en 2002.
En réalité, le niveau de ces charges est beaucoup plus important. L'essentiel des frais de
personnel de la société Transmontagne, délégataire du service public pour le complexe sports et
loisirs, et une partie de ceux de l'Office du tourisme de la Découverte, sont en effet pris en charge
par le SID sur d'autres chapitres, sous forme de remboursements ou de subventions versées.
La
chambre évalue à 2,1 MEuros les charges réelles de personnel supportées, directement ou
indirectement, par le SID, soit près de 45 % de ses dépenses totales de fonctionnement. Les
dépenses à caractère général s'élevaient à 2,8 MEuros en 2004, dont l'essentiel (2,1 MEuros)
était imputé au budget annexe " sports et loisirs ". Les frais financiers très élevés, avec 657 060
Euros en 2004, correspondaient aux intérêts des emprunts contractés par le SID, dont l'encours
s'élevait au 31 décembre à 11,4 MEuros, et à celui d'une ligne de trésorerie portée au maximum
autorisé (2,5 MEuros), depuis le mois d'août 2004. Cette ligne de trésorerie rehaussée à 3
MEuros en juin 2005 est arrivée à échéance le 30 octobre 2005, et demeurait, à la date du
présent rapport, non remboursée.
Les recettes de fonctionnement atteignaient au total 2,8 MEuros fin 2004, contre 3,9 MEuros en
2003. Les subventions et participations, qui n'ont pas a priori un caractère pérenne, ont
représenté plus de la moitié de ces produits (1,5 MEuros en 2004 et 2,7 MEuros en 2003). Le
syndicat a ainsi reçu, en 2003, des subventions exceptionnelles de fonctionnement du
département du Tarn et de la région Midi-Pyrénées, pour un total de près de 2,2 MEuros et, en
2004, une subvention exceptionnelle, par l'intermédiaire du SMAD et provenant des HBCM6 de
près de 1 MEuros, se substituant à celle de l'Etat pour
l'entretien et le fonctionnement du
dispositif de pompage maintenant le niveau de l'eau du lac artificiel de Cap'Découverte. Les
produits du domaine et des services, qui reflètent la réalité de l'exploitation commerciale du site,
représentaient à peine 22 % des recettes constatées et environ 15 % des dépenses d'exploitation
(hors frais financiers). Corrigé des recettes exceptionnelles, le niveau des recettes tirées de
l'exploitation en 2004 (1,3 MEuros) était largement insuffisant pour couvrir les charges de
fonctionnement du syndicat (4,7 MEuros).
2.1.2. - La section d'investissement
La section d'investissement présentait en 2004 un déficit pour l'année de 369 878 Euros, mais un
solde cumulé positif de 3,6 MEuros, fin 2004, en raison des excédents d'investissement antérieurs
reportés. La présence de ce solde positif n'est pas, pour autant, rassurante en l'absence
d'amortissement et de provision. Il signifie, en effet, que le SID a procédé à des emprunts au-delà
de ce qu'exigeaient ses dépenses d'investissement et sa participation statutaire aux dépenses
d'aménagement du SMAD (6,1 MEuros en 2001), emprunts qui ont été affectés pour le surplus, à
la couverture d'une partie des dépenses de fonctionnement.
L'analyse des bilans agrégés du SID et du SMAD, révèle un montant de ressources stables de
52,5 MEuros (fonds propres, dettes à long terme, etc.) contre un niveau d'emplois stables de 74,6
MEuros (immobilisations, charges à répartir), soit un manque de ressources stables de plus de 22
MEuros fin 2004, comblé par les lignes de trésorerie des deux syndicats.
Au 1er décembre 2005, la trésorerie du SID, en constante diminution, est passée, sous les 200
000 Euros, augmentant ainsi considérablement le risque que l'établissement ne puisse plus
honorer ses créances courantes, ni payer les salaires.
2.2.- La situation des différents budgets du syndicat : budget principal et budgets annexes
2.2.1. - Le budget principal, dont le pôle mémoire (cf. annexe n° 3)
Le niveau insuffisant des recettes pour couvrir les dépenses a entraîné un déficit de
fonctionnement dès l'exercice 2002, l'excédent pour l'année 2003 ne s'expliquant que par le
versement de subventions exceptionnelles, pour un montant total de près de 2,2 MEuros, par le
département et la région. Les recettes de fonctionnement, composées principalement des entrées
du musée de la mine, des participations des communes et des recettes de partenariat (publicité,
redevances), se sont élevées, en 2004, à 643 361 Euros, et sont à mettre en parallèle avec des
dépenses de fonctionnement de 2,2 MEuros tant en 2003 qu'en 2004. Les charges de personnel
représentaient un tiers de ces dépenses (789 710 Euros en 2004), le reste se répartissant entre
les charges à caractère général (569 482 Euros), la subvention annuelle à l'Office du tourisme
(322 972 Euros) et les frais financiers (538 071 Euros).
La chambre souligne le montant anormalement élevé des dépenses de fonctionnement imputées
à ce budget, qui n'est censé enregistrer que les flux financiers du pôle mémoire et des activités "
support " (parking, immeubles, terrains) : en effet, les pôles sports-loisirs et spectacles, ainsi que
les opérations d'aménagement de la zone de la cokerie et du centre d'appels font l'objet d'une
comptabilisation séparée dans des budgets annexes.
Si ce niveau
peut s'expliquer par les coûts
d'entretien des terrains, pistes et voies de la ZAC de la Découverte appartenant au SMAD, qui, en
l'état actuel, ne sont pas productifs de recettes, il tient aussi à
une imputation insuffisante, sur les
budgets annexes, de charges de gestion qui leur reviennent. Ainsi, certaines dépenses à
caractère général et la totalité des charges de personnel du syndicat ont été imputées au budget
principal, alors que, au regard de la répartition du temps des agents entre les différents pôles et
de la destination de ces dépenses, une partie d'entre elles relèverait des budgets annexes.
Dès lors, une fraction du déficit de fonctionnement du budget principal (1,8 MEuros en cumulé fin
2004), ne lui revient pas en réalité et devrait être répartie sur les autres budgets.
2.2.2. - Le budget annexe sports et loisirs (cf. annexe n° 4)
Le complexe de sports et loisirs n'a pas atteint les objectifs de fréquentation prévus, qui affichaient
une exploitation commerciale équilibrée à terme. Le compte d'exploitation du pôle " sports et
loisirs " enregistrait ainsi 2,23 MEuros en dépenses et 0,8 MEuros en recettes en 2004, en faisant
abstraction de la subvention exceptionnelle versée par les HBCM pour les pompes hydrauliques.
Les dépenses ont été 2 fois plus importantes que celles qui étaient prévues initialement et les
recettes 2 fois moins élevées, entraînant un déficit d'exploitation cumulé à la fin 2004 de 1,7
MEuros.
A l'avenir, le syndicat devra assurer un déficit d'exploitation qui, à niveau égal de
recettes et de dépenses, pourrait atteindre chaque année 1,9 MEuros, hors dotation aux
amortissements, provisions et redevance versée au SMAD. Si ces derniers éléments étaient pris
en compte, ce déficit serait alors porté à 3,5 MEuros par an.
La chambre prend acte que ce complexe constitue un concept nouveau et s'intègre dans un projet
de reconversion d'un ancien site minier. Toutefois, en ne s'en tenant qu'au seul complexe sports
et loisirs, c'est-à-dire en ne considérant que les seules dépenses et recettes du budget annexe "
sports et loisirs " du SID et celles qui, tirées du budget annexe du SMAD (7), lui sont rattachables
(donc en excluant notamment les charges de gestion correspondant à l'entretien de la friche
minière) la chambre relève que cette activité de Cap'Découverte présente actuellement une
situation très éloignée de la norme, à savoir celle des parcs de loisirs existants (parcs à thème,
animaliers, aquatiques, d'attraction) (8). Pour ceux-ci
en effet, le ratio " investissement rapporté
au nombre de visiteurs " est compris entre 70 et 230 Euros, alors qu'à Cap'Découverte, il était
pour le seul pôle sports et loisirs en 2004 égal à 705 Euros (9), soit plus de 3 fois la fourchette
haute. De même le ratio " charges de personnel sur chiffre d'affaires " se situait à 3,4 pour le
complexe, contre une fourchette variant de 0,2 à 0,7 pour les autres parcs (10).
Dans sa réponse à la chambre, le syndicat fait part du plan de redressement en cours
d'élaboration avec le concours de l'Etat, du département et de la région qui devrait réduire à terme
les dépenses de ce budget annexe.
2.2.3. - Le budget annexe spectacles (cf. annexe n° 5)
Pour le pôle spectacle, les études initiales prévoyaient d'arriver à un régime de croisière dès la
troisième année, avec un montant annuel de charges d'exploitation d'environ 1,2 MEuros et un
niveau de recettes de location et billetterie de 0,7 MEuros, l'équilibre étant prévu grâce à des
subventions de l'Etat et des collectivités locales. De 2002 à 2005, le montant des recettes
d'exploitation a été, chaque année, inférieur à 50 000 Euros. Cette situation tient d'abord à une
sous-utilisation de cet équipement, la faiblesse des recettes tirées des spectacles (12 600 Euros
en 2004) n'étant pas compensée par des produits domaniaux suffisants (30 000 Euros).
La chambre a pris bonne note des difficultés que le SID a rencontrées en 2003 pour le pôle
spectacles, point sur lequel elle reviendra dans la suite du rapport, et que son activité a été
restreinte, depuis 2004, à la seule location de salles. Elle constate cependant que les revenus
d'activité de la maison de la musique ne sont pas à la hauteur du montant de l'investissement que
représente cet équipement (13 MEuros, bâtiments et matériels compris) financé entièrement par
des fonds
publics.
2.2.4. - Le budget annexe cokerie et centre d'appels (cf. annexe n° 6)
Selon la chambre, les opérations d'aménagement du centre d'appels et de la zone de la cokerie
ont été prises en charge à tort par le budget principal entre 1998 et 2001. Elles auraient dû en
effet faire l'objet, dès le départ, d'une comptabilisation séparée dans un budget annexe en
application des dispositions de l'instruction budgétaire et comptable M14. Cette anomalie a été
corrigée en 2002 par la création dudit budget annexe et le transfert dans ses comptes des
immobilisations et des financements correspondants.
Ainsi en 2002, l'essentiel des dépenses et recettes du budget reflète les opérations de transferts
citées ci-avant, relatives, en section de fonctionnement, à l'aménagement de la zone de la cokerie
(terrains, travaux, subventions, emprunts), et, en section d'investissement, à l'opération centre
d'appels. Depuis, ce budget a enregistré, en recettes de fonctionnement les loyers de la société
occupant le centre d'appels, en dépenses de fonctionnement les frais financiers des emprunts
contractés pour la réalisation de ces deux opérations et en dépenses d'investissement les
remboursements en capital desdits emprunts. Par ailleurs, les emprunts levés sur le budget
principal en 2000 pour le financement de ces deux opérations ont été transférés sur ce budget
annexe après avoir été renégociés à la baisse en 2002. Le remboursement anticipé d'une partie
de ces deux emprunts, pour un montant total de 406 880 Euros, aurait dû normalement s'effectuer
sur le budget annexe, après transfert.
La chambre relève enfin que ce budget annexe ne présentait pas, fin 2004, de comptabilité de
stocks. Cette carence a eu pour conséquence de faire disparaître du bilan du syndicat les
immobilisations de la zone de la cokerie, lors de son transfert de la section d'investissement du
budget principal vers la section de fonctionnement du budget annexe. Or, pour toute opération de
lotissement, les stocks de terrains aménagés proposés à la vente doivent être suivis dans des
comptes de classe 3, ce suivi étant nécessaire pour connaître le coût de production des lots des
terrains et évaluer, lors de la vente, l'écart entre ce coût et le produit de la cession. La chambre
prend acte de la délibération du comité syndical en date du 22 juillet 2005 permettant de remédier
à cette anomalie en décidant d'affecter en compte de
stocks les terrains de la zone industrielle de
la cokerie.
2.3. - La présentation des comptes
Les dispositions de l'alinéa 2 de l'article L.2312.-1 du code général des collectivités territoriales,
applicables aux syndicats intercommunaux de plus de 3 500 habitants en vertu de l'article L.5212-
15, prévoient l'organisation d'un débat d'orientation budgétaire, avec l'élaboration d'une note de
synthèse. La chambre constate que ces dispositions restent à mettre en oeuvre par le syndicat.
Elle relève, également, que les budgets annexes ne retracent pas l'ensemble des dépenses et
recettes des services qu'ils sont susceptibles de représenter, ce qui fausse la présentation des
comptes. Comme cela a été déjà indiqué les charges de personnel du syndicat, notamment, sont
imputées au budget principal, alors que certaines concernent les budgets annexes du pôle sports
et loisirs, du pôle spectacles ou de la zone de la cokerie (direction, comptabilité, contrat de
maintenance, techniciens, etc.). Or selon une étude réalisée par un cabinet privé pour le compte
du syndicat en mai 2004, 60 % des charges de personnel du budget principal seraient imputables
aux activités de sports et loisirs. En l'absence de tenue de comptabilité analytique par le SID, il n'a
pas été possible, au cours de l'instruction, de connaître précisément la part des dépenses du
budget principal relevant en réalité des budgets annexes. Selon le syndicat, il sera mis un terme à
cette anomalie en 2006.
Par ailleurs, la chambre avait constaté que le SID n'amortissait pas ses immobilisations, dont le
montant brut enregistré à son bilan dépassait les 3,6 MEuros, fin 2004. En s'en dispensant, le
syndicat contrevenait aux dispositions de l'article L. 2321-2-27 du code général des collectivités
territoriales (CGCT), comme la chambre l'a rappelé dans son avis budgétaire rendu le 8 décembre
2004,
suite à la saisine du préfet du Tarn, au titre de l'article L. 1612-5 du CGCT (absence
d'équilibre réel du budget). La sincérité des comptes du syndicat exige que cette dépréciation soit
constatée, pour que soit retracée fidèlement la valeur des actifs inscrits au bilan. Au demeurant,
l'inscription de cette charge calculée est indispensable pour que le syndicat puisse assumer, en
temps utile et dans de bonnes conditions financières, le renouvellement des immobilisations qui lui
appartiennent. Le budget 2005 du syndicat arrêté par le préfet du Tarn, le 26 octobre 2005,
corrige cette anomalie en retenant un montant de 1,3 MEuros de dotations aux amortissements au
titre de l'année 2005 et des exercices antérieurs.
La chambre retient, enfin, l'engagement du syndicat de corriger à l'avenir la présentation par
fonction du budget principal qui était jusqu'à présent non conforme à l'instruction comptable M14
(tome I, titre 2, chapitre 1), puisque la plus grande part des dépenses et recettes de
fonctionnement inscrit à la fonction " administration générale", relève manifestement d'autres
fonctions.
2.4. - En conclusion
La situation financière du SID n'a cessé de se dégrader depuis l'ouverture du site : les comptes
administratifs pour l'année 2004 font apparaître un déficit de fonctionnement de 1 861 149 Euros
venant s'ajouter aux résultats des exercices antérieurs pour atteindre, fin 2004, un déficit cumulé
de fonctionnement de 4 197 881 Euros.
La chambre, dans son avis budgétaire du 30 juin 2005 précité, a évalué le déséquilibre réel du
budget 2005 du SID à 14,9 MEuros, compte tenu de ses déficits cumulés antérieurs, de
l'obligation d'inscription de dotations aux amortissements et de dettes échues,
dont la redevance
au SMAD pour l'utilisation des immobilisations de Cap'Découverte depuis l'été 2002. Elle a estimé
que ce déséquilibre pouvait être réduit exceptionnellement et au titre du seul exercice 2005, à
8,24 MEuros par le report du paiement de certaines charges sur les années ultérieures (celles ne
mettant pas en cause les droits des tiers). Dans sa réponse à la chambre en date du 28
septembre 2005, le syndicat faisait d'ailleurs savoir qu'il convenait de ne pas comptabiliser le
montant de ladite redevance en application des termes de la nouvelle convention de mise à
disposition des immobilisations du SMAD au SID, qui exonère ce dernier de son paiement.
L'arrêté du préfet du Tarn en date du 26 octobre 2005 réglant le budget 2005 du SID,
prévoit la
couverture du déséquilibre budgétaire du syndicat (8,24 MEuros) par une cession d'une partie de
ses actifs, l'attribution de subventions exceptionnelles de la région et de l'Etat et une augmentation
de la participation des communes. Il appartiendra à la chambre d'examiner, au cours de l'année
2006, l'exécution de ce budget, conformément aux dispositions de l'article L.1612-9 du CGCT.
3. - Les premiers résultats de cette opération de reconversion
Après 3 ans d'exploitation, le complexe de Cap'Découverte, dont le montant des immobilisations
avoisine les 61,9 MEuros HT (11) selon les bilans comptables du SMAD et du SID, n'a pas
fonctionné tel qu'il était prévu. Le niveau actuel de fréquentation du site reste éloigné de celui
envisagé par les études de clientèle préalables et n'est pas à la mesure de l'effort considérable
consenti par l'Etat, l'Union européenne et les collectivités territoriales pour l'aménager.
3.1. - Les fréquentations éloignées des prévisions
Les prévisions initiales retenues par le SID pour le lancement du projet laissaient attendre une
montée en puissance de Cap'Découverte et l'atteinte d'un régime de croisière dès la 4ème année
avec 615 600 visiteurs pour l'ensemble du site, représentant 359 000 entrées gratuites (chemins,
pistes, baignades) et 663 350 entrées payantes (ski, dévalkart, musée, spectacles, etc...), un
même visiteur pouvant pratiquer plusieurs activités. La réalité n'est pas conforme à ces prévisions.
Entre 2003 et 2005, le nombre moyen annuel de visiteurs n'a été que de 170 000 et les entrées
payantes de 60 000, pour l'ensemble des 3 pôles " sports et loisirs ", " mémoire " et " spectacles ".
Le seul complexe sports et loisirs devait attirer 340 000 visiteurs annuels pour 374 750 entrées
payantes. Ces dernières ne seront que de 48 500 en 2003, 34 050 en 2004 et moins de 40 000 en
2005. Le pôle spectacles (maison de la musique) n'attire que quelques milliers de visiteurs contre
113 250 prévus, le pôle mémoire 25 000 entrées, essentiellement au musée de la mine, contre
140 000 prévus dont 80 000 au jardin carbonifère.
S'agissant plus particulièrement du pôle sports-loisirs, le nombre de visiteurs pour les saisons
2003, 2004 et 2005 du skate parc (inférieurs à 5 000 chaque année) est très éloigné du nombre
annuel estimé de 53 000. Le caractère urbain et gratuit de cette activité, même en présence d'un
équipement exceptionnel, semble avoir été mal évalué, la population de proximité étant
majoritairement rurale. Si la chambre a pris note de la réponse du syndicat soulignant que cet
équipement, comme le téléski-nautique, constituaient des produits d'appel, elle reste interrogative
quant aux retombées de cet "appel". Par ailleurs, la concurrence pour ce complexe semble avoir
été sous-estimée, les études de clientèle n'évoquant que l'éventuelle rivalité des bases de loisirs,
alors que, parallèlement les professionnels du secteur soulignent la saturation du marché des
parcs, sites et bases de loisirs, en précisant qu'il n'y a plus de place pour les nouveaux entrants,
un nouveau site de loisirs ne faisant que diluer le marché (12).
S'agissant du pôle spectacle, au cours des années 2004 et 2005, moins d'une vingtaine de
concerts payants ont été produits contre 98 prévus annuellement par les études préalables. Les
équipements de la maison de la musique, à l'exception de la grande scène de 750 places, ne sont
pratiquement pas fréquentés. En 2004, la salle de danse a été louée trois fois et un studio
d'enregistrement sur les neuf moins d'une dizaine de fois (les autres, pas du tout). Les écarts avec
les prévisions peuvent s'expliquer par une surestimation de la demande avec des chiffres avancés
de 113 250 visiteurs annuels, et une sous-estimation de l'offre concurrente albigeoise et
carmausine (théâtre municipal d'ALBI, SCENITH, salles polyvalentes et centres culturels du
département de 300 places et plus, soit près de 20 salles dans le Tarn dont 3 à Carmaux et 5 à
Albi, studios d'enregistrement à Albi, Castres).
S'agissant du pôle mémoire, la fréquentation du musée de la mine a été en deçà du nombre de
visiteurs anticipé par les études de clientèle, mais dans une proportion acceptable (23 218 en
2004 contre 27 000 pour les prévisions). En revanche, les estimations pour le parc des Titans et le
jardin du Carbonifère sont très éloignées des réalisations. Pour le parc des Titans, la chambre
constate quelques centaines de visiteurs entre 2003 et 2005, pour près de 35 000 entrées
annuelles prévues. Pour le jardin Carbonifère, seules quelques milliers de personnes ont visité le
site contre plus de 80 000 visiteurs annuels anticipés, mais il faut reconnaître que ces deux sites,
aujourd'hui à l'état de friche ne ressemblent pas aux concepts initiaux.
Au terme de l'instruction, la chambre estime que deux raisons principales expliquent les écarts
très sensibles constatés entre les fréquentations réelles et celles qui avaient été anticipées au
stade des études préliminaires : d'une part l'opération réalisée s'est sensiblement écartée de celle
projetée ; d'autre part le site a souffert de handicaps majeurs, identifiés dès l'origine mais dont les
effets ont sans doute été sous-estimés.
La réalisation a été sensiblement différente de celle projetée : Le positionnement de l'équipement
réalisé est différent de celui du projet initial de 1999. Ce dernier prévoyait d'attirer des capitaux
privés pour financer la construction de structures d'hébergement pouvant accueillir jusqu'à 1 600
personnes simultanément. A ce jour, le pôle hébergement se réduit à des équipements publics
construits par le SMAD, d'une capacité de 60 chambres (165 lits). Dès lors le projet initial de
station de tourisme s'est réduit à un simple espace de loisir, ne pouvant prétendre accueillir en
nombre suffisant une clientèle touristique. Par ailleurs, si l'essentiel des équipements publics
prévus ont été réalisés, certaines composantes ne l'ont été que partiellement ou pas du tout. Ainsi
le tracé de la piste de ski et sa longueur sont différents de ce qui était originellement prévu, le
jardin du carbonifère est moins étendu et moins fourni en plantation. Le Parc des Titans, envisagé
comme complément du musée, n'a pu tenir ce rôle, notamment en raison de l'éloignement des
deux sites (3 km) et de l'absence de liaison, comme prévu initialement, par un petit train
touristique.
Des handicaps difficiles à surmonter se sont révélés déterminants : Ce complexe touristique a du
surmonter dès l'origine des handicaps majeurs, au premier rang desquels l'accessibilité du site à
la clientèle potentielle et à un moindre degré, l'insuffisante lisibilité de l'offre de services (13).
Encart n°3 : Cap'Découverte reste difficile d'accès
La mauvaise anticipation de l'importance de ces handicaps a eu d'autant plus d'impact que l'on
envisageait des niveaux de fréquentation manifestement trop ambitieux : Ainsi en Midi-Pyrénées,
seules des villes dans leur ensemble, possédant un patrimoine historique et religieux remarquable
(Toulouse, Albi, Lourdes, etc...) sont à même d'attirer plus de 500 000 visiteurs annuels. En outre
au regard des caractéristiques de la clientèle potentielle de Cap'Découverte, composée à 80 % de
résidents et d'une majorité de jeunes ou sportifs, le nombre de 600 000 visiteurs par an n'était pas
cohérent avec la population totale des jeunes de 15 à 30 ans habitant la zone de chalandise
principale (à moins d'une heure du site) représentant un peu plus de 200 000 personnes en 1999,
selon l'INSEE. Enfin s'agissant plus particulièrement du Jardin botanique, la grande majorité des
jardins de France, dépassent rarement les quelques milliers de visiteurs chaque année, et ce
jardin ne pouvait, en toute logique, espérer accueillir 80 000 visiteurs par an, seuls les grands
jardins présentant un intérêt touristique et historique remarquable (Versailles, Villandry, Monaco...)
ou situés en zone urbaine dense (Ile-de- France) ou dans une zone géographique de forte
concentration de jardins remarquables (Provence, Normandie, Val de Loire) étant capables
d'atteindre un tel seuil.
Au total les écarts constatés entre prévision et réalisation remettent en cause l'économie même
du projet.
3.2. - L'absence d'études socio-économiques
La chambre est consciente que Cap'Découverte a été réalisé dans le cadre d'une volonté
d'aménagement et de redynamisation du Carmausin, suite à la cessation de l'activité charbonnière
dans la région, et qu'ainsi son aménagement n'était pas une opération purement commerciale et
financière, mais que le syndicat poursuivait des objectifs de développement économique,
touristique et culturel. A ce sujet, le SID évoquait en 2000 la création de 250 emplois directs et 1
000 emplois induits, par l'implantation ou l'extension d'entreprises dans la région.
En 2005, le constat que l'on peut dresser est le suivant : le nombre total d'emplois existant dans la
ZAC de la Découverte était d'un peu plus de 160 dont la moitié à temps plein (SID, SMAD,
Transmontagne et organismes privés) et le reste constitué de saisonniers. S'y ajouteraient, aux
termes de la réponse du syndicat, 300 emplois du centre d'appels de Carmaux, qui en toute
rigueur, selon la chambre, devraient être comptés hors du bilan de l'opération, puisque
l'investissement correspondant était envisagé par le Comité de bassin du Nord du Tarn dès 1999
et mis à l'étude par le SID le 24 mars 2000, avant même la décision du CIADT de mai 2000 de
soutenir financièrement le projet de la Découverte. La chambre a pris note que, selon le syndicat,
Cap'Découverte a pu jouer un rôle dans le choix d'implantation d'entreprises en dehors de la ZAC
de la Découverte, à l'instar de la société installée au centre d'appels de Carmaux. Cet aspect n'est
toutefois pas évalué.
Les retombées économiques envisagées en 2000 et 2001 par le syndicat, ne semblent donc pas
être à ce jour au niveau des espoirs suscités. A cet égard, la chambre
constate que
Cap'Découverte n'a fait l'objet d'aucun éclairage sur sa rentabilité socio-économique, alors que le
SID et le SMAD, dans un contexte de raréfaction de la ressource publique, ont reçu, entre 1998 et
2005 et selon les bilans comptables des deux syndicats, plus de 49 MEuros HT (14) de
subventions d'investissement de l'Europe, de l'Etat et des collectivités territoriales pour sa
construction.
La chambre souligne avec force que le décideur public, qu'il soit européen, national ou territorial,
doit mettre en ouvre les techniques pertinentes du calcul économique pour décider du choix de
projets financièrement coûteux, ne pouvant, au demeurant, comme le fait l'investisseur privé, se
limiter à l'examen de la seule rentabilité financière d'un projet. Le calcul économique est
indispensable pour enrichir le débat et préparer les arbitrages. Le Commissariat général au plan
rappelle d'ailleurs ce principe depuis des années et notamment dans son rapport du 21 janvier
2005 (15) : " L'Etat et les collectivités, responsables du bon usage des deniers publics, ont le
devoir de s'assurer que les dépenses sont utiles et que les avantages attendus du projet valent
les dépenses engagées et les coûts qui seront supportés par la collectivité ".
Une évaluation de l'intérêt pour la collectivité d'un équipement public, ayant coûté jusqu'à présent
plus de 61,9 MEuros HT (16), était nécessaire.
3.3.- L'implication d'autres acteurs publics
La décision de construire et d'exploiter un équipement de la taille de Cap'Découverte ne résulte
pas du seul choix du SID ou de ses communes membres. Elle a été permise par le soutien
financier de l'Etat, de l'Union européenne, de la région Midi-Pyrénées et du département du
Tarn[ms18], dont les participations s'élevaient, dans le plan de financement initial arrêté en 2000,
à 30,5 MEuros pour l'Etat et l'Europe, de 6,1 MEuros pour la région et 6,1 MEuros également pour
le département. La définition du projet a été menée entre 1996 et 2001, notamment, en
concertation avec le Conseil général du Tarn et le Conseil régional de Midi-Pyrénées, au travers
dans un premier temps du Comité de bassin d'emploi du nord du Tarn (CBENT) dans lequel ces
collectivités disposaient de représentants élus, puis en participant dès 1999 au financement des
études lancées par le SID, comme le révèlent des arrêtés de subventions de ces 2 collectivités, et
enfin, en tant que membres du SMAD. Ainsi l'Etat, la région et le département ont été informés de
chaque décision depuis la définition du projet jusqu'à l'achèvement des travaux d'aménagement
du site.
Dès janvier 2000, un rapport d'expertise de l'Etat17, relatif à ce projet de reconversion, restait
prudent sur les conditions de réussite de cette opération : " la situation géographique du site de la
découverte est relativement contraignante puisqu'elle ne s'inscrit pas dans un maillage
particulièrement dense ni rapide de voies de communication (...) une faible densité de population
résidente (...) qui constitue un handicap pour l'exploitation des équipements de la Découverte (...)
un environnement qui n'apparaît pas très porteur pour la fréquentation touristique du site "
et
formulait des recommandations relatives aux conditions d'accessibilité du complexe, à sa
cohérence et à la mise en place d'une structure porteuse susceptible de garantir la sécurité
juridique et financière du projet. Le CIADT du 18 mai 2000 n'a d'ailleurs décidé de soutenir
financièrement ce projet qu'au regard des conclusions et des recommandations de cette
expertise.
Cette expertise a été complétée en juillet 2001 et novembre 2001 par deux rapports de la Mission
régionale d'expertise économique et financière de la Trésorerie générale de la région Midi-
Pyrénées (MEEF), à la demande du préfet du Tarn. Les auteurs de ces 2 rapports soulignaient les
points faibles du site : " Le site se caractérise par des conditions d'accès très moyennes, par une
faible densité de la population proche et par un environnement touristique peu porteur ".
Dans leur réponse au rapport d'observations provisoires, la région et le département indiquent
n'avoir eu connaissance des expertises de la MEEF qu'en 2005. Ces deux collectivités semblent
ainsi avoir manqué de prudence, en
acceptant de participer au financement de cette opération
lourde, sans
développer une expertise autonome permettant d'apprécier la viabilité du projet (18).
Il est regrettable que dans la situation d'incertitude propre à ce projet, comme à tout nouveau
projet, ces financeurs, y compris l'Etat, n'aient pas cherché à valider les choix d'investissement en
examinant une hypothèse basse (scénario pessimiste) concernant les fréquentations, ou en
réalisant des études de sensibilité pour vérifier dans quelle mesure la rentabilité socio-
économique du projet était susceptible de se détériorer en cas de dégradation de certaines
hypothèses. La prudence aurait pu également conduire ces collectivités publiques à étudier
l'intérêt d'une réalisation progressive des équipements pour réduire les risques, suivant la montée
en régime de l'opération. Le choix d'aménager l'ensemble du site en une seule fois demandait à
être comparé financièrement, économiquement et commercialement à un aménagement par
étape susceptible de réduire le risque financier du projet et ménager des solutions de réversibilité.
Au surplus, l'Etat a accepté que la gestion d'un complexe représentant plus de 61,9 MEuros
d'investissements financés à près de 80% par des subventions publiques, soit confiée à un
syndicat intercommunal représentant une population totale d'à peine 20 000 habitants composé
de six petites communes n'ayant manifestement pas une surface financière suffisante pour porter
l'opération.
DEUXIEME PARTIE : LA GESTION DES ACTIVITES DU SYNDICAT
4. - Les contrats de délégation de service public
4.1. - La promotion du site confiée à l'Office du tourisme
L'Office du tourisme de la Découverte, association de type loi 1901, créée en mars 2002, a signé
une convention de délégation de service public avec le SID, le 24 juin 2002, pour une durée de 10
ans, avec pour objet d'assurer, en particulier, la promotion de Cap'Découverte, la gestion du
musée, la tenue de la billetterie, et, pour son propre compte, la vente de produits touristiques.
La chambre, malgré des demandes répétées, n'a pu disposer de l'ensemble des pièces de la
consultation engagée par le SID en 2002, ayant abouti au choix du délégataire actuel, prévues
aux articles L. 1411-1 et R 1411-1 et suivants du code général des collectivités territoriales
(rapport de présentation, appels à candidature, analyse des offres, etc...). Elle n'a pu, également,
obtenir le rapport sur les modalités de recours à la délégation de service public prévu à l'article L.
1411-1 du CGCT. Alors que le syndicat pensait que ces pièces étaient en la possession de son
maître d'ouvrage délégué, celui-ci, dans sa réponse transmise par le syndicat, précise que sa
mission ne comportait pas d'assistance dans la mise en place de cette délégation.
La chambre n'a donc pas pu procéder à l'examen de la régularité des procédures de mise en
concurrence et de publicité préalables à la passation du contrat. Elle déplore la perte de ces
documents, révélatrice d'un dysfonctionnement des services administratifs.
La chambre a pris note de la résiliation de la délégation de service public avec l'Office du tourisme
prononcée par le comité syndical, le 17 février 2005, et de son remplacement par une convention
de prestation de service, signée le 6 juin 2005.
4.2. - La gestion du complexe sports et loisirs confiée à Transmontagne
4.2.1. - La passation du contrat
Par contrat de délégation de service public, signé le 6 juin 2002 pour une durée de 5 ans, le SID a
confié à la société Transmontagne la gestion du complexe " sports et loisirs ". Les conditions dans
lesquelles ce contrat a été approuvé sont critiquables et peu transparentes. En premier lieu, au
regard du registre des délibérations du comité syndical, il semble que ce contrat fasse suite au
déroulement de deux procédures de mise en concurrence, la première, infructueuse, pour une
délégation sous forme d'affermage, la seconde, ayant abouti au choix du délégataire actuel sous
forme de régie intéressée. Or comme pour l'Office du tourisme, malgré les demandes répétées de
la chambre, le syndicat n'a pu lui fournir l'ensemble des pièces de ces deux consultations. La
chambre n'a donc pas pu procéder à l'examen de la régularité des procédures de mise en
concurrence et de publicité préalables à la passation du contrat. Elle considère que la perte de
ces pièces n'est pas acceptable. Par ailleurs, elle relève qu'au-delà de l'incompétence juridique du
SID pour signer ce contrat afférent à des biens dont il ne disposait pas, cette signature est
intervenue avant que la délibération du comité syndical du 2 juin 2002 ne soit exécutoire (la
délibération a été reçue en préfecture le 10 juin suivant).
4.2.2. - La nature du contrat
En application de l'article 3 de la loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes
de réforme à caractère économique et financier, le caractère de délégation de service public
s'évalue à l'aune de la nature du service confié et de la rémunération du délégataire. Dans le cas
de Transmontagne, si le caractère d'intérêt général de l'activité n'est pas en cause, la chambre
constate que la rémunération du délégataire n'est pas substantiellement liée aux résultats de
l'exploitation du service. En effet, selon l'article 20-1 de la convention, celle-ci est calculée en
référence à un montant théorique égal à 7 % du chiffre d'affaires escompté en sus de la
couverture des charges d'exploitation, de telle sorte que la rémunération réelle ne peut pas, de
fait, être inférieure à 96,6 % de la rémunération théorique. L'ensemble des charges d'entretien et
d'exploitation étant supporté par le syndicat et sa rémunération étant garantie, le délégataire ne
court donc qu'un risque d'exploitation très limité.
Ce contrat de régie intéressée constituerait ainsi, au regard des critères retenus par la
jurisprudence, un contrat de prestation de services et non une délégation de service, relevant,
pour sa passation, des règles posées par le code des marchés publics. Dès lors, la procédure
retenue pour sa dévolution paraît inappropriée.
4.2.3. - L'exécution du contrat
Les clauses financières du contrat s'avèrent peu favorables aux intérêts du syndicat. En effet,
comme la chambre vient de l'indiquer, la rémunération de base du délégataire est calculée de telle
sorte qu'il ne court qu'un risque financier très limité, l'ensemble des charges du complexe restant
supporté par le SID. Par ailleurs, cette rémunération est complétée par un intéressement aux
économies de charges égal au tiers de l'économie réalisée, calculée comme la différence du
montant prévisionnel des charges d'exploitation et des dépenses effectives. La chambre relève à
cet égard qu'entre octobre 2002 et septembre 2005, les budgets prévisionnels proposés par le
délégataire et validés ensuite par le syndicat ont toujours présenté des charges d'exploitation
nettement supérieures en moyenne à ce que furent finalement les dépenses réelles
correspondantes, induisant du même coup une rémunération supplémentaire égale au tiers des
écarts constatés.
Ces stipulations de la convention de délégation ne sont pas garantes d'une gestion efficiente du
pôle sports et loisirs, puisqu'à défaut pour le syndicat d'être en mesure d'apprécier la sincérité du
budget prévisionnel présenté, elles sont susceptibles d'inciter le délégataire à surévaluer ses
charges d'exploitation prévisionnelles pour bénéficier de ce complément de rémunération. Or, il
apparaît que le syndicat est actuellement dans l'incapacité d'apprécier la pertinence des dépenses
de son co-contractant[ms25]. Ainsi, au cours de la période contrôlée, le syndicat a pris en charge
tous les frais de la société engagés sur le site, tels que l'achat ou la location de biens utilisés à
Cap découverte (matériels de bureau, voitures, etc...), les consommations, les frais de
déplacement, etc. sans qu'il soit en mesure d'en contrôler leur utilité pour le service délégué. Si la
chambre ne conteste pas la régularité comptable des dépenses du délégataire, chaque règlement
étant préalablement validé par le syndicat et assorti des pièces justificatives nécessaires, elle
relève que le contrôle des dépenses, pour le syndicat, ne doit pas se limiter au contrôle de la
régularité.
La déclaration de déchéance du délégataire, prononcée par délibération du 1er décembre 2003,
et la mise en régie provisoire de l'exploitation du complexe, même si le comité syndical a, après
négociation avec la société, finalement décidé de poursuivre ce partenariat, sont aussi révélatrices
des difficultés rencontrées par le SID pour le contrôle de ce délégataire. Le syndicat reconnaît,
d'ailleurs, dans sa réponse au rapport provisoire de la chambre, sa difficulté à apprécier les
dépenses du délégataire, notamment en raison des aléas de fréquentation et de l'ouverture
récente du site qui ne lui permet pas d'avoir le recul nécessaire.
La chambre rappelle, à ce propos, que, selon l'article L. 1411-3 du code général des collectivités
territoriales[ms26], le syndicat a l'obligation générale d'apprécier les conditions d'exécution du
service public par le délégataire ; il est responsable du bon fonctionnement du service et de sa
capacité à répondre aux besoins exprimés par les usagers. Elle souligne donc l'intérêt pour lui,
d'une part, de mettre en place des outils de gestion interne et des dispositifs d'évaluation
systématique, pour qu'il soit en mesure de s'assurer de la bonne utilisation des deniers publics au
regard des objectifs affichés et des résultats obtenus, et, d'autre part, de renégocier la convention
avec son délégataire, en vue de la rééquilibrer dans un sens qui lui soit davantage favorable. La
chambre prend note, sur ce dernier point, de la réponse du syndicat, lui précisant que cette
renégociation était en cours.
Par ailleurs, l'article L. 1411-3 susvisé permet à l'autorité délégante de disposer d'un rapport
financier explicitant le contenu des comptes. Si ce rapport est produit chaque année par le
délégataire et comporte une information dense et complète, la chambre estime que sa
présentation actuelle ne permet pas une compréhension totale des comptes du délégataire. Elle
prend acte de l'engagement de ce dernier, pour les futurs rapports d'activité, de suivre les
nouvelles dispositions réglementaires énoncées par le décret n° 2005-236 du 14 mars 2005 relatif
au rapport annuel du délégataire de service public local.
5. - L'examen particulier de certains équipements
5.1. - La gestion de la maison de la musique
L'exploitation de la maison de la musique a été assurée dans un premier temps (en 2002) en régie
directe. Le SID a ainsi organisé quelques concerts avec plus ou moins de succès, dont le plus
symbolique faisant appel à un chanteur de renom international. Pour l'organisation technique et
promotionnelle de cet évènement, le syndicat s'est associé à une société de production, pour un
coût pour le SID égal à 90 000 Euros, la société devant reverser en contrepartie 50 % des
recettes d'entrées au-delà des 1 500 premières places vendues. Le litige survenu entre le syndicat
et la société organisatrice, suite à l'annulation, par cette dernière, du spectacle, a été porté devant
les juridictions commerciales compétentes. La société a été condamnée à rembourser au SID
l'avance et les frais de justice, pour un montant total de 112 145,75 Euros. La mise en liquidation
judiciaire de celle-ci a cependant rendu cette somme irrécouvrable.
En 2003, l'exploitation de la maison de la musique a été confiée pour 3 ans à l'association
CAP'HORN, sous la forme d'une convention d'occupation précaire du domaine public, signée le
30 mai 2003, moyennant une redevance annuelle de 12 000 Euros. Le syndicat a, par convention
d'objectif signée le même jour, confié, par ailleurs, à cette même association le développement
culturel du Carmausin, pour promouvoir le spectacle vivant dans la région, en contrepartie d'une
subvention annuelle de fonctionnement, versée par le syndicat, de 180 000 Euros.
Les
manifestations et représentations organisées par l'association n'ont pas eu le succès attendu.
L'insuffisante fréquentation des premiers concerts a entraîné, pour l'association, des difficultés de
trésorerie qui ont abouti à sa cessation de paiement le 24 juillet 2003, puis à sa mise en liquidation
judiciaire le 14 octobre 2003. La chambre constate, cependant, que subsiste un risque pour le
syndicat, suite aux recours devant les juridictions commerciales et administratives de deux
anciens clients de l'association pour obtenir de celui-ci le règlement de leurs créances impayées.
A partir de 2004, le SID a décidé de se restreindre à la seule location des installations et, par
convention du 1er juin 2004 renouvelée pour l'année 2005, la régie technique de la maison de la
musique a été confiée à une nouvelle association en contrepartie d'une rémunération annuelle de
35 000 euros. La chambre relève que ce contrat de prestation de service a été signé le 1er janvier
2005, avant que la délibération autorisant son renouvellement soit exécutoire (arrivée en
préfecture le 10 janvier 2005).
5.2. - La gestion du skate parc
Le skate-parc, composé de différents bâtiments et infrastructures pour la pratique du roller et du
skate-board, d'une surface totale de près de 2 600 m2, était initialement intégré à la délégation de
service public passée avec Transmontagne. Le 28 mai 2004, la gestion du skate-parc a été
confiée, par convention d'occupation précaire du domaine public, à une autre société. Cette
convention a été signée alors que cet équipement faisait encore partie des biens affectés à la
délégation susvisée, sa sortie effective ne s'étant produite que 7 mois après, avec la passation
d'un avenant n° 2 au contrat avec Transmontagne, le 28 décembre 2004.
La chambre constate qu'au-delà de l'incompétence du SID pour signer des contrats relatifs à des
biens dont il ne dispose juridiquement pas, le syndicat ne pouvait autoriser l'occupation du skate
parc par une autre société, tant que cet équipement restait délégué à Transmontagne.
5.3. - La gestion de l'auberge et des campings
La gestion de l'auberge-cafétéria, a, dans un premier temps, été confiée par le SID à une SARL
sous la forme d'un bail commercial pour une durée de 10 ans. Cette société n'a pu honorer ses
engagements et verser l'ensemble de ses loyers. Faute de fréquentation suffisante, elle a été
mise en cessation de paiement le 6 novembre 2003 après seulement 6 mois d'activité, puis en
liquidation judiciaire le 16 décembre 2003, laissant au SID une dette irrécouvrable de 77 307
Euros.
L'auberge est aujourd'hui gérée par une autre société sous la forme d'une convention
d'occupation domaniale[ms27], signée avec le SID le 16 mars 2004 et pour 5 ans. Ce contrat,
approuvé par délibération du comité syndical du 26 mars 2004, prévoit le paiement d'une
redevance d'occupation égale à 8 % du chiffre d'affaires hors taxe réalisé par l'occupant.
La
chambre constate cependant que la société occupante ne s'acquitte pas de l'ensemble de ses
charges, les consommations d'électricité et d'eau de l'auberge restant réglées par le SID sans
refacturation, contrairement aux stipulations du contrat d'occupation.
S'agissant des campings, la chambre relève que la gestion commerciale des emplacements n'a
pas eu l'attrait escompté. En 2004, seule une poignée de personnes a occupé les places de
campings et camping-cars pour une recette annuelle totale inférieure à 100 euros. Dès lors, se
pose la question de l'intérêt de la conservation de cette activité en régie par le syndicat.
En conclusion, la chambre observe que le fait d'avoir confié chaque activité commerciale de
Cap'Découverte à des opérateurs privés n'était pas en soi suffisant à garantir la bonne gestion de
l'ensemble du site.
Encart n°4 : La réhabilitation du musée de la mine
6. - Les opérations d'aménagement du SID
6.1.- La zone de la cokerie
6.1.1. - L'intérêt du projet
La chambre a examiné l'opération d'aménagement de la zone de la cokerie conduite par le SID
depuis 1999. Le syndicat a créé ce lotissement à vocation industrielle et commerciale à
l'emplacement des anciennes usines de transformation du charbon en coke de fonderie, après
avoir acheté aux HBCM, 23 ha de terrains le 9 juillet 1999 pour un montant de 153 200 F (23 355
Euros). Cette zone devait accueillir des entreprises du secteur des éco-industries qui proposaient
la mise à la disposition d'industriels d'une centrale d'utilité " chaleur, froid et fluides ". En 2000, ce
projet est abandonné, le secteur des éco-industries ayant été confié au syndicat mixte
départemental de traitement des ordures ménagères. Le SID a cependant souhaité mener à terme
l'aménagement de cette zone pour permettre la venue d'autres industries dans le Carmausin.
Pour autant, la chambre constate que cette dernière décision n'a été précédée d'aucune étude de
commercialisation, ni d'évaluation socio-économique pour s'assurer de l'intérêt du projet pour le
Carmausin et de la venue d'entreprises.
6.1.2. - La convention de mandat
Par délibérations des 27 avril 1998 et 7 décembre 1998, le syndicat a confié à la SEM 81 l'étude
et la réalisation des opérations d'aménagement de cette zone d'activités dans le cadre d'une
convention de mandat conclue le 15 janvier 1999, pour un coût prévisionnel de 24 MF HT (3,66
MEuros) comprenant les travaux, les honoraires du mandataire et la maîtrise d'ouvre. La
convention de mandat prévoyait deux modes de préfinancement : le préfinancement par avance
du syndicat et le préfinancement par le mandataire lui-même. Les deux modes ont été utilisés :
dans un premier temps, le SID a effectué des avances financières régulières calculées sur la base
des dépenses prévisionnelles,
puis, suite à la délibération du comité syndical du 13 avril 2000, le
SID a recouru au second mode, la SEM 81 réglant les entreprises de travaux et le maître d'ouvre
et demandant ensuite au SID le remboursement de ces dépenses.
La chambre, dans son rapport provisoire, avait relevé que le SID était encore redevable à la SEM
81 de la somme de 1 778 077 Euros TTC frais financiers inclus, bien que les travaux
d'aménagement de la zone soient achevés. Dans sa réponse, l'ordonnateur a fait savoir que le
remboursement des sommes encore dues a été inscrit en dépenses au budget du syndicat pour
2005.
6.1.3. - Le marché des travaux
L'enveloppe financière prévisionnelle des travaux d'aménagement de la zone de la cokerie
s'élevait à 14 MF HT (2,14 MEuros). Ces travaux, séparés en 5 lots, ont été attribués après appel
d'offres ouvert, pour un montant de 13,8 MF HT (2,1 MEuros). En fin d'opération, après
l'intervention de 2 avenants, le coût des aménagements a été porté à 14,7 MF HT (2,24 MEuros),
soit une augmentation de 6,7 % par rapport au marché initial. Il ressort de l'instruction que si
l'avenant n° 1 semble bien destiné à faire face à des travaux supplémentaires imprévisibles, suite
à la découverte fortuite de constructions enterrées non répertoriées et non détectées par l'étude
géotechnique in situ préalable, l'avenant n° 2 est plus critiquable. En effet, celui-ci est motivé par
l'impossibilité pour le syndicat d'acquérir à des conditions acceptables un immeuble situé dans
l'emprise de la voie de desserte prévue pour la zone.
La chambre considère que le syndicat aurait dû s'enquérir, au moment des études, des conditions
et possibilités d'acquisition de cet immeuble. Elle rappelle que, comme le prescrit l'article 5 du
code des marchés publics, il appartenait
au maître d'ouvrage de s'assurer que la nature et
l'étendue des besoins à satisfaire étaient déterminées avec précision avant la consultation. Le non
respect de cette exigence minimale a eu pour conséquence un surcoût de réalisation de plus de
100 000 Euros.
6.1.4. - L'équilibre financier et économique de l'opération
La chambre a cherché à savoir dans quelle mesure le coût de réalisation de la zone de la cokerie
a été équilibré par les recettes nettes tirées de son exploitation. La méthode d'évaluation de la
rentabilité financière de l'investissement a consisté à mettre en balance le coût supporté par le
syndicat pour aménager cette zone et les retombées financières qu'elle a engendrées (19).
L'activité économique dérivée n'a pas été prise en compte en raison de l'absence de données sur
ce point.
L'investissement initial relatif à l'achat, aux études et aux travaux d'aménagement de la zone
d'activités s'établit à 2,96 MEuros en valeur 1999, selon le décompte définitif de l'opération, soit un
montant de 3,76 MEuros actualisé en 2005, au taux de 4%. A ce jour, les recettes espérées, hors
subvention, pour cet investissement s'élèvent à un montant total d'environ 0,87 MEuros en valeur
actualisée 2005. Elles sont le produit de la vente effectué en 2002 d'un peu plus d'un hectare au
syndicat mixte pour l'aménagement et l'industrialisation de la région de Carmaux et de la cession
du reste de la zone à la communauté de communes du Carmausin pour 832 00 Euros, intervenue
au mois de novembre 2005.
Ainsi, la dépense nette, en valeur actualisée 2005, s'élèverait à 2,89 MEuros (3,76 MEuros moins
0,87 MEuros) si la vente à la communauté de communes se concrétise, ou 0,3 MEuros si l'on
décompte les subventions reçues et restant à recevoir par le SID pour un montant total de 2,6
MEuros (cf. annexe n° 8). Dans ces conditions, la chambre constate que cet investissement reste
à la charge du SID et que, pour justifier son intérêt socio-économique, les retombées pour la
collectivité devront atteindre les montants précités.
6.2. - La construction du centre d'appels de Carmaux
6.2.1. - La réalisation de l'opération
Le syndicat a décidé, par délibération du 24 mars 2000, l'étude de la construction d'un centre
d'appels d'une superficie de 1 560 m2, sur la commune de Carmaux. Par délibération du même
jour, il a décidé de confier à la SEM 81 une mission de maîtrise d'ouvrage déléguée pour la
réalisation de ce centre, conclue par convention de mandat en date du 26 avril 2000. Cette
opération, d'un coût total de 2 385 140 Euros HT dont 1 914 260 Euros HT pour les seuls travaux,
a été subventionnée à hauteur de 1 128 123 MEuros(montant accordé, étant précisé que
seulement 951 004 Euros avaient été reçus fin 2004), et financée grâce à un emprunt de 914 694
Euros.
Comme pour la zone de la cokerie, la chambre relève que le syndicat est encore redevable à la
SEM 81, hors intérêts moratoires, de la somme de 811 824 Euros TTC, frais financiers inclus,
pour cette opération. Elle prend acte de la réponse du syndicat indiquant que le remboursement
des sommes encore dues a été inscrit en dépenses au budget du syndicat pour 2005.
6.2.2. - L'équilibre financier et économique de l'opération
La chambre a procédé à une évaluation financière et économique de l'opération du centre
d'appels en cherchant à appréhender le bénéfice reçu par la collectivité au-delà des seuls effets
directs strictement financiers, compte tenu des emplois créés. L'évaluation dans un premier temps
a consisté à mettre en balance le coût supporté par la collectivité publique (tous acteurs) pour cet
investissement et les revenus directs engendrés (loyers, taxes professionnelles). Le même calcul
a également été effectué en ce qui concerne le syndicat seul (c'est-à-dire avec prise en compte
des subventions reçues).
Le centre d'appels est loué depuis le 1er février 2002 à une société privée, pour un loyer annuel
en 2004 de 125 969 Euros HT ; cette société s'est en outre acquittée d'une taxe professionnelle (7
538 Euros en 2004). L'examen de la séquence annuelle des flux de recettes depuis l'ouverture du
centre d'appels, toutes choses égales par ailleurs, avec un loyer indexé sur le coût de la
construction (4,5 % en 2005), montre (cf. annexe n° 7) que le retour direct sur investissement
(correspondant à une valeur actuelle nette positive) est acquis à partir de 2022. Cette estimation
ne tient pas compte, faute d'information à ce sujet, des investissements de renouvellement
probables sur une si longue période.
Effectué pour le syndicat seul, c'est-à-dire en déduisant du
coût de l'investissement le montant des subventions reçues jusqu'en 2005 (951 004 Euros
correspondant à 923 888 Euros en valeur 2001), le calcul fait ressortir un équilibre en 2015.
Le bilan a, ensuite, été élargi par la prise en compte des retombées économiques, uniquement
appréhendées ici par le nombre d'emplois directs existants en 200520. Selon le syndicat, environ
300 personnes sont salariées dans la société locataire du centre d'appels en 2005. Elle relève que
ces emplois participent à l'économie locale. Les effets indirects et externes devraient, donc, être
positifs et leur prise en considération devrait encore améliorer ce bilan. Les résultats ainsi obtenus
donnent une mesure des avantages pour la collectivité et se comparent favorablement à ceux
obtenus et prévisibles pour les équipements du pôle sports et loisirs, si du moins l'activité sur le
site est pérenne.
7. - Le personnel
Selon les informations fournies par le syndicat, au 31 décembre 2004, le nombre d'agents affectés
au SID était de 31, dont 6 agents titulaires et 19 contractuels, auxquels s'ajoutaient 11
saisonniers. La masse salariale s'établissait pour le même exercice à 836 014 Euros. Ce montant
n'englobe pas les charges de personnel de Transmontagne et de l'Office du tourisme,
remboursées par le syndicat.
L'examen de la situation des agents contractuels en poste au moment du contrôle soulève
plusieurs observations quant à l'application correcte, par le syndicat, des règles applicables à la
fonction publique territoriale.
7.1. - Le directeur général
7.1.1. -
Les conditions de recrutement
La déclaration de la vacance d'emploi du poste du directeur général du SID a été reçue au centre
de gestion de la fonction publique territoriale du Tarn, le 26 août 2003 avec une date limite de
candidature au 10 septembre 2003, alors que la création du poste, par délibération du comité
syndical, n'a été décidée que le 12 septembre 2003, qui est aussi la date de signature du contrat
de recrutement.
La chambre rappelle qu'en application de l'article 41 de la loi modifiée n° 84-53 du 26 janvier 1984
portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, la création d'emploi doit
précéder toute démarche de déclaration de vacance, publicité et recrutement. Elle avait relevé
que les délais de publicité de la déclaration de vacance avaient été trop brefs pour produire leur
plein effet et avait estimé qu'ils n'avaient pas permis, en cette période de congés scolaires, de
vérifier qu'aucun fonctionnaire n'était intéressé par cet emploi. Elle prend acte que cette situation
résulte du départ précipité du précédent directeur et que plusieurs candidats ont pu, à l'époque, se
faire connaître.
7.1.2. -
Le logement de fonction
Par délibération du 12 septembre 2003, le comité syndical a décidé d'attribuer un logement de
fonction pour utilité de service au directeur général moyennant une redevance de 5 % du montant
du loyer et le paiement des charges locatives. La chambre observe que l'abattement de 95%
appliqué sur le loyer dont a bénéficié le directeur général s'avère irrégulier et qu'il dépasse de
beaucoup l'abattement maximal autorisé. En effet, l'article 21 de la loi n°90-1067 du 28 novembre
1990 modifiée, relative à la fonction publique territoriale fixe le droit commun de l'attribution des
logements de fonction, en disposant que cette attribution reste soumise, sauf cas particulier
limitativement énumérés, au principe de parité avec la fonction publique d'Etat. En l'espèce,
l'abattement dont a bénéficié le directeur pour son logement ne pouvait excéder 43 % de la valeur
locative du logement, en application des dispositions combinées des articles A.92 et R.100 du
code des domaines de l'Etat, et non
R92 comme l'indique par erreur le syndicat dans sa réponse
aux observations provisoires[ms33]. De surcroît, le directeur ne s'est pas acquitté de cette
redevance et les charges locatives ont finalement été payées par le syndicat.
La chambre a pris note que, depuis le 1er février 2005, le directeur a renoncé à son logement de
fonction.
7.2. - La situation des autres agents
La chambre relève que, d'une part, la vacance d'emploi du poste de responsable de sécurité a été
publiée le 18 août 2004, alors que le contrat était déjà signé (20 juillet 2004) et que, d'autre part, la
déclaration de vacance d'emploi du poste de juriste a été publiée le 1er février 2005, pour un
contrat déjà signé au 18 janvier 2005. Ces postes ont, donc, fait l'objet de déclarations de vacance
d'emploi fictives, puisque au moment de leur publication, les contrats d'embauche étaient déjà
signés. Elle
rappelle qu'en application des articles 14 et 41 de la loi du 26 janvier 1984, l'organe
exécutif est incompétent pour procéder au recrutement d'agents avant toute démarche de
déclaration de vacances et publicité[ms34].[jlbdb35] Au surplus, la déclaration d'emploi envoyée
au centre de gestion concernant le poste de juriste stipulait le recrutement d'un contractuel alors
que cette restriction est contraire à la loi comme l'a rappelé le Conseil d'Etat, en 2002 (CE, 18
décembre 2002, Association des responsables territoriaux en incident de carrière). Par ailleurs, le
contrat de travail du responsable des services techniques du SID, créé par délibération du 24
septembre 1998, a été renouvelé chaque année en référence à une délibération du 18 juin 1998
déclarée illégale au contrôle de légalité et sans publicité de vacance d'emploi. La chambre
rappelle, qu'en application de l'article 41 de la loi de 1984 précitée, l'autorité territoriale doit
informer le centre de gestion de toute vacance d'emploi et que cette formalité substantielle, suivie
d'un appel à candidature, demeure impérative pour qu'un contrat puisse valablement être
renouvelé. Enfin, les délibérations du 18 juin et 24 septembre 1998 prévoient une rémunération
sur 13 mois, ce qui est contraire aux dispositions de l'article 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet
1983.
TROISIEME PARTIE : CONCLUSION
8. - Les conditions de poursuite de l'activité de Cap'Découverte
8.1. - Un déficit insoutenable à conditions inchangées
Sur la base des fréquentations constatées en 2003 et 2004 et à conditions d'exploitation
inchangées par rapport à la situation actuelle (21), le syndicat devrait supporter, en l'absence de
subventions d'exploitation, un déficit annuel de fonctionnement récurrent estimé à 3,5 MEuros.
Dans ce calcul, prenant acte des stipulations de la convention du 8 octobre 2005, il n'est pas tenu
compte de la redevance qui devrait normalement être versée au SMAD (1,5 MEuros) pour
l'utilisation de ses immobilisations. Sa prise en compte porterait le déficit à 5 MEuros. Ce montant
ne tient compte, en outre, ni d'une augmentation vraisemblable des charges financières pour faire
face à un besoin de trésorerie croissant, ni du remboursement de l'annuité en capital des
emprunts, à la charge du SMAD.
La recherche du plus petit équilibre commercial (22) nécessiterait un nombre de visiteurs payants
d'environ 200 000, très éloigné des 35 000 entrées actuelles. Pour équilibrer l'ensemble des
comptes du syndicat en l'absence de subventions d'exploitation, un nombre de 340 000 visiteurs
payants23 serait nécessaire, à seule fin de réaliser le "petit équilibre" (caractérisé par l'absence
de couverture des charges d'investissement, à savoir dotations aux amortissements et frais
financiers).
Au regard des fréquentations observées entre 2003 et 2005, la question est ainsi posée de la
soutenabilité financière de l'opération par les collectivités membres du SID .
8.2. - Les mesures prises en 2005 et celles nécessaires
La chambre prend acte des actions actuellement engagées par le SID et ses partenaires (Etat,
région, département et communes membres), suite aux avis budgétaires qu'elle a formulés en
2004 et 2005 concernant le SID, le SMAD et chacune des 6 communes membres du SID, pour
tenter de consolider la situation financière de Cap'Découverte. Ces mesures prévoient l'apurement
des déficits passés du SID par la vente de certains de ses actifs, en particulier le musée de la
mine au département, le versement de subventions exceptionnelles de la région et de l'Etat et une
forte augmentation (3,7 MEuros) des participations des communes membres. Elles ne sont
toutefois pas suffisantes pour rendre économiquement et financièrement viable la poursuite de
l'activité sur Cap'Découverte.
La chambre prend acte également, dans les éléments de la réflexion menée actuellement, des
pistes dégagées par le SID et ses partenaires visant notamment à supprimer les activités
coûteuses et non rentables, ou encore à simplifier l'organisation duale reposant sur le SID pour
l'exploitation et sur le SMAD pour l'aménagement en mettant en place une structure unique. Une
telle orientation irait dans le sens d'une clarification des comptes et d'un renforcement de la
sécurité juridique et financière de l'exploitation du site, gageant les déficits et les annuités
d'emprunts du SID par des actifs et une surface financière plus large de ses membres. Elle
constate cependant qu'à la date du présent rapport, aucune voie n'est encore véritablement tracée
et qu'une solution pérenne reste à définir en considération d'un bilan socio-économique
d'ensemble réactualisé à la lumière de l'expérience et des enseignements tirés des premières
années de fonctionnement.
L'éventualité de fermetures partielles d'équipements ou d'une fermeture totale ne saurait a priori
être écartée s'il apparaissait impossible pour la collectivité de trouver son compte dans la
poursuite de l'activité et si elle devait financer de manière durable des déficits de fonctionnement
récurrents. Il reviendrait alors aux décideurs de mettre en balance le coût d'un tel soutien
financier, d'une part avec les retombées socio-économiques de l'opération, d'autre part avec le
coût que représenterait la fermeture partielle ou totale du site.
Encart n°5 : Le coût d'une éventuelle fermeture
Pour éviter cette fermeture, des décisions déterminantes doivent être prises pour réduire
considérablement les charges d'exploitation du complexe sports et loisirs, dont le déficit
représente plus de la moitié de celui du syndicat tout entier. Un redimensionnement à hauteur des
capacités financières du syndicat devrait être envisagé et, ce, sans procéder à de nouveaux
investissements, le SID, avec son assiette fiscale de 20 000 habitants, étant au maximum de ses
possibilités financières.
La gravité de la situation actuelle constitue un défi à relever supposant la collaboration de tous les
acteurs publics impliqués à un titre ou à un autre dans l'opération.
(1) Agence pour le développement industriel de la région ALBI-CARMAUX
(2) La ZAC fait actuellement l'objet d'une procédure de modification, avec l'objectif du porter les
surfaces constructibles de 80 à 130 ha.
(3) Une convention de
mandat a été signée entre le SID et ICADE le 5 octobre 1998 confiant à ce
dernier la maîtrise d'ouvrage déléguée de la réalisation de l'opération Cap'Découverte. La
chambre prend acte que la dite convention a été transférée au SMAD par avenant à cette
convention signée en novembre 2000 et renvoie à son rapport d'observations relatif au SMAD
pour l'examen des travaux de Cap'Découverte et des conditions d'exercice de cette maîtrise
d'ouvrage déléguée.
(4) La fosse (cote 80 NGF au fond) a été creusée, lors de l'exploitation de la mine à ciel ouvert,
très au dessous de la nappe phréatique (cote 220 NGF), et maintenue hors d'eau pendant les
travaux grâce à d'importants pompages. Le plan d'eau artificiel actuel (cote 130 NGF), alimenté
par remontée naturelle des eaux, nécessite encore la présence de 2 pompes situées dans le puits
de la Grillatie, pour stabiliser son niveau et éviter l'immersion des installations de fond de fosse,
avec un coût de fonctionnement qui avoisine annuellement les 90 000 euros.
5Les subventions d'équipement versées par les membres d'un syndicat sont enregistrées
en
section de fonctionnement selon les dispositions de l'instruction comptable M14.
(6) Houillère du Bassin du Centre du Midi
(7) Afin de rendre les résultats comparables à ceux des autres parcs étudiés, dont l'organisme
responsable porte à la fois l'exploitation et l'investissement, la chambre a procédé à une
réintégration comptable des investissements enregistrés sur le compte annexe du SMAD.
(8) La comparaison avec d'autres parcs régionaux et nationaux de loisirs, au nombre d'une
centaine, se fonde sur les études suivantes " Parcs de loisirs : Etat du marché et facteurs
d'évolution ", AFIT (Agence Française de l'Ingénierie Touristique), 2004 et " Parcs d'attractions et
de loisirs - Analyse de marché ",
mai 2004, XERFI.
(9) Immobilisation inscrite fin 2004 au bilan comptable du budget annexe du SMAD soit
24,7Meuros, divisé par le nombre de 35 000 entrées constatées en 2004 et 2005.
(10) Ne sont comptabilisées ici que les seules charges de personnel du pôle sports et loisirs, au
syndicat et chez le délégataire.
(11) Immobilisations inscrites au bilan du SMAD pour 60,3 Meuros HT fin 2004 et au SID (hors
budget annexe cokerie et centre d'appels) pour 1,6 Meuros HT.
(12) cf Etudes " Parcs de loisirs : Etat du marché et facteurs d'évolution ", AFIT, 2004 et " Parcs
d'attractions et de loisirs - Analyse de marché "- mai 2004, XERFI.
(13) Les équipements de loisirs se positionnent en général clairement sur l'un des 4 secteurs
d'activité que sont " nature ", " sport ", " culture " ou " fête ", Cap'Découverte se situant, au
contraire, à cheval sur ces 4 secteurs (musée, spectacles, base de loisirs, équipements sportifs,
cette position nuisant ainsi à sa compréhension et donc à son attractivité
(14) Selon leurs bilans comptables et après conversion de certains montants TTC en HT, le SID a
reçu 889 keuros HT de subventions d'investissement pour Cap'Découverte sur son budget
principal fin 2004, le SMAD 14,6 Meuros HT sur son budget principal et 27,6 Meuros HT sur son
budget annexe, soit au total 43,1 Meuros HT au 31 décembre 2004, auquel il convient d'ajouter
les subventions reçues en 2005 par le SMAD (au 1er décembre 2005), soit 3 Meuros HT à son
budget annexe et 2,9 Meuros HT sur son budget principal. Le total des subventions
d'investissement reçues par le SID et le SMAD pour l'aménagement de Cap'Découverte est donc
de 49 Meuros HT, soit 58,5 Meuros TTC.
(15) " Révision du taux d'actualisation des investissements publics ", Commissariat général au
plan -
Rapport du groupe d'experts présidé par Daniel LEBEGUE - 21 janvier 2005.
(16) Immobilisations inscrites au bilan du SMAD pour 60,3 Meuros HT fin 2004 et au SID (hors
budget annexe cokerie et centre d'appels) pour 1,6 Meuros HT.
(17) Expertise confiée au Conseil général des ponts et chaussées (CGPC), à l'inspection générale
de l'industrie et du commerce (IGIC) et à la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action
régionale (DATAR)
18 La région et le département ont demandé en 2004 un audit à un bureau d'études privé, puis en
2005 commandé une étude sur les perspectives d'évolution de Cap'Découverte à la caisse des
dépôt et diligenté chacun une mission d'enquête et d'évaluation sur Cap'Découverte.
(19) L'estimation du seuil de rentabilité d'un investissement implique par définition une projection
dans l'avenir, soit que le décideur cherche à récupérer avant une date donnée la dépense
effectuée, soit qu'il cherche à évaluer le coût financier de la politique qu'il met en ouvre par la
réalisation de son investissement et la poursuite des objectifs qu'il s'assigne. Ce faisant, il ne peut
ignorer que l'argent public mobilisé a un coût puisqu'il est amené à emprunter sur le marché
financier pour obtenir une partie de la ressource de référence. Pour la simulation, un taux
d'actualisation de 4 % correspondant à celui préconisé par le commissariat au plan dans son
rapport du 21 janvier 2005, mais aussi au taux moyen des emprunts du SID à l'époque de
l'investissement, a été choisi. Ce taux ramène à leur valeur actuelle pour l'année de base les
recettes et les dépenses de chaque année successivement prises jusqu'au terme de la période de
calcul.
(20) La réalisation d'un bilan complet, appréhendant les effets indirects et externes de la présence
de ce centre d'appels, relève d'une méthodologie plus ou moins complexe qui n'a pu être mise en
ouvre dans le cadre limité du présent contrôle en l'absence de données fiables et précises sur
l'activité économique dérivée résultante.
(21) Cette estimation s'appuie sur la construction de comptes d'exploitation prévisionnels établis
sur la base des comptes des années 2003 et 2004 et dont les hypothèses sont détaillées en
annexe n°9, en particulier, pour les recettes, la chambre a considéré un niveau de fréquentation et
des revenus de partenariats commerciaux (redevances ou loyers) constants et égaux à ceux de
2004 et, pour les dépenses, a été ajoutée une provision pour gros entretien des équipements de
glisse.
(22) Consistant à couvrir les seules charges d'exploitation du complexe sports et loisirs (mais non
les dépenses d'entretien général du site et des équipements publics financés par ailleurs) par ses
produits, et donc a résorber le déficit prévisible du budget annexes sports et loisirs évalué à 1,97
Meuros hors paiement de la redevance au SMAD.
(23) Avec l'hypothèse d'un niveau inchangé de charges et d'un panier moyen par visiteur égal à
celui de 2004, soit 11,5 euros (recettes de billetterie du complexe rapportées au nombre d'entrées
payantes) : cf annexe n°10.
ANNEXES :
REPONSES DE l'ORDONNATEUR :
MPO15030601.PDF
MPO15030602.pdf