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L’insertion des bénéficiaires du RMI
_____________________
PRESENTATION
_____________________
Le revenu minimum d’insertion est, depuis plus de douze ans, le
premier des minima sociaux : 4,46 Md€ de dépenses d'allocations en
2000 pour 1 096 000 allocataires, environ 7,92 Md€ pour l’ensemble des
dépenses publiques directement liées au RMI, même si le nombre de
bénéficiaires a légèrement décru en 2000 en France métropolitaine.
La Cour a examiné en 1995 les premières années de mise en oeuvre
de la loi du 1
er
décembre 1988
1
. Avec dix chambres régionales des
comptes, elle présente de nouvelles observations sur cet important
dispositif de cohésion sociale
2
.
La période considérée a vu la délégation interministérielle créée
en 1988 perdre la légitimité qui lui permettait d’exercer une coordination
interministérielle
qu’elle
n’avait
pas
les
moyens
de
maintenir.
L’animation nationale des politiques d’insertion a dès lors pâti de
lacunes sérieuses dans la collecte et l’exploitation des informations sur la
mise en oeuvre et les résultats du dispositif.
1
Rapport public de 1995, p. 49.
2
La loi n° 88-1088 du 1
er
décembre 1988 a été modifiée par la loi n° 92-722 du
29 juillet 1992 portant adaptation de la loi relative au RMI et à la lutte contre la
pauvreté et l’exclusion sociale et professionnelle, par la loi n° 94-638 du 25 juillet
1994 tendant à favoriser l’emploi, l’insertion et les activités économiques dans les
départements d’outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte, par la loi
n° 95-116 du 4 février 1995 portant diverses dispositions d’ordre social, par la loi
n° 97-940 du 16 octobre 1997 relative au développement d’activités pour l’emploi des
jeunes, par la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les
exclusions, par la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création d’une couverture
maladie universelle, par l’ordonnance n° 2000-99 du 3 février 2000 relative au statut
des agences d’insertion dans les départements d’outre-mer, par la loi n° 2000-1207 du
13 décembre 2000 d’orientation pour l’outre-mer et par l’ordonnance n° 2000-1249
du 21 décembre 2000 relative à la partie législative du code de l’action sociale et des
familles.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
10
Le copilotage de celui-ci par l’Etat et les départements reste
souvent formel. Les crédits départementaux d’insertion sont fréquemment
engagés malgré l’absence de convention entre les partenaires. Les
commissions
locales
d’insertion
sont
souvent
cantonnées
dans
l’enregistrement des contrats individuels et les pratiques de reconduction
limitent la diversification des possibilités d’insertion.
Deux seulement des 19 départements de l’échantillon examiné
utilisent la totalité des crédits départementaux inscrits au titre de
l’obligation qu’institue la loi de 1988. Les reports cumulés dépassent
parfois de moitié ce qui correspond à l’obligation légale de l’année.
La contractualisation de la démarche d’insertion demeure le point
faible du dispositif, du fait notamment de la pauvreté du contenu des
contrats conclus. Peu de départements de l’échantillon se sont mis en
mesure d’apprécier si l’action d’insertion a rapproché l’allocataire de la
sortie du dispositif, dans lequel 65 000 allocataires de 1989 se trouvaient
encore dix ans plus tard.
Dans les départements d’outre-mer, malgré la création en 1995
d’établissements
publics
spécifiques,
les agences
départementales
d’insertion, l’offre en mesures d’insertion reste inférieure à la demande.
La Cour constatait en 1995, au terme d’une étude sur le revenu
minimum d’insertion, que le dispositif défini par la loi du 1
er
décembre
1988 pour le service de l’allocation et la promotion des actions
d’insertion n’était pas parfaitement maîtrisé. Elle recommandait « une
organisation administrative et financière plus rigoureuse, de manière à
lutter contre la fraude, un renforcement du contrôle de l’allocation et des
dépenses qui en découlent, une information plus précise sur les
interventions, les coûts et les résultats, et une gestion des contrats
individuels d’insertion propre à mieux garantir le lien, voulu par la loi,
entre l’aide accordée et l’effort personnel du bénéficiaire ».
En liaison avec la Cour, dix chambres régionales des comptes
3
ont
mené une nouvelle enquête dans 19 départements
4
sur l’insertion des
3
Auvergne, Bourgogne, Champagne-Ardenne, Île-de-France, Languedoc-Roussillon,
Limousin, Midi-Pyrénées, Nord – Pas-de-Calais, Pays-de-la-Loire, Provence-Alpes-
Côte d’Azur.
4
Aude, Bouches-du-Rhône, Creuse, Gard, Gers, Hérault, Haute-Loire, Loire-
Atlantique, Maine-et-Loire, Marne, Nord, Pas-de-Calais, Pyrénées-Orientales, Paris,
Tarn, Haute-Vienne, Yonne, Hauts-de-Seine et Seine Saint-Denis.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
11
bénéficiaires de l’allocation. La Cour a, pour sa part, examiné le pilotage
interministériel du dispositif et vérifié les comptes des agences
départementales d’insertion outre-mer.
Rôle des différents acteurs administratifs
La mise en oeuvre du RMI fait intervenir les caisses d’allocations
familiales et de mutualité sociale agricole, plusieurs services déconcentrés
de l’Etat, les départements et leurs services administratifs ou sociaux, les
centres communaux d’action sociale, des associations privées et des
instances collégiales spécifiques.
Le dispositif institutionnel choisi dissocie, en effet, la gestion de
l’allocation, pratiquement déléguée à la branche famille de la sécurité
sociale, qui n’en supporte pas la responsabilité financière assumée par
l’Etat, et la mission d’insertion confiée, pour une large partie, aux
départements, lesquels n’ont pas la maîtrise des dépenses mises à leur
charge puisqu’ils n’interviennent pas directement dans l’ouverture et le
maintien
des
droits.
Le
dispositif
départemental,
placé
sous
la
responsabilité conjointe du préfet et du président du conseil général,
comprend un conseil départemental d’insertion (CDI) qui doit établir un
programme départemental d’insertion (PDI) et des commissions locales
d’insertion (CLI). Outre-mer, il repose sur des établissements publics
locaux, les agences départementales d’insertion.
I
Le pilotage interministériel du dispositif du
revenu minimum d’insertion
A
Limites du caractère interministériel du dispositif
Un décret du 7 décembre 1988 a placé auprès du Premier ministre
un délégué interministériel au revenu minimum d’insertion. Le ministère
des affaires sociales ne paraissait pas, en effet, pouvoir animer l’action
des autres ministères dans le cadre du RMI, pour des raisons tenant, au
niveau central, à la situation de la direction de l’action sociale, qui, de son
propre aveu, connaissait « un processus cumulatif de dégradation
progressive » et, au niveau local, à la fragilité des directions
départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS).
a) La coexistence de la délégation interministérielle (DIRMI), dont
la création était ainsi fondée sur l'incapacité supposée de la direction de
l’action sociale à prendre en charge directement cet important projet, et
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
12
de cette direction n’a pas favorisé une organisation rationnelle des
services. Dès les années 1995-1996, le principe d’une fusion était acquis ;
sa mise en oeuvre a duré encore cinq ans.
Au niveau local, la responsabilité de conduire le dispositif avait été
initialement confiée aux préfets, qui s’étaient vu adjoindre deux chargés
de mission, provenant l’un de la DDASS, l'autre de l’ANPE. La
délégation interministérielle à dater de 1996 a encouragé la réintégration
des chargés de mission dans les DDASS, estimant que cette organisation
n’avait « pas résisté au temps ».
Le caractère interministériel de la délégation a rencontré d’emblée
des limites. Elle était rattachée au Premier ministre mais gérée par le
ministre de la solidarité, de la santé et de la protection sociale, et se
bornait à informer les autres ministres. Le groupe interministériel de
coordination prévu en 1988 n'a d’ailleurs jamais été réuni.
b) Comme la délégation interministérielle avait été créée pour une
durée de 4 ans, le premier délégué entendait la limiter à des missions de
conception et d'animation des administrations. Selon ses responsables,
dont, entre 1992 et 1995, l’un exerçait parallèlement des fonctions
majeures au cabinet du ministre, « un fonctionnement collectif poussé,
permis par le petit nombre et la qualité des agents, en a fait un lieu inédit
de synthèse sur les politiques sociales, le chômage et l'exclusion ». Le
choix d'une structure légère n’en a pas moins montré ses limites.
Ainsi que le ministère de l’emploi et de la solidarité l’a exposé à la
Cour, « la DIRMI […] ne disposait à partir de 1996 ni de la légitimité
politique ni des leviers administratifs qui lui auraient permis [d’assurer]
cette coordination [interministérielle] ». Le texte instituant les agences
départementales d’insertion dans les départements d’outre-mer n’a pas
retenu ses propositions. Sur le sujet de l’insertion par l’emploi, la
délégation, dans la dernière période, n’a pas exercé un rôle d’impulsion
ou d’orientation. Elle n’a pas toujours maintenu une relation satisfaisante
avec des directions et établissements relevant du même ministère qu’elle,
comme il a été constaté pour l’informatisation des caisses d’allocations
familiales et des commissions locales d’insertion.
La délégation a connu, il est vrai, une rotation importante de son
personnel : quatre conseillers techniques chargés de la communication en
12 ans, cinq conseillers emploi pendant la même période, six conseillers
pour les relations financières avec les départements.
c) Le processus de fusion de la direction de l’action sociale et de la
DIRMI n’a abouti qu’en juillet 2000. Les missions de la délégation ont
alors été reprises par la nouvelle direction générale de l’action sociale.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
13
La loi d’orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les
exclusions
a
suscité,
en
effet,
de
nouveaux
outils
de
nature
interministérielle. Le ministère a exposé à la Cour que « les changements
intervenus depuis 1988 dans le contexte institutionnel, l’élargissement du
champ de la coordination interministérielle […] à l’ensemble des
problématiques d’insertion sociale, ainsi probablement que les résultats
en
demi-teinte
de
la
DIRMI
dans
son
rôle
de
coordination
interministérielle, ont amené à faire le choix de confier ce rôle à une
direction de l’action sociale renforcée plutôt qu’à une structure
spécifique ».
Dans les départements, la constitution d’un pôle social des services
de l’Etat vise à articuler de façon cohérente le dispositif consacré à
l’insertion des bénéficiaires du RMI, celui qui découle de la loi
d’orientation du 29 juillet 1998 et celui de l’aide sociale d’urgence. Les
situations locales sont toutefois contrastées (voir infra point II).
B
L’effectivité du pilotage interministériel
1
Attribution et versement des allocations
Le délégué interministériel devait « veiller à l'efficacité des
procédures d'attribution et de versement de l'allocation ».
a) La mise en oeuvre du système Cristal d’informatisation des
caisses d’allocations familiales à compter de décembre 1995 a occasionné
au cours des dernières années de sérieux problèmes, pour lesquels la
délégation n’a pas tout mis en oeuvre pour obtenir de la Caisse nationale
des allocations familiales (CNAF) une amélioration rapide.
b) S’agissant du contrôle des bénéficiaires du RMI, dont la Cour
avait préconisé le renforcement, la délégation interministérielle faisait
encore état en septembre 1999 d’objectifs de contrôle plus que de
résultats mesurés.
Après le contrôle effectué en 1999 dans quatre départements par
l’Inspection générale des affaires sociales, le ministère estimait que la
situation appelait « une réaction énergique ». La concertation entre l’Etat
et les caisses d’allocations familiales était jugée quasi inexistante ; le taux
de contrôle avait chuté de 22 % en 1997 à 15,5 % en 1998, depuis le
début de l'implantation du logiciel Cristal. Un groupe de travail s'est alors
réuni pour tenter de relancer les contrôles de la CNAF et d’améliorer leur
qualité.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
14
2
Animation des politiques d’insertion
Le délégué devait aussi « contribuer à l'animation des politiques
d'insertion engagées dans chaque département ».
a) La délégation a conduit en 1997 une campagne de vérification
qui a fait ressortir des reports cumulés de crédits d'insertion atteignant
une demi-année d'obligation légale, soit 0,34 Md€ (2,216 MdF)
5
. Cette
vérification n’a pas été renouvelée, alors que les disparités sont grandes
entre les départements et les erreurs d’imputation nombreuses (voir infra
point II).
b) Le ministère de l’emploi et de la solidarité délègue chaque
année à ses services déconcentrés les moyens financiers leur permettant
de gérer localement le RMI. La ligne budgétaire spécifique s’élevait, en
loi de finances initiale, à 23,26 M€ en 1997 et à 8,53 M€ en 1999, après
le transfert des crédits concernant la rémunération des personnels du
dispositif RMI aux chapitres de rémunérations.
Les critères retenus pour procéder aux délégations de crédits n’ont
pu être exposés à la Cour.
Pour l'année 1999, le calcul de référence conduisait à attribuer
8,38 € par allocataire géré. L’Aisne, qui comptait 2 120 allocataires,
disposait cependant de 37,05 € par allocataire, tandis que l'Indre qui en
comptait 2 128 ne disposait que de 9,30 € par allocataire, soit quatre fois
moins. La dotation par allocataire était de 4,27 € dans la Mayenne (1 824
allocataires), 2,44
€ dans les Bouches-du-Rhône (56 496 allocataires) et
0,40 € dans les Vosges (4 222 allocataires). Le ministère a assuré que les
frais liés à la gestion du RMI seraient pris en considération pour déléguer
les crédits désormais globalisés. Un tableau des ressources humaines
affectées au dispositif du RMI restait toutefois à établir en 2000.
c) Examinant l’utilisation des crédits délégués aux préfets pour la
gestion des dossiers de RMI, la Cour a constaté qu’en Loire-Atlantique, la
DDASS certifie parfois le service fait, avant que la prestation commandée
ait été fournie. Une étude sur « les artistes et l'Internet » a ainsi été réglée
intégralement à la fin de l'année 1999 à une association, le service fait
ayant été certifié le 8 décembre 1999 (9 497,57 €). Ce n’est pourtant
qu’en mai 2000 que l'association a contracté avec une agence municipale
afin d’engager l'étude.
Dans les Hauts-de-Seine, la DDASS a acquis, jusqu’à l’année
2000, des tickets-services (transports en commun et repas) pour des
5
L’obligation légale annuelle pour l’ensemble des départements s’élevait en 1998 à
0,67 Md€.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
15
personnes sans domicile fixe « rattachées au bureau RMI » d’un
établissement public de santé. Or les crédits délégués pour la gestion du
RMI « ne doivent en aucune façon financer des secours ou aides
sociales ».
3
Collecte des informations
Le décret de 1988 chargeait le délégué d’organiser « la collecte des
informations relatives à la mise en oeuvre et à l'application de la loi ».
a) L’administration centrale ne recueille pas moins de 108
« indicateurs statistiques principaux pour le suivi du RMI », qui a été dès
l’origine un dispositif sur lequel les données statistiques sont denses.
La délégation interministérielle rencontrait toutefois des difficultés
pour obtenir des données statistiques du niveau local. Elle constatait ainsi
en 1998 qu’à peine plus de la moitié des préfectures lui répondaient dans
les délais, et en 1999 que « comme chaque année, les remontées
départementales permettant d'établir les résultats sur les dépenses de
crédits d'insertion ont été très tardives ».
La direction générale de l’action sociale a confirmé que « le
système d’information permettant d’évaluer le dispositif d’insertion du
RMI apparaît assez disparate selon les départements et globalement peu
satisfaisant ». Elle a fait référence à des améliorations annoncées en
juillet 2001 : définition d’indicateurs « permettant de rendre compte de la
qualité de la prestation RMI, des politiques d’insertion mises en oeuvre et
de leur efficacité », adoption d’objectifs chiffrés, définition de « cahiers
des charges de recueil de données statistiques au sein des CLI ».
b) Les statistiques sur les allocataires sont fournies par la Caisse
nationale des allocations familiales (CNAF), mais le ministère estimait en
2000 que « les données transmises mensuellement par la CNAF sur le
RMI ne permettent pas une lecture fiable de l'évolution des effectifs ».
Il a exposé qu’un échantillon inter-régimes sera mis en place à
dater de 2002, afin « d’avancer dans la connaissance des trajectoires des
allocataires de minima sociaux, et notamment d’estimer des taux de sortie
des minima » et que d’autres opérations amélioreront la connaissance des
bénéficiaires du RMI
6
.
6
Notamment des enquêtes et publications de la DREES (direction de la recherche,
des études, de l’évaluation et des statistiques) avec la DGAS et la CNAF.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
16
II
Le dispositif et les actions d’insertion
Les dépenses d’allocation de RMI versées par les caisses
d’allocations familiales et les caisses de mutualité sociale agricole
constituent le sixième des dépenses d’assistance et de solidarité de l’Etat :
elles ont atteint 4,46 Md€ en 2000, en baisse pour la première fois par
rapport à l’année précédente, sous l’effet notamment d’une première
diminution des effectifs d’allocataires en France métropolitaine. L’Etat
devait 288,28 M€ aux organismes payeurs fin 2000
7
.
L’évolution a été la suivante depuis 1995 :
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Dépenses d’allocations
8
Md€
3,33
3,51
3,72
4,00
4,86
4,46
Allocataires
9
Milliers
840,8
903,8
956,6
993,3
1 017,8
965,2
Source : rapports annuels de la Cour sur l’exécution des lois de finances et Tableau
de bord des politiques d’emploi (Ministère de l’emploi et de la solidarité. DARES).
L’accroissement du nombre de bénéficiaires du RMI s’est ralenti
de 1996 à 1999
10
et une baisse a été constatée en 2000 en métropole, la
croissance du nombre d’allocataires se poursuivant dans les DOM.
La dépense publique totale liée au RMI est largement supérieure.
La direction générale de l’action sociale l’estime à 7,92 Md€ pour 1999
hors frais de gestion du dispositif : aux allocations s’ajoutent, pour l’Etat,
les aides à l’emploi
11
, la « créance de proratisation » dans les
départements
d’outre-mer,
la
majoration
d’aide
au
logement,
l’exonération de la taxe d’habitation, l’aide médicale et, pour les
7
Rapport sur l’exécution des lois de finances pour l’année 2000, p. 68. Le montant
des dépenses 1999 était exceptionnellement élevé du fait de l’imputation des primes
de Noël et des revalorisations 1998 et 1999 ; des reports de charges de l’exercice 2000
à l’exercice 2001 sont mentionnés.
8
Imputation budgétaire : chapitre 46-21 (revenu minimum d’insertion) jusqu’à 1999 ;
chapitre 46-83 (prestations de solidarité), article 20, depuis 2000.
9
Nombre de ménages bénéficiaires du RMI fin décembre de l’année considérée en
France métropolitaine.
10
Ralentissement atténué en 1999 par l’élargissement de « l’intéressement » (cumul
allocation - revenu d’activité) et par la redéfinition des ressources prises en compte.
11
Estimées à 1,22 Md€.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
17
départements, les crédits d’insertion, l’assurance personnelle et l’aide
médicale
12
.
Le dispositif RMI associe, en effet, une allocation monétaire et un
accompagnement vers l’emploi. Les investigations des chambres
régionales des comptes ont porté sur le volet insertion du dispositif
13
.
A
La réalité du copilotage du dispositif d’insertion
par l’Etat et les départements
Selon l'article 34 de la loi du 1
er
décembre 1988 modifiée, « le
représentant de l'Etat dans le département et le président du conseil
général conduisent ensemble et contractuellement l'action d'insertion
sociale et professionnelle des bénéficiaires du RMI ».
1
Le conseil départemental d'insertion (CDI)
a) Les membres de ce conseil, coprésidé par le représentant de
l'Etat et le président du conseil général, sont issus des collectivités
territoriales, d'organismes oeuvrant dans les domaines économique et
social et de la formation professionnelle, ainsi que des commissions
locales d'insertion (CLI).
Certains conseils ont une composition pléthorique. L’effectif de
celui du Nord s’élevait ainsi à 186 membres en mai 1989 ; il a été ramené
à 149 en mars 2000, mais le département note que « compte tenu du
nombre de membres qui composent ce conseil, cette instance n'apparaît
pas comme un lieu de débats et de réflexion ». Une instance plus légère
non prévue par les textes est parfois le véritable organe de décision.
b) Le conseil départemental d’insertion doit être réuni au minimum
deux fois par an : pour adopter le programme départemental d'insertion
(PDI) en s'appuyant sur les programmes locaux d'insertion, puis pour
examiner la mise en oeuvre du programme. Les conseils examinés
respectent généralement leurs obligations de réunion.
L'exercice effectif du copilotage semble, en revanche, incertain.
Dans le Nord, aucun programme départemental d’insertion n'a pu être
adopté en 1991, 1992, 1993, 1995, 1997, 1999 et 2000. Le conseil du Pas-
de-Calais n'a pu adopter aucun PDI entre 1992 et 1995 ni depuis 1996. Le
12
Estimées respectivement à 0,81 Md€, 0,41 Md€ et 0,47 Md€.
13
Les exercices contrôlés étaient compris entre 1992 et 2000. Lorsque la période
contrôlée se terminait en 1998, une actualisation pour 1999 et 2000 a été effectuée.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
18
dispositif départemental ne permet alors ni d'élaborer un diagnostic
global, ni d'évaluer l'ensemble des actions, ni d'en assurer la cohérence.
c) Les crédits que les départements inscrivent à un chapitre
individualisé de leur budget pour financer des actions d'insertion doivent
être gérés dans le cadre d'une convention entre l'Etat et le département.
À Paris, il n’en a cependant pas été conclu en 1994, 1995 et 1998.
Dans le Nord n'ont été établies que deux conventions, la première en
1990, la seconde en 1995. En Maine-et-Loire et dans le Gard, la première
convention n'a été signée qu’en 2000. Les crédits d'insertion ont donc été
utilisés dans ces départements dans des conditions qui pouvaient être
contestées.
Il est vrai qu’il a fallu attendre août 1999 pour qu’une circulaire
définisse une convention cadre type. La direction générale de la
comptabilité publique a confirmé que, pour le RMI, « les payeurs
départementaux rencontrent de nombreuses difficultés pour effectuer les
contrôles qui leur incombent », aggravées par « l’absence de convention
entre l’Etat et le département ou le manque de dispositions précises dans
celles qui sont signées ».
d) Le succès de l’insertion dépend en grande partie des agents
chargés d’instruire les demandes d’allocation, de mettre en place les
contrats et d’en analyser les résultats. Encore faut-il que les allocataires
présents dans le dispositif depuis plusieurs mois, a fortiori ceux qui s’y
trouvent depuis plusieurs années, puissent rencontrer au moins une fois
un « référent social ». Tel n’est pourtant pas le cas à Paris.
Les départements se sont généralement donné les moyens d’un
accompagnement social, mais l’ouverture nécessaire à l’interdisciplinarité
et au travail en réseau peut conduire à remodeler les territoires
d’intervention
des
travailleurs
sociaux.
En
Loire-Atlantique,
les
responsables de circonscriptions d’action sociale se sont ainsi vu confier
le soin de veiller à la complémentarité des actions. Le département des
Bouches-du-Rhône a, pour sa part, mis en place des lieux d’accueil
spécifiques pour l’accueil et le suivi des bénéficiaires du RMI, dont il a
confié la tenue à huit associations.
2
Les commissions locales d'insertion (CLI)
Les CLI sont, depuis 1992, chargées d’élaborer un programme
local d’insertion (PLI) et d’animer la politique d'insertion. Le représentant
de l'Etat et le président du conseil général fixent leur ressort, arrêtent la
liste de leurs membres et en désignent le président.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
19
Le découpage des ressorts territoriaux des CLI est souvent
déséquilibré. Sur les 26 commissions du Nord, trois suivent moins de
1 000 bénéficiaires du RMI tandis que deux en regroupent 6 426 et 9 107.
Dans
les
Bouches-du-Rhône,
l’effectif
varie
entre
2 000
et
9 500 bénéficiaires. Il n'est pas sûr pourtant que les CLI puissent remplir
leurs missions au-delà d’un effectif à fixer vraisemblablement entre 1 500
et 2 000.
Le fonctionnement cloisonné des différentes CLI a été souvent
relevé, notamment à Paris. Les CLI se sont dès lors souvent cantonnées,
sauf en Loire-Atlantique, à l'enregistrement des contrats.
3
Les organismes concourant à l’insertion des bénéficiaires du
RMI
a) Les organismes promoteurs des actions d'insertion sont
essentiellement des associations. La plupart préexistaient au dispositif
RMI. Les taux de reconduction des actions proposées par elles sont très
élevés : 100 % dans les Pyrénées-Orientales, près de 100 % à Paris. Les
conseils départementaux d’insertion doivent pourtant « élargir et
diversifier les possibilités d'insertion ».
La conclusion des conventions résulte le plus souvent de
négociations de gré à gré. Parfois des conventions-types
sont élaborées,
comme à Paris. Le département du Nord a mis en place une procédure
d’appel à projets, mais du fait des situations acquises, du manque de
moyens des CLI et de la mauvaise connaissance des besoins, peu
d'actions innovantes ont été engagées.
b) Le département des Pyrénées-Orientales a délégué la plus
grande part de l'activité d'insertion à deux associations créées dans ce but
en 1989, qui étaient des démembrements de ses services. Une convention
de 1992 a alloué une subvention représentant l'essentiel des crédits
départementaux, ainsi que des moyens en personnel et en matériels, à une
première association, qui a reversé une partie des fonds à une deuxième
association, chargée de l’insertion professionnelle. Après la dissolution de
la première association, ses activités et ses moyens ont été transférés,
pour partie, à la seconde, avec laquelle une nouvelle convention a été
signée en 1996, le reste étant confié au service insertion logement du
conseil général. Au total, la première association a reçu 95 % des crédits
du chapitre 959 utilisés de 1989 à 1994, et la seconde 66 % de 1996 à
1999. Le conseil général a décidé récemment de faire reprendre les
activités de celle-ci par une entité de droit public, l’établissement
départemental d’insertion.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
20
c) De manière générale, l'enquête a conduit à constater
l'insuffisance du contrôle exercé par les départements sur la réalisation
des actions subventionnées. La production des bilans quantitatifs,
qualitatifs et financiers est partielle ou tardive, mais les suspensions ou
cessations de conventionnement sont très peu nombreuses : 2 à Paris en
1997.
Le département du Nord a bien inscrit, dans la convention-type, la
possibilité de diligenter des contrôles, mais ne l’a pas mise en oeuvre.
Celui des Hauts-de-Seine a versé en novembre 1999 à une association un
peu plus de 0,23 M€ sans que figurent au dossier le bilan de l’action et la
liste des bénéficiaires RMI présents ; une note de novembre 1998 indique
que l’association dispose de « 1,83 M€ placés ».
B
La portée du caractère obligatoire des crédits
départementaux
La loi du 1
er
décembre 1988 oblige les départements à inscrire à
leur budget, pour financer des actions d'insertion, un crédit au moins égal
à 20 %
14
des allocations versées dans le département au cours de
l'exercice précédent.
L’enquête
a
mis
en
évidence
une
grande
difficulté
des
départements, même les plus concernés par les phénomènes d’exclusion,
à utiliser les crédits ainsi inscrits à leur budget.
1
Taux d’utilisation des crédits inscrits
a) Dans le Nord, la base de référence est, en fait, un conglomérat
de données de natures variables selon les caisses d’allocations familiales :
les unes brutes, d’autres nettes des indus, d’autres enfin fournies sans
aucune précision. Dans l’Hérault, une erreur avait conduit à surévaluer de
1,22 M€ l’obligation légale du département.
b) La loi fait obligation aux départements de reporter sur l’année
suivante les crédits inscrits au titre de l’obligation légale et non engagés.
Hormis
la
Creuse
et
les
Bouches-du-Rhône,
aucun
des
départements de l’échantillon examiné ne parvient à utiliser la totalité des
crédits inscrits. En Maine-et-Loire, le report cumulé à la fin de 1999
14
Désormais 17 % en métropole et 16,25 % dans les départements d’outre-mer
(article 38 de la loi de 1988, modifié par la loi du 27 juillet 1999 portant création de la
couverture maladie universelle).
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
21
(10,53 M€) représente deux fois les crédits utilisés durant l’année. Dans
la Marne, il atteint 11,5 M€, soit près de deux fois le montant des
dépenses réalisées en 1999.
Les reports sont parfois minorés. Le département du Nord prend
ainsi en compte des crédits du fonds social européen dans les recettes du
chapitre 959 sur le compte administratif, mais non dans le budget. Les
crédits européens se substituent à une partie de la charge du département,
contrairement à la règle d’additionnalité qui leur est applicable. Les
reports de crédits entre 1993 et 1999 ont, dès lors, été réduits de moitié.
c) La délégation interministérielle avait, en 1998 et 1999, proposé
diverses solutions pour utiliser les crédits reportés, telles la réécriture de
l'article 39 de la loi sur le RMI, un plan de résorption des reports sur 3 à 4
ans ou leur réaffectation dans des contrats de plan ou de ville.
La direction générale de l’action sociale a déclaré envisager une
opération « visant, dans les départements concernés, à aller au devant des
allocataires les plus anciens dans le dispositif pour leur proposer des
actions de diagnostic, de bilan et d’insertion ».
La loi du 29 juillet 1992 avait introduit à l’article 41 une
disposition qui permet au préfet d’affecter les crédits non engagés « pour
la partie qui dépasse 65 % de l’obligation » à des actions d'insertion en
faveur des bénéficiaires du RMI « présentées par les communes ». Elle
est restée sans application.
2
Imputations contestables
a) La loi a autorisé l’imputation de frais de structure au dispositif
d’insertion, sans fixer une limite à ces frais. Une circulaire de 1989
précise qu’ils ne doivent pas dépasser 10 % des dépenses d’insertion,
mais il s’agit d’une indication non contraignante. Selon la DIRMI, le taux
moyen aurait été de 16 % en 1996. Le ministère ne dispose pas
d’informations plus récentes sur ce point.
L’enquête a conduit à relever des pratiques très différentes.
Certains départements comptabilisent directement au chapitre 959 les
dépenses de fonctionnement. D’autres procèdent par proratisation, les
dépenses figurant alors comme dépenses indirectes au chapitre 959. En
fait, la plupart ne sont pas en mesure de déterminer le coût réel de gestion
du dispositif.
La direction générale de la comptabilité publique a précisé que le
nouveau cadre budgétaire et comptable en cours d’expérimentation
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
22
(instruction M 52) ne reprend pas le procédé des dépenses indirectes et
individualise les opérations relatives au RMI dans deux chapitres.
b) Plusieurs départements imputent sur le chapitre 959 des
dépenses d’instruction administrative et sociale des dossiers ou de
prévention de l’exclusion, qui ne se rattachent pas à l’insertion
proprement dite. La délégation interministérielle avait procédé en 1998 à
un contrôle de l'utilisation par le conseil général de Corse-du-Sud des
crédits d'insertion du RMI ; elle avait notamment constaté l’octroi de
financements à des associations sportives.
D’autres départements ont imputé sur le chapitre 959 des dépenses
relevant de leur obligation légale aux fonds solidarité logement (loi du
31 mai 1990) ou aux fonds d’aide aux jeunes.
c) La loi de 1988 prévoit que les crédits inscrits au titre de
l’obligation légale sont affectés aux seuls bénéficiaires du RMI. Des
actions accueillant d’autres publics peuvent être financées à condition que
la quote-part imputée sur le chapitre 959 soit calculée au prorata du
nombre de bénéficiaires du RMI dans l’action concernée.
La qualité de bénéficiaires du RMI des participants aux actions
financées est, d’une façon générale, insuffisamment contrôlée. Dans le
Nord ont ainsi été comptées comme participants à une action de
formation d’une centaine d’heures des personnes qui n’ont pas fait acte de
présence mais qui avaient été adressées à l’organisme par leur
« référent ». À Paris, le département verse une subvention d’équilibre au
SAMU social sans demander combien de RMIstes sont concernés, alors
que la subvention, imputée en totalité sur le chapitre 959, a représenté en
1997 38 % du budget du service du RMI (1,52 M€). Le contrôle est
encore plus difficile pour les actions d’accueil ou de suivi social qui
constituent une grande part des actions d’insertion.
C
Le contenu des programmes, contrats et parcours
d’insertion
1
Elaboration des programmes départementaux d’insertion
a) Seules les actions recensées dans le PDI peuvent être financées
par les crédits départementaux d’insertion. Depuis le rapport de la Cour
de 1995, la réalisation de programmes départementaux par les CDI s’est
généralisée. Un seul des 19 départements de l’échantillon n’en établit pas.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
23
La loi du 29 juillet 1992 a chargé les commissions locales
d’insertion d’élaborer des programmes locaux d’insertion (PLI). Seuls
deux départements de l’échantillon respectent cette obligation. La
direction générale de l’action sociale a déclaré d’ailleurs « s’interroger
sur la pertinence du ressort de la CLI comme territoire du plan
d’insertion ». La situation du département du Nord est à relever : les
commissions locales y élaborent des PLI, mais le conseil départemental,
lui, n’adopte pas de PDI.
b) Le PDI reste plus souvent un document formel que l’expression
d’une véritable stratégie départementale d’insertion. Le constat critique
formulé dans le rapport de la Cour de 1995 conserve sa pertinence. La
plupart des actions sont renouvelées à l’identique d’une année à l’autre.
Seuls les départements de Loire-Atlantique et Maine-et-Loire remanient
les programmes.
Les programmes examinés ne citent pas, en général, les actions
mises en oeuvre par d’autres acteurs que l’Etat et le département, et ne
permettent donc pas d’harmoniser l’ensemble des actions d’insertion.
2
Le taux de contractualisation
La loi du 1
er
décembre 1988 impose à l’intéressé, lors du dépôt de
sa demande, de « souscrire l’engagement de participer aux actions
d’insertion dont il sera convenu avec lui ». Les juridictions financières
constataient en 1995 que les contrats d’insertion ne concernaient « que la
moitié du public du RMI » et n’étaient « souvent établis qu’avec de
nombreux mois de retard ».
Les chambres régionales ont constaté que la contractualisation en
cause demeure le point faible du dispositif.
a) La direction générale de l’action sociale définit le « taux de
contractualisation » comme le rapport entre le nombre de contrats en
cours à un moment donné et le nombre d’allocataires payés depuis plus
de trois mois. Mais le département de la Haute-Loire, répondant à la
chambre régionale des comptes, rapporte le nombre de contrats signés
dans l’année au nombre d’allocataires et obtient un taux supérieur à
100 %, dû certes à une contractualisation efficace mais aussi au fait que
les contrats proposés ont une durée inférieure à un an.
La
DIRMI
estimait
à
environ
50 % le
taux
moyen
de
contractualisation en 1998 en métropole : 72 % dans les vingt plus petits
départements, seulement 36 % dans les vingt plus grands. Un large écart
apparaît entre villes et zones rurales : le département de Paris ne dépasse
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
24
pas 10 %, et celui de Seine Saint-Denis stagne à 8 % ; toutefois, le taux
n’a été que de 28,8 % en 2000 dans l’Yonne, département rural.
La direction générale de l’action sociale, qui l’estime à 49 % pour
2000, a confirmé que « le taux de contractualisation présente aujourd’hui
un intérêt encore réduit, du fait de l’absence d’harmonisation tant de la
méthode de détermination de ce taux que, surtout, du contenu du contrat
d’insertion ».
b) La loi du 1
er
décembre 1988 modifiée dispose que si le contrat
d’insertion n’est pas établi dans le délai de trois mois, « du fait de
l’intéressé et sans motif légitime, […] le versement de l’allocation est
suspendu par le représentant de l’Etat après avis de la commission locale
d’insertion ».
Cette disposition devrait inciter les départements à établir des
statistiques sur les premiers contrats signés dans le délai de trois mois.
Quelques-uns sont en état de le faire, comme la Haute-Loire, où près de
60 % des contrats sont signés dans ce délai. Le plus fréquemment
pourtant, cette statistique n’est pas disponible
.
Le département de Paris n’a ainsi été en mesure d’indiquer à la
CRC ni le délai moyen entre l’entrée d’un allocataire dans le dispositif et
son premier contact avec les services sociaux, ni le délai moyen entre
l’entrée dans le dispositif et la première prise en charge dans une action
inscrite au PDI, ni le délai moyen entre l’entrée dans le dispositif et la
signature du premier contrat d’insertion. Un rapport d’audit, validé par le
département, a noté pourtant des délais d’attente souvent supérieurs à
deux ans : « Nombreux sont les allocataires présents depuis plusieurs
années dans le dispositif qui n’ont jamais rencontré de référent social. »
Dans les Pyrénées-Orientales, sur les 15 267 allocataires recensés au
30 avril 2000, 2 679 n’avaient jamais conclu de contrat d’insertion.
c) Les agents de terrain insistent souvent sur la difficulté
d’atteindre certains publics, difficulté objective liée à l’instabilité ou à la
précarité, difficulté subjective aussi tenant à l’attitude des intéressés.
Dans les Pyrénées-Orientales, les 4 860 personnes dont les contrats
avaient été suspendus ou étaient venus à échéance sans être renouvelés
ont été destinataires, durant l’été 2000, d’une lettre de relance : 2882
réponses ont été obtenues, 1019 plis n’ont pu être distribués
15
, 959 plis
sont restés sans réponse.
15
7 destinataires décédés, 11 partis sans laisser d’adresse, 129 n’habitant pas à
l’adresse indiquée, 871 absents, 1 courrier refusé.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
25
d) L’insuffisance de l’outil statistique aggrave les difficultés de
prise en charge des allocataires. La Caisse nationale des allocations
familiales a confirmé que les CAF « ne sont pas en mesure de dénombrer
de façon fiable le nombre de contrats d’insertion, l’existence ou non d’un
contrat n’étant pas un critère déterminant pour l’attribution de
l’allocation ».
La DIRMI a été alertée très tôt par les services déconcentrés sur les
difficultés qu’ils rencontraient avec le logiciel Echéancier que les
commissions locales d’insertion (CLI) devaient utiliser pour gérer les
contrats d’insertion. Des solutions ont été trouvées localement : les CLI
des Hauts-de-Seine et de Maine-et-Loire disposent ainsi d’un logiciel
fourni par le département, Perceaval, également implanté dans une
vingtaine d’autres départements. Le ministère a exposé qu’il envisage
pour 2002 la refonte globale d’une application proche de l’obsolescence.
3
Le contenu des contrats d’insertion
a) Il est difficile de parvenir à une vue d’ensemble du contenu des
contrats d’insertion. En effet, il est fréquent que le même contrat
contienne plusieurs actions d’insertion, et un même allocataire peut signer
plusieurs contrats dans l’année. De surcroît, la nomenclature des actions
n’est pas normalisée pour les catégories mentionnées par la loi
16
.
Certains départements ont tenté néanmoins de mieux connaître le
contenu des contrats. Le département de Loire-Atlantique distingue ainsi
dans son programme d’insertion depuis 1999 trois niveaux de prise en
charge :
rétablissement
de
la
vie
personnelle,
insertion
pré-
professionnelle, insertion professionnelle.
b) Les outils nécessaires au suivi des contrats d’insertion font, il est
vrai, défaut. Ainsi, à Paris, aucun programme ne permet de retracer - et
donc d’orienter - le parcours d’insertion des bénéficiaires du RMI. Dans
le Pas-de-Calais, il peut s’écouler plusieurs mois, voire plusieurs années,
entre la fin d’un contrat et la conclusion du suivant.
16
Art. 42-5 de la loi de 1988 modifiée : « 1° actions d’évaluation, d’orientation et de
remobilisation ; 2° activités d’intérêt général ou emplois, avec ou sans aide publique ;
3° actions permettant aux bénéficiaires de retrouver ou de développer leur autonomie
sociale, moyennant un accompagnement social approprié […] ; 4° actions permettant
l’accès à un logement, le relogement ou l’amélioration de l’habitat ; 5° activités ou
stages destinés à acquérir ou à améliorer les compétences professionnelles […] ;
6° actions visant à faciliter l’accès aux soins […]. »
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
26
c) La nécessité même de la contractualisation est parfois contestée.
Le département de Seine Saint-Denis expose ainsi que « le taux de
contractualisation ne reflète pas l’ensemble des démarches d’insertion
poursuivies par les allocataires du RMI ». Celui du Gard souligne, de
même, que « bon nombre de bénéficiaires participant à des actions
d’insertion de droit commun ne sont pas repérés ».
Trop souvent en outre, le contrat n’est que formel soit que
l’accompagnement du bénéficiaire du contrat revête largement un
caractère purement administratif, soit que les contrats d’insertion se
caractérisent par leur imprécision.
4
Le suivi des actions d’insertion
a) Faute d’une articulation suffisante entre les actions inscrites aux
PDI et l’imputation budgétaire des dépenses correspondantes, les
départements examinés ne sont pas en mesure de rapprocher, en cours
d’année, les mandatements et le PDI pour les actions imputées au chapitre
959 de leur budget. La plupart du temps, ce rapprochement n’intervient
qu’après la fin de l’exercice pour établir le compte administratif et
n’éclaire donc pas le pilotage du programme de l’année en cours.
À l’inverse, des actions sont financées par les crédits d’insertion
bien qu’elles ne figurent pas dans le programme départemental. Par une
délibération du 17 décembre 1999, le Conseil général des Hauts-de-Seine
a ainsi décidé de verser une allocation exceptionnelle à certaines
catégories de bénéficiaires du RMI. Le coût de la mesure, 2,58 M€, soit
près de 20 % de l’obligation légale du département en 1999, a été imputé
sur les crédits départementaux d’insertion, bien que ce versement n’eût
pas été prévu au PDI et n’eût pas été soumis à la délibération du conseil
départemental d’insertion.
De même, dans les Bouches-du-Rhône, une « aide à la recherche
d’emploi et aux frais d’insertion », qui apparaît en réalité comme une
prime de fin d’année aux chômeurs, est imputée pour l’essentiel sur les
crédits d’insertion, sans avoir fait l’objet d’une inscription au PDI et sans
correspondre à une démarche d’insertion. Le coût supporté par le chapitre
959 des dépenses d’insertion a été de 2,75 M€ en 1997, 7,63 M€ en 1998
et 8,34 M€ en 1999, soit 91,6 % du coût total de cette prime en 1999.
b) Seuls deux départements de l’échantillon se sont dotés du
« dispositif d’évaluation indépendante et régulière des actions d’insertion
menées », prévu par l’article 37-3 de la loi.
En
Loire-Atlantique,
le
comité
du
conseil
départemental
d’insertion et la cellule d’animation départementale sont chargés
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
27
d’évaluer les actions d’insertion contenues dans les programmes
successifs. À Paris, l’Etat et le département ont demandé au CREDOC de
mettre en place un « Observatoire des entrées et sorties du RMI », mise
en place retardée toutefois par l’introduction difficile du logiciel
CRISTAL à la caisse d’allocations familiales.
D’autres instruments pourraient participer à l’évaluation, tels le
rapport annuel d’exécution prévu par l’article 36 de la loi, qui n’est
toutefois
établi
que
dans
trois
seulement
des
départements
de
l’échantillon.
c) Sur un plan général, sans pouvoir faire état d’une véritable
évaluation du RMI, le ministère constatait en 2000 « un recentrage du
RMI sur les familles avec enfants, sur les publics les plus éloignés de
l’emploi, mais aussi sur les personnes qui ont retrouvé un emploi et qui
bénéficient des mesures d’intéressement »
17
. Le nombre des allocataires
de moins de trente ans a, en revanche, diminué de 20 % depuis 1997.
III
Les agences d’insertion dans les
départements d’outre-mer
A
Un dispositif spécifique
1
Les établissements publics
Des agences départementales d'insertion (ADI), établissements
publics nationaux à caractère administratif, ont été créées en 1995 dans
chacun des départements d'outre-mer pour conduire les actions d'insertion
destinées aux bénéficiaires du RMI
18
. Elles ont été remplacées par des
établissements publics locaux
19
.
a) Le changement de statut a donné lieu à des improvisations
administratives. Après la publication de la loi du 29 juillet 1998, les
secrétaires d’Etat à l’outre-mer et au budget ont estimé que, dans l'attente
des textes applicables aux nouveaux établissements locaux, il y avait lieu
17
DREES,
Études et résultats
, octobre 2000.
18
Loi n° 94-638 du 25 juillet 1994 complétant la loi du 1er décembre 1988. La Cour
a examiné les comptes 1995 à 1998 ou 1999 des agences.
19
Établissements publics « locaux » (loi du 29 juillet 1998), puis « départementaux »
(ordonnance du 3 février 2000).
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
28
de suivre les procédures dérogatoires prévues pour les établissements
nationaux dont les budgets n’ont pas été approuvés, à savoir la
reconduction des prévisions budgétaires de l'exercice précédent.
Les contrats d’engagement passés entre les directeurs d’agence et
le secrétariat d’Etat, venus à expiration, n’ont pas été renouvelés. À la
date de l’enquête, les directeurs étaient des salariés sans titre des
établissements, les secrétaires d’Etat ayant autorisé les comptables à
payer leurs salaires malgré l’absence de contrat de travail. Les
établissements publics nationaux ont été supprimés avant que leurs
derniers
comptes
aient
été
arrêtés.
Les
établissements
publics
départementaux n’avaient pas encore été installés.
b) Se substituant au conseil départemental d’insertion, l’agence est
chargée d’élaborer le programme départemental d’insertion. Elle peut
conclure avec certains bénéficiaires du RMI des contrats d’insertion par
l’activité (CIA), spécifiques à l'outre-mer. La loi d'orientation de l'outre-
mer a supprimé les commissions locales d’insertion.
Le conseil d’administration est coprésidé par le préfet et le
président du conseil général. Le renouvellement en 1998 des conseils
d'administration a donné lieu à des interprétations divergentes. L’ADI de
la Martinique conduit ainsi ses actions sans un conseil d’administration
régulièrement constitué. Celui de l’agence de Guadeloupe a été renouvelé
dans la composition fixée par le décret de 1995 et non dans celle que
prévoit la loi de 1998.
Les agences comprennent un nombre variable d'antennes (4 en
Guadeloupe, 3 en Guyane, 7 en Martinique, 12 à la Réunion). Leurs
ressorts territoriaux restent déséquilibrés : 6 000 allocataires en moyenne
en Guadeloupe (de 4 000 à 8 500), 2 650 en Guyane (de 740 à 5 450),
4 000 en Martinique (de 1 100 à 8 000), 4 500 à la Réunion (de 2 800 à
7 400).
c) L’effectif total des agences était en 1999 de 393 personnes. En
outre, des personnels sont mis à disposition par l'ANPE.
Le ministre délégué à l’outre-mer a précisé, en janvier 1995, les
modalités de l’intégration des agents contractuels provenant des
structures préexistantes. Cette opération a fait ressortir la disparité des
situations des agents. Ainsi, à la Réunion, 106 indemnités compensatrices
ont été attribuées. Du fait du changement de statut des agences,
l’élaboration d’un statut définitif en est restée au stade provisoire.
d) L'application de la réglementation s'imposant aux établissements
publics a permis de normaliser les relations contractuelles avec les
prestataires de services.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
29
La Cour avait constaté en 1995 que les frais de structure
dépassaient parfois 55 % des crédits d'insertion dans les départements
d'outre-mer. Désormais bien identifiés, ils sont compris entre 12,4 % à la
Réunion et 17,8 % en Guyane.
2
Le financement
a) Dès l’instauration du RMI, un financement spécifique de l’Etat,
venant s’ajouter à la participation financière des départements, a été prévu
pour l’outre-mer. Cette participation de l’Etat, ou «
créance de
proratisation », ne peut excéder la différence entre la somme qui serait
versée aux allocataires en métropole et les allocations perçues, plafonnées
à 80 % du RMI métropolitain. Jusque-là répartie aux budgets des
ministères concernés, la créance de proratisation a été versée aux agences
à dater de 1995.
La loi d'orientation du 13 décembre 2000, qui prévoit que dans un
délai de trois ans, le RMI sera versé outre-mer dans les mêmes conditions
qu'en métropole, remet en cause ce dispositif.
b) À la création des agences, il a été prévu qu’elles recevraient les
crédits d'insertion non engagés sur les comptes 959 des départements.
À la Martinique, le département a liquidé sa dette à 8,98 M€ et s'en
est acquitté. Il a toutefois considéré qu’un crédit qu’il avait affecté à
l'insertion en 1989 ne relevait pas de la contribution obligatoire – et
n’avait donc pas à être reporté - au motif qu'il n'y avait pas alors de
référence pour le calcul de l'obligation ; mais ces crédits avaient bien été
ouverts pour l'insertion. Le département reste ainsi redevable à l'agence
de 6,97 M€.
La situation est plus complexe à la Réunion. De 1989 à 1992, le
département a irrégulièrement imputé au compte 959 des dépenses
d'assurances, étrangères à l'insertion, pour 48,88 M€ ; en 1993, le ministre
de l’outre-mer a effacé une partie de cette première dette, laissant à la
charge du département 25,34 M€ qui doivent revenir à l'ADI. S'agissant
des reports, la dette du département a été liquidée à 23,61 M€, mais le
département a ensuite contesté le montant des reports 1996. Ce n'est qu'à
partir de 1998 qu’il a, sur la base de ses propres estimations, commencé à
verser une annuité de 1,77 M€ sur cinq ans.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
30
B
Des crédits sous-utilisés pour l’insertion
Le taux de bénéficiaires du RMI par rapport à la population était,
suivant le recensement de 1999, de 6,6 % en Guadeloupe, 5,3 % en
Guyane, 7,6 % en Martinique et 8,2 % à la Réunion.
1
Les programmes
Les
programmes
départementaux
d’insertion
proposent
des
mesures d’insertion autres que les contrats d’insertion par l'activité qui
figurent au programme des tâches d’utilité sociale (PATUS). Ils devraient
agréger des plans locaux d'insertion. La Réunion illustre cette démarche,
mais dans les trois autres départements, il n'existe pas de PLI.
Le PATUS est défini par l'agence d'insertion. Le contrat d'insertion
par l'activité est un contrat de travail à mi-temps, calqué sur les CES,
réservé aux allocataires du RMI et à leurs conjoints ou concubins pour
l'exécution de tâches d'utilité sociale. L'agence d'insertion passe une
convention avec les organismes "utilisateurs de CIA". Elle est
l'employeur de ces salariés.
L'offre en mesures d'insertion reste toutefois inférieure à la
demande et aux moyens financiers disponibles. Ainsi l'antenne de Saint-
Louis à la Réunion recense-t-elle un besoin de 3 898 mesures d'insertion,
dont 1 486 demandes de CIA, face à 1 212 mesures disponibles, dont 694
CIA.
2
Les dépenses d'insertion
a) En Guadeloupe et à la Réunion, les taux de contractualisation
des bénéficiaires du RMI depuis au moins trois mois sont proches de la
moyenne nationale : 57 % en Guadeloupe en 1998, 46,1 % à la Réunion,
mais 21 % à la Martinique et 7,6 % en Guyane. Le très faible taux de
contractualisation en Guyane traduit notamment le défaut d’implication
des instances de décision dans le dispositif d’insertion et une mauvaise
information des allocataires par les centres communaux d’action sociale
qui instruisent les demandes.
b) Les agences ne comptabilisent pas les engagements en droits
constatés, ce qui peut faire apparaître une sous-consommation des crédits
plus forte qu’elle n’est en réalité. Les crédits n’en restent pas moins
largement sous-utilisés : les dépenses correspondaient en 1997 à 81,5 %
des crédits à La Réunion, mais à 61,8 % en Guyane et à 43,5 % à la
Martinique ; la proportion était de 48 % en 1998 en Guadeloupe.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
31
c) Les dépenses du logement aux Antilles et en Guyane appellent
une observation spécifique.
Comme la créance de proratisation vient, pour 75 % environ,
abonder la ligne budgétaire unique du logement outre-mer, les actions des
agences dans ce domaine devraient se limiter aux situations d'urgence.
Aux Antilles et en Guyane pourtant, les agences se sont fortement
impliquées dans de lourds programmes pluriannuels en faveur du
logement dont les RMIstes ne bénéficient que marginalement. En 1997, la
Martinique a affecté 63 % des crédits du PDI au logement (6,10 M€) ; en
1998, la Guyane lui a consacré près de 34 % du PDI (1,68 M€), et la
Guadeloupe 42 % (5,41 M€). En Guadeloupe les bénéficiaires du RMI ne
représentent que de 6 à 30 % des bénéficiaires des programmes.
3
L’évaluation
Seuls deux des quatre départements, la Réunion et la Guadeloupe,
procèdent à des enquêtes sur le devenir des RMIstes.
a) À la Réunion, sur un échantillon de 2 000 allocataires du RMI
constitué en 1990, il a été possible en 1996 d'en interroger 1 574.
Depuis 1990, 43 % des membres de l’échantillon sont restés dans
le dispositif ; 13 % sont sortis puis sont redevenus allocataires. Au total,
882 personnes (56 %) perçoivent toujours le RMI en 1996. Parmi les
personnes toujours allocataires en 1996, 54 % des hommes et 70 % des
femmes n'ont effectué aucune démarche dans les douze mois écoulés pour
regagner la vie professionnelle ; 22 % des hommes et 13 % des femmes
ont exercé une activité non déclarée au cours de l'année précédente. Aux
Antilles et en Guyane, une enquête de l’INSEE sur un échantillon de
1 798 travailleurs « informels », en 1997-1998, a fait ressortir que 31 %
étaient des allocataires du RMI.
b) En Guadeloupe, six organismes conventionnés en 1996 ont fait
l’objet d’une évaluation : seulement une personne sur dix connaît
l’existence du contrat d’insertion ; deux fois sur trois, en revanche, le
stage contre l’illettrisme, financé notamment par l’agence, est cité comme
un facteur de transformation personnelle et de valorisation.
Une enquête de 1999 a porté sur un échantillon de 1 729 personnes
sorties du dispositif RMI depuis plus de 18 mois. 10 % des personnes
sorties du RMI pour un CIA avaient en 1999 un emploi, 50 % étaient
chômeurs indemnisés, 20 % étaient sans ressources, 20 % étaient
réinscrites au RMI.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
32
Apparaît ainsi un cycle RMI-CIA-ASSEDIC-RMI. Les sorties du
dispositif ne sont souvent que des conséquences administratives de
diverses prestations sociales.
______________________
CONCLUSIONS
_______________________
Pour la première fois depuis la création du revenu minimum
d’insertion, le nombre d’allocataires a légèrement diminué en France
métropolitaine, sinon dans les départements d’outre-mer, en 2000. Le
nombre d’allocataires présents dans le dispositif depuis plus de deux ans
n’en a pas moins continué de s’accroître.
Il est par conséquent essentiel de renforcer l’efficacité du volet
insertion du dispositif, notamment en donnant sa pleine signification au
copilotage par l’Etat et les départements.
La Cour recommande :
1.- D’intégrer les outils informatiques de gestion du RMI dans les
systèmes d’information utilisés par les différents acteurs des politiques
d’insertion et de lutte contre les exclusions.
2.- De réexaminer la pertinence des programmes locaux
d’insertion, au regard de leur nécessaire articulation avec les
programmes départementaux d’insertion.
3.- De s’attacher à faire des programmes départementaux
d’insertion des documents opérationnels, articulés sur la nomenclature
du budget départemental et évaluables.
4.- De normaliser les clauses des conventions avec les organismes
promoteurs des actions d’insertion, mettre au point des bilans-types
prévisionnels quantifiés et valorisés des actions, renforcer les procédures
de contrôle sur l’exécution des conventions.
5.- De mettre au point les modalités d’application de la
modification apportée en 1992 à l’article 41 de la loi de 1988 afin de
faciliter le recyclage des crédits reportés à des actions d’insertion
prioritaires d’initiative communale ou départementale.
6.- De faire respecter pour les concours du Fonds social européen le
principe d’additionnalité édicté par l’Union européenne.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
33
REPONSE DU MINISTRE DE L’ECONOMIE, DES FINANCES
ET DE L’INDUSTRIE ET DE LA SECRETAIRE D’ETAT AU BUDGET
Le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie et la
secrétaire d’Etat au budget ont pris connaissance avec intérêt de l’insertion au
prochain rapport public issu d’un contrôle conjoint par la Cour et dix
chambres régionales des comptes sur l’insertion des bénéficiaires du RMI.
Les recommandations des juridictions financières, formulées dans la
perspective d'une amélioration de l'efficacité des actions d’insertion
conduites par l'Etat et les départements, rejoignent les préoccupations du
ministère.
Le ministère des finances place la lutte contre les exclusions au coeur
des politiques publiques. Les réflexions sur le volet insertion du RMI doivent
notamment être replacées dans le cadre des travaux menés sur la prévention
et la sortie des « trappes à pauvreté » et à « inactivité ». Les actions
d’insertion, doivent prendre en compte la diversité des situations dans une
approche aussi personnalisée que possible. Pour les RMistes les plus proches
du marché du travail, des parcours de retour à l’emploi doivent être proposés,
en utilisant autant que possible des dispositifs récemment instaurés et en
mobilisant tous les acteurs. Pour les allocataires les plus éloignés du marché
du travail, le suivi relève largement de l’action sanitaire et sociale.
Par ailleurs le ministère des finances souhaite apporter des précisions
sur les problèmes d’imputation de certaines dépenses sur crédits d’insertion
des départements relevés dans le projet, ainsi que sur deux points concernant
les agences départementales d’insertion (ADI).
Imputation de certaines dépenses sur les crédits d’insertion
des départements
Le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie partage les
préoccupations de la Cour des comptes soulevées dans l’insertion en matière
d’imputation des dépenses.
Pour autant, les payeurs départementaux rencontrent de nombreuses
difficultés pour effectuer les contrôles qui leur incombent, et l’absence de
convention entre l’Etat et le département ou le manque de dispositions
précises dans celles qui sont signées aggravent ces difficultés.
Dans le cadre de l’envoi aux services très prochainement de la
circulaire
interministérielle
annuelle
relative
aux
crédits
d’insertion
départementaux
du
RMI,
il
sera
demandé
aux
comptables
d’être
particulièrement attentifs au contrôle de l’exacte imputation des dépenses aux
chapitres qu’elles concernent selon leur nature ou leur objet.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
34
Par ailleurs, un cadre budgétaire et comptable rénové (instruction
M52) est actuellement en cours d’expérimentation dans seize départements.
D’une part, il prévoit l’individualisation des opérations relatives au RMI dans
deux chapitres spécifiques du budget départemental (un pour chacune des
deux sections). D’autre part, il ne reprend pas le dispositif actuel des
dépenses indirectes ; l’imputation directe des dépenses aux chapitres RMI,
dès leur constatation, devrait être de nature à améliorer le suivi de ces
opérations.
Enfin, il apparaît qu’une clarification de la réglementation et du rôle
des différents acteurs est indispensable.
La rédaction de textes permettant de résoudre les problèmes soulevés
dans le relevé semble nécessaire. Les services du ministère de l’économie,
des finances et de l’industrie se tiennent à la disposition du ministère de
l’emploi et de la solidarité (direction générale de l’action sociale), chargé de
ce dossier, pour participer à ces travaux.
Fonctionnement des agences départementales d’insertion
dans les départements d’outre-mer
y
S’agissant du dispositif spécifique concernant les établissements
publics, la Cour rappelle que des ADI, établissements publics nationaux à
caractère administratif (EPNA), ont été crées en 1995 et remplacées par des
établissements publics locaux. Elle indique alors que le changement de statut
a donné lieu à des improvisations administratives.
L’article 19 de la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les
exclusions a transformé les ADI en établissements publics locaux. Cet article,
issu d’un amendement parlementaire, trouvait son origine dans la volonté de
certains élus locaux de supprimer la tutelle de l’Etat.
Dès la promulgation de la loi, de nombreuses difficultés juridiques ont
été soulevées, nécessitant l’élaboration de textes législatifs et réglementaires
supplémentaires pour les résoudre.
Il a donc été décidé de mettre en place un dispositif transitoire
prévoyant notamment pour les exercices 1999 et 2000 :
- la reconduction des prévisions budgétaires de l’exercice 1998,
- le maintien des contrôleurs financiers, trésoriers-payeurs généraux
(TPG), et des agents comptables,
- des autorisations permettant à ces derniers de payer les dépenses et
aux TPG de viser ces mêmes dépenses lorsqu’elles étaient conformes à la
reconduction des prévisions budgétaires de l’exercice 1998, en référence à la
procédure prévue à l’article 17 de décret du 10 décembre 1953 de
reconduction temporaire des prévisions budgétaires de l'exercice précédent,
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
35
déduction faite, le cas échéant, des crédits affectés à des dépenses non
renouvelables.
Au total et dans l’attente de la parution des textes législatifs et
réglementaires précités, le MINEFI a eu pour seul objectif d’assurer la
continuité du fonctionnement des agences, tout en prenant en compte la
volonté du législateur de voir modifié le statut des ADI.
y
S’agissant des crédits sous-utilisés pour l’insertion, la Cour précise
que les agences ne comptabilisent pas les engagements en droits constatés, ce
qui peut faire apparaître une sous-consommation des crédits plus forte qu’elle
n’est en réalité.
Il semble que la Haute Juridiction reproche aux comptables de ne pas
comptabiliser en charges à payer, en fin d’exercice, les opérations engagées
mais non mandatées.
Conformément aux principes du plan comptable général et de
l’instruction relative à la réglementation financière et comptable des EPNA,
la technique dite des « charges à payer » est une technique comptable et non
budgétaire qui permet le rattachement à l’exercice des dépenses de la section
de fonctionnement dont le service est fait avant le 31 décembre de l’année
intéressée mais pour lesquels, à cette même date, l’établissement n’a pas reçu
les justificatifs nécessaires au paiement des dépenses.
Dès lors, les opérations initiées par les ADI ayant fait l’objet d’un
engagement juridique et financier, visées par leur contrôleur financier, ne
peuvent être comptabilisées en fin d’exercice, en charge à payer, que si elles
ont été réellement réalisées au cours de l’exercice qui s’achève, même si les
créanciers des Agences n’ont pas fait parvenir à ces dernières la justification
de leurs droits.
Dans ce cas, les ordonnateurs des ADI procèdent à la liquidation
provisoire des charges à payer en se fondant sur les éléments en leur
possession et émettent des mandats ordonnancés sur les crédits de l’exercice
qui se termine.
Les agents comptables prennent en charge ces mandats, au vu des
états récapitulatifs établis et certifiés par les ordonnateurs, et les
comptabilisent, dans ces cas et uniquement dans ces cas, au crédit du compte
de charges à payer concerné par débit du compte de charges intéressé.
Enfin, il convient d’ajouter que d’un point de vue budgétaire et
conformément aux principes rappelés, chaque année, par la circulaire relative
à la préparation des budgets des EPNA, les crédits de fonctionnement de
l’année (n-1) peuvent donner lieu à report s’ils ont été engagés, mais non
mandatés (à l’issue de la période complémentaire). Ils sont reportables dans
la limite du dixième de la dotation inscrite dans le budget primitif de
l’exercice précédent.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
36
En outre, un arrêté interministériel en cours d’élaboration précisera,
d’une part, le plan de comptes applicable à ces établissements et, d’autre part,
la liste des chapitres et des articles prévus par le décret 2000-73 du 28 juillet
2000.
REPONSE DE LA MINISTRE DE L’EMPLOI ET DE LA SOLIDARITE
J’ai l’honneur de vous faire connaître ci-après les commentaires
qu’appelle de ma part cette communication en rappelant que la direction
générale de l’action sociale (DGAS) s’est vu confier la gestion du revenu
minimum d’insertion (RMI) à la suite de la disparition de la délégation au
revenu minimum d’insertion (DIRMI) en juillet 2000 (décret n° 2000-685 du
21 juillet 2000 relatif à l’organisation de l’administration centrale du
ministère de l’emploi et de la solidarité).
Pour plus de commodité, les observations suivent le plan adopté par
l’insertion.
Le pilotage interministériel du dispositif du revenu minimum
d’insertion
Les limites du caractère interministériel du dispositif
Aucune observation particulière n’est à apporter sur le sujet, sinon que
la DIRMI, dans le cadre de la politique de lutte contre les exclusions et en
application de la loi d’orientation du 27 juillet 1998, a conclu avec l’Agence
nationale pour l’emploi (ANPE) un protocole en date du 16 février 2000
prévoyant le bénéfice pour les allocataires entrant dans le dispositif de la
prestation « Nouveau départ » de l’ANPE afin de favoriser le retour vers
l’emploi et une insertion durable ; ce sont ainsi près de 200 000 allocataires
qui ont pu bénéficier des prestations « Nouveau départ » de l’ANPE. La
DGAS a négocié un nouveau protocole avec l’ANPE qui prévoit que 600 000
allocataires du RMI auront accès au « Plan d’action personnalisé - nouveau
départ » déjà proposé aux chômeurs indemnisés par le régime d’assurance
chômage.
L’effectivité du pilotage interministériel
La haute juridiction signale que « la délégation interministérielle
faisait encore état en septembre 1999 d’objectifs de contrôle plus que de
résultats mesurés ». Pour 2000, la Caisse nationale des allocations familiales
(CNAF) indique que 39
%
des allocataires ont été contrôlés. Ce taux est
largement supérieur à celui enregistré en 1997 et 1998 depuis le début de
l’implantation du logiciel Cristal. La nouvelle convention d’objectifs et de
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
37
gestion Etat-CNAF 2001-2004 prévoit une approche plus qualitative de la
politique de contrôle grâce à une meilleure analyse des risques préalable à la
détermination des cibles et des objectifs de contrôle pour chaque Caisse
d’allocations familiales (CAF).
La juridiction financière relève en outre que
« les critères retenus
pour procéder aux délégations de crédits sur l’ancien chapitre 37-13 n’ont
pas pu être exposés à la Cour ».
Pour l’année 2000, les crédits dévolus à la
gestion du RMI par les services déconcentrés (chapitre 37-13) n’ont plus été
individualisés en tant que tel mais intégrés sur un chapitre budgétaire (34-98)
décrivant « les moyens de fonctionnement des services déconcentrés ». Dès
lors, les moyens de fonctionnement des commissions locales d’insertion
n’ont pas fait l’objet d’un suivi individualisé au travers du chapitre 34-98
article 90. Dans le cadre de la directive nationale d’orientation, un dispositif
de suivi sera mis en oeuvre dans tous les services déconcentrés avec échanges
d’informations avec les services d’administration centrale.
S’agissant de la collecte d’information, je partage l’analyse de la Cour
des comptes selon laquelle le système d’information permettant d’évaluer le
dispositif d’insertion du RMI apparaît assez disparate selon les départements
et globalement peu satisfaisant.
La raison fondamentale tient probablement à l’absence d’indicateurs
et d’objectifs clairs ayant pour objectif d’apprécier la politique mise en
oeuvre. Sur un sujet aussi complexe que l’insertion, dont la définition même
ne donne pas lieu à consensus, évaluer une politique semble très délicat en
l’absence de référence chiffrée.
Pour améliorer la situation en la matière,
j’ai
proposé
de
« remobiliser » l’ensemble du dispositif d’insertion du RMI, autour
« d’objectifs partagés ». Cette démarche annoncée au cours de la conférence
de presse du 18 juillet 2001, repose sur les éléments suivants :
- Des indicateurs précis, permettant de rendre compte de la qualité de
la prestation RMI, des politiques d’insertion mises en oeuvre et de leur
efficacité, ont été définis et feront dans les prochains jours l’objet d’une
adoption formelle, en liaison avec l’ensemble des acteurs concernés
(notamment l’assemblée des départements de France, la CNAF, l’UNEDIC,
l’ANPE). Ces indicateurs porteront sur la politique d’insertion (par exemple
taux de contractualisation à 3 et 6 mois, proportion d’allocataires ayant
conclu un projet d’action personnalisé pour un nouveau départ avec l’ANPE,
proportion d’allocataires ayant bénéficié au cours des mois écoulés d’une
mesure d’insertion en matière de santé ou de logement financée sur les
crédits d’insertion du département, …), sur les résultats de cette politique
d’insertion (évolution comparée du nombre d’allocataires du RMI et du
nombre de chômeurs de longue durée, …).
- Sur la base de ces indicateurs, des objectifs chiffrés seront adoptés
chaque année, en liaison avec les différents acteurs.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
38
- Ces objectifs seront transmis aux préfets et aux présidents des
conseils généraux. Il appartiendra au conseil départemental d’insertion (CDI),
en début d’année, de définir, par rapport aux objectifs retenus au niveau
national, quels sont ceux qu’il entend arrêter pour le département.
- Les moyens d’action de l’Etat, du département, ainsi que des autres
acteurs locaux concernés, seront mobilisés, dans le cadre du programme local
d’insertion (PLI), au regard de ces objectifs.
- Eventuellement, cette démarche de détermination des objectifs
chiffrés et de mobilisation des différents moyens d’insertion pourra être
déléguée par les CDI aux commissions locales d’insertion (CLI), lorsque
cette déclinaison territoriale apparaîtra la plus pertinente.
Les résultats obtenus au regard des objectifs fixés seront constatés en
fin d’année, et pourront donner lieu à une comparaison de l’efficacité relative
des solutions mises en oeuvre dans les différents départements, de façon à
favoriser les échanges technologiques et la diffusion des meilleures pratiques.
Cette démarche doit reposer sur des statistiques fiables et comparables
entre les départements. Une partie de ces statistiques est disponible à partir
des logiciels de gestion des CAF ; une autre pourra provenir des dispositifs
statistiques gérés par le service public de l’emploi.
Une partie, toutefois, ne peut provenir que des CLI (suivi des contrats
d’insertion). L’absence de solution unique de suivi et de gestion au sein des
CLI pose aujourd’hui un réel problème. C’est pourquoi il est envisagé de
définir des cahiers des charges de recueil de données statistiques au sein des
CLI, permettant d’harmoniser les définitions et les pratiques. Les CLI
devront ensuite se mettre progressivement en situation de répondre à ce
cahier des charges.
L’insertion des bénéficiaires du RMI
La réalité du copilotage du dispositif d’insertion par l’Etat et les
départements
Le rapport public insiste à la fois sur
«
l’absence de programme
départemental d’insertion»
dans certains départements ainsi que sur la
non
systématisation des conventions de gestion
entre l’Etat et le département
permettant de mettre en oeuvre le volet insertion du RMI. Sur le premier
point, il est nécessaire de rappeler que tant la DIRMI que la DGAS ont tenu à
rappeler dans plusieurs circulaires
20
l’obligation légale de disposer d’un PDI
20
La circulaire interministérielle DIRMI/DAS/DGCL/CP n° 2000-455 du 4
septembre 2000 relative aux crédits d’insertion départementaux du RMI pour 1999 et
2000 comme la circulaire DGAS/DGCL/CP relative aux crédits d’insertion
départementaux du RMI pour 2000 et 2001.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
39
chaque année. La réflexion actuellement en cours avec les conseils généraux
conduit la DGAS à s’orienter vers une souplesse accrue dans ce domaine. Le
document de référence devrait rester le PDI mais ce document stratégique
pourrait prendre alors un caractère pluriannuel.
La Cour des comptes relève que
« les CLI sont souvent cantonnées au
rôle d’enregistrement des contrats »
. La faiblesse du rôle d’animation de la
politique d’insertion des CLI concerne en particulier les départements qui
concentrent le plus grand nombre d’allocataires. Les CLI de ces départements
restent donc, compte tenu des effectifs, largement contraintes par le
traitement des contrats et ne jouent aucun rôle dans l’amélioration de l’offre
d’insertion. La DGAS oriente actuellement sa réflexion sur un recentrage des
CLI sur les missions qui lui sont dévolues en plus de celle plus traditionnelle
de validation des contrats par la loi, à savoir la structuration d’une offre
locale d’insertion et le pilotage du dispositif local d’insertion. En 2002, le
Gouvernement a souhaité renforcer les moyens de fonctionnement des CLI
en inscrivant 2,29 M€ supplémentaires sur le 34-98 dans le projet de loi de
finances.
La portée du caractère obligatoire des crédits départementaux
L’insertion du rapport public insiste à juste titre sur la contradiction
entre des besoins d’insertion, mal identifiés mais qui apparaissent à
l’évidence extrêmement importants, et des reports sur les crédits destinés,
entre autres, à répondre à ces besoins.
Il convient toutefois de souligner que les reports de crédits d’insertion
apparaissent stables depuis plusieurs années. Le montant cumulé des crédits
reportés représente un peu plus de 50 % de l’obligation annuelle d’inscription
des départements. Le taux de dépense des crédits d’insertion (dépenses de
l’année rapportées aux inscriptions obligatoires) est actuellement proche de
100 % (supérieur à 97 %). Le niveau important des crédits reportés est donc
surtout lié à des excédents enregistrés au cours de la phase de montée en
charge du dispositif RMI.
Le taux de report cumulé est passé de 50,4 % en 1998 à 46,2 % en
1999. L’importance de ces reports cumulés s’explique non seulement par la
part des crédits non consommés en fin d’année reportés d’une année sur
l’autre, mais surtout par la faible consommation des crédits d’insertion à la
création du dispositif.
Par ailleurs, au plan national, il convient de noter que la moitié
environ de ces crédits reportés est concentrée sur un nombre restreint de
départements (moins de quinze).
De plus, le taux de consommation des crédits d’insertion a largement
évolué dans le sens d’une plus grande mobilisation mise en oeuvre en faveur
des allocataires. En moyenne nationale, ce taux est en effet passé de 94 % à
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
40
98 %. Par ailleurs, la mise en place prochaine d’un plan de re-dynamisation
du volet insertion du RMI prévoit la mise en place de divers indicateurs dont
certains porteront sur l’utilisation quantitative et qualitative des crédits
d’insertion au profit des bénéficiaires du RMI.
En effet, face à cette situation, la DGAS a proposé que ces crédits
puissent être mobilisés pour financer des actions spécifiques visant, dans les
départements concernés, à aller au devant des allocataires les plus anciens
dans le dispositif pour leur proposer des actions de diagnostic, de bilan et
d’insertion. Cette opération exceptionnelle, de grande ampleur, devrait
permettre de résorber une large partie des crédits reportés.
Cette stratégie, qui a fait l’objet de nombreux échanges avec les
départements les plus directement concernés, a été officiellement au cours de
la conférence de presse du 18 juillet 2001 consacrée au programme national
de lutte contre les exclusions.
S’agissant des mauvaises imputations de crédits d’insertion, mon
département ministériel a rappelé chaque année aux préfets, par circulaire, les
conditions d’emploi des crédits d’insertion et les règles applicables en la
matière. Localement, il convient de rappeler qu’il appartient au préfet et non
à la DGAS d’exercer le contrôle de légalité sur les actions des conseils
généraux prises en la matière. Pour limiter d’éventuels reports, la DGAS
assiste techniquement les agents chargés de la gestion du RMI dans les
services déconcentrés.
Le contenu des programmes, contrats et parcours d’insertion
Je partage largement l’avis de la Cour des comptes lorsqu’elle indique
que «
Le PDI reste le plus souvent un
document formel que l’expression
d’une véritable stratégie départementale d’insertion ».
Mon département
ministériel envisage de procéder à des évaluations non pas du contenu des
plans départementaux d’insertion (ce qui serait a priori difficile sans grille
unique d’analyse et du fait de la très grande diversité des actions d’insertion
définies localement) mais de l’efficacité de ces plans départementaux. Cette
évaluation devra se faire au regard des objectifs définis a priori, et qui
porteront, pour tous les départements, sur les mêmes indicateurs. Cette
procédure devrait permettre de mieux identifier les meilleures pratiques en la
matière et de faciliter leur diffusion au niveau national.
L’indicateur évoqué par la haute juridiction, portant sur le
« taux de
contractualisation »
, présente aujourd’hui un intérêt encore réduit, du fait de
l’absence d’harmonisation tant de la méthode de détermination de ce taux
que, surtout, du contenu du contrat d'insertion. Là encore, la définition d'un
cahier des charges plus clair du contrat d'insertion, permettant de définir les
conditions minimales auxquelles le document doit répondre pour pouvoir être
validé à ce titre, permettra de donner progressivement sa pleine portée à
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
41
l’indicateur (qu’il est prévu par ailleurs de moduler, par exemple sous la
forme d’un taux de contractualisation à 3 mois ou à 6 mois).
« Sur le contenu même du contrat », l’établissement d’un cahier des
charges doit permettre de mieux définir le contenu du contrat d’insertion, et
ainsi de permettre aux bénéficiaires de disposer des prestations adéquates.
Les agences d’insertion dans les départements d’outre-mer
Lors de leur création par la loi n° 94-638 du 25 juillet 1994, les
agences d’insertion (ADI), ont été placées sous la tutelle du ministre chargé
de l’outre-mer. Par ailleurs, les délibérations des conseils d’administration
relatives notamment au budget, au tableau des emplois et aux opérations
immobilières devaient être approuvées par arrêté conjoint des ministres
chargés de l’outre-mer et du budget. Cette tutelle a été exercée jusqu’à la
transformation
des
ADI
en
établissements
publics
locaux
puis
départementaux.
La Cour des comptes évoque un certain nombre de points qui ne
relèvent pas de la responsabilité de mon ministère. Il en est ainsi des
conditions dans lesquelles s’est déroulé le changement de statut des ADI :
reconduction des prévisions budgétaires de l’exercice précédent, non-
renouvellement des contrats de travail des directeurs venus à expiration en
1998, élaboration d’un statut du personnel restée provisoire. Il en est de
même de ce qui touche au fonctionnement des ADI : renouvellement des
conseils d’administration, disparité de situation entre les agents.
En revanche, sur certains points, quelques précisions peuvent être
apportées.
- La présidence des conseils d’administration : comme le rappelle la
Cour
des
comptes,
les
conseils
d’administration
des
ADI
étaient
antérieurement coprésidés par les préfets et les présidents des conseils
généraux. Depuis la modification apportée par l’ordonnance n° 2000-99 du
3 février 2000, ils sont présidés par les seuls présidents des conseils
généraux.
- Les taux de charge des antennes : la Cour des comptes souligne le
déséquilibre de charges entre les antennes des ADI. Cette situation était liée à
la répartition des commissions locales d’insertion (CLI), dont les antennes
des ADI constituaient les secrétariats et les cellules d’appui. La détermination
du nombre et du ressort des CLI étaient de la compétence des préfets et des
présidents des conseils généraux, mais celles-ci ne pouvaient fonctionner que
si les ADI étaient en mesure de mettre des moyens à leur disposition.
L’accroissement de leur nombre s’est heurté à l’insuffisance des moyens de
fonctionnement. La suppression des CLI par la loi d’orientation pour l’outre-
mer devrait faciliter la réorganisation de ce dispositif.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
42
- Les dépenses de structure : la Cour des comptes indique que les
dépenses de structure qui représentaient parfois 55% des crédits d’insertion
en 1995, sont désormais comprises entre 12,4 % et 17,8 %. En 1995,
l’importance des frais de structure était liée à l’installation des ADI. La
fourchette actuelle dépasse les recommandations faites par l’Etat que ces
dépenses n’excèdent pas 10 % des crédits d’insertion. Cela ne constitue
toutefois qu’une référence qui n’est pas opposable en droit.
- La créance de proratisation du RMI : la Cour des comptes rappelle
que la créance de proratisation ne pouvait excéder la différence entre le RMI
versé dans les départements d’outre-mer (DOM) et celui qui aurait été versé
si le montant métropolitain était appliqué. Il convient de préciser que le
décret n° 93-1343 du 28 décembre 1993 a modifié cette disposition en
rendant la participation financière de l’Etat égale à cette différence. Ceci
détermine la règle de calcul de la créance jusqu’à sa disparition du fait de
l’alignement complet du RMI des DOM sur la métropole au 1
er
janvier 2002.
- L’imputation des dépenses d’assurance personnelle sur les crédits
d’insertion
: les départements devaient verser aux ADI, entre 1996 et 1998,
les crédits d’insertion non consommés cumulés sur les années antérieures à la
création de ces établissements. La question de l’imputation illégale sur le
compte 959 des dépenses liées à l’assurance personnelle des bénéficiaires du
RMI à la sécurité sociale, a été traitée à part mais faisait partie intégrante de
cette dette et relevait de la même règle de remboursement. Ainsi, après
l’effacement en 1993 par le ministre chargé de l’outre-mer de 23,54 M€ sur
les 48,88 M€ dus à ce titre par le département de la Réunion, 25,34 M€
restaient à verser à l’ADI.
De même, mais dans une proportion plus faible, le département de la
Guadeloupe était redevable de 11,74 M€, pour l’imputation de dépenses
d’assurance personnelle sur les crédits d’insertion de 1992 à 1994.
- L’absence de programmes locaux d’insertion aux Antilles et à la
Guyane : l’élaboration de programmes locaux d’insertion (PLI) figure parmi
les missions que la loi a confiées aux commissions locales d’insertion (CLI).
Ces PLI ont vocation à s’intégrer dans le programme
départemental
d’insertion. La Cour des comptes souligne l’absence de PLI dans les
départements de Guadeloupe, Martinique et Guyane. Ce constat illustre le
mauvais fonctionnement des CLI et explique que la loi d’orientation pour
l’outre-mer les ait supprimées et ait confié aux ADI la responsabilité
d’élaborer les PLI en partenariat avec les communes.
- La faiblesse du taux de contractualisation : le rapport souligne la
faiblesse du nombre d’allocataires du RMI bénéficiant d’un contrat
d’insertion, notamment en Guyane. Cette situation, constatée dans chacun des
DOM mais effectivement plus particulièrement en Guyane, était liée en
grande partie au mauvais fonctionnement des CLI désormais supprimées.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
43
Dorénavant, l’élaboration, la validation et le suivi des contrats d’insertion
sont confiés aux ADI et aux organismes agréés par elles.
- La sous-utilisation des crédits d’insertion : la haute juridiction fait
état d’une sous-utilisation des crédits d’insertion. Sans exclure une
programmation insuffisante d’actions d’insertion, il convient néanmoins de
prendre en compte que l’année 1997, à laquelle la Cour des comptes se
réfère, représente une situation particulière. Après la période d’installation fin
1995 et début 1996, les ADI ont connu une montée en charge progressive de
leur activité. Pendant cette même période, leur budget était alimenté d’une
part par la créance de proratisation et les crédits d’insertion, en hausse du fait
de la reprise de croissance des effectifs du RMI, d’autre part par le
remboursement d’une partie de la dette des départements.
- La sous-représentation des bénéficiaires du RMI dans les actions
logement : constatant la forte implication des ADI dans les actions en faveur
du logement, la juridiction financière estime que compte tenu de la part
importante de la créance de proratisation déjà consacrée au logement, celles-
ci auraient dû se limiter aux actions d’urgence. Selon la loi, la politique
d’insertion est menée conjointement par le préfet et le président du conseil
général et l’élaboration, l’adoption, la mise en oeuvre et le suivi du
programme départemental d’insertion relèvent de la responsabilité de l’ADI.
Le ministère chargé des affaires sociales ne s’est que très rarement opposé
aux choix faits localement, dès lors que les différents domaines de l’insertion
étaient couverts, que les actions financées par des crédits RMI visaient bien
les bénéficiaires de cette allocation et que, dans toute la mesure du possible,
elles ne se substituaient pas aux actions de droit commun. En revanche, la
DIRMI puis la DGAS ont souvent fait le même constat que la Cour des
comptes en ce qui concerne la sous-représentation des bénéficiaires du RMI
dans les actions logement réalisées, au moins pour celles financées par la part
de la créance abondant la ligne budgétaire unique du logement outre-mer.
Elles ont régulièrement rappelé les règles d’utilisation des crédits RMI
qui doivent impérativement servir au financement d’actions en faveur des
seuls bénéficiaires du RMI.
- L’évaluation : parmi les informations tirées des enquêtes faites par
les départements de la Réunion et la Guadeloupe sur le devenir des
bénéficiaires du RMI, la Cour des comptes souligne que certains allocataires
font peu de démarches en vue de leur réinsertion professionnelle, qu’un
nombre important d’entre eux a recours au travail non déclaré, et que le
retour au RMI est fréquent pour ceux qui ont bénéficié d’un contrat
d’insertion par l’activité suivi d’une période d’indemnisation
chômage. Il est
par ailleurs mentionné qu’en Guadeloupe l’enquête faite auprès de six
organismes conventionnés révèle que seul un bénéficiaire sur dix connaît
l’existence du contrat d’insertion, information surprenante compte tenu du
taux de contractualisation de 57 % indiqué par ailleurs dans le rapport.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
44
Le constat de la haute juridiction financière recoupe globalement celui
fait par le ministère de l’emploi et de la solidarité. C’est la raison pour
laquelle la loi d’orientation pour l’outre-mer entend favoriser la réinsertion
professionnelle, s’assurer de l’engagement effectif des bénéficiaires dans une
démarche d’insertion, développer le taux de contractualisation et lutter contre
le travail non-déclaré notamment par le renforcement des contrôles et par la
mise en place de l’allocation de retour à l’activité.
REPONSE DU SECRETAIRE D’ETAT A L’OUTRE-MER
Un dispositif spécifique
Les établissements publics
L’article 19 de la loi d’orientation n° 98-657 du 29 juillet 1998
relative à la lutte contre les exclusions procède d’un amendement du
Parlement .
Cet article a clairement mis fin à la tutelle du secrétariat à l’outre-mer
sur les agences d’insertion, puisque la nouvelle rédaction de l’article 42-6 de
la loi n° 88-1088 du 1
er
décembre 1988 qui en résulte a supprimé les mots :
«
placé sous la tutelle du ministre chargé de l’outre-mer
», sans indiquer de
date d’effet.
De ce fait, le gouvernement
n’a pu que se conformer à la volonté du
législateur qui a souhaité procéder ainsi à une transformation immédiate de
ces établissements publics nationaux en établissements publics locaux.
Dans
l’attente
des
mesures
législatives
et
réglementaires
indispensables à la mise en oeuvre de la volonté du législateur (intervenues
par ordonnance n° 2000-99 du 3 février 2000, et son décret d’application), le
gouvernement avait l’obligation d’assurer la continuité de la politique
d’insertion dans les départements d’outre-mer.
En effet, dans ce domaine les besoins de l’outre-mer restent plus
importants qu’en métropole, où le nombre de personnes couvertes par le
revenu minimum d’insertion ne représente actuellement que 3,2 % de la
population, alors que dans les départements d’outre-mer il est de 18,2 % (soit
plus de 304 000 personnes).
Le législateur n’ayant pas prévu de mesures transitoires, pour
parachever la réforme initiée par les parlementaires, le Gouvernement s’est
trouvé dans la nécessité de rechercher une solution adaptée à la spécificité de
la politique d’insertion dans les départements d’outre-mer et ce dans deux
domaines :
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
45
La situation des directeurs
Dans la situation créée par la loi du 29 juillet 1998, les contrats
expirés ne pouvaient être renouvelés ni par le secrétaire d’Etat à l’outre-mer,
ni par les autorités locales, les contrôleurs financiers de l’Etat dans les
départements considérés refusant leur visa au renouvellement des contrats.
Pour assurer la continuité du service jusqu’à la régularisation opérée
par l’ordonnance du 3 février 2000, une solution provisoire a pu être trouvée
en accord avec le secrétariat d’Etat au budget afin que les directeurs nommés
le 30 novembre 1998 soient payés malgré l’absence formelle de contrat.
La situation des personnels
Les mesures prévues en matière de personnels par l’ordonnance du
3 février 2000 précitée (au II. de l’article 2) ont eu pour but essentiel de
garantir aux agents contractuels en fonction (soit la majorité des effectifs) de
conserver une stabilité de l’emploi, les établissements publics locaux ne
pouvant recruter d’agents avec des contrats à durée indéterminée.
Par ailleurs, il est clairement affirmé dans l’ordonnance que ces agents
sont dorénavant régis par les règles applicables à la fonction publique
territoriale.
Rien ne s’oppose donc, en principe, à ce que ces agents intègrent
progressivement le droit commun de cette fonction publique, avec l’accord
des collectivités de rattachement.
En ce qui concerne les règles budgétaires et financières applicables
aux agences d’insertion, ces dernières constituent une nouvelle catégorie
d’établissements publics départementaux ; il en découle que bon nombre de
dispositions dont elles relèvent apparaissent comme dérogatoires au droit
commun. Aucune des règles ou nomenclatures budgétaires existantes ne peut,
semble-t-il, s’adapter totalement au fonctionnement et aux missions de ces
établissements.
En conclusion, le gouvernement a dû gérer le changement de statut
des agences d’insertion décidé par le législateur sans qu’une période
transitoire ait été prévue par ce dernier.
En outre, une transformation d’établissements nationaux classiques en
établissements départementaux appartenant à une catégorie déjà existante
aurait considérablement facilité la tâche des services et raccourci les délais de
mise en oeuvre du changement de statut ; mais tel n’était pas le cas pour les
agences d’insertion, qui constituent des innovations juridiques, destinées à
répondre à l’ampleur des problèmes d’exclusion
dans les départements
d’outre-mer.
Force est de constater, que les différentes mesures qui ont été mises en
oeuvre, bien qu’imparfaites, ont permis aux agences d’insertion de poursuivre
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
46
leur activité sans connaître une interruption qui aurait pu être préjudiciable
aux allocataires du revenu minimum d’insertion.
Le financement
La disparition de la créance de proratisation due à l’alignement du
montant du revenu minimum d’insertion au 1
er
janvier 2002 est compensée
par un abondement des crédits du fonds pour l’emploi dans les départements
d’outre-mer (FEDOM) pour le financement de l’insertion et par une
augmentation de la ligne budgétaire unique (LBU) pour le financement du
logement social.
Concernant le solde de la dette antérieure de deux départements
envers les agences d’insertion, si la transformation de ces dernières en
établissements publics locaux en 1998, puis départementaux en 2000,
n’annule pas son exigibilité, elle laisse désormais à l’appréciation de leurs
conseils d’administration la définition des modalités de son remboursement.
L’insertion
Les programmes d’insertion
Concernant l’intégration des plans locaux d’insertion dans le
programme départemental d’insertion, la loi d’orientation pour l’outre-mer
du 13 décembre 2000 contient une disposition conférant aux agences
d’insertion une compétence en matière d’élaboration des plans locaux
d’insertion, en partenariat avec la commune ou le groupement de communes
concerné et en cohérence avec le programme départemental d’insertion.
Le suivi des situations individuelles
Jusqu’à présent l’instruction administrative et sociale du RMI relevait
comme en métropole des centres communaux d’action sociale, du service
départemental d’action sociale ou des organismes agréés par le Préfet.
La faiblesse du taux de contractualisation constatée dans les
départements d’outre-mer était également liée en grande partie au mauvais
fonctionnement des commissions locales d’insertion (CLI).
Le constat de ces difficultés de fonctionnement explique que la loi
d’orientation pour l’outre-mer a supprimé les CLI et confié l’instruction
administrative à la caisse d’allocations familiales (ou à défaut à d’autres
organismes agréés par le préfet selon un cahier de charges) , l’instruction
sociale et la réalisation des contrats d’insertion relevant désormais de la
compétence de l’agence d’insertion (ou des organismes agréés par elle).
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
47
Les évaluations en cours
On peut espérer que ces réformes du dispositif RMI remédient aux
problèmes de sous-consommation des crédits destinés à l’insertion.
Quant au logement social, il constitue dans les DOM une priorité,
compte tenu des besoins existants, ce qui explique l’implication des agences
d’insertion dans ce secteur.
Cependant, concernant la sous-représentation des allocataires du RMI
dans les actions logement financées par la ligne budgétaire unique (LBU) -
elle-même abondée par des crédits de la créance de proratisation du RMI -
l’Etat, par l’intermédiaire de la délégation interministérielle au revenu
minimum d’insertion (DIRMI), a régulièrement rappelé les règles à respecter
pour l’utilisation de ces crédits, afin que les intéressés soient davantage
bénéficiaires de ces actions.
Mais la pluri-annualité des programmes en ce domaine ne favorise pas
l’identification de leurs bénéficiaires à long terme, les allocataires du RMI
pouvant quitter le dispositif sans quitter leur logement.
Dans les départements d’outre-mer, les emplois du type contrat
emploi-solidarité ou contrat d’insertion par l’activité représentent la part la
plus importante de l’insertion professionnelle des publics en difficulté. Ces
emplois sont par nature précaires, et du fait de la situation économique, il
n’est pas facile d’en assurer la sortie vers l’emploi marchand.
Depuis 1998, l’ouverture aux personnes sortant de CIA de l’accès aux
contrats emploi-consolidé, a permis d’améliorer la situation.
En outre, les diverses dispositions de la loi d’orientation pour l’outre-
mer déjà précitées et modifiant le dispositif RMI existant dans les DOM ont
essentiellement pour but de renforcer le volet insertion de ce minimum social.
Pour les allocataires les moins âgés la sortie du dispositif peut
maintenant déboucher sur l’allocation de retour à l’activité, et pour les plus
de cinquante ans sur le revenu de solidarité.
Enfin un contrôle plus étroit du droit à l’allocation et un suivi plus
régulier du parcours d’insertion de l’allocataire permettront de donner au
dispositif
en vigueur dans
les
départements
d’outre-mer
davantage
d’efficacité.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
48
REPONSE DE LA PRESIDENTE DE LA CAISSE NATIONALE
DES ALLOCATIONS FAMILIALES
Dans son rapport, la Cour fait état d’une insuffisance du contrôle des
bénéficiaires du RMI. Mon point de vue et celui de la CNAF ne rejoignent
pas du tout ce constat.
Le contrôle des bénéficiaires du RMI est en effet ressenti par
l’ensemble des organismes comme très important, en soi, et relativement
aussi à l’ensemble des contrôles opérés sur l’ensemble des prestations versées
par lesdits organismes. Les chiffres confirment d’ailleurs largement ce
ressenti.
Le taux de contrôle s’est bien élevé à 22,23 % en 1997, puis 15,51 %
en 1998, comme le souligne la Cour.
Toutefois, la première convention d’objectifs et de gestion Etat-CNAF
fixait un objectif de contrôle à atteindre de 25 %, d’ici à l’année 2000,
considérant que ce taux était en 1995/1996 de 15 %. Cet objectif concerne
l’ensemble des prestations. Aucun objectif chiffré n’a été assigné au contrôle
du RMI en particulier.
Ce taux de contrôle est remonté à 20,09 % en 1999, puis 32,34 % en
2000.
L’objectif de 25 % de taux de contrôle, toutes prestations confondues,
a donc bien été atteint, largement.
Par ailleurs, ce taux de contrôle porte sur l’ensemble des prestations,
et non seulement sur le RMI. Si l’on considère le RMI seul, le taux de
contrôle s’est élevé à 39 % en 2000. Il atteignait 28 % en 1999.
Le contrôle par liaisons automatisées représente une large part des
contrôles, puisque les échanges de données avec le CNASEA, l’ANPE et les
Assedic correspondent à eux seuls à plus de 70 % du contrôle.
Ce type de contrôle, sauf lorsqu’il s’avère positif, est particulièrement
peu visible et peut donner l’impression d’une insuffisance de contrôle, à la
différence du contrôle sur place par agent de contrôle assermenté.
Néanmoins, le contrôle sur place du RMI s’avère particulièrement
important, eu égard aux moyens disponibles. En effet, ce type de contrôle
représente tout juste 3 % des contrôles de l’ensemble des prestations, alors
qu’il représente 8 % des vérifications en matière de RMI.
Une accentuation de ce type de contrôle par l’adjonction de moyens
humains et juridiques pour tenir compte de la spécificité du contrôle de cette
prestation qu’est le RMI.
Le nombre d’agents de contrôle, 556 avant l’instauration du RMI, est
resté inchangé.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
49
Les pouvoirs des agents de contrôle sont quant à eux relativement
modestes.
C’est ainsi par exemple qu’aucun texte ne les autorise à mener des
investigations auprès des employeurs. Leurs efficacité se trouverait renforcée
s’ils disposaient notamment d’accès direct au fichier des Assedic, des
déclarations préalables à l’embauche, des emplois intérimaires, à FICOBA,
aux données fiscales et notamment celles concernant les revenus mobiliers. A
défaut, le contrôle de situation professionnelle et de ressources des
bénéficiaires de RMI ne peut être très performant.
Par ailleurs, les contrôles de train de vie, de plus en plus demandés par
le représentant de l’Etat, ne sont encadrés par aucun texte réglementaire,
générant un risque assurément d’illégalité, et d’inégalité de traitement sur le
territoire.
Enfin, le contrôle de résidence en France n’est plus légal compte tenu
de l’arrêt du Conseil d’Etat qui estime que cette condition s’apprécie par
rapport au respect du contrat d’insertion.
Quoi qu’il en soit, le contrôle des bénéficiaires du RMI n’est pas
toujours, loin s’en faut, la bonne méthode. Force est de constater qu’un bon
nombre de situations seraient clarifiées et le besoin de contrôle inexistant si
l’instruction
des
demandes
était
conduite
plus
judicieusement.
Les
partenaires instructeurs ne disposent malheureusement pas toujours des
moyens humains et techniques nécessaires pour mener à bien leur mission.
Par ailleurs, la mise en oeuvre de contrats d’insertion particulièrement
pour certains bénéficiaires permettrait de prévenir des situations de travail
dissimulé que l’opinion publique sait particulièrement mettre en exergue.
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL
DES BOUCHES-DU-RHONE
La Cour des comptes souligne dans son rapport que des actions
d'insertion soient financées par les crédits d'insertion bien qu'elles ne figurent
pas dans le programme départemental et cite en exemple le département des
Bouches-du-Rhône pour une « aide à la recherche d'emploi et aux frais
d'insertion » qui apparaît en réalité comme une prime de fin d'année aux
chômeurs.
Le département entend apporter les précisions suivantes sur
l'institution de cette aide et les modalités de suivi, lesquelles démontrent que
le département n'a jamais utilisé les crédits d'insertion pour d'autres
bénéficiaires que ceux relevant du RMI.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
50
Opération 1997
Le département a bien imputé au chapitre 959
2,75 M€ qui ont été
utilisés par le biais de l'UDAF (délibération du 2414/98) pour des aides à des
chômeurs bénéficiaires du RMI ou pas dans le cadre de l'opération "aide aux
plus démunis", pour ladite année.
II convient de préciser que cette opération s'est déroulée dans les
Bouches-du-Rhône sous l'égide du fonds d’urgence sociale (FUS) présidé
parle préfet :
- 74 500 dossiers ont été traités,
- 42 500 aides ont été accordées.
L'opération globalement a entraîné pour les deux collectivités une
dépense de 15 240 023,36 € dont :
- 5 902 902,17 € pour le conseil général,
- 9 337 121,18 € pour la préfecture.
Le financement du conseil général a été imputé pour :
- 3 158 819,86 € sur l'aide sociale facultative - chapitre 957,
- 2 744 082,31 € sur les crédits d'insertion - chapitre 959.
Si dans la mise en oeuvre de cette aide en 1997, les bénéficiaires du
RMI n'ont pas été distingués des autres demandeurs d'emploi, il faut
souligner que globalement l'action a été financée principalement sur des
crédits d'aide sociale facultative alors qu'elle concernait pour l'essentiel des
bénéficiaires du RMI.
Opérations 1998 - 1999
La circulaire du ministère chargé des affaires sociales du 30 juillet
1998 a supprimé le FUS. Elle a mis en place la CASU (commission d'action
sociale d'urgence) chargée de coordonner les différents dispositifs d'aides sur
le département.
Concernant les aides de fin d'année pour les années 1998-1999,
compte tenu des difficultés rencontrées pour instruire tous les dossiers dans
des délais très courts et effectuer un mandatement rapide, tous les partenaires
se sont accordés à reconnaître l'avantage qui consistait à ne retenir au niveau
de leur éligibilité à une aide éventuelle, que des publics déjà connus et
répertoriés sur des fichiers parce que bénéficiaires d'une prestation et donc
déjà intégrés dans un dispositif pouvant mettre en oeuvre rapidement un
mandatement.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
51
C'est dans cette optique, qu'en 1998 et en 1999, le versement des aides
de fin d'année a été effectué directement par la CAF et la caisse de mutualité
agricole à leurs ressortissants respectifs remplissant les critères d'éligibilité
retenus par la collectivité.
En 1998, le conseil général a décidé, par délibération du 16 décembre
1998, d'accorder aux ménages et aux personnes seules résidant dans le
département, ayant un ou plusieurs enfants à charge et bénéficiant du RMI,
de l'allocation de parent isolé ou de l'allocation spéciale de solidarité, une
aide exceptionnelle de :
- 152,45 € pour un enfant,
- 304,90 € pour deux enfants,
- 457,35 € pour trois enfants et plus.
Cette aide a été versée par la CAF et la MSA qui ont procédé
automatiquement aux virements sur le compte de leurs bénéficiaires
respectifs répondant aux conditions de cette aide.
Les sommes versées aux bénéficiaires du RMI, soit 7,62 M€ ont été
imputées sur les crédits d'insertion chapitre 959 - article 6509.002 du budget
du département.
Les sommes versées aux bénéficiaires de l'allocation parent isolé et de
l'allocation spéciale de solidarité soit 1,36 M€ ont été imputées au titre de
l'aide sociale facultative sur le chapitre 957 sous chapitre 99 article 6512
"secours d'urgence".
En 1999, diverses mesures ont été décidées par l'Etat pour venir en
aide aux plus démunis.
En complément de ces mesures, le département des Bouches-du-
Rhône a décidé par délibération du 17 décembre 1999 d'accompagner l'effort
de l'Etat en faveur des plus démunis et d'accorder à l'occasion des fêtes de
Noël :
- à tous les bénéficiaires du RMI une allocation unique de 114,34 €,
- à tous les bénéficiaires de l'API, non attributaires du RMI, une
allocation de :
• 152,45 € pour un enfant
• 304,90 € pour deux enfants
• 457,35 € pour trois enfants et plus.
Les sommes versées aux bénéficiaires du RMI soit 8,33 M€ ont été
imputées sur le chapitre 959 "crédits d'insertion", celles attribuées aux
bénéficiaires de l'allocation parent isolé, soit 0,79 M€ ont été imputées sur le
chapitre 957 sous chapitre 99 article 6512.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
52
II ressort de ce qui précède qu'en 1998 et en 1999, les sommes
imputées sur les crédits d'insertion pour l'attribution d'une aide aux plus
démunis en fin d'année ont été versées exclusivement à des bénéficiaires du
RMI, que les aides apportées aux bénéficiaires non-titulaires du RMI ont été
imputées sur des crédits relevant de l'aide sociale facultative.
J'ajoute que l'imputation de cette aide sur les crédits d'insertion pour
les bénéficiaires du RMI n'a jamais fait l'objet d'une remarque du contrôle
budgétaire et, au surplus depuis 1998, a toujours fait l'objet d'un accord
explicite du Préfet du département des Bouches-du-Rhône.
Le fait que cette aide participe à l'insertion des Rmistes n'a donc
jamais été contesté.
Le département reconnaît que cette aide n'a pas fait l'objet d'une
inscription au programme départemental d'insertion et, de ce fait, a demandé
à Monsieur le Préfet des Bouches-du-Rhône une réunion d'urgence du conseil
départemental d'insertion en vue de l'intégration de cette aide au programme
actuellement en cours.
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DE L’HERAULT
Concernant la portée du caractère obligatoire des crédits
départementaux
Le département de l’Hérault va au-delà de son obligation légale en
terme d’engagement : la chambre régionale des comptes l’a consigné dans
son rapport. Pourtant, le département de l’Hérault ne réalise pas l’intégralité
de son obligation en terme de paiement, et voit d’année en année, grossir les
reports (4,73 M€ en 2001 pour le seul volet insertion par l’économique).
Une première explication tient aux modes de financement et aux
règles des finances publiques : il est impossible de liquider sur la même
année l’intégralité des montants alloués (paiement de services faits et
contrôlés). Donc, de facto, 30 % au moins des crédits engagés sont reportés
sur l’exercice suivant. La logique AP/CP aurait, en dépenses de
fonctionnement avec le RMI, un champ d’application.
Soulignons que le taux légal de 20 % puis de 17 % est sans aucun
doute à revisiter une troisième fois. L’insertion ne peut être assurée
massivement et pour tout l’effectif d’allocataires. En matière de dépenses
publiques, le principe de distinction entre gestion des stocks et gestion des
flux permettrait de reconsidérer la fixation du volume de crédits obligatoires.
Paradoxalement, cette analyse est d’autant plus vraie dans les départements à
fort effectif d’allocataires du RMI.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
53
En outre les départements, pour engager ces dépenses, dépendent des
opérateurs locaux, dont le développement et la capacité de gestion doivent
être maîtrisés et évalués, conformément aux attentes des chambres régionales
des comptes.
Concernant le taux d’utilisation des crédits inscrits
En mai 1999, c’est-à-dire une année avant celle du contrôle exercé par
la CRC, le département de l’Hérault a constaté une surévaluation et a
demandé aux services de l’Etat d’opérer un contrôle sur les chiffres avancés
par la caisses d’allocations familiales de l’Hérault, en particulier sur le calcul
des indus.
L’action du département a donné lieu à une intervention de la DRASS
auprès de la caisse nationale d’allocations familiales afin qu’elle harmonise
les règles de calcul, et les procédures sur l’ensemble des caisses.
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL
DE LA HAUTE-LOIRE
En ce qui concerne le taux de contractualisation du département de la
Haute-Loire, il est à préciser, en effet, que ce taux peut être, parfois, de
100 % voire légèrement supérieur, car la majorité des contrats, validés en
commission locale d’insertion, a une durée de vie égale à six mois et, de ce
fait, l’allocataire est amené à établir deux contrats par an.
Ces durées de contrats, inférieurs à un an, permettent aux
commissions locales d’insertion de suivre, au plus près, l’évolution du
parcours de l’allocataire et d’intervenir de façon plus efficace en cas de non
respect du contrat (art. 16 de la loi n° 88-1088 du 1
er
décembre 1988
modifiée).
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL
DE MAINE-ET-LOIRE
La Cour souligne que la convention signée entre l'Etat et le
département pour la mise en oeuvre des actions d'insertion n'a été signée qu'à
partir de l'année 2000.
En effet, la co-gestion du dispositif fonctionnant de façon régulière et
positive entre les partenaires, l'intérêt d'une telle convention n'avait pas été
mesuré. Ce n'est qu'à la suite d'une circulaire de la DIRMI d'août 1999 qu'une
telle convention a été formalisée. Il est à noter qu'aucune demande en ce sens
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
54
n'avait été faite jusqu'alors par l'Etat ni au titre de la cogestion du dispositif ni
au titre du contrôle de la légalité.
En ce qui concerne le taux d'utilisation des crédits d'insertion, la Cour
souligne qu'aucun des départements examinés ne parvient à utiliser la totalité
des crédits inscrits à leur budget.
Le département de Maine-et-Loire n'échappe effectivement pas à cette
règle. Grâce toutefois au plan de relance de l'insertion engagé à l'initiative du
conseil général en 1998, je précise que, pour la première fois, en 2001, le
montant des crédits d'insertion qui sera engagé dans l'année sera supérieur au
montant des crédits inscrits de l'année. Ainsi, il paraît possible d'envisager à
l'avenir une résorption des crédits reportés des années antérieures.
Enfin, de façon plus générale, il est à souligner que la co-gestion du
dispositif ne garantit pas la responsabilité des acteurs. Un pilotage complet
par le département du volet "insertion" du RMI le rendrait pleinement
comptable de cette politique vis-à-vis des partenaires et des bénéficiaires des
actions qu'il conduit.
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DE LA MARNE
Dans la Marne, le report des crédits non utilisés depuis 1988 est de
11,51 M€.
Si ce constat fait apparaître un cumul de 175 % de l’obligation légale
sur les dix années écoulées, il faut noter une nette amélioration et un
changement d’orientation depuis 1996, avec une réalisation à 98 % de
l’obligation légale en 1999 et à 115 % en l’an 2000.
Un retard « historique » pèse sur ce département qui affiche
dorénavant une volonté d’implication réelle dans la lutte contre les exclusions
et essaie de résorber des reports estimés comme structurels, tout en
réaffirmant la qualité du suivi des personnes et la cohérence des réponses
apportées au public considéré.
L’effet positif de la consommation totale des crédits annuels, depuis
deux années, ne peut cependant avoir de réels impacts dans la résorption du
cumul des dix dernières années que sur une période à moyen voire long
terme, sans altérer le souci d’efficacité que souhaite le conseil général de la
Marne.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
55
REPONSE DU CONSEIL GENERAL DU NORD
Sur la réalité du copilotage du dispositif d’insertion par l’Etat et
les départements
Concernant le conseil départemental d’insertion
La désignation des membres du CDI dans le Nord est conforme à
l’application du décret 89-40 du 26 janvier 1989 modifié par le décret 93-686
du 27 mars 1993. Les modifications introduites par la loi n° 92-722 du
29 juillet 1992 ont été mises en oeuvre dans la constitution du conseil
départemental d’insertion dans le Nord. Le nombre de membres du conseil
départemental d’insertion est cohérent avec la densité de population qui
nécessite un réseau de 26 commissions locales d’insertion.
Le conseil départemental d’insertion du 29 novembre 2001 a arrêté les
dispositions suivantes :
- la mise en place d’un bureau du conseil départemental d’insertion
associant cinq représentants de l’Etat, cinq représentants du
Département et cinq représentants associatifs,
- la poursuite du fonctionnement du comité d’animation opérationnelle
(mis en place en mars 2001) composé de représentants de
l’administration de l’Etat et du département, qui se réunit au moins
toutes les 6 semaines (8 réunions à ce jour).
Par ailleurs, le constat de l’irrégularité des réunions du CDI ne permet
pas de conclure à une défaillance du dispositif d’insertion. Le dispositif
d’insertion, CLI, secrétariat et cellules techniques d’appui a fonctionné sur
l’animation centrale du dispositif entre l’Etat et le département (cf. enquête
sur le revenu minimum d’insertion du mois d’août 2000, chapitre
« convention 1995 »). Le département, dans un souci constant d’appui au bon
fonctionnement du dispositif, a renforcé constamment les secrétariats entre
1994 et 2001, alors que simultanément, les cellules techniques d’appui
(dispositif Etat) ont vu diminuer leur effectif.
Le département a néanmoins conscience de la nécessité de renforcer le
pilotage départemental de la politique d’insertion. Les décisions prises par le
CDI du 29 novembre 2001 sont rappelées précédemment.
Enfin, le constat est fait que les conventions n’ont pas été le support
d’une relation entre l’Etat et le département, mais que les relations de travail
entre l’Etat et le département sont réelles, et plus particulièrement depuis
décembre 1998 : depuis cette date, de façon conjointe et continue, les
services de l’Etat et du département ont travaillé sur une nouvelle
organisation du dispositif d’insertion. Le délai est raisonnable (décembre
1998 - janvier 2001) compte tenu du choix effectué, par le département, de
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
56
faire évoluer les choses en étroite concertation avec les multiples acteurs de
l’insertion, notamment associatifs.
Le CDI du 29 novembre 2001 a pris acte de la proposition de
convention financière entre l’Etat et le département. La convention financière
Etat-Département fera l’objet d’une présentation lors du CDI de mars 2002
afin de prendre en compte le vote du budget départemental par l’assemblée
départementale, en début d’année 2002.
Concernant les commissions locales d’insertion
Le découpage du département du Nord a fait l’objet, conformément
aux textes, d’un accord entre l’Etat et le Département, en 1994. La
progression du nombre d’allocataires du revenu minimum d’insertion a été
inégale selon les territoires des CLI.
Le fonctionnement des CLI est lié aux moyens attribués par l’Etat et le
Département. Il convient de souligner que la circulaire n° 93-04 du 27 mars
1993 prévoit explicitement que l’Etat dispose de crédits afin d’assurer la part
qui lui revient sur la mise en place des secrétariats de CLI.
Les services de l’Etat doivent inciter la ou les principales communes
du ressort de la CLI à participer à la mise en place de ces moyens pour les
locaux ou le matériel.
Le Département entend faire remarquer que les moyens affectés aux
secrétariats de CLI sont à sa seule charge, tant pour les coûts de personnel
que
les
locaux
et
matériels,
démontrant
ainsi
son
investissement
particulièrement important dans le copilotage du dispositif et sa gestion.
Au mois d’août 2001, l’Etat, dans le département du Nord, a demandé,
au Département, la réduction du nombre de CLI, en raison de sa difficulté à
assurer la coprésidence Etat des CLI. Le département a réaffirmé sa volonté
de préserver le dispositif de 26 CLI afin de privilégier les actions de
proximité.
Concernant les organismes concourant à l’insertion des bénéficiaires du
RMI
La décentralisation du dispositif insertion à partir de 1994 a au un
effet multiplicateur sur les actions d’insertion :
Année
Actions d’insertion
1996
552
1997
607
1998
760
1999
819
2000
1 064
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
57
Soit une progression de 92,75 % sur 5 ans.
Aucun texte législatif ni réglementaire ne fonde la procédure d’appel à
projets.
L’identification d’enveloppes budgétaires auprès des CLI a permis
une meilleure programmation des actions et la mise en place d’appel à projets
permettant d’adapter et de diversifier l’offre d’insertion.
Le constat d’un appel à projets auprès de promoteurs déjà connus peut
être apprécié de la façon suivante :
- les acteurs locaux sont bien identifiés,
- leur nombre est, par principe, limité,
- ils sont appréciés sur leur capacité à mettre en oeuvre des actions
d’insertion,
leur présence dans un réseau d’acteurs autour du bénéficiaire du RMI
permet de mobiliser rapidement leur savoir faire dans l’insertion.
Il faut également rappeler que des notes de cadrage étaient signées
conjointement par l’Etat et le département pour la procédure d’élaboration
des PLI au niveau de la CLI. Ces notes situent la nécessité d’un diagnostic
pour définir des priorités, mais elles sont rédigées et cosignées de manière à
laisser la maîtrise d'ouvrage aux CLI (notes de cadrage du 23 décembre 1996
et du 6 janvier 1998).
La CRC fait le constat d’une convention type de bonne qualité,
document de référence signé entre le département et le promoteur, pour une
action ou plusieurs actions dans un même PLI.
Malgré une absence de formalisation de contrôle, il faut noter que des
dispositions existent afin de vérifier la bonne réalisation des actions :
mise en place dans un certain nombre de CLI, de comités de pilotage
(secrétariat de CLI + cellule technique d’appui) qui, sur échantillonnage,
vérifient auprès des promoteurs de la réalisation effective de l’action et des
conditions qui ont permis sa réalisation. Ceci a concerné surtout les chantiers
écoles,
- afin de payer le dernier trimestre du budget (4
ème
trimestre payé en
année n+1), un bilan d’activité est demandé à tous les promoteurs et
la réception de ce bilan conditionne le dernier paiement,
- enfin, le département a engagé des procédures de reversement auprès
des promoteurs pour des actions non réalisées ou incomplètement
réalisées : pour les années 1999 et 2000, ce reversement correspond
à un montant de 350 632,74 € pour une vingtaine d’actions.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
58
La portée du caractère obligatoire des crédits départementaux
Concernant le taux d’utilisation des crédits d’insertion
L’Etat a la responsabilité du dispositif d’information concernant les
bénéficiaires du RMI. Le Département ne peut pas se substituer aux services
de l’Etat.
Par ailleurs, la vérification de l’additionnalité doit selon le règlement
communautaire s’effectuer objectif par objectif et globalement pour
l’ensemble du territoire national. La méthodologie de vérification du respect
du principe d’additionnalité dans un Etat membre de la communauté
européenne est arrêtée par accord entre la commission européenne et l’Etat
lors de l’adoption des programmes.
Le contrôle effectué par la CRC porte sur la période couvrant la
programmation 1994-2000 du fonds social européen.
Si, conformément à l’article 9 du règlement de la commission
européenne 2082/93, l’additionnalité est l’un des principes de base du
fonctionnement
des
fonds
structurels
pour
éviter
que
les
crédits
communautaires ne se substituent aux dépenses structurelles publiques d’un
Etat membre, des discussions ont eu lieu en 1995 entre l’Etat français et la
commission européenne conduisant à aménager le principe d’additionnalité
concernant spécifiquement les modalités de mise en oeuvre de la mesure 14
du document unique de programmation de l’objectif 3 du Fonds social
européen.
Les principes de vérification de la règle d’additionnalité, suite aux
négociations engagées, ont été précisés par circulaire du ministre du travail et
des affaires sociales aux préfets de région du 23 décembre 1995.
Les
termes
de
cette
circulaire
précisent
que
le
principe
d’additionnalité s’apprécie sur l’effort budgétaire des départements par
rapport aux années précédentes, dans le strict
domaine de l’insertion par
l’économique et non pas sur l’ensemble des crédits d’insertion du chapitre
959, qui couvre un champ beaucoup plus large, notamment dans le domaine
de l’insertion sociale, du logement ou de la santé.
En effet l’intervention du fonds social européen, conformément au
Document Unique de Programmation, n’est effective que pour des actions
d’insertion à visée professionnelle.
Dès lors les crédits du fonds social européen ont permis au
Département d’accroître son soutien financier aux actions d’insertion par
l’économique correspondant aux orientations fixées par la commission
européenne, et répondant au respect des règles d’additionnalité.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
59
Conformément à la circulaire précitée la vérification de la règle
d’additionnalité a été effectuée par les services du préfet lors de la
justification des actions cofinancées par le fonds social européen, conduisant
au versement des subventions européennes.
Dès lors, l’analyse conduisant à considérer les recettes du fonds social
européen comme une atténuation de charges et à une sous évaluation des
reports de crédits du chapitre 959 n’est pas fondée au regard de
l’assouplissement des règles de vérification de l’additionnalité négociées
entre l’Etat français et la commission européenne, telles que décrites dans la
circulaire ministérielle susvisée.
Concernant les imputations contestables
L’observation ponctuelle sur une action non précisée ne permet pas de
répondre correctement. Il est rappelé que le département subventionne plus
de 1 000 actions d’insertion.
L’imputation de cette action dans le champ de l’insertion ne semble
pas contestée : il s’agit bien d’action d’insertion pour des personnes inscrites
dans le dispositif d’insertion (notion de référent).
La mesure de l’activité des associations doit témoigner que l’essentiel
des moyens mis à disposition des associations et réseaux associatifs concerne
le public en parcours d’insertion dans le cadre du dispositif RMI. Cependant,
il convient de prendre en compte que la dynamique d’une action d’insertion
peut concerner d’autres publics en situation précaire.
Pour mieux mesurer l’impact des engagements du département, le
suivi des accords cadres fait l’objet d’une attention particulière : un comité de
pilotage paritaire est institué (département et association).
Le contenu des programmes, contrats et parcours d’insertion
Concernant l’élaboration des programmes départementaux d’insertion
Le rapport établi par le Département du Nord, pour l’enquête sur le
dispositif RMI en août 2000, précise que quatre programmes départementaux
d’insertion ont été adoptés par le CDI aux dates suivantes : 27 octobre 1989,
10 décembre 1990, 16 juin 1994, 30 janvier 1998.
Il a été également précisé précédemment que l’élaboration des PLI
était précédée de notes de cadrage sur les orientations départementales
d’insertion : notes de cadrage conjointes Etat-département.
Le CDI du 29 novembre 2001 a approuvé un programme
départemental d’insertion prenant en compte les résultats de l’évaluation du
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
60
dispositif et fixant les objectifs d’insertion sociale et professionnelle pour les
bénéficiaires du RMI sur une période 2001-2003.
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL
DU PAS-DE-CALAIS
Concernant le conseil département d’insertion (CDI)
Le conseil départemental d’insertion n’a certes pas été réuni deux fois
par an, conformément à la loi. En effet, dans un département de la taille de
celui du Pas-de-Calais, il n’est pas facile de réunir aussi régulièrement une
instance composée de 58 membres.
Toutefois, entre le CDI du 22/01/96 et celui du 25/05/98, plusieurs
réunions ont eu lieu pour poursuivre les travaux entrepris et mener des
réflexions sur les besoins repérés, les dispositifs existants et faire des
propositions d’améliorations, à savoir :
- la réunion des présidents et vice-présidents de CLI du 03/04/96,
- la réunion du bureau du CDI et du groupe technique du 06/05/96,
- les réunions des groupes thématiques du 12/07/96,
- la réunion du bureau du CDI le 19/09/96,
- la réunion des présidents et vice-présidents de CLI du 29/10/96,
- la réunion du bureau du CDI du 30/01/98,
En dehors du cadre réglementaire, le partenariat Etat/département est
clairement identifié.
Il se traduit notamment par :
- des réunions des présidents et vice-présidents de CLI,
- une convention départementale portant organisation de l’appui de
l’ANPE au dispositif d’insertion,
- des conventions-cadres permettant la mise en place d’actions
cofinancées,
- le protocole départemental portant sur l’amélioration des contrats
d’insertion professionnelle et de l’accès à l’emploi des bénéficiaires
du RMI dans le cadre du programme « nouveau départ »,
- la convention-cadre, en date du 29/06/99, définissant les modalités
de collaboration entre l’Etat et le département du Pas-de-Calais, en
matière de prévention et de lutte contre les exclusions.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
61
A noter qu’une réunion du conseil départemental d’insertion a eu lieu
le 19 octobre dernier, adoptant le plan départemental d’insertion 2001/2003,
élaboré à partir des synthèses des plans locaux d’insertion réalisés par les
douze commissions locales d’insertion.
Quant à la volonté de l’Etat et du département d’évaluer le dispositif
d’insertion, elle s’est concrétisée par l’étude confiée à l’IFRESI qui a fait
l’objet d’un cofinancement. »
Concernant le contenu des contrats d’insertion
L’importance du nombre de bénéficiaires du RMI que compte le Pas-
de-Calais ne facilite pas le suivi individualisé de ces derniers.
Conscient des difficultés rencontrées, dans ce domaine, le département
a expérimenté un dispositif intitulé « mission 3 000 », dont l’objectif était
d’assurer le suivi individualisé de 3 000 bénéficiaires du RMI sur les CLI
d’Arras, Boulogne et Montreuil-sur-mer, en mobilisant des référents uniques
sur la base de pré-bilans.
Les principes de ce dispositif, dont l’intérêt a pu être mesuré ont été
retenus en vue d’une généralisation sur l’ensemble du département.
Dans ce cadre, le département a décidé de procéder à la formation des
services instructeurs référents de contrats et à l’indemnisation de ces derniers
dans le respect d’un cahier des charges.
Cette disposition vise à assurer le suivi individualisé des bénéficiaires
du RMI, par un référent unique nommément désigné, à raison de 3 rencontres
annuelles en plus de l’entretien initial et d’un bilan annuel.
Pour ce faire, chaque instructeur dispose d’un certain nombre de
moyens destinés à faciliter l’élaboration du parcours d’insertion :
- les informations collectives destinées à sensibiliser le Bénéficiaire du
RMI sur ses droits et ses devoirs,
- le contenu du contrat d’insertion revu en lien avec la DDASS faisant
apparaître la notion d’étapes par rapport à un parcours d’insertion
- le bilan ANPE, dans le cadre du protocole DIRMI/ANPE,
- la mobilisation du dispositif DPI (définition de parcours d’insertion),
- l’utilisation de l’outil PEEPI (protocole d’élaboration et d’évaluation
des parcours d’insertion, qui permet de rendre le bénéficiaire du
RMI coacteur de son parcours d’insertion,
- le recours à « l’équipe-ressources ».
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
62
REPONSE DU MAIRE DE PARIS
Le département de Paris prend acte des sévères critiques de la Cour
concernant
le
dispositif
d’insertion
parisien.
Le
12
ème
programme
départemental d’insertion, qui est le premier de la nouvelle mandature, s’est
d’ailleurs largement appuyé sur les constats de la chambre régionale des
comptes et a adopté de nouvelles orientations. Avant de répondre point par
point aux remarques de la Cour, il est important de présenter un état des lieux
du dispositif d’insertion parisien, ainsi que les nouvelles décisions relatives à
son amélioration.
Le
bilan
traduit
les
nombreuses
insuffisances
du
dispositif
départemental en matière d’insertion des allocataires parisiens du RMI.
Le bilan de l’application des programmes départementaux successifs,
qui ne remet pas en cause la compétence et le dévouement des personnels
publics et associatifs concernés, révèle de nombreux dysfonctionnements
pour la plupart soulignés par la chambre régionale des comptes en octobre
2000, parmi lesquels :
- une sous-consommation chronique des crédits départementaux
d’insertion (près de 25,46 M€ de crédits reportés de 2000 sur 2001,
le taux de consommation s’étant élevé à 56 % en 2000) ;
- un déficit de prise en charge individuelle des allocataires parisiens
qui entrent trop souvent dans le dispositif sans contact direct avec un
référent social ;
- un nombre insuffisant de commissions locales d’insertion (CLI) et
un encombrement de la cellule centrale de coordination (CCC) qui
entraînent des retards conséquents dans le traitement des dossiers
individuels ;
- un taux d’accès aux contrats d’insertion (15 % des allocataires) très
inférieur aux résultats nationaux (environ 50 %) qui révèle une
certaine inefficacité du dispositif d’insertion dans sa globalité. Ce
constat est renforcé par un nombre relativement faible d’allocataires
inscrits à l’ANPE (la loi ne fait pas obligation de cette inscription)
et, en conséquence, par un accès limité des allocataires aux mesures
de retour à l’emploi aidées par l’Etat mises en oeuvre par la
DDTEFP et l’ANPE (15 % en bénéficient) ;
- des carences importantes en matière d’insertion et de formation
professionnelle, d’accès au logement et de suivi sanitaire et
psychologique des allocataires parisiens.
Ce bilan permet d’analyser les raisons pour lesquelles, malgré la
reprise économique et la diminution sensible du chômage de longue durée à
Paris (33 198 en octobre 2001), les allocataires du RMI (au nombre de
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
63
44 834 allocataires en octobre 2001) n’ont pas pleinement bénéficié de cette
amélioration.
Le département de Paris, en partenariat avec l’Etat, a engagé, dès cette
année une refonte globale du dispositif d’insertion visant à améliorer l’accès
des allocataires à un contrat d’insertion, grâce à une prise en charge adaptée à
l’élaboration d’un parcours d’insertion. Les orientations prioritaires du 12
ème
PDI, dans le cadre d’objectifs pluriannuels, sont les suivantes :
- une
accélération
des
délais
de
traitement
des
dossiers
et
d’élaboration des contrats.
- l’amélioration de l’accueil, de l’orientation et du suivi de chaque
allocataire.
Chaque
allocataire
sans
contrat
d’insertion
sera
recontacté d’ici 2004. De nouveaux espaces insertion seront créés
pour favoriser une prise en charge précoce et une sortie rapide du
dispositif. Des référents “ emploi-RMI ” seront installés dans les
agences locales de l’ANPE et les structures d’insertion. Cette
orientation sera complétée par un renforcement des capacités de
prise en charge des associations conventionnées. L’articulation du
dispositif d’insertion avec le programme gouvernemental “ d’action
personnalisée pour un nouveau départ ” permettra également de
renforcer l’accompagnement des allocataires. Des mesures relatives
à l’insertion par la santé, le logement, l’accès aux transports et aux
gardes d’enfants ont également été mises en place ;
- la création de nouvelles commissions locales d’insertion ;
- la mise en oeuvre d’une démarche d’évaluation des instances
centrales de coordination du RMI à Paris et des actions menées sur
le terrain.
L’ambition est d’atteindre un taux de contractualisation de 40 % sur
les 3 années à venir (pour 15 % aujourd’hui).
Malgré
ces
nouvelles
décisions,
l’amélioration
du
dispositif
d’insertion parisien sera progressive compte tenu de l’importance du nombre
des allocataires parisiens, de leurs difficultés particulières que révèle par
exemple le pourcentage élevé de personnes sans domicile fixe, et des retards
accumulés dans la prise en charge des personnes depuis plus d’une décennie.
Au-delà de cette présentation générale, le département de Paris
souhaite naturellement apporter des réponses précises aux remarques de la
Cour, et indiquer les mesures prises pour remédier à ces dysfonctionnements
qui ont fortement limité les politiques d’insertion depuis la mise en oeuvre du
RMI à Paris.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
64
L’absence de convention financière entre l’Etat et le département
pour la mise en oeuvre du plan départemental d’insertion
A juste titre la Cour a souligné que pendant plusieurs années les
crédits d’insertion ont été utilisés dans des conditions qui pouvaient être
contestées en l’absence de convention financière. Afin de se conformer aux
règles de transparence financière quant à l’utilisation des crédits d’insertion
le département de Paris a présenté au conseil de Paris le 19 novembre 2001
une convention financière fixant les engagements respectifs des signataires.
Cette convention a suivi immédiatement
l’adoption du
programme
départemental d’insertion par le Conseil de Paris précédent.
L’absence de référent social pour un grand nombre d’allocataires
du RMI
Comme l’a indiqué la Cour, un grand nombre d’allocataires du RMI
parisiens perçoit une allocation sans être en contact avec un référent social, ce
qui ne crée pas les conditions pour l’engagement d’un projet d’insertion.
L’esprit et la lettre de la loi relative au revenu minimum d’insertion n’étaient
donc pas respectés.
Dès le premier programme départemental de la nouvelle mandature,
plusieurs décisions ont été prises pour renforcer l’accompagnement des
allocataires du RMI :
Une opération de prise de contact, d’orientation et d’accompagnement
de l’ensemble des allocataires du RMI non demandeurs d’emploi et sans
contrat d’insertion sera engagée d’ici 2004. Dès 2002, 8000 allocataires
seront contactés, notamment ceux qui sont présents dans le dispositif depuis
l’origine, les personnes de moins de 30 ans, les diplômés et les artistes.
Dans le cadre d’une convention entre l’Etat, l’ANPE et le département
de Paris, une opération de contact avec les 18 000 allocataires du RMI
inscrits comme demandeurs d’emploi, afin de d’établir un projet d’action
personnalisé pour chacun d’entre eux, a été engagée dès cette année.
L’ouverture prévue par le nouveau PDI de 2 nouveaux « espaces
insertion », qui permettent dans un lieu unique d’ouvrir les droits et
d’engager un parcours d’insertion de 6 mois, sera également de nature à
renforcer le suivi individualisé des allocataires.
Le mauvais fonctionnement des CLI
La Cour relève à juste titre que les CLI parisiennes sont souvent
cantonnées au seul rôle d’enregistrement des contrats sans intervenir sur
l’offre d’insertion locale.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
65
Prenant acte de cette carence, le XII
ème
programme départemental
d’insertion a notamment prévu deux mesures :
- l’accélération du programme pluriannuel de création de CLI
supplémentaires pour désengorger ces structures et les aligner, dès
2004, sur la moyenne régionale de dossiers individuels traités par
commission. A ce titre 4 nouvelles CLI seront mises en place.
- l’enrichissement du rôle dévolu aux CLI. Dans cette perspective,
trois d’entre elles participeront, à titre expérimental, à la réalisation en 2002
d’un « état des lieux » de l’offre locale d’insertion dans les arrondissements
où elles sont implantées. Sur la base de ces diagnostics locaux, des plans
locaux d’insertion seront élaborés.
Une reconduction excessive et sans évaluation des actions
subventionnées au titre du PDI
Le département de Paris est conscient de la nécessité de diversifier
sensiblement les possibilités d’insertion, tout en maintenant une certaine
stabilité des actions compte tenu de la longueur des parcours de réinsertion
souvent nécessaire.
Dans cette perspective, il a commencé à conventionner de nouvelles
associations et à renforcer, de manière importante, les moyens consacrés à
l’insertion par l’activité économique.
Il a, par ailleurs, décidé, à l’occasion d’une prochaine opération de
recontact des allocataires du RMI actuellement sans référent social, de
conventionner de nouveaux organismes aussi bien pour réaliser des bilans
d'évaluation et d’orientation que pour accompagner dans la durée les
personnes concernées.
Dans le cadre des futurs plans locaux d’insertion de nouveaux
partenaires, qui contribuent déjà dans leur quartier à la mise en oeuvre de la
politique de la ville, seront associés.
Le nouveau PDI prévoit que chaque année un thème d’évaluation sera
retenu dans le champ de l’insertion et de la formation professionnelle.
La sous consommation des crédits d’insertion
La Cour souligne à juste titre que les crédits obligatoirement inscrits
au budget départemental ont été faiblement utilisés, ce qui a fortement nui à
la mise en oeuvre d’un véritable projet d’insertion.
Dans les conditions très particulières d’élaboration (entre avril et
octobre 2001) du premier programme départemental d’insertion de la
nouvelle mandature, il ne sera pas possible dès cette année de consommer la
totalité des crédits inscrits. Par souci de transparence, certaines dépenses ont
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
66
d’ailleurs été présentées sous la forme de provisions à caractère pluriannuel,
notamment dans les domaines du logement et des actions de retour à
l’emploi.
Des imputations contestables
Dans le cadre du nouveau programme départemental d’insertion, le
département a pris en compte des remarques de la chambre régionale des
comptes, en imputant sur d’autres lignes budgétaires certaines dépenses en
matière de lutte contre la toxicomanie, autrefois financées sur les crédits
légaux d’insertion.
La Cour a évoqué la détermination du montant de la subvention du
département de Paris au SAMU social, en fonction du nombre d’allocataires
du RMI pris en charge par cet organisme.
Devant l’impossibilité de déterminer a priori la nature des revenus des
personnes prises en charge par le SAMU SOCIAL et dans la certitude qu’une
proportion très importante du public visé devait être effectivement allocataire
du RMI ou du moins susceptible de le devenir rapidement (en particulier
grâce à l’orientation réalisée par le GIP), le département a choisi d’imputer sa
participation financière (hors mises à disposition) au fonctionnement du GIP
sur les crédits d’insertion.
Toutefois, afin de mieux connaître la situation des personnes reçues
ou orientées (et notamment la proportion d’allocataires du RMI) par le
SAMU SOCIAL, ce dernier, à la demande de ses financeurs, s’est doté d’un
logiciel adapté.
De fait, les recherches menées dans le cadre de l’observatoire de la
pauvreté et de la grande exclusion, ainsi que les études épidémiologiques
réalisées
ont
permis
d’améliorer
sensiblement
la
connaissance
des
problématiques de la grande urgence. C’est ainsi qu’il a été établi que le
pourcentage d’allocataires du RMI parmi les personnes prises en charge par
le SAMU SOCIAL variait entre 25 et 40 % selon les actions concernées du
GIP.
Ces pourcentages sont à mettre en rapport avec celui de la
participation financière du département au budget total du SAMU SOCIAL,
soit près de 20 % au titre de l’année 2001.
La faiblesse du taux de contractualisation
La Cour des comptes souligne que le département de Paris présente
l’un des taux de contractualisation les plus faibles de France (10 % pour 50 %
au niveau national). Or le contrat d’insertion est à la fois une obligation
légale et une étape indispensable pour engager un parcours d’insertion
individuel.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
67
Aujourd’hui ce taux est de 15 %. Il est prévu d’améliorer sensiblement
ce taux et de le porter à 40 % à la fin de l’année 2004 grâce à l’opération
pluriannuelle de recontact et d’accompagnement vers l’emploi de l’ensemble
des allocataires parisiens du RMI évoquée plus haut. Cette opération débutera
en 2002 et sera amplifiée les années suivantes. Il serait justifié de retenir un
taux plus élevé, mais l’effort de rattrapage nécessaire a conduit à un objectif
plus réaliste, qui pourra le cas échéant être dépassé.
La Cour souligne les délais excessifs de validation des contrats
d’insertion. Une réforme de la procédure de validation a pour objet
d’accélérer les délais (notamment déconcentration de la cellule centrale de
coordination, création des « espace insertion », augmentation du nombre de
CLI, généralisation des pré-CLI). La contractualisation des allocataires du
RMI inscrits comme demandeur d’emploi sera facilitée et systématisée lors
de la conclusion du projet d’action personnalisé.
Le suivi insuffisant des actions d’insertion
La création d’un observatoire du RMI sera opérationnelle en 2002 ce
qui permettra de connaître avec davantage de précision les caractéristiques
des bénéficiaires qui entrent dans le dispositif RMI (profil, trajectoire,
comparaison avec les allocataires présents depuis plusieurs années) ainsi que
celles des personnes qui en sortent (profil, parcours suivi lors du passage
dans le dispositif, raison de la sortie). Au-delà, l’objectif visé est de disposer
d’un outil permanent d’évaluation du dispositif et des mesures d’insertion
mises en oeuvre dans le département de Paris.
La mise en place de groupes thématiques de suivi et de
programmation des politiques d’insertion est en cours de réalisation. Ces
groupes réuniront le département, l’Etat, les institutions et les associations
intéressées.
Afin de mieux piloter le dispositif d’insertion, le département de Paris
a entrepris de refondre son système d’information RMI. D’ores et déjà, la
nouvelle application informatique qui enregistre les contrats d’insertion
permet de connaître le délai moyen entre l’entrée d’un locataire du RMI dans
le dispositif et la signature de son premier contrat d’insertion. Par ailleurs, le
département a décidé de déployer, tout au long de l’année 2002, un intranet
de type transactionnel dans tous les services chargés de l’insertion des
allocataires du RMI. Cet intranet permettra de recenser toutes les mesures
d’insertion disponibles au bénéfice des allocataires du RMI. Dans une
deuxième phase du projet, il est prévu de bâtir un extranet avec les
partenaires institutionnels (CAF, ANPE, DASS) et associatifs du département
afin d’orienter les parcours d’insertion des allocataires du RMI et de
raccourcir les délais de traitement des dossiers.
L’
INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES DU
RMI
68
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DE L’YONNE
L’Yonne est cité comme un département n’ayant atteint « que »
28,8 % de taux de contrats au cours de l’année 2000.
Comme la Cour le souligne d’ailleurs, cette donnée reste très aléatoire.
En effet, la notion de « contrat d’insertion » reflète des réalités
différentes d’un département à l’autre ; entre une réelle démarche de
négociation, de contractualisation et d’accompagnement telle qu’elle existe
dans l’Yonne et une démarche systématique mais automatique qui permet
d’afficher des données statistiques conséquentes, je ne suis pas certain que
l’intérêt de l’allocataire se trouve dans la seconde hypothèse.
Le conseil général de l’Yonne a notamment constitué, depuis plusieurs
années, une équipe d’agents d’insertion spécialisés dans cette démarche de
contractualisation ; chaque année, le taux de sortie du dispositif du RMI des
ménages ainsi accompagnés se situe autour de 80 %, dont 60 % pour une
reprise d’activité professionnelle.
Ces données me paraissent fort importantes à souligner puisqu’elles se
situent très précisément dans l’objectif visé par la notion de « contrat
d’insertion », et qu’à cet égard, la démarche est exemplaire.
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL
DES HAUTS-DE-SEINE
La nature de la relation avec les organismes concourant à
l’insertion des bénéficiaires du RMI
Le contrôle exercé par le département nécessite que les conventions
soient plus explicites sur les missions confiées aux associations. Ce travail de
clarification a été engagé, notamment afin de préciser les unités d’oeuvre.
La remarque concernant « une association qui dispose de 1,83 M€
placés » oblige à rappeler que le département des Hauts-de-Seine ne
subventionne pas les associations dans le cadre du PDI mais verse des
participations financières pour des prestations. Le Département ne se situe
pas dans un rapport de tutelle avec les associations. Il finance une association
pour une prestation dont le principe et les modalités sont réexaminés chaque
année.
Dans cette logique, le Département procède à un appel à projet, puis
négocie les conditions de réalisation de la prestation, vérifie que le prix
acheté pour l’unité d’oeuvre est cohérent avec les pratiques du même secteur
L’
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d’activité en Ile-de-France. Il vérifie le service fait et, à l’issue de ce contrôle,
il paye tout ou partie du solde ou récupère les indus.
Le Département n’a donc pas à contrôler l’état des actifs des
associations prestataires, d’autant plus que l’activité dans le domaine de
l’insertion exercée par l’association citée par la chambre est marginale.
Le suivi des actions d’insertion
A l’exemple d’autres Départements, conscients de l’importance des
reports, le Conseil général des Hauts-de-Seine a affecté depuis 1999 les
dépenses relatives à l’aide exceptionnelle de fin d’année aux familles
bénéficiaires du RMI sur les crédits RMI.
Cette pratique n’a fait l’objet en 1999 et 2000 d’aucune remarque de
la part des services de l’Etat dans le Département ou de la DIRMI.
REPONSE DU DIRECTEUR DE L’AGENCE D’INSERTION DE LA
MARTINIQUE
Les établissements publics
- L’ADI de la Martinique conduit ainsi ses actions sans un conseil
d’administration régulièrement constitué, les élus du conseil général ayant
démissionné dudit conseil en février 1998.
- La Martinique avait 7 secrétariats de CLI comptant en moyenne
4 000 allocataires (de 1 100 à 8000), avec une 8
ème
antenne (l’antenne pour
l’insertion) en partenariat avec l’ANPE, en appui transversal du réseau et
équipée d’une plateforme de services à la création d’activités.
Les programmes
Sous l’impulsion de l’agence d’insertion, les PLI sont établis à la
Martinique de façon irrégulière.
Les dépenses d’insertion
- Le taux de contractualisation des bénéficiaires du RMI depuis au
moins 3 mois est de 21 % à la Martinique, malgré une augmentation
substantielle depuis l’ADI (7 087 contrats signés en 1998 contre 3 188 en
1995).
- Les dépenses du logement : à la Martinique, l’agence s’est fortement
impliquée dans un lourd programme pluriannuel en faveur du logement dont
L’
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RMI
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les RMIstes en bénéficient à 100 % pour l’accession à la propriété (logement
évolutif social) ou l’amélioration de l’habitat (AAH), mais de façon aléatoire
pour le locatif (LLTS) qui leur est attribué à 50 % pour un loyer de sortie
réduit de 20 % grâce à la subvention de l’ADI.
En 1997, la Martinique a affecté au logement 26 % de l’ensemble des
actions spécifiques (PDI + PATUS) – soit 6,10 M€ sur 23,27 M€ - et 58 % du
seul PDI (6,10 M€ sur 10,60 M€).
REPONSE DU DIRECTEUR DE L’AGENCE D’INSERTION DE GUYANE
Les allocataires du RMI ne bénéficient que marginalement des
programmes de logements sociaux en raison de l’absence de mécanisme
permettant de clarifier la gestion de la ligne budgétaire unique prenant en
compte les besoins d’insertion par le logement des publics relevant du
dispositif RMI.