Les coûts de la filière
électronucléaire
Rapport public thématique
Janvier 2012
SOMMAIRE
SOMMAIRE
..................................................................................................
3
DELIBERE
....................................................................................................
9
INTRODUCTION
.......................................................................................
11
CHAPITRE I
LES DEPENSES PASSEES
..............................................
17
I
- Le montant des investissements physiques
.........................................
17
A - Les centrales à l’arrêt de la 1
ère
génération
.........................................
19
B - Les 58 tranches nucléaires actuellement en activité
...........................
20
C - Les installations d’AREVA
................................................................
33
II
- Les dépenses de recherche
..................................................................
35
A - 1945 – 1969 : les premiers programmes de recherche
.......................
36
B - 1970 – 1989 : priorité à la filière à neutrons rapides
..........................
37
C - 1990 - 2010 : une recherche plus encadrée et partenariale
.................
39
D - Le total des dépenses de recherche sur l’électronucléaire de 1957 à
2010
..........................................................................................................
44
E - Superphénix
........................................................................................
46
CHAPITRE II LES DEPENSES COURANTES
.....................................
49
I
- Les coûts d’exploitation d’EDF
............................................................
49
A - Le coût du combustible nucléaire
......................................................
49
B - Les dépenses de personnel d’EDF
......................................................
52
C - Les consommations externes
..............................................................
55
D - Les impôts et taxes
.............................................................................
56
E - Le coût des fonctions centrales et supports
........................................
57
F - Total des coûts d’exploitation
.............................................................
58
II
- Les autres types de dépenses actuelles
...............................................
59
A - Les dépenses de recherche financées
par des crédits publics
............
59
B - Les coûts de la sécurité, de la sûreté et de la transparence financés sur
crédits publics
..........................................................................................
62
CHAPITRE III LES DEPENSES FUTURES
..........................................
83
I - Le démantèlement des installations nucléaires
....................................
84
A - Qu’est-ce que le démantèlement ?
.....................................................
84
B - L’évaluation des charges de démantèlement des installations
nucléaires d’EDF
......................................................................................
86
C - L’évaluation des charges de démantèlement d’AREVA
..................
102
D - L’évaluation des charges nucléaires civiles de
démantèlement du
CEA
........................................................................................................
108
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4
COUR DES COMPTES
II
- La gestion des combustibles usés
......................................................
116
A - La gestion des combustibles usés d’EDF
.........................................
117
B - Coût de gestion des combustibles du CEA
.......................................
127
III
- La gestion des déchets radioactifs
...................................................
132
A - Les types de déchets et leurs modes de gestion
...............................
132
B - Les déchets disposant actuellement d’un exutoire
...........................
134
C - Les déchets sans exutoire
.................................................................
137
D - La reprise et le conditionnement
des déchets anciens (RCD)
.........
152
E - Les questions en suspens
..................................................................
154
F - Récapitulatif des charges brutes de gestion des déchets dans les
comptes des exploitants
..........................................................................
159
CHAPITRE IV PROVISIONS ET ACTUALISATION
.......................
163
I
- Le montant des provisions dans les bilans
........................................
163
II
- L’actualisation des provisions
..........................................................
166
A - Le principe de l’actualisation
...........................................................
166
B - Le taux d’actualisation utilisé
..........................................................
168
C - La sensibilité des provisions des exploitants
au taux d’actualisation
................................................................................................................
175
III
- Les provisions dans les comptes de résultat
...................................
177
A - Les provisions d’EDF pour le parc actuel
........................................
177
B - Les provisions des autres acteurs de la filière
..................................
179
CHAPITRE V LES ACTIFS DEDIES
....................................................
181
I
- Le cadre réglementaire et législatif
....................................................
181
A - Des actifs dédiés à la couverture d’une partie des charges futures de la
filière nucléaire
.......................................................................................
181
B - Les caractéristiques du système français de sécurisation des charges
nucléaires futures
...................................................................................
183
II
- Des modalités d’application variées et en évolution
.......................
185
A - La gestion des actifs dédiés d’EDF
..................................................
185
B - La gestion des actifs dédiés d’AREVA
............................................
192
C - La gestion des actifs dédiés du CEA
................................................
196
III
- Réflexions sur la situation actuelle
.................................................
198
A - Une évolution qui s’éloigne de l’objectif initial
...............................
199
B - La crise financière met en évidence
les faiblesses du dispositif
......
201
C - Une gouvernance encore imparfaitement assurée
............................
203
CHAPITRE VI LES EVOLUTIONS POSSIBLES
DES DEPENSES
FUTURES
..................................................................................................
207
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SOMMAIRE
5
I
- Deux facteurs d’évolution majeurs
....................................................
207
A - La durée de fonctionnement des centrales
.......................................
207
B - Les recherches futures
......................................................................
220
II
- Les coûts de l’EPR
.............................................................................
224
III
- Les variantes
.....................................................................................
226
A - La situation de base
..........................................................................
226
B - Variante : durée de fonctionnement de 50 ans
.................................
227
C - Variante : « arrêt du retraitement »
..................................................
229
D - Variante : « sans 4
ème
génération »
...................................................
230
CHAPITRE VII LES COUTS DIFFICILEMENT CHIFFRABLES... 233
I
- Les externalités
....................................................................................
233
A - Les impacts sur l’environnement
.....................................................
234
B - Les impacts sur la santé humaine
.....................................................
237
C - Les autres externalités
......................................................................
238
II
- Risque nucléaire et assurances
.........................................................
240
A - Le risque nucléaire
...........................................................................
240
B - Les conventions internationales sur
la responsabilité civile nucléaire
................................................................................................................
245
C - Le droit positif français
....................................................................
253
CHAPITRE VIII CONCLUSION GENERALE
....................................
265
I
- Les coûts inclus dans les comptes des exploitants
.............................
265
A - Investissement et capital
..................................................................
266
B - Charges d’exploitation
.....................................................................
275
C - Les calculs du coût de production et leur sensibilité aux évolutions de
différents paramètres
..............................................................................
278
II
- Les dépenses financées sur crédits publics
......................................
284
III
- Les questions en suspens
..................................................................
288
ANNEXES
.................................................................................................
295
GLOSSAIRE
.............................................................................................
434
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Les rapports publics de la Cour des comptes
- élaboration et publication -
La Cour publie un rapport public annuel et des rapports publics
thématiques.
Le présent rapport est un rapport public thématique. Il traite des
résultats d’une enquête réalisée par la Cour à la demande du Premier ministre
(procédure désormais régie par l’article L. 132-5-1 du code des juridictions
financières
1
).
Les rapports publics de la Cour s’appuient sur les contrôles, les
enquêtes et les évaluations conduits par la Cour des comptes ou les chambres
régionales des comptes et, pour certains, conjointement entre la Cour et les
chambres régionales ou entre les chambres. En tant que de besoin, il est fait
appel au concours d’experts extérieurs, et des consultations et des auditions
sont organisées pour bénéficier d’éclairages larges et variés.
Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la
préparation des projets de texte destinés à un rapport public, sont réalisés par
l’une des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation
associant plusieurs chambres.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité
de la Cour des comptes, ainsi que des chambres régionales des comptes, et
donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que l’élaboration
des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la collégialité.
L
’
indépendance
institutionnelle
des
juridictions
financières
et
statutaire de leurs membres garantit que les travaux effectués et les
conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation. De même, la Cour et
chaque chambre régionale ou territoriale des comptes décident librement de
la programmation de leurs travaux.
La
contradiction
implique que toutes les constatations et appréciations
ressortant d’un contrôle, d’une enquête ou d’une évaluation, de même que
toutes les observations et recommandations formulées ensuite, sont
systématiquement soumises aux responsables des administrations ou
organismes concernés ;
elles ne peuvent être rendues définitives qu’après
prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des
responsables concernés.
1
L’article L. 132-5-1 a été introduit dans le code des juridictions financières par la loi
n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à
l’allègement de certaines procédures juridictionnelles.
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8
COUR DES COMPTES
La publication dans un rapport public est nécessairement précédée par
la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux
ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres
personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport
publié, leurs réponses accompagnent toujours le texte de la Cour.
La
collégialité
intervient pour conclure les principales étapes des
procédures de préparation, de contrôle ou d’évaluation et de publication.
Tout contrôle, enquête ou évaluation est confié à un ou plusieurs
rapporteurs. Leur rapport d’instruction, comme leurs projets ultérieurs
d’observations et de recommandations, provisoires et définitives, sont
examinés et délibérés de façon collégiale, par une chambre ou une autre
formation comprenant au moins trois magistrats, dont l’un assure le rôle de
contre-rapporteur, chargé notamment de veiller à la qualité des contrôles. Il
en va de même pour les projets de rapport public.
Le contenu des projets de rapport public est défini, et leur élaboration
est suivie, par le comité du rapport public et des programmes, constitué du
premier président, du procureur général et des présidents de chambre de la
Cour, dont l’un exerce la fonction de rapporteur général.
Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, à la
chambre du conseil où siègent, sous la présidence du premier président et en
présence du procureur général, les présidents de chambre de la Cour, les
conseillers maîtres et les conseillers maîtres en service extraordinaire.
Ne prennent pas part aux délibérations des formations collégiales,
quelles qu’elles soient, les magistrats tenus de s’abstenir en raison des
fonctions qu’ils exercent ou ont exercées, ou pour tout autre motif
déontologique.
*
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne
sur le site Internet de la Cour des comptes et des chambres régionales et
territoriales des comptes :
www.ccomptes.fr
. Ils sont diffusés par
La
documentation Française
.
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Délibéré
La Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil, a adopté
le présent rapport sur « Les coûts de la filière électronucléaire ».
Le rapport a été arrêté au vu du projet communiqué au préalable
aux administrations et organismes concernés, et des réponses qu’ils ont
adressées en retour à la Cour.
Les réponses sont publiées à la suite du rapport. Elles engagent la
seule responsabilité de leurs auteurs.
Ont participé au délibéré : M.
Migaud, Premier président,
MM.
Babusiaux, Descheemaeker, Bayle remplacé par M. Cazanave,
conseiller
maître,
M.
Bertrand,
Mme
Froment-Meurice,
MM.
Durrleman,
Lévy,
Lefas,
présidents
de
chambre,
MM. Pichon, Picq, Mme
Cornette, M. Hespel, présidents de chambre
maintenus en activité, MM. Richard, Devaux, Rémond, Gillette, Monier,
Troesch,
Beaud
de
Brive,
Moreau, Mme
Lévy-Rosenwald,
Mme Pappalardo,
MM. Brun-Buisson, Cazala, Andréani, Dupuy,
Mme Morell, M. Braunstein, Mmes Saliou, Dayries, M. Phéline,
Mmes
Ratte,
Ulmann,
MM.
Barbé,
Jean
Gautier,
Vermeulen,
Mmes Darragon, Seyvet, MM. Bonin, Vachia, Vivet, Mme Moati,
MM. Charpy, Davy de Virville, Petel, Mme
Trupin, M. Corbin,
Mme Froment-Védrine, MM. Rigaudiat, de Gaulle, Guibert, Piolé, Prat,
Guédon, Claude Martin, Le Méné, Baccou,
Sépulchre, Arnauld
d’Andilly, Mousson, Mmes Malgorn, Bouygard, Vergnet, M. Chouvet,
Mme
Démier, M.
Clément, Mme Cordier, MM. Le Mer, Léna, Migus,
Rousselot, Mme Esparre, MM.
Geoffroy, Lambert, de Nicolay, de la
Guéronnière, Guillot, MM. Duwoye, Aulin, Senhaji, conseillers maîtres,
MM. Schott, Klinger, Gros, Carpentier, Schmitt, conseillers maîtres en
service extraordinaire.
A assisté et participé aux débats, sans prendre part au délibéré, M.
Bénard, Procureur général.
A été entendu
en son rapport, M. Bertrand, rapporteur général,
assisté de Mme Pappalardo, conseillère maître, et de M. Dupuy,
conseiller maître.
***
M. Terrien, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre
du conseil.
Fait à la Cour, le 27 janvier 2012
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10
COUR DES COMPTES
Le projet de rapport soumis à la chambre du conseil a été préparé, puis
délibéré le 19 janvier 2012, par une formation interchambres de la Cour
des comptes, présidée par M. Levy, président de chambre, et composée de
MM. Camoin, Monier, Moreau, Mme Seyvet, MM. Vivet, Cossin,
Rigaudiat, de Gaulle, Claude Martin et Migus, conseillers maîtres, M.
Schott, conseiller maître en service extraordinaire, ainsi que de
Mme Pappalardo,
conseillère
maître,
rapporteure
générale,
et
de
M. Dupuy, conseiller maître, contre-rapporteur.
Il a été examiné et approuvé, le 6 décembre 2011, par le comité du
rapport public et des programmes de la Cour des comptes, composé de
MM. Migaud,
premier
président,
Bénard,
procureur
général,
Descheemaeker,
Bayle,
Bertrand,
rapporteur
général
du
comité,
Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Levy et Lefas, présidents de
chambre, M. Beysson, conseiller maître.
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Introduction
Par une lettre du 17 mai 2011 (annexe 1), le Premier ministre a
demandé à la Cour des comptes, au titre de sa mission d’assistance au
Gouvernement
2
, d’expertiser « les coûts de la filière nucléaire, y compris
ceux relatifs au démantèlement des installations et à l’assurance des
sites », en précisant qu’il souhaitait « pouvoir disposer de ce rapport avant
le 31 janvier 2012 ». Dans sa réponse du 8 juin suivant (annexe 2), le
Premier président a indiqué « qu’au regard de l’intérêt majeur présenté
par le sujet », il a « décidé de l’inscrire au programme de travail de la
Cour » et précise les dispositions d’organisation qu’il a prises pour que
cette enquête soit réalisée « dans le cadre des procédures habituelles de la
Cour des comptes ». Le présent rapport est le résultat de cette démarche.
L’objectif premier de cette enquête n’est pas, comme dans un
travail classique de la Cour, de contrôler des comptes ni de porter un
jugement sur l’efficacité ou l’efficience des politiques menées en matière
énergétique. Le rapport a pour seule ambition de mesurer des coûts sans
porter de jugement sur leur niveau, ce qu’il n’était pas possible de faire
dans les délais fixés. Il vise donc essentiellement à identifier et à mesurer
les
différents
coûts
afférents
à
la
production
de
l’électricité
électronucléaire en France et à expliquer les modes de calcul et les
hypothèses retenues pour chacun, même si l’enquête permet aussi de faire
quelques recommandations regroupées à la fin du présent rapport, dans la
conclusion générale.
Ne traitant que les « coûts » liés à la production d’électricité
nucléaire, le présent rapport ne fait aucune analyse des « prix » de cette
2
L’article 47-2 de la Constitution prévoit notamment que la Cour des comptes
«
assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de
finances et de l’application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que
dans l’évaluation des politiques publiques
. »
S’agissant de l’assistance au Gouvernement, l’article 132-5-1 du code des juridictions
financières précise : «
Le Premier ministre peut demander à la Cour des comptes la
réalisation de toute enquête relative à l’exécution des lois de finances, à l’application
des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que de toute enquête sur la gestion
des services ou organismes soumis à son contrôle ou à celui des chambres régionales
ou territoriales des comptes
. » (article introduit dans le code des juridictions
financières par la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des
contentieux et à l’allègement de certaines procédures juridictionnelles).
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12
COUR DES COMPTES
électricité, notamment des tarifs qui financent les coûts. Il ne traite pas de
l’évolution de la demande d’électricité ni du « mix » énergétique,
contrairement aux exercices de prospective menés dans d’autres
enceintes.
Organisation et méthodes de travail
Les procédures habituelles de la Cour ont été appliquées,
notamment en matière de collégialité et de contradiction, mais une
organisation particulière a été mise en place afin de pouvoir respecter le
calendrier imparti et réunir les compétences nécessaires pour traiter un
sujet à la fois scientifique et technique, financier et comptable. Outre une
équipe d’une quinzaine de rapporteurs qui ont consacré environ 4 mois
chacun à ce rapport, une formation inter-chambres spécifique a été
constituée pour suivre ces travaux. Elle s’est appuyée sur les avis d’un
groupe d’experts (composition en annexe 3) qui n’appartiennent ni à
l’administration en charge du nucléaire en France aujourd’hui, ni aux
entreprises et opérateurs concernés, mais qui connaissent bien le sujet et
présentent
une
grande
diversité
de
compétences
(scientifiques,
économistes, ingénieurs, etc.) et de points de vue. Les commentaires des
membres de ce groupe ont aidé la Cour à mieux définir le sujet, à éviter
des erreurs techniques et à vérifier la bonne compréhension de ses
conclusions.
La formation inter-chambres a également procédé à des auditions
(annexe 4), avec le souci d’entendre toutes les parties prenantes,
notamment pour préciser la pertinence du questionnement, comme le
suggérait la lettre du Premier ministre. C’est la raison pour laquelle des
auditions ont été organisées avec des ONG du secteur de l’environnement
et des organisations syndicales. Les autres auditions concernent les
responsables de l’administration, ceux des opérateurs et des organismes
de recherche concernés.
Principes méthodologiques
Les débats que suscite, depuis de nombreuses années, la question
du « coût du nucléaire » montrent la nécessité de définir précisément le
périmètre de l’étude et les méthodes utilisées pour définir chaque élément
de coût.
Définition du périmètre de l’enquête
L’enquête porte uniquement sur le coût de la production de
l’électricité nucléaire en France :
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INTRODUCTION
13
-
elle exclut donc les coûts relatifs au nucléaire militaire ;
-
en matière d’activités nucléaires civiles, les activités relatives à
l’électricité sont les seules examinées, en dehors des usages
industriels ou médicaux ;
-
parmi les activités du secteur électrique, seule la production est
retenue, ce qui conduit à ne tenir compte ni du transport ni de la
distribution d’électricité, activités nécessaires quelle que soit la forme
de production, même si le mode de production de l’électricité a des
conséquences sur les réseaux de transport et de distribution.
Les coûts de production de la filière électronucléaire en France ont
été mesurés, en se plaçant du point de vue du citoyen français qui, à
travers les tarifs mais aussi les impôts et taxes, finance ces coûts soit
directement, en
tant qu’usager, soit indirectement en tant que
contribuable, puisque l’Etat est d’abord propriétaire puis actionnaire très
majoritaire d’EDF, seul producteur français d’électricité nucléaire sur le
territoire national. Il ne s’agit donc pas de calculer le coût « pour EDF »,
ni pour les autres acteurs de la filière ; on verra que cette différence de
point de vue explique les diverses méthodes utilisées pour calculer une
partie des coûts.
Identification de tous les éléments de coût,
passés, présents et futurs
Dans une démarche didactique, les dépenses qui concourent à la
production d’un kWh nucléaire en France aujourd’hui ont été identifiées à
partir d’un découpage temporel, qui permet de comprendre comment, à
travers les différentes séquences successives, un coût global peut être
mesuré. On distingue par conséquent :
-
les dépenses passées qui sont constituées essentiellement par les
investissements dans la construction des installations nucléaires mais
aussi dans les activités de recherche et développement ;
-
les dépenses courantes actuelles qui sont de deux types : les charges
d’exploitation actuelles des centrales (personnel, combustibles,
consommations externes, etc.) dont une partie est directement liée à
la
quantité
d’électricité
produite ;
les
dépenses
« d’accompagnement »
des
activités
de
production
nucléaire,
notamment en matière de recherche, mais aussi de tutelle, de sécurité
et de transparence ;
-
les dépenses futures, parmi lesquelles on distingue, d’une part, les
dépenses liées aux conséquences de la production actuelle mais qui
ne seront effectives qu’après celle-ci (démantèlement des centrales,
gestion du combustible usé et gestion à long terme des déchets),
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14
COUR DES COMPTES
d’autre part les investissements et les dépenses de recherche pour la
production future (continuation de l’exploitation des centrales,
adaptation à de nouvelles exigences de sûreté, nouvelles centrales,
4
ème
génération).
Le rapport vise essentiellement à déterminer le coût de production
du parc actuel, en chiffrant les coûts passés et les « coûts partis », c'est-à-
dire tous les coûts qui résultent d’une décision déjà prise, même si les
dépenses n’en ont pas encore été faites. Toutefois, il permet également de
préciser, et de chiffrer éventuellement, certaines « décisions à prendre »,
en les distinguant de celles qui sont déjà prises.
Nature variée des coûts pris en compte
Ce découpage temporel permet de mettre en évidence la différence
de nature des coûts pris en compte et des sources d’information utilisées :
-
les dépenses passées sont tirées de diverses chroniques des coûts
constatés, que ce soit celles des investissements de construction des
installations ou celles des dépenses de R&D ; toutefois, ces
chroniques, qui couvrent des dépenses qui ont été réalisées, pour
certaines, il y a 40 ou 50 ans, ne sont pas toujours complètes ni
construites avec les mêmes méthodes dans la durée. Il a donc souvent
fallu les retraiter et procéder par estimation ;
-
les dépenses courantes actuelles sont, en règle générale, plus faciles à
déterminer, en particulier à partir des comptes des opérateurs ou des
budgets des administrations ;
-
les dépenses futures doivent faire l’objet d’évaluations puisqu’elles
n’ont pas encore été réalisées. Elles nécessitent de faire de
nombreuses hypothèses qui doivent être clairement précisées. Le
rapport présente une analyse critique des chiffrages de ces dépenses
futures telles qu’elles apparaissent dans les comptes des opérateurs,
teste d’autres variantes de solutions ou de décisions et mesure la
sensibilité de ces dépenses selon la valeur retenue pour des
paramètres pertinents, notamment celle du taux d’actualisation ;
-
certains éléments ne sont pas aujourd’hui chiffrables sous une forme
monétaire mais il est toutefois important de les identifier et de
réfléchir à la manière de les prendre en compte. Il s’agit des
externalités, positives ou négatives, de la production électronucléaire,
et de l’analyse du système actuel d’assurance en responsabilité civile.
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INTRODUCTION
15
Année de référence 2010
D’une manière générale, les chiffres sont, d’une part, donnés en
valeur courante de l’année où ils apparaissent, d’autre part, ramenés à leur
valeur en euro 2010, cette année étant la dernière pour laquelle les
comptes des opérateurs étaient disponibles au moment de l’enquête.
Les données antérieures à 2010 sont transformées en données
« valeur 2010 » par l’application de l’indice des prix du produit intérieur
brut établi par l’INSEE (annexe 5).
Pour les dépenses futures, le taux d’actualisation retenu est analysé
et la sensibilité des résultats au taux utilisé mesurée.
Comparaisons internationales
Les comparaisons avec les expériences et les coûts d’autres pays
sont présentées dans plusieurs chapitres et dans les annexes 15, 16 et 17
en fonction des informations disponibles et pertinentes pour chaque
sujet ; en outre l’annexe 14 présente les éléments généraux concernant
plusieurs pays, sous une forme très résumée.
Ces comparaisons internationales reposent à la fois sur les études
faites pour l’agence internationale de l’énergie (AIE), l’agence de
l’énergie nucléaire (AEN) ou la commission européenne et sur les
informations fournies par les services des ambassades de France au
Japon, en Grande Bretagne, en Belgique, en Suède, en Finlande, en
Allemagne et aux Etats Unis. Un effort particulier a été fait pour essayer
d’expliquer les écarts qui peuvent apparaître entre les chiffres français et
ceux d’autres origines ; toutefois, il est très difficile, d’une manière
générale, d’être assuré de la cohérence des chiffres qui sont ainsi
comparés.
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Chapitre I
Les dépenses passées
La production actuelle d’électricité nucléaire est le résultat
d’investissements passés, tant pour construire les installations nucléaires
que pour développer des compétences dans le domaine de la recherche et
du développement. Le montant de ces investissements fait partie des
éléments de coût de la filière électronucléaire. Compte tenu de
l’ancienneté de certains de ces investissements, ils ne peuvent faire
l’objet, parfois, que d’estimations dont la Cour des comptes a validé la
vraisemblance.
I
-
Le montant des investissements physiques
Au 31 décembre 2010, 147 installations, en exploitation et arrêtées,
relevaient juridiquement de 126 installations nucléaires de base (INB)
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18
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Répartition des installations civiles par exploitant
Au 31 décembre 2010
EDF
CEA
AREVA
ANDRA
Autres
Total
En activité
62
22
10
(1)
2
10
106
En cours de démantèlement
(+ installations associées)
12
21
7
1
41
Total installations
74
43
17
2
11
147
Source : Cour des comptes sur la base du rapport 2010 de l’ASN
(1)
hors deux installations de Cadarache dont le CEA est exploitant (incluses dans
celles du CEA) mais pour lesquelles AREVA devra assumer des charges de
démantèlement
Les installations du groupe EDF, dont la majorité est constituée
des 58 réacteurs en activité, constituent la moitié du total, le CEA arrivant
en seconde position avec une palette d’installations très diverses, allant
des réacteurs de recherche aux laboratoires de recherche sur les
combustibles irradiés. AREVA est en troisième position. La rubrique
« autres » regroupe les installations du CNRS et d’entreprises privées.
L’essentiel des investissements physiques réalisés dans le passé
pour produire de l’électricité nucléaire en France peut donc être classé en
quatre catégories : les centrales nucléaires d’EDF, à l’arrêt ou en
exploitation, les installations du cycle du combustible d’AREVA, les
installations de stockage de déchets de l’ANDRA, les installations de
recherche du CEA. La partie I du présent chapitre vise à chiffrer les
investissements
faits
pour
les
deux
premières
catégories ;
les
investissements de l’ANDRA comme le coût des installations qui ont été
construites et utilisées à des fins de recherche, essentiellement par le
CEA, sont intégrées dans les dépenses de recherche examinées au II.
Les centrales nucléaires d’EDF sont classées par « génération ».
Les centrales de « 1
ère
génération » regroupent celles qui ont été
construites avant le parc actuel, lancé en 1978. Elles sont aujourd’hui à
l’arrêt. La « 2
ème
génération », constituée de 58 réacteurs à eau
pressurisée (REP) est celle du parc actuel. La troisième génération
comprend
uniquement
aujourd’hui,
l’EPR
(European
Pressurized
Reactor) en construction à Flamanville.
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LES DEPENSES PASSEES
19
A - Les centrales à l’arrêt de la 1
ère
génération
La
première
génération
est
constituée
de
8 réacteurs
de
technologies différentes
3
. Les premières centrales construites en France
utilisaient une technologie mise au point par le CEA dite « graphite-gaz »
(UNGG). Elles sont constituées de 6 réacteurs, mis en service entre 1963
et 1972, à Chinon, à Saint Laurent et à Bugey. Mais on compte aussi dans
ce groupe des centrales de 1
ère
génération, la centrale de Brennilis, à eau
lourde, et la centrale de Chooz A, à eau légère, qui est un réacteur REP
comme les centrales actuelles mais avec une taille sensiblement moindre.
Toutes ces centrales sont aujourd’hui arrêtées, mais on les retrouve
dans les comptes d’EDF au titre des provisions de démantèlement
puisque celui-ci reste à réaliser.
Le coût d’investissement initial de ces centrales, somme des coûts
de construction, des frais d’ingénierie et de pré-exploitation, ainsi que des
intérêts intercalaires, s’élève à 6 Md€
2010.
Les réacteurs de première génération (hors Superphénix)
Réacteurs
Type
Mise en service
M€ courants
M€ 2010
Chinon A1
UNGG
1963
54
500
Chinon A2
UNGG
1965
91
775
Chinon A3
UNGG
1967
128
1 011
Brennilis
Eau lourde
1967
33
249
Chooz A
REP
1967
75
582
Saint Laurent A1
UNGG
1969
142
1 047
Saint Laurent A2
UNGG
1971
107
733
Bugey 1
UNGG
1972
183
1 200
Total
813
6 097
Source : EDF
3
Hormis Superphénix dont le cas est traité
infra
(II, page 35).
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20
COUR DES COMPTES
B - Les 58 tranches nucléaires actuellement en activité
1 -
Composition et âge du parc actuel
Un site de production nucléaire actuel comprend généralement
plusieurs « tranches » nucléaires, qui sont autant d’unités fonctionnelles
raccordées au réseau. Une tranche comprend principalement un réacteur,
un bâtiment pour le combustible, une salle des machines où l’électricité
est produite à partir de la vapeur résultant de la réaction nucléaire et un
système de refroidissement. La plupart des tranches ont été construites
deux par deux : on les regroupe couramment par paires, en attribuant à
chaque paire une date moyenne de mise en service industrielle.
Ces mises en service ont été échelonnées entre 1978 (Fessenheim
1-2) et 2002 (Civaux 1-2). Avec 1985 comme année moyenne de mise en
service, l’âge moyen du parc est de 25 ans en 2010
4
. Le graphique ci-
dessous permet de visualiser l’intensité de l’effort financier engagé dans
la construction des tranches, particulièrement élevée au début des années
1980.
Chronique des coûts de construction,
en euros courants
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
M €
Chronique CC
Source : EDF
Les tranches actuellement en service en France, c'est-à-dire la
deuxième génération des centrales françaises, appartiennent toutes à la
catégorie des réacteurs à eau pressurisée (REP). Le parc français est à cet
égard plus homogène que celui d’autres pays, ce qui en facilite la
4
En calcul pondéré en fonction de la puissance des tranches, l’âge moyen du parc est
de 24 ans en 2010.
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LES DEPENSES PASSEES
21
maintenance mais peut aussi être à l’origine d’effets de série négatifs en
cas de défaillance technique.
Les tranches actuellement exploitées se répartissent en plusieurs
« paliers » en fonction de leurs spécificités techniques et de leur
puissance. Aux tranches initiales de 900 MW ont succédé à partir de 1985
des tranches de 1 300 MW puis, en 2000, quatre tranches de 1 450 MW.
En plus de sa puissance nominale, chaque paire de tranche se caractérise
par sa « puissance continue nette », c’est-à-dire la puissance électrique
maximale qu’elle peut produire de manière stable.
2 -
Coût d’investissement initial du parc
Outre les coûts de construction proprement dits, les dépenses
initiales liées à la mise en service industrielle d’une paire de tranches
nucléaires incluent des frais d’ingénierie et de main d’oeuvre et des
charges de pré-exploitation, correspondant au « gréement » progressif de
la centrale avant son usage industriel. Le tout constitue ce que l’on
appelle le « coût overnight ».
Les coûts de construction
Les coûts de construction sont évalués à partir de la chronique
historique des dépenses pour la construction des centrales, établie par
EDF, à
36,9 Md€ courants
(cf. tableau suivant), échelonnée entre 1969
et 2004, soit
72,9 Md€
2010
.
Ces dépenses ne peuvent pas être rapprochées de la comptabilité
générale, les principes comptables utilisés par EDF ayant trop
profondément évolué au cours de la période considérée, passant d’une
approche essentiellement budgétaire
5
à une comptabilité aux normes
IFRS en passant par une comptabilité en droit comptable français.
Toutefois, elles sont cohérentes avec les documents internes anciens
d’EDF ; en l’absence d’autres méthodes utilisables, la base de
72,9 Md€
2010
constitue la meilleure évaluation disponible du coût de
construction historique du parc nucléaire
6
.
5
Historiquement, le principal document comptable a longtemps pris la forme d’un
« état prévisionnel des recettes et des dépenses ».
6
En pratique 5 % des investissements du parc actuel (l’équivalent de 2,7 tranches) ont
été financés par des participations d’opérateurs extérieurs : ils disposent, en échange,
de la quote-part d’électricité correspondante qui leur est facturée sur la base des coûts
d’exploitation constatés : l’opération n’a donc pas un impact significatif sur les coûts
de production d’EDF.
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Coût de construction du parc nucléaire actuel
Paire de tranches
Puissance
continue nette
Mise en service
industrielle moyenne
Coût de
construction
(en M€ courants)
Coût de
construction
(en M€ 2010)
Coût par
MW
(en € 2010)
Palier 900 MW
Fessenheim 1.2
1 780 MW
Février 1978
348
1 488
835 955
Bugey 2.3
1 840 MW
Mars 1979
423
1 630
885 869
Bugey 4.5
1 800 MW
Octobre 1979
474
1 619
899 444
Tricastin 1.2
1 840 MW
Décembre 1980
754
2 191
1 190 760
Tricastin 3.4
1 840 MW
Août 1981
523
1 512
821 739
Blayais 1.2
1 830 MW
Juillet 1982
824
2 185
1 194 535
Blayais 3.4
1 820 MW
Octobre 1983
845
2 032
1 116 483
Dampierre 1.2
1 800 MW
Novembre 1980
702
2 109
1 171 667
Dampierre 3.4
1 800 MW
Août 1981
560
1 575
875 000
Gravelines 1.2
1 840 MW
Décembre 1980
759
2 294
1 246 739
Gravelines 3.4
1 840 MW
Août 1981
572
1 620
880 435
Gravelines 5.6
1 820 MW
Juin 1985
1 017
1 989
1 092 857
St Laurent 1.2
1 760 MW
Août 1983
723
1 972
1 120 455
Chinon 1.2
1 740 MW
Mai 1984
787
1 997
1 147 701
Chinon 3.4
1 760 MW
Septembre 1987
1 115
1 969
1 118 750
Cruas 1.2
1 760 MW
Octobre 1984
994
2 206
1 253 409
Cruas 3.4
1 760 MW
Novembre 1984
837
1 722
978 409
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23
Palier 1 300 MW
Paluel 1.2
2 580 MW
Décembre 1985
1 743
3 950
1 531 008
Paluel 3.4
2 580 MW
Avril 1986
1 555
2 985
1 156 977
St Alban 1.2
2 600 MW
Septembre 1986
1 519
2 935
1 128 846
Flamanville 1.2
2 580 MW
Janvier 1987
1 727
3 320
1 286 822
Cattenom 1.2
2 565 MW
Septembre 11987
1 933
3 484
1 358 285
Cattenom 3.4
2 600 MW
Juillet 1991
1 836
2 837
1 091 154
Belleville 1.2
2 620 MW
Septembre 1988
1 735
2 987
1 140 076
Nogent 1.2
2 620 MW
Septembre 1988
1 881
3 128
1 193 893
Penly 1.2
2 660 MW
Novembre 1991
2 223
3 420
1 285 714
Golfech 1.2
2 620 MW
Août 1992
2 193
3 265
1 246 183
Palier 1 450 MW
Chooz 1.2
2 910 MW
Juillet 2000
3 450
4 758
1 635 052
Civaux 1.2
2 945 MW
Mai 2002
2 895
3 683
1 250 594
TOTAL
62 510 MW
36 948
72 862
1 165 605
Source : EDF
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Les coûts rapportés au MW installé augmentent progressivement
dans le temps, même si ce n’est pas de manière régulière, notamment du
fait de l’application de règlementations plus contraignantes. Par ailleurs,
les têtes de série ont en général des coûts de construction plus importants,
tout comme les premières tranches de chaque site, du fait des économies
d’échelle réalisées par la mise en commun de certaines installations. Le
coût moyen est de
1,17 M€
2010
par MW
.
Les frais d’ingénierie et de main d’oeuvre
Les frais d’ingénierie et de main d’oeuvre engagés par EDF pour
les activités de maîtrise d’ouvrage et de maîtrise d’oeuvre sont calculés à
partir d’une chronique des heures d’ingénierie constatées, année après
année, soit un total de 78,15 millions d’heures pour la construction de
l’ensemble du parc. Les dépenses répertoriées pour ce volume horaire
s’élèvent à 3 063 M€ courants (6 888 M€
2010
), ce qui correspond à un
taux horaire implicite des ingénieurs de 88 €
2010
, cohérent avec les taux
réels.
Les charges de pré-exploitation
Les charges de pré-exploitation correspondent aux frais engagés
par le futur exploitant, avant la mise en service industrielle des centrales,
pour les redevances nucléaires, les essais des divers systèmes, la
formation du personnel. Elles sont chiffrées à 3 488 M€
2010
, à partir
d’estimations forfaitaires approximatives qui ne donnent qu’un ordre de
grandeur des coûts historiques réellement supportés mais qui ne peuvent
être reconstitués.
Le coût « overnight »
Le coût « overnight » de premier investissement du parc actuel,
totalisant les coûts de construction, les frais d’ingénierie et de main
d’oeuvre ainsi que les charges de pré-exploitation, peut donc être évalué
globalement à
83,2 Md€
2010
, malgré l’incertitude qui affecte certaines de
ses composantes.
L’investissement initial dans le parc actuel
Décomposition du coût overnight
En € 2010
Coûts de construction
72 862 M€
Frais d’ingénierie et de main d’oeuvre
6 888 M€
Charges de pré-exploitation
3 488 M€
Total
83 238 M€
Source : EDF.
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LES DEPENSES PASSEES
25
3 -
Amortissements des investissements du parc actuel
Le parc actuel de production nucléaire est largement amorti d’un
point de vue comptable :
-
les tranches nucléaires actuellement en exploitation ont d’abord
donné lieu à un amortissement dégressif sur 30 ans, selon les normes
françaises. Cette méthode impliquait des dotations importantes les
premières années, se réduisant ensuite fortement et progressivement ;
-
le 1
er
janvier 2003, du fait du passage aux normes comptables IFRS
7
,
l’amortissement a été recalculé rétroactivement en mode linéaire, ce
qui s’est traduit par des ajustements au niveau des capitaux propres
au bilan d’EDF et par une réévaluation corrélative de l’actif
immobilisé
(la
valeur
brute
restant
inchangée
mais
les
amortissements cumulés étant révisés à la baisse) ;
-
parallèlement, depuis cette même date, EDF a désormais amorti les
centrales sur une durée de fonctionnement de 40 ans, considérant que
cette durée de fonctionnement probable répondait mieux aux
exigences des règles comptables
8
, même si juridiquement la décision
de prolongement de la durée de fonctionnement de chaque centrale
de 10 ans supplémentaires ne peut être prise que par le gouvernement
après chaque examen de sûreté décennal de l’ASN qui fixe les
prescriptions pour cette éventuelle prolongation. Les amortissements
restant à passer pour chaque centrale en 2003 ont donc été recalculés
linéairement sur une durée de fonctionnement de 40 ans.
On constate que d
u fait de l’âge moyen du parc et d’un
amortissement initial calculé sur une durée de 30 ans, le parc nucléaire
est aujourd’hui largement amorti : f
in 2010, les dépenses de premier
investissement sont amorties à environ 75 %. Compte tenu de l’historique
des mises en service des tranches, l
’essentiel de l’amortissement a été
concentré sur les exercices de la fin des années 80 et du début des
années 90.
Compte tenu de ces évolutions dans le calcul des amortissements et
du fait que la comptabilité d’EDF ne permet
pas de suivre
l’amortissement de l’investissement initial mais seulement celui de
l’investissement
total,
y
compris
les
dépenses
de
maintenance
immobilisées faites sur le parc depuis sa construction (voir ci-après), le
7
IFRS : International Financial Reporting Standards.
8
En application des règles IFRS, la durée d’amortissement doit correspondre à « la
durée probable d’utilisation ».
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montant des amortissements annuels en 2010 s’élevait à
1 352 M€
, en
augmentation de 19 %, en € courants, depuis 2005.
Dotations aux amortissements de l’activité nucléaire d’EDF
M€ courants
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Amortissements
1 137
1 131
1 236
1 232
1 272
1 352
Source : EDF
A titre indicatif, on peut diviser le coût de premier investissement
(83 238 M€) par différentes durées de fonctionnement possibles, pour
apprécier l’effort annuel moyen qui en résulte ; le chiffre varie en
fonction des durées de vie prises en compte comme l’indique le tableau
ci-après.
Investissement initial ramené à la durée de vie du parc (€2010)
Hypothèse sur la durée de
fonctionnement du parc
30 ans
40 ans
50 ans
60 ans
Effort annuel moyen en M€
2 775
2 081
1 665
1 387
Source : Cour des comptes
4 -
Les investissements de maintenance
Les investissements initiaux de construction des centrales ont fait
l’objet d’investissements complémentaires au cours des années, soit pour
maintenir le parc en état de fonctionnement nominal, soit pour améliorer
ses capacités de production ou sa sûreté. Ces dépenses de maintenance
sont comptabilisées de deux manières différentes : lorsqu’il s’agit de
dépenses « normales » d’entretien, elles sont comptabilisées en charges
d’exploitation (voir chapitre II), sinon, elles sont comptabilisées en
immobilisations, sachant que les règles comptables qui distinguent ce qui
doit être comptabilisé en charge de ce qui doit être immobilisé ont évolué
au fil du temps.
Il n’est pas possible de connaître le montant total de ces
investissements de maintenance réalisés sur le parc depuis sa construction
pour les raisons comptables déjà indiquées précédemment. Le tableau ci-
dessous donne le montant de ces dépenses immobilisées depuis 2003.
Elles concernent les modifications effectuées dans le cadre des visites
décennales prévues par la loi et effectuées sous le contrôle de l’Autorité
de sûreté nucléaire (ASN), les investissements nécessaires pour répondre
aux nouvelles obligations réglementaires en matière de sûreté, les
dépenses nécessaires pour exploiter les centrales sur une durée de
fonctionnement de 40 ans et les grands projets de maintenance lourde
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LES DEPENSES PASSEES
27
préventive visant à corriger les principales avaries qui réduisent le taux de
disponibilité des centrales.
Le tableau ci-dessous montre que ces investissements ont été
presque triplés, en euros constants 2010, entre 2003 et 2010, et ont
augmenté de 61 % entre 2007 et 2010.
Investissements de maintenance du parc actuel
Investissement
maintenance
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
M€ courants
518
568
664
790
1027
1 221
1 476
1 748
M€ 2010
584
630
723
842
1 067
1 237
1 488
1 748
Source : EDF
Il
y
a
eu
de
fait
un
ralentissement
de
ces
dépenses
d’investissements de maintenance dans la première partie des années
2000, lorsque les centrales ont commencé à atteindre une durée de
fonctionnement d’une quinzaine ou vingtaine d’années. Le niveau
insuffisant des investissements de maintenance au début des années 2000
a été source d’avaries et de baisse de performance
9
. EDF s’efforce
aujourd’hui de rattraper ce retard, notamment pour enrayer la diminution
du taux de disponibilité du parc qui en a résulté entre 2006 et 2009,
comme le montre le tableau suivant.
Evolution du taux de disponibilité des centrales nucléaires
Année
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Taux de
disponibilité
en %
83,6
80,2
79,2
78 (1)
78,5
80,7
prévisions
Source : EDF
(1) 75 % si l’on tient compte des conséquences des mouvements sociaux
9
Audition du président d’EDF devant la commission des affaires économiques de
l’Assemblée nationale le 26 janvier 2011 :
« Ce parc entre aujourd'hui dans une
phase clé : la majorité des tranches va prochainement franchir le cap décisif des
trente ans, ce qui, dans une industrie lourde comme la nôtre, correspond au
renouvellement des gros composants. S’ouvre la période du « grand carénage », au
sens où de gros équipements comme les générateurs de vapeur, les alternateurs, les
transformateurs, doivent être remplacés, comme l’ont déjà fait nos homologues
américains et européens. Nous avons pris du retard en la matière. Celui-ci est sans
impact sur la sûreté mais occasionne de sévères avaries et grève nos performances »
.
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28
COUR DES COMPTES
Ce faible coefficient de disponibilité observé sur les années
récentes s’explique en partie par des avaries exceptionnelles causées par
un effort insuffisant d’investissements de maintenance pour prévenir les
arrêts non programmés qui réduisent le taux de disponibilité du parc. Les
dépenses
d’investissements
de
maintenance
sont
désormais
en
augmentation régulière, notamment du fait de l’accélération du
programme de changement des générateurs de vapeur du palier 900 MW.
EDF prévoit en conséquence que ces dépenses devraient continuer
d’augmenter fortement dans les années à venir (+ 50 % entre 2010 et
2013) afin de restaurer son taux de disponibilité et de le ramener à 85 %.
(Voir chapitre III-II-A-1 : le prolongement de la durée de fonctionnement
des centrales).
Il faut noter que pendant la période où auront lieu les opérations de
maintenance qui sont, pour certaines, longues à réaliser, le coefficient de
disponibilité
pourra
à
nouveau
être
réduit.
Les
investissements
empêcheront une dégradation supplémentaire de ce coefficient mais ils ne
rendront pas immédiatement possible son amélioration.
Coefficient de disponibilité des réacteurs à eau pressurisée
dans le monde
Etats-
Unis
Espagne
Belgique
All
Royaume
Uni
Japon
Chine
2009
89,5
76,8
87,6
80,2
87,4
82,4
87,4
2010
90,4
89,7
88,0
86,4
45,6 (1)
77,3
87,9
Source : CEA Elecnuc (informations et statistiques sur les centrales
nucléaires dans le monde)
(1) : panne de pressuriseur à Sizewell (British Energy)
5 -
Valeur comptable du parc actuel
Les chapitres précédents ont montré que la comptabilité d’EDF ne
permettait pas de reconstituer avec précision et année par année le coût
total des investissements, initiaux et de maintenance, réalisés depuis
l’origine du parc.
En revanche, les comptes de l’entreprise permettent, après
extraction de ce qui relève du nucléaire, de connaître la valeur nette
comptable du parc de production nucléaire. Cette valeur nette comptable
est la somme du reliquat non amorti de l’investissement initial (très faible
pour les tranches les plus anciennes, plus significatif pour les tranches
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LES DEPENSES PASSEES
29
récentes) et de la partie non amortie des investissements de maintenance
immobilisés.
La valeur brute figurant au tableau ci-après (54,6 Md€), cumul des
valeurs
historiques,
représente
le
coût
des
actifs
de
premier
investissement du parc historique en monnaie courante (essentiellement
36,9 Md€ de coût de construction, comme l’indique le tableau des
pages 18 et 19),
augmenté
des
investissements
de
maintenance
immobilisés et diminué des actifs remplacés, exprimés en monnaie
courante.
Valeur comptable du parc nucléaire au 31/12/10
(selon les normes françaises)
En M€
Valeur brute
comptable
Amortissements
Valeur nette
comptable
Terrains et constructions
6 968
- 4 405
2 563
Tranches de production nucléaire
46 129
- 31 201
14 928
Matériel et outillage hors réseau
1 121
- 793
328
Autres immobilisations corporelles
424
- 334
90
Total
54 642
- 36 733
17 909
Source : EDF
Ces amortissements élevés calculés sur des coûts historiques en
euros courants expliquent la faible
valeur nette comptable
du parc
nucléaire actuel dans les comptes d’EDF
(17,9 Md€)
, valeur qui ne
diffère que de manière très marginale des données établies selon les
normes IFRS, qui conduisent à une valeur nette comptable de 18 Md€.
6 -
Intérêts intercalaires
Les dépenses de construction d’une centrale sont en fait engagées
bien avant qu’elle ne puisse produire de l’électricité ; pendant toute la
période, l’entreprise doit couvrir des coûts liés à la construction, sans
bénéficier de recettes en contrepartie. Les normes comptables IFRS
actuelles permettent d’immobiliser au bilan les coûts des intérêts
intercalaires permettant de financer les dépenses pendant la construction,
plutôt que de les passer en charges de l’exercice, et de les amortir sur la
même durée que l’ouvrage. A ce titre, elles peuvent être considérées
comme faisant partie de l’investissement initial.
La chronique des coûts de construction permet de calculer la durée
moyenne d’avance de trésorerie liée à la construction des centrales. Deux
dates marquent le début de la production : la date de « premier couplage »
(première injection d’électricité dans le réseau), et la « mise en service
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industrielle » (date contractuelle de la fin de la construction, déclenchant
le début de l’amortissement comptable). La production effective
d’électricité augmente régulièrement entre ces deux dates, séparées de
plusieurs mois, voire de plusieurs années.
En prenant comme référence pour le début de la production
d’électricité, la date moyenne entre le premier couplage et la mise en
service industrielle, on peut calculer une durée moyenne d’avance de
trésorerie de 3,24 années (écart entre la date « moyenne » de la
construction et la date « moyenne » de la production). Ce calcul tient
compte non seulement de la durée de construction des centrales mais
aussi de la politique de lissage par laquelle EDF a, dans le passé,
volontairement différé la mise en service industrielle d’un grand nombre
de tranches, notamment pour éviter des surcapacités de production : en
1983 d’abord, puis en 1986, des « lissages » ont conduit à différer de
plusieurs mois la mise en service des dernières tranches de Chinon et de
l’ensemble des tranches de 1 300 MW. EDF a aussi anticipé les travaux
de génie civil de certains chantiers. Pour les tranches les plus récentes de
Chooz et Civaux, la durée moyenne d’avance de trésorerie est
particulièrement longue (respectivement 10 et 7,6 ans) à la fois pour des
difficultés industrielles (échec dans la conception d’un nouveau modèle
de contrôle-commande) et du fait d’un important retard volontaire dans la
mise en service de ces tranches dont la puissance aurait été à l’origine de
surcapacités.
Les intérêts intercalaires correspondent à un besoin accru de
trésorerie, normalement couvert par des instruments de taux court, dans
les conditions de crédit du moment de la construction. A titre indicatif, on
peut retenir la série longue des taux moyens obligataires des émissions
publiques, en déduisant l’effet de l’inflation, soit pour la période 1977-
2022, un loyer réel moyen de l’argent de 4,5 % par an.
En utilisant le taux ajusté de 4,5 % et une durée moyenne d’avance
de trésorerie de 3,24 années, on obtient un montant d’intérêts intercalaires
de
12,78 Md€
2010
10
.
7 -
Financement du parc
Au-delà des investissements eux-mêmes, leur financement a
également eu un coût, mais qu’il n’est pas possible de calculer
10
A noter que, pour le calcul du coût courant économique, EDF calcule les intérêts
intercalaires en leur appliquant un taux d’intérêt de 7,8 %, ce qui donne un total de
23 Md€
2010.
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LES DEPENSES PASSEES
31
directement à travers la comptabilité d’EDF, les investissements du parc
nucléaire n’étant pas isolés des autres investissements et besoins de
financement de l’entreprise. En revanche, compte tenu de l’importance de
ces investissements nucléaires, il est probable qu’ils ont très fortement
influencé les besoins de financement d’EDF.
Le tableau suivant montre comment a évolué la structure financière
de l’entreprise, notamment celle de son capital et de son endettement. Les
fonds propres d’EDF ont été consolidés par des dotations en capital
effectuées de manière régulière par l’État jusqu’à la fin des années 70. Le
capital de l’établissement a sensiblement augmenté de 1975 à 1980, au
moment où s’engageait l’effort de construction du parc nucléaire. A partir
de 1981, l’État a cessé ses dotations en capital et les comptes ont
enregistré un important report à nouveau négatif et une forte
augmentation de l’endettement
11
.
Evolution des capitaux propres et des dettes d’EDF lors de la
phase principale de construction du parc de production nucléaire
En M€
courants
Capitaux
propre*s
Report à
nouveau
Dettes
1975
3 151
- 279
7 681
1980
10 434
- 682
17 823
1985
9 241
- 3 480
42 133
1990
6 374
- 4 280
46 321
1996
6 163
- 2 798
31 337
1997
11 597
235
29 532
2000
12 961
327
28 682
Source : EDF, annuaire statistique, situation patrimoniale
* capital, réserves et provisions réglementées
Alors établissement public d’État, EDF a longtemps fonctionné
avec une comptabilité que l’on peut qualifier de « budgétaire » : les
recettes reçues, à travers la politique tarifaire définie par l’État, ont
normalement permis de compenser les dépenses engagées par l’opérateur.
Les trois années 1981-1983 ont fait exception à ce principe : l’Etat a alors
privilégié la lutte contre l’inflation par rapport à l’équilibre des comptes
de l’électricien public, qui ont enregistré des pertes importantes (2,8 Md€
en 3 ans). Cette perte explique l’essentiel des reports à nouveau négatifs
constatés à diverses reprises avant 1989.
11
Ces données sur les dettes recouvrent un périmètre plus large que les données
d’endettement du rapport Bataille (33,9 Md€ courants en 1990), qui concernent
uniquement l’endettement financier à moyen et long termes.
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COUR DES COMPTES
Le pic d’endettement correspond à l’année 1990, date à laquelle
90 % des dépenses de construction du parc sont échues. On relève que les
dettes de 1990, qui représentent l’équivalent de 64,8 Md€
2010
, sont du
même ordre de grandeur que le coût « overnight » du parc à la même
époque.
La résorption significative du report à nouveau négatif et de
l’endettement, au début des années 90, coïncide avec la mise en service
industrielle d’un grand nombre de tranches à la fin des années 1980. Le
redressement
financier
s’accompagne
alors,
en
1997,
d’une
restructuration du bilan qui permet d’apurer le report à nouveau et
d’abonder les réserves.
Comme l’indiquait la Cour dans un précédent rapport
12
, à la même
époque, des baisses de tarif ont été programmées par les contrats entre
l’Etat et l’entreprise pour « rapprocher les prix de vente des coûts, en
répercutant sur le client la diminution des charges financières et les gains
de productivité ». La baisse des tarifs a été de 22 % en francs constants
sur la période 1985-1995, tandis que le contrat d’entreprise 1997-2000
prévoyait une nouvelle baisse de 14 %.
Si le tableau précédent concerne EDF dans son ensemble et non le
seul périmètre nucléaire, il permet de penser que le parc nucléaire a été,
comme les autres actifs, financé à la fois par des dotations en capital
apportées par l’Etat et par l’endettement de l’entreprise, qui culmine en
1990 juste après la période de très fort investissement. En 1996, EDF
estimait que le programme nucléaire avait été financé à 50 % par
autofinancement et à 8 % par les dotations en capital de l’État, la
couverture des 42 % restant étant assurée par l’endettement. Il est
cependant difficile d’en tirer des conséquences précises en termes de coût
de ce financement.
* En ce qui concerne les
dotations de l’Etat
, un système d’intérêts
sur dotation en capital a permis une rémunération des fonds apportés,
même en l’absence de résultat positif. A partir de 1984, une rémunération
complémentaire, calculée sur la base des résultats, a été instaurée. A
l’issue de la restructuration de 1997, la rémunération de la dotation en
capital a été ramenée de 5 % à 3 %, tandis que la rémunération
complémentaire a été plafonnée de sorte que la rémunération totale de
l’Etat ne puisse dépasser 6 % de la dotation en capital.
L’annuaire statistique établi à l’époque par l’entreprise fait
apparaître des rémunérations annuelles de l’Etat de l’ordre de 1 MdF pour
12
Rapport sur les comptes et la gestion d’EDF, exercices 1993 à 1998 – non publié
.
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les années 1970, de 2 MdF pour les années 1980 et de 3 MdF pour les
années 1990. Si l’on tient compte de l’inflation, l’ordre de grandeur de la
rémunération des dotations en capital de l’Etat, de 3 à 6 % représente une
faible rémunération réelle, sensiblement inférieure aux taux théoriques de
8 ou 9 % hors inflation prévus, à l’époque, par le Commissariat général
au Plan pour les entreprises publiques.
* En
matière
d’
endettement
,
l’opérateur
public
EDF
a
historiquement bénéficié de conditions avantageuses du fait de son
adossement à l’Etat, qui valait garantie. EDF a ainsi pu s’endetter avec
des taux d’intérêts comparables à ceux de l’Etat et n’a pas eu à supporter
de coût pour financer les garanties.
Par ailleurs, le pic d’investissement dans le parc de production
nucléaire a historiquement coïncidé avec une période d’inflation élevée
qui a contribué à alléger les charges financières supportées par
l’entreprise. En 1979 par exemple, le taux moyen des obligations pour les
émissions publiques à plus de 7 ans est de 10,63 % tandis que l’indice
d’inflation du PIB est de 10,26 %, ce qui représente un loyer réel de
l’argent de 0,34 %. Sur l’ensemble de la période 1977-2002, le loyer réel
de l’argent sur la base de ces deux indices est de 4,5 %
13
. Cette moyenne,
calculée sur la base du rendement réel des obligations de l’Etat, donne un
ordre de grandeur des coûts historiquement supportés par EDF pour la
part de l’investissement historique financée par endettement.
C - Les installations d’AREVA
Le rapport parlementaire de MM. Bataille et Galley sur l’aval du
cycle nucléaire, publié le 2 février 1999, présente la séquence de coûts du
graphique suivant pour les investissements dans le cycle du combustible.
Les investissements totaux sur la période
14
s’élèvent à 114 MdF
courants, dont 19 MdF pour l’enrichissement et 95 MdF pour le
retraitement, soit
30 Md€
2010
, dont 8 Md€
2010
pour l’enrichissement et
22 Md€
2010
pour le retraitement.
13
Moyenne géométrique des taux annuels, une fois l’inflation neutralisée.
14
Le rapport précise que les trois réacteurs du Tricastin dédiés à l’approvisionnement
en courant électrique de l’usine d’enrichissement Georges Besse 1 ne sont pas pris en
compte dans ce montant car ils ont été décomptés dans les investissements d’EDF, ce
qui est cohérent avec l’approche de la Cour dans le présent rapport.
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COUR DES COMPTES
Investissements du groupe COGEMA
dans le cycle du combustible (kF courants)
0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
6 000
7 000
8 000
9 000
197
6
19
77
19
78
19
79
1980
1981
19
82
19
83
19
84
1
985
198
6
19
87
19
88
1
989
199
0
1991
19
92
1
993
19
94
1995
19
96
199
7
19
98
Enrichissement
Retraitement
Source : Rapport parlementaire de MM. Bataille et Galley sur l’aval du cycle
nucléaire – 2 février 1999
Le rapport indique que les investissements dans les capacités
d’enrichissement et de retraitement ont été financés à 50 % par des clients
étrangers pour leurs propres besoins. La Cour retient donc, comme
montant de l’investissement dans le cycle de Cogema, la moitié des
investissements réalisés, tels qu’ils ont été décrits dans le rapport Bataille
et Galley, soit
15 Md€
2010
, dont 4 Md€
2010
pour l’enrichissement et
11 Md€
2010
pour le retraitement
15
.
Ces
montants
d’investissements
correspondent
aux
coûts
« overnight » (construction, ingénierie, mise en exploitation) et ne
comprennent pas les frais financiers associés (intérêts intercalaires).
Quant à AREVA, elle a investi environ 10 Md€
2010
pour
renouveler son outil industriel (en dehors de ses investissements miniers),
entre 2001 et 2010. Conséquences de l’arrivée en fin de vie de certaines
de ses installations, ces investissements lui ont permis de développer ses
capacités de production et d’avoir recours à des technologies différentes.
Ainsi la nouvelle usine d’enrichissement Georges Besse 2,inaugurée fin
2010,
utilise
la
technologie
de
centrifugation,
50 ois
moins
consommatrice en électricité que la diffusion gazeuse, précédemment
utilisée.
15
Ces éléments sont confortés par les informations fournies par AREVA, qui portent
uniquement sur le coût de construction total (coût overnight sans intérêts intercalaires)
d’Eurodif (7 Md€
2010
) et de celui des deux usines les plus récentes de La Hague (UP3
et UP2 800 pour un total de 19,5 Md€2010).
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LES DEPENSES PASSEES
35
On ne retiendra, dans les développements suivants du présent
rapport, que 40 % de ces investissements (4 Md€ sur 10 Md€) pour tenir
compte du fait que la France ne contribue que pour 40 % environ au
chiffre d’affaires du groupe actuellement.
II
-
Les dépenses de recherche
Le déploiement du parc actuel de production électronucléaire a été
précédé et accompagné par des programmes de recherche de grande
ampleur
que
l’on
peut
considérer
comme
faisant
partie
des
investissements, et donc des coûts, de la filière
16
. Compte tenu de la
séquence temporelle retenue, de la fin des années 50 à nos jours, du
nombre d’organismes en charge de cette recherche et des variations de
périmètre, les données recueillies ne sont pas toutes homogènes et leur
fiabilité n’est pas totale. Toutefois, ces incertitudes n’entachent pas la
cohérence d’ensemble des calculs suivants.
Pour faciliter l’analyse, les activités de recherche en matière de
fission nucléaire ont été regroupées en deux grands segments :
•
la filière électronucléaire actuelle qui regroupe les recherches sur :
o
les réacteurs : de 1ère génération (graphite-gaz, eau
lourde), à eau bouillante et à eau légère de 2ème
génération (optimisation) et de 3ème génération (EPR) ;
o
le cycle du combustible tant en amont du cycle
(optimisation
et
travaux
sur
les
techniques
d’enrichissement)
qu’en
aval
(traitement
des
combustibles usés et gestion des déchets) ;
o
les études support, incluant en particulier les recherches
menées sur la protection et la sûreté des installations, de
l’homme et de l’environnement.
•
la filière des réacteurs à neutrons rapides et cycle associé qui
concerne :
o
les réacteurs de 4ème génération à neutrons rapides
refroidis au sodium et les recherches sur les réacteurs
rapides à gaz ;
16
Le champ d’analyse ne couvre pas les dépenses de recherche relevant du domaine
militaire, ni celles se rattachant à la recherche fondamentale dont l’objectif est la
connaissance de la fission nucléaire et non la production d’électricité.
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COUR DES COMPTES
o
l’aval du cycle futur et la mise au point de dispositifs
avancés de recyclage du plutonium et de l’uranium,
notamment concernant la séparation et la transmutation
de radioéléments à vie longue.
Toutefois, il n’existe pas de classification normalisée des dépenses
de recherche électronucléaire stable dans le temps et reconnue par tous les
opérateurs. Il est donc difficile de suivre dans le temps ou de manière
consolidée les montants consacrés à un thème précis, comme le
retraitement ou la sûreté.
A - 1945 – 1969 : les premiers programmes de
recherche
L’historique des dépenses de recherche électronucléaire civile en
France se confond largement avec l’histoire du CEA, établissement à
caractère scientifique, technique et industriel créé par l’ordonnance du
18 octobre 1945, qui conduit, dès sa création, des recherches visant la
maîtrise complète du cycle du nucléaire.
Dans les premières années d’existence du CEA, la distinction entre
applications civiles et militaires et entre recherche fondamentale et
appliquée est largement arbitraire. Aussi les montants engagés pendant
ces années pionnières ne sont-ils pas pris en compte dans les calculs ci-
après.
C’est le troisième plan quinquennal 1957-1961 qui a véritablement
lancé le premier programme nucléaire français. 5 MdF de crédits
d’engagement ont été ouverts au CEA, soit 7,5 Md€
2010
, y compris pour
les recherches militaires et la recherche fondamentale. Le centre de
Cadarache est ouvert. Le réacteur piscine Pégase, visant à éprouver le
comportement des combustibles, est construit. Le premier surgénérateur
expérimental, Rapsodie, est lancé, mis en exploitation en 1967, de même
que l’usine d’enrichissement de Pierrelatte. Parallèlement, EDF a engagé
la construction d’un premier programme de six centrales de type graphite-
gaz, progressivement mis en oeuvre à partir de 1963, le CEA étant chargé
de l’étude du coeur et EDF de l’étude d’ensemble des projets. Le réacteur
à eau lourde de Brennilis a divergé en 1966.
La filière graphite-gaz a représenté la plus grande part des
recherches
jusqu’en
1963
(piles
Pégase,
Marius,
César,
études
d’irradiation, etc.) mais des filières concurrentes, à eau légère et à eau
lourde, ont également été développées. La place prédominante a été prise
à partir de 1964 par la filière à neutrons rapides, avant même le lancement
des premières études de développement de Phénix en 1968.
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37
Au total, de 1957 à 1969, le montant total de recherche civile
appliquée dans le domaine électronucléaire s’est élevé à
14,4 Md€
2010
(1,1 Md€
2010
en moyenne par an)
, dont 10,7 Md€
2010
pour le CEA et
3,7 Md€
2010
pour les industriels. Sur ce montant, 11,2 Md€
2010
ont été
dépensés pour les deux premières générations de réacteurs (graphite-gaz,
eau lourde, eau légère) et le cycle du combustible, 3,2 Md€
2010
pour la
filière à neutrons rapides.
Recherche civile électronucléaire de 1957 à 1969
En Md€
2010
CEA
industriels
Total
dont filière
actuelle*
dont neutrons
rapides
Total période
10,7
3,7
14,4
11,2
3,2
Moyenne/an
0,85
0,28
1,1
0,85
0,25
Source : Cour des comptes
* filières des générations 1 à 3
B - 1970 – 1989 : priorité à la filière à neutrons rapides
Les années 1969-1970 constituent un palier, marqué par
l’engagement de la France dans la filière à eau légère sous licence
américaine WESTINGHOUSE
17
, l’abandon de la filière graphite-gaz
développée par le CEA et de la filière à eau lourde. Les statuts et
l’organisation du CEA sont profondément réformés, dans le sens d’une
décentralisation et d’une filialisation.
Dès lors, la promotion de la filière à neutrons rapides est devenue
l’axe principal de recherche du CEA. Les dépenses complètes du pilote
Phénix, y compris l’achèvement et le fonctionnement jusqu’en 1976, ont
atteint 943 MF courants, auxquels il faut ajouter 266 MF pour le
plutonium des trois premières charges, soit 1,2 MdF courants au total
(1 Md€
2010
), dont EDF a supporté 120 MF. Pour fabriquer les
combustibles et assurer le retraitement de la filière à neutrons rapides, le
CEA a mis en oeuvre le complexe de fabrication de Cadarache et l’atelier
pilote de traitement des oxydes rapides à Marcoule. Ceux-ci ont dû être
17
FRAMATOME, entreprise à capitaux majoritairement privés créée en 1958 pour
promouvoir la filière PWR, avait acheté la licence WESTINGHOUSE pour 1 M$
jusqu’en 1973 et devait en outre payer un droit de 1 % du prix complet de
construction, soit 7 à 8 MF courants par centrale construite avec cette technologie. Le
paiement de la licence a donc remplacé l’essentiel des développements pour la mise
au point de la filière REP en France.
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ensuite profondément réorientés vers le traitement du MOX pour un coût
de 300 M€
2010
18
.
Le deuxième axe a été l’enrichissement de l’uranium pour
l’alimentation du deuxième programme d’investissement d’EDF dans
58 centrales à eau légère. L’usine EURODIF du Tricastin, utilisant le
procédé de la diffusion gazeuse, déjà éprouvé à Pierrelatte, est entrée en
fonctionnement en 1979. Parallèlement, le CEA a travaillé sur des
procédés alternatifs, le programme Chemex de traitement chimique de
1969 à 1988 pour un coût cumulé de 2,75 MdF
1990
(soit 590 M€
2010
19
)
, et
le programme Silva, utilisant la séparation laser à vapeur atomique, de
1985 à 2004 pour un coût cumulé de 1,1 Md€ courants (soit 1,5 Md€
2010
),
dont 25 % sur ressources affectées au CEA par la COGEMA
20
. Ni le
procédé Chemex, ni le procédé Silva n’ont été retenus pour une
exploitation industrielle.
Le
troisième
axe
a
été
l’adaptation
de
la
technologie
WESTINGHOUSE sur les centrales à eau légère et le développement de
leur puissance. En 1975, la France a négocié un programme de co-
développement 1976-1980 de 500 MF courants (250 M€
2010
), financé à
parts égales par FRAMATOME, le CEA et WESTINGHOUSE, visant la
mise au point des centrales de plus de 1000 MWe dont la technologie
n’entrait pas dans le champ de la licence initiale.
Le quatrième axe concernait le traitement des déchets, plus
particulièrement la recherche associée à la construction du centre de la
Hague, transférée à la COGEMA après sa filialisation en 1976.
Enfin, avec la multiplication des centrales nucléaires mais aussi les
accidents de Three Miles Island en 1979 et Tchernobyl en 1986, le CEA a
développé des programmes en matière de protection et de sûreté
nucléaire. Les programmes Cabri (réacteurs à neutrons rapides, accidents
de réactivité), Scarabée (réacteurs à neutrons rapides, accidents de
refroidissement) et Phébus (réacteurs à eau) ont été fortement augmentés.
***
18
Rapport particulier de la Cour des comptes sur les comptes et la gestion du CEA,
exercices 1983 à 1986 – non publié
.
19
Rapport public 2004 de la Cour des comptes, chapitre sur le pilotage des grands
programmes nucléaires civils du CEA
.
20
Rapport particulier de la Cour des comptes sur les comptes et la gestion du CEA,
exercices 1998 à 2001 – non publié
.
Cour des comptes
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LES DEPENSES PASSEES
39
Ainsi, sur la période 1970-1989, les montants dépensés par le CEA
en recherche électronucléaire civile appliquée se sont élevés à
14,8 Md
2010
(soit 740 M
2010
par an), répartis comme le montre le
tableau ci-dessous.
On peut y ajouter un montant approximatif de l’ordre de 5 Md
2010
(250 M
2010
/an) pour les industriels. L’effort global de recherche est donc
resté de l’ordre de
1 Md€ par an
, équivalent à celui de la période
précédente, même si on constate une décrue en fin de période.
Dépenses de recherche 1970-1989
(M 2010)
Objet
Dépenses
totales
Dépenses
annuelles
CEA
14 800
740
filière générations 1 à 3
Réacteurs
2 600
130
Cycle combustible
5 300
270
Sûreté et autres
2 400
120
Total
10 400
520
Filière neutrons rapides
4 400
220
Industriels
~ 5 000
~ 250
Total général
~20 000
~ 1 000
Source : Cour des comptes
C - 1990 - 2010 : une recherche plus encadrée et
partenariale
Le « rapport Rouvillois »
21
avait dressé en 1989 un tableau critique
de la recherche nucléaire et fait des recommandations en termes de
redimensionnement des moyens, d’orientation des programmes par les
industriels, de développement des partenariats et de desserrement des
liens avec les filiales. C’est donc une recherche avec des moyens publics
progressivement réduits et réalisée par un nombre croissant d’acteurs qui
a caractérisé la dernière période.
21
Le Rapport sur le bilan et les perspectives du secteur nucléaire civil en France par
H.Guillaume, R.Pellat et Ph.Rouvillois, en mai 1989, relevait une crise d’identité et de
motivation, une perte d’image et une remise en cause du rôle de prescripteur du CEA
dans ses relations avec EDF puis la COGEMA,
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40
COUR DES COMPTES
Des moyens du CEA en réduction tendancielle
Trois grandes évolutions marquent l’évolution du rôle et des
moyens du CEA pendant cette période :
-
Des programmes de recherche moins nombreux et plus limités
S’agissant notamment de l’enrichissement, il est décidé en 2004
d’acquérir le procédé d’ultracentrifugation d’URENCO, concurrent de
ceux développés par le CEA et de le mettre en oeuvre dans une nouvelle
usine au Tricastin (George Besse 2) progressivement entrée en activité en
2011. La recherche associée à ce procédé est réalisée dans ETC, filiale à
parité d’AREVA et d’URENCO.
-
Une réduction des financements publics
Les recherches du CEA sur la filière nucléaire actuelle financées
sur subventions publiques sont passées de 540 M€
2010
par an dans les
années 1970-1989 à 390 M€
2010
par an dans les années 1990-1999, puis
210 M€
2010
par an dans les années 2000-2009 et 174 M€
2010
en 2010.
Outre cette réduction importante des dépenses, leur orientation s’est
modifiée : les recherches sur les réacteurs et le cycle du combustible ont
été très fortement réduites alors que celles sur les technologies support,
notamment les études de sûreté et de protection, représentent désormais
une part prédominante.
Pour la filière neutrons rapides, les coûts remontent de 30 M€
2010
par an à la fin des années 1980 à 80 M€
2010
par an sur les années 90 et
2000, 97 M€ en 2010. A ces montants, il convient d’ajouter les coûts de
rénovation et remise aux normes de Phénix au début des années 2000 : le
réacteur Phénix, qui avait maintenu son équilibre d’exploitation jusqu’en
1989, a été arrêté de 1990 à 1994. Les pouvoirs publics ont décidé de
maintenir effectifs, frais de fonctionnement et investissements, puis de le
remettre aux normes et de le rénover pour mener les recherches que
Superphénix ne pouvait plus réaliser. Ces coûts ont été estimés par la
Cour des comptes à 6 MdF
1994
, soit 1,2 Md€
2010
entre 1990 et 2002, dont
80 % à la charge du CEA et 20 % à la charge d’EDF
22
.
-
Des ressources externes importantes
Mais les recherches sur le nucléaire du CEA sont aussi financées
par le dividende que COGEMA et FRAMATOME jusqu’en 2000 puis
AREVA à partir de 2001 lui ont versé : au-delà d’un montant fixe de
104 M€ par an affecté aux fonds dédiés civils (voir chapitre III-C), le
22
Rapport particulier de la Cour des comptes sur les comptes et la gestion du CEA,
exercices 1987 à 1993 et 1998 à 2001 – non publié
.
Cour des comptes
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LES DEPENSES PASSEES
41
CEA a consacré le surplus à la recherche et a procédé de même avec la
vente de son siège social en 2004, soit un total de 604 M€
2010
de 2002 à
2010.
La dévolution de missions de recherche à de nouveaux
organismes
•
L’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN)
L’IRSN, créé par la loi n° 2001-398 du 9 mai 2001 (article 5) et
dont les missions et l’organisation ont été définies par le décret n° 2002-
254 du 22 février 2002, a repris les missions de l’Office de protection
contre les rayonnements ionisants (OPRI) et l’Institut de protection de
sûreté nucléaire (IPSN), créé en 1976 au sein du CEA, en matière de
sûreté nucléaire, dont celle des transports, et de protection contre les
rayonnements ionisants ; ses compétences s’étendent également à la
protection et au contrôle des matières nucléaires ainsi qu’à la protection
des installations nucléaires et des transports de matières radioactives et
fissiles contre les actes de malveillance.
Disposant de 130 M€
2010
en moyenne de ressources annuelles
depuis 2005 pour la recherche électronucléaire, il est financé à 88 % par
subventions de l’Etat, le solde par cofinancements des industriels (EDF,
AREVA, etc.). Dans ce champ, l’IRSN inclut outre les travaux de
recherche en sûreté des installations, ceux sur la protection de l’homme et
de l’environnement, et exclut ceux relatifs aux rayonnements en milieu
médical.
L’article 25 du décret de l’IRSN prévoit que le CEA « met en
priorité à disposition de l’IRSN, pour les besoins des programmes de
recherche définis et menés par ce dernier, les installations nucléaires de
base (…) qui, avant la publication du présent décret, étaient affectées aux
recherches en sûreté ». Cette disposition concerne deux réacteurs
expérimentaux relevant de l’activité « civile » du CEA, vieux de 30 ans,
pour lesquels le CEA demeure le propriétaire et l’exploitant nucléaire :
-
Phébus, dédié à l’étude des accidents de refroidissement des éléments
de combustibles et des rejets de produits radioactifs, a été arrêté en
2007.
-
Cabri, consacré à l’étude du comportement des combustibles en
situation accidentelle, génère des frais fixes de 14 M€ par an dont
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42
COUR DES COMPTES
11 M€ affectés au CEA et 3 M€ en ressources propres de l’IRSN
23
.
Arrêté pour une remise aux normes de sécurité, il sera remis en
service en 2013.
Au total, sur 2007-2010, 28
% du budget de recherche de l’IRSN
consacré à l’électronucléaire est affecté au CEA.
•
L’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs
(ANDRA)
Par la loi du 31 décembre 1991, l’ANDRA est devenue
indépendante du CEA. La loi lui a en particulier confié
« l’étude des
possibilités de stockage réversible ou irréversible dans les formations
géologiques profondes, notamment grâce à la réalisation de laboratoires
souterrains. ».
L’ANDRA a conduit ses recherches sur les milieux géologiques
argileux et granitique à même de recevoir des stockages profonds. Elle a
construit à Bure un laboratoire souterrain à près de 500 mètres de
profondeur. Le coût total des recherches civiles, essentiellement sur les
déchets de haute et moyenne activité à vie longue (HA-MA VL), a été de
1,5 Md€
2010
depuis 1990, soit 73 M€
2010
par an en moyenne en
augmentation sur la période (63 M€
2010
par an jusqu’en 2003 puis
93 M€
2010
par an). Ces recherches ont été financées par les producteurs de
déchets jusqu’en 2006 et, depuis 2007, par une taxe affectée sur les
installations nucléaires de base (INB) payée par les mêmes producteurs.
La répartition des financements civils est stable depuis 2000 (EDF à
84 %, CEA à 11 %, AREVA à 5 %).
•
Le Centre national de la recherche scientifique (CNRS)
Le
CNRS
a
dépensé
28 M€
en
2010
sur
la
recherche
électronucléaire, dont 8 M€ sur les réacteurs actuels, 3 M€ sur l’amont,
10 M€ sur le stockage des déchets, 3 M€ sur la 4
ème
génération, le solde
étant non-ventilable. Il éprouve des difficultés à estimer ses dépenses
pour les années antérieures du fait des changements de périmètre de ses
unités mais considère que les montants sont stables en euros constants.
Un poids croissant des industriels dans la
recherche-développement
23
Rapport particulier de la Cour des comptes sur les comptes et la gestion de l’IRSN,
exercices 2002 à 2006 – non publié
.
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LES DEPENSES PASSEES
43
Parallèlement à la réduction des moyens publics versés au CEA,
cette
période
est
marquée
par
une
augmentation
sensible
des
financements provenant des industriels, EDF et AREVA.
•
Electricité de France
(EDF)
EDF dispose d’un budget de recherche moyen de 215 M€
2010
par
an de 2000 à 2009, en légère réduction en fin de période (200 M€ en
2010), y compris les montants de crédit d’impôt recherche (20 M€ par an
en moyenne sur 2005-2009, 34 M€ en 2010) qu’EDF affirme n’être pas
en mesure de répartir entre recherche nucléaire et non-nucléaire.
En 2010, par catégories et hors génération IV (9 M€), le
combustible et le comportement des composants ont représenté 38 % des
dépenses, les réacteurs (instrumentation, process de travail, etc.) 20 %,
l’aval du cycle et le démantèlement 12 %, la modélisation 11 %, la sûreté
et la 10 %, la participation aux moyens lourds du CEA, 9 %.
•
AREVA
AREVA a été constituée en septembre 2001 par regroupement de
la
COGEMA,
de
FRAMATOME
et
des
autres
participations
commerciales du CEA dans CEA-Industrie. Elle dispose d’un budget
moyen de recherche de 210 M€
2010
par an depuis 2000 pour le nucléaire
civil, hors TECHNICATOME. Le budget recherche était stable sur 2000-
2005 et, contrairement à EDF, augmente depuis 2006 (295 M€ en 2010).
En 2010, par catégories et hors 4
ème
génération (11 M), l’amont
(procédures d’extraction, transformation du minerai, enrichissement,
propriétés du combustible) a représenté 33
% des dépenses, la recherche
sur les réacteurs, 34 %, l’aval (retraitement-recyclage), 26 % et les études
transverses 7 %.
***
Ainsi, en cumul, les dépenses sur subventions publiques du CEA
de 1990 à 2010 ont été de 8,8 Md€
2010
dont 6,2 Md€ sur le nucléaire
actuel, 1,6 Md€ sur la filière neutrons rapides hors Phénix et 1 Md€ pour
Phénix. Les dépenses sur le nucléaire actuel se divisent en 1,6 Md€
2010
(75 M€ par an) pour les réacteurs, 2,5 Md€ (120 M€ par an) pour le cycle
du combustible et 2,1 Md€ (100 M€ par an) pour les études support
(sûreté et autres dépenses). Le CEA a par ailleurs bénéficié de
financements externes à travers les dividendes de ses filiales pour un
montant consacré à la recherche électronucléaire de 800 M€ à 1 Md€ en
cumulé.
Les autres opérateurs publics, devenus autonomes du CEA depuis
1990, pour l’ANDRA, et 2002, pour l’IRSN, ont dépensé 2,8 Md€
2010
sur
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COUR DES COMPTES
la période, dont 1,5 Md€ pour l’ANDRA, 1 Md€ pour l’IRSN et 300 M€
environ pour le CNRS.
Pour les industriels, la Cour ne dispose de la visibilité sur leur
effort global que sur les années 2000, mais en extrapolant les évolutions
aux années 1990, on peut estimer leur effort de recherche à plus de
8 Md€
2010
sur la période, à parité pour EDF et pour AREVA.
L’effort global de recherche (tableau ci-après) a donc atteint
21Md€ de 1990 à 2010, soit
1 Md€ par an
, dont 850 M€ en moyenne par
an sur le nucléaire actuel et 150 M€ par an sur la filière neutrons rapides,
470 M€ par an pour le CEA, 130 M€ par an pour les autres opérateurs
publics et 400 M€ par an pour les industriels.
Recherche civile électronucléaire de 1990 à 2010
En
Md€
2010
CEA sur
ressources
publiques
CEA sur
dividende
Autres
opérateurs
Industriels
Total
dont
filière
actuelle*
dont
neutrons
rapides
Total de
la période
8,8
1,0
2,8
8,4
21,0
17,9
3,1
Moyenne
annuelle
0,42
0,05
0,13
0,40
1,0
0,85
0,15
Source : Cour des comptes
* filières des générations 1 à 3
D - Le total des dépenses de recherche sur
l’électronucléaire de 1957 à 2010
Le montant des dépenses de recherche électronucléaire appliquée
de 1957 à 2010 représente environ
55 Md€
2010,
soit 1 Md€
2010,
par an. Sur
ce montant, 43 Md€
2010
ont été dépensés sur le nucléaire actuel (y
compris pour les générations antérieures à celles du parc actuel) et
12 Md€
2010
pour la filière à neutrons rapides.
Synthèse : Recherche civile électronucléaire de 1957 à 2010
En Md€
2010
CEA
Autres
opérateurs
Industriels
Total
dont filières
générations
1 à 3
dont
neutrons
rapides
Total de la période
35,3
2,8
17,1
55,2
43,0
12,2
Moyenne annuelle
0,65
0,05
0,32
1,02
0,8
0,22
dont filières des
générations 1 à 3
26,1
2,8
14,1
43
dont génération 4
9,2
3
12,2
Source : Cour des comptes
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LES DEPENSES PASSEES
45
Pour
la filière nucléaire actuelle
(générations 1 à 3) et par
opérateurs, le CEA a financé 26 Md€
2010
, dont 9 Md€
2010
pour les
réacteurs, 12 Md€
2010
pour le cycle du combustible et 5 Md€
2010
pour les
études support. Les autres opérateurs publics ont apporté 2,8 Md€
2010
(1,5 Md€
2010
par l’ANDRA pour la gestion des déchets, 1 Md€
2010
pour
l’IRSN pour la sûreté, le solde par le CNRS) et les industriels de l’ordre
de 14 Md€
2010
dans des proportions comparables pour EDF et AREVA.
Pour la filière neutrons rapides, le CEA a financé 9 Md€
2010
et les
industriels (essentiellement EDF), 3 Md€
2010
.
Les montants dépensés annuellement sont restés globalement
stables mais leur répartition entre les thèmes de la nomenclature utilisée a
évolué dans le sens d’une réduction des moyens alloués aux réacteurs et
d’une augmentation de ceux consacrés aux technologies support (en
particulier sûreté). Par ailleurs, la concentration des moyens au sein du
CEA, bras armé de la politique électronucléaire française à l’origine, a
laissé place à une diversification des opérateurs (établissements publics
ou industriels) ; les recherches sont coordonnées au travers de
cofinancements, qui permettent de rapprocher la recherche des besoins
des industriels, plus impliqués dans l’utilisation des résultats.
Pour la
filière neutrons rapides
, les dépenses ont beaucoup fluctué
pendant toute la période avec un premier pic atteint au début des années
1970 (construction de Phénix), un deuxième à la fin des années 1990
(conséquences de l’arrêt de Superphénix), une phase de creux depuis
2003 et une nouvelle relance en 2010 avec le programme ASTRID.
En termes de méthodes, les opérateurs tant publics que privés
auraient intérêt à adopter une nomenclature normalisée des dépenses de
recherche par génération de réacteurs et par type de recherche
(enrichissement du minerai, propriétés des combustibles, réacteurs,
protection et sûreté, traitement et recyclage des déchets, démantèlement
des installations, études diverses, etc.). La mise en oeuvre d’une telle
nomenclature est indispensable pour disposer d’une vue d’ensemble sur
les orientations des recherches des opérateurs et sur leurs inflexions.
La Cour a constaté également que les données historiques
déclarées à l’AIE, au titre de la recherche publique, ne sont pas
exhaustives (les coûts de Phénix, non pris en compte, ont dû être
réintégrés), sont parfois erronées (les chiffres IRSN en 2009 et CNRS ont
dû être corrigés) et suivent une nomenclature qui manque de précision
24
.
24
Par exemple, les recherche sur le climat, la radiobiologie et la radiotoxicologie sont
dans la même rubrique ce qui a conduit à les exclure à partir de 1994 alors qu’une
nomenclature plus fine aurait permis de réintégrer les dépenses de recherche sur la
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46
COUR DES COMPTES
La réforme de la nomenclature en cours devrait permettre à l’avenir une
indispensable amélioration de la précision analytique des données.
E - Superphénix
Superphénix
a coûté
12 Md€
2010
sur la période 1974-1997 en
construction et fonctionnement, mais l’évolution de son « statut », d’une
activité industrielle à une activité de recherche, en fait un cas particulier.
En effet, lancé en 1974, ce réacteur d’une puissance industrielle de
1 200 MWe a été construit à Creys-Malville par une société dédiée,
NERSA, filiale majoritaire d’EDF avec des partenaires italien et allemand
sans implication directe du CEA au-delà des études préalables. Couplé au
réseau en janvier 1986, il n’avait pas de vocation de recherche mais
devait produire de l’électricité. Toutefois, il n’a fonctionné que dix mois
jusqu’en 1994, puis a été réorienté en outil de recherche en sous-
génération pour un coût annuel de 100 MF courants, supporté
intégralement par EDF, avant d’être arrêté en 1997.
Hors études préalables du CEA et d’EDF et hors coûts de
démantèlement, la Cour des comptes a estimé dans son rapport public
1996 le coût complet de Superphénix à 60 MdF
1994
, soit 12 Md€
2010
, dont
2,5 Md€
2010
de charges financières.
contamination des milieux ; par ailleurs, l’item des « études support » est
insuffisamment précis.
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LES DEPENSES PASSEES
47
Recherche et création de valeur
Outre le fait que la recherche a fait progresser les connaissances et les
techniques de production de l’électricité nucléaire, elle a aussi conduit à créer
ou développer des structures ou des activités qui ont, en elles-mêmes, de la
valeur.
Ainsi AREVA, dont plusieurs composantes proviennent d’activités ou
de participations du CEA, peut être considérée comme un « produit » des
recherches réalisées dans le domaine de l’enrichissement et du retraitement.
Mais, outre le fait que la valeur d’AREVA n’est pas aisée à définir, elle est
plus liée aujourd’hui à ses activités minières qu’à ses activités industrielles en
lien avec les activités de recherche du CEA.
Par ailleurs, le CEA a un portefeuille de 512 brevets actifs au titre de
l’énergie nucléaire. 57 nouveaux brevets ont été déposés en 2010, dont 17 en
partenariat (5 avec le CNRS, 2 avec l’IRSN, 2 avec AREVA, 1 avec EDF, 7
avec d’autres partenaires). Si le volume de brevets déposés est significatif, les
redevances qui en sont tirées restent limitées. Le CEA a bénéficié de 14 M€
de redevances en 2010 pour ses 1 470 brevets actifs, toutes activités
confondues. Il n’a pas paru utile eu égard à ce faible montant de déterminer
la part imputable à l’électronucléaire. Cette situation s’explique par le fait
que soit, dans la grande majorité des cas, le CEA met à disposition de
partenaires industriels les technologies brevetées dans le cadre de projets
nouveaux de recherche et développement cofinancés, soit, de manière plus
rare, il est le seul à les utiliser pour ses propres besoins. Dans le premier cas,
les partenaires qui ont cofinancé la recherche bénéficient du droit d’usage des
brevets sans avoir à payer de redevances. Il est peu fréquent que le CEA cède
des droits d’usage de brevets en dehors de toute relation partenariale avec
l’utilisateur.
Le CEA valorise également les résultats de ses recherches au travers
de la création d’entreprises start-up. Toutes activités confondues, le CEA a
développé 140 entreprises start-up pour un chiffre d’affaires global de
500 M€. Les compétences acquises en matière de recherche électronucléaire
ont été à l’origine de la création d’entreprises dans les domaines de la
médecine nucléaire (imagerie, diagnostics, radiothérapie), la performance des
matériaux, la robotique (à l’origine pour l’intervention en milieu contaminé)
et la sécurité logicielle (à l’origine pour le contrôle-commande des centrales).
Créées dans le secteur nucléaire, ces entreprises ont ensuite essaimé en
réutilisant leur technologie dans l’univers industriel. Le CEA n’est toutefois
pas en mesure de valoriser le portefeuille d’activités qu’il détient ou qu’il a
suscité.
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48
COUR DES COMPTES
___________
CONCLUSION – DEPENSES PASSEES
__________
Le total des investissements passés destinés au développement
de la production électronucléaire et qui a permis la réalisation du
parc actuel et des installations nucléaires de base qui lui sont
associées est estimé à
188 Md€
2010
. Il se décompose de la manière
suivante :
•
des investissements physiques pour un montant global d’environ
121 Md€
2010
,
l’essentiel ayant été investi par EDF (environ
102 Md€
2010
), pour construire le parc de 1
ère
génération (environ
6 Md€
2010
) et surtout le
parc actuel
(
96 Md€
2010
, y compris
13 Md€
2010
d’intérêts intercalaires). Les investissements faits sur
le parc actuel après sa construction initiale ne sont pas compris
dans ce total. Les autres investissements relèvent du cycle du
combustible (environ 40 Md€
2010
dont 19 Md€
2010
seulement sont
pris en compte car destinés à répondre aux besoins du parc
français) ;
•
des investissements en matière de recherche appliquée et de
développement pour un montant de
55 Md€
2010
,
entre 1957 et
2010, soit environ 1 Md€
2010
par an, dont 38 Md€
2010
financés par
des crédits publics. Ces dépenses recouvrent à la fois des
dépenses de recherche et des dépenses d’investissements dans des
laboratoires et des réacteurs expérimentaux ;
•
le coût de la construction, du fonctionnement et de l’arrêt de
Superphénix (hors coût de démantèlement) qui est estimé
globalement à
12 Md€
2010
, y compris les frais financiers, et qui a
été supporté essentiellement par EDF.
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Chapitre II
Les dépenses courantes
La production d’électricité nucléaire donne lieu, chaque année, à
des dépenses dont certaines sont directement liées à la production et sont
donc à la charge du producteur EDF, d’autres sont des dépenses
indirectes,
dont
les
financeurs
sont
multiples :
elles
concernent
essentiellement les domaines de la recherche et de la sécurité.
I
-
Les coûts d’exploitation d’EDF
La comptabilité analytique d’EDF permet d’isoler l’activité liée au
métier nucléaire dont les charges sont affectées par imputation directe, à
hauteur de 84 %, et par imputation indirecte, à hauteur de 16 %
(annexe 8). Ces coûts ont vocation à être rapportés à la production
annuelle du parc pour en mesurer le coût au kWh.
A - Le coût du combustible nucléaire
Le coût du combustible est composé de deux types d’éléments :
-
les dépenses annuelles payées par EDF à AREVA et à ses autres
fournisseurs, en échange de la fourniture annuelle de combustible
prêt à être utilisé dans les centrales ;
-
le coût de gestion du stock de combustible.
Il ne faut pas oublier, bien entendu, les coûts futurs du traitement
de ces combustibles, une fois qu’ils auront été consommés qui seront
examinés ultérieurement (chapitre III).
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50
COUR DES COMPTES
a)
Les factures de combustible nucléaire
Le coût de consommation annuel des réacteurs en combustible
varie en fonction de la production des tranches : il comprend les coûts de
consommation en uranium naturel et ceux des services associés à la
fabrication des différents combustibles utilisés (conversion, fluoration,
enrichissement et assemblages de combustible). La consommation du
combustible amont est valorisée au coût moyen pondéré. Elle constitue
l’essentiel des coûts variables sur une année donnée.
Ce coût annuel du combustible correspond aux factures d’AREVA
et des autres fournisseurs d’EDF. En particulier, on considère qu’AREVA
répercute à son client EDF l’ensemble des coûts engendrés par la
réalisation de ces prestations à travers ses conditions tarifaires et que ces
conditions tarifaires correspondent à des conditions normales de marché
pour les raisons suivantes :
-
le document de référence 2010 d'Areva, qui est soumis à la validation
des commissaires aux comptes et de l'Autorité des marchés financiers
(AMF), mentionne explicitement qu'Areva réalise avec EDF des
"transactions courantes" ;
-
EDF est un client majeur (25 % du chiffre d’affaire d’Areva) mais il
est loin d'être le seul. En particulier, EDF est le principal client de
deux segments d'activité d'Areva dans le nucléaire (l'amont pour la
fourniture du combustible et l'aval pour le retraitement des
combustibles usés) ; les résultats opérationnels cumulés de ces deux
segments en 2010 étant un profit de 241 M€ pour un chiffre d'affaires
de 5 673 M€, on en déduit que les facturations d’AREVA
comprennent bien l’ensemble de ses coûts.
Compte tenu du fait qu’AREVA provisionne le démantèlement de
ses installations et la gestion future de ses déchets dans ses comptes (voir
chapitre III), on peut considérer qu’à travers ces factures, le coût du
combustible intègre donc les dépenses futures d’AREVA liées au
combustible.
b)
Le coût des stocks nécessaires au fonctionnement du parc nucléaire
Le fonctionnement du parc de réacteurs et le souci d’un
approvisionnement sûr ont conduit EDF à constituer un stock de matières
premières et de combustible qui s’élève au 31 décembre 2010 à 7 523 M€
(contre
7 016 M€
au
31 décembre 2009
et
6 639 M€
au
31 décembre 2008), soit environ quatre ans de consommation. Une partie
importante de la valeur du stock de combustible correspond à du
combustible en réacteur.
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LES DEPENSES COURANTES
51
Le coût du financement de ce stock est une charge puisqu’EDF
doit immobiliser du capital pour le financer. Il s’élève à 632 M€ en 2010.
Coût du portage des stocks de combustible
En M€ courants
2008
2009
2010
Coût de portage des stocks
558
589
632
Source : EDF
c)
Evolution du coût du combustible nucléaire
Le coût du combustible par MWh a progressé de 6,9 % entre 2008
et 2010.
Evolution du coût global du combustible nucléaire
En € courants
2008
2009
2010
Dépenses de combustible nucléaire en M€ (a)
1 485
1 504
1 503
Production annuelle en TWh
417,6
389,8
407,9
Coût combustible consommé dans l’année en € par MWh
3,56
3,86
3,68
Coût de portage du stock en M€ (b)
558
589
632
Total des coûts (a + b) en M€
2 043
2 093
2 135
Production annuelle en TWh
417,6
389,8
407,9
Coût total du combustible en € par MWh
4,89
5,37
5,23
Source : EDF
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52
COUR DES COMPTES
B - Les dépenses de personnel d’EDF
Les dépenses de personnel comprennent les coûts salariaux des
agents d’EDF concourant à la production nucléaire tels qu’ils
apparaissent dans la comptabilité analytique d’EDF, complétés par des
dépenses calculées plus forfaitairement et qui correspondent à des
compléments ou des avantages dont bénéficie l’ensemble des personnels
de l’entreprise.
Les charges de personnel prises en compte sont uniquement celles
du personnel concourant à la production d’électricité nucléaire ce qui
représente, en 2010, 37 % de la masse salariale d’EDF SA. Sont
notamment
exclus
les
personnels
concourant
aux
activités
de
commercialisation et de distribution ainsi que les personnels de la
division « production ingénierie » travaillant sur les autres sources de
production d’électricité (hydraulique et thermique notamment).
Personnel pris en compte dans le coût de production nucléaire
2008
2009
2010
Effectif total EDF SA
59 131
59 837
60 380
•
dont effectif de la division production ingénierie
34 344
32 646
33 696
Charges de personnel EDF SA (en M€ courant)
5 095
5 290
5 502
•
dont charges de personnel de la division
production ingénierie
2 823
2 769
2 839
Charges de personnel prises en compte dans le calcul
du coût de production nucléaire (en M€ courant)
1 979
1 993
2 042
En % par rapport au total des charges de personnel
39 %
38 %
37 %
Source : EDF
a)
Les charges salariales
Le coût du personnel s’élève à 2 042 M€ en 2010 dans la
comptabilité analytique d’EDF, correspondant aux charges salariales pour
les effectifs concourant à la production d’électricité nucléaire.
Ces dépenses de personnel ont connu une certaine stabilité entre
2008 et 2010. En revanche, au-delà des évolutions de la production
d’électricité nucléaire, ces dépenses devraient avoir tendance à
augmenter, en raison notamment de l’augmentation des effectifs prévue
pour renforcer les actions liées à la maintenance et à la sûreté.
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53
Les charges salariales
En M€ courants
2008
2009
2010
Dépenses de personnel
1 979
1 993*
2 042
Evolution annuelle
+0,7 %
+2,4 %
Production en TWh
417,6
389,8
407,9
Coût personnel/MWh en €
4,74 €
5,11 €
5,01 €
Source : EDF
* La faible augmentation du poste « personnel » entre 2008 et 2009 s’explique, en
grande partie, par une modification d’organisation qui a conduit à augmenter les
effectifs qui relèvent de la ligne « fonctions centrales et supports mutualisés » au
détriment de ceux relevant directement des services concourant à la production
nucléaire.
b)
Les autres coûts liés au personnel
Trois autres types de coûts liés au personnel doivent être pris en
compte dans les coûts de l’énergie nucléaire, même s’il ne s’agit pas de
coûts spécifiques à ce mode de production, dans la mesure où ils sont
inhérents au statut des personnels des industries électriques et gazières.
On distingue :
-
le tarif agent, avantage en nature qui permet au personnel des
industries électriques et gazières, et donc en particulier à celui
d’EDF, de bénéficier de fournitures d’électricité à des conditions plus
favorables que celles consenties au grand public. Le coût pris en
compte dans le tableau ci-après est le coût économique correspondant
au manque à gagner d’EDF, calculé en comparant le prix grand
public et le prix accordé aux agents ;
-
l’impact de la loi du 9 août 2004 qui a notamment réformé les
retraites des personnels des industries électriques et gazières en les
adossant au régime général de la sécurité sociale.
-
les avantages postérieurs à l’emploi et autres avantages du personnel.
Contrairement aux charges salariales issues directement de la
comptabilité analytique présentées dans les observations précédentes,
l’évaluation de ces autres coûts de personnel repose sur des estimations
moins robustes, notamment au regard des clés de répartition utilisées ou
des modes de calcul. Celles-ci sont toutefois cohérentes d’une année sur
l’autre et, compte tenu de leur montant limité, leurs imprécisions n’ont
pas d’impact significatif sur le coût total.
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COUR DES COMPTES
Autres coûts liés au personnel
En M€ courants
2008
2009
2010
Tarif agent
101
116
116
Coût de la réforme de 2004
114
122
123
Coût des autres avantages du personnel
366
375
395
Total
581
613
634
Source : EDF
c)
Coût total du personnel
Rapporté à la production, le coût du personnel a augmenté, en
euros courants, de 7 % entre 2008 et 2010. On note que dans son avis du
3 janvier 2012 sur les évaluations complémentaires de sûreté (ECS), à la
suite de l’accident de Fukushima, l’ASN précise qu’elle sera attentive aux
facteurs socio-organisationnels et humains, « éléments essentiels de la
sûreté » ; elle indique en particulier que «
le renouvellement des effectifs
et des compétences des exploitants est un point fondamental alors que
s’engagent simultanément une relève importante des générations et des
travaux considérables à la suite des ECS
». Conjuguée à la création d’une
force
d’action
rapide,
elle-aussi
conséquence
des
ECS,
cette
préoccupation devrait conduire à une progression des effectifs pour
renforcer les actions de maintenance et de sûreté, déjà notable en 2011,
exercice pendant lequel les charges salariales ont progressé de 13,5 %.
Coût total du personnel
En M€ courants
2008
2009
2010
Charges salariales
1 979
1 993
2 042
Autres coûts du personnel
581
613
634
Total coût du personnel
2 560
2 606
2 676
Production en TWh
417,6
389,8
407,9
Coût personnel/MWh en €
6,13 €
6,69 €
6,56 €
Source : EDF
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55
C - Les consommations externes
Les consommations externes autres que le combustible regroupent
l’ensemble des achats effectués pour les besoins de la production
nucléaire. Cela comprend les dépenses de maintenance qui ne sont pas
considérées comme des investissements et qui ne sont donc pas
immobilisées, contrairement à celles qui ont été examinées ci-dessus (au
chapitre I), les frais de logistique et quelques autres charges diverses
d’exploitation. Les dépenses de maintenance sont essentiellement des
dépenses de sous-traitance.
Evolution des dépenses de consommations externes
En M€ courants
2008
2009
2010
Maintenance de l’exploitation
196
196
229
Maintenance du patrimoine
1 257
584
Maintenance en arrêts
1 132
53
653
Sous total maintenance
1 328
1 506
1 466
Logistique
143
160
170
Autres charges d’exploitation
297
434
459
Total
1 768
2 100
2 095
Source : EDF
L’ensemble des charges engagées par EDF au titre de la sous-
traitance, principalement pour des activités de maintenance, sont
comptabilisées dans ses consommations externes, à l’exception, notable,
de la sous-traitance engagée sur de la maintenance immobilisée. L’ASN
insiste également sur ce sujet dans son avis sur les évaluations
complémentaires
de
sûreté
après
Fukushima.
Elle
indique
que
«
l’organisation du recours à la sous-traitance, qui est un sujet majeur et
difficile,
» fait partie des «
priorités auxquelles elle sera attentive
». «
En
particulier, la surveillance des sous-traitants intervenants dans les
centrales nucléaires doit être renforcée et ne doit pas être déléguée par
l’exploitant quand il s’agit de contrôler les interventions importantes
pour la sûreté
». Les conséquences, en termes de coûts, de ces
dispositions qui rejoignent les préoccupations de l’OPECST dans son
rapport d’étape de mars 2011, après l’accident de Fukushima (voir
infra
,
II-2-c), ne sont pas chiffrables par la Cour aujourd’hui. En revanche,
l’augmentation des travaux de maintenance à la fois pour améliorer la
disponibilité des centrales, pour répondre aux exigences de sûreté après
Fukushima et pour préparer un prolongement de la durée de
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fonctionnement des réacteurs (voir
infra
chapitre VI), tant au titre des
consommations externes (dans les charges d’exploitation) qu’au titre des
immobilisations, va conduire à une augmentation forte des charges de
sous-traitance.
Globalement, rapporté à la production, le coût des consommations
externes a progressé, en euros courants, de 21,5 % entre 2008 et 2010.
Les dépenses de consommations externes, hors combustible
En M€ courants
2008
2009
2010
Consommations externes
1 768
2 100
2 095
dont Sous-traitance
1 187
1 381
1 322
Production en TWh
417,6
389,8
407,9
Consommations externes en € par MWh
4,23 €
5,39 €
5,14 €
Source : EDF
D - Les impôts et taxes
On ne prend en compte, au titre des dépenses d’exploitation, ni
l’impôt sur les sociétés ni la TVA.
Evolution des impôts et taxes
En M€ courants
2008
2009
2010
Impôts et taxes
1 027
1 091
1 176
Production en TWh
417,6
389,8
407,9
Coût au MWh
2,46 €
2,80 €
2,88 €
Source : EDF
Les impôts et taxes payés par EDF et qui entrent dans le coût de
production de l’électricité nucléaire comprennent donc, en 2010 :
-
la taxe sur les installations nucléaires de base (INB), pour 516 M€ ;
-
la taxe professionnelle et les contributions qui lui ont succédé, c'est-à-
dire la cotisation foncière des entreprises (104 M€) et la cotisation sur
la valeur ajoutée (99 M€) ;
-
l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux, pour 187 M€ ;
-
la taxe foncière, pour 165 M€ ;
-
la taxe destinée à « Voie Navigable de France », pour 72 M€ ;
-
les redevances versées aux agences de bassin, pour 32 M€.
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Le total de ces impôts et taxes s’élève à 1 176 M€ en 2010 et ont
progressé de 14,5 % entre 2008 et 2010 et de 17 %, rapporté à la
production.
E - Le coût des fonctions centrales et supports
Le calcul des coûts des fonctions centrales et supports vise à
affecter à la production d’électricité nucléaire une quote-part des frais
engagés par les fonctions d’appui (frais de recherche, de formation,
d’informatique, d’assurance, d’immobilier hors parc de centrales, frais
généraux) pour le compte de la direction “production ingéniérie”, ainsi
qu’une quote-part des frais engagés par les centres de services partagés du
groupe EDF (tenue de la paye, gestion des ressources humaines,
comptabilité, télécommunications) et une quote-part des frais engagés par
la direction du groupe (présidence et direction générale, direction
financière et direction de la communication).
Détail du coût des fonctions centrales et supports
En M€ courants
2008
2009
2010
Informatique
ligne « autres »
ligne « autres »
176
Maintenance informatique et télécom
5
4
4
Etudes R&D
175
183
187
Assurance
43
44
41
Ressources humaines, paye,
formation
4+ligne « autres »
ligne « autres »
71
Immobilier et maintenance
47
35
40
Achats
2
4
7
Comptabilité
3
ligne « autres »
3
Appuis et supports non mutualisés de
la direction générale
190
212
216
Autres
200
428
127
Total
669
910
872
Source : EDF
Ces coûts, qui s’élèvent à 872 M€ en 2010, ont augmenté de plus
de 30 % entre 2008 et les années 2009 et 2010, essentiellement du fait de
la création en 2009 de la direction des services partagés qui a récupéré
une partie des effectifs auparavant positionnés dans les charges directes
de personnels de l’activité nucléaire. Ce changement de périmètre
explique, en parallèle, la faible augmentation des charges de personnel,
entre 2008 et 2009.
Les trois principaux postes de dépenses sont la quote-part des
fonctions d’appui de la direction générale, les dépenses de recherche et
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COUR DES COMPTES
développement et les dépenses d’informatique. On note le faible montant
des dépenses d’assurance qui s’élèvent à 41 M€ en 2010, dont 6 M€ au
titre de la responsabilité civile d’EDF. Ce dernier montant pourrait
sensiblement augmenter à l’avenir (multiplication par un facteur 7 ou 8),
avec l’entrée en vigueur de nouvelles règles en ce domaine (voir
chapitre VII-II sur les assurances).
Le coût des fonctions centrales et supports
En M€ courants
2008
2009
2010
fonctions centrales et supports
669
910
872
Production en TWh
417,6
389,8
407,9
Coût en € par MWh
1,60 €
2,33 €
2,14 €
Source : EDF
F - Total des coûts d’exploitation
Le total des charges d’exploitation associées à la production
électronucléaire en 2010 représente
8,9 milliards
,
soit 22 € par MWh.
Il
a augmenté de 11 % entre 2008 et 2010 en montant total et de
14 %
rapporté à la production.
Synthèse : charges d’exploitation
Types de charges
2008
2009
2010
€ courants
Ecart
2010/2008
Combustible
2 043 M€
4,89 €
2 093 M€
5,37 €
2 135 M€
5,23 €
+ 5 %
+ 7%
Coût du personnel
2 560 M€
6,13 €
2 606 M€
6,69 €
2 676 M€
6,56 €
+ 5 %
+ 7 %
Consommations
externes
1 768 M€
4,23 €
2 100 M€
5,39 €
2 095M€
5,14 €
+ 19 %
+ 22 %
Impôts et taxes
1 027 M€
2,46 €
1 091 M€
2,80 €
1 176 M€
2,88 €
+ 15 %
+ 17 %
Fonctions centrales
669 M€
1,60 €
910 M€
2,33 €
872 M€
2,14 €
+ 30 %
+ 34 %
Total
8 067 M€
19,3 €
8 800 M€
22,6 €
8 954 M€
22,0 €
11 %
14 %
Source : Cour des comptes
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59
II
-
Les autres types de dépenses actuelles
La production d’électricité nucléaire donne lieu non seulement aux
dépenses d’exploitation annuelles d’EDF, mais aussi à des dépenses
qui,
sans être « directement » liées à la production elle-même, en sont la
conséquence et qui n’existeraient pas sans production d’électricité
nucléaire. Il s’agit de dépenses financées par des crédits publics et qui ne
se retrouvent donc pas dans les coûts de production des exploitants. On
distingue deux catégories de dépenses qui répondent à cette définition :
•
Les dépenses de recherche financées sur crédits publics
•
Les dépenses liées à la sécurité, à la sûreté et à la transparence des
informations et qui ne sont pas supportées par les producteurs.
A - Les dépenses de recherche financées
par des crédits publics
1 -
L’ensemble de l’effort de recherche actuel
Comme on l’a vu dans le chapitre sur les dépenses passées, la
recherche en matière d’électronucléaire, aujourd’hui, est menée par
2 catégories d’acteurs :
-
des établissements publics : le CEA, le CNRS, l’IRSN, l’ANDRA ;
-
deux entreprises : EDF et AREVA.
Cette recherche est financée par deux types de ressources :
-
des subventions publiques d’origine budgétaire versées par l’Etat aux
établissements publics ;
-
des financements apportés essentiellement par les deux entreprises,
EDF et AREVA, soit par des financements directs fournis à leurs
propres laboratoires ou à ceux des établissements publics, à travers
des partenariats cofinancés, soit par le versement d’un supplément de
la taxe sur les INB destiné aux recherches de l’ANDRA.
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60
COUR DES COMPTES
Ressources reçues pour financer la recherche nucléaire en 2010
Origine des
financements
CEA
CNRS
IRSN
ANDRA
EDF
AREV
A
Total
Subventions
271
28
115
414
Autres
ressources
provenant de
189
13
112
158
227
699
EDF
40
3
94
158
295
AREVA
dont dividende
104
38
2
6
227
339
38
ANDRA
3
3
IRSN
42
42
CEA
12
12
Autres
8
8
Total y c.
doubles comptes
460
28
128
112
158
227
1 113
Total sans
doubles comptes
1 056
Source : Cour des comptes
En gris : double compte à soustraire
Le tableau ci-dessus et le graphique suivant présentent les relations
croisées entre ces différents acteurs, pour un total de financements reçus,
d’origine publique et privée, qui s’élève à 1 113 M€ en 2010. Toutefois,
ce total comprend des double comptes, certains établissements ayant
sous-traité à d’autres une partie de leur activité. Il faut donc soustraire les
versements faits au CEA par l’ANDRA (3 M€) et l’IRSN (42 M€), et la
taxe sur les INB civils du CEA au profit de l’ANDRA (12 M€) pour avoir
le montant des financements consacrés à la recherche électronucléaire en
2010, soit
1 056 M€.
Le tableau ci-dessus permet également de connaître le total des
financements consacrés par EDF à la recherche électronucléaire (295 M€
dont 158 M€ de dépenses internes, 43 M€ de financements de partenariats
avec le CEA et l’IRSN, 94 M€ de taxe INB pour les recherches de
l’ANDRA) et par AREVA (339 M€ dont 227 M€ de dépenses internes,
68 M€ de financements de partenariats avec le CEA et l’IRSN, 6 M€ de
taxe INB pour les recherches de l’ANDRA, et un prorata de 38 M€ du
dividende versé au CEA qui finance les activités de recherche
électronucléaire civile).
On constate également que le CEA réalise 41 % de cette recherche
et que les subventions publiques représentent 37 % des financements.
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61
rouge :
financement
EDF ;
bleu :
financement
AREVA ;
noir : crédits publics ; vert : double compte
2 -
L’effort public de recherche
Les financements versés par les entreprises sont comptabilisés dans
les comptes d’EDF, soit directement pour les financements d’EDF elle-
même
25
, dans ses charges de fonctions centrales ou dans ses impôts et
taxes, soit indirectement à travers le prix des prestations qu’elle paye à
AREVA pour le combustible et son retraitement.
Seuls donc, les financements d’origine publique (
414 M€
) doivent
être pris en compte en complément des financements qui sont déjà
intégrés dans le coût de production du kWh au travers des charges
d’exploitation d’EDF.
De 2003 à 2010, le montant des crédits publics affectés à la
recherche appliquée sur l’électronucléaire est stable autour de 400 M€ par
25
Ainsi en 2010, EDF a inscrit un coût de 187 M€ dans son coût courant économique,
qui est égal au montant de ses financements recherche (201 M€) duquel on a déduit
les montants consacrés à la 4
ème
génération (9 M€) et à l’EPR (5 M€).
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COUR DES COMPTES
an. Les montants consacrés à la 4
ème
génération, en moyenne de 75 M€
par an, augmentent en 2010 à 102 M€.
Recherche électronucléaire :
répartition des financements publics
En M€
courants
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
CEA
275
259
266
253
260
251
258
271
IRSN
97
95
114
118
111
117
116
115
CNRS
28
28
28
28
28
28
28
28
Total
400
383
407
398
399
396
402
414
dont filière
actuelle
303
291
343
337
340
327
326
312
dont
génération 4
97
92
64
61
60
69
76
102
Source : Cour des comptes
CEA hors climat, radiobiologie, radiotoxicologie
B - Les coûts de la sécurité, de la sûreté et de la
transparence financés sur crédits publics
En matière de sécurité et de sûreté nucléaire, l’article 1 de la loi
n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en
matière nucléaire (dite loi TSN) précise :
« La sécurité nucléaire comprend la sûreté nucléaire, la
radioprotection, la prévention et la lutte contre les actes de malveillance,
ainsi que les actions de sécurité civile en cas d'accident.
La
sûreté nucléaire
est l'ensemble des dispositions techniques et
des mesures d'organisation relatives à la conception, à la construction,
au fonctionnement, à l'arrêt et au démantèlement des installations
nucléaires de base, ainsi qu'au transport des substances radioactives,
prises en vue de prévenir les accidents ou d'en limiter les effets.
La radioprotection est la protection contre les rayonnements
ionisants, c'est-à-dire l'ensemble des règles, des procédures et des
moyens de prévention et de surveillance visant à empêcher ou à réduire
les effets nocifs des rayonnements ionisants produits sur les personnes,
directement ou indirectement, y compris par les atteintes portées à
l'environnement.
La transparence en matière nucléaire est l’ensemble des
dispositions prises pour garantir le droit du public à une information
fiable et accessible en matière de sécurité nucléaire.»
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63
La sécurité et la sûreté dans la filière de production de l’électricité
nucléaire incombent au premier chef aux quatre exploitants qui y sont
impliqués : EDF, AREVA, le CEA et l’ANDRA. Mais l’Etat, du fait de
sa responsabilité en matière de protection des populations, joue un rôle
important dans ce domaine par ses activités de tutelle, de planification,
d’expertise, de contrôle et ses capacités opérationnelles en période de
crise.
Plusieurs entités au sein des pouvoirs publics sont impliquées dans
le dispositif de sécurité et de sûreté nucléaire des exploitants. Elles
exercent, en collaboration étroite, des activités complémentaires.
Toutefois, même si les activités de sécurité et de sûreté sont très liées, on
peut distinguer les activités de sécurité, au sens strict du terme, des
activités de sûreté et de transparence.
1 -
Les coûts publics de la sécurité nucléaire
Dans une acception étroite, issue de la définition de l’Agence
internationale de l’énergie atomique, la sécurité nucléaire recouvre les
activités de prévention, de détection et de réaction au vol, au sabotage, à
l’accès non autorisé, au déplacement illégal de matières nucléaires ou à
tout autre acte malveillant concernant des matières nucléaires, toutes
autres substances radioactives ou les installations qui les contiennent.
L’essentiel des coûts en la matière est supporté par les exploitants
et se retrouve donc dans leurs comptes. Toutefois, on peut chiffrer
quelques dépenses complémentaires qui restent à la charge de l’Etat
a)
Au niveau ministériel et administratif
La responsabilité de la sécurité nucléaire est partagée, au niveau
ministériel, par trois ministères : le ministère en charge de l’énergie, le
ministère en charge de la protection de l’environnement et celui de
l’intérieur. Bien que cela n’ait aucune incidence budgétaire, on note que
les compétences du ministre chargé de l’énergie ne sont pas conformes à
la convention de Vienne sur la protection physique des matières
nucléaires, signée par la France et en cours de ratification, qui préconise
la séparation entre l’autorité de contrôle et celle en charge de la politique
énergétique nucléaire (amendement adopté le 8 juillet 2005).
Au niveau administratif, le sujet de la sécurité nucléaire est
également partagé entre plusieurs entités :
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COUR DES COMPTES
•
Le secrétariat général de la défense et de la sécurité
nationale (SGDSN)
Le SGDSN est un service du Premier ministre ; il est en charge de
la coordination interministérielle et de la planification dans ce domaine.
•
Le Haut fonctionnaire de défense et de sécurité
et le service
de défense de sécurité et d’intelligence économique
Le SDSIE (
service de défense de sécurité et d’intelligence
économique)
est placé sous la responsabilité du Haut fonctionnaire de
défense et de sécurité (HFDS) auprès du ministère chargé de l’écologie
(MEDDTL
26
) qui assure la fonction d’autorité de sécurité nucléaire. Le
SDSIE définit les orientations nationales en matière de sécurité nucléaire.
Il décline les traités, conventions et recommandations internationales en
droit interne. Il délivre et gère les autorisations de détention ou de
transport de matières nucléaires (MN), en agrée les moyens et en assure le
contrôle. Il organise la liaison entre services centraux spécialisés et
services dépendant des préfets. Il veille à la protection de la
confidentialité.
Le HFDS dispose avec le SDSIE et en son sein du département de
sécurité nucléaire (DSN), créé en janvier 2010, composé de 10 agents au
total et placé sous l’autorité d’un général de gendarmerie et HFDS
adjoint. Les responsabilités de l'autorité de sécurité nucléaire sont
exercées par le SDSIE avec l'appui technique de l'IRSN qui met à sa
disposition des personnels pour effectuer des inspections de sécurité dans
les installations nucléaires, à distinguer des inspections de sûreté menées
par l’ASN.
Programmées
ou
inopinées,
les
inspections
concernent
la
protection physique, le suivi physique et le suivi en comptabilité. Elles
peuvent s'accompagner de mesures et de tests. Parmi les inspections
conduites chaque année (100 sur les installations et 50 sur les transports)
le DSN en conduit environ 35 (30 sur les installations et 5 sur les
transports). Compte tenu des objectifs énoncés, le nombre d'inspections
paraît faible sachant que l'on compte 259 installations autorisées, dont
58 réacteurs de production d'électricité répartis sur 19 sites,
auxquelles il
faut ajouter environ 300 entreprises soumises à déclaration.
26
Le MEDDTL : ministère de l’écologie, du développement durable, des transports et
du logement
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•
Les préfets de département
Les préfets de département sont responsables de la conduite locale
de toutes les crises se produisant dans leur département et en particulier
de celles, d’origine accidentelle ou résultant d’un acte de malveillance,
pouvant affecter une installation nucléaire. Ce rôle essentiel du préfet de
département en cas de crise a conduit à lui confier l’approbation du plan
particulier de protection (PPP), préparé par l’exploitant, et la réalisation
du plan de protection externe (PPE), prévu par la réglementation relative
aux activités d’importance vitale.
En résumé, donc, les services administratifs concernés par la
sécurité nucléaire sont de taille limitée et ne représentent pas des éléments
de coûts significatifs. Progressivement, ils se structurent sous la forme de
services dédiés à la sécurité et à la sûreté nucléaires au sein du SDSIE et
de la DGPR, ce qui permet de mieux organiser une interface
indispensable avec les autorités de contrôle.
b)
La gendarmerie nationale
Le rôle de la gendarmerie en matière de sécurité nucléaire
s’applique à la fois à la protection des installations nucléaires et au
transport des matières nucléaires civiles.
•
La protection des centres de production électronucléaire
Afin d’assurer la protection des centres nucléaires de production
électrique (CNPE), la gendarmerie nationale a créé, à la demande des
exploitants, depuis 1980, des pelotons de surveillance et d’intervention
nucléaires, devenus depuis 2009 des pelotons spécialisés de protection de
la gendarmerie (PSPG). Ces unités sont appuyées par les unités locales de
la gendarmerie départementale et, dans le cas d’une réponse plus globale,
par des unités d’intervention régionales ou nationales (pelotons
interrégionaux d’intervention de la gendarmerie, GIGN et la cellule
nationale NRBC).
Une circulaire du 29 avril 2009 a défini l'organisation et l'emploi
des pelotons spécialisés de protection de la gendarmerie (PSPG) placés
auprès des installations d'importance vitale. Ces unités ont pour mission
de surveiller de manière continue les centres et leurs abords, y compris
dans les zones situées près des stations de pompage. Les PSPG doivent
être en mesure d’intervenir en permanence et dans un délai très court sur
chaque site et des renforts peuvent être déployés en complément.
Les relations entre EDF et la gendarmerie nationale sont
organisées par une convention qui précise les modalités de financement et
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de remboursement des « pelotons nucléaires ». L’objectif est un
remboursement total des coûts des 742 militaires mis à disposition, c'est-
à-dire de leurs rémunération (y compris les pensions) et charges sociales,
des dépenses de fonctionnement (loyers, carburants, changements de
résidence, transports et déplacements, énergie et fluides), des dépenses
d’équipements individuels et d’amortissement des matériels ainsi que
d’une provision annuelle couvrant les dépenses de munitions nécessaires
à l’entrainement du personnel.
Afin d’évaluer le coût du dispositif en l’absence de données
comptables précises, la Cour a réalisé une modélisation pour l’année 2010
à partir des dépenses réelles de deux PSPG. Après une extrapolation,
conduite contradictoirement avec la DGGN, à l’ensemble des PSPG, la
Cour a constaté que la facturation faite par la DGGN à EDF est
globalement proche des dépenses réelles tant pour les dépenses de
personnel que celles de fonctionnement. Un avenant d’avril 2011 règle la
question en prévoyant expressément un remboursement des dépenses
réelles en personnel.
•
Les escortes de transports de matières nucléaires civils
L’opérateur choisi par AREVA, TN International, a choisi de
confier la mission d’escorte à la gendarmerie nationale pour les transports
de matières nucléaires non irradiées (environ 170 escortes par an), qui
concernent majoritairement les échanges entre l’usine de retraitement de
déchets de la Hague et de Marcoule-Melox et, dans une moindre mesure,
les échanges entres les centres de Neuville, Cadarache, Aubagne,
St Aybert et Romans.
La convention signée le 18 mars 2008 entre la DGGN et
TN International prévoit que les escortes sont affectées à plein temps à la
protection des convois du lieu de chargement jusqu’au lieu de livraison.
Elle précise que la composition des escortes est arrêtée en fonction des
menaces, de la nature des matières transportées, de l’itinéraire emprunté.
Les règles de financement et de remboursement des escortes sont prévues
par
cette
convention
qui
précise
que
l’entreprise
rembourse
forfaitairement les indemnités de missions du personnel, les carburants
consommés et la quote-part des dépenses d’entretien du personnel et des
matériels.
Le contrôle a montré que les sommes remboursées par TNI sont
très inférieures aux dépenses réelles de la DGGN qui envisage donc
d’actualiser la convention de 2008 afin que les coûts à la charge du
bénéficiaire prennent mieux en compte l’intégralité des rémunérations
ainsi que les dépenses réelles de fonctionnement et d’amortissement des
matériels au réel.
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Au total, s’agissant des escortes de transport de matières
nucléaires, les 450 K€ payés en 2010 par TNI-AREVA à la DGGN
représentent environ 10 % des dépenses réelles de la gendarmerie,
laissant
environ 4 M€
à la charge de la gendarmerie.
c)
La sécurité civile
Dans le domaine de la sécurité nucléaire, l’État a mis en place un
arsenal complet qui vise à protéger les populations. Que cela soit dans le
cadre de la lutte contre le terrorisme (circulaire 800 du 23 avril 2003 du
SGDSN) ou pour organiser les opérations de secours en cas d’accident, le
dispositif ORSEC (Organisation de la réponse de sécurité civile) constitue
le cadre de déclinaison territoriale du plan gouvernemental d’intervention.
•
La planification
Le plan d’urgence interne (PUI) de l’exploitant constitue le
premier rempart en cas d’accident, mais lorsque celui-ci ne maîtrise plus
la situation, il appartient au préfet d’activer, dans le cadre du dispositif
ORSEC, le plan particulier d’intervention nucléaire (ORSEC PPI
nucléaire) ou les dispositions spécifiques aux accidents de transports de
matières radioactives (ORSEC TMR). Enfin, les maires, également
acteurs de la sécurité civile, ont l’obligation d’élaborer des plans
communaux de sauvegarde, dès lors que leur commune est incluse, même
partiellement, dans une zone PPI.
Le temps et les moyens humains mobilisés pour l’élaboration de
tous les plans de prévention des risques et d’urgence sont inconnus,
l’évaluation du coût de la planification n’est donc pas possible
actuellement.
•
Les comprimés d’iode
Depuis 1997, le Gouvernement a décidé que les populations situées
dans un périmètre de 10 km autour des installations nucléaires de base
(INB) devaient disposer de comprimés d’iode stable. L’exploitant est
responsable de la distribution préventive d’iode dans la zone PPI. Le
ministère de la santé finance pour sa part la distribution hors zone PPI.
Ont été mis en fabrication 110 millions de comprimés d’iode dont
l’autorisation d’utilisation, délivrée par l’AFSSAPS, est de 4 ans, mais
que cette dernière peut prolonger. L’établissement de préparation et de
réponse aux urgences sanitaires (EPRUS) est chargé d’acquérir ces
comprimés, stockés chez des grossistes, pour le compte de l’État et de
collecter les comprimés périmés.
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COUR DES COMPTES
Le coût d’acquisition programmé sur les années 2010, 2011 et
2012 est évalué à 4,95 M€.
•
La gestion de crise
En cas d’accident, après l’alerte, six actions en direction des
populations sont mises en oeuvre par le préfet : le bouclage du périmètre,
la mise à l’abri, l’information, l’évacuation, la prise de comprimés d’iode
et les restrictions alimentaires. La gestion d’une crise nucléaire rassemble
autour du préfet de département des acteurs opérationnels nombreux
(gendarmerie, police, conseil général, ASN, IRSN, les services
départementaux d’incendie et de secours
-
SDIS, ARS, SAMU/SMUR,
Météo-France notamment).
En matière de pilotage de la gestion des crises, l’Etat a confié un
rôle majeur à la direction de la sécurité civile (DSC), devenue direction
générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) depuis
le 7 septembre 2011.
Au niveau central, cette direction s’appuie sur le centre
opérationnel de gestion interministérielle des crises (COGIC) ainsi que
sur une « mission nationale d’appui à la gestion du risque nucléaire
(MARN) qui a fait l’objet d’une convention avec EDF en 2003. Elle est
actuellement réduite à deux personnes.
Si des moyens dédiés sont bien identifiés, ils sont le plus souvent
mutualisés pour faire face à l’ensemble des risques dits « NRBC »
(nucléaires, radiologiques, bactériologiques et chimiques). Mais, c’est
bien le risque nucléaire qui justifie la spécificité des équipements et des
matériels acquis. L’État finance des unités mobiles de décontamination
(UMD), qui peuvent être utilisées en cas d’accident nucléaire, au profit
des SDIS et des unités d’instruction et d’intervention de la sécurité civile
(UIISC), en vue de tripler les capacités de décontamination. Le
programme triennal d’équipement prévoit le financement de 70 UMD
(soit au total 13,4 M€), mais les crédits budgétaires prévus (11,2 M€) ne
permettent d’en financer que 80 %.
Face aux risques NRBC, les formations militaires de la sécurité
civile (ForMiSC) et le service du déminage constituent les seules équipes
de terrain de la DGSCGC. Le service du déminage n’intervient que dans
le cadre de la lutte anti-terroriste
et dispose
de matériels spécialisés dont
la valeur s’élève à 10,3 M€.
Quant aux moyens aériens de la DGSCGC, ils ne sont pas adaptés
au risque nucléaire. En cas d’accident nucléaire, l’évacuation par voie
aérienne des personnes contaminées ne pourrait être effectuée que par une
flotte militaire.
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L’enquête menée auprès de la DGSCGC montre qu’il est difficile
d’évaluer le coût complet de la filière nucléaire pour la sécurité civile.
Lorsque les éléments de coût existent, ils sont dispersés, non consolidés,
le plus souvent non ciblés spécifiquement sur le risque nucléaire et
parfois ils s’inscrivent dans la pluri-annualité, alors que d’autres coûts
sont ponctuels. Néanmoins, les différents éléments de coûts repérés
permettent a minima de l’évaluer grossièrement à 50 M€ sur la période
2009-2012, soit un
montant moyen annuel de 12,5 à 13 millions
à la
fois en dépenses d’équipement et de fonctionnement. Ce montant intègre
les coûts de formation et le coût des comprimés d’iode.
Cette estimation devra probablement être révisée à la hausse à la
lumière des résultats des enquêtes lancées en matière de sécurité civile à
la suite de la crise de Fukushima et en particulier de celle demandée par
le ministre de l’intérieur à l’inspection générale de l’administration, dont
le rapport est attendu avant la fin de l’année 2011.
d)
Les moyens dédiés à la sécurité par les exploitants
Pour assurer la sécurité de leurs sites, y compris la lutte contre
l’incendie et le secours aux personnes, les exploitants ont recours à quatre
options. La première consiste à s’appuyer en interne sur des agents non
armés chargés d’assurer le gardiennage et le filtrage (EDF). La deuxième
vise à développer un service spécialisé sur le modèle d’une sécurité
privée armée (les formations locales de sécurité chez AREVA et CEA).
La troisième consiste à faire appel à des sous-traitants spécialisés dans la
sécurité (ANDRA). La quatrième repose sur la participation de forces
publiques, gendarmerie nationale et SDIS (EDF et AREVA). Pour
répondre aux obligations de sécurité de leurs installations, les exploitants
ont donc bâti leur dispositif, soit sur des forces privées, soit des forces
publiques.
La Cour a cherché à identifier les dépenses spécifiquement liées à
ces activités par les exploitants afin d’avoir des ordres de grandeur de ces
coûts. Cela donne un total d’environ
240 M€,
dont 50 M€ environ sont
des remboursements à la gendarmerie nationale faits par EDF, que l’on
peut rapprocher des 17 M€ (4 M€ pour la gendarmerie et 13 M€ pour la
sécurité civile) financés sur crédits publics identifiés précédemment. Ces
coûts vont probablement augmenter dans le cadre des mesures annoncées
en début d’année 2012 pour lutter contre les intrusions dans les sites
nucléaires.
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COUR DES COMPTES
Estimation des coûts de sécurité financés par les exploitants
En 2010
En M€
EDF
150
AREVA
50
CEA
35
ANDRA
5
Total
240
Source : Cour des comptes
2 -
Les dépenses publiques de sûreté et de transparence
Les dépenses financées sur crédits publics en matière de sûreté et
de transparence
27
relèvent très majoritairement des missions d’expertise et
de contrôle assurées par deux organismes (l’ASN et l’IRSN), mais
d’autres structures de tailles et de statuts différents participent à ces
missions.
a)
La direction générale de la prévention des risques (DGPR)
Au niveau ministériel, c’est au sein de la direction générale de la
prévention des risques (DGPR) du ministère de l’écologie, du
développement durable, des transports et du logement (MEDDTL) que la
« mission de la sûreté nucléaire et de la radioprotection » (MSNR)
participe aux missions de l’Etat en matière de sûreté nucléaire et de
radioprotection.
A ce titre, elle est l’interlocuteur de l’ASN. Elle prépare, en liaison
avec
les
administrations
concernées,
tous
les
textes
législatifs,
réglementaires ou autres relevant de la compétence des ministres chargés
de la sûreté nucléaire et de la radioprotection. Elle participe également à
l'élaboration de l'organisation nationale de crise en matière nucléaire et
aux actions d'information et de communication sur les sujets se rapportant
à la sûreté nucléaire et à la radioprotection..
27
L’article 1 de la loi du 13 juin 2006 relative à la transparence et la sécurité en
matière nucléaire précise :
« La transparence en matière nucléaire est l’ensemble des
dispositions prises pour garantir le droit du public à une information fiable et
accessible en matière de sécurité nucléaire ».
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Elle a aussi des responsabilités propres : la coordination et la mise
en oeuvre de la politique de contrôle des anciennes mines d’uranium (elle
s’appuie sur l’ASN et l’IRSN pour l’expertise) et des sites pollués
radioactifs orphelins (dépollués par l’ANDRA) ; le secrétariat du Haut
comité à la transparence et à l’information sur la sécurité nucléaire
(HCTISN).
En outre, la DGPR exerce la tutelle de l'Institut de radioprotection
et sûreté nucléaire (IRSN).
Les moyens de la DGPR consacrés à ce domaine sont modestes et
représentent au total de l’ordre de 9 ETP (équivalents temps plein) :
7,5 pour la MSNR (6 ETP pourvus au 1er décembre 2011, 7 au
1er janvier 2012), environ 1,5 ETP en comptabilisant les effectifs de la
cellule « tutelle des établissements publics » et de la direction générale
consacrés aux sujets nucléaires.
b)
L’ASN
•
L’organisation et les missions
L’ASN est une autorité administrative indépendante, créée par la
loi sur la transparence et la sécurité nucléaire de 2006. Elle
« participe au
contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection et à l’information
du public ».
Elle est constituée d’un collège de cinq commissaires nommés par
décret, pour une durée de six ans, par le Président de la République (pour
le président et deux membres), et par les présidents de l’Assemblée
Nationale et du Sénat pour les deux autres membres.
La direction de l’ASN est composée d’une direction générale, de
huit directions centrales et onze divisions territoriales, localisées, près des
activités et installations nucléaires, dans onze DREAL (Directions
régionales de l’environnement, l’aménagement et du logement) dont les
directeurs sont « à temps partiel » délégué territorial de l’ASN.
Elle
prend
des
décisions
soumises
à
l’homologation
du
gouvernement pour préciser les décrets et arrêtés en matière de sûreté
nucléaire et de radioprotection ainsi que les décisions individuelles
concernant les activités nucléaires (par exemple les prescriptions
encadrant la conception, la construction, le fonctionnement ou le
démantèlement d’une installation nucléaire, les autorisations d’utilisation
d’emballages de transport de matières radioactives, les autorisation
sd’utilisation de sources radioactives).
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COUR DES COMPTES
Elle assure le contrôle du respect des règles générales et des
prescriptions particulières relatives à la sûreté nucléaire et organise une
veille permanente en matière de radioprotection sur le territoire national.
A cette fin, elle dispose d’inspecteurs de la sûreté nucléaire et
d’inspecteurs de la radioprotection et délivre des agréments aux
organismes qui participent au contrôle et à la veille en matière de sûreté
nucléaire et de radioprotection.
Elle assiste le Gouvernement dans les situations d’urgence
radiologique, apporte son concours aux autorités compétentes et informe
le public de l’état de sûreté de l’installation à l’origine de la situation
d’urgence, et des éventuels rejets dans l’environnement et de leurs risques
pour la santé des personnes et pour l’environnement. Pendant ces
périodes, elle contrôle les dispositions prises par les exploitants et peut, à
tout moment, leur prescrire des évaluations ou des actions rendues
nécessaires.
Elle bénéficie sur le plan technique de l’expertise de l’Institut de
radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) et de groupes permanents
d’experts.
Dans le cadre de sa mission de contrôle, l’ASN assure l’inspection
des installations nucléaires de base (INB). Le nombre total d’inspecteurs
est stable depuis trois ans (248 en 2010). En 2010, 737 inspections
d’installations nucléaires de base ont été réalisées, ce qui ne représente
qu’un peu plus du tiers des inspections totales réalisées par l’ASN
(1 964). Les inspections des INB ont touché en premier lieu l’activité
« production d’électricité » et le thème « sûreté nucléaire » ; 25 % sont
des contrôles inopinés.
On peut noter que l’ASN est chargée de la sûreté, c'est-à-dire de la
prévention des accidents, mais que c’est le haut fonctionnaire de défense
et de sécurité (HFDS) auprès du ministre de l’écologie, du développement
durable, des transports et du logement qui est chargé de la lutte contre la
malveillance et de la protection physique (contre les pertes, vols et
détournements de matières nucléaires), à la différence de ce qui se
pratique à l’étranger où la plupart des autorités de sûreté nucléaire sont
également compétentes en matière de sécurité.
•
Les moyens
Les effectifs de l’ASN sont passés de 432 agents en 2008 à 451 au
31 décembre 2010 ; en 2010, ils comprennent 85 mises à disposition
(donc remboursées par l’ASN), venant essentiellement de l’IRSN et du
CEA.
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73
La totalité des moyens de l’ASN provient de l’Etat. En 2010, ils
étaient répartis entre quatre programmes dans trois missions ministérielles
différentes :
•
« Ecologie, développement et aménagement durables », pour les
programmes 181 (prévention des risques), dont le responsable est le
DGPR et 217 (conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de
l’énergie, du développement durable et de la mer), dont le
responsable est le SG-HFDS du ministère chargé de l’écologie
(MEDDTL) ;
•
« Gestion des finances publiques et des ressources humaines », pour
le programme 218 (conduite et pilotage des politiques économique et
financière), dont le responsable est le secrétaire général des
ministères financiers ;
•
« Recherche et enseignement supérieur » pour le programme 190
(recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de
l’aménagement durables), dont le responsable est la directrice de la
recherche et de l’innovation du ministère chargé de l’écologie
(MEDDTL).
Cette organisation budgétaire complexe mériterait d’être revue et
simplifiée comme de nombreux rapports l’ont déjà souligné.
Budget de l’ASN
En M€ courants
LFI 2010
LFI 2011
Exécution 2011
PLF 2012
Programme 217
9,35
9,77
9,77
10,08
Programme 218
6,36
6,36
6,36
6,36
Programme 181
52,18
51,90
49,5
58,10
Programme 190
78,13
46,4 + 30*
46,4 + 30*
46,4 + 37,6*
Total
146,02
144,43
142,03
158,54
Source : DGPR
* contribution additionnelle à la taxe sur les INB payée par les exploitants
L’ASN bénéficie en outre de prestations de service de la part des
ministères économiques et financiers, des services du Premier ministre
ainsi que du réseau des DREAL qui hébergent ses onze divisions
territoriales. Ces prestations sont inscrites dans les programmes 217 et
218.
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COUR DES COMPTES
Ainsi en LFI 2010, l’ASN a bénéficié d’un
budget total de
146 M€
, y compris le budget du programme 190, pour les activités
d’appui de l’IRSN à l’ASN, qui représentent la moitié de son budget
(78 M€).
Suite à l’accident de Fukushima, l’ASN a demandé une
réévaluation de ses moyens pour la période 2011-2013, pour pouvoir
conduire les audits qui lui ont été demandés à cette occasion et qui
nécessitent des « évaluations complémentaires de sûreté » (ECS) pour les
150 INB françaises (demande du Premier ministre) couplées aux « stress-
tests » demandés par la commission européenne, une campagne
d’inspections ciblées sur l’ensemble des 150 installations et un travail sur
l’harmonisation des normes de sûreté internationales. L’ASN évaluait ses
besoins complémentaires en personnel à 40 personnes pour un coût
complémentaire évalué à 1,6 M€ pour 2011 et 3,2 M€ en année pleine.
Lors d’une réunion interministérielle qui s’est tenue le 23 juin
2011, la création de 44 postes, se décomposant en 22 emplois d’experts
pour l’IRSN et 22 emplois pour l’ASN sous forme de mise à disposition
de l’IRSN, a été décidée, ce qui explique le renforcement de 4 M€ du
budget de l’ASN, sur le programme 181, décidé pour l’année 2012 suite à
l’accident de Fukushima, et qui permettra en particulier à l’ASN de
rembourser à l’IRSN ces mises à disposition, qui sont par ailleurs définies
dans les conventions entre les deux organismes ; d’après la DGPR, à
moyen terme, et peut être dès le triennal 2013-2015, il sera envisagé de
diminuer le nombre de ces mises à disposition au profit d’embauches
directes par l’ASN, en augmentant son plafond d’emplois et en diminuant
d’autant celui de l’IRSN.
c)
L’IRSN
•
L’organisation et les missions
L’IRSN a été créé par l’article 5 de la loi n° 2001-398 du
9 mai 1981 et son fonctionnement a été précisé dans le décret n° 2002-
254 du 22 février 2002. Il est placé sous la tutelle conjointe des ministres
chargés de la défense, de l’environnement, de l’industrie, de la recherche
et de la santé.
Les missions de l’institut sont, à l'exclusion de toute responsabilité
d'exploitant nucléaire : la sûreté nucléaire ; la sûreté des transports de
matières radioactives et fissiles ; la protection de l'homme et de
l'environnement contre les rayonnements ionisants ; la protection et le
contrôle des matières nucléaires et la protection des installations
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nucléaires et des transports de matières radioactives et fissiles contre les
actes de malveillance.
Sa mission première consiste à mettre à la disposition des pouvoirs
publics, mais aussi de tout autre demandeur public ou privé, français ou
étrangers, une capacité d’expertise de référence tant en matière de sûreté
et de sécurité nucléaires, que de protection contre les rayonnements
ionisants. En particulier, elle apporte son appui technique à l’ASN.
La mission de recherche publique confiée à l’IRSN poursuit deux
objectifs : lui permettre de disposer d’une capacité d’expertise et faire
progresser la sûreté par les questionnements et résultats de cette
recherche. L’IRSN spécialise son questionnement de recherche vers
l’élaboration de méthodes permettant de comprendre les incertitudes
associées aux risques étudiés, d’apprécier les marges de sûreté
disponibles par des voies indépendantes de celles proposées par les
exploitants, et d’évaluer les situations créées par des accidents allant au
delà des « scénarios de dimensionnement » retenus par les exploitants et
acceptés par les autorités publiques. Une grande partie de cette recherche
expérimentale est menée en collaboration avec des partenaires extérieurs,
français et étrangers.
•
Les moyens
L’IRSN dispose en 2010 d’un effectif total de 1 768 agents (y
compris 62 mises à disposition dont 44 au profit de l’ASN), répartis sur
onze sites.
Les activités d’expertise en soutien aux pouvoirs publics sont
financées par les subventions versées à l’IRSN dans le cadre du
programme 190 ; ainsi, en 2010, les crédits dédiés à l’appui technique à
l’ASN s’élevaient à 78 M€
28
. Conformément aux dispositions de la loi
TSN de 2006, l’ASN est consultée sur le niveau de financement approprié
pour ces actions. Une convention entre l’IRSN et l’ASN, également
prescrite par cette loi, précise les modalités selon lesquelles l’ASN oriente
l’utilisation de ces moyens, en fonction de ses besoins opérationnels.
Chaque année, un « protocole » ASN/IRSN donne un cadre précis et
hiérarchisé aux interventions attendues en termes d’appui technique.
28
A partir de 2011, une partie de cette subvention est remplacée par une contribution
due par les exploitants d’INB, à compter de l’autorisation de l’installation jusqu’à sa
radiation de la liste des INB. Cette contribution s’élève à 30 M€ en 2011, la
subvention du programme 190 passant à 45,3 M€, et à 48,4 M€ en 2012.
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L’action n° 11-02 « Recherche dans le domaine des risques » du
programme 190 « Recherche dans les domaines de l’énergie, du
développement et de l’aménagement durables » de la mission « recherche
et enseignement supérieur », est pilotée par la DGPR. Elle a pour but de
développer la connaissance des risques industriels tels que les
rayonnements ionisants ou les substances toxiques, par les travaux de
recherche de l’IRSN notamment. Les résultats obtenus permettent
d’optimiser les systèmes de prévention des risques, et de renforcer la
qualité des activités d’expertise, en appui aux pouvoirs publics.
Le financement de l’IRSN en 2010
En M€
2010*
%
2011*
%
2012**
%
Subvention programme
190
dont appui à l’ASN
243,8
78,1
73 %
212,2
46,4
67 %
205,0
46,4
66 %
Contribution
additionnelle/taxe INB
dont appui à l’ASN
0
33,4
30,0
11 %
48,4
37,6
16 %
Subvention programme
212
3,4
1 %
3,3
1 %
3,3
1 %
Autres financements
d'origine française
d’origine étrangère
79,5
6,6
24 %
65
21 %
53
17 %
Total
dont appui à l’ASN
333,3
78,1
100 %
313,9
76,4
100 %
309,7
84
100 %
Source : IRSN et DGPR
* Réalisations
** Prévisions du budget 2012 de l’IRSN
Les montants des crédits publics rattachables à la production
d’électricité nucléaire ne relèvent que du programme 190 (243,8 M€ en
2010), le programme 212 étant destiné aux activités de défense. Pour
éviter les doubles comptes, il faut en soustraire les crédits de l’IRSN
consacrés à la recherche et déjà pris en compte à ce titre dans la partie II-
A précédente, soit 115 M€. Il reste donc
129 M€,
dont 78 M€ sont
destinés aux travaux avec l’ASN.
d) L’OPECST et le contrôle parlementaire
Le domaine nucléaire, comme toutes les activités publiques, fait
l’objet d’un contrôle du Parlement qui l’exerce par ses commissions
permanentes à l'occasion d'auditions des dirigeants des entreprises ou des
organismes du secteur, ou dans le cadre de l'examen des avis
budgétaires ; par ailleurs, les lois qui régissent le secteur de l'énergie
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nucléaire font l'objet, comme les autres, d'un travail préalable en
commission.
Dans ce cadre, un organe spécifique du Parlement, l’Office
parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques
(OPECST), créé par la loi du 8 juillet 1983, a pour mission d’informer le
Parlement des conséquences des choix à caractère scientifique et
technologique afin, notamment, d’éclairer ses décisions. Dans ce but, il
recueille des informations, met en oeuvre des programmes d’études et
procède à des évaluations. Il est composé de dix huit députés et de dix
huit sénateurs et est assisté d'un conseil scientifique constitué de vingt-
quatre personnalités de haut niveau, choisies en raison de leur
compétence.
Ses sujets d’étude s’étendent à l’ensemble des domaines
scientifiques et technologiques et portent essentiellement sur l'énergie,
l'environnement, les nouvelles technologies et les sciences de la vie. A la
suite des saisines des autorités du Parlement et en vertu de l’application
de dispositions législatives fixant les modalités particulières du contrôle
parlementaire sur la filière nucléaire
29
, il suit très régulièrement le
domaine du nucléaire et produit une dizaine de rapports par an, dont au
moins un est consacré au domaine nucléaire. Il est en particulier intervenu
très régulièrement sur les problématiques de gestion des déchets et de
contrôle de la sûreté et de la sécurité. En outre, la loi lui confie
l’évaluation du plan national de gestion des matières et des déchets
radioactifs (PNGMDR), mis à jour tous les 3 ans par le gouvernement.
A la suite de l’accident de la centrale nucléaire de Fukushima le
11 mars 2011, le rapport d’étape de la mission parlementaire sur la
sécurité nucléaire, réalisé en juin 2011, sur la place de la filière et son
avenir, formule une série de recommandations, notamment concernant le
recours aux cascades de sous-traitance. Le rapport définitif, déposé le
15 décembre
2011,
analyse
trois
scénarios
d’évolution
du
mix
énergétique.
Il n’est pas possible, au sein des dépenses de l’Office (environ
500 K€ annuel) d’isoler celles qui concernent le thème nucléaire.
29
Par exemple la procédure de présentation au Parlement des rapports annuels de
l’ASN.
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COUR DES COMPTES
d)
LE HCTISN
Le Haut comité à la transparence et à l’information sur la sécurité
nucléaire (HCTISN) a été créé par la loi TSN du 13 juin 2006. Il a été
installé le 18 juin 2008. Il s’agit d’une
« instance d’information, de
concertation et de débat sur les risques liés aux activités nucléaires et
l’impact de ces activités sur la santé des personnes, sur l’environnement
et sur la sécurité nucléaire ».
Afin de mener à bien cette fonction, le Haut comité émet des avis,
qu’il rend publics. Il a la liberté de se saisir de toute question relative à
l’accessibilité de l’information en matière de sécurité nucléaire et de
proposer toute mesure de nature à garantir ou à améliorer la transparence
en matière nucléaire ; il peut faire réaliser des expertises nécessaires à
l’accomplissement de ses missions et organiser des débats contradictoires.
Le Haut comité est composé d’une quarantaine de membres au
31 décembre 2010, répartis en sept collèges : des parlementaires, des
représentants des commissions locales d’information, des représentants
d’associations de protection de l’environnement et de la santé publique,
des représentants des personnes responsables d’activités nucléaires, des
représentants d’organisations syndicales de salariés représentatives, des
personnalités qualifiées, des représentants des services de l’Etat, de
l’ASN, de l’IRSN.
Le Haut comité est hébergé dans les locaux de la DGPR et le
secrétariat est assuré par un agent de la MSNR. Les crédits nécessaires à
l’accomplissement de ses missions sont inscrits au budget de l’Etat
(programme 181 « Prévention des risques ») et s’élèvent à 150 000 € en
loi de finances initiale 2011. Ce budget couvre essentiellement les frais de
déplacements des participants aux réunions.
e)
L’ANCCLI et les CLI
Les commissions locales d’information (CLI) ont longtemps
fonctionné sans base légale. Toutefois, dès 1981, le Gouvernement, par
circulaire, a facilité la mise en place auprès de chaque grand équipement
énergétique d’une commission d’information. Le 5 septembre 2000,
l’Association
Nationale
des
Commissions
Locales
d’Information
(ANCLI) a été créée afin de fédérer les 30 CLI existantes.
La loi TSN du 13 juin 2006, a donné un statut législatif à ces
commissions, en son article 22
« I.-Auprès de tout site comprenant une ou
plusieurs installations nucléaires de base telles que définies à l’article 28
est instituée une commission locale d’information chargée d’une mission
générale de suivi, d’information et de concertation en matière de sûreté
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nucléaire, de radioprotection et d’impact des activités nucléaires sur les
personnes et l’environnement pour ce qui concerne les installations du
site. La commission locale d’information assure une large diffusion des
résultats de ses travaux sous une forme accessible au plus grand
nombre ».
En 2009, l’ANCLI devient l’ANCCLI et regroupe désormais les
comités (créés auprès des laboratoires souterrains) et les commissions
locales d’information. Elle dispose d’une assemblée générale, d’un
conseil d’administration, d’un comité scientifique, d’un comité consultatif
et de groupes permanents. Elle travaille en étroite collaboration avec
l’IRSN. Ses ressources sont constituées des cotisations des CLI
adhérentes et des subventions qui lui sont accordées par l’Union
Européenne, l’Etat (sous la forme d’une subvention de l’ASN de 300 k€)
et les collectivités territoriales.
Parallèlement aux ressources de l’ANCCLI, jusqu’à maintenant,
les CLI sont financées par les collectivités territoriales et par l’ASN
(377 k€ en 2010). Leur budget en 2009 s’élevait à 600 K€
30
, ce qui est
modeste compte tenu de leur mission d’intérêt général d’information du
public. Par ailleurs, l’article 22 de la loi TSN prévoit la possibilité pour
les CLI de recevoir une partie du produit de la taxe sur les installations
nucléaires de base, instituée par l’article 43 de la loi de finances pour
2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999), mais cette possibilité n’est pas
mise en oeuvre actuellement.
3 -
Total des dépenses publiques de sécurité, sûreté et
transparence
Compte tenu des analyses précédentes, le montant des dépenses de
sécurité, sûreté et transparence relatives à la production d’électricité
nucléaire et financées sur crédits publics est estimé à
230 M€ en 2010
.
Comme indiqué précédemment, une partie de ce total résulte
d’estimations parfois peu précises par manque d’éléments chiffrés
disponibles. Seuls sont comptabilisés les montants significatifs qui
concernent la gendarmerie nationale, la sécurité civile, l’ASN et l’IRSN,
étant précisé que le budget de l’ASN supporte les subventions destinées à
l’ANCCLI et aux CLI et que les crédits d’expertise de l’IRSN mis à
disposition de l’ASN sont comptabilisés dans le budget de l’IRSN. En ce
30
Sans compter les coûts correspondant à la mise à disposition de chargés de mission
à temps partiel par les collectivités (en général les conseils généraux) pour les CLI qui
n’ont pas de personnalité juridique.
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COUR DES COMPTES
qui concerne ce dernier, on ne prend pas en compte les subventions de
recherche qui sont comptabilisées dans la partie II-A consacrée aux
activités de R&D.
Ces éléments sont complétés par le montant de la contribution de
la France au budget de l’AIEA dans le cadre du programme 105 de la
LOLF « Action de la France en Europe et dans le monde », qui s’élève à
16 M€ en 2010.
Sécurité, sûreté, transparence : crédits publics 2010*
En 2010
En M€
Gendarmerie nationale :
surcoûts non remboursés par les exploitants
4
Sécurité civile :
estimation du coût annuel yc. comprimés d’iode -
13
ASN (LFI 2010 hors IRSN)
68
IRSN (LFI 2010, hors recherche)
129
Contribution AIEA (PLF 2010)
16
Total
230
Source : Cour des comptes
* seuls sont comptabilisés les crédits publics de l’Etat ; les dépenses des
collectivités territoriales, notamment au profit des CLI, ne sont pas
comptabilisées.
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LES DEPENSES COURANTES
81
__________
CONCLUSION – DEPENSES COURANTES
________
Les dépenses courantes annuelles liées
à la production
électronucléaire peuvent être classées en deux grandes catégories :
•
les dépenses directement liées à la production et que l’on trouve
dans les comptes de l’exploitant EDF s’élèvent à
8 954 M€ en
2010
pour une production de 407,9 TWh. Entre 2008 et 2010,
elles ont augmenté de 11 %. Ramenées à la production, elles
représentent
22 €/MWh
en 2010 (+ 14 % entre 2008 et 2010). Le
poste le plus important est celui des dépenses de personnel
(30 %), suivi par les combustibles (23,8 %) et les consommations
externes (comprenant les charges de maintenance) avec 23,3 %
des charges d’exploitation ;
•
les dépenses financées par des crédits publics et qui n’existeraient
pas sans production électronucléaire ; ces dépenses de recherche
(414 M€) mais aussi liées à la sécurité et à la sûreté (230 M€)
s’élevaient au total à
environ
644 M€ en 2010
; on peut les
rapprocher du montant de la taxe sur les INB versée au budget de
l’Etat par les exploitants qui représentait 580 M€ en 2010
31
. On
peut considérer que cette taxe, spécifique au secteur nucléaire, est
destinée à couvrir les dépenses publiques qui lui sont attachées
32
.
On constate que les ordres de grandeur sont voisins
33
.
31
Hors taxes additionnelles reversées aux bénéficiaires désignés par la loi, notamment
l’ANDRA, qui n’est pas comptabilisée dans les dépenses de recherche publique.
32
Cette taxe, créée en 2000, remplace une redevance qui finançait les dépenses de
sûreté de l’ASN et de l’IRSN, mais pas les dépenses de recherche. L’annexe 9 montre
sa forte augmentation depuis 2000 (multiplication par 4,5 en € courants entre 2000 et
2010).
33
Les exploitants nucléaires sont soumis, en outre, à la fiscalité de droit commun dont
on considère qu’elle est destinée au financement des dépenses publiques « de droit
commun », comme pour toutes les autres entreprises. Par ailleurs, le montant du
dividende d’EDF étant le résultat de l’intégralité de son activité et étant très
directement fonction des tarifs fixés par l’Etat, il n’est pas pris en compte dans le
raisonnement mais il ne doit pas être oublié.
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Chapitre III
Les dépenses futures
La production d’électricité nucléaire a pour particularité qu’une
partie de ses coûts est reportée après la période de production elle-même ;
en outre, le calendrier et l’ampleur de ces dépenses futures sont encore
souvent mal connus et leur chiffrage repose sur de nombreuses
hypothèses. Aussi, ce chapitre vise-t-il essentiellement à identifier et à
chiffrer ces dépenses futures qui seront des conséquences de la
production actuelle d’électricité nucléaire.
L’arrêté du 21
mars 2007 relatif à la sécurisation du financement
des charges nucléaires distingue plusieurs catégories de charges futures :
-
le démantèlement des installations à la fin de leur exploitation ;
-
la gestion des combustibles usés ;
-
la reprise et le conditionnement de déchets anciens, la gestion à long
terme de colis de déchets radioactifs, la surveillance après fermeture
des stockages, les trois dernières catégories pouvant être regroupées
autour du thème de la gestion des déchets.
L’évaluation des charges brutes de ces trois types de dépenses est
un exercice complexe, reposant sur de très nombreuses hypothèses,
sachant que, pour une partie significative des actions à mener, il n’y a pas
ou peu de références passées, ni d’expériences étrangères parfaitement
comparables.
L’article 20 de la loi de programme n° 2006-739 du 28 juin 2006
relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs oblige les
exploitants nucléaires à évaluer de «
manière prudente, les charges de
démantèlement de leurs installations ou, pour leurs installations de
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84
COUR DES COMPTES
stockage de déchets radioactifs, leurs charges d’arrêt définitif,
d’entretien et de surveillance. Ils évaluent de la même manière, en
prenant notamment en compte l’évaluation fixée en application de
l’article L. 542-12 du code de l’environnement, les charges de gestion de
leurs combustibles usés et déchets radioactifs. »
L’article 2 du décret du 23 février 2007, pris en application de
cette loi, a posé les principes qui doivent présider à l’évaluation de ces
charges : l’analyse des différentes options raisonnablement envisageables,
le choix d’une stratégie de référence, la prise en compte des incertitudes
techniques résiduelles, des aléas de réalisation et du retour d’expérience.
Les exploitants se livrent en conséquence à des exercices
d’évaluation de leurs charges selon des modalités propres à leurs activités
et moyens et inscrivent dans leurs comptes le montant actualisé des
charges qu’ils auront à supporter en raison du décalage dans le temps de
leur réalisation.
I - Le démantèlement des installations nucléaires
A - Qu’est-ce que le démantèlement ?
Le démantèlement des installations nucléaires vise à en réduire la
pollution, radioactive ou non, jusqu’à des niveaux considérés comme
étant sans risque pour l’homme et l’environnement, compte tenu des
prévisions de réutilisation des sites ou bâtiments et en l’état de la
réglementation. En France, ce sont les exploitants nucléaires qui ont la
responsabilité de mener l’ensemble des opérations nécessaires, dont
l’ampleur dépendra de l’utilisation future du site. Ces opérations sont
complexes et longues, avec des échéances parfois lointaines qui
nécessitent la mise en oeuvre par les exploitants de véritables stratégies
techniques et financières.
Les lois de 2006
34
ainsi que le décret de 2007
35
ont modifié le
dispositif juridique antérieur
36
, dans le sens d’un meilleur suivi et
34
Loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en
matière nucléaire et loi de programme n° 2006-739 du 28 juin 2006 relative à la
gestion durable des matières et déchets radioactifs (voir annexe 7).
35
Décret n° 2007-1557 du 2 novembre 2007 relatif aux installations nucléaires de
base et au contrôle au titre de la sûreté nucléaire du transport de substances
radioactives (voir annexe 7).
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85
encadrement des opérations de démantèlement, notamment en termes de
sûreté nucléaire. Comme toutes les étapes de la vie d’une installation
nucléaire de base, la mise à l’arrêt et les opérations de démantèlement
doivent être autorisées par un décret pris par le Gouvernement après avis
de l’ASN. Le déclassement est l’opération administrative qui consiste à
supprimer l’installation de la liste des « installations nucléaires de base ».
Depuis 2007, chaque exploitant a l’obligation d’établir un plan de
démantèlement de ses installations, dont une version mise à jour doit être
adressée à l’autorité administrative au moins trois ans avant la date
envisagée pour la mise à l’arrêt définitif. Le plan doit préciser non
seulement
les
modalités
d’exécution
des
opérations
afférentes,
notamment le délai entre l’arrêt d’exploitation et le début du
démantèlement, mais aussi celles de remise en état et de surveillance du
site. L’exploitant y justifie enfin l’état final
37
dans lequel il envisage de
laisser le site.
En France, les exploitants d’installations nucléaires de base ont
tous souscrit au principe du démantèlement immédiat
38
des installations, à
savoir l’engagement des opérations de démantèlement dès l’arrêt de
l’installation, sans période d’attente. Recommandée par l’ASN, pour
laquelle «
cette stratégie permet notamment de ne pas faire porter le
poids des démantèlements sur les générations futures, tant sur les plans
technique que financier
», elle permet également de conserver la
compétence et la mémoire du personnel qui a travaillé sur le site avant
l’arrêt de l’installation. Cela ne signifie pas pour autant que la durée du
démantèlement soit courte ; au contraire, les difficultés inhérentes à de
tels chantiers les font souvent, parfois très largement, dépasser la
décennie.
Le tableau ci-dessous présente le poids comparé des charges de
démantèlement telles que calculées par les trois exploitants nucléaires
36
Pour une présentation du dispositif antérieur, se reporter au rapport de la Cour des
comptes de janvier 2005 sur le démantèlement des installations nucléaires et la
gestion des déchets radioactifs.
37
L’annexe 10 précise les choix faits par chaque opérateur.
38
Les deux autres possibilités identifiées par l’AIEA sont (i) le démantèlement
différé : Les parties de l’installation contenant des substances radioactives sont
maintenues ou placées dans un état sûr pendant plusieurs décennies avant que les
opérations de démantèlement ne commencent et (ii) le confinement sûr : les parties de
l’installation contenant des substances radioactives sont placées dans une structure de
confinement renforcée durant une période telle qu’elle permette d’atteindre un niveau
d’activité radiologique suffisamment faible en vue de la libération du site - Source :
rapport annuel 2010 de l’ASN
.
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86
COUR DES COMPTES
principaux français pour leur activité civile en France au 31 décembre
2010.
Les charges brutes de démantèlement
M€ 2010
Charges brutes au 31 décembre 2010
EDF
20 902,9
66 %
AREVA
7 108,4
22 %
CEA civil
3 911,2
12 %
Total
31 922,5
100 %
Source : Cour des comptes
B - L’évaluation des charges de démantèlement des
installations nucléaires d’EDF
Les charges de démantèlement d’EDF sont essentiellement
constituées des charges relatives au parc des réacteurs en exploitation.
Charges de démantèlement des installations nucléaires d’EDF
Au 31/12/2010
En M€ 2010
Nombre d’installations
Installations en exploitation
18 398,5
62
Installations arrêtées (1)
2 504,4
12
Total
20 902,9
74
Source : Cour des comptes
(1) : il s’agit des restes à payer et non du coût total du démantèlement de ces
installations
1 -
Le programme de démantèlement des installations arrêtées
a)
Le coût global du programme
Au 31 décembre 2010, 12 installations nucléaires de base sont
intégrées dans ce programme de démantèlement dit « de première
génération » ; il s’agit des neuf réacteurs composant le parc de
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87
1
ère
génération stricto sensu
39
qui sont définitivement mis à l’arrêt et sont
en cours de démantèlement. Trois installations annexes, arrêtées, en
construction ou encore en exploitation sont également concernées : les
silos de St-Laurent servant pour l’entreposage des déchets FAVL de la
centrale,
l’atelier
pour
l’entreposage
du
combustible
(APEC)
essentiellement
constitué
d’une
piscine
destinée
à
recueillir
le
combustible évacué de Superphénix, et l’installation de conditionnement
et d’entreposage de déchets activés (ICEDA). Cette dernière, en cours de
construction sur le site de Bugey, est destinée à accueillir, fin 2013 -
début 2014, les déchets MAVL issus du démantèlement des réacteurs
arrêtés et en exploitation, ainsi que, à titre d’entreposage tampon, les
déchets produits par le démantèlement de Bugey 1
40
.
Les neufs réacteurs sont de quatre technologies différentes. Les
coûts de démantèlement sont dès lors difficilement comparables, tant les
caractéristiques techniques des enceintes ou des composants situés au
plus près des combustibles sont différentes. Ainsi, d’après les derniers
devis disponibles, le coût de démantèlement du réacteur de technologie
REP (réacteur à eau pressurisée) de Chooz A représenterait 68 % du coût
moyen de celui des réacteurs « graphite-gaz » et 59 % de celui de
Brennilis (eau lourde).
Source : EDF
39
Voir chapitre I – I-A-1 pour la composition de ce parc de réacteurs.
40
Les travaux de construction ont été interrompus par EDF en janvier 2012 à la suite
d’un jugement du tribunal administratif de Lyon qui a annulé le permis de construire
de l’installation.
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COUR DES COMPTES
Sur un
coût total de démantèlement (réacteurs et installations
annexes) estimé à 4 Md€
2010
,
les
restes à payer à fin 2010 s’élèvent à
2,5 Md€
2010
, compte tenu de l’échéancier des charges de démantèlement
des installations arrêtées présenté dans le graphique précédent.
On constate que le total des devis de démantèlement des seuls
réacteurs, hors Superphénix (environ 2,65 Md€
2010
) représente environ
43 % de leur coût de construction tel qu’il a été rappelé au chapitre I
(6,1 Md€
2010,
coût overnight + intérêts intercalaires).
b)
Les éléments de calcul des devis de démantèlement
Les coûts de ces démantèlement sont estimés par EDF sous la
forme de devis établis et révisés régulièrement à partir de l’ensemble des
données techniques, financières et contractuelles disponibles au moment
où ils sont faits. D’une révision à l’autre, les informations tirées des
chantiers en cours de démantèlement sont, selon les cas, extrapolées
lorsque cela est possible ou cantonnées au chantier concerné si elles sont
spécifiques.
Ainsi, les coûts d’ingénierie, de travaux, de site et de déchets
41
sont
évalués à partir de données recueillies dans les années précédentes et en
cours. S’agissant des travaux, le retour d’expérience des opérations de
démantèlement partiel des centrales déjà réalisées est utilisé par EDF,
notamment celui de Brennilis, sauf en ce qui concerne le bloc réacteur qui
est unique et spécifique en France ; quant aux devis des tranches
« graphite-gaz », ils sont calculés par extrapolation des coûts recueillis et
estimés pour Bugey 1.
D’après EDF, une grande partie des composants de coûts des
travaux, des colis de déchets et des études, avant-projets notamment, sont
aujourd’hui fiabilisés et la plupart des constantes de temps, délais
administratifs et achats seraient connus. Pourtant l’analyse de l’évolution
des devis conduit à considérer avec prudence les coûts présentés.
41
Charges d’ingénierie
: coût de main-d’oeuvre EDF siège et prestations sous traitées,
maîtrise d’ouvrage et maîtrise d’oeuvre assurées par EDF (études, surveillance
chantiers) ;
charges des travaux
: facturation des entreprises (études de réalisation et
travaux proprement dits, y c. coûts d'ingénierie et de conception et de réalisation) ;
charges déchets
: colis vides, transport ;
charges de site
: exploitation et contrôle de
l’évacuation des déchets, coûts fixes (yc. taxes autres que INB).
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c)
L’évolution des devis
Les premiers devis ont été établis en 2001, révisés en 2003, puis
2006 et 2008. La prochaine révision devrait être réalisée en 2012.
En apparence, dans une approche globale et en euros constants
2010, le devis total n’a augmenté que de 1,3 % entre 2001 et 2008, mais
cela est essentiellement dû à un changement de périmètre qui a provoqué
la baisse constatée entre 2003 et 2006, les charges liées au stockage des
déchets
ayant
été
comptablement
sorties
de
la
provision
pour
démantèlement.
A périmètre constant, hors prise en compte de l’APEC et
d’ICEDA, l’augmentation constatée entre 2006 et 2008 atteint 17,3 %.
Devis de démantèlement des installations de 1ère génération
Devis 2008
Installations
Type
Puissan
ce en
(MW)
Mise
en
service
Date
d’arrêt
Fin
déman-
tèlement
(1)
Devis
2001
en M€
2001
Devis
2003
en M€
2003
Devis
2006
en M€
2006
M€
2008
En M€
2010
Chinon A1
Chinon A2
Chinon A3
70
200
480
1963
1965
1966
1973
1985
1990
2035
2034
2031
694,7
649,0
586,5
810,0
820,4
St Laurent A1
St Laurent A2
St Laurent silos
réacteurs
UNGG
entrepôt
480
515
1969
1971
1990
1992
2036
2031
2025
822,1
733,0
614,8
803,0
813,3
Bugey 1
UNGG
540
1972
1994
2026
348,4
373,0
289,9
412,0
417,3
Brennilis
Eau
lourde
70
1967
1985
2023
254,0
260,0
265,6
373,0
377,8
Chooz A
REP
300
1967
1991
2019
245,1
224,0
216,5
220,0
222,9
Creys-Malville
Super-
phénix
1 200
1986
1997
2026
941,6
952,0
912,4
943,0
955,1
Total €courants
3 305,9
3 191,0
2 885,7
3 561,0
3 606,8
Total €2010
3 886,8
3 598,4
3 074,6
3 606,8
APEC
Entre-
posage
Creys
2000
2039
2046
36,0
36,5
ICEDA
Entre-
posage
N/A
240,8
291,0
294,7
Total €courants
3 305,9
3 191,0
3 126,5
3 888,0
3938
Total €2010
3 886,8
3 598,4
3 331,2
3 938,0
Source : Cour des comptes sur la base des données EDF
(1) : planning du dernier devis mis à jour en 2008 qui a été en partie revu depuis cette
date
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COUR DES COMPTES
S’agissant
spécifiquement
des
réacteurs,
les
devis
de
démantèlement ont connu, hors inflation, des évolutions très différentes
entre 2001 et 2008 : celui de Chooz A, réacteur préfigurant la série
REP 900 mais de plus petite taille (300 MW), a diminué de 23 %, celui de
Superphénix de 14 % et celui des réacteurs « graphite-gaz
de Chinon et
Saint Laurent de 7 % alors que celui de Brennilis (réacteur à eau lourde) a
augmenté de 26 %.
Le tableau ci-dessous montre que les disparités des évolutions sont
fortes entre catégories de coût.
Evolution du devis des réacteurs de 1ère génération
en € constants
Brennilis
2008/2001
UNGG
2008/2001
Superphénix
2008/2001
Chooz A
2008/2001
Ingénierie
0
Ingénierie
- 34 %
Ingénierie
- 34 %
Ingénierie
- 16 %
Travaux
+ 53 %
Travaux
+ 64 %
Travaux
- 27 %
Travaux
- 30 %
Déchets
- 75 %
Déchets
- 73 %
Déchets
- 89 %
Déchets
- 65 %
Site
+ 123 %
Site
+ 6 %
Site
+ 234 %
Site
+ 24 %
Total
+ 26 %
Total
- 7 %
Total
- 14 %
Total
- 23 %
Source : Cour des comptes ; données EDF
Les variations des devis ont des causes d’ordre administratif liées,
d’une part, au report de 2013 à 2019 de l’ouverture du centre de stockage
de déchets graphites et de déchets radifères (FAVL) qui, en raison des
délais de recherche de sites puis du retrait des candidatures des
communes pressenties pour l’accueillir, a décalé les calendriers de
démantèlement de Bugey 1 de cinq ans et ceux des autres tranches
« graphite-gaz » de dix ans, entraînant de facto une hausse des coûts
d’ingénierie et de site. D’autre part, l’annulation par le Conseil d'État
pour vice de forme du décret autorisant le démantèlement de Brennilis a
entraîné des hausses liées au report du chantier et des coûts d’études
supplémentaires en vue de l’obtention d’un nouveau décret. D’autres
raisons des hausses constatées sont d’ordre industriel et sont liées
notamment à l’identification de surcoûts significatifs dans les travaux à
mener. Ainsi, par exemple, EDF a intégré en 2008, dans le devis de
démantèlement de Bugey 1, un surcoût probable de 103 M€
2008
à la suite
d’une nouvelle étude, ce qui a conduit, par extrapolation, à augmenter les
charges
de
Saint
Laurent A
(+ 137 M€
2008
)
et
de
Chinon A
(+ 185 M€
2008
).
S’agissant des démantèlements des réacteurs de Chooz A et de
Superphénix à Creys-Malville, les devis n’ont pas connu de dérive depuis
2001 et la part travaux du réacteur de Chooz A a connu une diminution
dans les estimations, ce qui pourrait être considéré comme un signe
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positif pour le démantèlement du parc de REP en exploitation. Mais il ne
faut pas oublier qu’il ne s’agit là que des devis estimatifs et non des coûts
réels d’opérations qui ne sont pas encore menées.
Ainsi, un rapport d’audit interne d’EDF du 31 mars 2011 constate
les difficultés techniques et les lourdeurs dans les processus administratifs
précités et attire en outre l’attention sur la consommation plus rapide que
prévue des budgets de Chooz A et de Superphénix par rapport à
l’avancement des opérations, ce qui signifie que les devis 2012 de ces
deux opérations seront probablement supérieurs aux montants des devis
actuels, dans des proportions aujourd’hui non chiffrables.
Enfin, la suspension des travaux de construction d’ICEDA pourrait
avoir des conséquences, ni connues ni chiffrées précisément à ce jour,
non seulement sur le coût du projet mais aussi sur les devis de
démantèlement des réacteurs de première génération. En effet, en raison
du report, voire de l’impossibilité définitive du stockage dans cette
installation des déchets MAVL issus du démantèlement de ces derniers,
tel qu’il était prévu à compter de 2014, les chantiers de démantèlement
pourraient être retardés, entraînant de fait des coûts supplémentaires de
sites, d’ingénierie, voire de travaux si d’autres solutions d’entreposage
devaient être trouvées.
d)
La prise en compte des aléas et incertitudes
L’évolution des devis et celle du coût réel des travaux montrent
que les estimations des devis présentent de nombreuses incertitudes, ce
qui est normal compte tenu de l’absence de précédents concernant les
opérations à chiffrer.
Aussi est-il dommage que ces devis ne soient pas présentés avec
des marges d’incertitude qui permettraient de mieux en mesurer la portée.
D’ailleurs l’ASN recommande
42
, pour les projets de démantèlement
avancés, non seulement de préciser les méthodes d’évaluation des
incertitudes mais aussi de préciser les principaux aléas avec leur effet
financier pour chaque installation.
Ceci serait pourtant relativement aisé puisqu’EDF utilise une
méthode qui consiste à calculer des fourchettes de coûts
pour l’ensemble
des paramètres et à leur affecter des probabilités de réalisation. EDF
chiffrait ainsi en 2008 la fourchette d’incertitude à +/-120 M€
2006
(+/-3 %)
42
Courrier de l’ASN adressé à la DGEC faisant suite à l’émission par chaque
exploitant du second rapport triennal en application de l’article 20 de la loi de 2006 -
n° CODEP-DRC 2011-011599 du 3 mars 2011
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du montant du devis global de 2006. Or, les évolutions des coûts par
modules retracées supra pour les réacteurs mettent en évidence que
chaque module de chaque réacteur ou type de réacteurs a connu une
évolution très spécifique, rendant très hypothétique toute approche
globale des aléas et incertitudes sur le parc.
Pourtant EDF n’intègre pas cette fourchette ni ce taux dans ses
devis ; elle préfère s’en tenir aux évaluations de coûts dits « secs », qui
sont, à son avis, le reflet des meilleures connaissances du moment,
considérant que leur révision régulière limite de façon significative les
effets de ce choix.
2 -
Le programme de démantèlement des installations
en cours d’exploitation
a)
Le coût global du programme
Le parc des centrales d’EDF en exploitation en France présente
plusieurs particularités qui influent directement sur l’évaluation des
charges de leur démantèlement. Les 58 réacteurs concernés sont de
technologie à eau pressurisée (REP), la durée de fonctionnement retenue
pour le calcul est de 40 ans et les dates finales de leur démantèlement
s’étendent de 2035 à 2057.
Quatre installations qui ne sont pas des réacteurs sont associées au
programme
de
démantèlement :
deux
magasins
interrégionaux
d’entreposage du combustible neuf (MIR Chinon et Bugey), une base de
maintenance nucléaire (base chaude opérationnelle de Tricastin) et
l’atelier de traitement des matériaux irradiés (AMI) à Chinon.
Comme indiqué précédemment, le principe retenu est celui du
démantèlement immédiat des tranches arrêtées et déchargées de leur
combustible. Néanmoins, en raison de la technicité des opérations, les
opérations de démantèlement d’une tranche s’étalent, dans l’étude
Dampierre 2009, sur 15 années
43
(soit 19 ans pour le démantèlement d’un
site de 4 tranches) à compter de l’arrêt de la première tranche. Le point
43
Précédée d’une phase préparatoire de 4 à 5 ans pendant les dernières années de
production. 5 ans pour les phases de cessation définitive d’exploitation, de mise à
l’arrêt définitif et de travaux préparatoires ; 7 ans pour les travaux de démantèlement
du bâtiment réacteur ; 3 ans pour les travaux de fin de démantèlement hors bâtiment
réacteur et assainissement ; 2 ans pour la démolition ; ces phases sont partiellement
réalisées en parallèle.
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moyen (barycentre) des dépenses se situe à 8 ans
44
après l’arrêt. Cette
notion est importante pour le calcul des charges actualisées.
Les
charges
futures
s’élèvent
à
18,4 Md€
2010
au
31 décembre 2010
et devraient s’étaler selon l’échéancier présenté dans
le graphique suivant.
Source : EDF – Valeur des charges à fin 2009
On constate que le total des devis de démantèlement représente
19 % du coût de construction des centrales concernées (96 Md€
2010
, coût
overnight + intérêts intercalaires).
b)
L’évaluation des charges : la méthode des « coûts de référence »
Historiquement, l’évaluation des charges de démantèlement du
parc en exploitation reposait sur une étude réalisée en 1979 par la
commission PEON (commission pour la production d'électricité d’origine
nucléaire). Elle avait recommandé que le coût complet d’investissement
des parties nucléaires des centrales REP de 900 MW serve de référence à
l’estimation de la charge du démantèlement. De façon pratique, le calcul
des charges reposait sur l’application d’un « coût de référence »,
exprimée en F/kW, à la puissance installée de chaque tranche.
Une étude du ministère de l'industrie et du commerce a confirmé le
calcul en 1991 et aujourd’hui, les charges de démantèlement du parc sont
encore évaluées par EDF par application du coût de référence, actualisé
44
EDF retient 9 ans pour le calcul de ses provisions sur la base du coût de référence
Péon. Cette option réduit l’écart entre le résultat de la méthode historique et le devis
Dampierre.
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au taux d’inflation constatée jusqu’en 2001 inclus puis à 2 % l’an. Il
s’élève en 2010 à 291,28 €/kWinstallé, hors déchets
45
.
Jusqu’en 1991, le montant des charges ainsi calculées représentait
16 % du coût complet des investissements des centrales nucléaires REP.
En 1991, le taux a été réévalué à 15 % sans que l’assiette des
investissements soit clairement identifiée.
Aujourd’hui, le coût de démantèlement calculé avec la méthode
« des coûts de référence » représente environ 22 % du coût de
construction « overnight » des 58 réacteurs REP. Si l’on intègre les
intérêts intercalaires, tels que calculés au chapitre I-I-B
46
, cette proportion
passe à 19 %.
Les charges de démantèlement ainsi calculées (18 118 M€
2010
) sont
ensuite augmentées du devis prévisionnel du coût du démantèlement et du
traitement des générateurs de vapeur déjà remplacés et des quatre autres
installations intégrées au programme, soit respectivement 197,3 M€ et
83,2 M€. Le total atteint donc
18 398,5 M€
2010
.
Ce calcul, que l’on peut qualifier d’historique, présente une
faiblesse certaine puisqu’il ne repose pas sur un calcul réel ni sur une
analyse précise du démantèlement d’une centrale d’EDF. La Cour des
comptes avait déjà noté en 2005
47
qu’«
en réalité, le chiffre de 15 %
lancé, dès l’origine, comme une
référence ne résultait pas lui-même
d’études très approfondies
». Ce calcul du coût de référence appliqué aux
puissances des réacteurs est certainement très simplificateur.
c)
La « méthode Dampierre »
Aussi, de 1996 à 1999, EDF a-t-elle mené une étude, dite
Dampierre 98 (ou DA98), destinée à valider les évaluations retenues pour
le traitement comptable des provisions, en s’appuyant sur la réalité de
paramètres chiffrés. Elle a ainsi évalué le coût de démantèlement d’une
centrale de quatre réacteurs REP de 900 MW, en l’occurrence celle de
Dampierre, considérée comme représentative. La Cour des comptes notait
45
La part gestion des déchets de démantèlement est désormais incluse dans la
provision pour gestion à long terme des déchets. En 2008, le coût de référence
s’élevait à 306€/kW y compris les déchets. Les analyses développées dans la suite du
rapport seront réalisées sur un périmètre hors déchets sauf indication contraire.
46
Selon EDF, le démantèlement représente près de 17 % de l’assiette du loyer
économique (110,9 Md€) mais ce calcul présente l’inconvénient d’inclure dans
l’assiette les coûts de démantèlement eux-mêmes ainsi que les intérêts intercalaires.
47
Rapport de la Cour des comptes de janvier 2005 sur le démantèlement des
installations nucléaires et la gestion des déchets radioactifs
– p.174.
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alors en 2005
48
que
«les études très complètes réalisées montrent que les
montants retenus pour le calcul de la provision sont « robustes ».
Cette évaluation a été mise à jour en 2009, sous le nom de
Dampierre 09 (ou DA09), pour, d’une part, intégrer les modifications
réglementaires
49
, techniques et économiques connues depuis 1998, ainsi
que les retours d’expérience issus des programmes de démantèlement en
cours, sur le parc de première génération d’EDF et sur le parc REP
d’autres opérateurs aux Etats-Unis, et, d’autre part, examiner, par le
processus d’évaluation présenté ci-après, la pertinence du calcul
« historique », réalisé sur la base du coût de référence.
L’exercice réalisé en 2009 par EDF a reposé sur une mise à jour
des paramètres de coûts de 1998 (coûts horaires moyens des agents EDF,
coûts du recours à des technologies de démantèlement, etc.) en utilisant
les valeurs de 2009 et les retours d’expérience d’opérations en cours ou
passées.
EDF a notamment recouru aux informations tirées de la gestion des
déchets (colisage, densité, etc.) et du démantèlement en cours de
Chooz A, seul réacteur de technologie à eau sous pression en cours de
démantèlement aujourd’hui en France. En effet, EDF considère que ce
réacteur, malgré une puissance inférieure à celle des réacteurs du parc
actuel et un certain nombre d’opérations qui lui sont spécifiques
50
,
présente toutes les caractéristiques des contraintes techniques que
l'industriel rencontrera lors du démantèlement des autres réacteurs REP.
Le retour d’expérience devrait être particulièrement utile en ce qui
concerne le démantèlement du circuit primaire principal
51
.
EDF a également eu recours à l’expérience acquise grâce aux
opérations
de
construction
des
centrales,
de
remplacement
des
48
Rapport de la Cour des comptes de janvier 2005 sur le démantèlement des
installations nucléaires et la gestion des déchets radioactifs
– p.175.
49
Notamment l’instauration d’un unique décret pour la mise à l’arrêt définitif et le
démantèlement par paire de tranches. L’effet est un gain de 2 ans sur le planning pour
un site 4 x 900 MW.
50
Traitement des déchets d’exploitation stockés en cuve, reconstruction de certains
systèmes et équipements arrêtés alors qu’ils auraient présenté un intérêt pour la
déconstruction, décontamination unitaire des équipements (et non décontamination du
circuit complet lors de l’arrêt définitif de la tranche, en utilisant les équipements
existants comme pour le parc existant), écarts dimensionnels entre les cuves,
cinématique déchets complexe (présence de galeries pour sortir des cavernes),
manutention des générateurs de vapeurs compliquée, etc.
51
Couvercle de cuve, cuve, tuyauterie, pompes et vannes, générateur de vapeur,
pressuriseur, etc.
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générateurs de vapeur et de démantèlement du parc de première
génération.
Avec les données mises à jour, et sur la base d’une identification
précise et détaillée des opérations à mener, les coûts de chaque opération
sont évalués à l’aide de paramètres portant sur les quantités à traiter, les
coûts unitaires et le temps de réalisation. Ces paramètres ont fait l’objet
d’analyses de sensibilité pour tenir compte des incertitudes identifiées et
déterminer des fourchettes de coûts sur la base de probabilités de
réalisation.
L’étude n’a pas consisté à évaluer le coût de démantèlement des
quatre tranches d’une centrale prise isolément, ce qui aurait occulté l’effet
de parc. Au contraire, il s’est agi de calculer un devis pour un site de
quatre réacteurs de 900 MW, intégré dans une série de 58 réacteurs à
démanteler afin de tenir compte du volume du parc, de son homogénéité
de conception et, en raison des dates probables d’arrêt des tranches, du
délai resserré dans lequel les opérations de démantèlement seront
réalisées.
L’objectif
est
de
calculer
un
coût
dit
« directement
extrapolable » pour une centrale qui intègre une partie des coûts supportés
par l’ensemble du parc et, également, un surcoût « tête de série », lui
aussi lissé sur l’ensemble des tranches.
Sur la base de ces éléments, EDF a calculé un devis de
démantèlement d’un site standard de quatre tranches de 900 MW
directement
extrapolable
qui
atteint
962 M€
2008
hors
aléas,
soit
240,5 M€
2008
par réacteur (1 058M€
2008
avec aléas, soit 264,5M€
2008
par
réacteur).
Devis Dampierre 2009 (DA09) – site standard 4 x 900 MW
Catégories
DA09 M€
2008
Ingénierie
87
Site
62
Travaux
613
Déchets
200
Total démantèlement d’un site 4 x 900 MW
962
Aléas
96
Total avec aléas
1 058
Source : EDF
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97
Cette base a ensuite été extrapolée aux autres centrales équipées de
réacteurs 900 MW et aux paliers 1 300 MW et 1 450 MW pour tenir
compte d’un « effet taille ». Le calcul DA09 aboutit finalement à un
montant de charges brutes inférieur à celui du « coût de référence »,
actuellement appliqué par EDF.
Comparaison des résultats des méthodes de calcul
des coûts de démantèlement
Méthode de calcul utilisée
En M€ 2010
Coût de référence
Dampierre 2009
y c. aléas
Charges brutes pour 58 réacteurs
18 118,0
17 474,6
Source : Cour des comptes
Ces
résultats
dépendent
de
choix
techniques,
notamment
concernant les ratios de sensibilité des coûts et les abattements dans
l’effet de série. Seuls des audits techniques propres au domaine nucléaire
permettraient d’infirmer ou de confirmer les inventaires, les coûts et leurs
marges d’incertitudes, le taux d’aléas et les choix des experts d’EDF dans
l’exercice Dampierre 2009. En conséquence, même si l’ensemble de la
démarche et les articulations des calculs semblent cohérents et justifiés, le
montant des charges tel que calculé dans l’exercice DA09 ne peut être
validé par la Cour des comptes qui n’a pas les compétences pour le faire.
Aussi les audits que la Direction générale de l’énergie et du climat
(DGEC)
52
doit mener d’ici à fin 2013 sont-ils indispensables pour
apporter des éléments de validation, à condition que leurs analyses soient
suffisamment détaillées et qu’elles apportent une réelle contradiction
technique des paramètres et des données retenus par EDF dans ses
différents outils et exercices d’évaluation des charges. L’audit des
données et paramètres issus du retour d’expérience du démantèlement de
Chooz A serait, à ce titre, particulièrement intéressant.
52
Ces audits concernent EDF, AREVA et le CEA : audit des méthodes pratiquées
pour la gestion des incertitudes techniques résiduelles et des aléas de réalisation des
projets, audit de la validité de la méthode d’extrapolation de l’étude Dampierre,
comparaison internationale, audit des bases de données des coûts unitaires et de
l’intégration du retour d’expérience, audit des logiciels de prévision du coût et de la
durée des travaux de démantèlement, audit des coûts de démantèlement des usines
Georges Besse et de La Hague, audit du démantèlement d’UP1 à Marcoule.
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COUR DES COMPTES
d)
Les aléas et incertitudes
Dans la méthode Dampierre 2009, EDF évalue les charges de
démantèlement de son parc sans chercher à différencier des taux d’aléas
53
par catégorie de coûts mais en appliquant un taux unique de 10 % au
devis total. Ce taux, qui peut paraître faible, reflète selon l’exploitant le
fait qu’il y a un grand nombre de tranches, de conceptions très proches, à
démanteler. Les surcoûts des premières tranches seraient lissés sur les
coûts des autres tranches par retour d’expérience et les surcoûts ponctuels
postérieurs rencontrés sur un réacteur, absorbés par l’ensemble de la
série. En outre, EDF considère que son modèle technico-économique
54
permet de limiter de façon significative les aléas et affirme n’avoir pris en
compte
«
aucune opportunité de réduction des risques
»
55
dans
l’établissement du devis.
S’il n’est pas possible de se prononcer sur le niveau du taux d’aléas
moyen par tranche retenu par EDF, il est probable que, du fait de
l’existence d’une série de réacteurs de conceptions quasiment identiques,
ce taux soit inférieur à celui rencontré sur de plus petites séries, comme
celle du parc de première génération. Mais cela ne justifie pas d’utiliser
un taux global plutôt que des taux d’aléas variables selon les types
d’opérations ou de coûts.
D’ailleurs, le document de synthèse de l’évaluation Dampierre 09
établi par EDF précise, avec prudence, qu’«
à ce stade de l’étude, le
niveau de 10 % du devis total retenu pour les aléas correspond au
minimum requis pour consolider le résultat des estimations de coûts de
DA09
». Et la DGEC et l’ASN ont également demandé à EDF
56
d’apporter des éclaircissements sur les méthodes retenues pour calculer
les niveaux d’incertitudes et d’aléas.
Enfin, qu’il s’agisse du parc arrêté ou du parc en exploitation, EDF
n’intègre pas dans ses évaluations le risque lié à la dépollution des sites
53
Définition des aléas : évènements possibles mais non certains et non planifiables,
dont la réalisation entraînerait un surcoût par rapport au plan de dépenses du projet.
Source EDF.
54
« Organisation centralisée, disposant d’une ingénierie intégrée, avec un parc
standardisé dont il est concepteur et exploitant ; existence d’une unité dédiée à la
déconstruction au sein de cette ingénierie intégrée capitalisant le retour d’expérience
opération après opération » : Extrait du
Mémorandum aléas et incertitudes dans les
devis de déconstruction d
’EDF.
55
Source EDF :
Mémorandum aléas et incertitudes dans les devis de déconstruction
56
Dans des courriers faisant suite à l’émission du second rapport triennal en
application de l’article 20 de la loi de 2006.
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après démantèlement. A ce jour, un projet a été mis en place chez EDF
visant à améliorer la connaissance précise des sous-sols et de leur degré
de pollution
57
radiologique et chimique. En relation avec les autres
exploitants nucléaires, une méthodologie d’assainissement a été mise au
point mais doit être approuvée par l’ASN. Les coûts d’assainissement
pourraient donc encore évoluer dans des proportions non évaluées à ce
jour.
Le taux de 10 % n’est, en conséquence, qu’un plancher que les
nouvelles
estimations,
probablement
à
la
hausse,
du
devis
de
démantèlement
de
Chooz A
en
2012
permettront
sans
doute
d’appréhender plus finement.
Toutefois, il faut souligner qu’au-delà du seul paramètre « aléa »
qui vient s’appliquer globalement au résultat de l’évaluation par la
méthode Dampierre, le calcul même de ce dernier intègre une marge
d’incertitude qui est inhérente à la méthode de calcul utilisée et qui
consiste à évaluer, pour chaque donnée, non pas un coût mais une
fourchette de coût associée à une probabilité d’occurrence. Cette marge
d’incertitude supplémentaire, intégrée au calcul de coût lui-même, est
évaluée par EDF à 4 %.
Le niveau d’incertitudes et aléas global du devis Dampierre 09 est
donc évalué par EDF à 14 %
58
, hors application du principe de prudence
qui lui-même aboutit à une marge d’incertitude
59
que l’exploitant évalue
entre 0 et 12 %, soit entre 0 M€ et 105 M€ sur les 962 M€ du devis hors
aléas. En retenant une moyenne de 6 % pour cette marge, le taux global
atteint 20 %.
e)
Quelle pertinence des méthodes de calcul utilisées ?
Comme cela a été indiqué ci-dessus, il n’est pas possible à la Cour
aujourd’hui de valider les résultats de la méthode Dampierre qui reposent
sur des choix de paramètres relevant du domaine technique pour lequel
elle n’a pas de compétence ni de légitimité particulière.
Toutefois cette méthode paraît préférable à celle actuellement
utilisée par EDF, qui continue à calculer les charges brutes futures de
démantèlement de son parc avec les résultats de la méthode historique du
57
Rappel : le scénario de référence du devis retenu par EDF est la réutilisation des
sites pour un usage industriel.
58
10 % d’aléas + 4 % de marges de sensibilité.
59
On appelle “incertitudes” les imprécisions inhérentes à toute estimation prospective
de coût qui reposent sur un certain nombre d’hypothèses. Source EDF.
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COUR DES COMPTES
« coût de référence ». EDF s’appuie sur le constat que le résultat des deux
méthodes est voisin et que la méthode du coût de référence donne un
résultat légèrement supérieur à celui de la méthode Dampierre 2009 pour
affirmer la pertinence du montant provisionné dans ses comptes et donc
poursuivre l’utilisation du calcul historique.
Or l’utilisation du calcul historique présente l’inconvénient majeur
de ne pas pouvoir faire évoluer le montant prévisionnel des charges brutes
de démantèlement en fonction de l’amélioration des connaissances dans
ce
domaine,
notamment
grâce
aux
retours
d’expérience
du
démantèlement du parc arrêté ou d’expériences étrangères. Les
commissaires aux comptes d’EDF, qui ont mené en 2009 un audit de la
mise à jour de l’étude Dampierre, semblent partager cet avis puisqu’ils
notaient que le calcul par la méthode DA09 permettait «
une estimation
plus rationnelle du coût standard de démantèlement.[…] Reposant sur
des éléments plus concrets que « la formule issue du coût Péon », il
devrait faciliter la traçabilité et le suivi de cette nouvelle évaluation dans
le temps par EDF et les auditeurs
»
60
.
3 -
Les évaluations étrangères
61
Toute comparaison internationale dans le domaine des charges de
démantèlement doit être faite avec un grand discernement. Le dernier
rapport de synthèse de l’Agence de l’énergie nucléaire (AEN) de
l’OCDE, en 2010
62
, intitulé «
Vers une harmonisation des estimations des
coûts de déclassement »
et dont l’objet était précisément de réaliser des
comparaisons internationales sur les coûts de démantèlement, résume
ainsi ces réserves :
«
A l’heure actuelle, on observe une variabilité considérable dans
le format, le contenu et les pratiques d’estimation des coûts, que ce soit à
l’intérieur d’un même pays ou lorsque l’on franchit les frontières. Les
comparaisons sont, de ce fait, extrêmement difficiles, même entre
installations du même type. Les exigences de la réglementation nationale
sont principalement responsables de ces disparités, avec les coutumes et
60
Synthèse du rapport d’audit de Deloitte
Revue de la mise à jour de l’étude
Dampierre
. Novembre 2009.
61
La présentation détaillée de ces comparaisons internationales est faite à l’annexe 18.
62
OCDE/AEN
n° 6868-2010 :
Synthèse
du
rapport
Cost
estimation
for
decommissionning: an international overview of cost elements, estimation practices
and reporting requirements :
Etude réalisée dans douze pays: France, Allemagne,
Belgique, Canada, Espagne, USA, Italie, Japon, Suède, Pays-Bas, Royaume-Uni,
Slovaquie.
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LES DEPENSES FUTURES
101
pratiques historiques. Elles se répercutent sur les hypothèses de base,
telles que la stratégie de démantèlement prévue et l’état final du site,
mais aussi sur les méthodes de traitement des incertitudes
. »
En dépit de ces difficultés, la Cour des comptes a essayé de réaliser
cet exercice sur la base des données de plusieurs pays afin d’évaluer, avec
de grandes marges d’incertitudes, une fourchette des charges de
démantèlement telles qu’évaluées en dehors de l’hexagone.
Les calculs réalisés par la Cour ont consisté, dans la mesure du
possible, à rapporter les charges brutes de démantèlement étrangères à un
coût en €
2010
au MW installé, puis à considérer que celui-ci était le coût
de référence à prendre en compte conformément à la méthode utilisée par
EDF. Comme indiqué précédemment, la valeur de référence d’EDF
s’élève en l’occurrence à 291 €
2010
/MW pour les 58 réacteurs REP en
exploitation, soit 18,1 Md€
2010
au total.
Les grandes disparités de périmètre ont été corrigées dans la
mesure des informations disponibles et, lorsqu’elles ne l’étaient pas, la
Cour a fait le choix, arbitraire, de s’appuyer sur les données disponibles, à
savoir celles d’EDF pour corriger les périmètres.
Les charges de démantèlement des réacteurs de six pays ont été
analysées (Allemagne, Belgique, Japon, Royaume-Uni, Suède et USA,
avec parfois plusieurs évaluations disponibles par pays) et appliquées au
parc REP d’EDF en exploitation.
Extrapolation du coût de démantèlement du parc actuel :
11 comparaisons internationales - en Md€
2010
(1)
Méthodes
utilisées par
EDF
Suède
Belgique
Japon
USA
3
méthodes
GB
Allemagne
4 méthodes
Extrapolation
pour 58
réacteurs
18,1
20
24,4
38,9
27,3
33,4
34,2
46
25,8
34,6
44
62
Source : Cour des comptes
(1) Voir la présentation des comparaisons en annexe 18
D’une manière générale et, encore une fois, avec l’indispensable
prudence que les disparités entre réglementations, stratégies, calendriers
et organisations des exploitants et technologies des réacteurs imposent, il
ressort des comparaisons que les 11 évaluations reconstituées sur la base
des données étrangères et extrapolées au parc des 58 réacteurs REP
d’EDF sont toutes supérieures à celle d’EDF. Le tableau suivant présente
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COUR DES COMPTES
l’état récapitulatif de l’extrapolation aux 58 réacteurs à eau pressurisée
d’EDF des coûts de démantèlement calculés sur la base des données
internationales disponibles, hors source EDF. Il met également en
évidence la forte dispersion des résultats obtenus, signe de la grande
incertitude qui règne dans ce domaine au niveau mondial.
La Cour a également analysé deux comparaisons internationales
utilisées par EDF dans sa communication.
La première repose sur une enquête de l’OCDE
63
qui avait permis
d'établir une comparaison internationale des coûts de démantèlement des
filières REP estimés par les principaux exploitants nucléaires. Le coût de
référence pour EDF se situait à 314 $
2005
/kW et, pour la tranche
strictement supérieure à 900 MW qui correspond au parc d’EDF, la
moyenne internationale s'établissait à 304 $
2005
/kW, soit un montant
légèrement inférieur à l'estimation de l’électricien français. Cependant,
les 58 réacteurs français représentent 80 % de la base retenue pour le
calcul des réacteurs de plus de 900 MW ; les coûts d’EDF forment donc
en très grande partie ceux du panel étudié, limitant ainsi significativement
la valeur probante de cette comparaison.
Dans le cadre de l’exercice Dampierre 09, EDF a également
commandé un audit au cabinet La Guardia qui, aux Etats-Unis, s’est
spécialisé dans l’évaluation des démantèlements, en lui demandant une
estimation d’un devis de démantèlement théorique d’un site de deux
tranches REP de 1 150 MW et une comparaison avec celui de DA09. Le
résultat de l’exercice était cohérent avec les évaluations d’EDF.
Les éléments détaillés des calculs relatifs à l’ensemble des
comparaisons figurent en annexe 18.
C - L’évaluation des charges de démantèlement
d’AREVA
Les charges de démantèlement d’AREVA sont essentiellement
constituées des charges relatives aux sept installations de la Hague, qui
représentent 81,5 % des charges du groupe, et de celles du démantèlement
63
OCDE - AEN– Démantèlement des centrales nucléaires – Politiques, stratégies et
coûts (2003)
. Les chiffres ont ensuite été retraités par le cabinet AON Accuracy sur la
base des cours de change au 31 décembre 2005.
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LES DEPENSES FUTURES
103
de l’usine George Besse 1 d’Eurodif
64
, filiale d’AREVA, qui en
représente 9,2 %.
Charges brutes de démantèlement des installations nucléaires
civiles d’AREVA*
Au 31 décembre 2010
Nombre
d’installations
Charges restantes
en M€
2010
Installations en exploitation
dont
La Hague : UP2 800 et UP3
Eurodif
10
5 247,8
4 256,9
660,2
Installations arrêtées
dont
La Hague : UP2 400
7
1 860,6
1 542,3
Total
dont
La Hague
Eurodif
Autres
17
7 108,4
5 799,2
660,2
649,0
Source : Cour des comptes
* montant total, sans tenir compte qu’une
partie de ces investissements a été financée par des investisseurs étrangers.
A ce jour, le programme de démantèlement des installations de la
Hague couvre d’une part celui de l’usine UP2 400, usine de traitement
des combustibles irradiés
65
, dont le démantèlement est en cours et, d’autre
part, celui des usines UP2 800 et UP3 en exploitation
66
.
Ces charges brutes de démantèlement peuvent être rapprochées très
globalement du coût de construction des installations concernées qui
s’élève à 7 Md€
2010
pour Eurodif (9 %) et à 19,5 Md€ pour les
installations en exploitation à La Hague (22 %).
64
Usine d’enrichissement d’uranium dont l’activité doit s’arrêter fin 2012 et le
déclassement intervenir en 2024 au plus tard, soit 3 années de fin d’exploitation, après
l’arrêt, et environ 9 ans pour le démantèlement (7 ans de démantèlement des
équipements procédés + 2 ans d’assainissement du génie civil).
65
Les opérations de démantèlement d’UP2 400 prendront fin vers 2034. L’exploitant
a signifié l’arrêt du traitement des combustibles irradiés sur UP2 400 à l’ASN en
décembre 2003.
Source : AREVA
.
66
La fin de d’exploitation industrielle des usines UP2 800 et UP3 est envisagée vers
2040. Les opérations de démantèlement se dérouleront sur une période estimée à une
vingtaine d’années.
Source : AREVA.
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104
COUR DES COMPTES
1 -
L’évolution des devis de démantèlement
des installations d’AREVA
a)
Les devis des installations arrêtées
Le devis global de démantèlement d’UP2 400, corrigé de
l’inflation, a augmenté depuis 2006 de 36,8 % en euros constants (+ 29 %
entre 2006 et 2007 ; + 6 % entre 2007 et 2010).
Devis de démantèlement d’UP2 400
Coût total de démantèlement au 31/12
en M€ courants
Mise
en
service
Date
arrêt
Année de fin
démantèlement
2006
2007
2008
2009
2010
1966
2003
2030
1192
1578
1768
1779
1738
En M€ 2010
1270
1639
1791
1793
1738
Source : Cour des comptes- données AREVA
L’essentiel de l’augmentation du devis est due à un élargissement
du périmètre de calcul, avec la prise en compte des coûts de surveillance
des installations non encore démantelées de la Hague (+326 M€
67
), qui
étaient couverts, avant la loi de 2006, par des contrats commerciaux et
donc inclus dans les coûts d'exploitation et de démantèlement des
installations de reprise et conditionnement des déchets (65 M€). Compte
tenu de l’avancement des opérations, le devis actuel d’UP2 400, sauf aléa
majeur avant la fin 2011, est probablement stabilisé.
b)
Les devis des installations en exploitation
Entre 2006 et 2010, le devis de démantèlement d’UP2 800 et UP3
est resté stable alors que celui d’Eurodif a augmenté de près de 200 M€,
en euros constants, soit 42 %.
Cette augmentation est le résultat de changements de périmètre
entre 2006 et 2009 qui ont accru le devis de 86 M€
2010
et d’une nouvelle
évaluation, en 2010, des opérations à réaliser, qui a entraîné un surcoût de
110 M€
2010
, due à des volumes de déchets et de contamination plus
importants que prévus.
67
Sur l’ensemble des installations UP2 400, 800 et UP 3 mais la charge a
essentiellement concerné UP2 400.
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LES DEPENSES FUTURES
105
Devis de démantèlement des installations en exploitation
M€
2010
2006
2010
2010/2006
UP2 800 - UP3
4 295
4 257
- 0,9 %
Eurodif
462
660
+ 43 %
Source : Cour des comptes
Dès 2002, de nombreuses incertitudes avaient été mises en
évidence, dues, selon l’exploitant, au statut d’avant-projet sommaire de
cette première évaluation. AREVA notait également qu’il était très
difficile de réaliser un devis d’une telle opération de démantèlement,
spécifique par nature, dans la mesure où il ne peut reposer sur aucune
expérience antérieure, ni à l’intérieur ni à l’extérieur du groupe.
L’évolution constatée confirme les incertitudes exprimées à cette époque.
2 -
Les méthodes d’évaluation des charges
Les installations de la Hague présentent la particularité de ne pas
pouvoir bénéficier d’effet de série. Les évaluations des opérations de
démantèlement sont en conséquence individualisées. AREVA recourt
néanmoins aux retours d’expérience de certaines opérations, notamment
celles d’UP1, première usine de traitement de Marcoule
68
et, bien
entendu, celle d’UP2 400 pour les deux autres usines en cours
d’exploitation.
Deux méthodes sont utilisées selon que l’installation est en cours
d’exploitation ou en cours de démantèlement. Elles reposent toutes deux
sur des inventaires physiques et radiologiques des installations à
démanteler, des ratios techniques et économiques
et l’élaboration de
scénarios.
Pendant la durée d’exploitation des installations, les devis sont
calculés sur la base de ces données et de coûts standards identifiés, puis
sont révisés tous les 3 ans. Le devis peut être revu si des évènements
significatifs apparaissent, comme pour Eurodif en 2010. AREVA recourt
pour cela à une méthode d’évaluation de coûts qu’elle partage avec le
CEA, fondée sur un outil appelé ETE-EVAL. La démarche repose sur des
scénarios types auxquels chaque installation à démanteler est associée. A
chaque scénario correspond un nombre de tâches d’assainissement ou de
68
De la responsabilité du CEA depuis 2005. AREVA considère néanmoins qu’en
raison des différences de conception importante, la transcription directe de scénarios
de démantèlement d’UP1 est difficile.
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démantèlement
69
. Ces tâches sont elles-mêmes associées à des ratios
70
qui
sont appliqués au résultat des inventaires pour calculer des coûts
primaires. La base de ratios est partagée en grande partie avec le CEA et
mise à jour en permanence au fur et à mesure des retours d’expérience.
L’outil ÉTÉ-EVAL a été certifié par le cabinet Bureau Veritas Consulting
dont le rapport de 2006 concluait au niveau suffisant de fiabilité de l’outil
et à l’absence de points à améliorer.
En phase de démantèlement, préparation et chantiers, le devis est
établi selon une « approche projet » appelée « méthode des devis
opérationnels » (DOP), plus détaillée, reposant sur des processus de
démantèlement précis, détaillant les travaux à réaliser par nature de
tâches.
3 -
Les aléas et incertitudes
En amont, les évaluations réalisées par ÉTÉ-EVAL pendant la
phase
d’exploitation
n’intègrent
pas
de
marge
« individualisée »
d’incertitudes et d’aléas, ni globale ni par site. AREVA considère
néanmoins qu’elle en tient compte en ayant une approche prudente de
l’évaluation des paramètres qui servent de base aux calculs.
En cours de démantèlement, dans les devis opérationnels, en
revanche, des analyses de risques sont menées afin de déterminer cette
part et de l’intégrer. Elle s’élève à 11 % d’incertitudes techniques et 5 %
d’aléas selon l’exploitant.
En 2010, AREVA a effectué un rapprochement des deux méthodes
d’évaluation sur cinq DOP d’opérations différentes d’UP2 400 et a
constaté
des
résultats
concordants ;
elle
considère
donc
que
«
implicitement, le taux d’incertitudes techniques et aléas contenu dans
l’outil d’évaluation ÉTÉ-EVAL est le même que celui de la méthodologie
des devis opérationnels, soit un total de 16 %.
». Par ailleurs, AREVA,
69
Exemples de scénario
: cellules à haut débit de dose, moyen débit de dose, faible
débit de dose, piscines, boîtes à gants, enceintes blindées ;
exemples de tâches
(70 au
total) : intervention sur cuves, piscines et bassins, contrôles radiologiques (initial,
intermédiaires, final), téléopération (découpe et extraction en vision directe ou
caméra, décontamination) etc.
70
Ratios primaires
: permettent de quantifier les déchets générés par les différentes
tâches ;
ratios scénarios
: essentiellement relatifs aux tenues, aux rendements
horaires ;
ratios fonctions de l’installation considérée
: relatifs aux charges
d’exploitation, aux taux horaires, aux coûts des matériels et consommables, aux coûts
de traitement des déchets et effluents, etc. Les ratios des deux premières catégories
sont communs au CEA et à AREVA.
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107
sans pouvoir la chiffrer, considère que la prise en compte du
démantèlement des installations UP2 800 et UP3 dès la phase de
conception avec l’objectif d’en réduire le coût, réduit les incertitudes
globales sur leur devis de démantèlement.
S’agissant d’Eurodif, l’entreprise a intégré des taux d’aléas et
risques associés à différents postes
71
de son devis 2010, pour un montant
de 49 M€
2010.
Par ailleurs, les aléas « positifs » (vente de métaux,
optimisation industrielle, etc.) sont évalués à 80 M€ mais ne sont pas
intégrés dans les devis. Les principales augmentations, corrigées des
effets de périmètre, atteignent 25 %.
Quant aux charges de démantèlement de l’usine George Besse 2
d’enrichissement par ultracentrifugation
72
, elles sont évaluées par
AREVA à 200 M€ pour les deux unités qui seront à terme en
exploitation, soit 6,6 % de l’investissement total qui s'élève à près de
3 Md€. Or, le devis de démantèlement de GB1, qui s'élève à 660 M€ à fin
2010, représente 10,2 % des investissements initiaux dans cette usine
selon AREVA. Selon l’exploitant, les deux devis ne peuvent être
comparés en raison des particularités techniques qui rendent le
démantèlement des installations de GB1 plus onéreux que celui de celles
de GB2, de l’effet de série qui sera constaté sur GB2 et du volume de
déchets de très faible activité produits par le démantèlement de GB2 qui
ne représentera que 10 % du volume produit par celui de GB1. Si ces
différences peuvent, en effet, expliquer une partie de la différence dans le
volume des charges attendues, celle constatée entre les poids des charges
par rapport aux investissements initiaux de GB1 et GB2 parait cependant
très élevée.
Corrigées des effets de périmètre, les principales augmentations
des devis exposées ci-dessus sont de 10
% pour UP2 400 et 17 % pour
Eurodif, à rapprocher des taux moyens d’incertitude de 16 % auxquels
fait référence AREVA.
D’une manière générale, AREVA considère avoir mis en place une
structure adaptée pour s’assurer de la bonne adéquation entre devis,
scénarios prévus et provisions avec la création, début 2008, de la
71
Les risques portent essentiellement sur l’augmentation de deux ans de la durée des
opérations de démantèlement (20 M€), sur les cadences de traitement plus faible que
prévues entraînant des heures productives complémentaires (6 M€), sur des
investissements complémentaires et coûts associés pour gestion du flux (21 M€) et
consommables supplémentaires (2 M€).
72
La première cascade a été mise en rotation en 2009 et l’entrée dans l’installation du
premier container d’uranium à enrichir a été réalisée en 2010.
Source : document de
référence 2010 AREVA
.
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COUR DES COMPTES
« Business Unit Valorisation », en charge du démantèlement au sein du
groupe, et, en 2010, la mise en place de la Direction du Patrimoine
Nucléaire, en charge de valider les passifs de démantèlement et de
contrôler le pilotage des programmes.
En termes comptables, la révision triennale des devis dans ETE
EVAL et la mise en place de l’organisation précitée limitent les
conséquences de la sous-évaluation des charges à une période réduite.
D - L’évaluation des charges nucléaires civiles de
démantèlement du CEA
Le CEA se distingue des deux autres grands exploitants nucléaires
en France par la diversité de ses activités qui nécessitent l’exploitation
d’un grand nombre d’installations nucléaires de nature diverse, réacteurs,
laboratoires de recherche, installations pilotes du cycle du combustible et
autres, caractérisées globalement par l’absence de tout effet de série en
terme de démantèlement.
Répartition des coûts de démantèlement des installations
nucléaires civiles du CEA en fonction de leur état d’activité
En M€
2010
Nombre
d’installations
Charges brutes
restantes
Installations en exploitation
22
1 261,1
Installations arrêtées
21
2 588,6
Charges transverses
61,5
43
3 911,2
Source : Cour des comptes
Le volume total des charges de démantèlement à fin 2010 s’élève à
3,9 Md€ répartis sur cinq grands sites. Il faut noter toutefois que le CEA
inclut dans les charges de démantèlement une partie de charges pour
gestion à long terme des déchets qui devrait être incluse dans le périmètre
des charges pour aval du cycle. Cette part s’élève à 372,1 M€. La
présentation du CEA sera adaptée dans le respect de la nomenclature de
la loi au prochain arrêté des comptes.
Cinq installations civiles représentent à elles seules 58 % des
charges de démantèlement du CEA. A l’exception de la station de
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109
traitement des effluents de Cadarache
73
, elles sont toutes arrêtées ou avec
une activité limitée et en cours ou instance de démantèlement.
Répartition par site des charges de démantèlement des
installations nucléaires civiles du CEA au 31 décembre 2010
En M€
Marcoule
Cadarache
Saclay
Fontenay-
aux-Roses
Grenoble
Total
2 015,4
972
480,2
306,3
53,1
3 911,2
dont
Atelier
pilote de
Marcoule
74
787,6
Réacteur
Phénix
880,5
Station de
traitement des
effluents
199,4
réacteur
rapsodie
177,8
Laboratoire
de chimie du
plutonium
(bâtiment
18)
230,9
Source : Cour des comptes
1 -
L’évolution des charges de démantèlement
La tendance générale des charges de démantèlement des
installations du CEA est à la hausse dans la dernière décennie.
Le tableau suivant présente l’évolution des devis de six
installations arrêtées dont certaines sont aujourd’hui déclassées ou en voie
de l’être et une en cours d’exploitation.
A l’exception des devis du réacteur Siloette et du LAMA de
Grenoble qui ont baissé, les autres ont augmenté, de 13 % pour celui de la
station de traitement des effluents de Cadarache, de manière beaucoup
plus significative pour les autres devis examinés (de 54 % à 108 %).
73
La station de traitement des effluents et des déchets solides (STEDS) a pour
vocation le traitement radioactif et le conditionnement des déchets produits par le
centre de Cadarache mais aussi d'autres centres CEA et hors CEA.
74
L’atelier pilote de Marcoule (APM) a permis de 1962 à 1997 de concevoir et mettre
au point à l’échelle pilote les procédés de retraitement et de vitrification exploités à
UP1 et à La Hague ; il sert actuellement d’entreposage pour les éléments combustibles
irradiés
« chauds » de Phénix et à l’entreposage des blocs de déchets vitrifiés, de
déchets irradiants et de sources radioactives. Travaux de démantèlement prévus au-
delà de 2013 et déclassement au-delà de 2026.
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COUR DES COMPTES
Les évaluations au 31 décembre 2001 (année de la création du
fonds dédié pour le démantèlement des installations civiles du CEA)
étaient à la fois « hétérogènes et non exhaustives », d’après le CEA lui-
même, notamment faute d’expérience en matière de démantèlement sur
des sites de recherche. Entre 2001 et 2005, ce dernier a commandité des
audits technico-financiers pour les projets en cours et des campagnes
d’évaluation systématiques pour les projets lancés à moyen et long terme.
Ces révisions de devis constituent l’essentiel de l’évolution entre 2001 et
2007.
Evolution des devis de démantèlement pour six installations
Evaluations
31/12/2001
Evaluations
31/12/2007
Evaluations
31/12/2010
Installations
Date de MSI
Date
d'arrê
t
Année de fin
de
démantèleme
nt
En M€ 2010
Evolution
2010/200
1
Station de
traitement
des
effluents
Cadarache
1965
2013
2026
181,4
204,5
204,7
12,8 %
Rapsodie
Cadarache
1967
1983
2050
131,9
130,5
219,9
66,7 %
APM
Marcoule
1962 Bât. 211
1988 bât.214
1997
2028
487,1
894,5
1014,9
108,4 %
Siloe
Grenoble
1963
1997
2010
56,8
65,3
87,8
54,7 %
Siloette
Grenoble
1963
2002
2006
11,3
7,1
7,1
-37,5 %
Mélusine
Grenoble
1958
1988
2009
16,2
22,7
25,4
56,5 %
LAMA
Grenoble
1961
2002
2012
67,5
57,8
62,2
-7,8 %
Source : Cour des comptes
En 2010, en raison des difficultés notamment constatées sur les
projets de Fontenay et sur UP1 (ancienne installation relevant de la
défense), le CEA a pris l’initiative d’un réexamen général à l’origine des
révisions de devis importantes effectuées en 2010. Le résultat,
conséquence d’évolutions à la hausse sur certaines installations et à la
baisse sur d’autres, s’est traduit en définitive par une augmentation des
charges brutes de démantèlement, corrigée de l’inflation, de 164 M€
2010
entre 2009 et 2010, soit 4,4 % par rapport à 2009, alors qu’elles étaient en
baisse permanente depuis 2006.
Les raisons des augmentations sont multiples et diverses : révisions
des stratégies et scénarios de mise à l’arrêt définitif et de démantèlement
des installations liées à des arbitrages de priorités, évolutions de la
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111
réglementation, sous-évaluation de la complexité des travaux à réaliser ou
mauvaise connaissance des contaminations à traiter, modifications des
choix d’affectation des moyens humains et financiers.
Ainsi, s’agissant de l’atelier pilote de Marcoule (APM), le scénario
de démantèlement a été allongé de six années et des difficultés des
chantiers réévaluées. En outre, des surcoûts ont été identifiés et liés à des
«
contraintes d’effectifs et les priorités définies, ce qui induit des surcoûts
mécaniques liés à l’augmentation de la durée d‘exploitation
».
Quant au réacteur Phénix
75
, son devis de démantèlement a
augmenté de 70 M€ entre 2009 et 2010 en raison de problèmes
techniques « imprévus », liés au déchargement du coeur et à la priorité
donnée par le CEA au démantèlement d’UP1, l’usine de traitement de
combustibles plutonigènes qui relève du secteur de la défense, entraînant
un décalage d’un an et demi du projet.
Le calendrier du démantèlement du laboratoire de chimie du
plutonium (bâtiment 18)
76
de Fontenay-aux-Roses qui devait aboutir à la
fin des travaux de démantèlement en 2017 a glissé de trois ans et a
entraîné la hausse du devis. En effet, le CEA a dû gérer des opérations
plus complexes que prévues, des difficultés dans l’évacuation des déchets
et surtout la découverte de la contamination des sous-sols qui n’était pas
prévue
et
qui
constitue
une
difficulté
majeure.
Ce
projet
de
démantèlement est une priorité pour le CEA qui souhaite le faire avancer
le plus rapidement possible.
Enfin, s’agissant du réacteur Rapsodie
77
, le CEA a été confronté à
plusieurs difficultés. Les coûts de démantèlement du bloc réacteur
affichés par les industriels sont très supérieurs aux estimations initiales.
En outre, l’ASN a refusé en 2009 le dossier de demande de mise à l’arrêt
75
Phénix : réacteur à neutrons rapides à caloporteur sodium pour l’électricité et
l’étude de la transmutation des déchets radioactifs à vie longue. Son exploitation a
cessé en 2009 et son fonctionnement complet en 2010. Le dossier de sûreté pour le
démantèlement devrait être déposé en 2011 pour un décret en 2013, à l’instar de
l’APM. Déclassement prévu en 2030.
76
Laboratoire de chimie du plutonium: installation dédiée à la réalisation d'études
radiochimiques, en particulier sur des quantités significatives de plutonium provenant
des combustibles irradiés et sur les éléments transuraniens. Déclassement prévu en
2020.
77
Rapsodie : réacteur expérimental de la filière à neutrons rapides a été mis à l’arrêt
définitif en 1985. Un accident mortel survenu en 1994 sur le chantier de
démantèlement a reporté de trois ans la reprise du chantier. L’ASN a indiqué au CEA
que son dossier déposé en 2008 devait être complété. Des travaux d’assainissement et
de démantèlement limités à certains équipements ont été réalisés entre 1997 et 2008.
Déclassement prévu en 2050.
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COUR DES COMPTES
définitif et de démantèlement proposé par le CEA et demandé qu’il soit
fondé, au moins pour les premières années, sur des études plus
approfondies. Aussi, le CEA souhaiterait en différer le démantèlement
mais cette option doit entrer dans le cadre d’une nouvelle stratégie de
démantèlement,
en
cours
d’examen
avec
l’ASN.
En outre,
ce
démantèlement n’est pas classé parmi les projets prioritaires du CEA et
subit les conséquences des contraintes financières et humaines déjà
mentionnées à propos de l’APM de Marcoule.
2 -
Les méthodes d’évaluation des charges
A l’instar d’AREVA, le CEA doit calculer les charges de
démantèlement d’un ensemble d’installations diverses et sans pouvoir
s’appuyer sur un quelconque effet de série. Il recourt aux mêmes
principes qu’AREVA, notamment en utilisant également pour les projets
de démantèlement à moyen et long terme l’outil ETE-EVAL.
Mais le CEA affiche plus clairement qu’AREVA dans son rapport
« article 20 » les principes qu’il retient pour calculer les aléas et
incertitudes. Ce calcul est propre à chaque installation et est
régulièrement mis à jour au fur et à mesure des retours d’expérience ou de
la survenue d’évènements ou de nouvelles informations ; il dépend du
niveau d’avancement du projet de démantèlement.
•
Pour les projets en phase opérationnelle de démantèlement, la
méthode de référence repose sur une analyse des risques, affectée
d’un calcul de probabilités, qui repose sur un chiffrage opérationnel
des travaux.
•
Pour les installations dont l’assainissement-démantèlement n’est
prévu qu’à moyen-long terme, le CEA utilise une méthode de ratios
statistiques appliqués à quatre grands postes de dépenses (projet,
Senex
78
travaux, déchets) et tenant compte de la spécificité de chaque
installation.
Sur l’ensemble des installations concernées, le CEA considère que
son taux moyen d’aléas et d’incertitudes s’élève à environ 30 %. Il reste
inférieur aux augmentations de devis constatées entre 2001 et 2010 sur les
installations arrêtées qui se situaient entre 54 et 108 %, avec une moyenne
de 83 %. Si une partie de ces évolutions des devis est due à des causes,
parfois exogènes aux projets, de changements de périmètre (y compris
78
Senex : dépenses de surveillance, d’entretien et d’exploitation des installations à
l’arrêt, correspondant à l’ensemble des opérations nécessaires à leur conservation en
état de sûreté et sécurité, y compris pendant les opérations de démantèlement.
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état initial et état final), de scénario et d’environnement (notamment
réglementaire, filière déchets), qui ne sont pas intégrées dans les taux
d’aléas calculés par le CEA, il n’en reste pas moins vrai que les devis ont
progressé pour des raisons qui n’étaient pas initialement prévues. Dans la
perspective des opérations encore à mener et en raison des particularités
de
chaque
installation
et
des
échéances
lointaines
de
certains
démantèlements, des risques non négligeables d’augmentation des devis
subsistent.
Même si les travaux menés depuis 2001, en particulier le réexamen
des devis en 2009-2010, permettent certainement de limiter pour l’avenir,
de façon générale, le risque de révision de devis lié aux périmètres et aux
scénarios industriels, le montant des charges de démantèlement à fin 2010
doit être apprécié à la lumière des augmentations constatées sur les devis
de ces installations. Les hausses constatées confirment l’intérêt pour le
CEA de conserver un taux d’aléas élevé.
__________
CONCLUSION – LE DEMANTELEMENT
_________
Les charges de démantèlement (31,9 Md€
2010
au total) sont
difficiles à estimer faute de précédents et d’expérience, en particulier
pour les installations d’AREVA et du CEA. Aussi les trois exploitants ont-
ils élaboré des méthodes et des outils, souvent sophistiqués, pour affiner
leurs évaluations qui sont régulièrement revues, ce qui permet de limiter
l’impact des sous-estimations dans les comptes. Mais leurs situations sont
différentes et les résultats des évolutions passées font craindre la
possibilité de futures augmentations de certains devis à l’avenir.
•
EDF
* A fin 2010, sur un devis total de démantèlement de 4 Md€
2010
, le
montant des charges brutes restantes des installations arrêtées d’EDF
s’élevait à 2,5 Md€. Ce montant augmentera probablement en raison de
la révision des devis qui sera menée en 2012. L’analyse de ces devis
depuis 2001 met en évidence des évolutions contrastées entre
installations et illustre les conséquences significatives que peuvent avoir
les aléas et incertitudes industriels et administratifs sur le coût final.
Mais, si la politique d’évaluation retenue par EDF, sans intégration de
ceux-ci, se heurte à la réalité des écarts importants constatés notamment
depuis 2006 sur plusieurs installations, la révision régulière des devis en
limite les effets.
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COUR DES COMPTES
* S’agissant du démantèlement du parc en exploitation, la Cour
n’est pas en mesure de valider le montant des charges de démantèlement
de ce parc, calculées sur la base de la méthode historique du « coût de
référence » (18,4 Md€
2010
), en raison, d’une part, de son caractère
forfaitaire et, d’autre part, de l’absence d’études approfondies ayant
conduit à l’adoption de cette méthode, déjà notée par la Cour dans son
rapport public de 2005.
En revanche, il est possible de confirmer que l’exercice
« Dampierre
09 », reposant sur une méthode de calcul robuste et
justifiée, aboutit à une évaluation du coût de démantèlement futur des
58 tranches REP d’EDF et des installations associées de 17,7 Md€
2010
,
proches du montant de l’évaluation historique (18,4 Md€
2010
). Mais il
n’est pas possible d’affirmer que ces montants reflètent le bon niveau de
charges en raison des multiples choix et paramètres retenus par les
experts d’EDF et dont la contradiction technique ne peut être apportée
par la Cour des comptes.
Compte tenu de l’intérêt de cette méthode, qui permet de suivre
avec précision les évolutions des devis, la Cour est favorable à ce qu’elle
soit
utilisée
par
EDF
pour
calculer
ses
charges
futures
de
démantèlement, plutôt que la méthode historique du coût de référence,
aujourd’hui encore utilisée par l’exploitant.
Par ailleurs, les charges de démantèlement pourraient augmenter
du fait d’une plus grande exigence dans le futur des normes de
dépollution des sites. Cette augmentation potentielle ne peut être évaluée.
* D’une manière générale, et avec l’indispensable prudence que
les
disparités
entre
réglementations,
stratégies,
calendriers
et
organisations des exploitants et technologies des réacteurs imposent, les
comparaisons internationales qui ont pu être réalisées mettent toutes en
évidence que le montant retenu par EDF pour le démantèlement de ses
réacteurs
est
inférieur
aux
coûts
calculés
à
l’étranger,
après
extrapolation pour rendre possible les comparaisons. La dispersion des
résultats ainsi obtenus (de 20 Md€
2010
à
62 Md€
2010
) confirme toutefois la
grande incertitude qui règne sur ces sujets.
En l’état actuel des analyses, et avec les limites évoquées ci-dessus
sur la valeur de ces comparaisons, les charges de démantèlement
retenues par EDF se situent dans le bas de la fourchette des
comparaisons internationales. Les audits commandés par la DGEC à
compter de 2012 sont donc tout à fait nécessaires et devraient permettre
de lever ou de réduire cette incertitude.
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LES DEPENSES FUTURES
115
•
AREVA
Les charges de démantèlement supportées par AREVA sont
essentiellement celles des installations de la Hague, en cours ou à venir,
et s’élèvent à 7,1 Md€.
En raison de son état d’avancement, le devis du projet de
démantèlement de l’installation UP2 400 de La Hague semble désormais
stabilisé et ne devrait pas évoluer fortement, sauf aléa majeur.
S’agissant
du
démantèlement
des
installations
encore
en
exploitation, établir un devis des opérations, spécifiques par nature, est
un exercice difficile, notamment en raison de retours d’expérience
limités. AREVA a mis en place une organisation ad hoc pour maîtriser au
mieux l’évaluation de ces charges et pris en compte, dès la conception
d’UP2 800 et UP3, les problématiques du démantèlement.
Mais l’augmentation des devis, de 2006 à 2010, d’UP2 400
(+ 37 %) et d’Eurodif (+ 43 %) a été significative et doit inciter
l’entreprise à s’interroger sur l’évaluation et le niveau des aléas et des
incertitudes qu’elle doit appliquer à ses chantiers futurs qui représentent
5,3 Md€ sur les charges de 7,1 Md€ évaluées fin 2010.
•
Le CEA
Les charges futures de démantèlement du CEA s’élèvent à
3,9 Md€. Très dépendant de son parc particulièrement hétérogène, le
CEA ne peut tirer profit d’effets de série et reste soumis à des risques
d’aléas qui peuvent, dans une approche individualisée par installation,
entraîner des écarts importants avec le taux moyen d’aléas et incertitudes
retenu pour les installations à démanteler dans l’avenir.
Le CEA a cependant procédé à des réexamens systématiques de
ses devis en 2009-2010, limitant pour l’avenir les risques de réévaluation
liés aux périmètres des projets et aux scénarios industriels. Mais, même si
le CEA dispose aujourd’hui d’une connaissance plus fine des paramètres
de ses devis, le montant des charges de démantèlement du CEA à fin 2010
doit être apprécié à la lumière des augmentations sensibles constatées
sur les devis des installations arrêtées.
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COUR DES COMPTES
II
-
La gestion des combustibles usés
Les charges de gestion des combustibles usés recouvrent des
opérations différentes selon le type de combustibles concernés. On
distingue en effet :
•
les charges de gestion des combustibles recyclables dans les
installations industrielles construites ou en construction : dans ce cas,
elles recouvrent les étapes suivantes :
o
l’entreposage des combustibles dans une installation de
l’exploitant
79
;
o
le transport vers l’installation de traitement ;
o
l’entreposage sur site avant traitement ;
o
le traitement ;
o
l’entreposage des colis de déchets ultimes sur site après
traitement.
•
les charges de gestion des combustibles non recyclables dans les
installations industrielles construites ou en construction : ces charges
recouvrent alors toutes les opérations de reconditionnement et
transport éventuel, ainsi que l’entreposage en attente du stockage
final.
L’essentiel du combustible usé issu de la filière électronucléaire
française provient des centrales du parc actuel. EDF devra donc assumer
l’ensemble des coûts liés à la gestion de ces combustibles usés. Toutefois,
le CEA assure également la gestion de combustibles usés en provenance
de ses réacteurs de recherche, dans des quantités certes plus limitées, mais
qui peuvent poser des problèmes spécifiques.
Les charges brutes de gestion des combustibles usés
M€ 2010
Charges brutes au 31 décembre 2010
EDF
14 385,8
97
%
CEA civil
419,9
3
%
Total
14 805,7
100
%
79
Dans le cas d’EDF, les coûts de l’entreposage temporaire en piscine sont exclus de
cette provision, car ces piscines sont nécessaires au stockage des combustibles neufs
et aux opérations de chargement et déchargement des combustibles ; les charges
d’exploitation des piscines sont faibles et peu dépendantes de leur contenu.
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LES DEPENSES FUTURES
117
Source : Cour des comptes
A - La gestion des combustibles usés d’EDF
Le cycle du combustible de la filière électronucléaire française
comprend 3 étapes :
-
l’amont du cycle : l’extraction, la conversion, l’enrichissement et la
fabrication du combustible
: Après son extraction, l’uranium naturel
doit être enrichi car la proportion de l’isotrope 235, qui a la propriété
d’être fissile, n’est que de 0,7 % pour 99,3 % d’isotope 238 ;
l’enrichissement consiste à augmenter la teneur en uranium 235 entre
3 et 5 %, nécessaire au fonctionnement des réacteurs de type REP.
Cet enrichissement est réalisé, après conversion de l’oxyde
d’uranium en hexafluorure d’uranium gazeux, en France à l’usine
Georges Besse 1 d’Eurodif, par diffusion gazeuse, et, à partir de
2011, à l’usine Georges Besse 2, par ultracentrifugation, technique
qui consomme beaucoup moins d’énergie que la précédente.
L’uranium enrichi est ensuite transformé en poudre puis en pastilles
insérées dans des crayons constituant des assemblages ;
-
l’utilisation du combustible
: Les assemblages de combustible sont
introduits dans le coeur des réacteurs où ils délivrent l’énergie par
fission des noyaux d’uranium 235 et de plutonium 239, apparu dans
le combustible, par transmutation de l’uranium 238. En moyenne, le
combustible reste en réacteur pendant 3 à 4 ans, et sa gestion est
fractionnée : tous les 12 à 18 mois, le combustible est déchargé. Les
éléments les plus anciens sont remplacés par des neufs, et les autres
éléments sont repositionnés à une place différente dans le coeur du
réacteur. Les assemblages de combustibles usés sont déchargés pour
refroidir dans la piscine de la centrale pendant environ quatre ans
avant d’être transportés dans la piscine de La Hague, où ils
continuent à refroidir ;
-
l’aval du cycle français: le retraitement et la gestion des matières et
déchets issus du retraitement
: après environ 8 années à la Hague, les
combustibles irradiés de type uranium naturel enrichi (UNE) sont
cisaillés puis soumis à un traitement chimique qui permet de séparer
d’une part l’uranium et le plutonium susceptibles d’être recyclés et
d’autre part les produits de fission et les actinides mineurs, qui seront
traités comme des déchets et vitrifiés. L’uranium de retraitement est
ensuite susceptible d’être enrichi pour servir à nouveau de
combustible (sous forme d’uranium de retraitement enrichi - URE)
tandis que le plutonium entre dans la fabrication de combustible sous
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COUR DES COMPTES
forme d’assemblages de type MOX (mélange d’oxydes d’uranium
appauvri et de plutonium).
Retraitement ou pas ?
Dans le domaine de la production électronucléaire, deux solutions
existent en ce qui concerne la destination à donner aux combustibles
nucléaires irradiés ou usés.
Une première solution est de les considérer comme des déchets. C’est
le choix fait, par exemple, par les Etats-Unis
80
, la Suède et la Finlande qui ont
opté actuellement pour le stockage direct ou l’entreposage de long terme des
combustibles usés.
Une seconde solution consiste à retraiter tout ou partie des
combustibles usés en vue de séparer et de conserver tout ce qui est
potentiellement recyclable, à savoir l’uranium et le plutonium
81
. C’est le
choix fait, par exemple, par la Chine, la Russie, le Japon et la Suisse.
Le choix français en faveur du retraitement relève de cette deuxième
option et s’est traduit concrètement par la construction de l’usine de
retraitement de la Hague et de capacités de production de combustible MOX,
la constitution de stocks tampon de combustibles irradiés, en piscines, et de
matières retraitées, dans l’attente de retraitement ou de recyclage, matières
qui ne sont pas, pour l’heure, considérées comme des déchets. Ce choix avait,
à l’origine plusieurs justifications :
80
Les Etats Unis ont étudié des projets de stockage (notamment Yucca Mountain,
actuellement suspendu) ainsi que des projets de création de filière de recyclage. La
Blue Ribbon Commission missionnée sur ce sujet en 2011 a recommandé
l’entreposage des combustibles usés pendant 100 ans, sans exclure à terme d’autres
solutions. Par ailleurs, une usine est en construction à Savannah River pour recycler
du plutonium militaire dans des réacteurs nucléaires civils.
81
Dans le processus physique de retraitement, un taux théorique de 96 % du
combustible usé traité peut être rendu recyclable. Dans le processus industriel de la
filière électronucléaire française, la part annuelle du combustible recyclé (URE et
MOX) par rapport à l’ensemble du combustible (essentiellement uranium naturel
enrichi UNE) chargé dans les réacteurs en 2010 n’est que de 16 % (en poids).
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- l’approvisionnement en plutonium d’une filière de réacteurs à
neutrons rapides, tels que Phénix ou Superphénix ; l’arrêt de Superphénix et
la diminution des tensions sur l’approvisionnement en uranium focalisent
désormais l’utilisation du plutonium sur la production et la consommation de
combustibles MOX et, à échéance plus lointaine, sur l’approvisionnement
d’une filière dite de 4
ème
génération à neutrons rapides si les recherches
lancées aboutissent ;
- un souci d’économie des ressources naturelles d’uranium et
d’indépendance énergétique, 96 % du combustible irradié étant encore
exploitable alors qu’une pénurie future d’uranium était éventuellement
envisageable à terme. A noter toutefois qu’en absence de réacteurs à neutrons
rapides, environ 25 %
82
du combustible UNE seulement est susceptible de
retourner dans le coeur du réacteur, et que les autorisations actuelles
permettent aux centrales EDF d’en utiliser effectivement 20
% ;
- la diminution des déchets ultimes, et donc des charges pouvant en
partie reposer sur les générations futures.
A l’inverse, les partisans du stockage direct estiment que l’avantage
économique et écologique n’est pas démontré, considérant que le retraitement
provoque des rejets importants de radionucléides dans l’environnement
83
, et
qu’isoler, manipuler et stocker du plutonium devrait être proscrit pour éviter
tout risque de dissémination
84
et de prolifération d’armes nucléaires.
Les critères de choix entre les deux solutions sont donc à la fois
politiques, économiques et écologiques.
82
1 000 tonnes d’UNE usé permettent de fabriquer 120 tonnes de MOX et environ
130 tonnes d’URE. Les autorisations actuelles permettent à EDF d’utiliser chaque
année 1 000 tonnes d’UNE, 120 tonnes de MOX et 80 tonnes d’URE.
83
Les rejets autorisés de La Hague par exemple sont 300 fois supérieurs à ceux des
deux réacteurs de Flamanville pour le tritium en mer ou près de 1 000 fois supérieurs
pour les gaz rares dans l’air.
84
L’inhalation de quelques milligrammes de plutonium provoque la mort en quelques
jours, et une dose de 0,1mg inhalée (200 000 Bq) suffit pour provoquer à long terme
des tumeurs aux poumons -
source IRSN
.
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121
1 -
Les différents flux de combustible et leur retraitement
Pour fonctionner, le parc actuel d’EDF utilise plusieurs types de
combustibles :
-
de l’uranium naturel enrichi (UNE)
-
de l’uranium de retraitement enrichi (URE) ;
-
le MOX, mélange d’uranium appauvri, issu de l’enrichissement de
l’uranium naturel et du plutonium issu du retraitement des
combustibles usés.
Le choix entre ces différents combustibles dépend des conditions
économiques du moment et des autorisations délivrées par l’ASN pour
chaque tranche nucléaire, qui précisent le mode de gestion du coeur et
certains
dispositifs
techniques
spécifiques
(contrôle,
protection).
Aujourd’hui,
sur
les 58 réacteurs,
22 tranches
sont
autorisées
à
fonctionner avec du MOX et 4 tranches peuvent fonctionner avec de
l’uranium de retraitement enrichi.
Le tableau ci-après montre la consommation de combustible neuf
et la production de combustible usé du parc de réacteurs actuel :
Consommation de combustible nucléaire
En tonnes
Uranium naturel
enrichi
Uranium de
retraitement enrichi
MOX
Année
Chargé
Déchargé
Chargé
Déchargé
Chargé
Déchargé
2008
Nd
1049
18,5
16
82,5
93
2009
1004,7
995
51,6
21,0
92,6
79,6
2010
981,2
1030
71,9
28,6
112,5
86,4
Source : EDF
Après combustion, les assemblages de combustibles irradiés
contiennent tous un mélange d’uranium, de plutonium, de produits de
fission et d’actinides mineurs
85
. Ils sont d’abord refroidis, dans les
piscines des centrales avant d’être retraités ou entreposés en fonction des
types de combustibles considérés (voir schéma en annexe 11).
Le traitement de l’uranium naturel enrichi (UNE) usé
85
Les actinides mineurs et le plutonium sont produits par les transmutations
successives de l’uranium qui réagit avec les neutrons sans fissionner.
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COUR DES COMPTES
Le traitement concerne aujourd’hui environ 1 000 tonnes de
combustible UNE usé par an. Il sépare :
-
l’uranium de retraitement (URT) qui constitue l’essentiel de la
matière ;
-
le plutonium qui représente environ 1 % de la matière ;
-
les coques et embouts qui sont compactés en colis de déchets
MAVL ;
-
le reste (environ 4 %) constitué des produits de fission et des
actinides mineurs qui sont mélangés à une matrice de verre pour
constituer des colis de déchets de haute activité (HA).
Ce traitement est dimensionné pour produire annuellement la
quantité de plutonium nécessaire à la fabrication du MOX utilisé par les
centrales EDF. Jusqu’en 2009, le retraitement concernait seulement
850 tonnes par an, ce qui permettait d’obtenir 8,5 t de plutonium
correspondant aux 100 tonnes de MOX qu’EDF consommait par an
86
.
Aujourd’hui, les 22 tranches autorisées permettent d’envisager une
consommation annuelle de 120 tonnes de MOX, ce qui est cohérent avec
le contrat signé en 2010 avec AREVA, qui prévoit de retraiter jusqu’à
1050 tonnes de combustible UNE par an à partir de 2010.
L’entreposage du MOX usé
Les combustibles MOX usés sont actuellement entreposés, car le
flux de plutonium issu de retraitement des combustibles UNE est
suffisant pour alimenter les centrales d’EDF, et le plutonium résiduel
contenu dans les combustibles MOX usés n’est pas recyclable une
seconde fois dans les réacteurs de 2ème et 3ème générations. Ces
combustibles usés pourraient toutefois constituer pour EDF un gisement
de matière première (plutonium) dans l’éventualité du développement
d’un parc de réacteurs de 4
ème
génération.
L’entreposage de l’uranium de retraitement enrichi usé (URE)
EDF a choisi de ne pas retraiter les combustibles URE irradiés, car
ces combustibles contiennent un taux plus élevé d’uranium 232, isotope
d’une durée de vie de 68,8 ans avec des descendants très radiotoxiques,
qui rend l’uranium de retraitement inutilisable dans les centrales
actuelles. De la même manière que pour les combustibles MOX, EDF
86
Avec une teneur moyenne en plutonium portée progressivement de 7 % à 8,5 % à
partir de 2007 (gestion dite « parité MOX »).
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prévoit de retraiter ces combustibles ultérieurement pour alimenter un
parc de 4
ème
génération.
Le traitement et l’entreposage de l’uranium de retraitement (URT)
L’URT est entreposé à Pierrelatte et constitue pour EDF une
réserve de matière qui peut être utilisée en substitution à l’uranium
naturel. Son recyclage effectif dépend des conditions du marché de
l’uranium
naturel
et
de
ses
perspectives
à
moyen/long
terme.
Actuellement, sur environ 1000 tonnes d’URT produites annuellement
par le retraitement de l’uranium naturel enrichi (UNE), 400 tonnes sont
entreposées et 600 tonnes d’URT sont ré-enrichies pour produire les
80 tonnes d’uranium de retraitement enrichi (URE) nécessaires à
l’alimentation des quatre réacteurs de Cruas.
L’URT contient toutefois des impuretés et de l’uranium 232 qui
compliquent son utilisation. Sa conversion et son enrichissement sont
actuellement réalisés en Russie et la fabrication des combustibles URE
est réalisée par AREVA dans l’usine de Romans. Les contrats en cours
permettent l’approvisionnement jusqu’en 2012. Dans le cadre de l’accord
« traitement recyclage » signé en 2010, Areva a proposé une offre pour le
développement d’une filière française à partir de 2017. Cette dernière
n’étant pas jugée compétitive par EDF, et Areva ne souhaitant pas faire
d’offre couvrant seulement la période 2013-2017, la production d’URE
devrait donc cesser en 2012 en attendant la mise en place d’une nouvelle
filière.
2 -
Les stocks de combustibles nucléaires usés d’EDF
Compte tenu de ces flux de traitement mais aussi d’entreposage
des combustibles usés, et du fait que ces techniques de retraitement n’ont
été que progressivement mises en place, des stocks de combustibles
nucléaires usés se sont peu à peu constitués.
L’état des stocks, présenté dans le tableau ci-dessous, montre,
notamment, que les combustibles d’uranium nucléaire enrichi (UNE) usés
sont retraités environ 16 ans après leur premier chargement dans le
réacteur, puisqu’il existe 16 540 tonnes d’UNE en attente de retraitement
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COUR DES COMPTES
et que le flux actuel de retraitement est au maximum
87
de 1 050 tonnes par
an.
Répartition du stock de combustible nucléaire usé ou engagé
88
au 31/12/2010
En tonnes
Dans les centrales
(piscines ou réacteurs)
En attente à
La Hague
Total
Total
9010
9530 t
18 540 t
UNE
8100 t
8380 t
16 480 t
MOX
690 t
900 t
1 590 t
URE
220 t
250 t
470 t
Source : Cour des comptes sur la base du rapport triennal d’EDF et des flux
mentionnés dans les documents internes d’EDF
3 -
Les coûts de gestion
a)
Différentes logiques et réglementations applicables :
EDF provisionne les dépenses aval liées au combustible au rythme
de l’utilisation effective de ce combustible, autrement dit de son
irradiation en réacteur. Ainsi, les dépenses de transport, retraitement,
entreposage et gestion des déchets résultant du cycle sont déjà intégrées
dans le compte de résultat du groupe au moment où le combustible usé est
sorti du coeur, selon le principe de rattachement des charges à la
production.
La réglementation applicable
89
impose en outre de faire figurer
dans les provisions les dépenses pour aval du cycle de l’intégralité du
combustible, à partir du moment où il est placé dans le coeur. Cela
suppose donc de prendre en compte dans la provision, les coûts futurs liés
au combustible engagé, mais non encore irradié ; cette partie de la
provision n’est pas comptabilisée dans le compte de résultat mais inscrite
en contrepartie d’un actif de stock. Les provisions doivent, en effet,
87
Ce chiffre correspond aux autorisations actuelles et au contrat EDF, qui peut
évoluer dans le futur, les capacités totales d’AREVA s’élevant à 1 700 tonnes par an
pour le retraitement et de 195 tonnes par an pour la production de MOX.
88
Un combustible est dit « engagé » lorsqu’il a été introduit dans le coeur de la
centrale, il est dit « usé » une fois sorti du coeur. Par convention comptable, EDF
considère que le coeur de la centrale est constitué d’une part décroissante de
combustible neuf et d’une part croissante de combustible irradié, ces parts étant
recalées à chaque rechargement du coeur.
89
Loi du 28 juin 2006 et plus particulièrement l’article 1 de l’arrêté du 21 mars 2007
relatif à la sécurisation du financement des charges nucléaires.
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refléter les coûts qui devraient théoriquement être pris en compte en cas
d’arrêt immédiat des centrales, c'est-à-dire avec un combustible en
moyenne à moitié utilisé, mais devant subir toutes les opérations en aval
du cycle.
Enfin, EDF calcule et passe une « provision pour dernier coeur »
(voir ci-après), qui est amortie sur la durée de fonctionnement
prévisionnelle des centrales et qui représente les dépenses aval associées
à la part de combustible qui sera en coeur mais non irradiée au moment de
l’arrêt définitif de la centrale, constituant de fait un coût fatal à rattacher à
la production de la centrale.
b)
Estimation des charges futures liées à la gestion du combustible
usé, hors gestion des déchets
Le 19 décembre 2008, EDF et AREVA ont signé un accord général
qui a été décliné en un contrat pluriannuel le 12 juillet 2010. Ce contrat
fixe les modalités techniques et financières des opérations de traitement et
de recyclage sur la période 2008 - 2012 et précise les principes qui
régiront la coopération industrielle entre EDF et AREVA sur l’aval du
cycle jusqu’en 2040.
EDF indique un coût brut total de gestion de ses combustibles usés
au 31 décembre 2010 de 14,386 Md€
2010
. Ces charges comprennent les
coûts de transport, d’entreposage, de cisaillage des combustibles usés, de
la séparation des constituants, du compactage des coques, de la
vitrification des produits de fission, de l’oxydation de l’URT et de
l’entreposage des différentes matières et déchets issus du retraitement.
Elles incluent également un forfait de R&D, les charges d’entreposage du
combustible de Superphénix, ainsi que des combustibles non retraités
(MOX et URE) en attente d’un exutoire définitif. En effet, les règles de
prudence comptable font qu’en l’absence de certitudes sur la construction
d’un parc de 4
ème
génération justifiant le retraitement des combustibles
MOX et URE usés, la solution de référence pour ces combustibles est le
stockage sans retraitement ; cela conduit à comptabiliser des charges
importantes à la rubrique « gestion à long terme des déchets radioactifs »,
mais à des charges plus réduites dans la rubrique « gestion des
combustibles usés » car elles ne recouvrent que les investissements dans
des installations d’entreposage (piscines) et les frais de fonctionnement de
ces installations sur quelques dizaines d’années, en attente d’un stockage
définitif.
Ces charges sont calculées à partir des stocks de combustible
irradiés et engagés existants, sur la base des principes de coopération long
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terme sur lesquels se sont engagées EDF et AREVA jusqu’en 2040. Le
contrat avec AREVA encadre étroitement les coûts unitaires post 2012
pour ce qui concerne le transport et le retraitement (cisaillage, séparation,
création des colis de déchets). Les coûts post 2012 relatifs à l’oxydation
et à l’entreposage de l’uranium de retraitement (URT) reposent sur
l’hypothèse prudente que l’ensemble de l’uranium retraité est entreposé et
qu’il n’y a donc pas de recyclage, même partiel, en uranium de
retraitement enrichi (URE). Les coûts sont calculés en faisant l’hypothèse
d’un rythme de retraitement maximum au regard du contrat existant (soit
un retraitement de 1 050 tonnes d’UNE par an).
Ces charges incluent enfin une part relative à la création d’une
nouvelle piscine d’entreposage à La Hague en 2015 pour répondre au
besoin d’augmentation progressive de la capacité d’entreposage à La
Hague. Or le contrat EDF-AREVA reste flou sur la probabilité de
création de cette nouvelle piscine. Ce besoin de capacité d’entreposage
supplémentaire résulte de l’accumulation des combustibles qui ne sont
pas retraités (MOX, URE) et de ceux qui ne le sont que partiellement
(UNE) du fait d’une différence entre le flux de combustibles « entrant » et
le flux de combustibles retraités. La date de 2015 avait été fixée par EDF
dans ses calculs avant que le nouveau contrat de retraitement, augmentant
le flux d’UNE retraité de 850 à 1050 tonnes par an, soit signé. Par ailleurs
des opérations ont depuis été effectuées pour retirer des piscines de la
Hague certains déchets techniques et EDF envisage dans ses plans
d’investissements futurs (cf. chapitre V–I : « le prolongement de la durée
de fonctionnement des centrales ») de « re-racker
90
» les piscines de ses
centrales, ce qui permettrait d’augmenter leur capacité, pour mieux
répondre à l’évolution des combustibles utilisés, et, par conséquent, de
reporter de plusieurs années le problème de saturation des piscines de la
Hague, à condition que cette opération, au demeurant coûteuse, soit
autorisée par l’ASN.
c)
L’évolution des charges
L’examen de l’évolution entre 2007 et 2010 des charges futures
estimées pour la gestion des combustibles ne fait pas ressortir de dérive
des coûts.
Evolution des charges brutes de gestion
des combustibles usés d’EDF
90
C’est-à-dire réorganiser la disposition des combustibles usés, en les plaçant dans
des casiers absorbant une partie des neutrons, de manière à pouvoir les rapprocher et
gagner de la place.
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127
Charges brutes
2007
2008
2009
2010
En M€ courants
16 208,6
13 375,3
13 969,5
14 385,8
En M€ 2010
16 834,5
13 547,4
14 083,2
14 385,8
Source : EDF
L’accord de 2008 prévoyant le versement d’une soulte de
2 300 M€
2007
pour financer sa part du démantèlement des installations de
la Hague a libéré EDF de ses engagements en la matière et fait disparaître
ces charges des montants qu’elle avait préalablement provisionnés.
Pour le reste, l’estimation des charges progresse comme l’inflation
et l’augmentation des stocks. Les charges de retraitement demeurent fixes
puisqu’elles concernent un stock qui reste à peu près constant.
d)
Comparaisons internationales
Parmi les pays qui retraitent le combustible usé, il est difficile
d’effectuer des comparaisons directes par rapport aux tarifs pratiqués par
AREVA. La méthode n’est en effet pas toujours identique : la
vitrification en particulier semble une spécificité que peu d’industriels
maîtrisent en dehors d’AREVA.
Les
volumes
concernés
ne
sont
eux-aussi
pas
toujours
comparables. Par ailleurs, les installations de la Hague sont déjà bien
amorties et EDF a payé en avance la soulte permettant de financer sa part
du démantèlement. En conséquence, le tarif aujourd’hui négocié par EDF,
construit sur la base des coûts de retraitements audités, est difficilement
comparable au tarif qui serait pratiqué par une compagnie privée, devant
amortir ses installations et financer leur démantèlement, avec une grande
incertitude sur les volumes à traiter dans le futur.
B - Coût de gestion des combustibles du CEA
1 -
Les réacteurs de recherche concernés par les coûts de gestion
du combustible usé
Depuis sa création, le CEA a construit et exploité plus d’une
trentaine de réacteurs ou maquettes utilisant des combustibles nucléaires,
pour les applications civiles et militaires.
Cinq réacteurs sont toujours en exploitation pour les besoins de la
recherche civile :
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128
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-
OSIRIS : ce réacteur expérimental d’une puissance thermique de
70 MW, implanté à Saclay, fonctionne depuis 1966. Sa fin de
fonctionnement est prévue en 2015. Il est utilisé pour le soutien du
parc nucléaire et pour la production de radioéléments. Il a utilisé des
combustibles de type « oxyde » jusqu’en 1997 et « siliciure » depuis
lors ;
-
ISIS : la maquette d’OSIRIS, de puissance 700 kW sert également
pour les formations ;
-
ORPHEE : ce réacteur de 14 MW implanté à Saclay est destiné à la
production de faisceaux de neutrons pour les besoins de la recherche
fondamentale ;
-
CABRI : ce réacteur de 25 MW implanté à Cadarache, permet de
reproduire au niveau d’un crayon de combustible les effets d’une
situation accidentelle d’excursion de puissance ;
-
le réacteur à haut flux (RHF) : ce réacteur à uranium très enrichi
refroidi par de l’eau lourde, d’une puissance thermique de 57 MW est
exploité par l’institut Laue Langevin
91
à Grenoble.
D’autre part, le combustible utilisé par certains réacteurs déjà
arrêtés est toujours en attente d’une solution définitive (retraitement ou
stockage définitif) :
-
Phénix : la centrale électronucléaire à neutrons rapides, d’une
puissance thermique de 563 MW implantée sur le site de Marcoule,
démarrée en 1973 et à l’arrêt depuis 2009, utilisait du combustible
RNR, qui est en fait un MOX à forte teneur en plutonium ;
-
Rapsodie : réacteur expérimental à neutrons rapides, d’une puissance
thermique de 40 MW, implanté à Cadarache, démarré en 1967 et
arrêté en 1982 ;
-
PHEBUS : réacteur destiné aux études accidentelles sur les réacteurs
REP, démarré en 1978 à Cadarache et arrêté en 2009.
Le CEA entrepose par ailleurs dans des installations de stockage
dédiées, à Cadarache et à Saclay, les éléments de combustible irradiés en
provenance d’anciennes installations civiles et militaires en cours de
démantèlement.
91
L’ILL a été créé en 1967 avec le statut d’une entreprise privée répondant au droit
français. Il est géré par trois pays associés, la France (le CEA et le CNRS),
l’Allemagne et le Royaume Uni.
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129
2 -
Les flux et les stocks de matière concernés
Les flux de combustibles nucléaires utilisés aujourd’hui par les
réacteurs de recherche (quelques centaines de kilogrammes) sont sans
commune
mesure
avec
le
flux
généré
par
le
parc
électrique
(1 200 tonnes), et très inférieurs aux flux générés à l’époque de
l’utilisation des réacteurs à neutrons rapides (plusieurs tonnes). Ainsi,
OSIRIS et ISIS utilisent en moyenne 119 kgML/an
92
, ORPHEE nécessite
13kgML par an de combustible aluminiure). CABRI va fonctionner avec
le même stock de combustible jusqu’à l’arrêt définitif de l’installation. Le
coeur du RHF est constitué d’un seul élément combustible en alliage
uranium aluminium, la masse d’uranium étant de 9 kg, enrichi à 93 %.
Aussi les stocks de combustibles expérimentaux usés à gérer restent-ils
limités (hors UOX, MOX et URE).
Inventaire des combustibles expérimentaux usés
En tonnes de métal lourd (tML)
2007
2020
2030
Combustibles en cours d’utilisation
dans les réacteurs de recherche
5
0
0
Combustibles usés en attente de
traitement
42
0
0
Source : ANDRA, inventaire national 2009
L’essentiel de ces stocks provient de Phénix, soit 43 tML à fin
2010, soit l’équivalent à terme de 1350 « étuis », dont 642 à produire à
partir des assemblages encore présents dans la centrale et 708 répartis
dans plusieurs installations du CEA.
3 -
Les coûts de gestion
Le dernier rapport triennal du CEA résume ainsi les charges
estimées pour la gestion de ses combustibles usés.
92
ML = Métal Lourd.
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Charges de gestion des combustibles usés du CEA
Charge en valeur brute en
M€ courants
Types de combustibles
2009
2010
1. Combustibles usés recyclables dans les installations
industrielles construites ou en construction
228,4
273,2
Combustibles du réacteur Phénix
201,1
253,3
Combustibles Aluminiures du réacteur ORPHEE
1,2
2,5
Combustibles Siliciures des réacteurs OSIRIS/ISIS
21,0
12,4
Combustibles du réacteur PHEBUS
2,6
2,5
Combustibles du réacteur CABRI
2,5
2,5
2. Charges relatives aux autres combustibles
35,6
146,7
Combustibles oxydes
2,3
17,1
Combustibles des réacteurs expérimentaux filière générale
33,3
74,6
Evacuation combustibles INB 72 de Saclay
-
55,0
TOTAL
264
419,9
Source : actualisation du rapport triennal CEA
Même si ces montants de charges brutes restent limités par rapport
aux autres dépenses futures du CEA ou d’EDF, leur progression entre
2009 et 2010 est très sensible (+ 58 % en euros constants). Elle fait suite à
un audit interne de 2009 concluant à une évaluation trop optimiste des
provisions, confirmé par un audit externe en 2010. Les principales
évolutions s’expliquent de la manière suivante :
-
l’essentiel des charges futures de retraitement des combustibles usés
du CEA concerne les combustibles du réacteur Phénix dont
l’évacuation sur la Hague doit se terminer en 2018. Le montant des
charges de gestion est évalué à 253 M€ (219 M€ pour le traitement et
34 M€ pour le conditionnement et l’entreposage). L’essentiel des
dépenses doit avoir lieu entre 2011 et 2021 et les opérations être
terminées en 2027, soit 18 ans après l’arrêt du réacteur. Ce montant,
représente un coût unitaire très supérieur au retraitement des
combustibles d’EDF, ce qui s’explique par les faibles quantités
concernées et les spécificités du combustible concerné (MOX). Les
négociations avec AREVA sur un phasage des opérations de
retraitement ont été engagées en 2010. L’offre remise en juin 2010
était très significativement supérieure aux éléments issus de
discussions antérieures avec AREVA. Fin 2010, cette situation et
l’appréciation des marges de négociation envisageables ont conduit à
inscrire une révision de +56,5 M€ en valeur brute, entérinée par les
commissaires aux comptes du CEA
93
;
93
Le contrat a été signé en novembre 2011 et doit s’appliquer jusqu’au 31 décembre
2030.
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-
concernant les combustibles expérimentaux, les montants ont plus
que doublé, du fait de multiples difficultés techniques rencontrées
dans les opérations en cours ;
-
concernant l’évacuation des poubelles de combustibles de Saclay,
l’hypothèse initiale d’évacuation directe des combustibles n’a pas été
confirmée. L’option de référence est désormais de réaliser un tri sur
place pour alléger les contraintes sur les installations de traitement et
d’entreposage, ce qui a conduit à prévoir un complément du coût des
charges.
____
CONCLUSION – GESTION DES COMBUSTIBLES USES
__
La gestion future des combustibles usés représente un montant de
charges brutes de 14,8 Md€ en 2010.
La majeure partie de ces dépenses futures est à la charge d’EDF
(14,4 Md€) et concerne la gestion de 18 546 tonnes de combustibles
UNE, MOX ou URE, situées dans les centrales d’EDF, ou à la Hague, en
attente de retraitement.
L’essentiel de ces provisions, constitué par le coût du transport et
du retraitement des combustibles UNE, est calculé sur des quantités
précises et des coûts unitaires basés sur les contrats en cours avec
AREVA et ne comporte pas d’incertitudes majeures.
Les charges du CEA (420 M€ fin 2010) sont sensiblement plus
faibles mais représentent souvent des travaux complexes du fait de la
grande hétérogénéité des matières à traiter. Au total, le CEA prévoit de
retraiter 47 tonnes de combustibles usés, l’essentiel étant constitué des
combustibles Phénix (253 M€). Le coût de revient moyen est donc élevé
(5 800€/kg ML, hors le coût de gestion à long terme des déchets) et la
stabilité de l’estimation des charges relativement mal assurée (+60 %
entre 2009 et 2010).
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COUR DES COMPTES
III
-
La gestion des déchets radioactifs
A - Les types de déchets et leurs modes de gestion
1 -
Le cadre de la gestion des déchets radioactifs
La loi de programme n° 2006-739 du 28 juin 2006 relative à la
gestion durable des matières et déchets radioactifs a défini les déchets
radioactifs comme «
des substances radioactives pour lesquelles aucune
utilisation ultérieure n’est prévue ou envisagée » et les déchets
radioactifs ultimes comme « des déchets radioactifs qui ne peuvent plus
être traités dans les conditions techniques et économiques du moment,
notamment par extraction de leur part valorisable ou par réduction de
leur caractère polluant ou dangereux
». La loi de 2006 a également
confirmé le principe pollueur-payeur dans son article 2, qui dispose que
«
les producteurs de combustibles usés et de déchets radioactifs sont
responsables de ces substances
». La gestion définitive des déchets
radioactifs est confiée à un établissement public industriel et commercial,
l’ANDRA (Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs),
mais les producteurs de déchets en restent toujours responsables.
La loi n° 91-1381 du 30 décembre 1991 relative aux recherches sur
la gestion des déchets radioactifs avait confié à l’ANDRA la mission de
«
répertorier l’état et la localisation de tous les déchets radioactifs se
trouvant sur le territoire national
». Depuis 2004, cette mission prend la
forme d’un inventaire national des matières et déchets radioactifs,
actualisé tous les trois ans, et qui sert de fondement au plan national de
gestion des matières et déchets radioactifs élaboré par le Gouvernement
français, également sur une base triennale. Ce dernier document constitue
la référence en matière de stratégie de gestion des déchets et des matières
radioactives.
2 -
La classification des déchets radioactifs
Les déchets radioactifs sont majoritairement imputables à la
production d’électricité (62 % des déchets en volume), mais ils
proviennent également du secteur de la recherche (17 % du volume dont
une partie liée à la recherche en matière de production d’électricité
nucléaire), des activités de défense (17 % du volume), de l’industrie non
nucléaire (3 % du volume), ou encore du secteur médical (1 % du
volume).
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Filières de gestion des déchets radioactifs
Période
Activité
Vie très courte
période < 100
jours
Vie courte (VC)
période
≤
31 ans
Vie longue (VL)
période > 31 ans
TFA
Très
faible
activité
Stockage dédié en surface
Filières de recyclage
FA
Faible
activité
Stockage
dédié
en
subsurface à l'étude.
MA
Moyenne
activité
Stockage
de
surface
(centre
de stockage de
l'Aube)
sauf
certains déchets
tritiés
et
certaines sources
scellées.
Filières à l'étude dans le
cadre de l'article 3 de la
loi
de
programme
du
28 juin 2006.
HA
Haute
activité
Gestion par
décroissance
radioactive.
Filières à l'étude dans le cadre de l'article 3 de
la loi de programme du 28 juin 2006.
Source : plan national de gestion des matières et des déchets radioactifs
2010-2012
D’une manière générale, les déchets radioactifs font l’objet d’une
classification en fonction de deux critères :
-
leur niveau de radioactivité
, mesuré en becquerels. On distingue les
déchets de haute activité (HA), moyenne activité (MA), faible
activité (FA) et très faible activité (TFA) ;
-
leur durée de vie
, qui correspond au rythme de décroissance de
l’activité au fil du temps. La classification française se réfère à la
demi-vie des éléments, c'est-à-dire à la période nécessaire pour que la
radioactivité d’un élément soit divisée par deux. On distingue ainsi
les déchets à vie très courte (moins de 100 jours), les déchets à vie
courte (demi-vie inférieure à 31 ans) et les déchets à vie longue (plus
de 31 ans).
Les filières de gestion existantes permettent le stockage de 89 %
des déchets produits en volume
94
. Toutefois, les déchets les plus
radioactifs ne disposent pas d’un centre de stockage en service pour le
moment, alors qu’ils représentent plus de 99 % de la radioactivité totale
des déchets.
94
Ce total ne prend pas en compte certains déchets radioactifs de faible activité
relevant de la phase amont du cycle, stériles et résidus miniers notamment (cf.i
nfra
E)
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COUR DES COMPTES
3 -
Les déchets radioactifs ultimes de la filière électronucléaire
Les déchets radioactifs ultimes engendrés par la production
d’électricité
nucléaire
ont
plusieurs
origines :
l’exploitation
des
installations
nucléaires,
leur
démantèlement,
la
reprise
et
le
conditionnement des déchets anciens (RCD) et les combustibles usés,
retraités ou non.
Selon que l’on dispose aujourd’hui d’exutoire (déchets TFA et
FMA VC) ou que celui-ci est encore à l’étude (déchets FAVL, MAVL et
HAVL), l’estimation des charges futures est plus ou moins précise et
objet de discussion. La reprise et le conditionnement des déchets anciens,
qui ne concernent que le CEA et AREVA, constituent un cas particulier
puisque les dépenses afférentes doivent décliner progressivement pour
disparaître dans un avenir relativement proche. Enfin, pour quelques
types de déchets particuliers, les conditions de leur traitement restent
encore en suspens.
Le total des charges brutes relatives à la gestion future de ces
déchets s’élevait à 28,3 Md€ au 31 décembre 2010 ; EDF en représentait
81 %.
Les charges brutes de gestion future des déchets radioactifs
M€ 2010
Charges brutes au 31 décembre 2010
EDF
23 017
81 %
AREVA
2 859
10 %
CEA civil
2 403
9 %
ANDRA
83
Total
28 362
100 %
Source : Cour des comptes et exploitants
B - Les déchets disposant actuellement d’un exutoire
1 -
Les déchets de très faible activité
Les déchets TFA proviennent principalement de la déconstruction
des installations nucléaires, et sont constitués de gravats, terres et
ferrailles faiblement contaminés, souvent à des taux proches de la
radioactivité naturelle.
Dans la majorité des pays (notamment Belgique et Royaume Uni),
une grande partie de ces déchets serait considérée comme non
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radioactives compte tenu de l’existence d’un seuil de libération
95
. A
l’inverse, la France a fait le choix de leur consacrer une filière de
stockage spécifique : le centre de stockage des déchets de très faible
activité est ouvert depuis 2003 à Morvilliers dans l’Aube et dispose d’une
capacité totale de stockage de 650 000 m
3
. L’investissement initial pour
sa réalisation a été de 40 M€. A la fin de l’année 2010, soit après 7 années
d’activité, le centre était occupé à 26,8 %.
Compte tenu des volumes de déchets issus du démantèlement, la
capacité actuelle du centre TFA ne pourra suffire : l’inventaire national
prévoit 870 000 m
3
de déchets TFA d’ici la fin 2030, soit davantage que
la capacité de stockage du centre de Morvilliers. Quatre options sont
envisageables : l’extension du centre actuel ; la construction d’un
nouveau centre ; l’instauration d’un « seuil de libération » permettant
d’utiliser les filières conventionnelles pour ces déchets très faiblement
radioactifs ; leur recyclage dans la filière nucléaire elle-même, piste de
réflexion qui reste à approfondir, et pour laquelle un financement a été
attribué à l’ANDRA dans le cadre du programme des investissements
d’avenir
96
.
Les montants en jeu devraient en tout cas rester modérés : les coûts
d’investissement (40 M€) et de fonctionnement (14 M€) du centre actuel
sont faibles au regard des sommes prévues pour le stockage des déchets
de moyenne et haute activité. Le seul véritable aléa sera l’implantation
d’un éventuel nouveau centre, qui nécessite de trouver de nouvelles
communes candidates : un retard pourrait freiner les travaux de
démantèlement des centrales et augmenter les coûts associés, comme cela
a été le cas avec le centre FAVL dont les retards ont généré des surcoûts
pour le démantèlement des centrales de première génération.
2 -
Les déchets de faible et moyenne activité à vie courte
Les déchets à vie courte, de faible ou moyenne activité, sont
principalement issus des activités de maintenance des installations
nucléaires d’EDF, d’AREVA et du CEA (tenues, outils, filtres, etc.) et du
fonctionnement de ces installations.
Deux centres de stockage existent pour ces déchets :
95
Seuil de radioactivité à partir duquel on considère le déchet comme radioactif et
devant être traité spécifiquement. En France, ce seuil n’existe pas. Tous les déchets
provenant des INB doivent faire l’objet d’un traitement spécifique.
96
Voir chapitre VI-I-B-4.
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COUR DES COMPTES
o
le centre de stockage de la Manche, premier centre
exploité depuis 1969, a reçu 527 225 m
3
de déchets. Il
est fermé et est entré, depuis 2003, en phase de
surveillance pour une durée, fixée par décret, de
300 ans ;
o
le centre de stockage de Soulaines-Dhuys dans l’Aube,
construit en 1992 pour un investissement initial de
221 M€. Conçu
pour
recevoir
1 million de m
3
de
déchets, il était occupé à 24,3 % de sa capacité de
stockage à la fin de l’année 2010, soit après 18 ans
d’activité.
Selon l’ANDRA, les exercices de prospective réalisés dans le
cadre de l’inventaire national 2009, sur la base des données fournies par
les producteurs, montrent que la capacité de stockage disponible à fin
2007 au centre de Soulaines est suffisante pour recevoir les déchets qui
seront produits par l’exploitation et le démantèlement des installations
autorisées fin 2007, y compris l’EPR de Flamanville. Ce scénario repose
sur l’hypothèse de la
poursuite du traitement des combustibles usés et
d’une durée de fonctionnement des centrales nucléaires de 40 ans.
En revanche, dans l’hypothèse d’une extension à 50 ans de la durée
de fonctionnement des centrales, la capacité du centre FMAVC de
Soulaines ne serait
a priori
pas complètement suffisante
97
compte tenu
des déchets générés par dix années d’exploitation supplémentaire. La
création d’un nouveau centre ou l’extension de la capacité du centre
actuel pourrait alors s’avérer nécessaire.
3 -
Le coût de traitement des déchets TFA et FMAVC
Le fonctionnement de ces centres est d’ores et déjà pris en compte
dans les coûts des principaux exploitants, pour un montant annuel total de
58,2 M€
2010
, réparti entre les opérateurs en fonction des quantités de
déchets déposés.
Le coût du stockage est d’environ 450 €/m
3
pour les déchets TFA,
y compris la participation aux frais de surveillance du centre après sa
fermeture, et d’environ 3 000 € pour les déchets FMA
98
. Pour le centre de
stockage de la Manche, fermé depuis 2003, les montants couvrent les
97
Sauf si des optimisations sont réalisées d’ici là en matière de tri, traitement et
conditionnement des déchets.
98
Hors coût de l’investissement initial, de la fermeture et de la surveillance
contrairement au coût du stockage des déchets TFA ci-dessus.
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charges de surveillance, les travaux de pérennisation de la couverture et
les impôts liés au site. Un système analogue sera adopté à la fermeture du
centre de Soulaines.
Chiffre d’affaires 2010 des centres de stockage de l’ANDRA
En k€2010
Chiffre
d’affaires
EDF
AREVA
CEA
Autres
ANDRA
Centre de
Morvilliers
TFA
14 087
2 731
4 748
5 408
1 200
0
Centre de
la Manche
6 836
3 415
1 308
1 953
0
160
Centre de
Soulaines
37 319
20 306
4 033
12 879
48
53
Total
58 242
26 452
10 089
20 240
1 248
213
Source : ANDRA
C - Les déchets sans exutoire
1 -
Les déchets de faible activité à vie longue (FAVL)
Selon l’inventaire national des matières et déchets radioactifs, en
2030, les déchets de faible activité à vie longue (FAVL) représenteront
6,75 % du volume mais seulement 0,007 % de la radioactivité totale des
déchets. Ces déchets sont composés principalement de radifères (déchets
contenant du radium) et de graphites, ces derniers étant issus pour la
plupart de l’exploitation par EDF des anciennes centrales nucléaires de
type graphite-gaz. Le CEA dispose également de quelques réacteurs
contenant du graphite.
99
L’ANDRA avait estimé le coût de construction et d’exploitation de
ce stockage à 690 M€
2005
pour un volume de 190 000 m
3
de colis de
déchets. Le projet de centre consistait en un stockage sous couverture
remaniée, peu profond, dans une couche d’argile. Le coût du projet de
centre repose sur une étude de l’ANDRA réalisée en mars 2005 et se
décompose en 423 M€
2005
pour les déchets graphites et 267 M€
2005
pour
les
déchets
radifères.
Ces
coûts
comprennent
l’investissement,
l’exploitation du centre pendant 20 ans et sa surveillance pendant 30 ans.
99
Une partie significative de ces déchets FAVL ne provient pas de l’industrie
électronucléaire, mais d’autres activités industrielles ; Rhodia est ainsi à l’origine de
33 % des déchets radifères.
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COUR DES COMPTES
A l’été 2009, le projet a dû être reporté, suite aux difficultés rencontrées
dans la procédure de sélection du site devant accueillir le futur centre.
Ces déchets devront toutefois faire l’objet d’un projet spécifique,
en raison de leur longue durée de radioactivité. Le budget de l’ANDRA
pour les études et recherches sur ces déchets s’élève à 5 M€ par an,
montant pris en charge par les producteurs de déchets.
A la clôture de l’exercice 2010, le coût futur de gestion des déchets
FAVL représentait donc un total de 806 M€
2010
(690 M€
2005
) de charges
brutes. L’essentiel de ces charges se trouvent dans les comptes d’EDF,
avec un montant de 727 M€ prévu pour la gestion à long terme de ses
déchets FAVL, issus essentiellement de la filière graphite-gaz.
Toutefois, le calcul de ces coûts futurs repose sur une conception
du centre qui pourrait évoluer, compte tenu de la poursuite des
programmes de recherche sur la gestion de ces déchets. L’ANDRA doit
remettre un rapport sur le sujet en 2012 en étudiant différents scénarios.
En tout état de cause, le montant de la provision devra être adapté au
nouveau projet de l’ANDRA, en prenant en compte les optimisations ou
les contraintes nouvelles, sans que l’on puisse dire aujourd’hui si le coût
évoluera à la hausse ou à la baisse.
2 -
Les déchets de moyenne activité à vie longue et de haute
activité (MAVL et HA)
a)
Les déchets considérés
Les déchets HA :
l’irradiation des assemblages de combustibles
nucléaires en réacteur provoque la formation d’éléments radioactifs
(produits de fission et actinides mineurs). Ces déchets dits de « haute
activité » (HA) peuvent être séparés du reste du combustible usé (uranium
et plutonium, matières valorisables) et de la structure métallique des
assemblages, par un retraitement réalisé à La Hague.
Actuellement
100
, les combustibles usés de type MOX (112 tonnes
utilisées en 2010) et URE (72 tonnes utilisées en 2010) ne sont pas
retraités. En revanche, les combustibles usés UNE (981 tonnes chargées
en 2010) sont retraités, ce qui permet d’en extraire 96 % de matières
valorisables (uranium et plutonium) et 4 % de déchets HA (40 tonnes).
100
Source : EDF et rapport de juillet 2010 du Haut comité pour la transparence et
l’information sur la sécurité nucléaire,
Avis sur la transparence de la gestion des
matières et des déchets radioactifs produits aux différents stades du cycle du
combustible
, p. 14.
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139
Ces déchets sont conditionnés dans une matrice de verre et coulés dans
des colis standard. Au total, le retraitement d’une tonne de combustible
usé UNE entraîne la production de 0,13 m
3
de déchets HA.
Les déchets MAVL
: les déchets de moyenne activité à vie longue
(MAVL) ont une triple origine. Ils proviennent des structures métalliques
des
assemblages
de
combustible
lorsqu’ils
sont
retraités,
du
démantèlement de certains composants des installations nucléaires
exposés au rayonnement radioactif et de certains déchets d’exploitation,
notamment des centrales nucléaires et de l’usine de retraitement de La
Hague.
Tous les ans en fin d’exercice, les producteurs de déchets HA et
MAVL (EDF, le CEA et AREVA) évaluent la quantité de déchets
« engagés », c’est-à-dire les déchets déjà produits et ceux qui seront
produits par les opérations de démantèlement des installations nucléaires
existantes et le retraitement du combustible chargé en réacteur
101
. Au
31 décembre 2010 :
-
l’inventaire des déchets, hors combustibles usés non retraités,
destinés au stockage direct, donnait un total de 62 145 m
3
de déchets
MAVL et de 4 730 m
3
de déchets HA ;
-
concernant
les
combustibles
usés
non
recyclables
dans
les
installations construites ou en construction, on compte, pour EDF,
2 241 tonnes d’assemblages, principalement de MOX, d’uranium de
retraitement
enrichi
(URE),
de
combustibles
provenant
de
Superphénix et de Brennilis, pour EDF, et 38 m
3
de combustibles
usés du CEA.
Inventaire des déchets HA et MAVL engagés fin 2010,
y compris combustibles usés
En m
3
EDF
CEA-civil
AREVA
Total
MAVL
36 141
16 080
9 924
62 145
HA
4 368
175
187
4 730
Combustibles usés
2 241 t
38
0
>2 200 t
Source : Cour des comptes, exploitants
101
Environ
90 %
des
déchets
HA
et
MAVL
proviennent
de
l’industrie
électronucléaire et de la recherche, le reste est issu des activités de défense.
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COUR DES COMPTES
Les évolutions ultérieures de cet inventaire dépendent de la mise
en service de nouvelles installations nucléaires qu’il faudra démanteler
(futurs EPR d’EDF, nouveaux réacteurs de recherche du CEA), de
l’exploitation des installations actuelles et à venir
102
, du chargement en
réacteur
de
nouveaux
combustibles
103
et
des
évolutions
de
conditionnement de déchets produits
ou à produire.
Pour une durée de fonctionnement de 40 ans du parc nucléaire
actuel, EDF prévoit au total la production d’environ 6 000 m
3
de déchets
HA, 38 000 m
3
de déchets MAVL et 5000 tonnes de combustibles usés
(MOX, URE, Brennilis et Superphénix). Une prolongation de cette durée
de fonctionnement à 60 ans, toutes choses égales par ailleurs,
augmenterait ces volumes de respectivement 3 000 m
3
, 4 000 m
3
et
4000 tonnes
104
.
b)
La solution envisagée : le stockage géologique profond
La solution de stockage des déchets HA et MAVL majoritairement
envisagée au niveau international et européen est le stockage en couche
géologique profonde
105
. C’est également la solution retenue en France,
après une phase de recherche et de consultation nationale qui a conduit à
l’adoption de la loi de programme du 28 juin 2006, relative à la gestion
des matières et déchets radioactifs et qui consacre le choix de cette
solution pour les déchets les plus radioactifs.
102
Ainsi, les usines AREVA UP2 800 et UP3 (La Hague) et l’usine Melox produisent
annuellement environ 130 m
3
de déchets MAVL, dont le coût de gestion à long terme
est provisionné au fur et à mesure de la production de ces déchets.
103
Actuellement, le CEA utilise environ 150 kg de combustible annuellement. EDF,
de son côté, produit annuellement 136 m
3
de déchets HA et 164 m
3
de déchets
MAVL.
104
Les volumes produits pendant 20 ans ne sont pas toujours égaux à la moitié des
volumes produits pendant 40 ans, dans la mesure où ces derniers volumes incluent
aussi des déchets issus du démantèlement, de la RCD ou du retraitement des
combustibles usés de réacteurs autres que les 58 réacteurs à eau pressurisée du parc
actuel.
105
Cette solution ne va pas cependant sans incertitudes scientifiques ni difficultés de
mise en oeuvre (cf.
infra
d). Cette situation, à laquelle s’ajoute l’exigence de
réversibilité, conduit certains à proposer une alternative transitoire de stockage
sécurisé en sub-surface, qu’ils jugent moins coûteuse à court terme et plus à même de
permettre la récupération des déchets le jour où une solution définitive serait trouvée.
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LES DEPENSES FUTURES
141
Le cadre légal du stockage géologique profond en France
La loi du 30 décembre 1991 relative aux recherches sur la gestion des
déchets radioactifs prévoyait des études sur trois modes de gestion des
éléments
radioactifs
à
vie
longue :
le
stockage
profond,
la
séparation/transmutation
106
et l’entreposage de longue durée en surface.
Dans ce cadre, l’ANDRA été autorisée, par décret du 3 août 1999, à
exploiter un laboratoire souterrain à Bure (à la frontière entre Meuse et
Haute-Marne) afin d’étudier les formations géologiques profondes où
pourraient être stockés des déchets radioactifs.
L’article 6 de la loi du 28 juin 2006 précise désormais que sont
destinés au stockage profond «
les déchets radioactifs ultimes ne pouvant
pour des raisons de sûreté nucléaire ou de radioprotection être stockés en
surface ou en faible profondeur
».
Cette loi impose, dans son article 12, que le stockage profond soit
réversible pendant une durée minimum de 100 ans, qui correspond à la durée
d’exploitation du centre.
La loi de 2006 précise le rôle et la responsabilité, très large, de
l’ANDRA en tant que concepteur et exploitant du futur centre de
stockage. L’article 14 de la loi de 2006 charge l’Agence de «
concevoir,
d'implanter, de réaliser et d'assurer la gestion de centres d'entreposage
ou des centres de stockage de déchets radioactifs
» et «
d'effectuer à ces
fins toutes les études nécessaires
». Concernant l’aspect financier, ce
même article prévoit que l’ANDRA «
propose au ministre chargé de
l'énergie une évaluation des coûts afférents à la mise en oeuvre des
solutions de gestion à long terme des déchets radioactifs de haute et de
moyenne activité à vie longue selon leur nature
», le ministre étant
compétent pour arrêter l'évaluation de ces coûts après avoir recueilli les
observations des exploitants et l’avis de l’ASN.
Ce centre devrait être utilisé pendant près d’une centaine d’années.
La chronologie d’exploitation du centre de stockage retenue par les
exploitants prévoit de stocker d’abord les déchets HA « froids » (entre
2026 et 2035) et MAVL (entre 2026 et 2077) des trois exploitants. Les
déchets HA « chauds » (entre 2078 et 2112) et les assemblages de
combustible usé (entre 2113 et 2124), produits plus récemment, seront
stockés dans la deuxième moitié de l’exploitation du centre. Au total, en
incluant les phases de construction initiale et de fermeture, le centre de
stockage sera en activité pendant environ 120 ans.
106
Transformation en réacteur de certains éléments radioactifs pour en réduire la
nocivité ou la durée de vie.
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142
COUR DES COMPTES
c)
Le coût incertain du stockage géologique profond
•
Historique du chiffrage – une estimation partagée mais
ancienne
L’évaluation du coût du stockage profond réalisée par l’ANDRA
en 2003, sur la base de concepts techniques de 2002, retenait plusieurs
scénarios, pour un coût variant de 15,9 à 55 Md€
2002
. Le scénario S1a
prenait pour hypothèse le retraitement de tous les combustibles usés
(UNE, URE et MOX) ainsi que le stockage des déchets ultimes résultat
du retraitement (actinides mineurs et produits de fission), il excluait donc
tout stockage direct d’assemblages combustibles. Le scénario S1b
prévoyait de retraiter uniquement les combustibles UNE et de stocker
directement les autres combustibles usés. Le scénario S2 prévoyait un
arrêt de tout le retraitement en 2010 : il impliquait donc de stocker
directement tous les assemblages de combustible usés, même à base
d’uranium naturel.
Les scénarios du chiffrage de l’ANDRA en 2003
Scénario
Hypothèses
estimation
en Md€
2002
S1a
« Tout retraitement »
15,9 – 24,3
S1b
Retraitement des combustibles usés
UNE et stockage direct des autres
combustibles (MOX notamment)
20,9
– 32,3
S2
Arrêt du retraitement en 2010 et
stockage direct des combustibles usés
33,2 – 55
Source : ANDRA
Ces évaluations ont servi de base au chiffrage réalisé en 2005 par
un groupe de travail réuni sous l’égide de la direction générale de
l’énergie et des matières premières (DGEMP, actuelle DGEC) et
composé notamment de l’ANDRA et des principaux producteurs de
déchets (EDF, AREVA, le CEA).
A partir de l’estimation basse du scénario S1a (15,9 Md€), des
besoins (chronique de stockage, inventaire) exprimés par les producteurs
dans le scénario industriel (SI) et d’une analyse des risques (coûts et
opportunités), le groupe de travail a abouti à une «
fourchette raisonnable
d’évaluation du coût d’un stockage
» de 13,5 – 16,5 Md€
2002
107
.
107
La borne inférieure de la fourchette, calculée à partir du chiffrage producteurs,
correspond à la prise en compte d’aléas de réalisation à hauteur de 5 % et d’une marge
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143
A l’intérieur de cette fourchette, les producteurs ont retenu un coût
de référence de 14,1 Md€
01/2003
(soit 16,5 Md€
12/2010
), dont 2,3 Md€
correspondant à la prise en compte des aléas de réalisation et des risques
et opportunités. C’est ce chiffrage, fait sur la base de l’inventaire « à
terminaison »
108
, qui sert aujourd’hui pour calculer les charges futures et
les provisions pour stockage des déchets HA et MAVL par les
exploitants, en prenant en compte uniquement les déchets produits et
engagés à la date du calcul.
On note que ce chiffre (14,1 Md€
01/2003
) est inférieur à la fourchette
basse du scénario le moins coûteux de l’ANDRA en 2003 (15,9 Md€
2002
).
•
Calcul des charges de gestion à long terme des déchets
MAVL et HA pour chaque exploitant
L’arrêté du 21 mars 2007 a fixé une nomenclature selon laquelle
les charges de gestion à long terme des colis de déchets radioactifs
comprennent, en plus des coûts de stockage (études et recherches,
construction, exploitation et fermeture du centre de stockage), les coûts
de transport des colis de déchets vers le centre de stockage.
EDF, le CEA et AREVA estiment les charges correspondantes en
distinguant les coûts fixes, indépendants du volume de déchets engagés,
et les coûts variables. Les coûts fixes sont répartis entre les producteurs
de déchets selon une clé de répartition
109
déterminée en 1999 pour le
partage des coûts de recherche de l’ANDRA. Les coûts variables sont,
quant à eux, spécifiques à chaque catégorie de déchets (MAVL, HA
« chauds » et HA « froids ») et dépendent de l’inventaire engagé fin 2010.
AREVA et le CEA répartissent les coûts fixes du stockage
(premier investissement, impôts et taxes, etc.) entre chaque type de
déchets selon le poids de chacun de ces déchets dans le total des coûts
variables. Ils ne retiennent finalement que la part de ces coûts totaux
(coûts variables et coûts fixes répartis) correspondant à la quantité de
déchets engagés en fin d’exercice par rapport à l’inventaire total. Ce
faisant, ils ne comptabilisent potentiellement qu’une partie des coûts fixes
pour risque et opportunités. La borne supérieure est calculée à partir du chiffrage
ANDRA, prend en compte un taux d’aléas de réalisation de 20 % et l’intégralité des
risques retenus par le groupe de travail de 2005, sans réalisation parallèle
d’opportunités.
108
C'est-à-dire tous les déchets qui seront produits par le parc en 40 ans.
109
Cette clé découle elle-même de considérations liées notamment à l’inventaire de
déchets de chaque producteur. Elle est de 78 % pour EDF, 17 % pour le CEA et 5 %
pour AREVA.
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COUR DES COMPTES
leur revenant. Dans la mesure où les déchets du CEA et d’AREVA sont
presque tous engagés (cf.
supra
), cette méthode de calcul ne présente pas
d’inconvénient majeur pour l’estimation des charges.
Charges de gestion à long terme des déchets HA et MAVL et
des combustibles usés au 31 décembre 2010
En M€
2010
EDF
AREVA
CEA
Total
Charges totales
au 31 décembre 2010
19 791
1 069
1 555
110
22 415
- dont stockage des
déchets HA et MAVL
12 507
942
1 355
14 804
- dont stockage direct du
combustible usé
5 257
0
0
5 257
- dont transport
879
108
58
111
1 075
Source : Cour des comptes, exploitants
Principal producteur de déchets HA et MAVL, EDF est aussi le
premier financeur du centre de stockage profond : la part d’EDF
(19 791 Md€
2010
) représente ainsi près de 90 % du total des charges. Le
coût supporté par EDF en 2010
112
est d’ailleurs supérieur à l’évaluation de
14,1 Md€
2003
retenue en 2005 pour le projet de stockage à terminaison
(16,5 Md€
2010
avec une inflation à 2 % par an). En effet, EDF
comptabilise aujourd’hui 6,3 Md€
2010
pour l’entreposage de longue durée
et le stockage direct de certains assemblages combustibles usés (MOX,
URE, Superphénix et Brennilis), ce qui correspond au scénario S1b de
l’ANDRA en 2003, sensiblement plus coûteux que le scénario S1a qui a
été retenu comme base de calcul de l’évaluation de 14,1 Md€
2003
.
Au 31 décembre 2010, environ 75 % des déchets HA
113
(hors
stockage direct des combustibles usés) prévus pour le centre de stockage
ont été produits. Mais les producteurs de déchets comptabilisent déjà
14,9 Md€ de charges brutes pour le stockage de ces déchets, soit 90
%
du devis total de 2005 (16,5 Md€
2010
). Cette proportion supérieure
s'explique par le fait que les coûts fixes du stockage sont provisionnés dès
110
Il faut ajouter à ce chiffre 76 M€ (dont 2 M€ pour le transport) correspondant à la
gestion à long terme des 1 000 m
3
de déchets MAVL issus du démantèlement, charges
que le CEA comptabilise, contrairement à la réglementation (arrêté du 21 mars 2003),
dans sa provision pour démantèlement.
111
Il semble que ces 58 M€ couvrent l’intégralité des coûts de transport (déchets
civils y compris MAVL issus du démantèlement et déchets d’origine militaire).
112
Alors même que l’intégralité des déchets n’est pas engagée.
113
Les déchets HA étant plus de 10 fois plus coûteux à stocker que les déchets
MAVL, on peut négliger l'impact de ces derniers.
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145
le premier déchet produit : les déchets suivants ne supportent donc pas les
coûts fixes de stockage.
•
L’évolution du chiffrage
La mise à jour a minima du SI 2005 par l’ANDRA
A concept technique inchangé, l’ANDRA a mis à jour la borne
basse (13,5 Md€
2002
) du chiffrage de 2005 en utilisant un inventaire
actualisé des déchets HA et MAVL
114
, en considérant un allongement de
la durée d’exploitation du centre (de 105 à 123 ans) et en retenant un taux
d’inflation des coûts des travaux de près de 4 % correspondant à
l’évolution des indices INSEE sectoriels du bâtiment et des travaux
publics
115
. Elle aboutit ainsi à un coût total brut de 20,8 Md€
2010
.
De leur côté, les producteurs utilisent, pour mettre le devis de
14,1 Md€
2003
aux conditions économiques de l’année considérée, des taux
d’inflation sensiblement inférieurs à ceux utilisés par l’ANDRA. EDF
retient un taux d’inflation conventionnel et uniforme de 2 %
116
, AREVA
et le CEA privilégiant les taux d’inflation constatée.
Le dossier 2009 de l’ANDRA
En 2009, la DGEC a réuni un nouveau groupe de travail pour
réévaluer les coûts du stockage profond. Dans ce cadre et conformément
à la législation, l’ANDRA, responsable de l’exploitation du futur centre
de stockage, a communiqué aux producteurs un nouveau dossier de
conception et une nouvelle estimation (dite « SI 2009 ») du coût du
stockage profond à 33,8 Md€
01/2008
(soit 35,9 Md€
2010
).
Selon l’ANDRA, par rapport au concept de 2002 ayant abouti au
chiffrage du SI 2005, le dossier 2009 intègre des évolutions techniques
visant à mieux prendre en considération les impératifs de sûreté et de
114
L’inventaire de déchets HA augmente de 21 %, celui des déchets MAVL de 15 %,
notamment du fait de la prise en compte des modalités de gestion des combustibles
non complètement usés (derniers coeurs et réserves de gestion) et de l’exploitation et
du démantèlement de l’EPR de Flamanville.
115
Entre janvier 2001 et janvier 2011, l’indice INSEE des coûts de la construction
(ICC) a augmenté de 3,3 % par an en moyenne, celui du bâtiment (indice BT01) de
3,7 % et l’indice TP01 de 4 % par an. Entre janvier 2004 et janvier 2011, les indices
TP05a (travaux en souterrain traditionnels) et TP05b (travaux en souterrain au
tunnelier) ont augmenté respectivement de 4 et 3,7 % par an.
116
Pour EDF, les coûts autres que les coûts de stockage sont majoritaires (60 à 70 %
du total) et augmentent au même rythme ou plus faiblement que le taux d’inflation
conventionnel de 2 %, ce qui permettrait de retenir le taux de 2 % comme
représentatif de l’évolution moyenne des coûts du stockage.
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COUR DES COMPTES
réversibilité. Le chiffrage est par ailleurs précisé et plus réaliste puisqu’il
tient compte de retours d’expérience (cadence de creusement, taux de
maintenance et de jouvence) et plus prudent, puisque le taux d’aléas est
augmenté (souvent doublé, passant de 5 % à 10 %)
.
Enfin, environ 60
%
de l’écart avec le chiffrage de 2005 s’explique par des effets de méthode
et de périmètre, en partie identique à ceux utilisés pour la mise à jour du
chiffrage de 2005 : augmentation de l’inventaire, allongement de la durée
d’exploitation, prise en compte de l’évolution des coûts unitaires, des
activités annexes de l’ANDRA et des effets induits sur les impôts et
assurances.
Les concepts issus du dossier 2009 de l’ANDRA comprenant des
options de conception, de sûreté et de réversibilité du stockage ont été
soumis à l’ASN. En juin 2011, cette dernière a estimé sur cette base que
la faisabilité du stockage était acquise, en termes de conditions de sûreté,
de réversibilité et de maîtrise du risque incendie.
Le contre-projet STI des exploitants nucléaires
Les producteurs ont contesté cette évaluation réalisée par
l’ANDRA en 2009 et présenté leur propre concept (dit « STI ») estimé à
14,4 Md€
2010
, qui est fondé sur un inventaire proche de celui du dossier
2009 de l’ANDRA mais qui utilise des bases de coûts spécifiques. Ce
projet n’a pas été soumis à l’ASN ni validé par elle ; il n’a donc pas la
même portée que le dossier et le chiffrage réalisés par l’ANDRA,
notamment en termes de sécurité, de sûreté et de réversibilité.
Ainsi, dans son dossier SI 2009, de manière prudente, l’ANDRA
n’intègre dans son nouveau concept que les pistes d’optimisation
examinées dans le cadre du groupe de travail DGEMP de 2005 qui ont été
validées par des expérimentations dans le laboratoire souterrain de Bure.
Les études et recherches menées dans ce laboratoire donnent à l’ANDRA
une expertise particulière pour déterminer le caractère réaliste de
certaines options techniques. Au-delà de ces optimisations prouvées,
l’ANDRA n’a pas chiffré les autres risques et opportunités.
A l’inverse, le chiffrage STI des producteurs intègre toutes les
optimisations techniques identifiées par le groupe de travail de 2005, ainsi
que le retour d’expérience des trois exploitants nucléaires dans leurs
métiers respectifs. Mais il ne prévoit pas non plus de marge pour couvrir
les aléas de réalisation et les risques du projet.
Ainsi, les deux projets SI 2009 et STI reposent sur des concepts en
partie différents :
-
la longueur des alvéoles HA, 40 mètres pour l’ANDRA, le triple pour
les producteurs ;
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147
-
l’architecture des galeries : bitube pour l’ANDRA, monotube pour
les producteurs, avec un impact sur la gestion du risque incendie et
les volumes excavés ;
-
la méthode de creusement des galeries : progressif avec une machine
à attaque ponctuelle pour l’ANDRA, creusement au tunnelier pour
les producteurs, avec des incertitudes sur le comportement de
l’argile ;
-
l’architecture générale du site : compacte et avec des intersections à
angles droits pour l’ANDRA, plus extensive pour les producteurs
avec des galeries en virages larges et des puits éloignés ;
-
l’orientation des alvéoles de stockage : selon les contraintes
géomécaniques pour l’ANDRA, indifférente pour les producteurs.
L’écart entre les deux chiffrages
117
concerne tant les coûts
d’investissement (14,6 Md€ contre 5,6 Md€) que les coûts d’exploitation
(8,3 Md€ contre 3,5 Md€), les frais administratifs et d’études (2,8 Md€
contre 0,8 Md€) et les impôts, taxes et assurances (8,1 Md€ contre
3,7 Md€). Pour certains postes de dépenses, le différentiel résulte
principalement d’un effet d’assiette : les frais de maîtrise d’ouvrage, de
maîtrise d’oeuvre, de jouvence et de maintenance, les impôts, taxes et
assurances sont en effet en partie ou totalement calculés à partir de
l’assiette d’investissement.
D’après
les
producteurs,
si
le
chiffrage
de
l’ANDRA
(35,9 Md€
2010
, hors coûts d’évacuation) devait être
in fine
retenu par
l’autorité administrative, la provision (valeur actualisée) pour stockage
profond d’EDF augmenterait de 4 Md€, celle du CEA de 0,7 Md€ et celle
d’AREVA de 0,5 Md€.
Une hypothèse industrielle de retraitement total du MOX et de
l’URE usé, différente du traitement comptable prévu par la
législation.
Dans son dossier 2003, l’ANDRA avait chiffré un scénario S1b
prenant
comme
hypothèse
le
stockage
direct
des
assemblages
combustibles MOX usés ; le « dossier 2005 » de l’ANDRA avait par
ailleurs démontré la faisabilité du stockage direct des combustibles usés
dans l’argilite de Bure. Par la suite, la loi de 2006 a retenu comme
orientation, la «
réduction de la quantité […] des déchets radioactifs […]
notamment par le traitement des combustibles usés
». Cette logique
117
Source : EDF, AREVA,
Synthèse de présentation du stockage industriel (STI) des
exploitations nucléaires, octobre 2010.
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148
COUR DES COMPTES
industrielle du « tout traitement », cohérente avec le choix du scénario
S1a de 2003, se reflète depuis dans les travaux de l’ANDRA. Comme le
remarque l’ASN dans son examen du « dossier 2009 » de l’ANDRA,
l’inventaire ne considère pas le stockage direct des combustibles usés,
MOX principalement. Plus généralement, les concepts techniques de
stockage étudiés et chiffrés par l’ANDRA concernent le stockage des
déchets ultimes (actinides mineurs et produits de fission) après
retraitement des combustibles usés et non le stockage d’assemblages
combustibles eux-mêmes
118
.
Pour EDF, la solution industrielle de référence pour la gestion des
combustibles MOX et URE usés
119
est le retraitement différé et
l’utilisation du plutonium et de l’uranium appauvri comme combustible
dans les réacteurs de 4
ème
génération. Cependant, les installations
existantes ne permettent pas de recycler le MOX de façon industrielle, en
l’absence de réacteurs de 4
ème
génération. Dans ses comptes, EDF retient
donc, en application de la législation
120
, l’hypothèse de stockage direct
(sans retraitement) du combustible MOX usé dans le calcul de ses charges
futures et de ses provisions alors que le centre de stockage profond n’est
actuellement pas conçu techniquement pour recevoir de tels déchets.
Le dernier chiffrage du coût de ce stockage direct du MOX est
celui réalisé par l’ANDRA dans son dossier 2003 (scénario S1b). EDF en
déduit, au 31 décembre 2010, des charges de 5,2 Md€
2010
pour le stockage
de 2 241 tonnes de combustible usé. Il n’est cependant pas certain que ce
montant couvre les aménagements généraux (dimensionnement de la
descenderie par exemple) qu’exige le stockage direct du combustible usé.
EDF ajoute à ces charges de stockage le coût de l’entreposage longue
durée
121
de ces combustibles pour environ 1,1 Md€
2010
, soit, au total, des
charges brutes de 6,3 Md€
2010
.
Au vu des évolutions de conception et de chiffrage qui ont touché
le scénario S1a depuis 2005, il est probable que l’utilisation des
118
Les deux objets ont des caractéristiques assez éloignées : un colis d’assemblages
combustibles conditionnés pèse plusieurs tonnes ; un colis standard de déchets
vitrifiés (CSD-V) pèse 400 kg.
119
Cette stratégie de gestion concerne aussi, pour des volumes moindres, les
combustibles usés issus des réacteurs, Superphénix et EL4 (Brennilis).
120
Article 5 de la loi de 2006 : «
Les déchets radioactifs ultimes sont des déchets
radioactifs qui ne peuvent plus être traités dans les conditions techniques et
économiques du moment, notamment par extraction de leur part valorisable ou par
réduction de leur caractère polluant ou dangereux
».
121
EDF prévoit de stocker les assemblages de combustible usé MOX (et assimilés)
entre 2113 et 2118.
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149
chiffrages du scénario S1b pour calculer les coûts futurs d’un stockage
direct du MOX ne reflète pas lui non plus l’état de l’art en matière de
stockage profond. Par ailleurs, ce chiffrage est d’autant plus discutable
qu’il repose sur une hypothèse qui n’est pas envisagée dans les projets
actuels.
d)
Comparaisons internationales
A l’exception d’un site de stockage de déchets militaires aux Etats-
Unis, il n’y a pas de centre de stockage profond actuellement en service.
Le projet américain de stockage à
Yucca Mountain
qui devait entrer le
premier en service (en 2017) a été suspendu en 2009. En dehors du projet
américain, les centres de stockage finlandais et suédois sont
a priori
les
plus avancés puisqu’ils devraient être mis en service entre 2020 et 2025.
Le faible état d’avancement de certains projets (Suisse, Japon) ou leur
arrêt en attente de nouvelles expertises scientifiques (Allemagne, Etats-
Unis) ne permet parfois pas de connaître les hypothèses de stockage qui
seront finalement retenues : les projets examinés sont en effet très divers.
Il existe deux grands types de techniques de stockage des déchets
HA et MAVL : le stockage direct des assemblages combustibles usés et le
stockage des déchets issus du retraitement du combustible usé. Il est
généralement admis que le second type de stockage est moins coûteux
122
du fait des volumes moindres des déchets à stocker. Il présuppose
cependant des coûts de retraitement du combustible usé que ne supportent
pas les pays qui ont choisi le stockage direct. Les projets suédois,
finlandais et américains sont de type « stockage direct » alors que les
projets français, belges
123
, britanniques et japonais retiennent l’hypothèse
du « stockage après retraitement ». En Allemagne, du fait de l’arrêt du
retraitement en 2005, le projet devra être conçu pour stocker à la fois des
assemblages combustibles et des déchets issus du retraitement de ces
combustibles usés. Plus spécifiquement, dans le cas des stockages après
retraitement, il n’est parfois pas certain que le stockage recevra les
déchets MAVL en plus des déchets HA (Japon, Belgique).
De plus, les milieux géologiques retenus ne sont pas identiques : le
stockage dans l’argile est privilégié en France, Suisse
124
et Belgique, alors
que l’Allemagne s’était orientée vers le sel, les Etats-Unis vers le tuf, la
Suède et la Finlande vers le granite.
122
Dans l’argile, le stockage direct (hors retraitement) coûte deux fois plus cher que le
stockage après retraitement, à production électrique équivalente.
123
La Belgique a cependant suspendu le retraitement de son combustible usé.
124
La Suisse fait aussi des recherches sur le granite.
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150
COUR DES COMPTES
Ensuite, certains projets intègrent l’impératif de réversibilité
125
, à
des échelles de temps plus ou moins longues : 50 ans aux Etats-Unis
après les 30 années de remplissage ; 100 ans minimum en France à partir
de la mise en service du stockage ; pendant la durée d’exploitation
(environ 100 ans) en Belgique ; 500 ans proposés par le ministère
allemand de l’environnement.
Enfin, même si les coûts fixes (études, recherches, creusement des
puits d’accès et des galeries principales, fermeture et surveillance) sont
importants, le volume des déchets à stocker a un impact très fort sur le
coût total. Or ce volume dépend de la taille du parc nucléaire de chaque
pays.
Comparaisons internationales des projets de stockage profond
En 2010
Type de
stockage
Réversibilité
En années-
réacteurs (1)
Coût (2)
en Md€
2010
France
(chiffrage
ANDRA)
Imposée par la
loi : 100 ans
minimum
1758
(70 réacteurs
dont 58 en
activité)
16,5 (SI 2005)
36 (SI 2009)
Japon
Prise en compte
par les standards
de sûreté
1494
(60 réacteurs
dont 54 en
activité)
30 (3)
(1000 ¥ =
9,77 €)
Royaume-
Uni
Stockage des
déchets HA–
et MAVL
après
retraitement
En discussion
1476
(45 réacteurs
dont 19 en
activité)
16,3 – 37,2 (4)
(1 £ = 1,16 €)
Source : Cour des comptes, AIEA, NDA, NUMO
(1) le nombre d’années réacteurs permet d’estimer le volume à stocker
(2) les coûts liés aux impôts et taxes ne sont pas retraités
(3) source : Nuclear Waste Management Organization (NUMO). A noter que le projet
japonais prévoit le stockage des déchets produits jusqu’en 2020 seulement (alors que
le projet français intègre l’inventaire de déchets à terminaison).
(4) selon le type de roche dans lequel serait réalisé le stockage, d’après la NDA
(nuclear decommissionning authority). A noter que le projet britannique prévoit aussi
de stocker certains déchets FAVL.
Comme pour toute comparaison internationale, les données
financières sont liées à un contexte social (exigences en matière de
125
La distinction entre réversibilité et récupérabilité n’est pas évidente ni
uniformément partagée. Selon l’AEN (agence de l’énergie nucléaire), La réversibilité
se réfère au processus de décision au cours du projet. Elle implique que le processus
de stockage permet une flexibilité suffisante pour pouvoir, si nécessaire, inverser ou
modifier une ou plusieurs décisions prises antérieurement. La récupérabilité désigne la
capacité technique à récupérer les déchets stockés.
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réversibilité), économique (variation du taux de change, poids des impôts
et taxes), géologique (type de roche disponible pour le stockage) et
technique propre à chaque pays. En outre, les devis sont parfois anciens,
n’incluent pas tous les mêmes types de dépenses (transport, frais de
R&D) et reposent sur des concepts appelés à évoluer, ce qui rend les
comparaisons difficiles. Les périmètres des projets examinés ne sont donc
pas identiques.
En termes de volume de déchets et de type de stockage (réversible
ou non, stockage direct ou après retraitement), qui sont les critères les
plus structurants, le projet français est relativement proche de ceux
développés au Royaume-Uni et au Japon. Ces deux projets sont
cependant à un stade de développement beaucoup moins avancé que le
projet français
126
.
Les exploitants ont fait réaliser une étude comparative par un
cabinet privé. Cette étude, remise en février 2010, n’examine pas les
projets japonais et britannique et fait apparaître des coûts sensiblement
plus faibles que ceux avancés par l’ANDRA. Elle se concentre sur des
projets de stockage direct de combustible usé, ce qui implique des
retraitements complexes pour obtenir des chiffres comparables au devis
français. Elle insiste sur la stabilité des devis de pays considérés comme
les plus avancés (Suède, Finlande, Etats-Unis) par opposition à
l’augmentation du devis SI 2009 de l’ANDRA. Cependant, le bien fondé
de cette observation a été depuis remis en cause par l’arrêt du projet
américain de Yucca Moutain
127
et par la demande de l’autorité de sûreté
suédoise de réévaluer à la hausse le devis de stockage de près de 20 % en
octobre 2011 (8,6 Md€ en octobre 2011 pour 382 années réacteurs).
e)
Un projet et un chiffrage appelés à évoluer
En application de la loi de 2006, le ministre chargé de l’énergie
arrête l’évaluation des coûts du projet avant le débat public, préalable au
dépôt d’une demande d’autorisation de création du centre de stockage,
qui devra être instruite en 2015.
126
Pour les autres projets, les estimations sont très variées. Aux Etats-Unis
(3 603 années réacteurs), le coût du projet est estimé à 96,2 Md$
2007
dont 64,7 Md$
pour le stockage proprement dit. Le projet belge (240 années-réacteurs) est évalué à
environ 3 Md€
2008
.
127
Annoncé en 2009 et concrétisé en mars 2010 par le retrait de la demande
d’autorisation du département de l’énergie, après avoir dépensé plus de 15 Md$
depuis 1983.
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COUR DES COMPTES
A plus proche échéance, le groupement chargé par l’ANDRA de la
maîtrise d’oeuvre du projet devrait proposer un nouveau chiffrage vers
septembre 2012, à l’issue des études d’esquisse. D’après l’ANDRA, ce
chiffrage sera lui-même accompagné d’une marge d’incertitude de 25 % à
la baisse et de 50 % à la hausse. Il sera discuté au sein du groupe de
travail ANDRA-exploitants piloté par la DGEC.
De manière générale, pour l’ANDRA, l’architecture du centre de
stockage telle qu’elle est présentée dans le dossier 2009 n’est pas figée.
Le centre de stockage est destiné à fonctionner au moins 100 ans (durée
légale minimale afin d’assurer la réversibilité), ce qui permettra de
prendre en compte au fur et à mesure les progrès techniques et les
validations de procédés opérés dans le laboratoire souterrain.
Plus spécifiquement, en ce qui concerne la réversibilité, l’arrêté
ministériel fixant l’évaluation du coût ne pourra pas complètement
prendre en compte les exigences liées à cette caractéristique du stockage,
dans la mesure où, suivant l’article 12 de la loi de 2006, les conditions de
la réversibilité ne seront déterminées qu’après 2015 par le législateur.
L’allongement de la durée de fonctionnement du laboratoire de
Bure pourrait aussi avoir un impact indirect sur le coût global du stockage
qui inclut les charges de recherche et études. L’ANDRA a déposé une
demande pour pouvoir exploiter le laboratoire jusqu’en 2030, ce qui a été
autorisé par un décret publié le 20 décembre 2011, et n’exclut pas une
prolongation au-delà, si la poursuite des travaux d’études et de recherche
l’exigeait.
De plus, la fiscalité particulière acquittée par l’ANDRA du fait du
statut d’INB du futur centre de stockage n’est pas encore déterminée. La
taxe additionnelle à la taxe INB dite « de stockage » nécessite en effet la
fixation de coefficients par décret en Conseil d'Etat après avis des
collectivités territoriales.
Enfin, les évolutions de la réglementation ou des conditions
économiques et techniques pourraient conduire à classer dans les déchets
ou à retirer de la liste des déchets certaines substances radioactives, ce qui
modifierait le volume et éventuellement la nature du stockage.
D - La reprise et le conditionnement
des déchets anciens (RCD)
La production de certains déchets résulte d’opérations dites de
« reprise et conditionnement des déchets anciens » (RCD). Il s’agit de
déchets anciens issus du retraitement de combustibles usés ou d’autres
processus et de déchets d’exploitation, sous forme liquide ou solide, de
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153
toute nature (du TFA au HA). Ils étaient, dans l’attente d’une filière de
conditionnement, entreposés provisoirement dans diverses installations et
conteneurs (silos, fosses, fûts).
Les versements de soultes en 2005 et 2008 (cf. annexe 13 sur les
soultes) ont permis aux exploitants de clarifier les responsabilités et à
EDF de se libérer totalement de sa responsabilité en matière de RCD ; la
responsabilité au titre de la gestion à long terme des déchets issus de la
RCD n’est cependant pas modifiée. Ainsi, les opérations de RCD
concernent uniquement AREVA, principalement pour l’usine UP2 400 de
La Hague, et le CEA, notamment à Fontenay-aux-Roses, Cadarache et
Marcoule pour ses activités civiles, sachant que les plus grosses
opérations de RCD du CEA concernent ses activités militaires (usine
UP1).
Dans la mesure où les déchets produits aujourd’hui sont traités,
conditionnés et stockés
128
en ligne, les opérations de RCD ne concernent
que le passé et sont appelées à décliner progressivement. Les opérations
de RCD sont nombreuses, pour des montants parfois assez modestes mais
certaines opérations dépassent cependant 100 M€. Pour les déchets
MAVL, l’article 7 de la loi de 2006 a fixé à 2030 la date limite pour les
opérations de RCD.
Les charges pour reprise et conditionnement des déchets
anciens au 31 décembre 2010
En M€
2010
CEA (1)
AREVA
Total
Charges brutes RCD
531
1 458
1 989
Source : Cour des comptes, exploitants
(1) : Les montants du CEA incluent environ 79 M€ de charges pour gestion à long
terme des déchets issus de la RCD qui devraient être comptabilisées dans la partie
« gestion à long terme des colis de déchets radioactifs », suivant la réglementation
128
Sauf les déchets HA, MAVL et FAVL pour lesquels les solutions de stockage
définitif n’existent pas encore.
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COUR DES COMPTES
E - Les questions en suspens
1 -
Les déchets dits « sans filière »
Un certain nombre de déchets radioactifs ne disposent pour l’heure
d’aucune filière de gestion existante ou à l’étude, compte tenu de leur
rareté et de leurs caractéristiques chimiques. Le volume de ces déchets est
modeste et s’élève à environ 1 000 m
3
, répartis de façon très inégale.
Selon
l’ANDRA,
ils
proviennent
essentiellement
de
la
filière
électronucléaire : seule une faible quantité d'entre eux (de l'ordre de
10 m
3
) a été générée par des activités de recherche ou industrielles non
liées à cette filière.
Pour répondre à la demande du PNGMDR (plan national de
gestion des matières et des déchets radioactifs) 2010-2012 :
« Les
exploitants nucléaires et l’ANDRA définiront d’ici fin 2011 des modalités
de gestion adaptées aux particularités physico-chimiques de ces
déchets »
, un groupe de travail a été mis en place mi-2010 sous l'égide de
la DGEC pour définir des modes de gestion à terme pour ces déchets.
Une étude commune ANDRA – AREVA – CEA – EDF,
synthétisant ces réflexions, a été transmise au gouvernement en décembre
2011. Aucun chiffrage sur le coût de gestion global de ces déchets sans
filières n’étant toutefois disponible à ce stade, ce coût n’est donc pas pris
en compte dans les provisions des exploitants.
2 -
Les résidus miniers
L’exploitation de mines d’uranium en France entre 1948 et 2001 a
permis de produire 76 000 tonnes d’uranium. Le traitement des minerais a
été effectué uniquement dans 8 usines mais le stockage des résidus, c'est-
à-dire des produits restant après extraction de l’uranium contenu dans le
minerai après son traitement, concerne aujourd’hui 17 sites, pour une
quantité de résidus évaluée à 50 millions de tonnes. Ces résidus sont des
déchets TFA ou FA. L’ensemble de ces sites est sous la responsabilité
d’AREVA qui a retenu, conformément au cadre réglementaire, une
gestion
in situ
de ces résidus compte tenu des grandes quantités des
déchets produits qui sont incompatibles avec un stockage dans les centres
existants de l’ANDRA.
Dans le cadre de la circulaire du ministre de l'environnement du
22 juillet 2009, AREVA s'est engagée à «
améliorer la connaissance de
l'impact environnemental et sanitaire des anciennes mines d'uranium et
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155
la surveillance
». Des études sont en cours sur le site de Jouac-
Bernardan
129
, à partir desquelles sera évalué le montant nécessaire à
l’installation d’une couverture supplémentaire sur les sites miniers en cas
de reclassification des résidus en déchets dangereux. Les études
permettant d’aboutir à un chiffrage plus précis ne seront toutefois
achevées qu’en 2013, conformément aux prescriptions du PNGMDR.
3 -
Les matières valorisables
a)
Le cas de l’uranium appauvri et de l’uranium de retraitement
En application de l’article L. 542-2-1 du code de l’environnement,
l’uranium issu du retraitement du combustible usé (URT) et l’uranium
appauvri (Uapp) issu de l’enrichissement de l’uranium naturel et de
l’URT sont des « matières radioactives » et non des déchets
130
. Ils sont en
effet valorisables et en partie dès aujourd’hui réutilisés :
o
l’uranium de retraitement peut être à nouveau enrichi
(transformation en URE) et est actuellement utilisé comme
combustible dans les 4 tranches de la centrale nucléaire de
Cruas ;
o
l’uranium appauvri est utilisé pour fabriquer du combustible
MOX en association avec du plutonium et peut également
être ré-enrichi (ce qui créerait des stocks d’uranium appauvri
« secondaire » pour fabriquer du combustible UNE) ;
l’intérêt économique de cette solution dépend du cours de
l’uranium
naturel
et
de
la
disponibilité
des
unités
d’enrichissement. A long terme, il est prévu d’utiliser
l’uranium appauvri pour faire fonctionner les réacteurs à
neutrons rapides de 4
ème
génération, si cette filière voit le
jour.
En attendant, le parc actuel produit annuellement plus d’uranium
appauvri et d’URT (environ 7 100 tonnes et 1 000 tonnes) qu’il n’en
consomme (environ 600 tonnes d’URT pour produire de l’URE et
100 tonnes d’uranium appauvri pour fabriquer du MOX). Le stock de ces
129
Ce complexe minier a été exploité entre 1987 et 2001 en mine souterraine jusqu'à
une profondeur de 400 mètres. Le rythme de production était de l'ordre de 400 tonnes
d'uranium par an.
130
Cette distinction permet aussi d’en autoriser le commerce (réglementé), ce qui fait
que les stocks présents en France peuvent provenir d’activités étrangères et
inversement, les activités françaises peuvent générer des stocks de matières à
l’étranger (notamment en Russie).
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COUR DES COMPTES
matières augmente donc d’environ 7 000 tonnes par an pour l’uranium
appauvri et de 400 tonnes par an pour l’uranium de retraitement.
Prévisions d’évolution des stocks d’uranium de retraitement et
d’uranium appauvri en France (1)
En tonnes
Fin 2007
Fin 2020
Fin 2030
Uranium de retraitement
21 180
36 000
49 000
Uranium appauvri
254 820
332 324
452 324
Source : Inventaire national des matières et déchets radioactifs et PNGMDR
2010-2012
(1) : y compris les matières radioactives d’origine étrangère.
Si la production d’URT et d’uranium appauvri s’arrêtait, le stock
actuel d’URT permettrait d’alimenter le parc en uranium de retraitement
enrichi (URE) pendant 36 ans
131
, aux conditions techniques actuelles. Le
stock actuel d’uranium appauvri permettrait quant à lui de fabriquer du
MOX pour le parc actuel
132
pendant 2 300 ans
133
. La solution de référence
du PNGMDR pour la valorisation future de ces matières est l’utilisation
dans des réacteurs de 4
ème
génération, cet uranium représentant alors
plusieurs millénaires de consommation
134
.
En l’absence de tels réacteurs, des quantités importantes de
substances radioactives seraient sans utilisation alors que leur niveau de
radioactivité et leur durée de vie les empêchent d’être accueillies dans les
centres de stockage existants de l’ANDRA. Même avec ces réacteurs, il
n’est pas exclu qu’une partie de l’uranium appauvri ne soit jamais utilisée
et soit un jour considérée comme un déchet, le stock actuel pouvant, en
principe alimenter un parc nucléaire de 4
ème
génération pendant plusieurs
générations.
L’enjeu est particulièrement important comme l’indique le
PNGMDR 2010-2012 : «
dans tous les cas, les ordres de grandeur des
volumes considérés, s’il fallait considérer ces matières comme des
131
Les 4 tranches de Cruas utilisent 75 t d’URE par an, issues de 600 tonnes d’URT.
132
Les 22 réacteurs autorisés utilisent 120 tonnes de MOX par an, mélangé avec 2/3
de combustible classique. L’EPR est présenté comme pouvant utiliser jusqu’à 100 %
de combustible MOX contre 30 % dans les REP actuels.
133
Ou de disposer d’une quantité d’uranium ré-enrichi correspondant à la
consommation du parc actuel pendant environ 8 ans, cette dernière solution créant
cependant un stock d’uranium appauvri secondaire de l’ordre de 250 000 t.
134
Selon l’avis 2010 du HCTISN : un parc de 4
ème
génération aussi puissant que le
parc actuel consommerait de l’ordre de 100 t d’uranium appauvri par an.
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157
déchets, sont de nature à modifier considérablement l’ampleur des
projets de stockage. Il faut donc souligner que si ces matières venaient à
être considérées un jour comme des déchets, il serait nécessaire de les
prendre en compte pour dimensionner les filières de gestion à long terme
correspondantes ; elles ne pourraient pas être prises en charge de façon
marginale, comme pour certains déchets historiques
».
En effet, dans les conditions actuelles, le stockage de l’uranium
appauvri représente de l’ordre de 76 000 m
3
, ce qui correspond en volume
à un ordre de grandeur comparable à l’ensemble des déchets devant être
stockés dans le centre géologique profond
135
. Une solution de stockage
spécifique devrait donc être trouvée le cas échéant, solution pour laquelle
il n’existe ni concept de stockage ni chiffrage pour le moment
136
. Près de
98 % du stock actuel d’uranium appauvri appartient au groupe AREVA.
Ces stocks d’uranium appauvri sont conservés sur les sites de Bessines et
Pierrelatte. Sur ce total, 60 % du stock provient de l’enrichissement au
profit d’EDF et 40 % de l’enrichissement au profit de clients étrangers.
Ainsi, si l’uranium appauvri venait à être considéré comme un déchet en
lieu et place d’une matière valorisable, la France serait amenée à stocker
des déchets radioactifs d’origine étrangère
137
mais dont la propriété est
revenue à AREVA en application de ses contrats commerciaux
138
.
Actuellement, l’entreposage de cet uranium appauvri coûte à l’exploitant
1,8 M€ par an.
135
Les caractéristiques de l’uranium appauvri, dont la radioactivité par unité massique
est environ cinq fois inférieure à celle de l’uranium naturel, rendraient toutefois son
stockage moins complexe et coûteux que celui des déchets HA et MAVL dans
CIGEO.
136
A l’inverse, pour l’uranium de retraitement, EDF a provisionné un montant
correspondant à son oxydation et à un entreposage de longue durée (250 ans). Les
charges brutes s’élèvent à 3,3 Md€ et la provision à 602 M€. Selon EDF, ce montant
suffirait si cette matière était à l’avenir considérée comme un déchet et nécessiterait
un stockage définitif souterrain, du type de celui envisagé initialement pour les
déchets FAVL.
137
Inversement, l’uranium appauvri provenant de l’enrichissement par des opérateurs
étrangers au profit d’EDF resterait pris en charge dans le pays où a eu lieu
l’enrichissement.
138
AREVA,
Etude conservatoire sur la gestion à long terme de l’uranium appauvri
,
décembre 2010 : «
Selon une pratique commerciale largement établie au niveau
international, les clauses standards des contrats commerciaux prévoient la possibilité
(pratiquement presque toujours utilisée) pour le client de transférer la propriété du
flux appauvri au profit de l’enrichisseur. C’est à ce titre qu’AREVA est propriétaire
d’uranium appauvri
»
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COUR DES COMPTES
b)
La question du plutonium
Le stock de plutonium, issu du retraitement et en attente de
transformation en MOX, s’élève à 82 tonnes dont 60 tonnes de propriété
française. Dans ce total, le plutonium entreposé sous forme séparée à
La Hague représente 29 tonnes, ce qui permet de produire du MOX
pendant 3 ans au rythme de consommation actuel des centrales.
On peut s’interroger sur son devenir au cas où les pouvoirs publics
viendraient à arrêter la filière MOX. La stratégie de gestion à long terme
des combustibles usés, fondée sur le retraitement, pourrait en effet être
remise en cause si on ne trouvait pas d’exutoire satisfaisant pour le
plutonium. Un arrêt sur 10 ans des centrales consommant du MOX
laisserait en théorie le choix entre le stockage direct de 26 000 tonnes de
combustible usé (arrêt immédiat du retraitement et consommation du
plutonium existant sous forme de MOX) et la poursuite du retraitement,
qui génèrerait environ 2500 m
3
de déchets HA et 260 tonnes de
plutonium.
Le PNGMDR n’évoque pas la question des exutoires possibles
pour le plutonium. Il en souligne le statut actuel de matière valorisable,
mais ne prévoit pas de faire réaliser des études sur un mode de gestion
alternatif au cas où il serait considéré comme un déchet, à la différence
des études préconisées pour l’uranium de retraitement (URT) et l’uranium
appauvri.
c)
Le cas du thorium
Le thorium est un matériau radioactif présent à l’état naturel, dont
AREVA détient un stock de 2 265 tonnes, entreposées sur le site du CEA
à Cadarache
139
. Le thorium n’est pas considéré comme un déchet mais
comme une matière radioactive en raison de son caractère valorisable.
Selon le PNGMDR, le thorium peut, «
par capture neutronique, se
transmuter en uranium 233, qui est fissile. Un "cycle thorium" utilisant le
thorium comme combustible pourrait ainsi éventuellement voir le jour,
mais pas avant plusieurs décennies au vu des travaux de recherche et
développement encore nécessaires
» ; le PNGMDR semble ainsi douter
du caractère réellement valorisable du thorium.
AREVA doit ainsi engager une réflexion avec l’ANDRA sur les
conséquences et les coûts d’une prise en charge du thorium dans les
139
L’entreprise RHODIA détient quant à elle 7 134 tonnes de thorium entreposés à La
Rochelle, sans lien avec l’industrie électronucléaire.
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LES DEPENSES FUTURES
159
centres de stockage existants ou à l’étude, en cas de reclassification du
thorium en déchet radioactif. Par ailleurs, AREVA doit étudier
l'opportunité
et
la
faisabilité
d'un
mécanisme
pour
sécuriser
financièrement la gestion à long terme de ces matières pour le cas où elles
seraient
in fine
qualifiées de déchets.
F - Récapitulatif des charges brutes de gestion des
déchets dans les comptes des exploitants
Les tableaux suivants présentent un récapitulatif des volumes de
déchets engagés fin 2010 et des charges brutes et provisions afférentes.
Selon l’arrêté du 21 mars 2007, les « charges de gestion des déchets à vie
courte résultant de l’exploitation des installations en service » ne doivent
pas être comptabilisées dans les charges de gestion à long terme des
déchets et ne donnent pas lieu à provision. Ces déchets sont généralement
envoyés en temps réel aux centres de stockage TFA et FMAVC de
l’ANDRA.
Volume de déchets engagés au 31 décembre 2010
En m
3
EDF
CEA (1)
AREVA
TFA
815 000
222 000
273 000 t
FMAVC
530 000
67 000
46 600
FAVL
52 000
1 940 t graphite + radifères
2200
MAVL
36 141
16 080
9 924
HA (2)
4 368
175
187
Source : Cour des comptes, exploitants
(1) Les volumes de déchets TFA, FMAVC et FAVL sont donnés au 31 décembre 2009,
y compris d’éventuels déchets militaires.
(2) Les déchets HA comprennent des déchets « froids » et des déchets « chauds »
(ayant besoin de plus longtemps pour refroidir avant d’être stockés).
Les charges brutes représentées par la gestion à long terme des
tonnages de déchets engagés représentaient près de 25 Md€ à la fin de
l’année 2010. Complétées par les dépenses après fermeture des centres de
stockage et celles relatives à la reprise et au conditionnement des déchets
anciens, le total atteint 28,3 Md€, dont 23 Md€ (81 %) à la charge d’EDF.
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160
COUR DES COMPTES
Charges brutes pour gestion des déchets radioactifs :
Charges brutes en M€
2010
EDF
CEA
AREVA
Total
Gestion à LT des déchets
21 958
1 611 (2)
1 361
24 930
dont déchets HA et MAVL
19 791
1 555
1 069
22 415
dont déchets TFA et FMAVC
1 440
0
269
1 709
dont déchets FAVL
727
56
23
806
Charges après fermeture des
centres de stockage (1)
1 056
261
40
1 357
RCD
531
1 458
1 989
Total
23 014
2 403
2 859
28 276
Source : Cour des comptes, exploitants
(1) Surveillance, entretien de la couverture du centre, fiscalité
(2) Contrairement aux exigences réglementaires (arrêté du 21 mars 2007), le CEA ne
comptabilise pas, au titre de la gestion des déchets, les charges relatives à la gestion
à long terme des déchets issus du démantèlement (341 M€) et de la RCD (79 M€). Ces
charges, qui concernent tous les types de déchets, sont comptabilisées dans les
provisions pour démantèlement et pour RCD.
________
CONCLUSION – LA GESTION DES DECHETS
_______
Si les exploitants nucléaires restent toujours responsables de leurs
déchets, le stockage de ces derniers est confié à l’ANDRA qui gère trois
centres. Le coût de gestion des déchets est facturé par l’ANDRA aux
producteurs, qui le prennent en compte dans leurs coûts d’exploitation.
•
Stockage des déchets de faible activité ou à vie courte
Les déchets issus du démantèlement des INB dépasseront à terme
les capacités de stockage du centre TFA, qui devra être étendu ou
complété par un nouveau centre. Quant au centre FMAVC, sa capacité de
stockage pourrait s’avérer insuffisante en cas d’extension de la durée de
fonctionnement des centrales à 50 ans. En extrapolant les coûts passés, la
construction
de
deux
nouveaux
centres
générerait
un
coût
d’investissement de l’ordre de 260 M€.
Pour les déchets de faible activité et vie longue, un centre dédié
devait voir le jour en 2013 mais le projet a été reporté en raison des
difficultés liées à son implantation. Les provisions des exploitants
reposent toujours sur un chiffrage ancien de 806 M€
2010
qui sera appelé à
évoluer compte tenu de la poursuite des travaux de recherche.
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LES DEPENSES FUTURES
161
•
Déchets de haute activité ou de moyenne activité à vie longue
Le stockage des déchets HA et MAVL en couche géologique
profonde est la solution de référence aux niveaux français, européen et
international.
La révision du devis 2005 (16,5 Md€
2010
) du centre de stockage
profond divise l’ANDRA (chiffrage SI 2009 à 36 Md€
2010
) et les
producteurs (projet STI à 14,4 Md€
2010
). Le projet STI présenté par les
producteurs aboutit ainsi à un coût inférieur au devis de 2005 à partir
duquel ils calculent leurs provisions actuellement. L’estimation officielle
des coûts sera déterminée par arrêté ministériel avant 2015. Si cette
estimation était supérieure à celle de 2005 et proche du montant révisé
du devis de l’ANDRA, les producteurs devraient ajuster le montant de
leurs provisions, de manière potentiellement significative.
Dans tous les cas, l’architecture et le coût final du centre de
stockage profond sont appelés à évoluer du fait des évolutions techniques
et réglementaires au cours de son exploitation qui durera au moins
100 ans à partir de 2025.
Par ailleurs, les concepts actuellement étudiés et chiffrés par
l’ANDRA ne prévoient pas le stockage direct des assemblages
combustibles usés. Cependant, les comptes d’EDF retiennent, pour
certains combustibles usés, l’hypothèse d’un stockage direct dont les
charges sont calculées à partir de chiffrages et de concepts anciens
(2002) de l’ANDRA. Dans le cas où ce type de stockage devait être
finalement retenu, il n’est pas certain que le centre de stockage tel qu’il
est conçu actuellement pourrait accueillir ces combustibles ni que la
provision constituée par EDF serait suffisante pour couvrir les
aménagements nécessaires. Il serait donc souhaitable que le coût d’un
éventuel stockage direct du MOX et de l’URE produits chaque année
fasse également l’objet d’un devis et que cette hypothèse soit prise en
compte dans les études futures de dimensionnement du centre de stockage
géologique profond.
•
Questions en suspens
Dans le domaine de la gestion des déchets radioactifs, certaines
questions restent en suspens et pourraient se traduire par des coûts
supplémentaires pour les exploitants.
Pour les déchets sans filières, l’absence de chiffrage et de
solutions de gestion explique leur non-prise en compte dans les états
financiers des exploitants. Les volumes concernés sont modestes
(1000 m
3
) mais vont demander des traitements spécifiques.
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COUR DES COMPTES
Dans le cas des résidus et stériles miniers d’AREVA, le choix
d’une gestion in situ apparaît cohérent compte tenu du caractère
faiblement radioactif des matières et des importants volumes en jeu, qui
excluent tout stockage dans les centres actuellement existants de
l’ANDRA. La couverture supplémentaire sur les sites entraînerait des
coûts pour AREVA, mais les estimations préliminaires doivent encore
être consolidées.
Enfin, le caractère aujourd’hui valorisable de certaines matières
radioactives pourrait être remis en cause à l’avenir :
- l’uranium appauvri est réutilisable et en partie réutilisé mais le
stock continue de progresser et atteindra selon l’inventaire national des
matières et déchets radioactifs 450 000 tonnes à l’horizon 2030 contre
plus de 260 000 tonnes aujourd’hui. La résorption de ce stock dépendra
de l’éventuelle mise en service de réacteurs à neutrons rapides de
4
ème
génération, qui pourraient fonctionner en théorie plus de 2 500 ans
avec le stock actuel, et même davantage dans la mesure où ce stock
continue de croître. Une autre solution serait de vendre le stock à des
enrichisseurs étrangers ou de le ré-enrichir, mais le choix de ces options
dépend du cours de l’uranium naturel et de la disponibilité des capacités
d’enrichissement. Si ces scénarios ne se réalisent pas, une solution de
stockage devra être trouvée et financée. Ainsi, dans les conditions
économiques et techniques actuelles, il est vraisemblable qu’une partie
du stock d’uranium appauvri ne sera pas valorisée. Dès lors, les études
scientifiques sur un possible stockage d’une partie de cet uranium
devraient être complétées d’un volet financier afin d’évaluer, même
imparfaitement, l’éventuel passif à la charge d’AREVA ;
- s’agissant du plutonium, son caractère valorisable est lié à
l’existence d’une filière de recyclage. Des études pourraient être
engagées sur la gestion de cette matière au cas où elle ne serait pas
recyclée sous forme de MOX ;
- pour le thorium, la valorisation est également tributaire de
développements technologiques ultérieurs mais les volumes en question
sont bien moindres que pour l’uranium appauvri.
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Chapitre IV
Provisions et actualisation
I
-
Le montant des provisions dans les bilans
Les
dépenses
futures
de
démantèlement,
de
gestion
des
combustibles usés et de gestion des déchets qui ont déjà été produits sont
aujourd’hui intégrées dans les comptes des exploitants, parce qu’elles
sont inéluctables mais l’échéancier de réalisation de ces dépenses est
souvent très long. Elles sont donc comptabilisées sous forme de
provisions, calculées sur la base des charges brutes identifiées dans le
chapitre III précédent et auxquelles est appliqué un taux d’actualisation.
Au total, dans les comptes d’EDF, d’AREVA, du CEA et de
l’ANDRA, les dépenses futures de la filière électronucléaire sont
évaluées en 2010 à
79,4 Md€
2010
de charges brutes
pour le
démantèlement des installations, la gestion du combustible usé et la
gestion à long terme des déchets radioactifs. On peut rapprocher ce
montant, par exemple, de la valeur actuelle des investissements initiaux
faits dans le parc en exploitation (83 Md€
2010
en coût overnight).
Compte tenu de l’effet de l’actualisation, ces charges brutes se
traduisent par des
provisions
inscrites dans les états financiers des
principaux exploitants, à hauteur de
38,4 Md€ en 2010
.
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COUR DES COMPTES
Charges brutes de la filière électronucléaire
Charges brutes en
M€
2010
EDF
AREVA
CEA
ANDRA
Total
Démantèlement
20 902,9
7 108,4
3 911,2
31 922,5
Gestion du combustible
usé
14 385,8
419,9
14 805,7
Gestion des déchets
23 016,9
2 859,1
2 402,8
83,5
28 362,3
•
dont reprise et
conditionnement
déchets anciens
1 457,9
530,7
1 988,6
•
dont gestion LT
des colis déchets
21 961,2
1 361,0
1 611,4
34,6
24 968,2
•
dont dépenses
après fermeture
des centres
stockage
1 055,7
40,2
260,7
48,9
1 405,5
Derniers coeurs
3 791,5
3 791,5
Autres charges futures
496,7
36,3
533,0
Total général
62 097,1
10 464,2
6 770,2
83,5
79 415,0
78 %
13 %
9 %
100 %
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PROVISIONS ET ACTUALISATION
165
Provisions de la filière électronucléaire
Provisions en M€
2010
EDF
AREVA
CEA
ANDRA
Total
Démantèlement
11 030,9
3 421,4
2 944,0
17 396,3
Gestion du combustible
usé
8 850,9
303,1
9 154,0
Gestion des déchets
6 508,8
1 823,4
1 178,5
41,3
9 552,0
•
dont reprise et
conditionnement
déchets anciens
1 209,2
446,7
1 655,9
•
dont gestion LT des
colis déchets
6 408,7
573,3
717,0
29,1
7 728,1
•
dont dépenses après
fermeture des centres
stockage
100,1
40,9
14,8
12,2
168,0
Derniers coeurs
1 905,9
1 905,9
Autres provisions pour
charges futures
359,5
27,7
387,2
Total général
28 296,5
5 604,3
4 453,3*
41,3
38 395,4
74 %
15 %
12 %
100 %
Provision / charges brutes
46 %
54 %
66 %
49 %
48 %
Source : Cour des comptes à partir des états financiers des exploitants et des
rapports sur les charges nucléaires de long terme et leur financement
* dont 158,8 M€ hors périmètre de la loi de 2006
Ainsi, le total des provisions dans les comptes représente à peine la
moitié (48 %) du montant des charges brutes, proportion qui diffère
fortement entre les exploitants du fait de l’échéancier de ces dépenses
futures. Ainsi les dépenses futures du CEA sont, pour une partie
importante, actuellement en cours (démantèlement des installations,
RCD), ce qui limite l’impact de l’actualisation, puisque ses provisions
représentent 66 % de ses charges brutes.
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166
COUR DES COMPTES
Comparaisons des charges et des provisions par type de
dépenses
En M€
2010
Déman-
tèlement
Combusti
ble usé
RCD
Gestion
déchets
Après
stockage
déchets
Derniers
coeur
Autres
Total
Charges
brutes
31 922,5
14 805,7
1 988,6
24 968,6
1 405,5
3 791,5
533,0
79 415,0
Provisions
17 396,3
9 154,0
1 655,9
7 728,1
168,0
1 905,9
387,2
38 395,4
Provisions
/charges
brutes
54 %
62 %
83 %
31 %
12 %
50 %
72 %
48 %
Source : Cour des comptes à partir des états financiers des exploitants
II
-
L’actualisation des provisions
Compte tenu de l’impact très important de l’actualisation des
charges brutes dans le calcul des provisions qui les représentent dans les
comptes des exploitants, il faut examiner avec attention les méthodes et
les taux d’actualisation employés.
A - Le principe de l’actualisation
1 -
Convertir des montants futurs en montants présents
Les montants provisionnés par les exploitants nucléaires ont
vocation à être dépensés sur une période de temps longue, parfois même
très longue. Or, pour toute réflexion économique et financière portant sur
une période de temps longue, il est admis qu’un montant, perçu ou
dépensé dans le présent, n’est pas strictement équivalent ou comparable à
un montant à percevoir ou à dépenser dans le futur. L’actualisation
consiste à tenir compte de cette valeur du temps en rapportant ces
dépenses futures en valeurs présentes
140
.
140
L’actualisation est ainsi «
l’opération mathématique qui permet de comparer des
valeurs économiques qui s’échelonnent dans le temps : il s’agit de ramener la valeur
future d’un bien, d’une dépense à une valeur actuelle. L’actualisation repose sur deux
éléments essentiels : l’appréciation des flux monétaires (échéancier des dépenses et
recettes immédiates et futures, réelles ou fictives) et le taux d’actualisation
(coefficient permettant de ramener le futur au présent). Le taux d’actualisation est un
taux de substitution entre le futur et le présent ; il traduit la valeur du temps pour une
entreprise
ou
une
collectivité
:
c’est
en
quelque
sorte
le
"prix
du
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PROVISIONS ET ACTUALISATION
167
Le principe de l’actualisation est également prévu par les normes
comptables internationales, et plus spécifiquement la norme IAS 37
relative aux provisions, passifs éventuels et actifs éventuels. Cette norme
a été transposée dans le règlement communautaire n° 1126/2008 de la
Commission du 3 novembre 2008, qui dispose que «
lorsque l'effet de la
valeur temps de l'argent est significatif, le montant de la provision doit
être la valeur actuelle des dépenses attendues que l'on pense nécessaires
pour éteindre l'obligation. Étant donné la valeur temps de l'argent, les
provisions relatives à des sorties de trésorerie se produisant peu après la
date de clôture sont plus onéreuses que celles relatives à des sorties de
trésorerie de même montant se produisant à une date ultérieure. Lorsque
l'effet est significatif, les provisions sont donc actualisées. Le taux
d'actualisation doit être un taux avant impôts reflétant les appréciations
actuelles par le marché de la valeur temps de l'argent et des risques
spécifiques à ce passif. Le taux d'actualisation ne doit pas refléter les
risques pour lesquels les estimations de flux de trésorerie futurs ont été
ajustées
».
Les dépenses futures estimées par les exploitants pour l’aval du
cycle nucléaire sont donc d’abord estimées en valeur brute, selon les
conditions économiques de l’année en cours. Ces valeurs brutes sont
ensuite actualisées par un taux qui permet de déterminer les montants à
provisionner aujourd’hui pour couvrir des dépenses futures. Dans les
comptes des exploitants, c’est bien la valeur actualisée qui est prise en
compte au bilan.
Cette opération revêt une grande importance pour les exploitants :
toute variation à la hausse ou à la baisse du taux d’actualisation se
traduirait par une variation de la provision actualisée et, s’il y a lieu de
l’actif de contrepartie, ce qui aurait donc un impact sur leur bilan et leur
compte de résultat. Ce changement s’opérerait alors même que les devis
estimatifs pour le démantèlement ou la gestion des déchets resteraient
inchangés, c’est-à-dire à valeur brute constante.
2 -
L’absence de consensus sur le bon taux d’actualisation
Compte tenu des incertitudes économiques à long terme et de la
préférence variable des acteurs économiques pour le présent, le choix
d’un taux d’actualisation comporte nécessairement une part d’arbitraire
qui le rend discutable. Une solution alternative de compromis peut
temps"
»Commissariat général du plan,
Révision du taux d’actualisation des
investissements publics
, 2005.
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168
COUR DES COMPTES
consister à appliquer des taux différents d’actualisation en fonction de la
période à laquelle seront effectuées les dépenses.
Une telle approche était préconisée par l’annexe 8 de l’étude
économique prospective de la filière nucléaire de juin 2000
141
. Ce rapport
au Premier ministre recommandait de distinguer deux phases dans
l’actualisation : la première phase d’une durée de 30 ans avec un taux
d’actualisation de 6 %, la seconde au-delà de 30 ans avec un taux
d’actualisation de 3 %. Le rapport Lebègue de 2005 sur la révision du
taux d’actualisation des investissements publics préconisait pour sa part
d’utiliser un taux d’actualisation net d’inflation de 4 %, décroissant dans
le temps à partir de 30 ans et limité à un taux plancher de 2 % net pour les
investissements de très long terme. Le ministère britannique des finances
recommande également d’utiliser un taux d’actualisation dégressif en
fonction du temps
142
.
Pour les exploitants, cela reviendrait ainsi à utiliser différents taux
d’actualisation en fonction de l’échéance estimée de leur provision : le
taux pourrait être plus élevé pour la provision relative au démantèlement
des installations que pour la provision relative à la gestion à long terme
des déchets HA-MAVL qui couvre des dépenses postérieures à 2100. La
mise en oeuvre d’une telle approche impliquerait toutefois que les
exploitants justifient provision par provision le taux d’actualisation
retenu. Elle pourrait créer une complexité supplémentaire sans changer
fondamentalement la valeur des provisions actualisées : les exploitants
utiliseraient ainsi un taux plus élevé qu’actuellement pour les provisions
dont l’échéance est inférieure à 30 ans, avant de le faire diminuer
progressivement pour atteindre un taux réel de 2
% pour les dépenses les
plus éloignées dans le temps, conformément aux préconisations du
rapport Lebègue.
B - Le taux d’actualisation utilisé
En valeur brute, les charges portant sur l’aval du cycle nucléaire
des trois principaux exploitants s’élevaient à la fin de l’année 2010 à
79,4 Md€. Ces charges brutes sont ramenées à des provisions d’un
montant total d’environ 38,4 Md€ en valeur actualisée. C’est ce dernier
141
JM. Charpin, B. Dessus et R. Pellat,
Etude économique prospective de la filière
nucléaire : rapport au Premier ministre
, juin 2000.
142
HM Treasury,
Intergenerational wealth transfers and social discounting
, juillet
2008: “
This declining rate is based on uncertainty about the future values of time
preference and calculates a certainty equivalent rate taking into account the range of
this uncertainty
”.
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PROVISIONS ET ACTUALISATION
169
montant qui est inscrit dans les comptes des exploitants et qui détermine
le niveau des actifs dédiés, pour les provisions devant être adossées à des
actifs de couverture.
Le choix du taux d’actualisation des provisions est un enjeu
important pour les exploitants : une baisse du taux utilisé se traduirait par
une hausse de la provision qui dégraderait le résultat net sur un ou
plusieurs exercices. La hausse des provisions en valeur actualisée
impliquerait également d’accroître le portefeuille d’actifs dédiés, ce qui
pèserait sur la trésorerie des exploitants. Cette hausse de la dotation au
portefeuille d’actifs dédiés ne concernerait toutefois que les provisions
pour lesquelles des actifs de couverture sont nécessaires. Toutes choses
égales par ailleurs, une baisse du taux d’actualisation aurait les
conséquences suivantes :
Hausse de la
provision actualisée
Hausse de la
dotation au
portefeuille
d’actifs dédiés
Baisse du taux
d’actualisation
Diminution du résultat net
Diminution de
la trésorerie
1 -
L’encadrement réglementaire du taux
Le taux d’actualisation utilisé par les exploitants est encadré par le
décret n° 2007-243 du 23 février 2007 relatif à la sécurisation du
financement
des
charges
nucléaires,
qui
prévoit
que
«
le
taux
d'actualisation utilisé pour le calcul du montant des provisions […] ne
peut excéder le taux de rendement, tel qu'anticipé avec un haut degré de
confiance, des actifs de couverture, gérés avec un degré de sécurité et de
liquidité suffisant pour répondre à leur objet. Ce taux d'actualisation ne
peut en outre excéder un plafond fixé par arrêté des ministres chargés de
l'économie et de l'énergie, compatible avec les normes comptables
applicables. L'exploitant retient, pour la détermination du taux
d'actualisation mentionné au premier alinéa et pour l'évaluation du taux
de rendement mentionné au deuxième alinéa, une méthode précise et
pérenne »
143
.
143
Cette définition du taux d’actualisation a un intérêt pratique et permet de s’assurer
d’avoir un équilibre à terme entre la valeur des actifs dédiés et celle des provisions
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170
COUR DES COMPTES
Les exploitants doivent donc choisir un taux d’actualisation
reposant sur une méthode documentée et pérenne, qui ne peut excéder le
taux de rendement attendu de leurs actifs de couverture, et ce dans le
respect d’un taux plafond fixé par voie réglementaire.
Ce taux plafond est déterminé par l’arrêté du 21 mars 2007 relatif à
la sécurisation du financement des charges nucléaires, qui précise que la
valeur nominale du plafond est égale à la moyenne arithmétique sur les
quarante-huit derniers mois du taux des obligations d’Etat à échéance
constante à trente ans (TEC 30), constatée au jour de la clôture de
l'exercice considéré, majorée de 1 point.
Sous réserve de ce plafond, EDF, AREVA et le CEA utilisent la
même méthode de calcul pour déterminer leur taux d’actualisation, en
additionnant la moyenne mobile 48 mois du taux TEC 30 ans ainsi que la
moyenne des moyennes mobiles 48 mois des marges AA, A et BBB
144
.
La
contribution de ce dernier agrégat au taux d’actualisation est limitée à
100 points de base (1 %). Ainsi, au 31 décembre 2010 :
-
la moyenne mobile 4 ans du taux TEC 30 ans s’élevait à 4,24 % ;
-
les moyennes mobiles 4 ans des marges AA, A et BBB s’établissaient
respectivement à 0,87 %, 1,19 % et 1,77 %. La moyenne simple de
ces trois grandeurs s’élevant à 1,28 %, la limite des 100 points de
base fixée par l’arrêté était atteinte.
Au 31 décembre 2010, le taux théorique était donc de 5,51 %,
plafonné par un taux à 5,24 %. Depuis 2006, ces taux ont évolué de la
façon suivante :
Calcul du taux d’actualisation des exploitants depuis 2006
au 31 décembre
2006
2007
2008
2009
2010
moyenne mobile 4 ans TEC 30 (a)
4,38 %
4,30 %
4,24 %
4,31 %
4,24 %
moyenne mobile 4 ans marge AA (b)
0,37 %
0,38 %
0,56 %
0,77 %
0,87 %
moyenne mobile 4 ans marge A (c)
0,63 %
0,60 %
0,86 %
1,06 %
1,19 %
moyenne mobile 4 ans marge BBB (d)
1,17 %
1,01 %
1,39 %
1,70 %
1,77 %
moyenne mobile 4 ans Spread
(e= (b+c+d)/3)
0,72 %
0,66 %
0,94 %
1,18 %
1,28 %
Taux théorique f = (a+e)
5,11%
4,96%
5,18%
5,49%
5,51%
Taux plafond : f ou
(a+1 %) si < f
5,11%
4,96%
5,18%
5,31%
5,24%
Source : AREVA
qu’ils doivent couvrir, mais cela conduit à éloigner le taux d’actualisation de sa
définition de référence, dans la théorie économique, c'est-à-dire de « la valeur du
temps pour la collectivité ».
144
Il s’agit de l’écart entre le taux des obligations d’Etat à 30 ans et le taux moyen des
obligations d’entreprises notées AA, A et BBB.
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PROVISIONS ET ACTUALISATION
171
EDF, AREVA et le CEA utilisent tous trois la même formule et
ont retenu un
taux d’actualisation en valeur nominale de 5 %,
soit une
valeur légèrement inférieure au taux plafond. Sur la base d’une hypothèse
d’inflation à 2 % à moyen et long terme, le taux réel d’actualisation
utilisé par les exploitants est donc
proche de 3 %
(2,94 % plus
précisément).
Cela signifie que le taux de rendement des actifs de couverture, tel
qu'anticipé avec un haut degré de confiance, doit être supérieur à 5 % par
an en valeur nominale ou à 2,94 % en valeur réelle (
infra
).
2 -
La robustesse du taux
a)
L’évolution du taux des obligations de l’Etat à 30 ans
Dans le cadre réglementaire actuel, le taux d’actualisation utilisé
par les exploitants étant calé sur la moyenne sur 4 ans du taux des
obligations d’Etat à 30 ans majoré de 100 points de base, si le taux de ces
obligations diminue et que cette diminution est pérenne, le taux plafond
actuellement fixé à 5,24 % pourrait diminuer. Une telle situation
contraindrait les exploitants à retenir un taux d’actualisation plus faible
dès lors que le taux plafond serait inférieur à 5 %, c’est-à-dire que la
moyenne sur 4 ans du TEC 30 serait inférieure à 4 %. Or, la tendance de
ce taux est à la baisse sur les vingt dernières années, ainsi qu’en témoigne
le graphique ci-dessous :
Evolution du taux des emprunts d’Etat à 30 ans
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
24/01/1992
24/01/1993
24/01/1994
24/01/1995
24/01/1996
24/01/1997
24/01/1998
24/01/1999
24/01/2000
24/01/2001
24/01/2002
24/01/2003
24/01/2004
24/01/2005
24/01/2006
24/01/2007
24/01/2008
24/01/2009
24/01/2010
24/01/2011
années
tau x
Source : Cour des comptes à partir des données Banque de France
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172
COUR DES COMPTES
La moyenne du TEC 30 était de 3,74 % en 2010 et de 3,93 % en
2011. Si un niveau inférieur à 4 % de ce taux se maintenait, le taux
plafond (fixé à la moyenne du TEC 30 sur 48 mois majorée de 100 points
de base) serait amené à diminuer et pourrait devenir inférieur à 5 %,
contraignant les exploitants à réviser à la baisse leur taux d’actualisation.
Evolution du taux TEC 30
Année
2007
2008
2009
2010
2011
Taux moyen TEC 30
4,50 %
4,60 %
4,23 %
3,74 %
3,93 %
Source : Cour des comptes à partir des données Banque de France
b)
L’apport des comparaisons internationales
Les taux utilisés par les trois exploitants français (taux nominal de
5 % et taux réel de 2,94 %) sont proches de ceux utilisés par les
opérateurs allemands, qui opèrent dans des conditions économiques
proches et dans la même zone monétaire : E.ON utilise un taux nominal
de 5,2 %, Vattenfall de 4,75 %, RWE de 5 % et EnBW de 5,5 %.
En revanche, au Royaume-Uni, la
Nuclear Decommissioning
Authority
(NDA) qui est chargée de la gestion de l’aval du cycle nucléaire
pour les installations arrêtées retient un taux d’actualisation en valeur
réelle de 2,2 %
145
(2,94 % pour les exploitants français). Le choix de ce
taux se conforme aux prescriptions du ministère britannique des finances,
pour qui un tel taux reflète la valeur du temps sur des passifs de très long
terme (supérieurs à 100 ans). Le taux réel est quant à lui de 3 % pour le
Nuclear Liabilities Fund
(NLF) en charge du financement de l’aval du
cycle des installations existantes.
En Suède, un taux réel d’actualisation différent est utilisé selon la
période considérée : 3,25 % pour les 15 premières années et 2,5 % pour
les suivantes.
De manière générale, le taux d’actualisation réel des exploitants
français se situe à un niveau intermédiaire par rapport à d’autres pays de
l’Union européenne, ainsi qu’en témoigne cet extrait d’une étude réalisée
en 2007 pour le compte de la Commission européenne.
145
Department of energy and climate change :
Consultation on an updated waste
transfer pricing methodology for the disposal of higher activity waste from new
nuclear power stations
, décembre 2010;
Nuclear Decommissioning Authority
:
Annual reports and accounts, 2010-2011
.
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PROVISIONS ET ACTUALISATION
173
Taux réels d’actualisation utilisés dans l’Union européenne
Pays
Espagne
Royaume-Uni
France
Hongrie
Lituanie
Suède
Slovénie
Taux
réel
1,5 %
2,2% : NDA*
3 % : NLF**
2,94 %
3 %
3,25 %< 15 ans
2,5 % > 15 ans
3,53 %
Source : Wuppertal Institute, EU decommissioning funding methodologies
* NDA: nuclear decommissioning authority; ** NLF: nuclear liabilities fund
c)
L’hypothèse d’inflation retenue
Dans le calcul de leurs provisions pour l’aval du cycle nucléaire,
les exploitants retiennent une hypothèse d’inflation de 2 % avec un taux
d’actualisation nominal à 5 %. Cette hypothèse d’inflation correspond à
l’objectif d’inflation de long terme de la Banque centrale européenne
(BCE), et non à une moyenne d’inflation constatée sur la période.
Une note réalisée le 28 février 2011 par un commissaire contrôleur
des assurances à la demande de la DGEC estime que l’hypothèse
d’inflation retenue ne prend pas suffisamment en compte l’évolution des
coûts spécifiques du démantèlement ou de la gestion à long terme des
déchets, dont rien n’indique qu’ils évoluent au rythme des prix à la
consommation. Une autre approche consisterait à utiliser des indices
sectoriels tels que l’indice travaux publics, pour lequel l’inflation
constatée a été nettement supérieure à l’inflation moyenne. Par exemple,
sur la période janvier 2002 – janvier 2008, les prix à la consommation ont
augmenté de 11,9 %, alors que l’index national travaux publics a
progressé de 32,5 %, l’index national des travaux en souterrain de 26,1 %
et l’index national du bâtiment de 28,5 %. Or, ces types de coût
représentent une part essentielle de la provision relative au stockage
profond des déchets HA et MAVL.
Compte tenu des échéances lointaines de ces provisions, il est
toutefois impossible de savoir si de tels indices sectoriels continueront
d’évoluer plus rapidement que les prix à la consommation. Le choix
d’une hypothèse d’inflation implique cependant que les exploitants sont
confiants dans l’absence de dérive des coûts liés au démantèlement, à la
gestion du combustible usé et à la gestion à long terme des déchets. A
titre de comparaison, l’ANDRA retient une hypothèse d’inflation à 2 %
pour ses provisions sauf si l’indice travaux public est majoritaire dans la
dépense ; elle retient alors une hypothèse d’évolution des prix de 3 %.
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174
COUR DES COMPTES
d)
La comparaison avec d’autres passifs de long terme
Peu de passifs ont une durée équivalente à celle de l’aval du cycle
nucléaire et les comparaisons doivent donc être maniées avec précaution.
Les passifs d’une durée comparable correspondent souvent à des
engagements au titre des retraites. Ainsi, dans les engagements hors bilan
annexés au compte général de l’Etat, figurent les engagements de retraite
et assimilés de l’Etat pour lesquels est utilisé un taux d’actualisation net
d’inflation de 1,53 % (1,63 % fin 2009). La norme n° 13 du plan
comptable de l’Etat prévoit que le taux d’actualisation est choisi par
référence au taux des emprunts d’Etat. En l’espèce, la référence utilisée
est
celle
des
emprunts
d’Etat
indexés
sur
l’inflation,
et
plus
spécifiquement l’OATi de maturité 2029 compte tenu de la durée des
engagements de retraite. Par ailleurs, l’Etat n’ayant pas à provisionner ce
montant ni à constituer un portefeuille d’actifs dédiés, la modification
annuelle du taux d’actualisation n’a pas d’impact sur la situation
financière de l’Etat à la différence de la situation d’AREVA, du CEA et
d’EDF.
Pour ses provisions de long terme, l’ANDRA utilise également un
taux d’actualisation différent, fixé à 3,5 % en taux nominal soit 1,47 % en
termes réels. Le choix d’un taux nettement plus prudent que celui des
autres exploitants a plusieurs justifications : une durée des passifs très
longue (300 ans), un portefeuille d’actifs de couverture moins risqué et
moins rentable (3,11 % de rentabilité nominale en moyenne annuelle sur
10 ans). Enfin, comme l’indique l’Agence dans son rapport « article 20 »
de 2010, «
aucun organisme de référence en matière de comptabilité ne
préconise une (ou des) méthode(s) pour l’établissement d’un taux
d’actualisation prudent sur de très longues échéances (300 ans) pour des
obligations nécessitant une sortie de trésorerie annuelle ne pouvant être
reportée en période inflationniste et/ou de contre-performance des
placements
», ce qui justifie selon l’ANDRA le choix d’un taux
d’actualisation plus faible.
e)
Les prévisions de rendement du portefeuille d’actifs dédiés
Le décret du 23 février 2007 prévoit que le «
taux d'actualisation
ne peut excéder le taux de rendement, tel qu'anticipé avec un haut degré
de confiance, des actifs de couverture, gérés avec un degré de sécurité et
de liquidité suffisant pour répondre à leur objet
».
Dans le cas d’AREVA, la composition structurelle du portefeuille
des actifs de couverture, au 31 décembre 2010, se répartit en 60 % de
produits de taux de la zone euro et 40 % d’actions européennes,
l’entreprise anticipant un taux de rendement sur les produits de taux de la
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PROVISIONS ET ACTUALISATION
175
zone euro
146
à 3,5 % et un taux de rendement sur les actions européennes
de 7,5 %. A la fin de l’année 2010, le taux de rendement anticipé des
actifs de couverture s'établissait ainsi à 5,10 %, soit un taux à peine
supérieur au taux d’actualisation. Dans le cas d’EDF, l’entreprise estime
qu’un portefeuille composé à 50 % d’actions et à 50 % d’obligations
dégagerait une rentabilité annuelle moyenne de 3,9 % en termes réels, sur
la base des rendements observés depuis un siècle. En prenant pour
référence les vingt dernières années (y compris la crise financière de
2007-2009), EDF considère que la rentabilité d’un tel portefeuille
s’élèverait à 5,6 % soit un rendement nettement supérieur au taux
d’actualisation réel de 3 %. L’importance des actions dans un tel
portefeuille accroît néanmoins les risques liés à la volatilité de cette
catégorie d’actifs.
Les prévisions de rendement des actifs dédiés sont donc une
extrapolation, qui présuppose la continuation dans le futur des
rendements observés dans le passé. La situation financière actuelle
montre la fragilité de ces prévisions.
C - La sensibilité des provisions des exploitants
au taux d’actualisation
Les commissaires aux comptes d’EDF, dans le rapport sur les
comptes annuels 2010, attiraient l’attention de l’exploitant sur la
possibilité d’une révision significative des provisions :
« Sans remettre en
cause l’opinion exprimée ci-dessus, nous attirons votre attention sur
l’évaluation des provisions de long terme liées à la production nucléaire.
Cette évaluation est sensible aux hypothèses retenues en termes de coûts,
de taux d’inflation, de taux d’actualisation à long terme et d’échéanciers
de décaissements. La modification de certains de ces paramètres pourrait
conduire à une révision significative des provisions comptabilisées. »
Dans leurs documents de référence, les exploitants présentent la
sensibilité de leurs provisions à une variation du taux de +/- 0,25 %
(EDF) ou de +/- 0,5 % (CEA).
C’est pour les provisions dont l’échéance est lointaine que l’impact
d’une telle variation est le plus fort. A titre d’exemple, la provision pour
stockage direct du MOX et du combustible Superphénix s’élevait à
5,8 Md€ en valeur brute mais à seulement 565 M€ en valeur actualisée :
146
Ces produits de taux sont des actifs monétaires euro, des emprunts d'Etats de la
zone euro ou d'émetteurs privés libellés en euro, ainsi que des créances sur EDF et le
CEA.
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COUR DES COMPTES
EDF prévoit en effet que si le stockage de ces combustibles dans le centre
géologique profond devait intervenir, ce serait entre 2113 et 2124, ce qui
explique que la provision actualisée soit dix fois inférieure aux charges
brutes.
Si le taux d’actualisation devait varier, même dans de faibles
proportions, l’impact serait fort sur les comptes des exploitants et
notamment pour EDF.
Sensibilité des provisions à une variation du taux d’actualisation :
impact calculé par rapport au montant des provisions 2010 calculées
avec un taux de 5 %
Taux
d’actualisation
3 %
3,5 %
4 %
4,25%
4,50 %
4,75 %
5 %
5,25 %
5,5
%
EDF
147
15 313
10 000
*
5 936
4 300
*
2 782
1 312
0
-1 206
-2 349
AREVA
2 000**
1 500**
1 059
761
491
243
0
-217
-420
CEA
1198
821
507
368
237
115
0-
-108
-211
Variation
(en M€)
+18 511
+12 321
+7 502
+5 429
+3 510
+1 670
0-
-1 531
-2 980
Source : réponses à la Cour des comptes d’EDF, d’AREVA et du CEA
*Estimations Cour des comptes
** Estimations AREVA
Une diminution de 0,5 % du taux d’actualisation se traduirait donc
par une hausse des provisions nucléaires actualisées de plus de 3,5 Md€
sur un total de 38,4 Md€. Or, une telle diminution est envisageable, par
exemple en cas de baisse prolongée du taux réel des obligations d’Etat à
30 ans, en cas de diminution des rendements attendus des actifs de
couverture dans un contexte financier fragile ou encore en cas
d’augmentation des hypothèses d’inflation liées à l’aval du cycle
nucléaire.
147
Pour les valeurs de 4,25 %, 4 %, 3,5 % et 3 %, la variation de la provision d’EDF
ne tient pas compte des provisions suivantes : (i) Déconstruction des centrales de
première génération : la sensibilité de la provision pour déconstruction des centrales
de première génération à une diminution du taux d'actualisation de 0,5 % se limite à
+ 86,1 M€, (ii) AMI Chinon : la sensibilité est non significative (iii) APEC : la
sensibilité de la provision à une diminution du taux d'actualisation de 0,5 % se limite à
+ 2,5 M€, (iv) démantèlement générateur de vapeur : la sensibilité de la provision à
une diminution du taux d'actualisation de 0,5 % se limite à + 11,9 M€.
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PROVISIONS ET ACTUALISATION
177
III
-
Les provisions dans les comptes de résultat
Les provisions nucléaires sont inscrites au passif des bilans des
exploitants. Elles évoluent chaque année, à travers des écritures que l’on
trouve dans les comptes de résultats de chacun d’eux et qui sont
différentes selon qu’il s’agit des provisions pour gestion des combustibles
usés et des déchets ou des provisions pour démantèlement ou gestion du
dernier coeur. En effet, les charges brutes des premières augmentent
régulièrement, à hauteur de la quantité de combustible consommé chaque
année, alors que les autres restent stables en charges brutes (sauf révision
des devis). Pour les deux types de provisions, il faut aussi chaque année
tenir compte du fait qu’on se rapproche de la date des décaissements et
donc « désactualiser » leur montant.
A - Les provisions d’EDF pour le parc actuel
Le tableau ci-dessous donne le montant des provisions constituées
par EDF à fin 2010 pour ses 58 réacteurs en exploitation, à la fois pour
leur valeur brute et pour leur valeur actualisée, ainsi que les dotations
prises en compte dans les charges du compte de résultat ; ces dotations
constituent des éléments de coût qui viennent s’additionner aux autres
éléments de coûts annuels de production de l’électricité du parc nucléaire,
recensés dans le rapport.
Les provisions nucléaires du parc actuel d’EDF
à fin 2010 et les charges comptabilisées en 2010
Provisions en M€ 2010
Charge
brute
Provision
actualisée
Charge
annuelle 2010
Gestion future combustible usé et déchets
37 402
15 360
1 076
Derniers coeurs
3 791
1 906
91
Démantèlement des centrales
18 398
9 227
461
Total
59 591
26 493
1 628
Source : comptabilité 2010 d’EDF
1 -
Les provisions pour gestion future des combustibles usés et
des déchets
Ces provisions représentent, au passif du bilan, le montant
actualisé destiné à couvrir le coût de la gestion future des combustibles
usés et de la gestion à long terme des déchets radioactifs.
Chaque année, les charges du compte de résultat comprennent
deux éléments :
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178
COUR DES COMPTES
-
le montant actualisé destiné à couvrir le coût de la gestion du
combustible usé et du retraitement des déchets produits par
l’exploitation de l’année (336 M€ en 2010 pour EDF). Cette dotation
de l’année vient augmenter la provision figurant au passif du bilan ;
-
un montant correspondant à une charge financière dite de
« désactualisation » : cette charge
vise à augmenter, chaque année, le
stock de provisions constituées au passif du bilan au titre du
retraitement des déchets des années antérieures, au fur et à mesure
que l’on se rapproche du moment où les dépenses de retraitement
devront être engagées (740 M€ en 2010 chez EDF).
La Cour considère qu’il convient d’ajouter les deux montants
(336 M€ et 740 M€) aux éléments constitutifs du coût annuel de
production de l’électricité nucléaire
148
.
2 -
La provision pour gestion future des derniers coeurs
Elle représente, au passif du bilan, le montant actualisé destiné à
couvrir le coût du retraitement des derniers coeurs. A la différence des
provisions pour retraitement des déchets, la contrepartie initiale n’est pas
comptabilisée en tant que charge au compte de résultat, mais sous forme
d’un actif « de contrepartie » inscrit au bilan.
Chaque année, les charges du compte de résultat au titre de la
provision pour retraitement des derniers coeurs comprennent deux
éléments :
-
le montant de la dotation aux amortissements de l’actif de
contrepartie (0,2 M€ en 2010 dans les comptes d’EDF, cet actif de
contrepartie étant aujourd’hui presque totalement amorti) ;
-
le montant de la charge financière de désactualisation qui vient
augmenter, selon le même processus qu’indiqué plus haut, la
provision inscrite au passif du bilan (91 M€ en 2010).
La Cour considère qu’il convient d’inclure cette charge dans
l’évaluation du coût annuel de production de l’électricité nucléaire (soit
91 M€ pour 2010)
149
.
148
Voir, au chapitre VIII « conclusion générale », les pratiques différentes de la
« commission Champsaur » et d’EDF dans le calcul de CCE (coût courant
économique), qui ne prennent en compte que la première de ces deux charges
(336 M€) au titre des coûts d’« achat de combustibles et d’énergie », sans la charge de
désactualisation.
149
Contrairement aux méthodes de la commission Champsaur et au calcul du CCE
par EDF : voir chapitre VIII
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PROVISIONS ET ACTUALISATION
179
3 -
La provision pour démantèlement des centrales actuelles
Cette provision représente, au passif du bilan, le montant actualisé
destiné à couvrir le coût du démantèlement des centrales actuelles.
Comme pour le dernier coeur, la contrepartie initialement constituée n’a
pas été inscrite en charge au compte de résultat mais directement sous
forme d’un actif de contrepartie au bilan. Chaque année, les charges du
compte de résultat comportent deux éléments :
-
le montant de la dotation aux amortissements, sur 40 ans, de l’actif de
contrepartie (soit une dotation de 22 M€ en 2010 dans les comptes
d’EDF) ;
-
le montant de la charge financière de « désactualisation », qui abonde
la provision constituée au passif du bilan selon la même logique que
celle retenue pour les provisions pour retraitement des déchets
(439 M€ en 2010).
La Cour estime qu’il convient d’intégrer dans les éléments de coût
annuel de production de l’électricité nucléaire la totalité de la charge
comptabilisée
en
2010
pour
le
démantèlement,
soit
461 M€
(22 M€ +439 M€)
150
.
B - Les provisions des autres acteurs de la filière
Areva enregistre également dans ses comptes des provisions
nucléaires, selon un mode de comptabilisation identique à celui d’EDF.
Ces coûts sont transférés dans les charges d’exploitation d’EDF au titre
des prestations facturées par Areva, puisque la facturation est présumée
couvrir, au minimum (hors marges éventuelles du fournisseur de
combustible), l’ensemble des coûts supportés par le fournisseur. Dès lors,
pour éviter de compter deux fois les mêmes coûts, il convient de ne pas
additionner les montants apparaissant en charge chez Areva à ceux pris en
en charge par EDF dans le calcul du coût de production de l’électricité
nucléaire.
Le CEA et l’ANDRA ont également constitué des provisions
nucléaires, mais selon une méthode comptable consistant, pour
l’essentiel, à passer l’ensemble sous forme de dotations annuelles aux
provisions, donc en charges d’exploitation, sans passer par un actif de
contrepartie, en application du cadre réglementaire comptable qui leur est
applicable, en tant qu’établissement public.
150
Voir, chapitre VIII, les méthodes différentes adoptées sur ce point par la
commission Champsaur et EDF dans son calcul du CCE.
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180
COUR DES COMPTES
_____
CONCLUSION – PROVISIONS ET ACTUALISATION
____
Les charges futures de démantèlement, de gestion des combustibles
usés et de gestion à long terme des déchets (
79,3 Md€
en 2010) sont
inscrites dans les comptes d’EDF, AREVA et du CEA sous forme de
provisions, pour un montant de
38,4 Md€
2010
, par application d’un taux
d’actualisation de
5 %
.
Ce taux fait l’objet d’un plafonnement par voie réglementaire,
plafonnement qui pourrait diminuer si les taux des obligations d’Etat à
30 ans se maintiennent au niveau moyen constaté en 2010 et 2011.
Le taux utilisé par les exploitants français (taux nominal de 5 %,
taux réel de 2,94 %) se situe à un niveau intermédiaire par rapport aux
taux utilisés dans les autres pays de l’Union européenne : d’autres pays
utilisent des taux nets plus faibles, comme l’Espagne (1,5 %). Certains
pays utilisent également des taux différents en fonction de l’échéance des
provisions, par exemple 2,2 % et 3 % au Royaume-Uni, 3,25 % et 2,5 %
en Suède.
Le taux d’actualisation des exploitants français repose sur des
hypothèses fortes :
- une inflation de long terme à 2 % par an pour les provisions de
l’aval du cycle nucléaire, alors qu’il n’est pas certain que les coûts du
démantèlement, de la gestion du combustible usé ou de la gestion des
déchets évolueront au rythme des prix à la consommation ; une
augmentation
des
coûts
des
travaux
supérieure
à
2 %
ferait
mécaniquement baisser le taux réel et donc augmenter la valeur de la
provision actualisée ;
- un rendement du portefeuille d’actifs dédiés supérieur à 3 % en
valeur réelle, ce qui implique la répétition des performances passées sur
les marchés obligataires et les marchés d’actions.
La
sensibilité
des
provisions
au
taux
d’actualisation
est
importante, et ce d’autant plus que les dépenses sont éloignées dans le
futur comme pour la gestion à long terme des déchets radioactifs. A titre
d’exemple, une baisse d’un point du taux d’actualisation nécessiterait
d’augmenter les provisions actualisées des trois exploitants de 7,5 Md€
dont près de 6 Md€ pour EDF.
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Chapitre V
Les actifs dédiés
I
-
Le cadre réglementaire et législatif
A - Des actifs dédiés à la couverture d’une partie des
charges futures de la filière nucléaire
La filière nucléaire se caractérise par la durée exceptionnelle des
cycles d’exploitation, qui peut atteindre 70 ans, voire 80 ans, entre la date
de construction d’une centrale et celle de son démantèlement et du
stockage définitif des déchets produits (combustibles, déchets de
démantèlement etc.). Par ailleurs, une part importante des charges, dont le
chiffrage présente de grandes marges d’incertitudes, se situe dans l’aval
du cycle et nécessitera la mobilisation de moyens financiers importants.
Ces moyens financiers doivent être disponibles en volume suffisant pour
mener à bien les opérations d’aval sans décalage dans le temps et d’une
manière satisfaisante sur le plan de la sûreté et sur le plan industriel.
Avant 2006, les exploitants d’installations nucléaires de base
avaient déjà commencé à mettre en réserve des actifs destinés à couvrir
les charges futures provisionnées au passif. Cependant le régime en place
était relativement informel et surtout insuffisant au regard des coûts futurs
du nucléaire
151
.
151
Cour des comptes, 2005,
Rapport public particulier sur le démantèlement des
installations nucléaires et la gestion des déchets radioactifs
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182
COUR DES COMPTES
La loi du 28 juin 2006 sur la gestion durable des matières et des
déchets radioactifs a fixé, pour tous les exploitants nucléaires, les
conditions dans lesquelles des moyens financiers doivent être rassemblés
et gérés pour couvrir les provisions. Son article 20 en particulier énonce
l’obligation pour les exploitants d’installations nucléaires de base de
constituer des provisions pour les charges futures du nucléaire et
d’affecter
« à titre exclusif à la couverture de ces provisions, les actifs
nécessaires ».
Les modalités de mise en oeuvre de la loi de 2006 ont été
précisées par le décret n° 2007-243 du 23 février 2007 relatif à la
sécurisation du financement des charges nucléaires.
Les provisions à couvrir par des actifs dédiés
au 31 décembre 2010
Provisions en M€
2010
EDF
AREVA
CEA
ANDRA
Total
Démantèlement
11 030,9
3 421,4
2 944,0
17 396,3
Gestion du combustible usé
8 850,9
303,1
9 154,0
Reprise et conditionnement
déchets anciens
1 209,2
446,7
1 655,9
Gestion à long terme des
colis de déchets
6 408,7
573,3
717,0
29,1
7 728,1
Dépenses après fermeture
des centres de stockage
100,1
40,9
14,8
12,2
168,0
Derniers coeurs
1 905,9
1 905,9
Autres provisions
359,5
27,7
387,2
Total général
28 296,5
5 604,3
4 453,3
41,3
38 395,4
dt provisions à couvrir par
des actifs dédiés
17 910,0*
5 456,0**
4 453***
41,3
27 860,3
Source : Cour des comptes, rapports financiers annuels des exploitants et
rapports sur les charges nucléaires de long terme et leur financement
* n’inclut pas la provision pour gestion du combustible usé (qui fait partie du
cycle d’exploitation) et une partie des provisions pour derniers coeurs
** y c. 214 M€ de provisions devant être couvertes par des tiers
*** y c. 158,8 M€ de provisions hors du périmètre de la loi du 28 juin 2006
Les provisions qui doivent être couvertes par ces actifs financiers
dédiés sont celles qui ne sont pas liées au cycle d’exploitation :
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LES ACTIFS DEDIES
183
démantèlement, gestion des combustibles usés non recyclables dans les
installations actuelles et gestion à long terme des déchets radioactifs. Les
provisions relatives à l’exploitation courante, c'est-à-dire les provisions
du cycle d’exploitation, n’ont pas à être couvertes par des actifs dédiés. Il
s’agit essentiellement des provisions pour retraitement des combustibles
usés qui sont passées en charge au fur et à mesure de la production de ces
combustibles usés et donc intégrés dans les coûts d’exploitation.
B - Les caractéristiques du système français de
sécurisation des charges nucléaires futures
1 -
Des actifs dédiés intégrés aux bilans des exploitants
Le système de financement mis en place repose sur le principe
d’une couverture de la totalité des charges provisionnées, hors cycle
d’exploitation, par des actifs dédiés au lieu de simplement les enregistrer
comme des passifs au bilan.
Un délai de 5 ans a été fixé pour atteindre cet objectif d’une
couverture qui devait donc être complète en juin 2011. En 2010, le
législateur a décalé ce délai à juin 2016.
Par ailleurs, le choix a été fait en 2006 de maintenir ces actifs dans
le bilan de chaque entreprise concernée, par opposition à l’option de
création d’une structure de financement externe, distincte des comptes
des exploitants et qui aurait donc pu être confiée à des professionnels de
la gestion financière, comme l’ont fait, sous des formes diverses, un
certain nombre de pays.
Ces réserves financières sont soumises à des obligations
spécifiques : elles doivent être clairement identifiées et distinctes du reste
des actifs financiers des exploitants et sont soumises à des obligations
spécifiques d’informations trimestrielles de l’autorité administrative. Ces
réserves financières sont qualifiées
« d’actifs dédiés »
ou
« actifs de
couverture »
.
2 -
Des actifs dédiés sous forme de portefeuille
d’investissements financiers
L’article 20 de la loi du 28 juin 2006 précise que ces actifs doivent
présenter «
un degré de sécurité et de liquidité suffisant pour répondre à
leur objet »
. L’exposé des motifs du projet de loi indiquait qu’ «
afin de
prévenir et de limiter les charges qui seront supportées par les
générations futures, les actifs dédiés doivent présenter un niveau de
sécurité, de diversification et de liquidité suffisant. (…) Il s'agit
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également de s'assurer que les exploitants adoptent une gestion actif-
passif permettant de réduire les risques d'inadéquation entre les flux liés
au passif et ceux générés par l'actif (…)».
Cette exigence s’est traduite, dans le décret d’application du
23 février 2007, par la définition d’une liste limitative de types d’actifs
remplissant ces conditions et donc admissibles comme actifs de
couvertures : obligations d’Etat, actions de sociétés ayant leur siège social
au sein d’un pays de l’Union européenne ou de l’OCDE, droits réels
immobiliers, parts d’OPCVM et de fonds communs de placement, dépôts
monétaires.
La diversification est assurée par l’existence de plafonds par types
d’actifs. Ces plafonds, exprimés en pourcentage du total des actifs de
couverture, sont fixés par les textes. Ainsi, les valeurs émises par une
même société ou un même groupe ne peuvent représenter plus de 5 % de
la valeur de réalisation des actifs de couverture, ou encore la valeur de
réalisation d'un immeuble, détenu comme actif de couverture, ne peut
excéder 2 % de la valeur de réalisation des actifs de couverture. Ces
limites sont comparables à celles posées par le code des assurances pour
encadrer les placements des assurances-vie.
Certaines valeurs avaient été explicitement exclues en 2007 du
champ des actifs de couverture. Tel était le cas des
« valeurs émises par
l’exploitant ou par une entreprise appartenant au même groupe que
l’exploitant »
, en d’autres termes devaient être exclus des actifs de
couverture les titres représentant des parts du capital ou de la dette des
filiales d’un exploitant nucléaire
152
; en effet ces titres ne répondent pas à
l’obligation de diversification puisqu’elles participent de l’activité même
du groupe concerné par les charges futures. A titre dérogatoire, les
exploitants qui avaient déjà utilisé ce type de valeur au 31 décembre 2005
pouvaient les conserver, sous réserve d’une autorisation spécifique de
l’autorité administrative, et dans une limite à fixer par cette dernière.
Enfin, ces actifs de réserve ne peuvent être ni cédés, ni prêtés. Seul
l’Etat possède des droits sur les actifs, et uniquement pour faire respecter
les obligations de démantèlement et de gestion des déchets
153
.
152
De même un exploitant ne peut pas compter, aux titres de ces actifs dédiés, ses
propres biens immobiliers.
153
Même en cas de faillite d’un exploitant, ces actifs ne peuvent pas être saisis.
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185
3 -
Des placements financiers qui doivent avoir
une rentabilité suffisante
L’objectif de la mise en réserve de ces actifs financiers est de
s’assurer que les exploitants auront les moyens financiers suffisants pour
faire face à leurs charges futures lorsqu’elles devront donner lieu à des
paiements effectifs. Ces placements doivent donc fructifier et dégager une
rentabilité suffisante (dividendes et accroissement attendu de leur valeur
pour les actions, intérêts reçus pour les obligations et placements
monétaires), entre la date de leur constitution et celle des paiements, pour
qu’il y ait, le moment voulu, égalité entre les charges à payer et les actifs
constitués.
Les actifs dédiés devant être égaux aux provisions, cette
augmentation de valeur du portefeuille (actif) est à mettre en regard du
taux d’actualisation utilisé pour ramener les charges futures à une valeur
présente. Pour que la logique de « fructification » fonctionne, il importe
en effet que la rentabilité constatée soit durablement égale ou supérieure
au taux d’actualisation. Les exploitants les plus importants en volume, à
savoir EDF, AREVA et le CEA, ayant opté pour un taux d’actualisation
nominal de leurs charges futures de 5 %, leurs placements doivent avoir
une rentabilité au moins égale à 5 % chaque année. Dans le cas contraire,
il faudrait augmenter le portefeuille pour maintenir l’égalité entre les
actifs et les provisions.
On rappelle que le décret du 23 février 2007 prévoit ainsi que
« le
taux d’actualisation ne peut excéder le taux de rendement, tel qu’anticipé
avec un haut degré de confiance, des actifs de couverture, gérés avec un
degré de sécurité et de liquidité suffisant pour répondre à leur objet ».
II
-
Des modalités d’application variées
et en évolution
A - La gestion des actifs dédiés d’EDF
1 -
Une forte augmentation du portefeuille
Le contrat de plan Etat-EDF prévoyait dès 1997 la mise en place
d’actifs dédiés à la couverture des engagements nucléaires de long terme.
Leur montant s’élevait à 1,2 Md€ en 2000. Le portefeuille de placements
financiers représente désormais 13,5 Md€ (valeur liquidative, hors RTE)
au 31 décembre 2010. Il est alimenté chaque année par des dotations en
trésorerie à partir des flux de trésorerie libres de l’entreprise, c’est à dire
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les flux de trésorerie de l’exploitation, dont sont déduits les flux liés à
l’investissement.
Dotations en trésorerie au portefeuille d’actifs dédiés d’EDF
(hors titres de filiales d’EDF)
En M€ courants
2007
2008
2009
2010
Dotation en trésorerie de
l’année
2 397
1 785
1 902
1 343
Source : EDF
Pour l’exercice 2010, la dotation de trésorerie au portefeuille
d’actifs dédiés d’EDF s’est élevée à 1,3 Md€. Ce montant, réduit par
rapport aux années antérieures, est complété par la prise en compte, au
titre des actifs dédiés, de la moitié des titres de Réseau de transport
d’électricité (RTE), filiale d’EDF. En 2007, année de dotations
maximales, les sommes investies dans ce cadre étaient de l’ordre de
200 M€ par mois.
Pour la période de 4 ans allant de 2007 à 2010, la performance
moyenne annuelle constatée a été de 1,90 %
154
. Pour une période plus
longue allant de 2003 à 2010, cette performance moyenne annuelle serait
de 5,76 %
155
. Ces résultats sont nécessairement très variables selon la date
retenue pour le début du calcul et le niveau correspondant des cours
boursiers.
Performance annuelle du portefeuille d’actifs dédiés d’EDF, avec
coupons et dividende réinvestis (hors titres de filiales d’EDF)
En M€
2007
2008
2009
2010
Evolution en utilisant une
base 100 au 1
er
janvier 2007
103
87,6
99,1
107,8
Performance constatée
+ 3 %
-14,92 %
13,08 %
8,79 %
Source : Rapports sur les charges de long terme des installations nucléaires
de base des exploitants et calcul Cour des comptes
154
On suppose une somme de 100 investie au 1
er
janvier 2007, qui évoluerait selon les
taux de performance annuel constaté en 2007, 2008, 2009 et 2010. La somme obtenue
au 31 décembre 2010 permet de calcul un rendement annuel moyen.
155
Source :
Rapports sur les charges de long terme des installations nucléaires de
base des exploitants et documents de références
; calcul de la Cour des comptes.
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LES ACTIFS DEDIES
187
2 -
La composition cible du portefeuille
L’organisation de la gouvernance sur ce thème a été revue après la
loi du 28 juin 2006. EDF s’est notamment dotée d’organes de
gouvernance spécifiques pour le suivi de ce portefeuille d’actifs.
Plusieurs comités du conseil d’administration sont concernés ; le comité
de suivi des engagements nucléaires (CSEN) composé de membres du
conseil d’administration et de représentants de l’entreprise et qui se réunit
trois fois par an, le comité d’audit, qui peut se prononcer sur ce thème.
Par ailleurs, un Comité d’expertise financière des engagements nucléaires
(CEFEN), composé de personnalités indépendantes de l’entreprise
(spécialistes de finances de marché), a pour mission d’assister l’entreprise
et ses organes sociaux sur les questions de choix d’investissement,
d’adossement entre les actifs détenus et les passifs à financer.
EDF a ainsi défini une « allocation stratégique » de son
portefeuille, c'est-à-dire une répartition des investissements entre actions,
obligations ou autres produits financiers (monétaires) ou de placement
(immobilier), qui répond aux contraintes légales, à savoir la couverture de
ses passifs à une date imposée, et qui doit normalement permettre
d’obtenir le taux de rendement attendu de 5 % (2,94 % en réel), en
cohérence avec le taux d’actualisation retenu. L’allocation stratégique de
référence, ainsi définie, consiste à investir en obligations ou produits de
taux pour une part allant de 46 % à 58% du total, et à investir en actions
pour une part allant de 42 % à 54 %. Ce choix a reposé sur les rentabilités
des marchés d’actions et d’obligations au cours du 20
ième
siècle.
Rendement réel annualisé des actifs financiers
Monétaire
Obligations 10 ans
Actions
1900-2006
1971-2006
1900-2006
1971-2006
1900-2006
1971-2006
Australie
0,6 %
2,5 %
1,3 %
2,8 %
7,8 %
6,3 %
Canada
1,6 %
2,7 %
2,0 %
4,5 %
6,3 %
5,8 %
Danemark
2,3 %
3,5 %
3,0 %
7,0 %
5,4 %
9,0 %
France
-2,9 %
1,2 %
-0,3 %
6,6 %
3,7 %
7,8 %
Italie
-3,8 %
-0,3 %
-1,8 %
2,8 %
2,6 %
3,0 %
Japon
-2,0 %
0,4 %
-1,3 %
3,9 %
4,5 %
5,0 %
Pays-Bas
0,7 %
1,8 %
1,3 %
3,9 %
5,4 %
8,5 %
Royaume-Uni
1,0 %
1,9 %
1,3 %
3,9 %
5,6 %
7,1 %
Suède
1,9 %
2,4 %
2,4 %
4,2 %
7,9 %
11,0 %
Suisse
0,8 %
0,4 %
2,1 %
2,8 %
5,3 %
6,1 %
USA
1,0 %
1,3 %
1,9 %
4,0 %
6,6 %
6,6 %
Sources: Morningstar et Dimson, Marsh and Staunton, (2002); C.Gollier (2011)
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COUR DES COMPTES
3 -
Les conséquences de la crise financière
Cette allocation stratégique de référence des actifs entre actions et
obligations
156
n’a cependant plus été strictement respectée dès 2008, dans
le contexte de la crise des marchés financiers (faillite de la banque
Lehman Brothers en septembre, chute des marchés actions) : ainsi les
actions qui devaient représenter un minimum de 42 % du total n’en
représentaient plus que 33 % fin 2008.
En avril 2009, après plusieurs mois d’interruption des dotations
aux fonds dédiés
157
, il était alors envisagé
158
de reprendre ces dotations à
hauteur de 2 783 M€ en les complétant par une dotation complémentaire
de 5,2 Md€ à réaliser mi-2011 pour respecter l’échéance réglementaire
d’égalité entre la valeur des actifs dédiés et celle des provisions, qui était
alors fixée à juin 2011. Ce complément tenait compte de l’interruption
pendant plusieurs mois des dotations et de l’impact de la crise. L’ordre de
grandeur de la perte de valeur potentielle subie par le portefeuille en 2008
peut être estimé à 1,5 Md€.
Dans les faits, ce scénario n’a pas été appliqué jusqu’à son terme
puisqu’il a été décidé, avec l’accord de la tutelle et du législateur, de
repousser l’échéance de juin 2011 à juin 2016. En effet, la loi portant
nouvelle organisation du marché de l’électricité (NOME), du 7 décembre
2010, a accordé aux exploitants (mais en pratique cette dérogation ne
bénéficie qu’à EDF) un report dérogatoire de 5 ans pour la couverture
complète du passif par les actifs, soit désormais une date objectif de juin
2016.
Jusqu'à cette date du 29 juin 2016, la dotation moyenne annuelle
au titre des actifs dédiés doit être positive ou nulle, déduction faite des
décaissements prévus au titre des opérations de démantèlement en cours
et des dotations au titre des charges nouvelles à couvrir par les fonds
dédiés.
D’autres évolutions ont touché le portefeuille d’EDF dans le
contexte des crises financières successives. Ainsi, alors que le décret de
2007 limitait à 20 % la détention d’actifs libellés en devises, les comités
156
Cette allocation validée par le conseil d’administration en juillet 2008 devait être
revue régulièrement tous les trois ans sauf circonstances particulières.
157
Entre octobre 2008 et juillet 2009, EDF a arrêté toute dotation à ce portefeuille,
puisque la chute continue des cours des actions aurait conduit à constater
presqu’instantanément des moins-values sur les titres achetés.
158
Compte-rendu du comité de suivi des engagements nucléaires (CSEN) du
9 avril 2009
.
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LES ACTIFS DEDIES
189
CSEN et CFEN ont accepté le principe de la détention de tels actifs
comme élément à part entière de la diversification du risque financier.
4 -
L’utilisation de titres de RTE comme actif dédié
En 2011, EDF, qui est l’actionnaire à 100 % de la filiale RTE, a
affecté la moitié des titres de cette société à son portefeuille d’actifs
dédiés, pour une valeur de 2,3 Md€, soit la valeur nette comptable de ces
titres. Or, jusqu’en 2010, le cadre réglementaire avait explicitement écarté
la possibilité que les titres d’une filiale d’un exploitant nucléaire soient
considérés comme des actifs dédiés.
Un décret a donc été pris, le 29 décembre 2010, afin de modifier
certaines dispositions du décret du 23 février 2007. Ce décret, établi
spécifiquement pour rendre possible cette admissibilité au titre des actifs
dédiés possible, introduit une exception à l’article 4-III, pour les parts de
la
« société prévue par l’article 7 de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 »
,
c'est-à-dire RTE, à condition que les charges futures les plus proches
(décaissement dans les cinq ans suivants) soient déjà couvertes par des
actifs financiers de types actions et obligations.
L’admissibilité de ces actifs a fait l’objet d’une autorisation par
l’autorité administrative (DGEC), tout comme le dépassement de la limite
du seuil de 2 % du capital d’une seule entreprise, que cette dérogation
entraîne pour les parts de RTE
159
.
Selon EDF et ses tutelles, l’affectation des titres de RTE, aux
rendements réguliers et prévisibles à long terme, a un impact bénéfique
de
« réduction de la volatilité »
du portefeuille
.
En revanche, en termes de diversification et de liquidité,
l’utilisation des titres de RTE pour alimenter les fonds dédiés est sujet à
discussion.
D’une part, le décret de 2007 avait expressément exclu les actifs
constitués par les filiales, puisqu’elles participent de l’activité même du
groupe concerné, ce qui n’est pas un gage de diversification des risques.
Il est vrai toutefois que les caractéristiques de RTE et son indépendance
par rapport à sa maison mère, dans le cadre des directives européennes,
en font une filiale au statut très particulier.
159
Le décret a également introduit d’autres changements, notamment la possibilité de
prendre des créances sur les Etats-membres de l’Union européenne comme actifs
dédiés.
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COUR DES COMPTES
D’autre part, la liquidité des actions de RTE, activité totalement
régulée, est très discutable. Elle sous-entend qu’EDF n’exclut pas de
vendre le réseau de transport d’électricité pour financer le démantèlement
de ses installations nucléaires. Or, au regard du droit constitutionnel
français
160
, l’acheteur ne pourrait être qu’une entité publique, voire l’Etat
lui-même, ce qui revient à faire porter la garantie de ces actifs par l’Etat,
même si, en échange, l’Etat retrouverait la propriété d’un actif durable ;
en terme budgétaire cette « ré-acquisition » de RTE aurait un impact
visible.
EDF a précisé à la Cour sur ce point que l’
« affectation [des titres
RTE] ne signifie pas qu’EDF n’exclut pas de vendre les réseaux de
transport d’électricité, ce qui n’est pas possible en l’état actuel de la
législation. Elle signifie que les dividendes versés par RTE seront affectés
au portefeuille d’actifs dédiés à hauteur de la quote-part des titres
affectés. Ce flux de dividendes représente l’intérêt économique de cette
affectation »
. Or, dans les textes, c’est bien la somme de la valeur des
actifs dédiés et des bénéfices de leurs placements qui doit couvrir
globalement les provisions, et la prise en compte de la valeur des titres de
RTE permet à EDF de ne pas avoir à investir dans d’autres actifs.
5 -
Les frais de gestion du portefeuille d’actifs dédiés
Les frais de gestion correspondent au paiement des frais de
conservation, de
reporting
et aux droits de garde des titres (fonction
assurée par BNP-Paribas) ainsi qu’aux honoraires et aux frais de gestion
versés aux sociétés de gestion, calculés sur la base d’un pourcentage de
l’actif total géré, de 0,24 % en 2008, puis 0,25 % en 2009 et 0,31 % en
2010. La détention et la gestion de cet important portefeuille de titres ont
donc un coût élevé dont le montant a nettement progressé en 2010,
notamment du fait de l’augmentation, pour cette année des frais de
gestion.
160
Cf. préambule de la Constitution (alinéa 9) :
«Tout bien, toute entreprise, dont
l'exploitation a ou acquiert les caractères d'un service public national ou d'un
monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité »
. La situation est
différente dans d’autres pays, au Royaume Uni notamment.
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LES ACTIFS DEDIES
191
Frais de gestion et frais de conservation du portefeuille d’actifs
dédiés de 2008 à 2010
En M€ courants
2008
2009
2010
Coût de la conservation des titres, des
droits de garde et des services de
reporting
0,7
0,8
0,9
Frais de gestion perçus
par les sociétés de gestion
21,6
21,9
38,7
Total coûts associés
au portefeuille de titres
22,3
22,7
39,6
Source : EDF
6 -
Situation du portefeuille au 31 décembre 2010
Il y avait, fin 2010, un écart d’environ 2 milliards entre la valeur de
réalisation du portefeuille d’actifs dédiés et les provisions à couvrir. Si
l’on ne tient pas compte des titres de RTE, cet écart double.
EDF synthèse des montants en 2010
En M€ 2010
Total des provisions pour opérations de fin de cycle à
couvrir par des actifs dédiés
17 910
Valeur comptable
Valeur de réalisation
(cours au 31/12/10)
Total des actifs correspondant à ces provisions
14 421
15 815
Total hors titres RTE
dont
Obligations (Etats et secteur privé)
Actions détenues directement
Fonds de placement réservés
OPCVM monétaire
12 405
5 521
5 415
1 407
62
13 491
5 862
5 885
1 614
62
Titres de la filiale (RTE)
2 015*
2 324
Source : document de référence EDF
* valeur des titres RTE dans les comptes sociaux d’EDF correspondant, pour
la valeur comptable, à 50 % de la valeur d’apport de RTE en 2005 et pour la
valeur de réalisation à 50 % de la valeur nette comptable de RTE au
31 décembre 2010
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192
COUR DES COMPTES
B - La gestion des actifs dédiés d’AREVA
1 -
Evolution et organisation du portefeuille d’AREVA
161
Les premières réserves de trésorerie ont été constituées par la
COGEMA à partir de 1993, sous la forme d’actions (françaises, puis
européennes à partir de 1997), détenues directement et représentant des
participations significatives au capital des sociétés concernées. Les
premiers investissements obligataires au titre de la couverture de
dépenses futures ont été effectués en 2003 et 2005 pour la filiale
AREVA NC. De la même façon la filiale EURODIF a constitué à partir
de 1999 des fonds composés d’actions européennes, puis à partir de 2004
d’obligations.
Aujourd’hui, pour le groupe AREVA, les actifs dédiés sont
regroupés en trois sous-ensembles correspondant, en l’occurrence, à des
regroupements de filiales : AREVA NC, AREVA NP et EURODIF
162
.
Pour ces trois sous-ensembles au sein du groupe, coexistent deux
gestions de portefeuille distinctes. En effet, les portefeuilles dits
AREVA NC (3 463 M€ au 31 décembre 2010)
et AREVA NP (23 M€)
sont gérés par la maison-mère AREVA, tandis que les actifs dédiés du
portefeuille EURODIF(618 M€ au 31 décembre 2010), qui correspond
aux engagements et actifs des filiales Eurodif Production et Socatri, sont
gérés par la société Eurodif, filiale d’AREVA. Cette séparation peut
s’expliquer notamment par les particularités de l’actionnariat d’Eurodif
qui comportent plusieurs actionnaires étrangers, à savoir Synatom
(Belgique), Enusa (Espagne), Sofidif (Iran), et Enea (Italie).
Parmi les actifs dédiés destinés à financer de futures charges et qui
figurent en contrepartie des provisions au passif, le groupe AREVA tient
161
Rappel : bien qu’une partie de son capital soit aujourd’hui coté, AREVA est une
filiale à 73 % du CEA, qui reste son actionnaire principal.
162
AREVA NC
(Nuclear Cycle) est la filiale d’AREVA qui poursuit depuis 2006 les
activités de l’ancienne COGEMA autour de l'uranium en tant que combustible
nucléaire : exploitation de mines, production et enrichissement du combustible,
traitement et recyclage des combustibles usés et assainissement et démantèlement
d'installations. En France, AREVA NC exploite l'usine de retraitement de la Hague,
les sites nucléaires de Marcoule et de Pierrelatte (site nucléaire du Tricastin).
AREVA NP
(Nuclear Power) est la filiale d’AREVA qui poursuit depuis 2006 les
activités de l’ancienne FRAMATOME : construction de réacteurs et de gros
composants pour centrales nucléaires, services aux exploitants nucléaires (arrêts de
tranche), préparation des combustibles nucléaires.
EURODIF
est la filiale d’AREVA spécialisée dans l'enrichissement de l'uranium sur
le site nucléaire du Tricastin (usine Georges-Besse 1).
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LES ACTIFS DEDIES
193
compte de plusieurs créances ainsi que de financements attendus de tiers,
pour un montant total de 1 475 M€.
Composition des trois portefeuilles de fonds dédiés du groupe
AREVA au 31 décembre 2010
En M€ 2010
AREVA NC
EURODIF
AREVA NP
Total
Titres
3 463
618
23
4 104
Créance CEA
550
-
-
550
Créance EDF
648
-
-
648
Créances autres
63
-
-
63
Quote-part tiers
211
-
3
214
Total
4 935
618
26
5 579
Source : Note d’actualisation annuelle (2010) du rapport d’AREVA sur les
charges de long terme des installations nucléaires de base d’AREVA et sur la
gestion des actifs financiers dédiés ; calcul Cour des comptes
Jusqu’au 31 décembre 2010 figurait notamment une créance sur
EDF, qui a été soldée en juin 2011. En effet, EDF s’était engagée à
prendre à sa charge une fraction des coûts du démantèlement du site de
La Hague. Cet engagement a été évalué, et la somme correspondante
(soulte) a été versée en 4 échéances par EDF à AREVA. Dans
l’intervalle, cette somme a été considérée comme une créance et admise
par l’autorité administrative comme un actif de couverture. Cette soulte a
été versée en trois fois : 1 272 M€ en 2009, 633 M€ en 2010 et 648 M€ en
2011 (1
er
juillet),
soit un total de 2,6 milliards
163
.
Des différences de stratégie de placement existent entre les
portefeuilles des filiales du groupe. Elles s’expliquent notamment par des
profils de dépenses différents selon les entités couvertes : plus les
dépenses à financer sont éloignées dans le temps, plus la part action du
portefeuille peut être élevée. Ainsi l’arrêt de l’exploitation de l’usine
Georges Besse 1 (enrichissement d’uranium par diffusion gazeuse) étant
prévu dès 2012, le portefeuille d’EURODIF est constitué d’actifs liquides
(produits de taux) pour pouvoir les utiliser rapidement.
163
Toutes les opérations de gestion du combustible usé pour les centrales en France
sont effectuées dans l’usine du groupe AREVA de La Hague. Ces opérations sont
réalisées dans le cadre de l’accord-cadre EDF-AREVA du 19 décembre 2008. La
déclinaison contractuelle de cet accord-cadre s’est traduite par la signature avec
AREVA le 12 juillet 2010 de l’accord traitement-recyclage et du protocole de reprise
et conditionnement des déchets et de mise à l’arrêt définitif et démantèlement de
l’usine de La Hague (protocole RCD-MAD/DEM). Ce protocole définit la
contribution d’EDF aux charges de déconstruction des installations de La Hague, pour
laquelle il fixe le montant d’une soulte libératoire à verser par EDF à AREVA.
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194
COUR DES COMPTES
Pour AREVA NC et AREVA NP, le « comité de suivi des activités
de fin de cycle » a recommandé depuis 2007, sur la base des études des
sociétés de conseil AXA Investment Managers et Mercer investment
consulting, d’adopter à long terme une allocation composée de 40 %
d’actifs dits « diversifiés » (à savoir des actions
164
, mais aussi des
obligations émergentes et à haut rendement, des placements immobiliers)
et de 60 % d’actifs dits « d’adossement », sous forme d’obligations d’Etat
dont les maturités seraient alignées avec les échéanciers de dépenses. Le
portefeuille « diversifié » est structurellement un peu plus risqué que le
portefeuille d’adossement, mais la rentabilité espérée est plus importante.
Globalement, fin 2010, le montant des actifs dédiés (5 578 M€ en
valeur de liquidation) était légèrement supérieur à celui des provisions à
couvrir (5 456 M€). La partie des actifs conservés sous formes de titres
financiers cotés, immédiatement réalisables, s’élevait à 4 103 M€, ce qui
représente 74 % du montant des charges provisionnées (périmètre de la
loi du 28 juin 2006). La part restante est constituée d’engagements pris
par des tiers de financer ces charges futures, l’essentiel de ces
engagements relevant du CEA et d’EDF.
AREVA – synthèse des montants en 2010
En M€ 2010
2010
2010
Total des provisions à couvrir par des actifs dédiés*
5 456
Total des actifs correspondant à ces provisions
5 579
Titres de placements financiers
Valeur comptable
3 805,6
Valeur liquidative
4 104
Créances CEA
Créance EDF**
Autres créances (ANDRA)***
Quote-part de tiers dans les provisions (créance)
550
648
63
214
Source : Note d’actualisation annuelle du rapport d’AREVA sur les charges
de long terme des installations nucléaires de base d’AREVA et sur la gestion
des actifs financiers dédiés
* yc. quelques provisions hors périmètre de la loi du 28 juin 2006
** créance soldée en 2011
*** plus précisément, il s’agit d’une créance sur les autres exploitants
nucléaires du fait de désaccord entre exploitants sur la répartition de
dépenses liées au projet de stockage de déchets HAVL de l’ANDRA
164
Parmi lesquelles AREVA inclut sa créance sur le CEA rémunérée à 5 %.
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LES ACTIFS DEDIES
195
2 -
Le rendement et le coût de gestion du portefeuille
La rentabilité du portefeuille de placement en valeurs mobilières a
été fortement dégradée par la crise de 2008, plus sensiblement encore que
celle du portefeuille d’EDF.
Rentabilité moyenne des portefeuilles de placement en valeurs
mobilières du groupe* (AREVA et Eurodif)
2007
2008
2009
2010
Moyenne
annuelle
Indice départ 100
au 1
er
janvier 2007
103,80
75,88
86,65
92,20
-
Performance des actifs dédiés
(dividendes et coupons réinvestis)
3,80 %
- 26,9 %
14,20 %
6,40 %
- 2,01 %
Source : AREVA et calcul Cour des comptes
* donc hors rémunération de la créance détenue par AREVA sur EDF
En élargissant la période observée, la performance moyenne
annuelle s’améliore. En 2005, la performance du portefeuille d’actifs était
de + 20 % et en 2006 de + 14 %. Ainsi, en retenant la période 2005-
2010, la performance moyenne annuelle serait de +5,22 %.
Le rapport sur les charges de long terme des installations
nucléaires de base d’AREVA et sur la gestion des actifs financiers dédiés
précise cependant que depuis l’origine, les fonds dédiés hors créances ont
réalisé une performance moyenne annuelle de +8,6 %.
Comparaison des valeurs historiques et des valeurs de marché pour
les portefeuilles de titres d’AREVA (toutes filiales)
En M€
2007
2008
2009
2010
Valeur historique d’acquisition du
portefeuille au 31/12
2 022
2 019
3 242
3 806
Valeur liquidative au 31/12
2 623
1 767
3 314
4 104
Différence entre valeur
d’acquisition et valeur liquidative
au 31/12
601
- 252
72
298
Source : Note d’actualisation annuelle du rapport d’AREVA sur les charges
de long terme des installations nucléaires de base d’AREVA et sur la gestion
des actifs financiers dédiés et Calcul Cour
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COUR DES COMPTES
C - La gestion des actifs dédiés du CEA
Le CEA a créé un fonds dédié au financement des obligations de
fin de cycle des installations civiles en 2001, au moment où était créé, à
partir de filiales du CEA, le groupe AREVA. En mars 2002, la première
étude d’adossement entre les passifs à financer et les actifs de couverture
avait conduit à retenir un portefeuille composé à 70 % d’obligations de la
zone euro et à 30 % d’actions de la zone euro. Le principe d’une
monétisation des titres d’AREVA était déjà retenu.
Tout comme EDF et AREVA, à partir de 2006, le CEA a poursuivi
les dotations à un portefeuille d’actifs financiers, destinés à couvrir ses
charges nucléaires de long terme
165
. Cependant, fin 2009, les fonds dédiés
se caractérisaient par une trésorerie en voie d'épuisement et un bilan non
conforme aux exigences de la loi. En effet, le CEA est engagé depuis
plusieurs années dans ses opérations de démantèlement et il a donc besoin
de payer les dépenses qu’elles suscitent.
Ainsi, au cours de l’année 2009, le CEA a payé ses fournisseurs
pour les travaux de démantèlement effectués en mobilisant une partie du
dividende reçu d’AREVA (104 M€) et une fraction des soultes reçues
d’autres exploitants nucléaires. Mais il a dû également utiliser les
ressources de son fonds dédié dont la trésorerie (tant pour le fond civil
que celui de défense) était donc en voie d’assèchement.
Face à cette situation, le conseil de politique nucléaire réuni le
12 février 2010 a décidé de budgétiser le financement des charges
nucléaires de long terme du CEA et non de lui donner les moyens, sous
forme de subvention, de reconstituer ses actifs dédiés à hauteur de ses
provisions.
Ce changement d’approche a été matérialisé dans une convention-
cadre entre l’Etat et le CEA, signée le 19 octobre 2010. Par cette
convention, l’Etat s’engage à assurer l’équilibre du bilan des charges
nucléaires de long terme du CEA par le biais d’une créance détenue par le
CEA sur l’Etat, d’un montant de 904,5 M€ au titre du fonds civil au
31 décembre 2010. A titre de comparaison la créance équivalente pour le
fonds Défense s’élève à 6 017,2 M€. Les deux fonds sont distincts l’un de
l’autre
comptablement et en gestion
. En revanche, les besoins éventuels
de trésorerie du CEA pourront concerner l’un ou l’autre fonds. L’autre
point a consisté à inscrire à l’actif du fonds civil une part accrue du
165
De 2007 à 2010, le dividende perçu d’AREVA, filiale du CEA, a été affecté au
fonds civil à hauteur de 104 M€ par an. Le dividende total perçu était de 319,6 M€ en
2007, 314,2 M€ en 2008, 375,4 M€ en 2009, et 176,1 M€ en 2010.
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197
capital de la société AREVA, détenue par le CEA. Cette part qui était de
15 % est augmentée de 15 % supplémentaires. Après l’augmentation de
capital d’AREVA intervenue fin 2010, les titres affectés aux fonds civil et
défense représentent donc 27,83 % du capital d’AREVA. L’Etat et le
CEA s’accordent sur les financements à effectuer par période de trois ans,
ce qui permet au CEA de contractualiser les opérations avec ses
fournisseurs.
En cas d’insuffisance de trésorerie prévisible à un horizon de
12 mois, et en tenant compte des apports déjà prévus par l’Etat au CEA, il
est prévu que le CEA puisse vendre à l’Etat des titres d’AREVA, à un
prix correspondant à la
« valeur fondamentale de l’entreprise »
, en
l’occurrence définie par le cours de bourse des actions AREVA.
Cependant, dans une période de baisse marquée de ce cours
166
, le
mécanisme en place oblige à réévaluer le montant de la créance sur l’Etat
en fonction de l’évolution de la valeur des titres AREVA. Au demeurant,
par un mécanisme ou l’autre, l’Etat est le seul garant et payeur des
charges de démantèlement de l’établissement public CEA.
Rentabilité moyenne des valeurs mobilières de placement
du CEA
2007
2008
2009
2010
Moyenne
annuelle
Indice départ 100 au 1
er
janvier 2007
103,0
88,8
99,1
100,8
-
taux performance des actifs dédiés
(dividendes et coupons réinvestis)
2,97 %
- 11,87 %
11,61 %
1,69 %
+ 0,74 %
Source : CEA et calcul Cour des comptes
La rentabilité des placements en valeur mobilière du CEA pour les
dernières années et qui représente désormais 576,3 M€, a été très
variable, comme le montre le tableau ci-dessous, mais plutôt meilleure
que celles d’AREVA. En effet, à la suite d’une étude réalisée en mars
2002, une allocation d’actifs pour le fonds civil avait été retenue
consistant en 70 % d’obligations et 30 % d’actions de la zone euro. En
juillet 2009, compte tenu des incertitudes sur le devenir du fonds, la part
d’action était abaissée à 25 %. Depuis janvier 2010, la désensibilisation
de ces actifs au risque de taux et aux risques des marchés action s’est
achevée et il n’est plus composé que de produits monétaires. L’exposition
moindre au risque des marchés actions pendant la période explique les
166
Le certificat d’investissement d’AREVA valait 37 € le 30 décembre 2010 et 30 € le
20 octobre 2011.
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198
COUR DES COMPTES
performances relativement plus élevées du CEA par comparaison avec
celles des autres exploitants.
Dans
son
rapport
2009
sur
l’évaluation
des
charges
de
démantèlement et d’assainissement de ses installations nucléaires, le CEA
indique que depuis l’origine, à savoir 2001, la performance annualisée
des placements du fonds civil a été de 3,98 % en valeur nominale et de
2,2 % en valeur réelle.
CEA – situation des actifs dédiés au 31 décembre 2010
En M€
Fonds civil
Total des provisions à couvrir par des actifs dédiés
4 453
Valeur de réalisation
au 31/12/ 2010
Total des actifs correspondant à ces provisions
3 131
Créance sur l’Etat
Créances sur des tiers
Titres AREVA
Valeurs mobilières de placement
( y c. plus values nettes latentes)
Total
905
10
2 295
576
3 786
Dette vis-à-vis d’AREVA NC
Apurement de l’exercice 2010
-550
-105
Source : CEA note d’actualisation du rapport sur l’évaluation des charges de
démantèlement et d’assainissement des installations nucléaires du CEA,
situation au 31 décembre 2010.
III
-
Réflexions sur la situation actuelle
Malgré des situations différentes pour chacun des exploitants,
l’évolution générale du dispositif, notamment dans la période récente de
crise financière mondiale, conduit à s’interroger sur son avenir.
Les comparaisons internationales montrent d’ailleurs que les
solutions adoptées par les différents pays pour garantir le financement des
dépenses futures liées au nucléaire sont très diverses. Elles distinguent
souvent les dépenses de démantèlement et celles de gestion des
combustibles usés et des déchets (voir annexe 19).
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LES ACTIFS DEDIES
199
A -
Une évolution qui s’éloigne de l’objectif initial
Au 31 décembre 2010, la partie des actifs conservés sous formes
de
titres financiers cotés, immédiatement réalisables, s’élève à
18 170 M€
sur un total de 27 819 M€ de charges provisionnées
actualisées ayant vocation à être couvertes par des actifs dédiés, soit
65,3 %
du total.
Outre une partie dont la couverture n’était pas encore obligatoire à
cette date (2 745 M€), on comptabilisait donc d’autres types d’actifs de
couverture pour un total de 6,9 Md€. L’essentiel de ce montant (
4,6 Md€
)
repose directement ou indirectement sur l’Etat, le reste étant constitué par
les titres RTE (2,3 Md€) dont la nature a déjà été examinée
précédemment (II-A-4).
Synthèse chiffrée tous opérateurs confondus
au 31 décembre 2010
En M€
Total des provisions pour opérations de fin de cycle
dont EDF
dont AREVA
dont CEA (fonds civil)
27 819
17 910
5 456
4 453
Valeur de réalisation
cours du 31/12/10
Titres et placements financiers
Portefeuille de titres et placements financiers d’EDF
Portefeuille de titres et placements financiers d’AREVA
Portefeuille de titres détenus par le CEA
18 170
13 491
4 103
576
Autres modes de couverture
Titres de RTE
Titres AREVA détenus par CEA
Créance du CEA sur l’Etat
Créances d’AREVA sur EDF
Créance d’AREVA sur CEA
Créance d’AREVA sur ANDRA*
Autre créance d’AREVA sur tiers
Créances du CEA sur des tiers
Ajustement CEA avec fonds défense pour l’année 2010
6 904
2 324
2 295
905
648
550
63
214
10
-105
Couverture restant à constituer
2 745
Source : Rapports sur les charges de long terme des installations nucléaires
de base des exploitants
*** créance sur les autres exploitants nucléaires à propos de la répartition
de dépenses liées au projet de stockage de déchets HAVL de l’ANDRA
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200
COUR DES COMPTES
En simplifiant, on peut considérer que les actifs de couverture ont
désormais deux formes bien distinctes et de nature différente : une
première catégorie consiste en des placements financiers (produits de taux
ou action) réalisés à partir de dotations en trésorerie. La seconde catégorie
rassemble tous les autres types d’actifs : créances, titres de participation
(dans AREVA pour le CEA ou dans RTE pour EDF). Pour cette autre
catégorie, il n’existe pas un marché organisé et permanent où les actifs
peuvent être liquidés. En revanche, l’Etat apparaît directement ou
indirectement comme le financeur en dernier ressort. Il est en effet
l’actionnaire des trois exploitants et les créances de l’un vis-à-vis de
l’autre sont in fine des créances de l’Etat envers lui-même. De la même
façon, lorsque l’Etat s’engage à acheter au CEA les titres AREVA, afin
de financer les charges du CEA, il ne peut en pratique que s’acheter les
titres à lui-même.
Les évolutions constatées, en particulier pour EDF et le CEA,
montrent que la démarche de constitution d’un portefeuille d’actifs
financiers destinés à gager la totalité des charges futures, marque le pas.
Deux éléments sont particulièrement notables :
•
La banalisation des dérogations reconnaissant les titres des filiales
des exploitants comme des actifs de couverture.
Le décret de 2007 prévoyait déjà que certains exploitants apportent
comme actifs de couverture la valeur des titres de leurs filiales. Mais cette
possibilité devait être encadrée par l’Etat. Ces dérogations ont bénéficié,
dès l’origine, au CEA pour qu’il puisse utiliser ses titres d’AREVA.
En acceptant des dérogations
,
qui étaient certes rendues possibles
par le décret de 2007 (inscription de créances entre exploitants,
inscription des titres d’AREVA pour le CEA), l’Etat a progressivement
confirmé l’idée que les actifs admis initialement à titre dérogatoire et dans
des proportions à établir, étaient comparables aux autres actifs (actions,
obligations diversifiées) décrits par les textes.
Or, il est évident que la « consanguinité » des titres dans le
domaine de l’électricité n’est pas un facteur de diversification ni de
limitation des risques quant à l’évolution de la valeur de ces titres.
•
Une rebudgétisation partielle du financement
La convention cadre Etat-CEA établie en octobre 2010, qui
matérialise un engagement de l’Etat d’assurer l’équilibre du bilan des
charges nucléaires de long terme du CEA, se substitue à la détention d’un
portefeuille de titres par l’établissement.
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LES ACTIFS DEDIES
201
De la même manière, diverses créances croisées, entre entreprises
du secteur nucléaire ou du secteur de l’énergie et l’Etat, sont désormais
considérées comme des actifs destinés à sécuriser les charges futures de
financement. Cette évolution va à l’encontre de la volonté du législateur
telle qu’exprimée dans la loi de 2006.
En plaçant l’Etat comme financeur ultime des charges nucléaires
de long terme, cette évolution reporte à la fois dans le temps et vers les
finances publiques des charges futures importantes, d’environ 6,9 Md€
(dans les hypothèses de calcul et d’actualisation et d’évaluation des
charges futures retenues aujourd’hui par les exploitants). Cette estimation
suppose également que soient effectuées les dotations qui ne le sont pas
encore à hauteur de 2,7 Md€.
B - La crise financière met en évidence
les faiblesses du dispositif
La crise financière et boursière met en évidence les faiblesses du
dispositif retenu :
•
La loi a confié aux exploitants eux-mêmes la gestion de leurs actifs
dédiés mais le métier d’investisseur financier n’est pas leur vocation
première
En France, à la différence d’autres pays, le choix a été fait de
confier aux exploitants la gestion de leurs actifs dédiés. Ce choix, qui
conduit à confier à des opérateurs industriels la gestion d’actifs de
montants importants (18 Md€ pour EDF et AREVA) suppose une
gouvernance très stricte de ces fonds pour que l’Etat puisse s’assurer de
leur gestion adéquate dans des marchés à forte instabilité. Tous les
exploitants ont fait l’effort de se doter de structure ad hoc pour assurer la
bonne gestion de ces fonds, cependant les ressources à la fois financières
et humaines mobilisables à cette fin sont variables d’un exploitant à
l’autre. La conjoncture boursière particulièrement agitée et complexe que
nous connaissons depuis quelques années renforce ce besoin de
compétences adaptées.
•
Incertitudes sur la valeur du portefeuille
Les placements qui sont destinés à financer les charges futures
présentent des risques qui se sont fortement accrus ces derniers temps.
Pour EDF, la moitié de son portefeuille de titres est constitué d’actions, et
leur valeur est sujette à des variations de cours. Ces risques de baisse de
valeur du portefeuille se sont matérialisés entre 2008 et 2011 avec une
très importante chute des cours.
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202
COUR DES COMPTES
L’autre moitié est constituée de titres représentant principalement
des dettes publiques, et les difficultés actuelles d’un certain nombre
d’Etats au sein même de l’Union européenne pour rembourser leurs
emprunts montrent que les placements obligataires ne sont pas non plus
exempts de risques.
Comme l’indique EDF dans son document de référence au chapitre
relatif aux risques du groupe, l’un des risques auquel les exploitants
nucléaires doivent faire face est que
« les placements pourraient s’avérer
insuffisants et entraîner des décaissements supplémentaires »
, c'est-à-dire
des achats de titres complémentaires pour assurer l’égalité entre les actifs
et les provisions que le rendement des actifs actuellement détenu ne suffit
pas à atteindre.
•
Incertitudes sur le rendement du portefeuille et ses conséquences sur
le taux d’actualisation
La réglementation prévoit que le taux d’actualisation utilisé pour
calculer les provisions doit être inférieur au taux de rendement des actifs
de couverture,
« tel qu'anticipé avec un haut degré de confiance, gérés
avec un degré de sécurité et de liquidité suffisant pour répondre à leur
objet »
167
.
Au cours des quatre dernières années, cette condition n’est remplie
ni pour AREVA, ni pour EDF. Dans le cas d’AREVA, qui a subi une
baisse de près de 27 % de la valeur de ses investissements en 2009, la
performance moyenne annuelle a été de - 2 % pour les trois dernières
années. Cette performance est améliorée si l’horizon de temps examiné
est plus long : ainsi, en partant des tous premiers achats d’action réalisés
en 1993, elle serait égale à + 8,6 % annuel. Mais dans la période de crise
économique que nous connaissons depuis 2008 et qui se prolonge, il est
bien difficile d’assurer la rentabilité d’un portefeuille, surtout si l’on veut
éviter de prendre trop de risques.
En outre, à mécanisme inchangé, si cette évolution conduisait à
revoir à la baisse le taux d’actualisation des provisions, le volume de
provisions à constituer au passif serait augmenté et la couverture en actifs
financiers
devrait
progresser
dans
les
mêmes
proportions.
Cet
accroissement de portefeuille nécessaire accroîtrait davantage encore
l’immobilisation du capital dans une activité d’investisseur financier qui,
comme indiqué plus haut, n’est pas la vocation première d’un exploitant
d’installation nucléaire.
167
Décret n° 2007-243 du 23 février 2007 relatif à la sécurisation du financement des
charges nucléaires, article 3.
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LES ACTIFS DEDIES
203
•
Incertitudes sur le calendrier exact de décaissement de ces charges
Comme évoqué lors du conseil d’administration du 21 janvier
2011, l’un des arguments retenus pour demander le relâchement de la
contrainte de temps pour la constitution du portefeuille d’actifs dédiés
d’EDF, qui devait être initialement achevée en juin 2011, a été la
possibilité de décaler dans le temps ces décaissements si le projet
d’allongement de durée de fonctionnement devait être concrétisé et être
accepté par l’Autorité de sûreté nucléaire. Mais une hypothèse inverse
pourrait également être envisagée pour tout ou partie des 58 réacteurs
actuels.
C - Une gouvernance encore imparfaitement assurée
La loi du 28 juin 2006 a prévu la création d’une commission
nationale du financement des charges de démantèlement des installations
nucléaires de base et de gestion des combustibles usés et des déchets
radioactifs, la CNEF, chargée spécifiquement de surveiller le volet
financement des charges futures. Elle doit évaluer le contrôle de
l'adéquation des provisions aux charges ainsi que le contrôle de la gestion
des actifs dédiés, et peut
« à tout moment, adresser au Parlement et au
Gouvernement des avis sur les questions relevant de sa compétence ».
Ses avis peuvent être rendus publics,
Sa composition n’a été précisée que deux ans plus tard, par un
décret en date du 20 juin 2008. Elle comprend les présidents des
commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat compétentes en
matière d'énergie ou chargées des finances, ou leur représentant, quatre
personnalités qualifiées désignées à parité par l'Assemblée nationale et
par le Sénat et quatre personnalités qualifiées désignées par le
Gouvernement pour 6 ans.
La loi prévoit qu’elle remette au Parlement et au Haut comité pour
la transparence et l'information sur la sécurité nucléaire, tous les trois ans,
un rapport, rendu public et présentant ses observations. De fait, cette
commission ne n’est réunie pour la première fois qu’en juin 2011, soit
cinq ans après sa création.
Son champ d’action limité, puisqu’elle n’a pas compétence pour
contrôler le niveau des provisions qui doivent être couvertes par les actifs
dédiés, réduit ses capacités d’assurer une gouvernance adaptée aux
besoins d’analyse claire et précise de ces sujets.
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204
COUR DES COMPTES
___________
CONCLUSION – LES ACTIFS DEDIES
__________
Les exploitants ont commencé à constituer des réserves financières
pour financer leurs provisions avant la mise en place du cadre législatif de
2006. A fin 2010, les provisions combinées des trois exploitants à couvrir par
des actifs dédiés (c’est-à-dire hors cycle d’exploitation) atteignaient un total
de
27,8 Md€.
Ce montant recouvre essentiellement les provisions pour
démantèlement d’installations et celles pour la gestion à moyen/long terme
des déchets. Les échéanciers de décaissement sont très divers.
Le montant de ces provisions repose à la fois sur des hypothèses et
des estimations mais aussi sur le choix d’un taux d’actualisation nominal,
actuellement de 5 %. Au regard de ces 27,8 Md , sont constitués des
portefeuilles d’actifs financiers, tels qu’initialement prévus par le décret du
23 février 2007, de l’ordre de
18,2 Md€
(actions, placements obligataires et
monétaires).
Des dérogations ont été progressivement introduites qui autorisent
désormais à reconnaître d’autres types d’actifs comme venant sécuriser le
financement des charges futures, notamment des créances entre exploitants et
des créances détenues sur l’Etat. Cette évolution éloigne de l’esprit initial du
cadre législatif et conduit par exemple, dans le cas du CEA, à une
rebudgétisation du financement. Elle reporte, à la fois dans le temps et vers
les finances publiques, des charges futures.
En période de crise financière mondiale, la gestion de ces actifs
présente des risques de placement accrus. Pour EDF par exemple, la moitié
du portefeuille de titres est constitué d’actions dont la valeur est sujette à la
variation des cours. Certes, la performance de tels portefeuilles doit
s’apprécier sur très longue période compte tenu des échéances de
décaissements. Toutefois, des risques de baisse de valeur peuvent se
matérialiser comme entre 2008 et 2011 avec une très importante chute des
cours. L’autre moitié est constituée de titres obligataires qui ne sont pas non
plus sans risque, comme le montrent les difficultés actuelles d’un certain
nombre d’Etats de l’Union européenne pour rembourser leur dette. Si les
rendements de leurs placements s’avéraient insuffisants, cela nécessiterait
des décaissements supplémentaires pour augmenter les portefeuilles.
Par ailleurs, les textes prévoient que le taux d’actualisation est calé
sur le rendement du portefeuille : pour les 4 dernières années, le rendement
obtenu est inférieur au taux d’actualisation utilisé. Sur une période plus
longue, le rendement s’améliore et le rapport entre les deux taux s’inverse
mais le cadre actuel ne prévoit pas la manière dont un ajustement du taux
d’actualisation devrait intervenir au regard de performances financières
insuffisantes, notamment sur quelle durée la comparaison doit être faite.
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LES ACTIFS DEDIES
205
Le dispositif créé par la loi de 2006 avait prévu l’existence d’une
commission spécifiquement chargée du suivi des engagements financiers.
Elle ne s’est pas réunie entre l’année de sa création (2006) et le mois de juin
2011, alors même que cette période a été marquée par des aléas importants
sur les marchés financiers, entraînant des conséquences lourdes sur les
investissements en actifs dédiés. Ainsi, les exploitants ont mis en place leur
mode de gestion de portefeuille d’actifs, les pouvoirs publics ont accordé des
dérogations aux principes initialement prévus par les textes législatifs et
réglementaires, sans que cette commission puisse faire valoir un point de vue
externe et indépendant sur la gouvernance des fonds et les équilibres entre
actifs et passifs.
La Cour recommande que ce sujet fasse l’objet d’un nouvel examen
et, éventuellement de modifications, car il n’est pas sain que la structure et la
logique initiale du dispositif soient modifiées par des dérogations successives
à chaque fois qu’une nouvelle difficulté apparaît.
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Chapitre VI
Les évolutions possibles
des dépenses futures
Les chiffrages des dépenses futures par les exploitants reposent sur
un certain nombre d’hypothèses qui pourraient être remises en cause.
Deux
éléments
sont
particulièrement
structurants :
la
durée
de
fonctionnement des centrales et les modalités de gestion des combustibles
usés liée à la création d’une filière de 4
ème
génération. Par ailleurs, les
coûts d’investissements et de fonctionnement des réacteurs destinés à
prendre la place des réacteurs actuels, c'est-à-dire des EPR, seront aussi
des éléments majeurs de l’évolution des dépenses dans les années qui
viennent.
En fonction de l’évolution de ces paramètres, différentes variantes
sont imaginables et peuvent donner lieu à réflexion, les chiffrages étant
aujourd’hui encore très incertains.
I
-
Deux facteurs d’évolution majeurs
A - La durée de fonctionnement des centrales
Le parc actuel de production d’électricité d’origine nucléaire avait
un âge moyen de 25 ans à fin 2010.
Entre 2017 et 2019, six tranches
parmi
les plus anciennes entreront dans leur quarantième année
de
fonctionnement (sur le site de Fessenheim et du Bugey) puis 18 autres
tranches entre 2020 et 2022 ; au total,
d’ici 10 ans, 24 réacteurs sur 58
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208
COUR DES COMPTES
auront atteint une durée de fonctionnement de 40 ans
. Les
caractéristiques particulières de l’exploitation d’un réacteur nucléaire, en
termes de corrosion, d’irradiation ou de pression par exemple, font que
les composants subissent des sollicitations extrêmes. Le vieillissement
induit concerne à la fois les composants dits « remplaçables »
(générateurs de vapeur, alternateurs, condenseurs, tuyauteries de circuits
primaire et secondaire), mais il touche également les composants non
remplaçables de la centrale, à savoir la cuve du réacteur et les enceintes
de confinement (voir annexe 14). Au phénomène de vieillissement des
installations, s’ajoute l’évolution des connaissances en matière de sûreté
et l’évolution des prescriptions que l’Autorité de sûreté nucléaire, dans le
cadre de sa mission de contrôle, peut imposer aux exploitants
conformément à la loi du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la
sécurité en matière nucléaire.
Ces différentes contraintes, qui s’imposent à EDF à la fois du point
de vue du respect de la réglementation, de la sûreté mais aussi du point de
vue de l’optimisation de son exploitation (par la prévention d’avaries et
d’arrêts de tranches fortuits pesant sur le coefficient de disponibilité),
supposent un programme d’investissements de maintenance dont
l’ampleur dépend en partie de la durée de fonctionnement des centrales.
1 -
Quelle est la durée de fonctionnement d’une centrale ?
a)
La réglementation française
La réglementation française ne prévoit pas de limitation dans le
temps à l’autorisation d’exploiter une centrale nucléaire mais repose sur
des réexamens de sûreté périodiques qui conditionnent la poursuite de
l’exploitation.
Les exploitants ont en effet l’obligation, à intervalle régulier d’un
maximum de 10 ans
168
, de procéder à un réexamen de sûreté de chaque
installation. Cette règle a été consacrée par la loi sur la transparence et la
sûreté nucléaire (TSN) du 13 juin 2006 (article 29)
169
, qui a précisé que
:
« le réexamen doit permettre d’apprécier la situation de l’installation au
168
Ces réexamens sont couramment qualifiés de « visites décennales », mais une
périodicité différente peut aussi être décidée si les particularités de l’installation le
justifient.
169
Article 29 I «
Pour l'application du décret d'autorisation, l'ASN définit, dans le
respect des règles générales prévues à l'article 30, les prescriptions relatives à la
conception, à la construction et à l'exploitation de l'installation qu'elle estime
nécessaires».
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LES EVOLUTIONS POSSIBLES DES DEPENSES FUTURES
209
regard des règles qui lui sont applicables et d’actualiser l’appréciation
des risques ou inconvénients que l’installation présente, en tenant compte
notamment de l’état de l’installation, de l’expérience acquise au cours de
l’exploitation, de l’évolution des connaissances et des règles applicables
aux installations similaires ».
A la fin de ce réexamen, l’exploitant présente, dans un rapport à
l’ASN et aux ministres concernés, les conclusions et les dispositions
envisagées pour remédier «
aux anomalies constatées ou pour améliorer
la sûreté de son installation ».
Après analyse du rapport, l’Autorité de
sûreté nucléaire transmet son avis aux ministres concernés et peut
imposer de nouvelles prescriptions techniques.
La réglementation française prévoit que les exigences de sûreté ne
sont pas définitivement figées mais qu’elles évoluent dans le temps, en
fonction du progrès des connaissances et des retours d’expérience sur le
fonctionnement ou les incidents des réacteurs dans le monde, en visant les
meilleures pratiques internationales
170
. Ce principe est désormais repris
dans la directive 2009/71/Euratom du 25 juin 2009 établissant un cadre
communautaire pour la sûreté nucléaire des installations nucléaires. Cette
directive prévoit en effet (article 4) que
« les Etats membres veillent à ce
que le cadre national soit maintenu et amélioré »
.
Ainsi, depuis la mise en service des réacteurs qui composent le
parc actuel, les exigences de sûreté ont nettement évolué. L’EPR en
particulier présente des caractéristiques de sûreté supérieures à celles du
reste du parc.
b)
La durée de fonctionnement des centrales
dans la comptabilité d’EDF
Les 58 réacteurs de la filière « réacteur à eau pressurisée » ont été
construits pour une durée de fonctionnement qui, à la conception du
programme, était estimée à 40 ans. A l’origine, cette durée a été évaluée
au regard des propriétés physiques de l’acier de la cuve du réacteur et de
son vieillissement anticipé : ces 40 ans correspondent à la durée,
déterminée par les modèles alors disponibles, pendant laquelle les parois
de la cuve peuvent être irradiées, avec un facteur de charge de 80 %, sans
perdre les caractéristiques essentielles du métal pour la sûreté (ténacité,
résistance à la rupture en cas de choc froid). En supposant que la charge
170
Article 29 III de la loi TSN :
« L’exploitant d’une installation nucléaire de base
procède périodiquement au réexamen de la sûreté de son installation en prenant en
compte les meilleures pratiques internationales
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COUR DES COMPTES
du coeur soit en permanence maximale (100 %), cette durée serait de
32 ans, mesurés en « jours équivalents pleine puissance »
171
.
Sur le plan économique, la durée repère qui a été retenue
initialement dans les comptes pour calculer l’amortissement était de
30 ans. Elle a été portée à 40 ans à l’initiative de l’entreprise en 2003 et
n’a pas été modifiée depuis.
En juillet 2009, l’Autorité de sûreté nucléaire a rendu un avis
partiel sur ce sujet dans lequel elle indiquait qu’elle n’avait pas identifié
de problème générique mettant en cause la capacité d’EDF à maîtriser la
sûreté de ses réacteurs de 900 MW jusqu’à 40 ans, la capacité de chaque
réacteur pris individuellement devant être examinée dans le cadre des
visites décennales de chaque réacteur
172
. Elle n’a pas donné d’avis sur les
réacteurs des autres paliers jusqu’à présent.
2 -
Quelles sont les dépenses futures prévues pour
la poursuite de l’exploitation des centrales ?
Les coûts futurs liés à la maintenance du parc de production
nucléaire ne sont, par construction, pas connus avec certitude. Ils sont, en
outre, très dépendants du vieillissement des composants et des
installations et de l’évolution probable des exigences en matière de sûreté
et d’exploitation. Par la suite, d’un point de vue économique et financier,
la rentabilité potentielle de ces investissements dépendra de la durée
d’exploitation résiduelle des équipements.
Leur estimation repose donc sur une anticipation à un instant
donné et inclut de multiples incertitudes, notamment celles concernant les
autorisations réglementaires de l’ASN.
a)
Les prévisions avant le rapport de l’ASN de janvier 2012
Comme
indiqué
au
chapitre I-B-4,
les
investissements
de
maintenance du parc nucléaire ont connu une phase de ralentissement net
de 2003 à 2006, entraînant un retard qui, d’après EDF, a des
répercussions sur l’exploitation actuelle. EDF estime en effet que la
maintenance a été insuffisante dans la première partie des années 2000,
171
Document ASN janvier 2010
« Le contrôle des équipements sous pression des
réacteurs nucléaires ».
Mesure de la fluence maximale, c'est-à-dire de la quantité
cumulée de neutrons que peut recevoir la cuve.
172
Courrier du président de l’ASN à EDF le 1
er
juillet 2009
: position de l’ASN sur
les aspects génériques de la poursuite de l’exploitation des réacteurs de 900 MW à
l’issue de la troisième visite décennale.
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211
lorsque les centrales ont commencé à atteindre une durée de vie d’une
quinzaine ou vingtaine d’années, ce qui a été source d’avaries et de baisse
de performance.
.
Les investissements de maintenance en M€ courants
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
518
568
664
790
1 027
1 221
1 476
1 748
2 054
Source : EDF
Les dépenses d’investissements sont désormais en augmentation
régulière notamment du fait de l’accélération du programme de
changement des générateurs de vapeur du palier 900 MW. En 2010, les
visites décennales, le programme de remplacement des gros composants
et les autres investissements liés à l’exploitation des centrales ont
représenté 1,7 Md€ d’investissements. En 2011, ce chiffre atteint
2,1 Md€.
b)
Les prévisions avant le rapport de l’ASN de janvier 2012
Ainsi, avant la parution du rapport et de l’avis de l’ASN du
3 janvier 2012 « sur les évaluations complémentaires de la sûreté des
installations nucléaires prioritaires au regard de l’accident survenu à la
centrale de Fukushima Daiichi », EDF prévoyait des investissements
importants sur le parc nucléaire historique.
EDF a fourni, à plusieurs occasions, des estimations des
investissements qu’elle considérait comme nécessaire pour permettre
d’obtenir une prolongation. Ainsi, en décembre 2008, EDF indiquait que
« les enjeux financiers relatifs à l’allongement notable de la durée de
fonctionnement du parc de production nucléaire au-delà de 40 ans ont été
estimés à 400 M€
2008
par tranche, répartis sur plusieurs années »
, soit un
ordre de grandeur de 23 Md€ (valeur brute) pour la totalité du parc.
Il était alors précisé que ces 400 M€ représentaient une somme
moyenne. En effet, dans certaines tranches, notamment celles de
900 MW, des opérations lourdes telles que le remplacement des
générateurs de vapeur avaient déjà été réalisées, alors qu’elles restaient à
accomplir dans d’autres. Cet investissement moyen était alors affecté
pour partie au remplacement de composants, tels que les générateurs de
vapeur ou les turbo-alternateurs, et pour partie à l’amélioration du niveau
de sûreté.
Plus récemment, c’est un chiffre de 600 M€
2010
par tranche qui a
été évoqué par le président directeur général d’EDF en mai 2010 devant
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la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale, soit
un ordre de grandeur de 35 Md€
2010
pour l’ensemble du parc.
Enfin, dans le cadre de la préparation de la loi NOME, des travaux
de la commission Champsaur et plus récemment, en janvier 2011, dans un
courrier à sa tutelle, EDF a évalué les ordres de grandeur des dépenses
d’investissement à prévoir pour le parc
dans les 15 ans à venir
à
50 Md€
2010
, soit 58 Md€ courants non actualisés, avec des hypothèses
d’inflation comprises suivant les années entre 1,5 % et 2 %.
Ce montant supérieur aux chiffres donnés antérieurement semble
couvrir un périmètre plus large
173
; en effet, ce plan inclut également la fin
de programmes d’investissements engagés au cours des années
précédentes ainsi que des dépenses rendues nécessaires par le
vieillissement de composantes non nucléaires (immobilier tertiaire des
centres de production). Il s’organise autour des axes suivants :
-
le remplacement de gros composants tels que les générateurs de
vapeur, les alternateurs, les condenseurs, ou des éléments des tours
aéroréfrigérantes. Toutes ces pièces sont à la fois indispensables à la
sûreté et à la disponibilité des centrales
174
. D’autres projets qualifiés
de « réglementaires et patrimoniaux » : il s’agit par exemple de
travaux de génie civil pour le renforcement de l’étanchéité de
certaines enceintes de confinement des paliers 1 300 MW et
1 450 MW, réalisés en visite décennale pour les tranches concernées.
Ce premier volet de travaux représente plusieurs dizaines de milliards
d’euros;
-
des opérations de mise aux normes incendie de 2008 à 2017 et qui
incluent la nouvelle conception de la détection incendie sur
l’ensemble des installations (traitement de l’obsolescence des
matériels et homogénéisation des sites) ;
-
le réaménagement des piscines d’entreposage de combustible afin
d’augmenter leur capacité en volume. Ces piscines situées à
proximité immédiate du bâtiment du réacteur, reçoivent les recharges
173
En effet, les premiers chiffrages n’ont pas fait l’objet, à la connaissance de la Cour,
d’un chiffrage aussi précis et complet que le plan de 50 Md€.
174
Par exemple, jusqu’en 2005, EDF avait organisé le remplacement des générateurs
de vapeur au rythme d’une tranche par an. Or, vu l’évolution de ces équipements, leur
importance en termes de sûreté et les risques d’avaries (nouveau mode de corrosion
accéléré découvert en 2006), ce rythme est apparu insuffisant et la décision a été prise,
en 2005, de le doubler. Mais, compte tenu d’un temps de fabrication de l’ordre de
4 ans et des capacités de production des fournisseurs (en l’occurrence AREVA), cette
décision n’a été applicable qu’à partir de 2010.
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213
de combustible neuf, ainsi que les assemblages de combustibles
irradiés sortis du coeur jusqu’à ce qu’ils soient suffisamment refroidis
pour être transportés vers l’installation de traitement de La Hague.
Elles ont une capacité plus faible en moyenne que celles des
exploitants étrangers et qui devient insuffisante compte tenu du fait
que l’évolution des combustibles employés (augmentation du taux de
combustion, introduction du combustible à base de mélange
d’oxydes,
MOX)
a
entraîné
un
allongement
du
temps
de
refroidissement incompressible en piscine avant transport
175
. Elle est
cependant soumise à l’autorisation de l’ASN et l’appréciation qui
sera portée sur ce projet tiendra nécessairement compte du retour
d’expérience de l’accident de Fukushima ;
-
le plan « grands chauds » qui inclut les modifications rendues
nécessaires pour tenir compte, à la demande de l’ASN
176
, du retour
d’expérience de l’épisode caniculaire de 2003 ainsi que du
réchauffement climatique, comme le remplacement de groupes
frigorifiques et le conditionnement (par climatiseurs) de locaux et de
matériels. Ce plan s’étale sur la période allant de 2006 à 2017 ;
-
des projets hors bâtiments nucléaires, par exemple la rénovation des
bâtiments tertiaires (mises aux normes sanitaire ou de sécurité,
changement de toiture, amélioration de l’isolation) ou la mise à
disposition de logements pour les agents à proximité des centrales
nucléaires (4 300 logements à financer entre 2012 et 2017).
Un programme destiné à accroître la capacité de production
d’électricité des réacteurs existants était également prévu. Il nécessiterait
la création d’un dossier d’exploitation de l’ASN et l’obtention d’un
nouveau décret d’autorisation pour les installations concernées.
Ces estimations suscitent deux types de réflexion.
* Le niveau des dépenses futures
Ce montant de 50 Md€
2010
d’investissements sur les 15 prochaines
années peut être rapproché des 73 Md€
2010
du coût de la construction
initial du parc (cf. chapitre I).
Cela représente un montant annuel moyen d’investissement de
maintenance de 3,3 Md€
2010,
alors que la moyenne des investissements de
maintenance entre 2008 et 2010, déjà en forte progression par rapport à
celui du début des années 2000, n’était que de 1,5 Md€. Cela représente
175
L’encombrement accru des piscines a été relevé dès 2002 par l’ASN.
176
Courrier ASN du 9 février 2004.
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214
COUR DES COMPTES
un quasi doublement par rapport au montant des investissements de
maintenance réalisés en 2010 (1,75 Md€).
* La nature réelle de ces investissements de maintenance
Ce programme d’investissements a été préparé en se fixant comme
objectif d’atteindre une durée de fonctionnement de 60 ans. Cependant,
EDF n’est pas en mesure d’indiquer la part des dépenses prévues qui
permettrait spécifiquement d’obtenir un allongement de la durée
d’exploitation de 40 à 50 ans ou de 40 à 60 ans.
En particulier un certain nombre de gros composants comme les
générateurs de vapeur sont remplacés pour des questions de sûreté et de
performances ; il est nécessaire de les remplacer, même avec une durée de
fonctionnement de 40 ans des centrales, afin de pouvoir poursuivre
l’exploitation et de ne pas détériorer le taux de disponibilité comme ce fut
le cas ces dernières années. Pour d’autres investissements, ce sont des
raisons de sûreté qui les rendent indispensables et non la prolongation de
la durée de fonctionnement des centrales. Une partie significative des
investissements exposés paraissent donc nécessaires à la « bonne »
continuation de l’exploitation quelle que soit la durée de fonctionnement
des centrales.
Il est bien évident que pour l’entreprise EDF, à partir du moment
où
une
partie
de
ces
investissements
sont
nécessaires,
il
est
économiquement souhaitable que la durée d’utilisation des matériels ou
des travaux concernés soit la plus longue possible.
Toutefois, cela n’est pas une assurance de voir cette durée de vie
prolongée :
-
d’une part, l’autorisation de poursuivre l’exploitation ne peut être
donnée qu’après avis de l’ASN, sur le fondement des résultats de
réexamens périodiques, à échéance décennale ;
-
d’autre part, l’aptitude à la poursuite de l’exploitation repose non
seulement sur l’état des composants annexes mais aussi sur le
vieillissement des éléments non remplaçables (cuves et enceintes),
pour lequel aucune dépense d’investissement ne peut apporter de
réponse
technique
complète
aux
phénomènes
constatés
(cf.
annexe 14). Ces éléments font cependant l’objet d’une attention
particulière. Concernant le vieillissement des cuves, l’entreprise, en
s’appuyant sur des programmes de recherche, modifie le mode
d’exploitation des réacteurs pour ralentir l’irradiation subie et
cherche, par des méthodes de modélisation autres que celles
initialement utilisées, à démontrer l’existence de marges de sûreté
nouvelles. Ces nouvelles méthodes reposent sur une approche
probabiliste des marges, par opposition aux méthodes actuelles, plus
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215
sévères, qui reposent sur une approche déterministe (i.e. une
évaluation du risque en soi, indépendamment de sa probabilité
d’occurrence). L’ASN a indiqué jusqu’à présent son opposition à ce
type de méthode. Quant aux enceintes du parc existant, qui relèvent
de conceptions différentes selon les paliers considérés, elles font
l’objet de propositions d’amélioration de leur étanchéité mais sans
qu’il soit possible, jusqu’à présent, de garantir leur étanchéité en cas
d’accident grave avec fusion du coeur, contrairement à ce qui est
prévu pour l’EPR (taux de rejet radiologique nul en cas d’accident
avec fusion du coeur).
Il paraît donc difficile, voire impossible, contrairement aux
éléments fournis dans le cadre de la communication d’EDF
177
, d’isoler
des dépenses qui seraient spécifiquement destinées à la prolongation de la
durée de fonctionnement et qui n’en assurent aucune garantie.
3 -
Les incertitudes
Outre toutes les considérations exposées ci-dessus, deux sujets
d’incertitude majeurs sont aujourd’hui particulièrement sensibles.
a)
La sûreté par rapport à l’EPR
Le décret d’autorisation de la construction de l’EPR impose des
spécifications techniques et de sûreté plus sévères que pour les centrales
actuellement en exploitation
178
. Or, les réexamens de sûreté, qui
177
Le chiffre de 600 M€
2010
par tranche a été évoqué par le président d’EDF le 12 mai
2010
devant la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale. En
juin 2010, le dossier de presse «
L’énergie nucléaire : pivot d’une production
d’électricité sûre, efficace et sans CO2
» évoque un plan industriel non chiffré mais
relatif aux améliorations techniques permettant d’assurer un fonctionnement au-delà
de 40 ans.
178
Décret n° 2007-534 du 10 avril 2007, article 2 «
La prévention des accidents : Le
réacteur doit être conçu, construit et exploité de manière à empêcher la survenue des
situations suivantes : II-1. La rupture des composants du circuit primaire et de
certaines tuyauteries sous pression (…) II-2. Les accidents avec fusion du coeur
pouvant conduire à des rejets radioactifs précoces importants(…). Les situations
accidentelles identifiées à ce jour sont : - les situations de fusion du coeur survenant
alors que le circuit primaire est à haute pression ; les situations de fusion du coeur
dans la piscine de désactivation du combustible usé ; les accidents de réactivité
résultant d'une introduction rapide dans le circuit primaire d'eau froide ou d'eau
insuffisamment riche en absorbant neutronique soluble ; les situations de fusion du
coeur avec contournement du confinement (…) ; - les détonations globales
d'hydrogène ainsi que les explosions de vapeur en cuve et hors cuve susceptibles de
porter atteinte à l'intégrité de l'enceinte de confinement
. »
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216
COUR DES COMPTES
comportent des vérifications techniques lourdes et approfondies sur les
composantes les plus essentielles de l’installation nucléaire, ont un double
objectif :
-
vérifier que le référentiel initial de sûreté de l’installation est toujours
respecté et détecter des faiblesses et non-conformités ;
-
comparer les exigences applicables à celles en vigueur pour des
installations présentant des objectifs et des pratiques de sûreté plus
récents et en prenant en compte l’évolution des connaissances ainsi
que le retour d’expérience national et international
179
.
Ce dernier point donne lieu à des interprétations diverses selon que
l’on considère que les études de réévaluation doivent être conduites « au
regard » des objectifs de sûreté applicables aux nouveaux réacteurs ou
qu’elles doivent avoir comme objectif que le référentiel de sûreté des
installations en fonctionnement soit « le plus proche possible » de celui
des réacteurs de 3
ème
génération, voire identique. Cette évolution des
prescriptions à l’occasion des réexamens décennaux fait l’objet de débats
entre l’exploitant et l’ASN, sachant que les différences entre les
prescriptions de sûreté des différents réacteurs peuvent être sources de
débats publics et poser des questions d’acceptation.
Selon l’interprétation que fera l’ASN et les prescriptions qu’elle en
tirera, le montant des investissements nécessaires à la poursuite de
l’exploitation du parc actuel pourra être sensiblement différent, voire
sensiblement supérieur au programme évoqué ci-dessus.
b)
Les conséquences de l’accident de Fukushima
Il est aujourd’hui très délicat de chiffrer les investissements
supplémentaires qu’induira le retour d’expérience de l’accident de la
centrale de Fukushima. En effet cet accident, tout en réalisant des risques
déjà connus, oblige à intégrer de nouveaux scénarios d’accident,
caractérisés par le cumul d’aléas, ou le cumul d’évènements négatifs
concomitants (perte d’alimentation en électricité cumulée avec une perte
de source réfrigérante). Le programme initialement prévu par EDF ne
179
Cf. annexe à l’avis n° 2011-AV-0120 de l’ASN du 4 juillet 2011 sur la poursuite
d’exploitation du réacteur n° 1 de la centrale nucléaire de Fessenheim : «
Le réexamen
de sûreté est l’occasion d’une part d’examiner en profondeur la situation de
l’installation afin de vérifier qu’elle respecte bien l’ensemble des règles qui lui sont
applicables et d’autre part d’améliorer son niveau de sûreté en comparant notamment
les exigences applicables à celles en vigueur pour des installations présentant des
objectifs et des pratiques de sûreté plus récents et en prenant en compte l’évolution
des connaissances ainsi que le retour d’expérience national et international
».
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217
pourra donc pas être maintenu en l’état. Alors que l’ASN a établi son
rapport sur les premières évaluations complémentaires de sûreté (ECS), il
apparaît que plusieurs évolutions vont se conjuguer :
-
La réalisation plus rapide que prévue de certaines dépenses par
rapport au calendrier des opérations prévu dans le programme
mentionné
ci-dessus :
des
remplacements
de
pièces
ou
des
investissements qui étaient projetés au moment des 4èmes visites
décennales vont probablement devoir être avancés ;
-
la nécessité de programmes d’investissements supplémentaires par
rapport au plan, dont les montants pourraient être importants. C’est le
cas par exemple de la construction d’un bâtiment de gestion de crise
sur chaque site, l’expérience de Fukushima ayant montré son utilité
pour accueillir des équipes nombreuses d’intervention dans des
conditions de radioprotection et d’intervention d’urgence. En
retenant, par exemple, une toute première estimation de 100 M€ par
bâtiment et par site nucléaire, le coût serait de 2 Md€ au total ;
-
la réalisation d’investissements prévus dans le programme de
50 Md€, mais avec des exigences de sûreté plus grandes qui vont en
accroître le coût. Il en est ainsi de l’installation de diesels d’ultime
secours sur tous les sites et la création d’une seconde réserve d’eau
pour alimenter le circuit d’injection de secours.
Le chiffrage précis et détaillé de l’ensemble du programme
intégrant les conséquences de Fukushima
180
ne pourra être établi qu’une
fois les objectifs de sûreté fixés par l’ASN ainsi que les études et le
calendrier de réalisation des modifications pour y répondre suffisamment
avancés.
Toutefois, il semble, selon EDF, que les investissements qui
seraient directement consécutifs à la mise en oeuvre des recommandations
de l’ASN, à la suite de l’accident de Fukushima, pourraient représenter
environ 10 Md€,
dont approximativement la moitié était déjà prévue
dans
le
programme
initial
de
50 Md€
des
investissements
de
maintenance
181
. En conséquence, le total du programme pourrait atteindre
55 Md€, ce qui ferait passer le rythme prévisionnel des investissements
de maintenance de 3,3 Md€ en moyenne sur les 15 prochaines années,
180
A titre d’illustration, si, pour la première proposition, un investissement de 100 M€
devait être envisagé par bâtiment et par site nucléaire, cela représenterait un coût total
de 2 Md€ ; pour le second point, la dépense totale pourrait atteindre 3,8 Md€, en l’état
actuel des estimations, encore très peu détaillées.
181
Pour les postes qui peuvent déjà donner lieu à une approximation des coûts, le
montant estimé est compris entre 5 et 6 Md€.
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COUR DES COMPTES
estimé avant Fukushima, à
3,7 Md€
, mais peut-être avec une accélération
en début de période, en fonction des prescriptions futures de l’ASN en
matière de réalisation des travaux.
Comparaisons internationales
Les centrales arrêtées dans le monde
En juin 2011 il y avait dans le monde 133 unités de production
nucléaire arrêtées (dont 39 réacteurs à eau sous pression). D’après les
statistiques de la
World Nuclear Association
182
, 14 réacteurs ont cessé de
fonctionner à la suite d’un accident ou d’un incident sérieux, 22 ont été
fermés à la suite de choix politiques des gouvernements concernés, et 97 ont
été arrêtés pour des raisons de rentabilité économique. Parmi ceux-ci, mis en
service pour la plupart avant 1980, 62 ont été exploités brièvement et 35 ont
eu une durée de fonctionnement proche de celle initialement fixée, à savoir
25 à 30 ans. Il est difficile de savoir si ces fermetures pour rentabilité
économique insuffisante étaient le résultat du vieillissement des équipements
(et du coût trop élevé de leur remplacement) ou d’une plus grande exigence
en termes de sûreté ou de protection de l’environnement.
Graphique : Age des réacteurs en exploitation
182
Le WNA est une association qui regroupe des producteurs d’électricité d’origine
nucléaire.
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219
La durée de fonctionnement des réacteurs civils aux Etats Unis
Le cadre juridique est celui de l’
Atomic Energy Act
, loi fédérale
adoptée aux Etats-Unis en 1946 et modifiée en 1954. La
Nuclear Regulatory
Commission
(NRC) accorde des licences pour l’exploitation de réacteurs
nucléaires civils pour une durée qui ne peut excéder 40 ans. Ces licences sont
cependant renouvelables pour une durée qui peut être de 20 années
supplémentaires, sur la base d’une procédure relativement longue
183
et d’une
décision de la NRC. Les propriétaires de réacteurs sont libres de demander le
renouvellement de cette licence. Il y a aujourd’hui 104 réacteurs en service
aux Etats-Unis, qui ont été autorisés initialement pour 40 ans, et la NRC a
accordé une prolongation d’activité pour 60 de ces réacteurs. Depuis 2009,
8 réacteurs
aux
Etats-Unis
ont
désormais
dépassé
une
durée
de
fonctionnement de 40 ans depuis leur mise en service.
Par ailleurs, environ trente réacteurs ont vu leur exploitation
interrompue aux Etats-Unis. Celui de Maine Yankee, par exemple, a été
fermé pour des raisons d’insuffisante rentabilité économique au regard de
critères environnementaux auxquels l’installation devait se conformer après
25 ans d’exploitation.
La durée de fonctionnement des réacteurs en Allemagne
L’Allemagne comptait avant l’accident de Fukushima 10 réacteurs
destinés à la production d’électricité arrêtés. Huit supplémentaires ont été
arrêtés en mars 2011 après l’accident de Fukushima. Parmi les réacteurs
« commerciaux » mis à l’arrêt avant 2011, deux ont été fermés pour
« manque de rentabilité » (Hamm-Uentrop et Stade), deux suite à des
accidents (Gundremmingen A en 1977 et Greisfwald 5 en 1975). Pour un
autre réacteur, celui de Wurgassen, c’est un défaut détecté en 1994 sur le
corps du réacteur et qui aurait été jugé trop coûteux à corriger qui a entraîné
sa fermeture. Quant à la centrale de Mulheim-Karlich, un défaut structurel de
construction (emplacement d’un bâtiment auxiliaire) a entraîné la fin de son
exploitation qui n’aura duré au total que 2 ans. Désormais 9 réacteurs sont
encore en exploitation. Le plus ancien a été mis en service en 1982.
183
Elle peut durer 3 ans. Elle inclut une participation ou consultation du public
(réunions d’information tenues localement), ainsi qu’une revue environnementale
(examen de la conformité de fonctionnement de l’installation au regard de la
réglementation relative à la protection de l’environnement), une revue de sécurité des
installations, des inspections et des auditions par la commission.
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220
COUR DES COMPTES
B - Les recherches futures
Les recherches futures peuvent avoir des conséquences très
structurantes sur l’avenir de la filière à moyen long terme et des impacts
en termes de coût à court terme, en fonction de l’évolution qui sera
donnée à ces dépenses et des axes de travail qui seront retenus.
1 -
Le programme « nucléaire de demain »
Le financement sur subventions des recherches du CEA va
sensiblement évoluer à partir de 2011 du fait des investissements
d’avenir, qui ont ouvert 1 Md€ sur le programme « nucléaire de demain ».
Le programme « nucléaire de demain »
financé par les Investissements d’avenir pour le CEA
(en M€ courant HT et hors taxes)
M€
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Total
RJH
8
101
101
25
235
ASTRID
8
60
95
117
109
81
83
67
620
Total
16
161
196
142
109
81
83
67
855
Source : chronique de référence du Contrat d’objectifs et de performances du
CEA (montants hors taxes)
Deux projets structurent ce programme : le réacteur pilote de
quatrième génération ASTRID et le réacteur expérimental Jules
Horowitz. La loi de finances rectificative 2010 a ouvert 900 M€ en
engagements pour ces projets, dont la chronique des ordonnancements
prévus hors taxes est donnée par le tableau ci-dessus. A ces montants
s’ajoutent 100 M€ fléchés vers l’ANDRA pour le stockage et le
traitement des déchets. Après la catastrophe de Fukushima, 50 M€ ont été
alloués à la sûreté et à la radioprotection, pris à parité sur les enveloppes
du CEA et de l’ANDRA.
2 -
4
ème
génération et programme ASTRID
Les réacteurs nucléaires de 4
ème
génération font l’objet de
recherches coordonnées au niveau international par le Generation IV
International Forum (GIF), auquelles participent la France, les Etats-Unis,
le Japon, la Corée du sud et, plus récemment, la Chine et la Russie. Un
des principaux objectifs du GIF est d’assurer une diversification à terme
des combustibles utilisés, l’uranium 235 des centrales actuelles ne
représentant que 0,7 % du minerai extrait et risquant d’être à terme
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221
produit en quantités insuffisantes si l’électricité nucléaire se développe
dans le monde, en particulier dans les pays émergents. En outre, les
réacteurs de quatrième génération devraient ouvrir la voie à un recyclage
récurrent de l’uranium et du plutonium contenus dans les combustibles
MOX usés et permettre de réduire la nocivité à long terme de certains
déchets radioactifs à très haute activité.
Dans ce cadre, plusieurs concepts de réacteurs ont été retenus pour
la phase de R&D. La France a décidé avec ASTRID (Advanced Sodium
Technological Reactor for Industrial Demonstration) de concevoir un
prototype industriel de réacteur à neutrons rapides refroidi au sodium
.
La
loi de finances rectificative de 2010 a attribué 650 M€ à ce projet afin de
permettre son financement jusqu’au niveau de l’avant-projet détaillé, des
études de faisabilité ou de conception des installations du cycle associé, et
de la réalisation ou la rénovation d’installations technologiques pour
qualifier des composants. L’objectif est de rendre possible en 2017 la
décision de construction d’un pilote pour un déploiement industriel à
partir de 2040 si la décision politique en est prise. Le coût de construction
de ce pilote, qui n’est d’ailleurs pas connu aujourd’hui, n’est donc pas
compris dans le programme ASTRID actuel.
Les autres pays du Forum sont à un stade plus amont, en phase
avec le calendrier prévu à l’origine. La construction du projet de
prototype du Japon est repoussée à une date non précisée. La Corée est au
stade des études amont. La Russie développe des réacteurs mais leur
conception est plus ancienne.
La convention des Investissements d’avenir demande au CEA
d’associer à ce programme les industriels avant la fin de la première
phase de l’avant-projet (AVP1), soit d’ici la fin 2012, afin de mutualiser
les coûts et de garantir l’engagement des équipementiers, constructeurs et
exploitants. L’objectif est que les industriels prennent en charge de 20 %
à 30 % des coûts de l’AVP1, qui s’élèvent à 75 M€, puis financent
jusqu’à la moitié des coûts de la deuxième phase de l’avant-projet
sommaire (AVP2) et du pilote, si sa réalisation est décidée en 2017. Des
accords de collaboration assortis de participations financières ont été mis
en place fin 2010 avec AREVA
184
, EDF
185
, ALSTOM, COMEX nucléaire
et d’autres industriels.
184
AREVA s’est engagée en novembre 2010 à hauteur de 20 % des coûts de l’avant-
projet du programme (AVP1 + AVP2).
185
Accord sur des domaines spécifiques comme la sûreté ou le retour d’expérience de
Superphénix. L’accord de collaboration sur les apports de R&D d’EDF au projet
ASTRID a été signé.
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COUR DES COMPTES
L’orientation du projet reste essentiellement axée sur un réacteur
refroidi au sodium comme Phénix et Superphénix. Toutefois, Astrid vise
à être en rupture technologique concernant la sûreté, la disponibilité, la
maîtrise des coûts d’investissement et la transmutation des actinides
mineurs tels l’américium. Le CEA étudie également les filières
alternatives de refroidissement, en particulier par le gaz hélium,
notamment dans le cadre des partenariats du GIF et avec plusieurs pays
d’Europe centrale. Mais les dépenses sur ces sujets restent limitées.
3 -
Le réacteur Jules Horowitz
Le réacteur expérimental Jules Horowitz (RJH) vise à analyser le
comportement sous irradiation des combustibles et matériaux. Il
remplacera le réacteur Osiris mais également d’autres réacteurs en Europe
d’âge avancé et sera bientôt le seul réacteur d’irradiation disponible en
Europe pour mener des activités de recherche. Il permettra enfin, hors
champ de l’électronucléaire, de produire des nucléides pour usage
médical, à hauteur de 50
% des besoins européens si nécessaire.
Les études de définition et de développement ont été conduites de
2003 à 2007 ; la construction, engagée en 2007, doit conduire à une mise
en service opérationnelle à pleine capacité en 2018. Le coût à terminaison
est estimé à 670 M€
2005
hors production de radionucléides à usage
médical, dont 250 M€
2005
à la charge des partenaires (100 M€ pour EDF,
50 M€ pour AREVA et 100 M€ pour l’Union Européenne et des
partenaires internationaux souhaitant disposer d’un droit d’accès garanti).
Les crédits ouverts par la loi de finances rectificative 2010 couvrent
160 M€ et le solde est financé par le CEA sur subventions courantes et
ressources externes. Les participations d’EDF et d’AREVA à la
construction, comptabilisées en investissements au bilan, n’ont pas été
prises en compte dans les deux parties de ce rapport consacrées aux
dépenses de recherche (chapitre I – II et chapitre II – II A).
4 -
Le stockage des déchets
L’ANDRA a été dotée par la loi de finances rectificative 2010, au
titre des investissements d’avenir, de 100 M€ de crédits (ramenés depuis
à 75 M€) afin, d’une part, de mettre en place des filières de valorisation
des déchets métalliques faiblement radioactifs issus du démantèlement
d’installations nucléaires, de manière à réduire le volume à stocker,
d’autre part, de mettre au point des procédés innovants de traitement des
déchets radioactifs chimiquement réactifs (déchets organiques, sodés,
amiantifères, pollués, etc.) par torche à plasma ou pyrolyse en vue de les
rendre inertes et de faciliter leur stockage. A ce programme a été
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223
également rattachée la recherche de traitements des déchets graphites,
visant à réduire leur volume de stockage et leur radiotoxicité.
5 -
La sûreté et la radioprotection
Après Fukushima, le gouvernement a annoncé le 27 juin dernier un
renforcement de la recherche dans le domaine de la sûreté nucléaire et la
radioprotection en y consacrant 50 M€ du programme d’investissements
d’avenir « nucléaire de demain ».
Le comité de l’énergie atomique du 27 octobre dernier a décidé
que ces 50 M€ seraient dépensés dans le cadre d’un appel à projets dont
le commissariat général aux investissements d’avenir délèguera le
pilotage à la direction générale de la recherche et de l’innovation (DGRI),
du ministère chargé de la recherche, et à la direction générale de la
prévention des risques (DGPR), du ministère chargé de l’écologie ; il sera
mis en oeuvre par l’agence nationale de la recherche (ANR). L’appel à
projets concerne les champs de la prévention des accidents, l’amélioration
des outils et méthodes relatifs aux accidents graves, la protection de
l’homme et de l’environnement, les outils de gestion de crise.
Un futur plus lointain et plus hypothétique : La fusion
Le programme ITER (International Thermonuclear Experimental
Reactor) est d’une nature différente des programmes examinés ci-dessus. Son
objet n’est pas la fission d’isotopes lourds mais la fusion contrôlée d’atomes
légers dans une enceinte de confinement magnétique. Les matériaux pour
contrôler le processus, le type de réaction à produire, les réacteurs
(accélérateurs de particules et non centrales) sont spécifiques. Le cadre est
aussi très particulier puisque le programme a été décidé en 1985 par l'Union
soviétique, les États-Unis, l'Union européenne (via Euratom) et le Japon
comme une manifestation de coopération pacifique. En novembre 2006, les
Etats-membres de l’organisation, qui inclut aujourd’hui aussi la Corée, la
Chine et l’Inde ont créé une entité juridique internationale pour construire et
exploiter un centre de recherches à Cadarache
.
Les coûts associés sont ici décrits car l’objectif à long-terme d’ITER
est bien la production d’électricité civile par un procédé qui agit sur la
structure atomique de la matière.
Toutefois, le stade actuel des recherches
peut encore être considéré comme étant de l’ordre de la recherche
fondamentale car il n'y a toujours pas de démonstration de contrôle de la
fusion thermonucléaire pendant un temps suffisamment long pour être certain
du fonctionnement de cette technologie.
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COUR DES COMPTES
Le coût du programme est estimé à 13 Md€
2010
pour la construction,
6,3 Md€
2010
sur 20 ans pour l'exploitation et 1 Md€
2010
pour la cessation
définitive d'exploitation et le démantèlement. La contribution directe de la
France à la construction s'élève à 1,1 Md€
2010
, dont 480 M€ assurés par huit
collectivités territoriales de la région PACA et le solde par l'État. Les travaux
d'aménagement du site et de construction des équipements sont conduits par
l’agence ITER France, créée au sein du CEA. De 2007 à 2010 la viabilisation
du site et l'aménagement des infrastructures ont coûté 208 M€ courants.
Le bâtiment du tokamak
186
permettra
à l’horizon de fin 2019
de tester
les technologies fondamentales destinées aux réacteurs de fusion
. Sa structure
en béton armé se composera d'une partie souterraine profonde de treize
mètres et d'une partie aérienne. Il sera entouré de structures auxiliaires, tours
de refroidissement, installations électriques, salle de contrôle, installations de
gestion des déchets et des laboratoires.
En février 2007, Euratom et le Japon ont signé un accord de recherche
complémentaire, portant sur les tests de matériaux, les expériences et
simulations avancées du plasma et l’étude de conception du démonstrateur
préindustriel DEMO qui doit succéder à ITER entre 2030 et 2050.
II
-
Les coûts de l’EPR
Quelle que soit leur durée de fonctionnement, les réacteurs actuels
ne pourront être remplacés, à terme, dans la mesure où l’on souhaiterait
poursuivre la production d’électricité nucléaire, que par des réacteurs dits
de
« 3
ème
génération »,
dont
les
conditions
de
sûreté
sont
plus
performantes que celles des réacteurs actuels. Aujourd’hui le seul modèle
de 3
ème
génération disponible à la construction en France est l’EPR de
Flamanville. Si l’on met à part les deux EPR en construction en Chine
187
,
faute d’informations précises mais aussi parce que leurs coûts ne seront
probablement pas reproductibles en France, seuls les EPR en construction
en Finlande et à Flamanville peuvent servir de base à des estimations de
coûts d’investissements et de production.
Toutefois, ces deux réacteurs étant encore en construction, les
chiffrages ne peuvent être que des estimations. En outre, comme pour les
réacteurs de deuxième génération, il est probable que les « têtes de série »
soient sensiblement plus coûteuses que les réacteurs construits dans un
second temps.
186
Tokamak : chambre de confinement magnétique destinée à contrôler un plasma.
187
Le chantier de Taishan semble progresser dans le respect des coûts et de délais.
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225
Concernant les coûts de construction de l’EPR de Flamanville 3,
EDF a annoncé le 20 juillet 2011 un coût révisé, y compris ingénierie, de
6 Md€ (3,7 M€/MW pour 1 630 MW) et un objectif de première
production commercialisable en 2016. On peut rappeler qu’en décembre
2008, le coût était estimé à 4 Md€ pour une construction en 54 mois puis
réévalué en décembre 2010 à 5 Md€ pour une construction en 78 mois.
La Cour n’a pas expertisé ces éléments de chiffrages qui, au demeurant,
ne sont encore que prévisionnels. On peut toutefois rapprocher ce coût de
construction de celui des derniers réacteurs à eau pressurisée construits en
France à Chooz pour 4,8 Md€
2010
(mise en service en juillet 2000,
2 910 MW pour 2 réacteurs soit 1,63 M€/MW et 2,06 M€/MW y compris
ingénierie) et à Civaux pour 3,7 Md€
2010
(mise en service en mai 2002,
2 945 MW pour 2 réacteurs, soit 1,25 M€/MW et 1,37 M€/MW y compris
ingénierie).
Outre les difficultés de construction d’une tête de série, AREVA
explique l’écart de coût au MW par des technologies différentes
permettant notamment de mieux répondre à des exigences de sécurité
plus contraignantes. Il est également probable que la construction de
réacteurs semblables à ceux de Chooz ou de Civaux serait plus coûteuse
aujourd’hui, du fait d’une augmentation des prix des matières premières
et du génie civil supérieure à l’évolution générale des prix du PIB utilisée
pour calculer les coûts de construction en € 2010. Par ailleurs, l’EPR est
censé avoir des coûts d’exploitation inférieurs aux réacteurs de Chooz et
de Civaux, permettant de compenser le surcoût en investissements (hors
effet tête de série), ce qui permettrait à l’EPR, d’après AREVA, d’avoir
des coûts complets de production similaires à ceux des plus récents
réacteurs du parc actuel, construits dans les conditions économiques
d’aujourd’hui. Cela ne pourra être vérifié qu’au stade de l’exploitation de
l’EPR.
EDF n’a pas révisé officiellement ses prévisions de coûts de
production sur la base de ses dernières annonces concernant le coût de
construction de 6 Md€. Mais, de même que le coût de l’investissement a
augmenté, les prévisions de coût de production ont évolué dans le temps.
En 2007, la DGEC proposait une estimation de 44,9 €/MWh (soit
46,6 €
2010
) pour un EPR récurrent. Les dernières prévisions d’EDF, de
décembre 2008, donnent un coût de 54,3€/MWh (soit 55€
2010
), au titre de
la construction, de l’ingénierie et du démantèlement, sur la base d’un coût
de construction de 4 Md€ en 54 mois.
Compte tenu de l’allongement des délais, qui laisse prévoir un
montant élevé d’intérêts intercalaires, et de l’augmentation du coût de la
construction depuis cette date, on peut estimer le coût de production futur
de Flamanville entre 70 et 90 €/MWh, avec une durée de fonctionnement
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de 60 ans. Cependant, ces éléments doivent être pris avec une grande
prudence car ils ne reposent pas sur une analyse faite par la Cour à partir
d’une estimation précise proposée par EDF. Il faut rappeler aussi qu’il ne
s’agit pas des coûts de l’EPR de série, qui devraient être inférieurs, mais
sur lesquels il est encore plus difficile de faire des prévisions.
III
-
Les variantes
En fonction des hypothèses qui sont faites sur la durée de
fonctionnement des centrales, sur la 4
ème
génération et sur le
développement des EPR, les dépenses futures peuvent être sensiblement
différentes. On peut donc imaginer quelques variantes pour comprendre
comment peuvent évoluer les ordres de grandeur des dépenses de
démantèlement, de gestion des combustibles usés et de gestion des
déchets.
Comme indiqué en introduction, ce rapport n’a pas vocation à
proposer des scénarios de mix énergétique ni à faire des hypothèses sur
l’évolution de la demande ; les analyses suivantes reposent donc sur
l’hypothèse d’une production électronucléaire du même ordre de
grandeur que celle du parc actuel.
A - La situation de base
La situation de base sur laquelle sont actuellement construits les
coûts futurs repose, si l’on s’en tient aux éléments comptables actuels, sur
les hypothèses suivantes :
-
une durée de fonctionnement des réacteurs de 40 ans, utilisée pour le
calcul actuel des amortissements et celui de la provision pour
démantèlement, sachant que, comme on l’a déjà souligné, le
prolongement
de
l’activité
des
réacteurs
jusqu’à
40 ans,
et
éventuellement au-delà, est soumis à l’avis de l’ASN après des visites
décennales approfondies ;
-
des investissements de maintenance qui représentent actuellement
environ 1,7 Md€ par an et qui devraient doubler dans l’avenir, sur la
base d’une enveloppe d’investissement de 50 Md€ au moins entre
2011 et 2025. On a vu précédemment que, si ces investissements sont
présentés comme indispensables pour prolonger la durée de
fonctionnement des centrales jusqu’à 50 ou 60 ans, ils sont aussi
probablement
en
grande
partie
nécessaires
pour
poursuivre
l’exploitation et atteindre, avec une disponibilité acceptable, les 40
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227
années jusqu’à présent envisagées dans les comptes et pour répondre
aux prescriptions de l’ASN après l’accident de Fukushima ;
-
la
réalisation
à
terme
de
réacteurs
de
4
ème
génération,
qui
permettraient
de
recycler
une
grande
partie des
stocks
de
combustibles usés (MOX, URE), ainsi qu’une partie de l’uranium
appauvri, actuellement entreposés, en attente de retraitement dans ces
futurs réacteurs. Toutefois, comme cela a été souligné précédemment,
le calcul des provisions pour la gestion des combustibles du MOX et
URE usés, en l’absence de solution industrielle actuellement
disponible pour les recycler, repose sur une hypothèse de stockage
direct, sans retraitement, dans le centre de stockage géologique
profond aujourd’hui à l’étude, lequel cependant n’intègre pas cette
hypothèse. La concrétisation du développement d’une 4
ème
génération
augmenterait les provisions pour gestion du combustible usé, car il
faudrait alors provisionner le retraitement des combustibles MOX et
URE usés. Ces coûts (ainsi que le coût de développement des
réacteurs de 4
ème
génération) seront à comparer aux économies qui
seraient réalisées en évitant de recourir au stockage direct des déchets
(plus onéreux que le stockage après traitement).
D’un point de vue industriel, cette « situation de base » est en
partie fictive. En effet, si l’on fait l’hypothèse que tous les réacteurs
s’arrêtent à 40 ans, cela impose la mise en service rapprochée d’un grand
nombre de centrales de remplacement dans les années qui viennent. En
particulier, si ces centrales étaient nucléaires, il faudrait déjà avoir engagé
la construction de plusieurs EPR pour pouvoir assurer le maintien du
niveau de la production actuelle, sachant que l’on compte de 6 à 10 ans,
entre la décision de lancement d’un EPR et sa mise en service.
D’ici la fin de l’année 2020, 12 réacteurs représentant 10 900 MW
atteindront une durée de fonctionnement de 40 ans, alors que seul l’EPR
de Flamanville (1 630 MW) pourra probablement être en service à cette
date, celui de Penly n’ayant pas encore été lancé officiellement.
A production égale, l’hypothèse retenue est donc une prolongation
de la durée de fonctionnement d’une partie des centrales au moins jusqu’à
50 ans, ce qui anticipe sur les décisions que pourrait prendre l’ASN.
B - Variante : durée de fonctionnement de 50 ans
La variante reposant sur une durée de fonctionnement de 50 ans
pourrait donc être considérée comme la « situation de base réelle »
industrielle, si ce n’est comptable. Pour simplifier l’estimation des
conséquences de l’allongement de la durée de fonctionnement moyenne
du parc, on fait l’hypothèse d’une prolongation uniforme à 50 ans même
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si, dans la réalité, les impératifs de sûreté et le nécessaire lissage du
remplacement plaident plutôt pour des durées de vie différenciées.
Cette variante suppose, pour maintenir la production d’électricité
nucléaire actuelle, que les conditions économiques et financières
suivantes soient remplies :
-
la réalisation du programme d’investissements de maintenance
d’EDF de 50 Md€ (complété par les investissements résultant de
l’avis de l’ASN suite à Fukushima) d’ici 2025 ;
-
le lancement et le financement de 6 EPR d’ici la fin de l’année 2030 ;
outre le coût financier d’investissements que cela représente (de 30 à
36 Md€
2010
), il faudrait s’interroger sur les conditions industrielles de
réalisation dans un temps court des chantiers concernés ;
-
en revanche, si le montant des charges brutes de démantèlement
d’EDF restait inchangé (18,1 Md€
2010
pour les réacteurs), la provision
diminuerait de 2,3 Md€
2010
, passant de 9 Md€
2010
à 6,8 Md€
2010.
La
prolongation entraînerait en effet un décalage significatif de
l’échéancier des décaissements dans le temps ;
-
les conséquences de la prolongation en termes de gestion des
combustibles
188
seraient limitées. Cette variante imposerait à terme
d’accroître la capacité des piscines de La Hague, mais à une date qui
dépendra des dispositions prises pour l’entreposage du combustible
du parc actuel (cf. chapitre III-II-A-3-b) ;
-
concernant les déchets, les conséquences seraient plus sensibles : les
centrales produiraient un surplus de déchets d’exploitation (TFA et
FMA-VC) qui n’a pas été pris en compte pour le dimensionnement
des centres existants. Aux conditions actuelles (compression des
déchets, volume annuel produit), il faudrait ainsi probablement
procéder à la construction d’un nouveau centre de stockage pour les
déchets FMA-VC (la construction d’un nouveau centre de stockage
TFA étant déjà prévisible, hors prolongation de la durée de
fonctionnement) ;
En revanche, les déchets supplémentaires issus du combustible usé
(déchets issus du retraitement de ce combustible usé ou assemblages
combustibles à stocker directement) devraient pouvoir être stockés
dans le centre de stockage profond exploité par l’ANDRA, car les
scénarios élaborés par cette dernière prévoient des marges de
188
Il n’est fait ici aucune hypothèse sur les conséquences de la construction et de
l’exploitation des 6 EPR mentionnés précédemment.
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229
dimensionnement permettant de stocker les déchets supplémentaires
résultant d’une exploitation du parc actuel pendant 60 ans
189
;
-
aux
investissements
précédemment
énumérés
concernant
les
investissements de maintenance et la construction des EPR de
remplacement, il faudrait ajouter le coût du prolongement des
recherches et développement pour la 4
ème
génération, notamment le
financement du pilote d’ASTRID aux alentours de 2020, s’il est
donné suite à ce projet, et la réalisation de la phase industrielle
ultérieure. Aucun de ces projets, probablement coûteux, n’est
chiffrable à l’heure actuelle.
C - Variante : « arrêt du retraitement »
190
L’arrêt du retraitement des combustibles usés aurait pour
conséquence prévisible la fermeture des usines UP2 800 et UP 3
d’AREVA à la Hague. Cela conduirait probablement à avancer la date du
début de leur démantèlement alors que celui-ci était prévu à compter de
2040. AREVA devrait donc décaisser beaucoup plus tôt que prévu
4,2 Md€
2010
à compter de la date d’arrêt et sur une durée de 20 ans, délai
total prévu pour les opérations de démantèlement, alors qu’elle aurait à
gérer simultanément la reconversion des personnels du site avec une
extinction des revenus issus du retraitement.
L’arrêt du retraitement des combustibles usés UNE impliquerait
par ailleurs de les stocker directement
191
. Au 31 décembre 2010, il existe
déjà un stock de 16 540 tonnes de combustibles usés UNE. S’y
ajouteraient les assemblages irradiés à compter de cette date. Il est
généralement admis que le coût du stockage direct dans l’argile est
environ deux fois plus élevé que le stockage après retraitement
192
. Ce
surcoût concernerait essentiellement EDF, principal producteur de
combustibles usés. Il imposerait également la construction de nouvelles
piscines d’entreposage, car le flux net de combustibles usés serait alors
multiplié par 6 (1 200 tonnes par an contre 200 aujourd’hui).
189
Cf. scénario de dimensionnement (SD) du dossier 2009 de l’ANDRA.
190
Les commentaires sur cette variante ne tiennent pas compte d’éventuelles clauses
contractuelles de dédit qui pourraient modifier la répartition des impacts financiers
entre AREVA et EDF. Cette variante mesure avant tout l’impact global sur la filière.
191
Pour le calcul de sa provision, EDF fait déjà l’hypothèse de stockage direct pour
les autres combustibles usés (MOX, URE, Superphénix, Brennilis).
192
Le scénario S2 de l’ANDRA (stockage direct) était évalué, en 2002, dans une
fourchette de 33,2-55 Md€.
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Les provisions pour gestion du combustible usé seraient très
fortement diminuées, car elles ne concerneraient plus que l’entreposage
de l’URT déjà extrait et la construction des nouvelles piscines
d’entreposage.
Cette diminution serait en partie atténuée par l’augmentation des
provisions pour gestion à long terme des déchets. Cependant, les coûts
unitaires utilisés aujourd’hui par EDF dans le calcul de ses provisions
pour stockage des MOX et URE usés restent bien inférieurs en valeur
actualisée aux coûts de retraitement.
Dans un deuxième temps, ce scénario aurait aussi un impact en
termes de combustibles utilisés, la fin du retraitement supprimant la
production de plutonium et donc l’assèchement progressif de la filière
MOX, obligeant à augmenter la consommation d’uranium naturel ou de
retraitement.
D - Variante : « sans 4
ème
génération »
Ce scénario aurait un impact majeur en termes de stratégie de
gestion du combustible puisque dans ce cas, l’immense majorité de
l’uranium 238 (99,3 % du minerai) pourrait être considérée comme un
déchet à plus ou moins longue échéance. En particulier, cela influencerait
l’équilibre économique des mines et de la fonction d’enrichissement,
puisque l’uranium appauvri produit par ces activités acquerrait dès lors
une valeur négative.
En termes de provisions liées à la gestion du combustible usé, ce
scénario n’aurait pas d’influence à moyen terme, car le calcul des
provisions est déjà basé sur un stockage sans retraitement des
combustibles URE et MOX usés, donc sur l’hypothèse de l’absence de
4
ème
génération.
Mais, au-delà de la dimension comptable, en matière de gestion
des déchets, il faudrait « réellement » stocker directement du MOX usé
dans le futur centre de stockage géologique profond. La provision
constituée à cet effet par EDF, d’un montant brut de 6,3 Md€
2010
, repose
sur des hypothèses fragiles. Le projet de centre de stockage profond
n’étant à l’heure actuelle pas conçu pour recevoir du MOX usé, il n’est
pas possible de savoir si cette provision serait suffisante pour couvrir
effectivement le surcoût lié au stockage direct du MOX usé, suite à
l’abandon d’une 4
ème
génération de réacteurs.
Concernant AREVA, la solution de référence actuelle pour la
valorisation des 250 000 tonnes d’uranium appauvri est l’utilisation
comme combustible dans des réacteurs de 4
ème
génération. En l’absence
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LES EVOLUTIONS POSSIBLES DES DEPENSES FUTURES
231
de tels réacteurs, deux filières existantes permettent cependant à
l’uranium appauvri de conserver sa qualification de matière valorisable :
le ré-enrichissement et la fabrication du combustible MOX
193
. Cette
matière ne devrait donc pas être requalifiée en déchet. Ce raisonnement
s’applique aussi aux 20 000 tonnes d’URT dont EDF est responsable.
Par ailleurs, on peut souligner
que l’absence de 4
ème
génération
ne signifie pas automatiquement l’arrêt du retraitement. En effet, le
retraitement permet de réduire le volume de déchets ultimes à stocker
194
et d’économiser la matière première relativement rare qu’est l’uranium
naturel. Son existence se justifie par des avantages qui lui sont propres,
indépendamment d’une 4
ème
génération de réacteurs.
A l’inverse, les réacteurs de 4
ème
génération fonctionnant avec du
plutonium, cela implique de retraiter le combustible MOX usé pour en
extraire le plutonium. Un scénario « arrêt du retraitement » et
« développement des réacteurs de 4
ème
génération » n’a donc pas de sens.
_________
CONCLUSION – EVOLUTIONS POSSIBLES
________
De nombreux facteurs peuvent avoir des conséquences sur le
montant des dépenses futures en matière de production électronucléaire,
même dans l’hypothèse du maintien du niveau de la production actuelle.
La durée de fonctionnement des centrales est un élément
déterminant. Le scénario industriel implicitement retenu aujourd’hui,
sans aucune assurance sur son acceptation par l’ASN, est celui d’un
prolongement au-delà de 40 ans de la durée de fonctionnement des
réacteurs, les capacités de production de substitution rendues nécessaires
par un scénario à 40 ans n’ayant pas été lancées ni même programmées.
Dans l’hypothèse d’une durée de fonctionnement étendue jusqu’à
50 ans, d’un point de vue uniquement financier, des investissements
massifs sont nécessaires pour prolonger la durée de fonctionnement des
193
Ces filières se heurtent cependant à des inconvénients de rentabilité financière et
d’absence de filière française (pour le ré-enrichissement) et de faible volume utilisable
(fabrication de MOX).
194
La réutilisation du plutonium de retraitement dans le MOX et l’absence de
retraitement de ce dernier après irradiation implique toutefois de recourir
partiellement au stockage direct, moins économe en volume
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centrales, construire les EPR qui sont censés prendre la place des
réacteurs actuels et développer le programme de la 4
ème
génération.
Outre
les
incertitudes
sur
les
difficultés
techniques
et
l’acceptabilité de la 4
ème
génération, son coût est actuellement inconnu.
Seul celui de la réalisation de l’APD d’ASTRID, qui reste un outil
d’expérimentation et n’a pas de dimension industrielle, est aujourd’hui
chiffré à 650 M€.
Il serait prudent de travailler à des solutions alternatives, au cas
où l’hypothèse de la 4
ème
génération ne se révèlerait pas réalisable à
grande échelle, notamment en intégrant une variante prévoyant le
stockage des combustibles usés dans le projet de stockage géologique
profond actuellement à l’étude. Cela permettrait notamment de chiffrer
avec plus de précision la provision pour gestion des combustibles usés
qui repose déjà sur cette hypothèse.
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Chapitre VII
Les coûts difficilement chiffrables
Les trois chapitres précédents présentent des analyses des coûts
identifiés, passés, présents et futurs liés à la production électronucléaire.
Certains de ces coûts sont faciles à mesurer et à quantifier, d’autres
nécessitent de faire des hypothèses, parfois lourdes, pour permettre leur
calcul et sont soumis à de nombreuses incertitudes. Mais ils ont tous la
caractéristique de faire l’objet d’une dépense qui sera payée, un jour ou
l’autre, sous une forme monétaire.
En revanche, il y a d’autres coûts qui ne font pas l’objet,
actuellement, d’une dépense identifiée mais qui n’en sont pas moins des
conséquences de l’activité électronucléaire. Il s’agit des « externalités »
liées à cette activité.
Parmi ces dernières, une place particulière peut être faite aux
conséquences d’un accident majeur et à la situation actuelle des
assurances dans le domaine nucléaire.
I
-
Les externalités
Quelle que soit l’activité humaine considérée, elle a des
conséquences pour la collectivité ou pour l’environnement qui ne sont pas
monétarisées, qui sont parfois difficiles à mesurer et très souvent
difficiles à transformer en coûts (ou en bénéfice) ayant une forme
monétaire, ce qui permettrait de les additionner (ou de les retrancher) aux
coûts « classiques » correspondant à des dépenses effectives. On parle
alors d’externalités négatives ou positives, qui ne sont donc supportées ni
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COUR DES COMPTES
par les producteurs ni par les consommateurs. Elles sont par conséquent à
la charge (ou au profit) de la collectivité, même si celle-ci n’en est pas
toujours consciente.
La production d’énergie est particulièrement concernée par ces
externalités, d’une part parce qu’il s’agit d’une activité structurante,
indispensable au développement humain et que ses impacts sont donc
souvent massifs, d’autre part parce que les différentes formes d’énergie
ont des externalités négatives et positives très différentes les unes des
autres. Il est d’ailleurs souvent plus facile de comparer les externalités des
différentes formes d’énergie que de les mesurer et de leur donner un
chiffrage monétaire dans l’absolu.
Dans le cadre du présent rapport, la Cour n’est pas en mesure de
pallier les insuffisances des connaissances sur les impacts de l’activité de
la production électronucléaire, ni de les valoriser en termes monétaires, ce
qui suppose des hypothèses essentielles, notamment sur le prix de la vie
humaine, la valeur de la nature et le taux d’actualisation.
En outre, le rapport n’est consacré qu’aux coûts de cette activité
(ce qui suppose de ne s’intéresser qu’aux externalités négatives) et ne
cherche pas à comparer ses avantages et ses inconvénients avec ceux des
autres formes de production d’électricité ou d’énergie. On se limitera
donc à énoncer les externalités le plus souvent identifiées et à indiquer les
éléments de chiffrages potentiels, quand ils existent. Cela permettra de
constater qu’une même externalité peut parfois être considérée comme
positive ou négative, selon les observateurs ou en fonction des
comparaisons qui sont faites entre énergies.
On distingue plusieurs grandes catégories d’externalités selon
qu’on s’intéresse à l’impact sur l’environnement ou la santé, mais, en
matière d’énergie, il y a aussi des impacts plus économiques ou
« politiques » qui sont également qualifiés d’externalités. Ils doivent être
considérés pour l’ensemble du cycle de vie de la filière de production, y
compris le cycle du combustible.
A - Les impacts sur l’environnement
En règle générale, les impacts sur l’environnement sont considérés
comme des externalités négatives, ayant un coût pour la collectivité.
Aussi, la faiblesse de certains de ces impacts peut-elle être considérée
comme un avantage, mais uniquement si l’on fait des comparaisons.
Les impacts sur l’environnement concernent essentiellement le
climat, la consommation d’eau, les rejets dans l’eau et l’air et les impacts
directs sur la nature et les paysages.
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LES COUTS DIFFICILEMENT CHIFFRABLES
235
1 -
La production de gaz à effet de serre
L’impact de la filière électronucléaire sur le climat est considéré en
général comme négligeable, du fait de l’absence de production de CO
2
au
cours de la production de l’électricité dans les centrales, ce qui distingue
cette forme d’énergie de l’électricité produite par les énergies fossiles
mais non des énergies renouvelables.
En fonction de la valeur de la tonne de CO
2
retenue, l’externalité
positive mesurable par comparaison avec d’autres énergies peut varier
sensiblement.
•
Si l’on se place du point de vue de la collectivité, on rappelle que le
rapport Quinet, élaboré en 2009 dans le cadre des travaux du CAS
(conseil d’analyse stratégique) recommande de prendre une valeur de
la tonne de CO
2
qui évolue de 32€/t en 2010 à 100 € en 2030 et 200 €
en 2050 ; quant au rapport Stern, publié fin octobre 2006, il estimait
que chaque tonne de CO
2
émise aujourd’hui occasionnera 85 dollars
de dommages.
•
Vu par les entreprises, le coût de la tonne de CO
2
peut être mesuré
par son prix sur le marché du carbone, qui dépend de la quantité de
quota allouée par la commission européenne, globalement et pour
chaque pays, et du niveau de l’activité économique qui rend cette
contrainte plus ou moins sévère. Pour la période récente, le prix de la
tonne de CO
2
sur ce marché en 2010 est resté aux alentours de 15 €,
la demande restant faible compte tenu de la situation économique et
de la quantité de quota allouée. A partir de 2013, les quotas ne seront
plus alloués gratuitement mais mis aux enchères ce qui permettra de
déterminer un prix reposant sur des échanges plus importants.
•
On peut aussi chiffrer le prix de la tonne de CO2 à partir du coût des
techniques de captage et de stockage, utilisées pour les centrales
thermiques, compris entre 15 et 80 €/t CO2 (en € 2008).
Les émissions de CO
2
de la production électronucléaire en France
sont estimées à 15g de CO
2
par kWh
195
. Cette valeur inclut donc la
construction des centrales et des installations d'approvisionnement. Au
prix du marché en 2010 (15€/t), la production annuelle d’environ
400 TWh (15 g/kWh = 15 000 t/TWh) représente donc un « coût » de
90 M€ pour 6 Mt d’équivalent CO
2
. Si l’on prend la valeur du rapport
Quinet (32€/t), le coût fait un peu plus que doubler pour atteindre
190 M€.
195
Source :
2
nd
strategic energy review
de la commission européenne.
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236
COUR DES COMPTES
A titre de comparaison, la même production d’électricité obtenue
avec des centrales à gaz à cycle combiné, qui émettent 420gCO
2
eq/kWh,
produirait 168 Mt CO
2
pour un coût de 2,5 Md€ (à 15€ la tonne) ou
5,4 Md€ avec la valeur tutélaire Quinet 2010.
Ainsi, s’il est indubitable que la production nucléaire est
faiblement émettrice de gaz à effet de serre, ce qui constitue une
externalité positive, le calcul de la valeur de ses émissions se présente
sous la forme d’un coût supplémentaire (certes faible) et qui repose sur le
choix d’un coût de la tonne de CO
2
qui n’est pas évident dans l’absolu.
2 -
Les rejets de produits dans l’eau et dans l’air
Comme toute activité industrielle, la production électronucléaire
provoque des rejets divers dans l’eau et dans l’air. Aussi, les autorisations
données pour chaque installation précisent-t-elles les limites acceptables
de ces rejets, radioactifs et chimiques, dans l’eau et dans l’air, avec des
pénalités en cas de dépassement ; des cas de pollution de nappes d’eau
souterraine ont été relevés, au Tricastin ou à Golfech par exemple. Les
limitations de rejets ont été progressivement rendues plus sévères
196
.
Toutefois, on pourrait imaginer de chiffrer en valeur monétaire cette
externalité.
Dans ce cas également, les valeurs brutes ont peu d’intérêt,
d’autres modes de production d’électricité, à base de charbon et de fioul
notamment, étant beaucoup plus polluantes, en particulier du fait de leurs
émissions d’oxydes d’azote ou de soufre, responsables des pluies acides,
de phénomènes d’eutrophisation ou de création d’ozone au niveau du sol.
3 -
Les impacts sur les milieux aquatiques, les paysages
et la biodiversité
La consommation d’eau
La production d’électricité nucléaire nécessite des quantités d’eau
importantes pour refroidir les installations et les combustibles usés. C’est
pourquoi les centrales sont situées auprès de cours d’eau ou au bord de la
mer.
Ainsi les centrales ont un impact sensible sur le milieu aquatique
qu’elles utilisent et dont elles font augmenter la température de plusieurs
196
Les rejets autorisés pour l’usine de La Hague (tritium, iode, carbone
14
notamment) sont très sensiblement supérieurs à ceux des centrales nucléaires.
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237
degrés en rejetant de l’eau plus chaude que celle qu’elle prélève. Cela a
des conséquences sur la faune et la flore, aussi a-t-on fixé des limites à
ces prélèvements en fonction du débit des rivières concernées.
Cette externalité négative est amplifiée en périodes de sécheresse
et d’étiage bas pendant lesquelles l’impact des différences de
températures entre les eaux prélevées et rejetées est moins facilement
« dilué » du fait de la diminution des débits des rivières. Cela constitue
aussi un facteur de « fragilité » de ce mode de production : l’accident de
Fukushima a illustré l’importance stratégique de l’eau dans la production
d’électricité nucléaire qui conduit à des choix de localisation facilitant
l’accès à l’eau mais qui sont aussi des facteurs de risques en cas
d’inondations.
Par
ailleurs,
cela
suppose
un
travail
spécifique
d’adaptation aux conséquences du changement climatique, qui a été
entrepris en France à la suite de la canicule de 2003.
D’autres formes de production d’électricité, notamment la
production d’hydroélectricité, ont des impacts notables sur le milieu
aquatique, variables selon les installations et leur localisation.
Impact paysager
L’impact paysager des centrales et des lignes THT qui les
accompagnent est fort, d’autant plus qu’elles sont souvent construites,
pour des raisons de sécurité, dans des zones peu construites dans
lesquelles elles sont parfaitement visibles et qu’elles modifient de
manière sensible. Mais le calcul de cet impact est très difficile et en
grande partie subjectif. Les impacts réels diffèrent d’une installation à
l’autre et les méthodes de valorisation de ces externalités sont encore
sujettes à débat.
Par ailleurs, l’impact sur l’environnement des activités d’extraction
est massif, comme pour toute activité minière.
B - Les impacts sur la santé humaine
Les impacts sur la santé humaine, tout aussi difficile à chiffrer que
ceux sur l’environnement, leur sont pour partie liés ; ils peuvent être
classés en trois catégories :
-
l’impact des faibles doses, conséquences des rejets mentionnés ci-
dessus, pour les populations qui vivent aux abords des installations
nucléaires (y compris des mines). Bien qu’elle soit loin de sous-
estimer les aspects humains très lourds de cette question, la Cour des
comptes n’a pas de compétence pour trancher entre les spécialistes
qui s’opposent régulièrement sur ce sujet, à propos de la corrélation
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entre le voisinage des centrales et les taux de leucémie et de cancer,
sujets d’étude notamment des chercheurs de l’INSERM ;
-
l’impact sanitaire du travail sous radiation, aggravé par le fait que les
travaux de maintenance, qui sont ceux durant lesquelles les doses
reçues
par
les
personnels
sont
les
plus
fortes,
sont
très
majoritairement réalisés par des personnels en sous-traitance,
historiquement moins bien formés et suivis que les personnels
d’EDF. Pour des motifs, à la fois sanitaires et de fiabilité des travaux
réalisés, il a été demandé, notamment par l’OPECST, de réduire la
part de la sous-traitance et notamment la sous-traitance en cascade.
Aujourd’hui, les données ne semblent pas disponibles pour permettre
de calculer le coût de cet impact « chronique » pour les salariés, au-
delà des « accidents du travail » consécutifs à des dépassements
accidentels ;
-
les conséquences en termes de santé publique d’un accident grave,
comportant notamment des risques de contamination de la chaîne
alimentaire par certains radioéléments, tels le césium 137 et le
strontium 90. Les éventuels chiffrages de ces risques sanitaires, qui
dépendent notamment de la quantité de matière relâchée en dehors de
l’enceinte de confinement, sont intégrés dans les réflexions sur les
conséquences des accidents nucléaires examinées dans la seconde
partie de ce chapitre (accidents et assurances).
C - Les autres externalités
Le concept d’externalité, c'est-à-dire de coût qui n’est supporté ni
par le producteur ni par le consommateur, ne s’applique pas seulement à
l’évaluation des dommages environnementaux ou sanitaires. Les
différentes formes de production d’électricité ont aussi des externalités
économiques ou liées à l’aménagement du territoire qui sont prises en
compte dans les choix de politiques énergétiques.
En revanche, on peut s’interroger sur l’intérêt et la possibilité de
chiffrer sous forme de coût monétaire (ou de bénéfice) ces externalités :
d’une part, les choix « politiques » ne sont
pas uniquement le résultat de
raisonnements économiques ; d’autre part, les méthodes d’évaluation sont
encore loin de permettre une prise en compte directe de ces externalités
dans un calcul d’optimisation global intégrant les différents objectifs de la
politique énergétique.
Ainsi la loi de programme du 13 juillet 2005 fixant les orientations
de la politique énergétique indique que celle-ci «
repose sur un service
public de l’énergie qui garantit l’indépendance stratégique de la nation
et favorise sa compétitivité économique [...]. Cette politique vise à :
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239
-
contribuer à l’indépendance énergétique nationale et garantir la
sécurité d’approvisionnement ;
-
assurer un prix compétitif de l’énergie ;
-
préserver la santé humaine et l’environnement, en particulier en
luttant contre l’aggravation de l’effet de serre ;
-
garantir la cohésion sociale et territoriale en assurant l’accès à tous
à l’énergie ».
Dans la comparaison des différentes formes d’énergie, chacun de
ces items prend un « poids » différent mais qu’il est difficile de chiffrer
en valeur monétaire. En ce qui concerne l’électricité nucléaire :
-
son
impact
en
termes
de
sécurité
d’approvisionnement
et
d’indépendance énergétique est considéré comme une externalité
positive, bien que son combustible, l’uranium, soit désormais produit
à l’étranger. En effet, la part de la valeur ajoutée produite sur le
territoire national est très forte contrairement à celle d’autres
énergies, notamment utilisant des énergies fossiles. On pourrait
mesurer cette externalité sous forme d’impact sur la balance
commerciale, en remplaçant la production d’électricité nucléaire par
une production à partir de gaz, par exemple, et en la comparant à la
situation actuelle. Le calcul serait bien entendu différent en utilisant
des énergies renouvelables, selon que l’on ferait les calculs en partant
de la situation actuelle avec un très gros parc nucléaire et des ENR
embryonnaires, ou en faisant l’hypothèse d’un parc déjà existant ;
-
contrairement
à
d’autres
sources
d’énergie,
elle
n’est
pas
intermittente et elle est, en règle générale, prévisible, sauf en cas
d’arrêt non programmé. Toutefois, si elle est adaptée à une
production en base, et même si, en France, elle fait aussi du suivi de
charge, elle a besoin d’être complétée par d’autres formes de
production d’électricité pour répondre à des évolutions de la demande
erratiques ou à des pointes ;
-
elle conduit à avoir un réseau centralisé, dont on pourrait mesurer
l’efficacité économique, les conséquences en termes de sécurité ou de
fragilité face à des évènements exceptionnels, climatiques ou autres,
comparer à d’autres types de réseau, plus adapté à des productions
décentralisées et de proximité ;
-
elle nécessite des ressources financières massives qui peuvent être
difficiles à réunir et à rémunérer dans un contexte économique et
financier instable. Mais, une fois l’investissement réalisé, le coût de
production est relativement faible ;
-
elle nécessite des efforts de recherche importants et repose sur des
technologies de pointe qui diffusent ensuite dans l’ensemble de
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COUR DES COMPTES
l’industrie, notamment dans les domaines de la robotique, des
matériaux, de la sécurité des logiciels, etc. Cet impact favorable à
l’innovation est un élément positif en termes de compétitivité
économique au-delà des impacts directs liés à l’emploi ou aux
capacités d’exportations de l’industrie nucléaire, qui sont toutefois
fonction de la place du nucléaire dans le mix énergétique mondial ;
-
quant à l’impact économique des installations nucléaires, sur les
riverains des sites, la Cour n’a pas connaissance d’étude spécifique
sur ce point mais leur localisation dans des zones souvent isolées, les
taxes versées aux collectivités locales, l’activité économique et les
emplois qu’elles induisent localement conduisent à penser qu’il est
positif et n’a pas de conséquences notables en termes de valorisation
des patrimoines.
Toutes ces réflexions illustrent le fait qu’il serait vain d’essayer de
chiffrer toutes ces externalités, mais qu’elles doivent être prises en
compte lorsque l’on cherche à comparer différentes formes de production
d’énergies.
II
-
Risque nucléaire et assurances
Vu sous l’angle des coûts, l’accident nucléaire grave pose deux
types de questions : quel est le montant des dommages potentiels et qui en
supportera la charge ? Les systèmes d’assurances mis en place pour
couvrir ce risque particulier sont-ils suffisants et complets ?
A - Le risque nucléaire
Le régime de responsabilité civile des acteurs de la filière nucléaire
suit des règles très particulières qui sont liées à la nature même du risque
à couvrir : réalisation du risque très peu probable mais, en cas de sinistre
majeur, conséquences pouvant être catastrophiques.
1 -
La nature particulière du risque nucléaire
a)
Quel est le risque de survenance d’un accident nucléaire ?
L’appréciation
d’un
risque
découle
usuellement
de
la
multiplication de deux facteurs : la probabilité de survenance de
l’accident, et la gravité de ses conséquences. Dans le domaine nucléaire,
cette approche se révèle inapplicable car l’ensemble des mesures de
sûreté vise à obtenir une probabilité de survenance d’un accident grave
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241
très proche de zéro. Ainsi, la probabilité d’un accident entrainant un rejet
radioactif important dans l’atmosphère serait-elle de l’ordre de 10
-6
par
réacteur et par an pour les réacteurs actuellement en service, et pourrait
atteindre 10
-8
pour la génération de type EPR
197
. Mais, aussi faibles que
soient les probabilités d’accident calculées, force est de constater que les
risques demeurent, les exemples de Three Mile Island, Tchernobyl ou
Fukushima le montrent et leurs conséquences peuvent être considérables.
Au cours des 35 dernières années, trois accidents nucléaires
importants se sont produits dans l’industrie nucléaire civile de production
d’électricité dont deux ont entrainé des dégâts majeurs. La rareté de ces
évènements ne permet pas aux assureurs d’utiliser des modèles basés sur
la fréquence d’occurrence d’un risque. De plus, l’ampleur des dégâts
entraînerait des dédommagements dont les montants dépasseraient les
capacités du marché de l’assurance. Ces données de base expliquent la
nature du régime et ses limites.
b)
Comment évaluer les conséquences dommageables
Il est très délicat d’évaluer les conséquences à court, moyen et long
terme d’un accident nucléaire : les exemples sont peu nombreux et
constituent chacun un cas particulier (par exemple, les conséquences de
l’accident de Three Mile Island, limitées à l’enceinte du réacteur, et celles
de Tchernobyl ne peuvent se comparer). De plus, les conséquences à
envisager
dépendent
de
nombreux
facteurs
complexes :
degré
d’urbanisation de la zone sinistrée, phénomènes météorologiques
impactant la dissémination des substances radioactives rejetées dans
l’atmosphère, pertes directes et indirectes, etc. De fait, il n’existe aucune
évaluation exhaustive et certaine des conséquences financières des
accidents passés. On peut noter toutefois que l’AIEA a cherché à évaluer
le coût de l’accident de Tchernobyl, qui s’élèverait à plusieurs centaines
de milliards de dollars
198
.
En France, des scénarii d’accidents ont été bâtis et donnent lieu à
des exercices de sécurité réguliers. Cependant, les évaluations financières
197
Ces chiffres, correspondant aux centrales françaises, ne sont pas systématiquement
applicables à l’ensemble des pays étrangers, les conceptions des centrales pouvant
différer sensiblement. De plus, ils ne prennent en compte que les probabilités de rejets
résultants des défaillances internes à l’exclusion des défaillances humaines ou
d’aggressions externes.
198
Source : «
Chernobyl’s Legacy : Health, Environmental and Socio-Economic
Impacts
», disponible sur le site Internet de l’AIEA.
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des
conséquences
de
ces
scénarios
d’accidents
sont
encore
insuffisantes
199
.
L’IRSN a entrepris une démarche d’évaluation d’un scénario
reposant sur l’hypothèse principale d’un rejet « contrôlé » de substances
radioactives. Ces études ne postulent en aucun cas de la probabilité de
réalisation d’un scénario de ce type en France. Ce scénario est susceptible
de varier en fonction de la localisation de l’accident, des conditions
météorologiques, etc. Il prend en compte, notamment, les éléments
suivants :
-
le coût des dégâts directs sur le site accidenté (incluant la
décontamination et le démantèlement du site ainsi que la fourniture
d’une énergie de remplacement) ;
-
les effets à court et long terme de la contamination radiologique
(soins, évacuation et assistance aux populations) ;
-
le coût des territoires contaminés (décontamination et mesures de
compensation allouées aux populations) ;
-
les nombreux coûts indirects (restrictions aux exportations, à la
production agricole, surcoûts de production ou d’achat d’électricité,
baisse du tourisme notamment).
Ces
travaux
de
recherche
doivent
encore
être
confortés
scientifiquement. Ils estiment le coût des dégâts à un ordre de grandeur
qui pourrait atteindre 70 Md€
200
avec 10 % de dommages directs et 90 %
de dommages indirects dont le chiffrage est très difficile et très aléatoire.
Ce chiffre est très sensible à différentes hypothèses, pouvant impacter
sensiblement en plus ou en moins, notamment les coûts indirects.
Ce chiffre est d’un ordre de grandeur comparable aux coûts d’une
catastrophe naturelle telle que le tremblement de terre de Kobe en 1995
(100 Md$
201
) ou l’ouragan Katrina en 2005 (coût des dommages estimé à
125 Md$, dont 60 Md$ à la charge des assurances
202
, et un coût total
incluant les conséquences indirectes dépassant les 200 Md$). De même,
les dégâts causés par une marée noire peuvent représenter un coût de
199
L’ASN a commandé en 2011 une étude sur ce sujet.
200
Les estimations de l’IRSN donnent un coût moyen compris entre 70 Md€ pour un
accident modéré sur un réacteur comme celui qui s’est produit à Three Mile Island en
1979, et 600 Md€ à 1 000 Md€ pour un accident très grave comme ceux de
Tchernobyl ou de Fukushima.
201
Source : Banque Mondiale.
202
Source : US National Oceanic and Atmospheric Administration.
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243
plusieurs milliards d’euros, et toucher plusieurs pays
203
. On rappellera
également que la rupture du barrage de Banqiao, en Chine, en 1975, a
causé près de 30 000 victimes immédiates, sans compter les victimes
ultérieures des épidémies et famines qui suivirent.
En termes de conséquences connues, l’industrie nucléaire se révèle
plus sûre que beaucoup d’autres filières énergétiques. En particulier, la
mortalité directe imputable à la filière nucléaire civile est très nettement
inférieure à celle imputable aux énergies fossiles
204
. Pour l’industrie
pétrolière, par exemple, il faut rappeler que cette filière a comptabilisé
plus de 20 000 morts entre 1969 et 2000.
La mortalité indirecte est plus difficile à évaluer, tant pour
l’industrie nucléaire (mortalité anticipée due à des doses de radiation
limitées par exemple) que pour d’autres industries (cas des particules
fines produites par les centrales au charbon).
Cependant, les conséquences résultant d’un accident nucléaire
majeur seraient potentiellement beaucoup plus graves que celles résultant
d’accidents majeurs dans les autres filières énergétiques. Par rapport aux
séismes et ouragans, les accidents nucléaires ont au moins deux
caractéristiques : la contamination des territoires affectés persiste pendant
de très longues durées (pouvant se compter en siècles) ; ils ont une
influence considérable sur la perception du public et peuvent mettre en
cause la poursuite d’exploitation des centrales à l’échelle mondiale
(comportements des citoyens, décisions politiques, effet domino au plan
international). De plus, le parc français étant très homogène, un problème
de conception pourrait entrainer des conséquences démultipliées.
Les caractéristiques du risque nucléaire, probabilité très faible mais
conséquences pouvant être de nature catastrophique, expliquent que la
responsabilité de l’exploitant nucléaire soit plafonnée afin de permettre
d’assurer une responsabilité civile limitée, qui en contrepartie est mise en
jeu automatiquement sans qu’il soit besoin de démontrer la faute de
l’exploitant.
203
Le pétrole échappé des cuves du Prestige en 2002 a ainsi souillé les côtes du
Portugal, de l’Espagne et de la France.
204
Source : «
Evaluation de risques d’accidents nucléaires comparés à ceux d’autres
filières énergétiques
», OCDE/AEN, 2010.
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COUR DES COMPTES
2 -
La responsabilité civile nucléaire : un dispositif dérogatoire
au droit commun
Il convient de rappeler que la responsabilité civile couvre les
dommages causés aux tiers qui subissent un préjudice pouvant donner
lieu à réparations. En ce sens ces dommages diffèrent de ceux causés par
l’accident aux installations de l’exploitant, dommages en général couverts
par une police d’assurance distincte « d’assurance dommages ».
Le développement de la production électrique d’origine nucléaire à
partir des années 1950 a conduit un certain nombre d’Etats, sur le
territoire desquels étaient implantées ces installations, à mettre en place
un régime d’assurance permettant de couvrir les risques que comportait
l’exploitation de ces centrales. Les caractéristiques du risque nucléaire,
indiquées plus haut, ont naturellement conduit les Etats concernés à
organiser un régime de responsabilité civile particulier dans un cadre
supranational.
Selon l’exposé des motifs de la convention de Paris (1960) :
« La production et l’utilisation de l’énergie atomique comportent
des risques potentiels de grande envergure et de caractère particulier.
Malgré le haut niveau de sécurité atteint dans ce domaine, des accidents
qui pourraient causer des dommages considérables restent cependant
possibles »,
« Un régime spécial de responsabilité civile nucléaire s’impose
car le droit commun n’est pas adapté aux problèmes particuliers dans ce
domaine ».
En
effet,
en
droit
commun
de
la
responsabilité
civile,
l’indemnisation des victimes nécessite de prouver la faute d’une ou
plusieurs personnes et de démontrer le lien de causalité entre la faute et le
dommage.
A l’opposé, les conventions internationales et leurs traductions
législatives dans les droits nationaux prévoient la responsabilité du seul
exploitant sans que sa faute aie à être démontrée et en ne permettant à
celui-ci de rechercher la responsabilité d’un tiers, son fournisseur par
exemple, que dans des cas très strictement limités. La responsabilité est
fondée sur le risque et canalisée sur l’exploitant.
De même, alors que la responsabilité civile est en principe
illimitée, celle de l’exploitant nucléaire est limitée par des plafonds qui
sont destinés à ne pas faire peser une charge trop lourde sur l’exploitant et
à permettre d’assurer ce risque (donc de garantir la solvabilité de
l’exploitant pour l’indemnisation).
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245
Dans la suite, le terme responsabilité civile nucléaire (RCN)
couvre globalement la responsabilité civile de l’exploitant nucléaire
(RCEN) ainsi que la responsabilité civile du transport nucléaire (RCTN).
3 -
Le paysage français
La France est un acteur particulier dans le paysage des Etats
producteurs d’électricité d’origine nucléaire. Tout d’abord, la quasi-
totalité des intervenants est sous contrôle étatique, l’Etat étant actionnaire
très largement majoritaire d’EDF et d’AREVA, le CEA et l’ANDRA
étant des établissements publics.
De plus, contrairement à d’autres pays, il n’existe qu’un seul
producteur d’électricité d’origine nucléaire (laquelle représente la grande
majorité de la production d’électricité en France). Cette situation rend
difficile sinon impossible toute mutualisation équilibrée du risque entre
plusieurs acteurs économiques, telle qu’elle peut être pratiquée, par
exemple, aux Etats-Unis.
Cependant, il ne faudrait pas conclure de cette situation que le
dispositif de responsabilité civile est inutile et que l’ensemble des charges
reviennent à la société : il existe bien une différence entre les coûts et
responsabilités à la charge de l’exploitant, qui sont
in fine
payés par le
consommateur d’électricité, et les coûts qui seraient à la charge de l’Etat,
donc du contribuable.
B - Les conventions internationales sur
la responsabilité civile nucléaire
1 -
Les conventions
a)
La convention de Paris du 29 juillet 1960 (OCDE/AEN)
L’économie du dispositif
La convention sur la responsabilité civile dans le domaine de
l’énergie nucléaire, négociée dans le cadre de l’OCDE (Organisation de
coopération et de développement économiques) au sein de l’Agence de
l’énergie nucléaire (AEN) et signée à Paris le 29 juillet 1960, a posé les
bases du régime spécial de couverture du risque nucléaire civil. Ce
régime visait à garantir un équilibre entre les intérêts des victimes
potentielles et ceux de l’industrie nucléaire naissante qu’il convenait de
préserver.
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246
COUR DES COMPTES
Cette
convention,
qui
comporte
actuellement
16 parties
contractantes
205
, est entrée en vigueur le 1
er
avril 1968 et a été amendée
successivement en 1964, 1982 et 2004 (ce dernier amendement n’étant
toujours pas en vigueur). Elle prévoit un régime de responsabilité civile
particulier, destiné à faciliter les actions en réparation des victimes de
dommages subis sur le territoire du pays de l’accident et des autres pays
parties à la convention.
Les principes fondamentaux du régime de responsabilité civile en
matière nucléaire instaurés par la convention de Paris
Le régime spécifique prévu par la convention de Paris en 1960
repose sur cinq principes, largement repris par toutes les conventions
postérieures. L’exploitant d’une installation nucléaire est responsable de
tout dommage causé pendant l’exploitation ou à l’occasion du transport
de substances radioactives en provenance ou à destination de cette
installation. Cette responsabilité est mise en jeu dans les conditions
suivantes :
-
une
responsabilité
objective
sans
faute.
L’exploitant
est
responsable de tout dommage aux personnes et aux biens causé par
un accident survenu dans son installation ou au cours du transport de
matières radioactives en provenance ou à destination de son
installation sans que la victime ait à démontrer une faute. Il lui suffit
d’établir un lien de causalité entre le fait générateur du dommage et
le préjudice subi pour engager la responsabilité de l’exploitant ;
-
une
responsabilité exclusive
« canalisée » sur le seul exploitant de
l’installation nucléaire qui vise à garantir un traitement rapide des
contentieux
en
réparations
en
évitant
toute
recherche
de
responsabilités de ses fournisseurs et/ou ses sous-traitants par les
victimes de l’accident ;
-
une
responsabilité limitée
dans la durée et plafonnée dans le
montant des réparations à la charge de l’exploitant ;
-
une
garantie financière obligatoire
pour l’exploitant afin de
prévenir l’insolvabilité de ce dernier ;
-
une
unité de juridiction
conférant compétence pour évaluer les
réparations aux seuls tribunaux de l’Etat sur le territoire duquel
205
Allemagne, Autriche, Belgique, Danemark, Espagne, France, Grèce, Italie,
Luxembourg, Norvège, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni, Suède, Suisse, Turquie. La
Suisse a ratifié la convention de Paris telle qu’amendée en 2009 mais elle entrera en
vigueur pour la Suisse seulement au moment de l’entrée en vigueur du Protocole
d’amendement de 2004. Elle est donc actuellement en vigueur dans 15 pays.
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247
l’accident est survenu, ou en cas de transport, de l’Etat où est située
l’installation dont l’exploitant est responsable.
Les dommages couverts au titre du régime de responsabilité civile
nucléaire incluent :
-
les dommages causés aux personnes. Un principe de non-
discrimination s’applique aux victimes d’un accident nucléaire,
indépendamment de leur nationalité, domicile ou lieu de résidence ;
-
les dommages causés aux biens (matériels) à l’exclusion (i) de
l’installation
nucléaire
elle-même
et
des
autres
installations
nucléaires, même en cours de construction, qui se trouvent sur le site
où est implantée cette installation et (ii) des biens qui se trouvent sur
le même site et qui sont ou doivent être utilisés en rapport avec l’une
ou l’autre de ces installations .
Les limitations apportées à la responsabilité civile de l’exploitant
d’une installation nucléaire
La convention de Paris prévoyait une forte limitation de la
responsabilité de l’exploitant, avec notamment des plafonds de
responsabilité très bas.
Le plafonnement des indemnités en réparation des dommages
En vertu de l’article 7 de la convention, le montant maximal de la
responsabilité de l’exploitant résultant des dommages causés par un
accident nucléaire avait été fixé à 15 millions de droits de tirage spéciaux
(DTS) soit environ 17,25 M€
206
. Ce montant pouvait être modifié par la
législation d’une partie contractante sous certaines conditions. Un
montant minimum garanti de 5 millions de DTS (5,75 M€) est également
prévu à la charge de l’exploitant pour les dommages causés par le
transport de substances nucléaires ainsi que ceux pouvant résulter des
« installations nucléaires à risques réduits » reconnues comme telles par
une partie contractante.
La prescription décennale des actions en réparation
Les actions en réparation doivent être engagées sous peine de
déchéance dans le délai de 10 ans à compter de l’accident nucléaire.
Toutefois la législation nationale d’une partie contractante, sur le
206
Avec un taux d’équivalence de 1 DTS pour 1,15 euro. Le DTS est un actif de
réserve international crée en 1969 par le Fonds monétaire international.
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248
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territoire de laquelle se situe l’installation nucléaire dont l’exploitant est
responsable, peut prévoir un délai de déchéance supérieur à dix ans.
Les cas d’exonération de responsabilité de l’exploitant
Les dispositions de la convention de Paris ne s’appliquent ni aux
accidents nucléaires survenus sur le territoire d’Etats non-contractants, ni
aux dommages subis sur ces territoires, sauf si la législation de la partie
contractante dont relève l’exploitant responsable en dispose autrement.
L’exploitant n’est pas tenu responsable des dommages causés par
un accident nucléaire si cet accident résulte directement d’actes de conflit
armé, d’hostilités, de guerre civile, d’insurrection ou de cataclysmes
naturels de caractère exceptionnel
207
. La législation nationale de la partie
contractante sur le territoire de laquelle se situe l’installation nucléaire
peut toutefois exclure les cataclysmes naturels des cas d’exonération de la
responsabilité de l’exploitant.
b)
La convention complémentaire de Bruxelles du 31 janvier 1963
Le régime d’indemnisation mis en place par la convention de Paris
est vite apparu insuffisant pour couvrir les dommages que pourrait causer
un accident nucléaire, même d’ampleur limitée. Aussi, la majorité des
Etats parties à la convention de Paris a adopté la convention
complémentaire de Bruxelles du 31 janvier 1963
208
afin d’assurer une
meilleure indemnisation des victimes grâce à un système de plafond plus
élevé comportant trois tranches d’indemnisation cumulatives, à la charge
de l’exploitant, de l’Etat de l’installation, puis des Etats parties à la
convention. Le caractère complémentaire de cette convention est posé par
son article 1er qui précise que le régime institué est soumis aux
dispositions de la convention de Paris : un Etat ne peut devenir ou rester
partie à cette convention que s’il est partie à celle de Paris.
Le dispositif d’indemnisation par tranches cumulatives est le
suivant :
207
Les dommages causés par des actes terroristes sont en revanche couverts par la
convention.
208
Actuellement 12 Etats sont partie à la convention complémentaire de Bruxelles :
Allemagne, Belgique, Danemark, Espagne, Finlande, France, Italie, Norvège, Pays-
Bas, Royaume-Uni, Suède, Slovénie et Suisse (cette dernière a ratifié la convention de
Bruxelles mais l’entrée en vigueur n’est pas encore intervenue). Les trois Etats Parties
à la convention de Paris mais pas à la convention complémentaire de Bruxelles sont la
Grèce, le Portugal et la Turquie.
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249
-
la
première tranche
correspond au montant de l’indemnisation à la
charge de l’exploitant établi dans la convention de Paris, soit un
montant minimal de 5 millions de DTS soit 5,75 M€ ;
-
la
deuxième tranche
correspond au versement par « l’Etat de
l’installation », c’est à dire l’Etat où se situe l’installation nucléaire
appartenant à l’exploitant responsable, d’un montant d’indemnisation
(cumulé avec la première tranche) plafonné à 175 millions de DTS
(201,25 M€) ;
-
la
troisième tranche
, cumulée avec les deux premières, permet
d’allouer un montant d’indemnisation limité à 300 millions de DTS
soit 345 M€. Le montant de cette indemnisation est à la charge des
Etats contractants selon une clé de répartition reposant sur les
niveaux relatifs du PNB et de la puissance thermique installée de
chaque Etat.
Les conventions de Paris et de Bruxelles posent les bases du droit
international de la responsabilité civile nucléaire sur lesquelles repose le
droit positif français. Elles réunissent aujourd’hui principalement des
pays nucléarisés d’Europe occidentale.
c)
L’application réciproque de deux régimes conventionnels de
responsabilité civile nucléaire
La convention de Vienne relative à la responsabilité civile en
matière de dommages nucléaires a été adoptée le 21 mai 1963 sous les
auspices de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) dans le
cadre de l’Organisation des Nations Unies. Elle est entrée en vigueur le
12 novembre 1977, compte 38 Etats parties
209
et présente la particularité
de réunir un nombre équivalent de pays nucléaires et non nucléaires.
Négociées en parallèle, les conventions de Vienne et de Paris
s’inspirent des mêmes principes fondamentaux et présentent des
modalités de mise en oeuvre de la responsabilité civile nucléaire
comparables, à quelques détails près, mais avec des montants
sensiblement différents selon les pays. La France n’est pas signataire de
la convention de Vienne.
209
Arabie Saoudite, Argentine, Arménie, Belarus, Bolivie, Bosnie-Herzégovine,
Brésil, Bulgarie, Cameroun, Chili, Croatie, Cuba, Egypte, Estonie, Fédération de
Russie, Hongrie, Kazakhstan, Lettonie, Liban, Lituanie, Macédoine, Mexique,
Moldavie, Monténégro, Niger, Nigeria, Pérou, Philippines, Pologne, République
Tchèque, Roumanie, Saint-Vincent, Sénégal, Serbie, Slovaquie,
Trinité et Tobago,
Ukraine et Uruguay.
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COUR DES COMPTES
En 1986, l’accident de Tchernobyl a conduit les parties prenantes
aux conventions de Paris et Vienne à élaborer, à défaut d’un régime
international unique de responsabilité civile nucléaire, une passerelle
juridique permettant d’assurer une meilleure indemnisation des victimes
en leur garantissant le bénéfice réciproque des dispositions figurant dans
chaque convention.
Tel est l’objet du protocole commun relatif à l'application de la
convention de Vienne et de la convention de Paris, signé le 21 septembre
1988 et entré en vigueur le 27 avril 1992.
Ce protocole commun étend la couverture géographique des
régimes de responsabilité par un système d’avantages réciproques, qui
permet aux victimes d’un Etat partie à l’une des deux conventions
d’obtenir réparation pour un accident survenant sur le territoire d’un Etat
partie à l’autre convention.
Il faut souligner que la France n’a pas ratifié le protocole commun
(elle l’a néanmoins signé le 21/06/1989) du fait principalement de
l’absence de garanties suffisantes quant à l’application réciproque des
deux régimes compte tenu de la différence notable des montants
d’indemnisation
prévus
pour
certains
pays.
Une
décision
interministérielle du 3 octobre 2011 prévoit toutefois sa ratification
prochaine assortie d’une réserve de réciprocité.
d)
Une révision substantielle du régime de responsabilité
en attente de ratification depuis 8 ans
Les protocoles de 2004 portant modification de la convention de
Paris et de la convention complémentaire de Bruxelles
La signature des protocoles d'amendement de la convention de
Paris et de la convention complémentaire de Bruxelles, le 12 février 2004,
a rendu le régime de ces deux conventions très proche de celui de la
convention de Vienne après son amendement de 1997. Les principales
évolutions sont :
-
une augmentation très significative du montant de la
responsabilité de l’exploitant nucléaire, portée à 700 M€, des
montants d’indemnisation à la charge de l’Etat où est située
l’installation accidentée et des montants à la charge de la
solidarité des Etats (portant le dispositif global à 1,5 Md€) ;
-
une définition élargie du « dommage nucléaire » ;
-
un élargissement du champ d’application géographique des
deux conventions.
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251
Comparaison des montants d’indemnisation prévus par les
conventions de Paris / Bruxelles avec ceux des protocoles de 2004
Tranches
Montants prévus par les
conventions en vigueur en
France
Protocoles 2004
Exploitant
91,5 M€
700 M€
Etat de
l’exploitant
+ 109,8 M€
soit au total : 201,3 M€
+ 500 M€,
soit au total : 1 200 M€
Etats-parties
+ 143,7 M€
soit au total : 345 M€
+ 300 M€
soit au total : 1 500 M€
Source : Dispositifs conventionnels et législatifs et Cour des comptes
Les règles imposées par l’Union européenne pour la ratification
des protocoles additionnels de 2004
Il convient de souligner que
les protocoles de révision de 2004 ne
sont toujours pas en vigueur
. En effet, le protocole additionnel à la
convention de Paris de 2004 a eu pour effet d’intervenir en matière
juridictionnelle en transférant la compétence aux tribunaux de l’Etat
côtier, en cas de dommages nucléaires dans la zone économique exclusive
d’une partie contractante. En conséquence, l’Union européenne a exigé,
en vertu du principe imposant la règle de l’unanimité des Etats-membres
pour les questions relevant du domaine judiciaire, que le dépôt des
instruments de ratification de ce protocole soit fait simultanément par les
Etats-membres, parties aux conventions concernées.
Trois Etats-membres de l’Union européenne (Belgique, Grande-
Bretagne et Italie) sont particulièrement concernés car les dispositions de
droit interne obligatoires pour autoriser la ratification des protocoles n’ont
pas encore été prises.
2 -
Les limites du droit international
a)
Les difficultés du marché de l’assurance pour couvrir
certaines extensions
Les capacités du marché de l’assurance ont permis de couvrir la
garantie financière prévue dans les textes actuellement en vigueur, les
solutions alternatives - création d’une mutuelle, captive ou rétention
d’une part du risque – étant restées peu utilisées. Toutefois, ces capacités
pourraient trouver leurs limites avec l’entrée en vigueur du protocole de
2004 modifiant la convention de Paris. Si l’augmentation du plafond de
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garantie à 700 M€ ne semble pas poser de problème, le marché de
l’assurance pourrait ne pas permettre de couvrir une partie des extensions
du champ des dommages couverts. Les principales difficultés seraient :
-
la prise en charge des coûts des mesures de restauration d’un
environnement dégradé, pour lesquels il est difficile de déterminer de
façon objective la limite des mesures raisonnables à mettre en
oeuvre ;
-
le financement des mesures de sauvegarde en cas de « menace grave
et imminente d’accident nucléaire » pour la même raison, le principe
de précaution appliqué par les autorités publiques locales, pouvant
conduire à des mesures plus onéreuses que celles préconisées par les
experts ;
-
l’extension de 10 à 30 ans du délai de prescription pour les
dommages corporels, notamment à cause de la difficulté pour établir
un lien de causalité entre le sinistre nucléaire et le dommage dans le
cas de maladies se déclarant de très nombreuses années après
l’évènement.
Ces points ne doivent pas bloquer le processus d’entrée en vigueur
des protocoles de 2004. D’une part, on a pu observer que les réticences
des assureurs évoluent dans le temps et, d’autre part, comme pour
d’autres risques, il est possible de prévoir une couverture par l’Etat, en
contrepartie du versement d’une prime, lorsque le marché de l’assurance
se révèle défaillant.
b)
Certains grands pays nucléaires restent en dehors
de toute convention
Plusieurs
pays
disposant
d’une
industrie
électronucléaire
développée
restent
actuellement
en
dehors
de
toute
convention
internationale sur la responsabilité civile nucléaire. Ainsi, le Japon
(54 réacteurs nucléaires en exploitation en 2010), la Chine (14 réacteurs
en service), la Corée (20 réacteurs en production) disposent d’une
législation interne sur la responsabilité civile nucléaire (reprenant
sensiblement les principes généraux mis en place dans les conventions
internationales), mais n’ont signé aucune convention internationale. Le
cas des dommages transfrontaliers dus à un accident nucléaire dans ces
pays n’est donc pas traité.
Les Etats-Unis représentent également un cas particulier. Le
dispositif de responsabilité civile nucléaire aux Etats-Unis, régi par le
« Price Anderson Act », date de 1957. Fondé sur une responsabilité
objective et limitée dans son montant, il couvre les réacteurs nucléaires,
les réacteurs de recherche, les installations nucléaires du Department of
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253
Energy (DOE), les activités de transports et organise un mécanisme
d’indemnisation des victimes reposant sur l’exploitant. Concernant les
conventions internationales, les Etats-Unis ne sont partie prenantes qu’à
la convention sur la réparation complémentaire des dommages nucléaires,
qui date de 1997, n’a été ratifiée que par 4 pays et n’est pas entrée en
vigueur.
C - Le droit positif français
1 -
Le dispositif juridique en vigueur
a)
La loi n° 68-943 du 30 octobre 1968
Le régime juridique de la responsabilité civile nucléaire applicable
en France repose sur les dispositions en vigueur de la convention de Paris,
de la convention complémentaire de Bruxelles et de leurs protocoles
additionnels, dispositions reprises et complétées par la loi n° 68-943 du
30 octobre 1968 qui constitue le droit positif français.
Les dispositions principales de la loi de 1968, modifiée par la loi
n° 90 - 488 du 16 juin 1990, portent sur les points suivants :
-
le montant maximum de la responsabilité de l’exploitant est porté à
91,5 M€ par accident survenant sur une installation nucléaire et limité
à 22,9 M€ lorsque l’accident concerne une installation à risque réduit
ou le transport de substances nucléaires ;
-
au-delà de ce montant à la charge de l’exploitant, l’Etat prend en
charge les indemnisations restant dues aux victimes dans les
conditions et limites prévues par la convention complémentaire de
Bruxelles, à savoir dans un plafond de 345 M€
.
-
tout exploitant nucléaire doit détenir et maintenir une assurance ou
une autre garantie financière agréée par le ministre de l’économie et
des finances, à concurrence, par accident, du montant de sa
responsabilité. En cas de défaillance, l’Etat se porte subsidiairement
garant pour la réparation des dommages à concurrence du montant
maximum de 91,5 M€ ;
-
si les montants garantis sont insuffisants pour réparer les dommages,
ou risquent de l’être, un décret en conseil des ministres, publié six
mois au plus tard après l’accident, devra constater la situation
exceptionnelle qui en résulte et fixer les modalités de répartition,
prévoyant une indemnisation prioritaire des dommages corporels ;
-
l’Etat prend en charge la réparation des dommages dont les effets se
sont manifestés plus de 10 ans après l’accident lorsque ce dernier est
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survenu sur le territoire national. L’action en réparations devra
toutefois intervenir au plus tard dans le délai de 5 ans suivant le
dixième anniversaire de l’accident ;
-
le transporteur de substances nucléaires en transit sur le territoire
français doit disposer d’une assurance ou garantie financière couvrant
les dommages qui pourraient être causés par un accident nucléaire au
cours du transport, à concurrence de 22,9 M€ s'il s'agit d'un transport
régi par la convention de Paris, et de 228,7 M€ dans les autres cas..
De toute évidence, les plafonds en vigueur sont très insuffisants et
ne permettent pas de couvrir les dommages d’un accident, même
d’ampleur limitée. Les dispositions des protocoles de 2004 exposées
supra tendent à pallier, pour partie, ces insuffisances.
b)
Les dispositions des protocoles de 2004 figurent
dans la loi de 2006 mais demeurent inapplicables
L’article 55 de la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006, relative à la
transparence et la sécurité en matière nucléaire, fixe les mesures
d’application des protocoles de révision de 2004 et modifie en
conséquence la loi de 1968, mais conditionne leur applicabilité à l’entrée
en vigueur de ces protocoles.
L’approbation des protocoles additionnels de 2004 a été autorisée
en France par cette loi, le dépôt de l’instrument de ratification devrait être
assorti d’une réserve de réciprocité concernant les parties non-
contractantes dont la législation nationale n’offre pas des avantages
réciproques d’un montant équivalent à celui instauré par ces protocoles.
c)
La mise en oeuvre de la garantie financière par les exploitants dans
le régime actuellement applicable en France est perfectible
Une liste des exploitants concernés inexistante
La loi de 1968 modifiée relative à la responsabilité civile dans le
domaine de l’énergie nucléaire s’applique aux personnes physiques ou
morales, publiques ou privées, qui exploitent une installation nucléaire
entrant dans le champ d’application de la convention de Paris. Cependant,
il n’existe aucune liste, tenue à jour soit par l’Autorité de sûreté nucléaire,
soit par la direction générale de l’énergie et du climat, des exploitants
devant disposer de la garantie financière prévue. En conséquence, il est
actuellement impossible de s’assurer que tous les exploitants d’une
installation nucléaire sur le territoire français disposent de la garantie
obligatoire pour indemniser les victimes d’un dommage.
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255
Les garanties ne font pas systématiquement l’objet de
l’agrément prévu par la loi
La loi de 1968 modifiée prévoit dans son article 7 que la garantie
financière mise en place par chaque exploitant doit être agréée par le
ministre de l’économie et des finances. Cette exigence légale n’est
actuellement pas respectée en France, la sous-direction des assurances
(direction générale du Trésor) ne délivrant pas d’agrément systématique
pour les garanties de responsabilité civile nucléaire.
Ainsi, il n’est actuellement pas possible de certifier la fiabilité des
garanties financières mises en place par les exploitants. Compte-tenu de
la complexité des mécanismes financiers en jeu
210
, cette défaillance ne
permet pas de certifier la capacité des exploitants, via leurs assureurs, à
tenir leurs engagements de couverture de leur responsabilité civile. La
nécessité de cet agrément prendra une acuité particulière lorsque le
plafond de responsabilité aura été rehaussé à 700 M€.
2 -
Difficultés et limites
a)
Des plafonds de responsabilités excessivement bas
Comme précisé précédemment, les dispositifs d’indemnisation en
vigueur atteignent au maximum 345 M€, montant évidemment insuffisant
pour garantir l’indemnisation des dommages, ne serait-ce que corporels,
en cas d’accident majeur. Quant aux montants prévus par les protocoles
modificatifs de 2004 aux conventions de Paris et de Bruxelles,
sensiblement supérieurs, ils ne sont toujours pas applicables.
b)
Un marché de l’assurance nucléaire imparfait
La couverture du risque de responsabilité civile nucléaire est
essentiellement fournie dans le monde par le biais de pools d’assurance
ou de réassurance, EDF constituant une exception notable par son usage
d’une mutuelle et d’une captive de réassurance. La construction de ces
pools d’assureurs, intervenant chacun sur un seul territoire national,
conduit
de facto
à une situation quasi-monopolistique et à un manque de
transparence conduisant à s’interroger sur la capacité du système à
couvrir les risques futurs.
210
Les exploitants n’ont pas accès aux accords liant les assureurs membres du
groupement ASSURATOME, ni au devenir des primes de réassurance payées chaque
année, ni aux accords garantissant la sécurité et la disponibilité des fonds
d’indemnisation.
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COUR DES COMPTES
c)
La mise en oeuvre de ces garanties pourrait se révéler difficile
en cas d’accident grave
Les règles spécifiques de la responsabilité civile de l’exploitant
nucléaire, ainsi que l’obligation d’avoir et de maintenir une garantie, ont
notamment pour objectifs de permettre une indemnisation rapide des
victimes. Cet objectif pourrait cependant être contrarié par plusieurs
éléments lors de la mise en oeuvre du dispositif.
La priorité donnée à l’indemnisation des dommages corporels
La loi française prévoit, dans le cas où les dommages à indemniser
risquent de dépasser le plafond d’indemnisation autorisé, une priorité
pour l’indemnisation des dommages corporels. Mais ces dommages sont
ceux qui sont généralement les plus tardifs à se manifester, les
conséquences pouvant apparaître plusieurs années après l’exposition
radioactive et il est difficile d’établir la relation entre certaines
pathologies et l’accident nucléaire.. La réparation des dommages non
corporels pourrait donc être retardée ou subir un plafonnement à un
niveau assez bas afin de constituer une réserve d’indemnisation.
Les solutions hors « assurance classique » posent le problème de
l’efficacité de la gestion des sinistres
En cas d’accident nucléaire majeur, la gestion des demandes
d’indemnisation représenterait une charge de travail très importante. Un
assureur, avec son réseau d’agences, est particulièrement à même
d’assumer cette tâche qui constitue une des facettes principales de son
métier. En revanche, on peut s’interroger sur la capacité de gestion des
sinistres lorsque la garantie financière est fournie non par une société
d’assurance mais par une mutuelle dédiée, une captive ou par rétention du
risque. La solution d’une convention avec un assureur doit être examinée
avec attention afin de s’assurer de son adéquation. Il conviendrait à cet
égard de faire figurer la vérification de ces éléments dans les conditions
de délivrance de l’agrément prévu par la loi.
Il faut également signaler que le montant des frais de gestion à la
charge des assureurs est actuellement plafonné à 30 M€, et que la
question de savoir qui assurera le financement au-delà de cette limite
reste posée.
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257
d)
L’Etat garant : une garantie actuellement gratuite
pour les exploitants
Les conventions de Paris/Bruxelles et leur transposition en droit
français limitent la responsabilité civile de l’exploitant nucléaire. Dans le
dispositif actuel de prise en charge du coût d’un sinistre (réparation et
coût économique), l’Etat intervient à 4 niveaux :
-
en fournissant le deuxième tiers de financement pour la réparation
des dommages, à hauteur maximum de 126,5 M€ actuellement, et de
500 M€ après l’entrée en vigueur de la version révisée de 2004 ;
-
en participant au troisième tiers de financement (solidarité des Etats)
en fonction de la puissance installée. Cette contribution s’élève à
143,75 M€, et la France y contribue à hauteur d’environ 34 %, ce qui
représente 49 M€ actuellement. Dans la version révisée en 2004 de la
convention, compte tenu d’un nouveau mode de répartition entre
Etats, la contribution française s’élèvera à 40 %, soit 120 M€,
environ ;
-
dans l’hypothèse très probable, en cas d’accident majeur, où les trois
tranches d’indemnisation ne suffiraient pas à couvrir la réparation de
l’ensemble des dommages, l’Etat pourrait être conduit, bien que cela
ne soit actuellement pas prévu par la loi, à indemniser certains
dommages, notamment corporels, au-delà du plafond prévu par la loi,
pour un montant indéterminé a priori. De plus, indépendamment de
toute décision sur un montant d’indemnisations supérieur au plafond
prévu, une partie du coût économique des dommages s’imposerait à
l’économie française, tels que la réduction du tourisme ou des
exportations ;
-
de même, dans l’hypothèse d’une défaillance tant des assureurs (ou
garanties alternatives) que de l’exploitant (ce cas reste assez
hypothétique pour un plafond de responsabilité de 91,5 M€ mais
nettement plus réaliste pour un plafond de 700 M€), l’Etat serait
amené à compenser cette défaillance par subsidiarité.
Certes, ces différents niveaux d’intervention ne constituent pas
tous, au sens strict, une garantie mais, au total, ils conduisent l’Etat à
couvrir, sans frais pour l’exploitant (hormis le premier plafond
d’indemnisation) l’ensemble des coûts induits par l’accident, alors que
ces coûts seraient à la charge du responsable dans un mécanisme
classique de réparation des torts causés à autrui, sans limite.
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e)
Le financement de la prise en charge par l’Etat d’une part
d’indemnisation des dommages
On observe ainsi qu’en cas de catastrophe nucléaire majeure, par
les différents mécanismes en jeu, l’Etat serait appelé à couvrir une part
importante des dommages qu’aurait dû supporter le producteur au titre de
sa responsabilité civile.
L’indemnisation des dommages supportée par l’Etat, se substituant
à la responsabilité civile de l’exploitant, pour les deuxième et troisième
tiers d’indemnisation, est actuellement gratuite pour les exploitants
nucléaires. De même, le marché de l’assurance pourrait être incapable de
couvrir certaines extensions de garantie prévues par les protocoles de
2004, conduisant alors à substituer la garantie de l’Etat au marché
défaillant.
Dans ces deux cas, l’Etat pourrait légitimement réclamer le
paiement d’une prime pour la couverture de ces risques. Pour le deuxième
tiers d’indemnisation, aux termes de la convention de Bruxelles, la loi
nationale peut également augmenter le plafond de responsabilité de
l’exploitant et diminuer ou supprimer en conséquence la tranche de
financement additionnelle apportée par l’Etat.
Le coût du risque pris en charge par l’Etat est très difficile à
évaluer. Toutefois, on peut approcher le coût de ce risque en le comparant
au coût de la création
fictive
d’un fonds d’indemnisation, comme cela
existe dans d’autres domaines.
Comme indiqué plus haut, la probabilité d’accident est très faible
et les accidents survenus notamment à Tchernobyl et Fukushima ne
peuvent se comparer au contexte français. Mais, pour estimer le coût d’un
risque potentiel assuré sans contrepartie par l’Etat, il est nécessaire de
retenir un coût de sinistre. C’est pourquoi, dans les calculs qui suivent,
le
coût d’un sinistre nucléaire de 70 Md€, reposant sur les recherches
exploratoires menées par l’IRSN, a été retenu. En excluant, pour la
simplicité du raisonnement, toute approche probabiliste, la création d’un
fonds, doté à concurrence de ce montant sur la durée de fonctionnement
moyenne d’un parc nucléaire, en prenant l’hypothèse de 40 ans pour cette
dernière, se traduirait par une dotation de 580 M€ par an (avec une
hypothèse de rendement annuel des fonds de 5 %). La production
annuelle d’électricité d’origine nucléaire en France étant de l’ordre de
410 millions de MWh, la constitution d’un tel fonds à concurrence de
70 Md€ coûterait 1,41 € par MWh, soit 3,52 % de la valeur de
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259
l’ARENH
211
fixée à 40 €/MWh au 1
er
juillet 2011, montant qui sera
réévalué
à
42 €/MWh
au
1er janvier 2012.
Cela
représente
une
« dotation » annuelle de 83 M€ (soit 0,20 € par MWh) par tranche de
10 Md€ de coût du sinistre.
Cet exemple est illustratif, très sensible aux hypothèses choisies
(notamment le coût du sinistre et la durée de fonctionnement du parc,
absence d’approche probabiliste), il ne donne qu’un ordre de grandeur du
coût du risque assumé par l’Etat. Le fonds et le montant du sinistre choisi
ne sont que des « variables de calcul » permettant, faute d’approche
statistique probante, d’indiquer un coût de risque. Ces développements ne
doivent pas être compris comme militant en faveur de la création d’un
fonds.
Comparaisons avec d’autres activités économiques
et d’autres formes d’énergie
Le système de responsabilité civile des propriétaires de navires pour
les dommages résultant de la pollution par les hydrocarbures est proche de
celui du nucléaire : il pose le principe d’une responsabilité objective,
« canalisée » sur le propriétaire du navire-citerne, instaure un système
d’assurance-responsabilité obligatoire, limite (sous certaines conditions) la
responsabilité à un montant défini en fonction de la jauge du navire et précise
la compétence des tribunaux.
Un fonds (FIPOL) a également été créé afin de compléter
l’indemnisation à charge du propriétaire du navire, financé par des
contributions perçues sur toute personne ayant reçu plus de 150 000 tonnes
d’hydrocarbures dans l’année
212
. Les montants plafonds sont de 89 millions
de DTS (environ 102 M€) à charge du propriétaire et de 203 millions de DTS
(environ 233 M€) supplémentaires payables par le fonds.
Un deuxième fonds, ratifié par un nombre nettement plus restreint
d’Etats (27 contre 107 pour le FIPOL et 125 pour la convention sur la
responsabilité civile), porte le plafond global d’indemnisation par évènement
à 750 millions de DTS (862,5 M€).
211
ARENH : tarif de l’accès régulé à l’électricité nucléaire historique
212
Convention de 1992 sur la responsabilité civile et convention de 1992 portant
création du fonds international d’indemnisation pour les dommages dus à la pollution
par les hydrocarbures.
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260
COUR DES COMPTES
3 -
L’exemple de Fukushima : les limites du droit positif
en cas d’accident grave.
Au Japon, les modalités de prise en compte de la responsabilité de
l’exploitant et les modalités de dédommagement des sinistrés reposent sur
des lois ou décisions gouvernementales fondées sur la "Loi sur les
indemnisations des dommages nucléaires" ("
Act on Compensation for
Nuclear Damage"),
adoptée en 1961.
L’ampleur de la catastrophe et son caractère mixte calamité
naturelle/accident nucléaire ont rapidement démontré l’inadaptation de ce
droit,
similaire
à
celui
prévu
par
les
différentes
conventions
internationales. Une législation spécifique a donc été mise en oeuvre afin
de disposer d’un cadre juridique précis instaurant les conditions de l’aide
de l’Etat en réparation des dommages causés par cet accident.
a)
Les dispositions de la loi de 1961
La loi d’indemnisation nucléaire dispose que l’exploitant de
réacteurs nucléaires ayant causé des dommages en assumera la
responsabilité illimitée, que ces dommages découlent ou non d’une
négligence. La loi japonaise prévoit qu’un opérateur nucléaire ne peut
mettre en service des réacteurs nucléaires s’il ne dispose pas de réserves
pour indemniser les dommages nucléaires. Ces "réserves de sécurité" sont
définies comme suit : (1) police d’assurance de responsabilité civile pour
dommages
nucléaires
et
contrat
d’indemnisation
des
dommages
nucléaires ; (2) dépôt en consignation ; (3) autres dispositions, afin de
s’assurer de fonds affectés à l’indemnisation des dommages en cas
d’accident.
Le montant de la « réserve de sécurité » dans le cas d’un réacteur
en service d’une puissance thermique de plus de 10 000 kW, comme
c’était le cas pour la centrale de Fukushima Daiichi, est de 120 milliards
de yens (environ 1,1 Md€). Or, l’opérateur de la centrale nucléaire
assume une responsabilité illimitée même si l’accident n’est pas dû à une
négligence de sa part. En d’autres termes, même si le montant nécessaire
pour couvrir les indemnisations dépasse le montant provisionné par la
réserve de sécurité (soit 120 milliards de yens), la responsabilité de
dédommager les préjudices incombe non pas à l’Etat, mais à l’opérateur
de la centrale nucléaire qui, en cas d’accident grave, ne manquera pas de
tomber en faillite, ce qui donne un caractère relatif à la notion de
responsabilité illimitée.
C’est pourquoi la loi prévoit que le gouvernement pourra apporter
à
l’opérateur
"une
assistance
adéquate",
afin
d’assurer
le
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261
dédommagement des préjudices subis. C’est pour définir le contenu
spécifique de cette "assistance adéquate" qu’a été votée le 3 août 2011 la
"loi portant création d’un organisme d’aide à l’indemnisation des
dommages nucléaires".
Si le principe de la responsabilité illimitée de l’opérateur dans le
cas d’un accident nucléaire reste la base de la loi d’indemnisation
nucléaire, son article 3 introduit une clause conditionnelle exonérant
l’opérateur de sa responsabilité si les dommages sont causés par "une
grave catastrophe naturelle d’une ampleur exceptionnelle ou par des
révoltes sociales", c’est-à-dire en cas de force majeure. Dans la mesure où
l’accident de la centrale de Fukushima a été déclenché à la suite d’un
tsunami qui a ravagé le littoral nord-est du Japon, on pouvait
raisonnablement se poser la question de savoir si la clause d’exonération
s’appliquait dans le cas présent. Or, face au mécontentement de l’opinion
publique qui risquait de ne pas accepter que l’entreprise n’assume pas ses
responsabilités, le président de TEPCO a fait savoir, à l’occasion de
l’assemblée générale des actionnaires, qu’il ne réclamerait pas, devant les
tribunaux, l’application de cette clause d’exonération.
Le coût total de l’accident nucléaire de Fukushima peut se
décomposer entre les pertes directes subies par TEPCO et le coût des
dommages indirects, supportés par les populations
et l’Eta t. Le caractère
récent de l’accident rend plus qu’hasardeuse toute tentative d’évaluation,
les experts s’accordant à dire que le retour d’expérience de cet accident
prendra une dizaine d’années. En ce sens les chiffres avancés aujourd’hui,
avec un large écart des fourchettes de coûts estimés, ne peuvent être
considérés que comme des ordres de grandeur. L’estimation est d’autant
plus hasardeuse que l’accident de Fukushima est un accident résultant de
plusieurs causes, tremblement de terre, tsunami puis accident nucléaire,
dont les effets, parfois à très long terme, se combinent.
b)
La loi portant création d’un organisme d’aide à l’indemnisation
des dommages nucléaires
La loi portant création d’un organisme d’aide à l’indemnisation des
dommages nucléaires fixe les conditions de l’assistance que l’Etat doit
d’offrir à l’opérateur d’une centrale nucléaire dans le cas où le montant
total des dédommagements exigés dépasserait 120 milliards de yens.
Ce
texte
de
loi
porte
création
d’un
organisme
financé
conjointement par le gouvernement et les compagnies électriques
japonaises, qui a pour objet d’apporter l’aide financière nécessaire à
l’opérateur nucléaire. Ce mécanisme laisse donc bien à TEPCO la
responsabilité d’indemniser les victimes, mais évite la liquidation
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262
COUR DES COMPTES
judiciaire à laquelle la compagnie aurait été sinon inéluctablement
confrontée, puisqu’elle pourra désormais bénéficier du soutien financier
de cet organisme, tout en continuant à produire de l’électricité.
Outre le capital apporté par ses actionnaires, l’organisme sera
financé
par
les
contributions
annuelles
et
les
contributions
exceptionnelles que lui verseront les différents opérateurs nucléaires
japonais, c’est-à-dire toutes les compagnies électriques régionales du
Japon, y compris TEPCO. Celles-ci sont autorisées à augmenter leurs
tarifs pour régler leur contribution annuelle, si bien que dans les faits, une
partie du coût de la création de cet organisme sera probablement
finalement prise en charge par le consommateur.
Enfin, si cela s’avère nécessaire, le gouvernement pourra remettre
à l’organisme des obligations d’Etat, afin que celui-ci puisse lever des
fonds.
Les modalités de l’aide offerte par cet organisme peuvent prendre
plusieurs formes : provision de liquidités, rachat d’actions de l’entreprise,
prêts, acquisition d’obligations de l’entreprise, garantie d’emprunt.
Pour obtenir le concours de l’Etat, TEPCO devra élaborer un
plan d’action décrivant les mesures qu’il entend adopter pour rationaliser
ses activités, mais aussi se soumettre à un audit par l’organisme, afin
d’évaluer de façon précise, à la fois ses actifs et sa gestion.
TEPCO
devra
s’engager
à
s’acquitter
de
contributions
exceptionnelles conformément aux règles définies par l’organisme. Ces
contributions pourront être assimilées à des remboursements de l’aide
financière reçue pour les indemnisations. Un arrêté ministériel fixera leur
montant à un niveau correspondant au maximum des capacités financières
de l’opérateur au vu de l’état de ses comptes, afin d’assurer la gestion
ordinaire de ses activités de production et de distribution de l’électricité.
La loi portant création d’un organisme d’aide devrait assurer une
indemnisation plus efficace des victimes et à plus long terme, puisque les
fonds que l’organisme mettra à la disposition de TEPCO lui permettront
non seulement de dédommager rapidement les victimes, mais également
de poursuivre ses activités, dont les bénéfices, reversés à l’organisme
sous forme de contributions exceptionnelles, assureront le remboursement
au moins partiel des sommes avancées.
c)
La loi sur les dédommagements d’urgence aux victimes de
l’accident nucléaire de 2011
En 2011, a aussi été votée une loi sur les dédommagements
d’urgence aux victimes de l’accident nucléaire. Elle permet à l’Etat de
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263
verser des indemnisations provisoires aux personnes ayant subi des
dommages causés par l’accident nucléaire de la centrale de Fukushima,
afin d’assurer une réparation de ces dommages dans les plus brefs délais.
L’Etat est désormais habilité à verser aux victimes de l’accident
nucléaire une indemnisation provisoire, équivalente au montant estimé du
dommage subi – calculé conformément à une méthode de calcul et à des
conditions qui seront stipulées par décret – multiplié par un taux
nécessairement supérieur à 50
%, également stipulé par décret.
En d’autres termes, les victimes de l’accident nucléaire pourront
percevoir une indemnisation provisoire de l’Etat équivalente à plus de la
moitié du montant du dommage estimé. Ces indemnisations provisoires
sont clairement des avances que l’Etat effectue au nom de TEPCO qui
devient son débiteur.
Ainsi, face à l’accident, il a fallu adapter le dispositif de
responsabilité civile et d’assurance qui se révélait insuffisant et inefficace
au vu des conséquences de la catastrophe.
________
CONCLUSION – ACCIDENT ET ASSURANCE
_______
La qualité et la fiabilité des dispositifs de sûreté des installations
nucléaires induisent un risque d’accident très faible. Pourtant les
défaillances existent comme l’ont prouvé notamment les accidents de
« Three Mile Island », de Tchernobyl et de Fukushima, et leurs impacts
peuvent être irrémédiables tant sur l’outil de production électrique lui-
même que sur la zone où ils surviennent. L’évaluation du risque
d’accident et de ses conséquences financières reste un exercice imprécis
et actuellement incomplet.
Le risque nucléaire n’est pas assimilable à un risque industriel
« classique », du fait de ses caractéristiques intrinsèques d’occurrences
et de l’importance et de la nature des dommages. Le principal enjeu porte
sur la responsabilité civile de l’exploitant et du transporteur nucléaire, et
a conduit à la mise en place d’un dispositif dérogatoire au droit commun,
prévu par les conventions internationales de Paris, Bruxelles et Vienne.
Les principes de la responsabilité civile nucléaire, qui font l’objet
de ces conventions internationales nombreuses, sont parfois complétés
par les législations nationales qui les transposent. Les dernières
évolutions des conventions de Paris et de Bruxelles, signées en 2004, ne
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COUR DES COMPTES
sont toujours pas entrées en vigueur malgré les améliorations
importantes qu’elles apportent au dispositif.
L’application efficace des dispositions du droit positif nécessite
une grande rigueur, en particulier dans l’agrément de la garantie
financière imposée aux exploitants. Sur ce point, le dispositif législatif
actuel français n’est pas complètement appliqué, la capacité des
exploitants à remplir leurs obligations (financement et gestion des
demandes d’indemnisation) en cas d’accident n’étant pas attestée par la
procédure d’agrément prévue par la loi.
Dans le dispositif actuel, l’Etat pourrait être conduit à indemniser
des dommages au-delà du plafond de responsabilité, au demeurant très
bas, des exploitants nucléaires. La garantie de ce risque est actuellement
gratuite. L’évaluation de son coût peut être approchée mais demeure très
incertaine. Par ailleurs, certaines extensions de responsabilité prévues
par les protocoles de 2004 pourraient ne pas pouvoir être couvertes par
le marché de l’assurance. L’Etat devrait alors se substituer au marché
défaillant ce qui poserait le problème de la rémunération de cette
couverture.
En tout état de cause, l’Etat reste in fine le garant ultime de la
prise en charge du coût des réparations d’un dommage nucléaire, comme
cela peut arriver pour d’autres sinistres relatifs à d’autres industries ou
d’origine naturelle.
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Chapitre VIII
Conclusion générale
Les chapitres précédents ont permis «
d’expertiser les coûts de la
filière nucléaire
» comme le demandait le Premier ministre dans sa lettre
du 17 mai 2011 (annexe 1), en analysant avec précision les différentes
catégories de coûts, passés, présents et futurs, que l’on peut rattacher à
l’activité de production de l’électricité nucléaire. Ils apportent des
éléments de réponse aux deux questions qui sont en général soulevées
concernant « le coût du nucléaire » : tous les coûts sont-ils pris en
compte ? Ces coûts sont-ils bien évalués ?
Pour avoir une vision globale de la réponse que l’on peut apporter
à ces questions, il faut, d’une part, examiner les coûts inclus dans les
comptes des opérateurs industriels et, d’autre part, s’intéresser aux autres
types de coûts qu’ils soient financés par des crédits publics ou qu’ils
s’agissent d’externalités.
I
-
Les coûts inclus dans les comptes des
exploitants
Les coûts inclus dans les comptes des exploitants, EDF et AREVA
principalement, peuvent être classés en deux catégories, dans lesquelles
on retrouve les dépenses passées, présentes et futures : ceux relatifs aux
investissements et au capital et ceux inclus dans les charges
d’exploitation.
Comme précisé précédemment, on considère que les coûts
d’AREVA (investissements et charges d’exploitation, y compris les coûts
futurs) sont intégrés dans les coûts du combustible payés par EDF, pour la
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COUR DES COMPTES
partie de l’activité d’AREVA qui est concernée par la production
d’électricité nucléaire française. Par conséquent, pour éviter de
comptabiliser deux fois les mêmes coûts, l’examen des seuls comptes
d’EDF est utilisé pour répondre aux questions posées sur les coûts
supportés directement par les exploitants.
A - Investissement et capital
1 -
Un investissement initial lourd dont le coût au MW
progresse dans le temps
a)
Le montant de l’investissement initial dans le parc actuel
Le premier chapitre a permis de mesurer les investissements faits à
la fois en termes de recherche (55 Md€
2010
) et de construction des
installations
nécessaires
à
la
production
d’électricité
nucléaire
(121 Md€
2010
), sans oublier le coût global de Superphénix (12 Md€
2010
).
Pour
éviter
les
doubles-comptes,
seules
les
dépenses
de
construction du parc seront prises en compte au titre des investissements
pour les calculs ultérieurs. Les dépenses de recherche sont en effet
intégrées soit dans les charges d’exploitation des exploitants, pour la
recherche financée par les industriels, soit dans les dépenses financées sur
crédits publics.
Pour mesurer les coûts de production du parc actuel, on ne prendra
en compte que le coût de construction des 58 réacteurs existants, soit un
coût « overnight » de
83,2 Md€
2010
213
. Ce total est calculé en ramenant, en
euro 2010, les dépenses constatées ou estimées faites essentiellement au
cours des années 1973 à 2002.
Ce
coût peut être complété par les intérêts intercalaires dus au fait
que la construction des centrales s’étale sur plusieurs années. En
l’absence d’information précise sur les modalités de financement des
dépenses de construction, la Cour évalue à
12,8 Md€
2010
le montant des
intérêts intercalaires en utilisant un taux d’intérêt réel de 4,5 %. EDF les
estime à 23 Md€
2010
, en les rémunérant à un taux de 7,8 % que la Cour ne
considère pas adapté à ce calcul.
213
cf. chapitre I : le coût overnight est la somme du coût de construction initial
(72,9 Md€
2010
), des frais d’ingénierie (6,9 Md€
2010
) et des charges de pré-exploitation
(3,4 Md€
2010
).
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CONCLUSION GENERALE
267
On peut donc évaluer l’investissement initial dans les 58 réacteurs
actuels à
96 Md€
2010
pour une puissance installée de 62 510 MW,
soit 1,535 M€
2010
par MW installé.
b)
Un coût de construction par MW qui augmente
au cours du temps
Si l’on ne retient que le coût de construction initial, y compris
ingénierie (79 751 M€
2010
) ramené à la puissance des réacteurs, on
constate qu’il progresse dans le temps, de 1,07 M€
2010
/MW en 1978
(Fessenheim) à 2,06 M€
2010
en 2000 (Chooz 1 et 2) ou 1,37 M€
2010
en
2002 (à Civaux), avec une moyenne de 1,25 M€
2010
pour les 58 réacteurs.
Cette augmentation s’explique notamment par des référentiels de sécurité
qui évoluent dans le temps.
Sans que l’on soit en capacité de faire une comparaison précise,
faute de connaître le coût total final de l’EPR, on constate que le coût de
construction rapporté au MW continue de progresser avec cette nouvelle
génération, qui doit répondre, dès sa construction, à des exigences de
sûreté très importantes. Avec un coût de construction estimé à 6 Md€
pour l’EPR de Flamanville (tête de série) et une puissance de 1 630 MW,
le coût au MW est de 3,7 M€ ; avec un coût de série potentiel de 5 Md€,
le coût au MW est de 3,1 M€.
2 -
Des investissements de maintenance en forte progression
Il n’a pas été possible de calculer le montant total des
investissements de maintenance réalisés sur les réacteurs actuels depuis
leur construction, à la fois pour en assurer le bon fonctionnement en
termes de production et pour en améliorer progressivement la sécurité et
la sûreté. Aussi ne peut-on utiliser que les données actuelles ou celles qui
sont prévues par EDF pour les années qui viennent.
Le ralentissement de ces investissements au cours des années 2000
a montré leur importance puisque cela a fait significativement chuter le
coefficient de disponibilité du parc et donc sa production. Aussi faut-il
probablement prendre en compte dans les calculs de coût de production,
au titre de ces investissements de maintenance, un montant sensiblement
plus élevé que celui constaté ces dernières années, EDF travaillant, pour
sa part, sur un programme d’investissements de 50 Md€ entre 2011 et
2025, soit une moyenne annuelle d’environ 3,3 Md€, ce qui correspond
presque au double des investissements réalisés en 2010, eux-mêmes déjà
en hausse par rapport aux années antérieures. Ce plan sera complété avec
les investissements nécessités par les prescriptions de l’ASN à la suite de
l’accident de Fukushima, mais dont une partie serait déjà incluse dans le
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COUR DES COMPTES
plan de 50 Md€. Le montant des investissements de maintenance annuel
moyen devrait donc être de
3,7 Md€.
Investissements de maintenance d’EDF
En Md€ 2010
Montant annuel
Moyenne 2008 – 2010
1,5 Md€
En 2010
1,75 Md€
Montant prévisionnel 2015
avec un programme de 50 Md€
avant impact Fukushima
3,4 à 3,6 Md€*
Moyenne sur la base d’une hypothèse d’un
programme de 55 Md€ d’ici 2025,
avec impact Fukushima
3,7 Md€
Source : Cour des comptes
*information
donnée
aux
marchés
financiers par EDF à l’occasion de sa communication financière du 1
er
semestre 2011
3 -
Des dépenses de démantèlement dont le montant
ne peut être connu avec certitude
Il faut rapprocher des investissements les dépenses de « fin de
vie » des centrales, c'est-à-dire les dépenses de démantèlement des
installations, que l’on peut compléter par les dépenses de « derniers
coeurs ». En effet, ces dernières, comme les charges de démantèlement, ne
sont dues qu’une fois, à la fin de vie de chaque réacteur.
Dans les différents calculs de coût de production, ces dépenses
sont bien prises en compte. Elles sont estimées aujourd’hui à
18,4 Md€
2010
, en charges brutes, pour le démantèlement des 58 réacteurs
du parc actuel et à
3,8 Md€
2010
pour les derniers coeurs.
Le chiffrage du démantèlement repose sur une méthode historique
simpliste mais dont les résultats sont corroborés par des méthodes
beaucoup plus élaborées, dont les paramètres techniques doivent toutefois
êtres validés par des experts externes à l’entreprise.
Les chiffrages actuels doivent être regardés avec précaution,
l’expérience en la matière, tant d’EDF (centrales de 1
ère
génération) que
du CEA ou d’AREVA, ayant montré que les devis ont tendance à
augmenter quand les opérations se précisent, et les comparaisons
internationales donnant des résultats supérieurs aux estimations d’EDF.
Toutefois, la grande dispersion des résultats de ces comparaisons
internationales montre l’incertitude qui règne dans ce domaine.
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CONCLUSION GENERALE
269
Récapitulatif des dépenses d’investissements ou assimilées
En Md€ 2010
Montant
global sur la
durée de vie
Montant
annuel
Commentaires
Recherche et Superphénix
Dépenses totales de recherche
Superphénix
55
12
- inclus dans les dépenses
publiques et les charges
d’exploitations
- inclus dans les dépenses
passées d’EDF
Investissement initial
AREVA
19
inclus dans le prix du
combustible
EDF
1
ère
génération (hors Superphénix)
2
ème
génération
6,0
83,2
12,8
- hors parc actuel
- coût overnight
- intérêts intercalaires
Investissements de maintenance
En 2010
ou
Plan 2010-2025
1,7
ou
3,7
Démantèlement et dernier coeur (charges brutes)
Démantèlement AREVA
3,5*
- inclus dans le prix du
combustible
Démantèlement EDF
1
ère
génération (hors Superphénix)
2
ème
génération
2,5
18,4
- hors parc actuel
Derniers coeurs EDF
3,8
TOTAL
dont
à inclure dans le coût du parc actuel
228,3
118,2
1,7
ou
3,7
Attention : ne pas
additionner, l’échelle de
temps étant différente
Source : Cour des comptes
Chiffres en grisé : montants à inclure dans le coût de production pour
l’exploitant du parc actuel, hors dépenses sur crédits publics
* on ne prend que la moitié des charges brutes de démantèlement pour tenir
compte du fait qu’environ 50 % des investissements sont financés par des
investisseurs étrangers
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COUR DES COMPTES
La Cour fait donc deux recommandations en matière de coût du
démantèlement :
-
elle souhaite qu’EDF utilise la méthode Dampierre 2009 comme
support de son évaluation des provisions de démantèlement et non la
méthode historique qui ne permet pas un suivi suffisamment précis
des évolutions de cette provision ;
-
elle confirme la nécessité et l’urgence de faire réaliser, comme
l’envisage la DGEC, des audits techniques par des cabinets et des
experts extérieurs, afin de valider les paramètres techniques de la
méthode Dampierre 2009, et d’ajuster, si nécessaire, le niveau de
provisionnement des opérateurs en conséquence.
4 -
Un coût du capital très significatif et pouvant faire l’objet de
diverses estimations selon la question posée
Au total, comme le montre le tableau
supra
, sur un total
d’investissements estimés à
228 milliards
, toutes dépenses confondues,
qu’elles soient financées par crédits publics ou par les exploitants,
qu’elles concernent les centrales actuelles ou celles de 1
ère
génération, les
investissements et dépenses assimilées à prendre en compte dans le calcul
du coût de production, pour l’exploitant, de l’électricité nucléaire fournie
par le parc nucléaire actuel s’élèvent à
118,2 Md€
2010
(investissement
initial + charges futures liées à l’investissement) auxquels s’ajoutent,
chaque année des investissements de maintenance pour un montant qui
s’est élevé à 1,7 Md€ en 2010 mais qui devrait doubler en moyenne pour
les 15 années qui viennent.
La production d’électricité nucléaire repose donc sur une industrie
très capitalistique à cycle long pour laquelle le coût du capital est une
variable qui a un impact extrêmement significatif sur le calcul de coût
global.
Il est difficile aujourd’hui de « reconstruire » l’histoire du
financement de ces investissements nucléaires avec précision, comme on
l’a vu au chapitre I-I-B, à la fois pour des raisons de disponibilité de
l’information et parce que le parc actuel n’a pas fait l’objet d’un mode de
financement spécifique qui lui aurait été dédié ; les informations
disponibles concernent donc l’ensemble des activités d’EDF. Par
conséquent le choix du mode de calcul du coût du capital repose sur des
conventions.
Par ailleurs, il n’est pas évident de déterminer la valeur
économique du parc actuel : il n’existe pas de marché des centrales
d’occasion suffisamment liquide pour évaluer la valeur de marché du parc
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CONCLUSION GENERALE
271
historique d’EDF ; les ratios boursiers sont inopérants, dans la mesure où
il n’existe pas d’opérateurs purement nucléaires cotés et où les parcs sont
structurellement différents ; enfin, une approche en termes de flux de
trésorerie actualisés se heurterait à la forte incertitude qui pèse sur les prix
de vente futurs de l’électricité et sur la durée résiduelle de vie du parc
historique.
Aussi, le calcul du coût du capital et de sa part dans le coût global
de production fait-il l’objet d'approches diverses, plusieurs paramètres
pouvant varier en fonction de ce que l’on veut mesurer, et donc du
montant du capital dont on cherche à calculer le coût, voire de la
répartition, dans le temps, de ce coût (coût annuel constant ou
dégressif)
214
. On peut citer notamment les approches suivantes :
a)
Le coût comptable de la production à un moment donné.
La méthode la plus simple consiste à prendre en compte le montant
des amortissements comme seul élément de calcul de la part des
investissements
et
du
capital
dans
le
coût
de
la
production
électronucléaire. Elle permet de mesurer le
coût comptable
de la
production électronucléaire à un moment donné. Le montant des
amortissements est très dépendant des méthodes comptables appliquées
dans le passé mais aussi de la durée de fonctionnement du parc. Lorsque
le parc est complètement amorti, ce montant devient nul.
Cette méthode ne tient pas compte du
coût du capital
, c'est-à-dire
de sa rémunération, comme pour n’importe quel facteur de production.
Par ailleurs, le total des amortissements permet de reconstituer le montant
du capital investi dans le parc mais à sa valeur initiale, sans tenir compte
de l’inflation ni, bien entendu, de l’évolution des coûts de construction
dans les réacteurs nucléaires au cours du temps.
b)
Le coût courant économique (CCE) : le calcul du coût global
moyen sur toute la durée de fonctionnement, utile notamment pour
comparer les coûts de différentes formes d’énergie
Dans cette approche, on cherche à mesurer le coût annuel de
rémunération et de remboursement du capital permettant, à la fin de vie
du parc, de reconstituer en monnaie constante le montant de
214
Dans cette partie, l’objectif de la Cour n’est pas de faire une présentation
exhaustive de toutes les approches et les méthodes existantes mais d’expliquer les
différences qui existent entre les approches et les résultats les plus fréquemment
utilisés.
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COUR DES COMPTES
l'investissement initial (c'est-à-dire le montant qui permettrait de
reconstruire, à la fin de vie du parc, un parc identique au parc historique).
Pour faire ce calcul, EDF retient la méthode du
coût courant économique
qui permet la prise en compte du coût du capital dans le calcul du coût
moyen de la production d'électricité nucléaire en la combinant avec le
modèle financier, dit "modèle d'évaluation des actifs financiers"
(MEDAF), d'usage courant chez les industriels, qui fournit une estimation
du taux de rendement attendu par le marché pour un actif financier en
fonction de son risque systémique
215
.
Le coût de rémunération et de reconstitution du capital investi y est
mesuré à travers un
loyer économique
à échéances annuelles constantes
sur toute la durée de fonctionnement du parc. Ce loyer est calculé de
façon à permettre à un investisseur d’être remboursé et rémunéré de son
investissement à la hauteur de sa valeur réévaluée à la fin de sa durée de
vie. En d’autres termes, le loyer économique, constant en euros constants,
reflète le prix qu’un fournisseur serait disposé à payer s’il avait à louer le
parc nucléaire plutôt qu’à le construire.
Cette approche ne tient pas compte des conditions historiques de
financement de la construction du parc et cherche à donner une idée de ce
que coûterait aujourd’hui sa reconstruction
à technologie constante
. Elle
permet de calculer le coût global moyen, pour l’exploitant, de production
du parc nucléaire sur toute sa durée de vie.
La méthode de calcul d’EDF a été vérifiée par la Cour qui en a
établi une version modifiée (voir annexe 15).
Les résultats de cette méthode sont sensibles au taux de
rémunération du capital choisi et, à l’inverse, ils ont une faible sensibilité
à la durée de fonctionnement des centrales, ce qui ne permet pas de
l’utiliser pour calculer l’impact financier induit par un allongement de la
durée de vie du parc.
215
Le MEDAF sert à calculer le WACC (weighted average cost of capital) ou coût
moyen pondéré du capital.
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CONCLUSION GENERALE
273
c)
L’approche de la commission Champsaur : le calcul du coût de
production en France sur les 15 prochaines années
216
, en tenant
compte du fait que le parc est déjà en grande partie amorti,
utilisé pour le calcul d’un tarif
Si l'objectif est, tout en prenant en compte un coût du capital, de
calculer le coût de production actuel du parc existant, il faut tenir compte
de l’historique de ce parc, notamment de ses conditions de financement et
de ses amortissements passés. Il faut donc d’abord déterminer la part du
capital investi lors de la construction du parc qui n’a pas encore été
remboursée et qu’il reste à rémunérer et rembourser, et ensuite procéder à
la valorisation du coût de cette partie du capital, par exemple avec une
méthode identique à celle de l’approche précédente.
C’est l’approche de la commission Champsaur
217
, largement
reprise dans un avis de la commission de régulation de l’énergie (CRE)
sur la fixation du tarif de l'accès régulé à l'électricité nucléaire historique
(ARENH), qui vise à répondre à l’objectif de la loi NOME de répercuter,
dans le prix de l’ARENH, la compétitivité du parc nucléaire historique,
en tenant compte du fait que celui-ci est largement amorti, ainsi qu’à
l'impératif de "convergence" avec le dispositif tarifaire qui l'a précédé.
Son objectif est de rembourser le capital résiduel d’ici 2025 (ce qui
suppose une durée de fonctionnement des centrales de 40 ans) en
considérant que le capital a dans un premier temps été remboursé au
rythme de l’amortissement comptable (donc à un rythme plus important
que dans le calcul du CCE), justifiant ainsi des tarifs moins élevés en fin
de vie du parc.
Elle consiste donc, en ce qui concerne la rémunération et
l'amortissement du capital, à les calculer sur la base d'une valeur
comptable nette non réévaluée
218
, et uniquement sur la durée de vie
résiduelle du parc. Cette approche permet de tenir compte du fait qu’à
l’époque de la construction du parc, les tarifs étaient plus élevés
216
C'est-à-dire avec une durée de vie de 40 ans, le parc ayant 25 ans en moyenne en
2010.
217
La mission confiée à la commission Champsaur était de «
faire des propositions
méthodologiques sur la détermination du juste prix de l’ARENH sur la période de
régulation (2011 – 2025), de donner des ordres de grandeur de ce prix et de mesurer
l’impact en termes d’évolution tarifaire »
- Source DGEC
218
De manière plus précise, la base d’actifs correspond à l’addition de deux
composantes : la valeur nette comptable du parc et une partie (15/40
ème
) des actifs
dédiés au financement des charges de long terme du nucléaire.
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qu’aujourd’hui en valeur réelle, du fait des amortissements, initialement
dégressifs et étalés seulement sur 30 ans (voir chapitre I I-B)
219
.
Comme pour le CCE, puisque le calcul du coût moyen sur les
années de fonctionnement qui restent utilise les mêmes méthodes, les
résultats sont sensibles au taux de rémunération du capital choisi et la
durée de fonctionnement du parc est, en revanche, relativement sans effet
sur le montant calculé. Par ailleurs, la valeur du capital reconstituée sur la
période du calcul (15 ans quand on se place dans le cadre du calcul de
l’ARENH) est la valeur historique en euros courants et non sa valeur en
euros constants, c'est-à-dire en prenant en compte l’effet de l’inflation
depuis la construction du parc, comme dans le CCE.
d)
Le coût comptable complet de production : le calcul d’un coût
dégressif dans le temps tenant compte d’un objectif de renouvellement
du parc dans les conditions de construction actuelle (C3P)
On peut également chercher à calculer la charge annuelle du coût
du capital que représenterait un parc nucléaire réévalué, afin de
neutraliser l'effet, constaté dans la réalité, d’une augmentation des coûts
d’investissements dans les réacteurs au cours du temps, notamment du
fait d’exigences de sécurité plus sévères (en plus de l’effet de l’inflation
qui est pris en compte par le calcul en € 2010) : sur la base de cette
simulation, effectuée par EDF sous la dénomination de
coût comptable
complet de production
(C3P) pour l'ensemble de la production
d'électricité, quelle qu'en soit la source (nucléaire, hydraulique, thermique
à flamme), la Cour a procédé, à fin de comparaison, à une simulation
analogue restreinte au seul périmètre de la production d'électricité
nucléaire.
Cette approche correspond à une méthode comptable qui intègre
une part du coût de renouvellement via un
sur-amortissement
censé
compenser le fait que la reconstruction du parc se ferait à un coût
supérieur au coût de construction actuel
220
, même calculé en euro 2010.
Elle ne correspond donc pas à l’objectif tarifaire de l’ARENH, la loi
NOME excluant explicitement le renouvellement du parc dans le calcul
219
Le chapitre I-B montre que les dépenses de premier investissement du parc
nucléaire sont amorties à 75 % et que sa construction a bénéficié de conditions de
financement facilitées par la garantie implicite de l’Etat sur sa dette ainsi que d’un
faible niveau de rémunération exigé par l’actionnaire Etat.
220
La détermination du montant de ce “sur-amortissement » est donc particulièrement
sensible et sujette à discussion. C’est la raison pour laquelle cette approche n’est pas
retenue dans les développements suivants du présent rapport.
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CONCLUSION GENERALE
275
de ce tarif
221
; elle ne permet pas non plus de calculer un coût économique
puisqu’elle tient compte, pour la réévaluer, de la valeur comptable du
parc et de ses amortissements à la date du calcul, se traduisant, à la
différence des deux méthodes précédentes, par une échéance de coût du
capital dégressive dans le temps.
Quelle que soit l’approche utilisée
222
, à l’exception du coût
comptable, elle donne un poids important au coût du capital par rapport
aux autres charges, cohérent avec la dimension très capitalistique de la
production électronucléaire.
Mais ces différentes approches ne visent absolument pas à
répondre à la même question et il faut donc être très attentif, quand on
compare le coût de production de différentes énergies, à ce que les modes
de calcul soient identiques.
B - Charges d’exploitation
1 -
Le montant des charges d’exploitation présentes et futures
Seules les charges d’exploitation d’EDF ont été analysées, la part
des
charges
d’AREVA
liées
à
la
production
de
l’électricité
électronucléaire française étant intégrée dans le prix du combustible
vendu à EDF. Ces charges d’exploitation ont représenté
8,9 Md€
2010
pour
une production de 407,9 TWh en 2010. Ces charges sont bien identifiées
et leur chiffrage ne pose pas de problème majeur.
Les charges futures d’EDF de gestion des combustibles usés
(14,4 Md€
2010
) et de gestion à long terme des déchets (23 Md€
2010
)
doivent être rapprochées de ces dépenses d’exploitation puisqu’elles sont
la conséquence de la consommation annuelle de combustible nécessaire à
la production d’électricité. Chaque année, le montant de ces charges
brutes s’accroit des coûts de gestion futurs des combustibles qui ont été
utilisés dans l’année.
Ces charges brutes sont actualisées et comptabilisées dans les
comptes d’EDF sous forme de provisions (8,8 Md€
2010
pour les
combustibles usés et 6,5 Md€
2010
pour les déchets). Ces provisions
connaissent chaque année deux types d’évolutions :
221
La loi NOME prévoit que la question du renouvellement sera examinée en 2015,
lorsque les pouvoirs disposeront de davantage d’informations concernant le
prolongement du fonctionnement du parc actuel et que son financement se fera en
dehors du prix de l’ARENH, dans les tarifs pour les consommateurs finals.
222
Voir l’annexe 15 qui explique les modalités de calcul des différentes méthodes.
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COUR DES COMPTES
-
une augmentation correspondant aux coûts futurs de gestion des
combustibles consommés dans l’année. En 2010, du fait de la
consommation des combustibles de cet exercice, le montant des
provisions pour gestion des combustibles usés et des déchets a
augmenté de 336 M€ ;
-
par ailleurs, chaque année rapprochant du paiement de ces dépenses,
il faut augmenter le stock de provisions au passif du bilan d’un
montant qui constitue la charge financière de désactualisation de ces
provisions. En 2010 cette charge de désactualisation s’est élevée à
740 M€
2010
. La Cour prend en compte ce montant parce qu’elle veut
calculer le
coût brut
de la production d’électricité nucléaire, ce qui
suppose de ne pas tenir compte de son mode de financement, par le
prix de vente, le tarif ou des placements financiers
223
. A l’inverse,
EDF ou la DGEC n’en tiennent pas compte dans leurs calculs,
considérant que le montant annuel de la désactualisation est financé
par la gestion et le placement des dotations annuelles aux provisions.
Ce faisant, ils calculent un
coût net
du produit des placements
financiers supposés de ces provisions.
•
Au total, on peut considérer qu’au titre de l'exercice 2010 l’impact
des dépenses futures de gestion des combustibles usés et des déchets
représente un coût de
1,1 Md€
2010
, se décomposant en 336 M€, dus à
l’évolution de la quantité de combustibles à traiter et de déchets à
stocker, et en 740 M€, dus au fait qu’on se rapproche d’une année de
la date de traitement et de stockage des combustibles et des déchets
produits jusqu’alors.
Au total, les charges d’exploitation, complétées par les provisions
pour gestion des combustibles usés et gestion à long terme des déchets,
s’élèvent donc à
10 Md€
2010
.
223
La Cour applique ainsi les normes comptables IAS/IFRS - et notamment la norme
IAS 37 sur "les provisions, passifs éventuels et actifs éventuels" - pour laquelle le
montant de la provision des dépenses pour aval du cycle (gestion du combustible usé
et gestion à long terme des déchets) doit, lorsque l'effet de la valeur du temps est
significatif, correspondre à la valeur actualisée des dépenses attendues, nécessaires
pour éteindre l'obligation légale de long terme. La charge de désactualisation qui
résulte du rapprochement de la date des décaissements attendus fait partie intégrante
de l'évaluation de l'obligation et doit être comptabilisée en charge financière. La Cour
considère, par ailleurs, qu'en vertu des principes comptables fondamentaux figurant
dans le cadre conceptuel des normes applicables, le principe de prudence - consistant
à ne pas sous-évaluer les passifs et les charges ni à surestimer les actifs et les produits
- et le principe de non-compensation entre les produits et les charges, doivent
prévaloir pour calculer des provisions de charges à long terme dans des conditions
d'incertitude.
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277
Les charges d’exploitation et provisions associées
Charges d’exploitation
En M€ 2010
Combustible nucléaire
(yc coût de portage du stock)
2 135
Coût du personnel
2 676
Consommations externes
2 095
Impôt et taxes
1 176
Fonctions centrales
872
Total charges d’exploitation
8 954
Provision combustibles usés et déchets
1 076
dont évolution liée à celles des charges brutes
336
dont charge de désactualisation
740
Total
10 030
Source : Cour des comptes
2 -
Une incertitude importante sur le coût de
gestion à long terme des déchets
Les provisions qui couvrent les charges futures de gestion des
combustibles usés (voir chapitre III-II) sont calculées sans incertitude
majeure, à partir des coûts et des tarifs d’AREVA.
En revanche
224
les provisions qui sont censées couvrir la gestion à
long terme des déchets de haute activité et de moyenne activité à vie
longue ne sont pas stabilisées. Elles sont actuellement calculées sur la
base d’un devis arrêté en 2003 mais qui a fait l’objet, depuis cette date,
d’une révision approfondie par l’ANDRA aboutissant à un quasi
doublement du devis initial en monnaie courante. EDF, AREVA et le
CEA seront donc conduits à réévaluer leurs provisions dés que le montant
définitif du devis sera arrêté.
Par ailleurs, en l’absence actuellement de filière capable de
recycler les quantités de MOX et d’URE usés que produisent les
224
Par ailleurs, un certain nombre de matières aujourd'hui considérées comme
valorisables pourraient à l'avenir être considérées, en tout ou partie, comme des
déchets. Les coûts associés à cette éventuelle requalification ne sont à ce jour pas pris
en compte par les exploitants, conformément au cadre juridique et comptable actuel.
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COUR DES COMPTES
centrales, EDF calcule les provisions pour la gestion à long terme de ces
matières comme s’il s’agissait de déchets relevant du centre de stockage
géologique profond dans les mêmes conditions que les déchets HA et
MAVL. Cette disposition est acceptable, à condition que, dans cette
hypothèse, la provision soit bien « calibrée », ce qui n’est pas assuré
aujourd’hui. Au-delà du chiffrage, il serait plus sécurisant que cette
hypothèse soit réellement étudiée et à terme, éventuellement développée,
au cas où le programme de 4
ème
génération connaitrait des difficultés.
La Cour fait donc deux recommandations en matière de gestion à
long terme des déchets :
-
elle souhaite que soit rapidement fixé le nouveau devis sur le coût du
stockage géologique profond, de la manière la plus réaliste possible,
c'est-à-dire en tenant compte des résultats des recherches menées sur
ce sujet mais sans anticiper sur leurs résultats, et dans le respect des
décisions de l’ASN, seule autorité compétente pour se prononcer sur
le niveau de sureté de ce centre de stockage ;
-
elle demande à ce que soit chiffré, dans le cadre de ce nouveau devis,
le coût d’un éventuel stockage direct du MOX et de l’URE produits
chaque année et que cette hypothèse soit prise en compte dans les
travaux futurs de dimensionnement du centre de stockage géologique
profond.
C - Les calculs du coût de production et leur sensibilité
aux évolutions de différents paramètres
1 -
Des coûts qui diffèrent sensiblement en fonction des
différentes approches du calcul
Comme on l’a vu au A-4, les différentes approches du calcul du
coût de production de l’électricité nucléaire prennent en compte les divers
types de coûts (passés, présents, futurs) identifiés chez les exploitants et
rappelés dans les développements précédents, mais elles donnent un poids
différent aux investissements et au coût du capital. A titre d’illustration, la
Cour a choisi de retenir quatre approches (coût comptable, coût courant
économique, coût visant à calculer le tarif et coût comptable complet de
production) :
-
dont chacune a pu, selon les utilisateurs concernés, connaître
diverses variantes d’impact limité ;
-
qui traitent de façon largement similaire les coûts de
fonctionnement, mais divergent fondamentalement quant à la
rémunération et à la reconstitution des capitaux investis.
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279
Le tableau suivant donne le montant des grandes catégories de
coûts tels qu’ils ressortent des quatre types d’évaluation.
Comparaison des résultats des quatre types d’évaluation
du coût de production de l’électricité nucléaire en 2010
En M€ 2010
Coût
comptable
selon
approche
Champsaur
C3P
nucléaire
CCE
calculé
par EDF
CCE
calculé par
la Cour
Dépenses d’exploitation *
10 084
9 295
9 549
9 295
10 084
Investissements de maintenance
1 747
1 747
1 747
1 747
Coût d'utilisation des actifs
nucléaires (coût du capital)
1 813
2 447
6 689
9 104
8 341
Total coût de production
13 644
13 489
16 238
20 146
20 172
Source : Cour des comptes
* les écarts mineurs avec les calculs des charges d’exploitation du chapitre II
et du B du présent chapitre sont expliqués dans l’annexe 15.
Les résultats des calculs et l’analyse des points de convergence et
de divergence sont présentés dans l’annexe 15 qui précise les modalités
de calcul du CCE, du C3P et de l’approche de la commission Champsaur,
les trois calculs étant appliqués à l’année 2010 :
-
le coût comptable est le résultat de l’addition des dépenses
d’exploitation validées par la Cour dans le calcul du CCE, des
investissements de maintenance et d’un montant de 1 831 M€
représentant le cumul des amortissements 2010 (1 352 M€) et
de la charge annuelle de démantèlement calculée par la Cour
(461 M€) ;
-
concernant le CCE, l’annexe explique les écarts de méthode
entre la Cour et EDF. Pour les charges d’exploitation, cet écart
porte essentiellement sur la prise en compte des montants de
désactualisation annuelle des provisions pour la gestion des
combustibles usés et des déchets ; pour le coût du capital, la
Cour n’intègre pas les charges futures de démantèlement dans
le calcul du « loyer économique » mais les prend en valeur
brute. Ces deux corrections de sens inverse sont de montants
relativement équivalents ;
-
concernant l’approche de la commission Champsaur, la Cour
en fait une application à l’année 2010, alors que les chiffres,
plus élevés, habituellement retenus et commentés sont ceux
calculés en moyenne sur la période 2011-2025, qui intègrent
un montant d’investissements de maintenance cohérent avec le
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COUR DES COMPTES
programme d’EDF de 50 Md€ d’ici 2025, soit environ le
double de celui de 2010
225
.
Le tableau suivant reprend, exprimés en termes de coût par MWh
produit, les résultats du tableau précédent. Ces calculs sont faits sur la
base d’une durée de fonctionnement des 58 réacteurs du parc actuel de
40 ans et avec le montant d’investissements de maintenance réalisé en
2010, donc sensiblement inférieur à celui des années à venir.
Résultats des différentes évaluations du coût du MWh en 2010
en fonction de la question posée
En €
2010
/MWh
Coût comptable qui tient compte de l’amortissement du parc
mais pas de la rémunération du capital
33,4 €
Coût de l’approche de la commission Champsaur qui tient
compte de l’amortissement du parc et de la rémunération du
capital qui n’est pas amorti (objectif : calcul d’un tarif)
33,1 €
Coût comptable complet de production (C3P) qui tient
compte de l’amortissement, de la rémunération du capital qui
n’est pas amorti et de l’augmentation du coût du parc de
remplacement
39,8 €
Coût courant économique (CCE) qui ne tient pas compte de
l’amortissement du parc actuel, qui rémunère le capital
investi à l’origine en tenant compte de l’inflation (objectif
d’un coût moyen sans référence historique).
49,5 €*
Source : Cour des comptes
*estimation Cour des comptes
Rappel : production 2010 : 407,9 TWh
Ce n’est pas ce coût de production qui est aujourd’hui calculé dans
certaines comparaisons internationales, notamment celles de l’AEN, ni
comparé à celui des autres énergies, comme dans les coûts de référence
de la DGEC. Dans ces deux cas, outre le coût du capital qui peut être
calculé avec des méthodes encore différentes, le coût est calculé pour un
investisseur qui entrerait aujourd’hui sur le marché avec de nouvelles
centrales, en l’occurrence, des EPR pour la France. Une telle évaluation
présente un caractère très théorique : autant on peut demander à un
225
Le faible écart entre le coût comptable calculé par la Cour et le coût calculé par
l’approche Champsaur est dû au fait que ce dernier ne prend pas en compte les
charges de désactualisation, son objectif étant de calculé un tarif et non un
coût brut
comme le fait la Cour dans son calcul du coût comptable.
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281
exploitant les coûts effectifs d'un vrai outil industriel, autant la simulation
du coût fictif d'un parc fictif est aléatoire. Le résultat obtenu n'aurait de
sens que dans le cadre d'un programme nucléaire réel avec des effets
constatés d'optimisation et de série. Il est donc beaucoup trop tôt pour que
la
Cour puisse donner et valider un calcul de coût de production pour un
parc d’EPR.
2 -
Les résultats sont relativement peu sensibles aux évolutions
des charges futures provisionnées
Comme on l’a indiqué précédemment, le montant de certains
éléments de coût est calculé en faisant des hypothèses et avec des
incertitudes parfois notables. Il est donc important de mesurer la
sensibilité du coût de production global en faisant varier le montant des
éléments de coût dont les montants paraissent les moins sûrs.
Pour donner une idée de la sensibilité du coût de production de
l'électricité nucléaire aux trois paramètres qui sont les plus
incertains
-
taux d’actualisation, gestions des combustibles usés et des déchets
radioactifs, coût du démantèlement - en retenant des hypothèses
simplifiées (notamment un taux constant d'inflation de 2 %), il est
intéressant de calculer l'effet de leur variation sur le coût de production
annuel.
Sur la base des données comptables disponibles, des simulations
ont été effectuées aux conditions 2010 et établies selon la méthode CCE
telle que révisée par la Cour, c'est-à-dire sur un coût total annuel de
20 Md€ : elles ne mesurent que l’effet sur le coût de production et
n’intègrent pas les conséquences éventuelles sur le montant des actifs
dédiés à constituer pour couvrir certaines provisions
226
.
Le taux d’actualisation
Les
provisions
sont
calculées
actuellement
avec
un
taux
d’actualisation de 5 %, intégrant un taux d’inflation de 2 %. Ce taux est
sensiblement équivalent à celui utilisé à l’étranger et on a montré
(chapitre IV) qu’une diminution de ce taux de 1 % provoquerait une
augmentation des provisions d’EDF de 21 % (+ 6 Md€ par rapport aux
28,3 Md€ actuels).
Sur la base d'une simulation simplifiée, en s'en tenant à l'effet
récurrent d'une telle variation, c'est-à-dire en faisant abstraction du
226
Voir annexe 16 pour plus de précisions sur les calculs.
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282
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réajustement instantané de la charge de désactualisation l'année où l'on
changerait le taux d'actualisation :
-
si on baissait le taux d'actualisation à 4 % (au lieu de 5 %) : le coût
annuel
de
production
de
l'électricité
nucléaire
croîtrait
de
+162 M€/an, soit
+ 0,8 %
;
-
si on montait le taux d'actualisation à 6 % (au lieu de 5 %): le coût
annuel fléchirait de – 131 M€/an, soit – 0,6 %.
Les dépenses de fin de cycle
Concernant les dépenses de fin de cycle, si les provisions pour
gestion des combustibles usés semblent relativement fiables, celles pour
gestion des déchets devraient être rapidement revues. Le nouveau devis
de l’ANDRA étant un peu plus du double de celui qui sert aujourd’hui de
base aux calculs des provisions, il est intéressant de mesurer ce que
donnerait un doublement de cette provision dont l’augmentation devrait
également résulter d’un calcul plus précis des conséquences du stockage
du MOX et de l’URE usés.
Sur la base d'une simulation simplifiée, si l'on retient la dernière
hypothèse de devis de l'ANDRA, le coût annuel de production de
l'électricité nucléaire augmenterait de 200 M€ (soit
+ 1 %
en €/MWh)
Le coût du démantèlement
Les coûts de démantèlement d’EDF, comme ceux d’AREVA et du
CEA, font l’objet de calculs et de suivis réguliers qui montrent, d’une
part, qu’en règle générale, les devis ont tendance à progresser dans le
temps malgré les progrès des méthodes d’élaboration du fait de la
nouveauté de ces sujets et du manque de retour d’expérience dans ce
domaine, et que, d’autre part, ces augmentations sont périodiquement
intégrées dans les comptes des exploitants, réduisant donc les risques de
dérapages significatifs.
A titre illustratif et avec un calcul simplifié, à taux d'actualisation
inchangé (5 %) :
-
si le devis de démantèlement augmentait de 50 % : le coût annuel de
production de l’électricité nucléaire progresserait de 505 M€, soit
+ 2,5 % du coût de production total ;
-
si le devis de démantèlement doublait (+100 %) : le coût annuel de
production augmenterait de 1 milliard. Cela ne représenterait
toutefois qu’une augmentation du coût de production du MWh de
5 %
.
Ces tests de sensibilité à la variation de divers paramètres relatifs
aux charges futures montrent que, compte tenu de l'horizon d'une durée
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283
de fonctionnement du parc de 40 ans sur laquelle ils ont été calculés, ils
modifient le coût annuel actuel de production de l'électricité nucléaire de
façon certes non négligeable mais relativement limitée.
3 -
L’impact de l’évolution des investissements de maintenance
est significatif
Si
l’impact
de
l’évolution
des
charges
futures
liées
au
démantèlement et à la gestion des déchets est limité, celui de l’évolution
des investissements de maintenance est nettement plus sensible.
Les calculs précédents ont été faits en utilisant le montant des
investissements de maintenance de 2010 (1,7 Md€). Sur la base du
programme d’investissements de 55 Md€ environ, envisagé par EDF,
qu’elle a commencé à mettre en oeuvre depuis 2010 et qui semble intégrer
les investissements consécutifs aux travaux de l’ASN sur les évaluations
complémentaires de sûreté, le montant moyen annuel d’investissement
serait plutôt de 3,7 Md€.
Le tableau suivant donne le résultat des coûts des différentes
évaluations avec ce montant et montre que l’impact de cette évolution des
coûts d’investissements sur le coût de production au MWh est compris
entre 10 et 15 %
selon le mode d’évaluation retenu. Dans tous les cas, il
est significatif.
Impact du programme d’investissements de 55 Md€ d’ici 2025
sur le coût au MWh
Investissements de
maintenance
Valeur 2010
1,7 Md€
Valeur moyenne
2011 - 2025
3,7 Md€
Variation
en %
Coût comptable
33,4 €
38,2 €
+ 14,5 %
Approche
Champsaur
33,1 €
37,9 €
+ 14,5 %
CCE
49,5 €
54,2 €
+ 9,5 %
Source : Cour des comptes
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284
COUR DES COMPTES
4 -
La prolongation de la durée de fonctionnement des centrales a
un effet sur sa rentabilité
L’effet de la prolongation de la durée de fonctionnement des
centrales ne peut pas être mesuré à partir d’un calcul de sensibilité des
coûts calculés avec les approches retenues précédemment, à l’exception
de l’approche par le coût comptable. En effet, les deux autres méthodes
du tableau ci-dessus ne tiennent pas compte de cette durée dans les
calculs mais seulement de la valeur initiale de l’investissement.
En revanche, si on fait l’hypothèse que les coûts calculés sont
couverts par des recettes (prix, tarifs, autres), il est évident que plus le
nombre d’années de fonctionnement du parc augmente, plus les recettes
rapportées
par
l’investissement
initial
s’accroissent
et
plus
cet
investissement initial est
rentable
pour son propriétaire.
En outre
227
, le prolongement de fonctionnement du parc éloignerait
le moment du décaissement des charges futures de démantèlement, ce qui
diminuerait le montant des provisions, et repousserait à plus tard les
investissements de renouvellement du parc qui nécessiteront des
ressources de financement importantes, d’autant plus que les coûts de
construction des nouvelles générations sont supérieurs à eux des
générations précédentes.
II
-
Les dépenses financées sur crédits publics
Le coût de production pour l’exploitant doit être complété avec les
dépenses financées sur crédits publics, qui ne sont pas, par construction,
dans les comptes des exploitants, si l’on veut essayer de calculer les coûts
« pour la société ». Les éléments réunis dans les chapitres précédents du
rapport, en matière de recherche et de sécurité/sûreté permettent de faire
cinq constats sur ce sujet.
1 -
En 2010, les dépenses récurrentes sur crédits publics sont d’un
montant limité, proche de celui de la taxe sur les INB
En 2010, les dépenses financées par des crédits publics se sont
élevées à un montant estimé à
644 M€
228
(414 M€ de recherche publique
et 230 M€ pour la sécurité/sûreté/transparence). Limitant son analyse à la
227
Voir chapitre VI-III-B : « variante : durée de fonctionnement de 50 ans ».
228
Voir chapitre II.
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285
détermination de ces coûts, la Cour ne porte aucun jugement sur le
caractère suffisant ni sur l’efficacité de l’utilisation de ces crédits.
Ces dépenses ne représentent donc que 6,4 % des 10 Md€ de
charges d’exploitation calculées ci-dessus.
En outre, on relève que leur montant est du même ordre de
grandeur que celui de la taxe sur les INB, fiscalité spécifique payée par
les exploitants (580 M€ en 2010) et dont on peut considérer qu’elle est
destinée à couvrir les dépenses publiques qui lui sont liées
229
.
Dépenses annuelles en 2010 (hors investissements)
Dépenses payées
par les exploitants
Dépenses financées
par des crédits publics
Charges d’exploitation
Recherche
Sécurité/sûreté
10 030 M€
414 M€
230 M€
Source : Cour des comptes
2 -
Le développement de l’énergie nucléaire repose sur un fort
investissement dans la recherche qui a été financé
majoritairement sur crédits publics
L’étude de l’évolution de la recherche depuis le milieu des
années 50 jusqu’à aujourd’hui, présentée dans le premier chapitre, montre
qu’on peut estimer à
55 Md€
2010
les dépenses totales de recherche faites
dans le domaine de l’électricité nucléaire, soit environ
1 Md€
2010
par an
.
Ces dépenses ont été financées à hauteur de 38 Md€
2010,
(690 M€
2010
par an en moyenne), par des crédits publics, ce qui représente
une proportion (70 %) sensiblement supérieure à celle constatée en 2010
et, plus généralement, à celle de ces dix dernières années (environ 40 %).
En revanche, il n’a pas été possible de faire un chiffrage des
dépenses passées de sécurité/sûreté/transparence, mais il est probable
qu’à l’inverse des dépenses de recherche financées sur crédits publics, ces
dépenses aient tendance à progresser légèrement dans le temps, avec la
constitution et le renforcement progressif des organismes qui représentent
l’essentiel de ces coûts : l’ASN et l’IRSN.
229
On rappelle toutefois qu’à l’origine la taxe sur les INB et les redevances qui l’ont
précédée ne visaient que le financement des dépenses de sécurité et de sureté.
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COUR DES COMPTES
Comme le montre l’annexe 9 sur l’évolution des taux de la taxe sur
les INB depuis 10 ans, les montants relativement proches en 2010 du
produit de cette taxe et des dépenses financées sur crédits publics
constituent une situation nouvelle, consécutive à deux mouvements de
sens contraire : la diminution progressive des dépenses de recherche sur
crédits publics et l’augmentation très sensible du produit de la taxe, qui a
été multiplié par 4,6 entre 2000 et 2010 (en euros courants).
La comparaison, en euros courants, du produit réel de la taxe sur la
dernière décennie, 2000 à 2010, soit 3,3 Md€, et du montant de
recherches financées sur crédits publics pendant la même période, soit
5,5 Md€, illustre le fait que la situation antérieure était beaucoup plus
déséquilibrée qu’en 2010.
3 -
L’Etat devra financer les provisions du CEA
Les charges futures du CEA s’élèvent, fin 2010, à 6,8 Md€
2010
, soit
4,4 Md€
2010
de provisions après actualisation, dont 2,9 Md€ pour
démantèlement, 1,2 Md€ pour la gestion à long terme des déchets et
0,3 Md€ pour la gestion des combustibles usés.
Ces provisions sont réputées couvertes à hauteur de 3,1 Md€ par
des actifs dédiés essentiellement constitués de créances sur l’Etat ou de
titres d’AREVA dont il est prévu que le CEA puisse les vendre à l’Etat au
fur et à mesure de ses besoins.
En résumé, de manière directe ou indirecte, l’Etat est le financeur
de ces charges futures dont le montant, calculé avec sérieux, reste
toutefois incertain comme l’ont montré les réévaluations, souvent très
significatives, des devis de ces charges futures depuis une dizaine
d’années.
4 -
Le programme de 4
ème
génération augmente sensiblement les
dépenses futures de recherche sur crédits publics
Le programme « nucléaire du futur » porté par les investissements
d’avenir permet de financer, à hauteur de 650 M€ (entre 2011 et 2017),
l’avant projet détaillé (APD) d’ASTRID, démonstrateur visant à
développer des réacteurs de 4
ème
génération à neutrons rapides refroidis au
sodium. Si la France continue dans cette voie sur la base des résultats de
l’APD, il faudra donc envisager d’autres formes de financements,
probablement en grande partie publics, car ce démonstrateur sera encore
loin d’avoir atteint la maturité industrielle.
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287
5 -
L’Etat assure gratuitement une partie du risque
« responsabilité civile » en cas d’accident nucléaire
En matière d’assurance, la filière nucléaire est dans une situation
très particulière : la réalisation du risque est très peu probable mais, en
cas de sinistre majeur, les conséquences peuvent être catastrophiques ;
toutefois la probabilité de survenance comme la gravité des conséquences
sont difficile à estimer et l’objet de nombreux débats. Néanmoins, il est
certain qu’en cas d’accident notable, les plafonds de garantie actuels à la
charge des exploitants en matière de responsabilité civile, fixés par des
conventions internationales, seraient rapidement atteints et probablement
dépassés.
Aussi, dans le dispositif en vigueur en matière de responsabilité
civile nucléaire, l’Etat pourrait être conduit, en cas d’accident nucléaire
dont la probabilité est, certes, très faible, à indemniser les dommages au-
delà des plafonds de responsabilité prévus dans les textes actuellement
applicables, ainsi qu’à supporter les impacts économiques non couverts
par les mécanismes d’indemnisation. Cette garantie est apportée
aujourd’hui de manière gratuite aux opérateurs. La Cour a montré que le
coût de cette garantie est très faible, si on le rapporte à la totalité des
coûts de la production électronucléaire. Mais, en cas d’accident grave, les
coûts peuvent être massifs et peser très fortement sur les moyens de
l’Etat, sachant qu’en tout état de cause, l’Etat reste
in fine
le garant de la
prise en charge du coût des réparations d’un dommage nucléaire et de ses
conséquences, dans leur ensemble.
Sur ce point, la Cour formule deux recommandations :
-
elle recommande que la France fasse ses meilleurs efforts pour que
les conventions de Paris et de Bruxelles, signées en 2004, entrent
rapidement en vigueur, car elles augmentent sensiblement le plafond
de responsabilité des opérateurs, même s’il reste limité ;
-
elle souligne également la nécessité que les dispositions du droit
positif français actuel soient appliquées avec rigueur, en particulier
en matière d’agrément de la garantie financière imposée aux
exploitants, ce qui suppose d’appliquer complètement le dispositif
réglementaire.
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COUR DES COMPTES
III
-
Les questions en suspens
Au-delà des incertitudes identifiées dans les développements
précédents et dont la Cour a essayé de mesurer la sensibilité par rapport
aux coûts de production de l’électricité nucléaire, quatre questions
méritent une attention particulière parce qu’elles pourraient avoir des
conséquences significatives.
1 -
L’importance des coûts ne doit pas faire négliger
les externalités, positives et négatives,
des différentes formes d’énergie
En matière de production d’énergie, les externalités, positives et
négatives, des différentes techniques sont nombreuses et souvent très
opposées les unes aux autres en termes d’impact sur les différents thèmes
concernés : économie, santé, environnement. Aussi est-il important
d’approfondir les études qui permettent de mesurer ces impacts.
La Cour recommande par conséquent que soient encouragés et
soutenus les travaux et études consacrés à ces sujets, tant sur l’énergie
nucléaire que sur les autres énergies, de nombreux impacts ne pouvant
pas être
monétarisés
, en tout cas actuellement, mais comparés entre les
différentes formes d’énergie.
2 -
Le chiffrage des évaluations complémentaires de sûreté
réalisées à la suite de l’accident de Fukushima
A la suite de l’accident de Fukushima, l’ASN a lancé, à la
demande du gouvernement, un exercice approfondi de réexamen des
conditions de sûreté des réacteurs du parc actuel. Son rapport et son avis
portant sur les « installations prioritaires » ont été rendus publics le 3
janvier 2012. Ils ne permettent pas encore un chiffrage complet et précis
de toutes les conséquences qui seront tirées de cet accident mais il est
toutefois possible de préciser certains éléments, sachant que les situations
d’EDF, d’AREVA et du CEA ne sont pas similaires.
•
EDF
Les éléments concernant EDF sont probablement les plus
nombreux. Si on se limite aux conséquences financières, on peut
distinguer deux grands types de coûts :
-
les
dispositions
pour
« augmenter
la
robustesse
des
installations face à des situations extrêmes » avec notamment
la constitution d’un « noyau dur »
de dispositions matérielles
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CONCLUSION GENERALE
289
et
organisationnelles
pour
maîtriser
les
fonctions
fondamentales de sûreté dans les situations exceptionnelles,
des dispositions pour réduire le risque de dénoyage du
combustible dans les piscines et la mise en place d’une
« force
d’action rapide nucléaire »
(FARN) pouvant être projetée sur
n’importe quel site pour assurer la relève des équipes d’un site
accidenté. Les conséquences financières de ces mesures, en
termes d’investissements, sont aujourd’hui estimées à une
dizaine de milliards d’euros à réaliser en quelques années ; on
a vu au chapitre VI que ces investissements étaient déjà en
partie
inclus
dans
les
programmes
d’investissements
provisionnels et auront donc, probablement, un impact limité
sur le coût de production de l’électricité nucléaire. Mais il
faudra aussi tenir compte du coût de ces mesures en termes de
personnels, et notamment de la mise en place de la « force
d’action rapide », ce qui devrait au total, d’après EDF,
représenter un coût important de l’ordre de 300 M€ par an ;
-
les facteurs sociaux, organisationnels et humains, dont les
coûts sont encore plus difficiles à déterminer aujourd’hui ; on
a vu au chapitre II qu’ils auront cependant des conséquences
sur les effectifs et les charges salariales qui en découlent ainsi
que sur l’organisation des travaux en sous-traitance.
•
AREVA
De façon générale et s’agissant d’AREVA, l’ASN reconnait que
l’exercice demandé était difficile en raison de la diversité de ses
installations et de la nécessité d’adapter le cahier des charges, initialement
conçu pour les réacteurs de puissance, afin de prendre en compte leurs
spécificités. Elle considère que la démarche d’AREVA n’a pas été menée
à terme et qu’elle doit être poursuivie pour compléter les améliorations de
sûreté. AREVA doit encore produire pour la mi-2012, la définition de
mesures concrètes dans des études transverses relatives à la gestion de
crise.
Comme pour EDF, l’accent est mis sur la constitution d’un noyau
dur
pour
chaque
« plateforme »
d’AREVA
et
les
dispositifs
complémentaires permettant de rendre plus robuste le remplissage des
piscines. En revanche, la constitution d’une force d’action rapide semble
avoir moins de sens, le nombre de sites étant plus limité et les activités
plus diversifiées ; il faut donc plutôt envisager un renforcement des
dispositifs de crise sur chaque
« plateforme ».
Les investissements d’AREVA sont prévus dans un plan
stratégique de 5 ans qui s’élève à 2 Md€ pour la période. Actuellement,
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COUR DES COMPTES
l’entreprise
semble
considérer
que
les
investissements
liés
aux
évaluations complémentaires de sûreté devraient représenter quelques
centaines de millions supplémentaires pour la période. Mais la Cour n’a
aucun moyen de valider ces chiffres, notamment du fait que les
prescriptions de l’ASN sont encore très peu précises.
•
Le CEA
Le CEA est dans une situation relativement proche de celle
d’AREVA, compte tenu de la diversité de ses installations, mais encore
un peu plus singulière du fait que d’une part, la plupart de ses
installations seront examinées en 2012 et que, d’autre part, 3 sur 5 des
installations qui ont été examinées dans le cadre de cette première série
d’évaluations sont fermées et en cours de démantèlement (Phénix,
l’atelier Plutonium et Osiris). Il faut donc, dans chaque cas, préciser les
investissements qui ont un sens compte tenu de la diminution des risques
au fur et à mesure des progrès des opérations de démantèlement.
Le CEA estime aujourd’hui le coût possible des conséquences des
évaluations complémentaires de sûreté avec une fourchette relativement
large, entre 50 et 500 M€, à réaliser sur 3 ou 4 ans.
D’une manière générale, il est donc encore trop tôt pour chiffrer et
vérifier le montant des investissements et coûts humains qui seront les
conséquences de ces premières évaluations complémentaires de sûreté.
L’ASN va demander aux exploitants des études complémentaires pour
préciser ses premières conclusions. Il faudra donc en tirer des
conséquences, les plus claires possible par rapport aux hypothèses et aux
chiffrages de la Cour dans le présent rapport. Mais, comme le dit l’ASN
dans son propre rapport, «
le retour d’expérience de l’accident de
Fukushima pourra prendre une dizaine d’années
.
Il est apparu nécessaire
d’évaluer sans délai la robustesse des installations vis-à-vis des
situations extrêmes »,
mais ce n’est que la première étape d’un processus
d’analyse et de réflexion qui sera long.
3 -
Les conséquences de la crise financière sur la gestion des actifs
dédiés doivent être suivies avec attention
Les actifs financiers cotés dédiés à la couverture des provisions,
hors cycle du combustible, représentaient
18,2 Md€ fin 2010
, pour un
total à couvrir, d’ici 2016, de 27,8 Md€ (environ 65 %), montant très
sensible au taux d’actualisation choisi.
Ces actifs financiers sont complétés, à hauteur de 7 Md€, par
d’autres modes de couverture car les évolutions récentes ont conduit à
s’éloigner des objectifs fixés à l’origine, notamment en augmentant la
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CONCLUSION GENERALE
291
part d’actifs dont la liquidité est moindre et celles des créances croisées
entre acteurs de la filière, tout en reculant la date de couverture totale des
provisions par ces actifs.
Parallèlement, la crise financière actuelle aggrave les incertitudes
sur la rentabilité à moyen et long terme des actifs qui constituent les
portefeuilles, réduisant la probabilité que ceux-ci atteignent les montants
attendus au moment où les décaissements devront intervenir.
Les évolutions du dispositif ont eu lieu sans que la commission qui
devait structurer la gouvernance de ce dispositif soit mise en place, ce qui
est très regrettable. La CNEF est désormais en état de fonctionner, de
donner un avis sur l’état actuel du dispositif et, éventuellement, son
adaptation à la situation financière actuelle.
La Cour recommande, au demeurant, que ce sujet fasse l’objet
d’un nouvel examen et, éventuellement, de modification, car il n’est pas
sain que la structure et la logique initiale du dispositif soient
profondément modifiées au moyen de dérogations successives, à chaque
fois que se présente une nouvelle difficulté.
4 -
La durée de fonctionnement des centrales est
une variable stratégique
La durée de fonctionnement des centrales fait l’objet d’un examen
décennal au cas pas cas par l’ASN, chargée de prendre les décisions sur
ce sujet. Aujourd’hui, seules deux tranches (Tricastin 1 et Fessenheim 1)
ont reçu l’autorisation de 10 années d’exploitation supplémentaires après
leur 3
èmes
visites décennales, sous réserve que des investissements
significatifs soient réalisés.
Dans les comptes d’EDF, la durée de fonctionnement prise en
compte depuis 2003, car considérée comme « la plus probable » au sens
des normes IFRS, est de 40 ans.
La Cour constate que d’ici la fin de l’année 2020, 12 réacteurs
représentant 10 900 MW atteindront une durée de fonctionnement de
40 ans et que 22 réacteurs sur 58, représentant environ 30 % de la
puissance nette du parc (18 210 MW), atteindront leur quarantième année
de fonctionnement d’ici 2022. Si l’on fait l’hypothèse d’une durée de
fonctionnement qui serait limitée à 40 ans, il faudrait donc, dans
l’hypothèse où l’on voudrait maintenir la production électronucléaire à
son niveau actuel, construire 6 ou 7 EPR d’ici la fin 2020, et 11 d’ici la
fin 2022.
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292
COUR DES COMPTES
Ce constat conduit la Cour à faire les recommandations suivantes :
-
au-delà
du
fait
que
la
« programmation
pluriannuelle
des
investissements » (PPI) de production d’électricité pour la période
2009-2012, indique «
privilégier un scénario central de prolongation
au-delà de 40 ans du parc nucléaire
», les conséquences stratégiques
de cette situation devraient être analysées de manière à pouvoir en
tirer des orientations de la politique énergétique à moyen terme,
publiquement connues et utilisables par tous les acteurs du secteur.
En effet, compte-tenu du délai, en matière de politique énergétique,
entre la prise de décision et ses effets, particulièrement long pour le
nucléaire mais qui existe aussi pour toutes les autres filières, y
compris pour les économies d’énergie, ne pas prendre de décision
revient à faire un choix, celui de faire durer le parc actuel au-delà de
40 ans ;
-
les conséquences financières de cette situation devraient également
être clairement identifiées, en fonction des choix stratégiques. En
l’occurrence, le montant des investissements nécessaires au maintien
en fonctionnement des centrales, avec un « bon » niveau de
production doit être chiffré, en y intégrant les conséquences des
décisions de l’ASN à la suite de l’accident de Fukushima. Cela
représente,
pour
EDF,
un
programme
d’investissements
de
maintenance de plus de 50 Md€ d’ici 2025, soit un doublement du
rythme d’investissements de maintenance actuels, sans donner
toutefois
l’assurance
d’une
prolongation
de
la
durée
de
fonctionnement des réacteurs puisqu’il dépend de l’avis de l’ASN qui
fera sans doute un examen attentif des cuves et des enceintes,
a priori
non remplaçables ;
-
si on envisage le remplacement d’une partie du parc de réacteurs et
a
fortiori
de sa totalité, il importe d’anticiper ces renouvellements et
d’en définir le rythme, notamment pour des raisons d’organisation de
la filière industrielle
230
. Au demeurant il semble difficile, sauf effort
tout à fait exceptionnel ou baisse majeure peu probable de la
consommation électrique, que les investissements énergétiques de
remplacement ou de substitution du parc actuel, quel que soit le
dispositif choisi (économies d’énergie, autres sources d’énergie,
nouveau réacteur nucléaire), puissent être réalisés dans un délai
n’imposant pas une prolongation de tout ou partie du parc actuel au-
delà de quarante ans ;
230
On peut aussi considérer qu’une « démographie déséquilibrée » du parc de
réacteurs est un facteur d’aggravation des risques, par exemple en cas d’apparition
d’un défaut systémique lié au vieillissement du parc.
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CONCLUSION GENERALE
293
-
quelles que soient les réponses données à ces questions dans l’avenir,
la Cour relève qu’à court et moyen termes des dépenses importantes
d’investissements sont prévisibles tant en matière de maintenance
que de construction de moyens de production de remplacement, sans
oublier les dépenses d’investissement dans les réseaux de distribution
ou dans la recherche, s’il est décidé de poursuivre le programme de
développement des réacteurs de 4
ème
génération.
5 -
Un besoin de maintenir la transparence sur les chiffrages et
d’actualiser régulièrement les données du présent rapport
La complexité du sujet, l’incertitude des données et le grand
nombre d’hypothèses sur lesquelles les chiffres du présent rapport ont été
calculés nécessitent que ce travail soit régulièrement revu et approfondi,
dans le cadre d’une gouvernance adaptée à la dimension stratégique de la
question énergétique et à la grande sensibilité du sujet pour les citoyens.
Aussi
la
Cour
recommande-t-elle
que
cette
enquête
soit
régulièrement actualisée, en toute transparence et objectivité, afin de
permettre de
:
-
préciser
progressivement
les
méthodes
d’évaluation
en
situation d’incertitude qui sont nécessaires pour évaluer
économiquement les décisions à prendre ; les études sur les
coûts et les probabilité d’accidents devraient notamment être
développées et approfondies ;
-
suivre, en fonction des retours d’expérience, les évolutions
futures des différents éléments de coûts qui ont été analysés,
en particulier le chiffrage des conséquences des évaluations
complémentaires de sûreté à la suite de l’accident de
Fukushima ;
-
capitaliser les efforts faits par les différents acteurs et
spécialistes du sujet.
Au demeurant, l’importance des externalités non chiffrables (sauf
éventuellement par comparaison avec d’autres solutions), notamment en
termes d’impact sur l’environnement, la santé, l’emploi et la balance
commerciale, montre que les coûts ne sont certainement pas les seules
variables à prendre en compte dans les décisions en matière de production
électronucléaire.
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Annexe 1
:
Lettre du Premier ministre du 17 mai 2011
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298
COUR DES COMPTES
Annexe 2 :
Lettre du Premier président du 8 juin 2011
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300
COUR DES COMPTES
Annexe 3 : Composition du groupe d’experts
Jean-Michel Charpin
: membre de l’Académie des technologies, ancien
commissaire au Plan, ancien président de l’Association française de science
économique
;
inspecteur général des finances
Roland Desbordes
: président de la CRIIRAD (commission de recherche et
d'information indépendantes sur la radioactivité CRIIRAD)
Christian Gollier
:
économiste directeur de la Fondation Jean-Jacques
Laffont – Toulouse Sciences Economiques, membre du Laboratoire
d'économie des ressources naturelles (LERNA) et directeur de recherche à
l’Institut d'économie industrielle (IDEI) à Toulouse.
François Jacq
: ancien de la DGEMP ; ancien DG de l’ANDRA ; PDG de
Météo France
Jean-Pierre Lamoure
: président de Solétanche Freyssinet (filiale de
Vinci) ; membre de la commission nationale d'évaluation du financement des
charges de démantèlement des installations nucléaires de base et de gestion
des combustibles usés et des déchets radioactifs (CNEF)
Claude Mandil
: ancien directeur général de l’énergie des matières
premières (DGEMP) ; ancien directeur général de l’Agence internationale de
l’énergie (AIE)
Jean-Paul Minon
: directeur général de l’Organisme national des déchets
radioactifs et des matières fissiles enrichies (ONDRAF, équivalent de
l’ANDRA en Belgique)
Jacques Percebois
: professeur en économie et droit de l’énergie (CREDEN)
à Montpellier
Pierre Radanne
: ancien président de l’ADEME ; président de 4D ;
consultant énergie
William Ramsay
: ancien de l’AIE ; directeur du programme énergie de
l’IFRI
Michel Spiro
: physicien, ancien chef de l’IN2P3, président du conseil du
CERN ; membre du comité scientifique de l’ASN
Virginie Schwarz
: directrice exécutive en charge des programmes de
l’ADEME, notamment en charge de l’énergie
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ANNEXES
301
Annexe 4 : Liste des auditions
Auditions
Date
ONG :
Fondation pour la nature et l’homme (FNH)
WWF
Ecologie sans frontière
1
er
juillet 2011
ONG :
France nature environnement (FNE)
Greenpeace
Réseau Sortir du nucléaire
la CRIIRAD
7 juillet 2011
DGEC (MM. Chevet et Abadie)
07 juillet 2011
10 janvier 2012
ASN (M. Lacoste)
07 juillet 2011
10 janvier 2012
IRSN (M. Répussard)
07 juillet 2011
CEA (M. Bigot)
21 juillet 2011
11 janvier 2012
EDF (M. Proglio)
21 juillet 2011
11 janvier 2012
OPECST (M. Birraux)
27 juillet 2011
CRE (M. de Ladoucette)
8 septembre 2011
Organisations syndicales :
CGT
CFDT
FO
16 septembre 2011
ANDRA (M. Gonnot et Mme Dupuis)
23 septembre 2011
AREVA (M. Oursel)
26 septembre 2011
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302
COUR DES COMPTES
Annexe 5 : Indice des prix du produit intérieur brut
Afin
d’exprimer
certains
montants
passés
aux
conditions
économiques de 2010, la Cour a utilisé l’indice de prix du produit
intérieur brut (indice INSEE 1.103p), qui permet de calculer les
coefficients multiplicateurs suivants.
1950
18,616
1970
6,313
1990
1,376
1951
15,608
1971
5,962
1991
1,340
1952
13,794
1972
5,577
1992
1,315
1953
13,756
1973
5,177
1993
1,292
1954
13,682
1974
4,650
1994
1,278
1955
13,412
1975
4,092
1995
1,262
1956
12,767
1976
3,692
1996
1,244
1957
11,930
1977
3,392
1997
1,233
1958
10,598
1978
3,105
1998
1,220
1959
9,970
1979
2,816
1999
1,218
1960
9,711
1980
2,526
2000
1,199
1961
9,408
1981
2,262
2001
1,176
1962
8,969
1982
2,018
2002
1,150
1963
8,497
1983
1,839
2003
1,128
1964
8,156
1984
1,717
2004
1,109
1965
7,916
1985
1,629
2005
1,088
1966
7,685
1986
1,548
2006
1,065
1967
7,458
1987
1,510
2007
1,039
1968
7,142
1988
1,462
2008
1,013
1969
6,653
1989
1,414
2009
1,008
2010
1
Source : Comptes nationaux - Base 2005, Insee
Lecture : un euro dépensé en 1979 (soit 6,56 francs de 1979) est
équivalent à 2,816 euros de 2010.
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ANNEXES
303
Annexe 6 : La production du parc nucléaire actuel.
Unités : TWh
1977
1,0
1991
309,9
2005
429,2
1978
12,8
1992
319,3
2006
428,1
1979
21,7
1993
348,5
2007
418,0
1980
33,2
1994
340,2
2008
417,6
1981
57,4
1995
358,3
2009
389,8
1982
89,5
1996
374,8
2010
407,9
1983
120,3
1997
376,0
1984
160,7
1998
368,1
1985
197,3
1999
375,0
1986
221,4
2000
395,0
1987
239,6
2001
401,3
1988
246,0
2002
416,5
1989
278,9
2003
420,7
1990
289,9
2004
427,1
Source : EDF
Moyenne annuelle sur la production constatée de 1977 à 2010 : 388 TWh.
Unité de puissance électrique
Unité de production électrique
1 TW = 1 000 GW
1 TWh
= 1 000 GWh
1 GW = 1 000 MW
1 GWh = 1 000 MWh
1 MW = 1 000 kW
1 MWh
= 1 000 kWh
1 kW = 1 000 W
1 kWh
= 1 000 Wh
Equivalence : 1€ / MWh = 0,1c€ / kWh
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304
COUR DES COMPTES
Annexe 7 : principales dispositions législatives et
réglementaires
Disposition pertinentes de la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006
relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire
(dite loi TSN)
Article 1 (définitions)
I. - La
sécurité
nucléaire comprend la sûreté nucléaire, la radioprotection, la
prévention et la lutte contre les actes de malveillance, ainsi que les actions de
sécurité civile en cas d'accident.
La
sûreté
nucléaire est l'ensemble des dispositions techniques et des mesures
d'organisation relatives à la conception, à la construction, au fonctionnement,
à l'arrêt et au démantèlement des installations nucléaires de base, ainsi qu'au
transport des substances radioactives, prises en vue de prévenir les accidents
ou d'en limiter les effets.
La
radioprotection
est la protection contre les rayonnements ionisants, c'est-
à-dire l'ensemble des règles, des procédures et des moyens de prévention et
de surveillance visant à empêcher ou à réduire les effets nocifs des
rayonnements
ionisants
produits
sur
les
personnes,
directement
ou
indirectement, y compris par les atteintes portées à l'environnement.
La
transparence
en matière nucléaire est l'ensemble des dispositions prises
pour garantir le droit du public à une information fiable et accessible en
matière de sécurité nucléaire.
Article 2 (principe de participation et principe pollueur-payeur)
II.-En application du principe de participation et du principe pollueur-payeur,
les personnes exerçant des activités nucléaires doivent en particulier respecter
les règles suivantes :
1°
Toute personne a le droit
, dans les conditions définies par la présente loi
et les décrets pris pour son application,
d'être informée
sur les risques liés
aux activités nucléaires et leur impact sur la santé et la sécurité des personnes
ainsi que sur l'environnement, et sur les rejets d'effluents des installations ;
2°
Les responsables de ces activités supportent le coût
des mesures de
prévention, et notamment d'analyses, ainsi que des mesures de réduction des
risques et des rejets d'effluents que prescrit l'autorité administrative en
application de la présente loi.
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ANNEXES
305
Article 4 (missions de l'ASN)
L'Autorité de sûreté nucléaire, autorité administrative indépendante, participe
au contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection et à l'information du
public dans ces domaines. A ce titre :
1° L'Autorité de sûreté nucléaire est consultée sur les projets de décret et
d'arrêté ministériel de nature réglementaire relatifs à la sécurité nucléaire.
Elle peut prendre des décisions réglementaires à caractère technique pour
compléter les modalités d'application des décrets et arrêtés pris en matière de
sûreté nucléaire ou de radioprotection, à l'exception de ceux ayant trait à la
médecine du travail. [...]
2° L'Autorité de sûreté nucléaire assure le contrôle du respect des règles
générales et des prescriptions particulières en matière de sûreté nucléaire et
de radioprotection auxquelles sont soumis les installations nucléaires de base
[...], les transports de substances radioactives ainsi que les activités
mentionnées à l'article L. 1333-1 du code de la santé publique et les
personnes mentionnées à l'article L. 1333-10 du même code.
L'autorité organise une veille permanente en matière de radioprotection sur le
territoire national. [...]
3° L'Autorité de sûreté nucléaire participe à l'information du public dans les
domaines de sa compétence ;
4° L'Autorité de sûreté nucléaire est associée à la gestion des situations
d'urgence radiologique résultant d'événements de nature à porter atteinte à la
santé des personnes et à l'environnement par exposition aux rayonnements
ionisants et survenant en France ou susceptibles d'affecter le territoire
français. [...]
5° En cas d'incident ou d'accident concernant une activité nucléaire, l'Autorité
de sûreté nucléaire peut procéder à une enquête technique [...]
Article 18 (droit à l'information - rôle de l'Etat)
L'Etat est responsable de l'information du public sur les modalités et les
résultats du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection. Il fournit
au public une information sur les conséquences, sur le territoire national, des
activités nucléaires exercées hors de celui-ci, notamment en cas d'incident ou
d'accident.
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306
COUR DES COMPTES
Article 19 (droit à l'information - rôle des exploitants)
I.-Toute personne a le droit d'obtenir, auprès de l'exploitant d'une installation
nucléaire de base ou, lorsque les quantités en sont supérieures à des seuils
prévus par décret, du responsable d'un transport de substances radioactives ou
du détenteur de telles substances, les informations détenues, qu'elles aient été
reçues ou établies par eux, sur les risques liés à l'exposition aux
rayonnements ionisants pouvant résulter de cette activité et sur les mesures
de sûreté et de radioprotection prises pour prévenir ou réduire ces risques ou
expositions, dans les conditions définies aux articles L. 124-1 à L. 124-6 du
code de l'environnement.
Article 22 (les CLI)
I.-Auprès de tout site comprenant une ou plusieurs installations nucléaires de
base telles que définies à l'article 28 est instituée une commission locale
d'information chargée d'une mission générale de suivi, d'information et de
concertation en matière de sûreté nucléaire, de radioprotection et d'impact des
activités nucléaires sur les personnes et l'environnement pour ce qui concerne
les installations du site. La commission locale d'information assure une large
diffusion des résultats de ses travaux sous une forme accessible au plus grand
nombre. [...]
Article 24 (le HCTISN)
Le Haut Comité pour la transparence et l'information sur la sécurité nucléaire
est une instance d'information, de concertation et de débat sur les risques liés
aux activités nucléaires et l'impact de ces activités sur la santé des personnes,
sur l'environnement et sur la sécurité nucléaire. A ce titre, il peut émettre un
avis sur toute question dans ces domaines, ainsi que sur les contrôles et
l'information qui s'y rapportent. [...]
Article 29 (règles applicables aux INB)
I. - La
création
d'une installation nucléaire de base est soumise à
autorisation. Cette
autorisation ne peut être délivrée que si
, compte tenu
des connaissances scientifiques et techniques du moment, l'exploitant
démontre que les dispositions techniques ou d'organisation prises ou
envisagées aux stades de la conception, de la construction et de l'exploitation
ainsi que les principes généraux proposés pour le démantèlement ou, pour les
installations de stockage de déchets radioactifs, pour leur entretien et leur
surveillance après leur arrêt définitif selon les modalités définies au VI, sont
de nature à prévenir ou à limiter de manière suffisante les risques ou
inconvénients que l'installation présente pour les intérêts mentionnés au I de
l'article 28. L'autorisation prend en compte les capacités techniques et
financières de l'exploitant qui doivent lui permettre de conduire son projet
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ANNEXES
307
dans le respect de ces intérêts, en particulier pour couvrir les dépenses de
démantèlement de l'installation et de remise en état, de surveillance et
d'entretien de son lieu d'implantation ou, pour les installations de stockage de
déchets radioactifs, pour couvrir les dépenses d'arrêt définitif, d'entretien et
de surveillance.
L'autorisation est délivrée par décret pris après avis de l'Autorité de sûreté
nucléaire et après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du
titre II du livre Ier du code de l'environnement. Ce décret détermine les
caractéristiques et le périmètre de l'installation et fixe le délai dans lequel
celle-ci doit être mise en service.
Pour l'application du décret d'autorisation, l'Autorité de sûreté nucléaire
définit, dans le respect des règles générales prévues à l'article 30, les
prescriptions relatives à la conception, à la construction et à l'exploitation de
l'installation qu'elle estime nécessaires à la protection des intérêts mentionnés
au I de l'article 28. […]
L'Autorité de sûreté nucléaire autorise la mise en service de l'installation,
dans les conditions définies par le décret prévu à l'article 36, et prononce les
décisions individuelles prévues par la réglementation des équipements sous
pression mentionnés au 2° de l'article 4.
Pendant l'instruction d'une demande d'autorisation, l'Autorité de sûreté
nucléaire peut prendre des mesures provisoires nécessaires à la protection des
intérêts mentionnés au I de l'article 28.[…]
III.
-
L'exploitant
d'une
installation
nucléaire
de
base
procède
périodiquement au réexamen de la sûreté
de son installation en prenant en
compte les meilleures pratiques internationales. Ce réexamen doit permettre
d'apprécier la situation de l'installation au regard des règles qui lui sont
applicables et d'actualiser l'appréciation des risques ou inconvénients que
l'installation présente pour les intérêts mentionnés au I de l'article 28, en
tenant compte notamment de l'état de l'installation, de l'expérience acquise au
cours de l'exploitation, de l'évolution des connaissances et des règles
applicables aux installations similaires. […]
Les réexamens de sûreté ont
lieu tous les dix ans.
Toutefois, le décret d'autorisation peut fixer une
périodicité différente si les particularités de l'installation le justifient.
IV. - S'il apparaît qu'une installation nucléaire de base présente des risques
graves pour les intérêts mentionnés au I de l'article 28, les ministres chargés
de la sûreté nucléaire peuvent, par arrêté, prononcer
la suspension de son
fonctionnement
pendant le délai nécessaire à la mise en oeuvre des mesures
propres à faire disparaître ces risques graves. […]
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308
COUR DES COMPTES
En cas de risques graves et imminents, l'Autorité de sûreté nucléaire suspend,
si nécessaire, à titre provisoire et conservatoire, le fonctionnement de
l'installation. Elle en informe sans délai les ministres chargés de la sûreté
nucléaire.
V. -
La mise à l'arrêt définitif et le démantèlement
d'une installation
nucléaire de base sont subordonnés à une autorisation préalable. La demande
d'autorisation comporte les dispositions relatives aux conditions de mise à
l'arrêt, aux modalités de démantèlement et de gestion des déchets, ainsi qu'à
la surveillance et à l'entretien ultérieur du lieu d'implantation de l'installation
permettant, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du
moment et des prévisions d'utilisation ultérieure du site, de prévenir ou de
limiter de manière suffisante les risques ou inconvénients pour les intérêts
mentionnés au I de l'article 28.
L'autorisation est délivrée par décret pris après avis de l'Autorité de sûreté
nucléaire et après enquête publique réalisée conformément aux dispositions
du chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement. Ce décret
fixe les caractéristiques du démantèlement, le délai de réalisation du
démantèlement et les types d'opérations à la charge de l'exploitant après le
démantèlement.
Pour l'application du décret d'autorisation, l'Autorité de sûreté nucléaire
définit, dans le respect des règles générales prévues à l'article 30, les
prescriptions relatives au démantèlement nécessaires à la protection des
intérêts mentionnés au I de l'article 28. […]
VI. - L'arrêt définitif et le passage en phase de surveillance d'une
installation
de stockage de déchets radioactifs
sont subordonnés à une autorisation. La
demande d'autorisation comporte les dispositions relatives à l'arrêt définitif
ainsi qu'à l'entretien et à la surveillance du site permettant, compte tenu des
connaissances scientifiques et techniques du moment, de prévenir ou de
limiter de manière suffisante les risques ou inconvénients pour les intérêts
mentionnés au I de l'article 28.[…]
VIII. - Lorsqu'une installation nucléaire de base a été démantelée
conformément aux dispositions définies au V, ou est passée en phase de
surveillance conformément aux dispositions définies au VI, et qu'elle ne
nécessite plus la mise en oeuvre des dispositions prévues au présent titre,
l'Autorité de sûreté nucléaire soumet à l'homologation des ministres chargés
de la sûreté nucléaire une décision portant
déclassement de l'installation.
IX. - En cas de menace pour les intérêts mentionnés au I de l'article 28,
l'Autorité de sûreté nucléaire peut à tout moment prescrire les évaluations et
la mise en oeuvre des dispositions rendues nécessaires. Sauf cas d'urgence,
l'exploitant est mis à même de présenter ses observations. […]
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ANNEXES
309
Dispositions du code de l’environnement issues de la loi n° 2006-
739 du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable
des matières et déchets radioactifs
Art.
L.
542-1
(principes :
santé
et
sécurité,
responsabilité,
équité
intergénérationnelle)
La gestion durable des matières et des déchets radioactifs de toute nature,
résultant notamment de l'exploitation ou du démantèlement d'installations
utilisant des sources ou des matières radioactives, est assurée dans le respect
de la protection de la santé des personnes, de la sécurité et de
l'environnement.
La recherche et la mise en oeuvre des moyens nécessaires à la mise en
sécurité définitive des déchets radioactifs sont entreprises afin de prévenir ou
de limiter les charges qui seront supportées par les générations futures.
Les producteurs de combustibles usés et de déchets radioactifs sont
responsables de ces substances, sans préjudice de la responsabilité de leurs
détenteurs en tant que responsables d'activités nucléaires.
Art. L. 542-1-1 (définitions)
[…]
Une substance radioactive est une substance qui contient des radionucléides,
naturels ou artificiels, dont l'activité ou la concentration justifie un contrôle
de radioprotection.
Une matière radioactive est une substance radioactive pour laquelle une
utilisation ultérieure est prévue ou envisagée, le cas échéant après traitement.
[…]
Les déchets radioactifs sont des substances radioactives pour lesquelles
aucune utilisation ultérieure n'est prévue ou envisagée.
Les déchets radioactifs ultimes sont des déchets radioactifs qui ne peuvent
plus être traités dans les conditions techniques et économiques du moment,
notamment par extraction de leur part valorisable ou par réduction de leur
caractère polluant ou dangereux. […]
Le stockage de déchets radioactifs est l'opération consistant à placer ces
substances dans une installation spécialement aménagée pour les conserver
de façon potentiellement définitive dans le respect des principes énoncés à
l'article L. 542-1. […]
Art. L. 542-2 (interdiction du stockage de déchets étrangers)
Est interdit le stockage en France de déchets radioactifs en provenance de
l'étranger ainsi que celui des déchets radioactifs issus du traitement de
combustibles usés et de déchets radioactifs provenant de l'étranger.
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310
COUR DES COMPTES
Art. L. 542-10-1 (centre de stockage en couche géologique profonde,
autorisation, débat public, réversibilité)
Un centre de stockage en couche géologique profonde de déchets radioactifs
est une installation nucléaire de base.
- le Gouvernement présente […] un projet de loi fixant les conditions de
réversibilité. Après promulgation de cette loi, l'autorisation de création du
centre peut être délivrée par décret en Conseil d'Etat, pris après enquête
publique ;
- l'autorisation de création d'un centre de stockage en couche géologique
profonde de déchets radioactifs ne garantissant pas la réversibilité de ce
centre dans les conditions prévues par cette loi ne peut être délivrée. […]
L. 542-12 (rôle de l’ANDRA)
[L'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs, établissement
public industriel et commercial, est chargée des opérations de gestion à long
terme des déchets radioactifs, et notamment :] […]
1° d'établir, de mettre à jour tous les trois ans et de publier l'inventaire des
matières et déchets radioactifs présents en France ainsi que leur localisation
sur le territoire national, les déchets visés à l'article L. 542-2-1 étant listés par
pays ;
2° de réaliser ou faire réaliser, conformément au plan national prévu à
l'article L. 542-1-2, des recherches et études sur l'entreposage et le stockage
en couche géologique profonde et d'assurer leur coordination ;
3° de contribuer, dans les conditions définies à l'avant-dernier alinéa du
présent article, à l'évaluation des coûts afférents à la mise en oeuvre des
solutions de gestion à long terme des déchets radioactifs de haute et de
moyenne activité à vie longue, selon leur nature ;
4° de prévoir, dans le respect des règles de sûreté nucléaire, les spécifications
pour le stockage des déchets radioactifs et de donner aux autorités
administratives compétentes un avis sur les spécifications pour le
conditionnement des déchets ;
5° de concevoir, d'implanter, de réaliser et d'assurer la gestion de centres
d'entreposage ou des centres de stockage de déchets radioactifs compte tenu
des perspectives à long terme de production et de gestion de ces déchets ainsi
que d'effectuer à ces fins toutes les études nécessaires ; […]
L'agence propose au ministre chargé de l'énergie une évaluation des coûts
afférents à la mise en oeuvre des solutions de gestion à long terme des déchets
radioactifs de haute et de moyenne activité à vie longue selon leur nature.
Après avoir recueilli les observations des redevables des taxes additionnelles
[à la taxe INB] et l'avis de l'Autorité de sûreté nucléaire, le ministre chargé de
l'énergie arrête l'évaluation de ces coûts et la rend publique. […]
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ANNEXES
311
Dispositions pertinentes de la loi de programme n° 2006-739 du
28 juin 2006 relative à la gestion durable des matières et déchets
radioactifs
Article 20 (évaluation des charges, provisions, actualisation, rapport, actifs
dédiés, CNEF)
I. - Les exploitants d'installations nucléaires de base évaluent, de manière
prudente, les charges de démantèlement de leurs installations ou, pour leurs
installations de stockage de déchets radioactifs, leurs charges d'arrêt définitif,
d'entretien et de surveillance. Ils évaluent de la même manière, en prenant
notamment en compte l'évaluation fixée en application de l'article L. 542-12
du code de l'environnement, les charges de gestion de leurs combustibles usés
et déchets radioactifs.
II. - Les exploitants d'installations nucléaires de base constituent les
provisions afférentes aux charges mentionnées au I et affectent à titre exclusif
à la couverture de ces provisions les actifs nécessaires.
Ils comptabilisent de façon distincte ces actifs qui doivent présenter un degré
de sécurité et de liquidité suffisant pour répondre à leur objet. Leur valeur de
réalisation est au moins égale au montant des provisions mentionnées au
premier alinéa du présent II, à l'exclusion de celles liées au cycle
d'exploitation.
A l'exception de l'Etat dans l'exercice des pouvoirs dont il dispose pour faire
respecter par les exploitants leurs obligations de démantèlement de leurs
installations et de gestion de leurs combustibles usés et déchets radioactifs,
nul ne peut se prévaloir d'un droit sur les actifs mentionnés au premier alinéa
du présent II, y compris sur le fondement du livre VI du code de commerce.
III. - Les exploitants transmettent tous les trois ans à l'autorité administrative
un rapport décrivant l'évaluation des charges mentionnées au I, les méthodes
appliquées pour le calcul des provisions afférentes à ces charges et les choix
retenus en ce qui concerne la composition et la gestion des actifs affectés à la
couverture des provisions. Ils transmettent tous les ans à l'autorité
administrative une note d'actualisation de ce rapport et l'informent sans délai
de tout événement de nature à en modifier le contenu. Ils communiquent à sa
demande à l'autorité administrative copie de tous documents comptables ou
pièces justificatives.
[…]
Les exploitants mettent en oeuvre le plan de constitution d'actifs au plus tard
dans un délai de cinq ans à compter de la publication de la présente loi.
A titre dérogatoire, un report de cinq ans pour la mise en oeuvre du plan de
constitution des actifs définis au II est accordé à un exploitant nucléaire si les
deux conditions suivantes sont remplies :
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312
COUR DES COMPTES
1° Les charges mentionnées au I, à l'exclusion de celles liées au cycle
d'exploitation, évaluées en euros courants sur la période allant de la date de
publication de la présente loi à 2030 sont inférieures à 10
% de l'ensemble
des charges mentionnées au même I, à l'exclusion de celles liées au cycle
d'exploitation, évaluées en euros courants ;
2° Au moins 75
% des provisions mentionnées au premier alinéa du II, à
l'exclusion de celles liées au cycle d'exploitation, sont couvertes au 29 juin
2011 par des actifs mentionnés à ce même II.
IV. - Il est créé une commission nationale d'évaluation du financement des
charges de démantèlement des installations nucléaires de base et de gestion
des combustibles usés et des déchets radioactifs.
La commission évalue le contrôle de l'adéquation des provisions prévues au
II aux charges mentionnées au I et de la gestion des actifs visés au II ainsi
que la gestion des fonds mentionnés aux articles L. 542-12-1 et L. 542-12-2
du code de l'environnement.
Elle peut, à tout moment, adresser au Parlement et au Gouvernement des avis
sur les questions relevant de sa compétence. Ses avis peuvent être rendus
publics. Elle remet […], tous les trois ans, un rapport présentant l'évaluation
mentionnée à l'alinéa précédent. Ce rapport est rendu public.
La commission est composée :
1° Des présidents des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat
compétentes en matière d'énergie ou chargées des finances, ou de leur
représentant ;
2° De quatre personnalités qualifiées désignées à parité par l'Assemblée
nationale et par le Sénat ;
3° De quatre personnalités qualifiées désignées par le Gouvernement.
Les personnalités qualifiées sont désignées pour six ans.[…]
Décret n° 2007-243 du 23 février 2007 relatif à la sécurisation du
financement des charges nucléaires (version consolidée)
Article 2 (catégories de charges et méthodes d’évaluation, définition du cycle
d’exploitation)
I. - Les exploitants évaluent les charges mentionnées au I de l’article 20 de la
loi du 28 juin 2006 susvisée selon les cinq catégories suivantes :
1° les charges de démantèlement des installations nucléaires de base, hors
gestion à long terme des colis de déchets radioactifs ;
2° les charges de gestion de leurs combustibles usés, hors gestion à long
terme des colis de déchets radioactifs ;
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ANNEXES
313
3° les charges de reprise et de conditionnement de leurs déchets anciens, hors
gestion à long terme des colis de déchets radioactifs ;
4° les charges de gestion à long terme des colis de déchets radioactifs ;
5° les charges de surveillance après fermeture des stockages.
Ces charges font l’objet d’une décomposition en opérations définies
conformément à une nomenclature fixée par arrêté des ministres chargés de
l’économie et de l’énergie.
II. - L’évaluation de ces charges est effectuée au moyen d’une méthode
reposant sur :
1° une analyse des différentes options raisonnablement envisageables pour
conduire l’opération ;
2° sur cette base, le choix prudent d’une stratégie de référence ;
3° la prise en compte des incertitudes techniques résiduelles au sein de la
stratégie de référence retenue ;
4° la prise en compte des aléas de réalisation ;
5° la prise en compte du retour d’expérience, notamment pour les opérations
en cours en réalisation.
III. - Le cycle d’exploitation mentionné au deuxième alinéa du II de l’article
20 de la loi du 28 juin 2006 susvisée fait référence à des installations
industrielles construites ou en construction. La nomenclature mentionnée au
dernier alinéa du I détermine les charges afférentes aux provisions liées au
cycle d’exploitation susmentionné.
Article 3 (taux d’actualisation)
Le taux d’actualisation utilisé pour le calcul du montant des provisions
mentionnées au premier alinéa du II de l’article 20 de la loi du 28 juin 2006
susvisée est déterminé par l’exploitant dans le respect des normes comptables
applicables.
Ce taux d’actualisation ne peut excéder le taux de rendement, tel qu’anticipé
avec un haut degré de confiance, des actifs de couverture, gérés avec un
degré de sécurité et de liquidité suffisant pour répondre à leur objet.
Ce taux d’actualisation ne peut en outre excéder un plafond fixé par arrêté
des ministres chargés de l’économie et de l’énergie, compatible avec les
normes comptables applicables.
L’exploitant retient, pour la détermination du taux d’actualisation mentionné
au premier alinéa et pour l’évaluation du taux de rendement mentionné au
deuxième alinéa, une méthode précise et pérenne.
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314
COUR DES COMPTES
Article 4 (actifs de couverture)
[…]
III. - Sont toutefois, exclues des actifs de couverture, sans préjudice des
dispositions du 3° du II, les valeurs émises par l’exploitant ou par une
entreprise appartenant au même groupe que l’exploitant, ainsi que celles
émises par une entreprise dans laquelle l’exploitant ou une entreprise
appartenant au même groupe que l’exploitant détient une participation au
sens de l’article 20 du décret n° 83-1020 du 29 novembre 1983 pris en
application de la loi n° 83-353 du 30 avril 1983 et relatif aux obligations
comptables des commerçants, à l’exception des parts et actions d’organismes
de placement collectif en valeurs mobilières.
Par dérogation à l’alinéa précédent :
a) lorsque l’exploitant a affecté au 31 décembre 2005 de telles valeurs à la
couverture des provisions mentionnées à l’article 3, l’autorité administrative
peut décider, sur demande de l’exploitant, l’admissibilité de ce type de
valeurs, dans une proportion qu’elle détermine. Cette autorisation peut
conduire à déroger aux dispositions prévues au II de l’article 5, sous réserve
de s’assurer que la liquidité de l’ensemble des actifs de couverture permette
de couvrir les besoins de décaissements de l’exploitant ;
b) l’autorité administrative peut décider, sur demande de l’exploitant,
l’admissibilité des actifs relevant du 5° du II du présent article, dans une
proportion qu’elle détermine, sans préjudice des dispositions de l’article 5 du
présent décret.
Sont également exclus des actifs de couverture les biens fonciers affectés à
l’usage de l’exploitant ou d’une entreprise appartenant au même groupe que
l’exploitant.
Arrêté du 21 mars 2007 relatif à la sécurisation du financement
des charges nucléaires.
Article 1 (notion de combustible usé recyclable)
Au sens du présent arrêté, on entend par :
[…]
2° “Combustible usé recyclable dans les installations industrielles construites
et en construction” : combustible usé pouvant être traité dans une installation
industrielle construite ou en construction et autorisée à cette fin et dont il est
prévu que le plutonium issu de ces opérations de traitement soit recyclé dans
des installations industrielles construites ou en construction, disposant des
autorisations nécessaires. Pour ces différentes installations, l’exploitant tient
compte dans ses prévisions de leur durée de fonctionnement résiduelle
envisagée ; […]
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315
Article 3 (encadrement du taux d’actualisation)
La valeur nominale du plafond mentionné au troisième alinéa de l’article 3 du
décret du 23 février 2007 susvisé est égale à la moyenne arithmétique sur les
quarante-huit derniers mois du taux de l’échéance constante à trente ans
(TEC 30), constatée au jour de la clôture de l’exercice considéré, majorée de
1 point.
Annexe (simplifiée)
1. Charges de
démantèlement
des INB, hors
gestion à long
terme des colis
de déchets
radioactifs.
1.1. Transverses (structures dédiées de l’exploitant pour
organiser le démantèlement de ses installations, frais d’études,
inventaires physiques et radiologiques...).
1.2. Charges d’investissement et d’aménagements spécifiques.
1.3. Charges d’exploitation :
A) opérations visant au déclassement de l’installation : mise a
l’arrêt définitif, démantèlement et assainissement, y compris
gestion des déchets (conditionnement sur site des déchets et leur
entreposage, s’il y a lieu) ;
B) surveillance du site si ce poste est individualisé.
1.4. Autres charges.
1.5. Quote-part des charges de démantèlement revenant a
l’exploitant concerné et relatives à des installations exploitées
par un tiers.
Cette catégorie ne comprend pas
de charges « liées au cycle
d’exploitation » au sens du ii de
l’article 20 de la loi n° 2006-739
du 28 juin 2006.
Pour les catégories 1.1 à 1.4, est
précisée la quote-part des
charges à mettre en oeuvre par
l’exploitant et revenant a un
tiers.
Les charges mentionnées au 1.5
ne donnent pas lieu à
constitution d’actifs par
l’exploitant.
2. Charges de
gestion des
combustibles
usés, hors
gestion à long
terme des colis
de déchets
radioactifs.
2.1. Charges de gestion des combustibles usés recyclables dans
les installations industrielles construites ou en construction :
A) entreposage dans une installation de l’exploitant ;
B) transport vers l’installation de traitement ;
C) entreposage sur site avant traitement ;
D) traitement ;
E) entreposage des colis de déchets ultimes sur site après
traitement.
2.2. Charges relatives aux autres combustibles usés.
Les charges mentionnées au 2.1
sont « liées au cycle
d’exploitation ».
3. Charges de
reprise et
conditionnemen
t des déchets
anciens, hors
gestion à long
terme des colis
de déchets
radioactifs.
3.1. Opérations de reprise et conditionnement de déchets
entreposés dans une installation de l’exploitant concerne :
A) reprise et conditionnement ;
B) entreposage.
3.2. Autres.
3.3. Quote-part des opérations de reprise et conditionnement de
déchets de l’exploitant répertoriées dans l’inventaire déclaré au
titre d’installations exploitées par des tiers.
Cette catégorie ne comprend pas
de charges « liées au cycle
d’exploitation ».
Ne sont répertoriées au 3.1 que
les charges de gestion de
déchets donnant lieu à
provision.
Les charges mentionnées au 3.3
ne donnent pas lieu à
constitution d’actifs.
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316
COUR DES COMPTES
4. Charges de
gestion à long
terme des colis
de déchets
radioactifs.
4.1. Charges de gestion a long terme des colis de déchets
conditionnés répertoriés dans l’inventaire et correspondant aux :
A) colis de déchets à produire, issus des opérations de cessation
définitive d’exploitation, de mise à l’arrêt définitif et de
démantèlement décrites en 1, en précisant les charges :
(i) s’il y a lieu, d’études et de recherches ;
(ii) s’il y a lieu, de construction du centre de stockage ;
(iii) d’évacuation vers le centre de stockage ;
(iv) d’exploitation du centre de stockage ;
(v) de fermeture du centre de stockage ;
B) colis de déchets à produire, à partir des combustibles usés
existants non actuellement traités décrits en 2, en précisant les
charges : (i) …
C) colis de déchets à produire, issus des opérations de reprise et
conditionnement des déchets anciens décrites en 3, en précisant
les charges : (i) …
D) colis de déchets déjà produits, en précisant les charges : …
4.2. Autres, en précisant les charges : a) …
Cette catégorie ne comprend pas
de charges « liées au cycle
d’exploitation ».
Les charges de gestion des
déchets à vie courte résultant de
l’exploitation des installations
en service ne donnent pas lieu a
provision et ne sont pas
répertoriées au 4.
5. Charges de
surveillance
après fermeture
Charges de surveillance du stockage.
Cette catégorie ne comprend pas
de charges « liées au cycle
d’exploitation ».
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ANNEXES
317
Annexe 8 : La comptabilité analytique d’EDF
La comptabilité du groupe EDF est tenue en normes comptables
internationales IFRS dans le système PGI (sous architecture SAP),
interfacé avec le système de comptabilité analytique EDEN qui permet de
ventiler les charges de la direction production ingénierie (DPI)
d’EDF SA.
Le périmètre de l’activité de production nucléaire a été défini aux
bornes de la direction production ingénierie (DPI), qui recouvre les
divisions métiers suivantes :
-
la division combustible nucléaire (DCN),
-
la division ingénierie nucléaire (DIN),
-
la division production nucléaire (DPN),
-
la division appui industriel à la production (DAIP),
-
la tête DPI (TDPI),
-
la division production ingénierie thermique (DPIT)
-
la division production ingénierie hydraulique (DPIH).
Les éléments communiqués par EDF indiquent que 84 % des
charges imputées au métier nucléaire dans la comptabilité analytique le
sont
par
imputation
directe,
s’agissant
de
divisions
travaillant
exclusivement
au
profit
du
nucléaire
ou
de
charges
imputées
spécifiquement au métier nucléaire (via un système de feuille de temps
pour les personnels). Les 16 % restant sont imputés de façon indirecte en
utilisant des clés de répartition.
Les modalités pratiques de calcul du coût complet ont fait l’objet
de « 45 fiches de décision », conduisant à la mise en place de près de
« 130 règles de calcul ». Celles-ci sont validées par la direction gestion
finance (DGF) et par la direction économie de la production et stratégie
industrielle.
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318
COUR DES COMPTES
Modalités d’imputation des charges au métier nucléaire
Imputation directe au niveau des tranches nucléaires
38 %
Imputation directe au nucléaire concernant les communs de
tranches
1 %
Imputation directe au niveau des centrales
27 %
Imputation directe au nucléaire au niveau national
18 %
Total imputation directe sans utilisation de clés de répartition
84 %
Imputation indirecte en utilisant des clés de répartition
16 %
Total
100 %
Source : EDF
Dans le cadre de l’enquête, il n’a pas été effectué d’audit des
systèmes d’information d’EDF, mais la Cour estime que les données
issues de la comptabilité analytique d’EDF présentent un degré de
fiabilité suffisant pour être utilisées dans le cadre de ce rapport, pour les
raisons suivantes :
-
EDF a confié à Ernst & Young une mission de revue du calcul 2009
du coût courant économique (CCE), afin de vérifier notamment la
traçabilité des données utilisées avec les systèmes comptables : cette
mission a conclu à une traçabilité satisfaisante des données et a
notamment relevé l’absence d’écart significatif entre la comptabilité
générale et la comptabilité analytique ;
-
la direction des risques et de l’audit du groupe EDF a réalisé au
printemps 2011 une mission d’audit sur la chaîne de construction des
coûts d’exploitation du métier nucléaire qui a notamment conclu que
la chaîne de construction des données était globalement robuste et
que les contrôles sur les données de coûts déversées dans la
comptabilité analytique sont documentés ;
-
EDF a fourni à la Cour un rapprochement entre la comptabilité
générale et la comptabilité analytique pour les années 2008 à 2010.
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319
Annexe 9 : Produit annuel de la redevance puis des taxes sur
les installations nucléaires de base (INB) depuis 1998
Année
Montant annuel en M€
1998
87, 18
1999
89, 04
2000
(4)
128,10
2001
128,72
2002
128,72
2003
(3)
213,10
2004
(2)
345,87
2005
347,07
2006
358,68
2007
365,00
2008
365,10
2009
365,30
2010
(1)
584,42
2011
580,76
Source : ASN
(1) Prise en compte de la modification de l’article 43 de la loi de finances
pour 2000 intervenue en application de l’article 3.8 de la LFI 2010 n° 2009-
1673 du 30 décembre 2009 qui a porté à 3 583 390 € la valeur forfaitaire des
réacteurs nucléaires de production qui s’établissait antérieurement à
2 118 914, 54 €.
(2) Prise en compte de la loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-
1312 du 30 décembre 2003) comportant deux mesures :
- remplacement de la catégorie « réacteurs nucléaires de production d’énergie
(par tranche) » par la catégorie « réacteurs nucléaires de production d’énergie
autres que ceux consacrés à titre principal à la recherche (par tranche) » dont
le montant de l’imposition forfaitaire est fixé à 2 088 000
€ ;
- création d’une catégorie «
réacteurs nucléaires de production d’énergie
consacrés à titre principal à la recherche » dont le montant de l’imposition
forfaitaire est fixé à 1 180 000 € et le coefficient multiplicateur entre 1 et 4.
(3) Prise en compte de la modification de l’article 43 de la loi de finances
pour 2000 en application de l’article 36 III de la LFI pour 2003 (n° 2002-
1575 du 30 décembre 2002). Le montant de l’imposition forfaitaire relative
aux réacteurs nucléaires de production est fixé à 1 180 000 €.
(4) Publication de l’article 43 de la loi de finances instituant les taxes INB.
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320
COUR DES COMPTES
Annexe 10 : Démantèlement :
état final retenu par les exploitants
Extrait du rapport annuel 2010 de l’ASN – Chapitre 15. 1.2
«
À l’issue de son démantèlement, une installation nucléaire peut
être déclassée. Elle est alors rayée de la liste des installations nucléaires
de base et ne relève plus du régime des installations nucléaires de base
(INB). L’exploitant doit fournir, à l’appui de sa demande de
déclassement, un dossier démontrant que l’état final envisagé a bien été
atteint et comprenant une description de l’état du site après
démantèlement (analyse de l’état des sols, bâtiments ou équipements
subsistants…). En fonction de l’état final atteint, des servitudes d’utilité
publique peuvent être instituées. Celles-ci peuvent fixer un certain
nombre de restrictions d’usage du site et des bâtiments (limitation à un
usage industriel par exemple) ou de mesures de précaution (mesures
radiologiques en cas d’affouillement, etc.). L’ASN peut conditionner le
déclassement d’une installation nucléaire de base à la mise en place de
telles servitudes.
»
La destination finale des sites retenue par les exploitants est
précisée dans les rapports triennaux établis en application de l’article 20
de la loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion
durable des matières et déchets radioactifs.
Pour
EDF
, «
une étude sanitaire globale conduit au déclassement
associé à une servitude éventuelle. Après démolition des superstructures,
les cavités restantes sous le niveau du sol sont comblées avec un remblai
approprié. Dans la mesure du possible, les gravats non nucléaires issus
de la démolition sont utilisés comme remblai après avoir été concassés.
L’hypothèse de référence prise pour l’étude 2009
231
est celle d’une
démolition des bâtiments incluant les radiers de l’ilot nucléaire et de la
salle des machines. Le site est prévu d’être réutilisé pour un usage
industriel
».
231
Etude d’évaluation des charges de démantèlement du parc de réacteurs en
exploitation.
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321
AREVA
recherche :
« -
le
recyclage
/
réutilisation
des
matériaux
issus
du
démantèlement des zones à déchets conventionnels des installations; pour
les matériaux issus des zones à déchets nucléaires, ce recyclage / cette
réutilisation ne peut être envisagé(e) que dans le domaine nucléaire dans
le respect de la réglementation en vigueur ;
- la réutilisation de tout ou partie des bâtiments pour une activité
industrielle pérenne, de nature nucléaire ou non, ou la reconversion des
bâtiments et des sites à d’autres fins.
»
Pour le
CEA
,
« le déclassement complet des INB à l’arrêt permet
leur réutilisation éventuelle sans contrainte ni surveillance, ou leur
démolition en déchets conventionnels. L’installation assainie ne comporte
donc plus de zone à déchets nucléaires. Lorsque cet objectif présente des
difficultés jugées trop élevées par le CEA, ou lorsque l’utilisation future
de l’installation impose des contraintes nucléaires spécifiques, des
situations intermédiaires peuvent être envisagées, servitudes associées à
des points chauds localisés maintenus sous restriction d’accès, par
exemple
.
Le critère de déclassement complet, dans la perspective de l’avenir
à long terme du site libéré, est la dose annuelle susceptible d’être
intégrée par les utilisateurs futurs du site. La radioactivité résiduelle
laissée sur le site doit conduire pour ces utilisateurs à une dose annuelle
maximale inférieure à l’exposition admise pour le public de 1 mSv/an,
hors radioactivité naturelle.
En matière d’état radiologique, l'objectif visé est le déclassement
radiologique des locaux et bâtiments. Ces derniers passent à un état de
bâtiments banalisés caractérisés par une modification du zonage
radiologique et une modification du zonage déchets de référence des
bâtiments, avec passage des locaux en zone à déchets conventionnels,
dans la mesure où la contamination est retirée et lorsqu’aucun point à
risques ne subsiste.
»
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322
COUR DES COMPTES
Annexe 11 :
le cycle du combustible : flux et stocks en 2010
Source : Cour des comptes, exploitants
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ANNEXES
323
Annexe 12 : Le respect par les exploitants de la
nomenclature des charges et provisions nucléaires
Dans leurs rapports « article 20 », les exploitants ne respectent pas
toujours les catégories et sous-catégories de la nomenclature annexée à
l’arrêté du 21 mars 2007 relatif à la sécurisation du financement des
charges nucléaires (cf. infra). Le non respect de cette nomenclature est
préjudiciable à la transparence financière, dans la mesure où la somme
des charges de chaque catégorie ne renseigne pas vraiment sur le niveau
réel des charges correspondant aux intitulés de cette catégorie.
Cependant, le non respect de la nomenclature ne conduit pas à une sous-
couverture en actifs dédiés.
Catégorie 1 : « charges de démantèlement des INB, hors gestion à
long terme des colis de déchets radioactifs »
Le CEA intègre parmi les coûts du démantèlement les charges de
gestion à long terme des déchets radioactifs issus du démantèlement
(341 M€) ; ils devraient normalement être comptabilisés dans la
catégorie 4.
Catégorie 2 : « charges de gestion des combustibles usés, hors
gestion à long terme des colis de déchets radioactif »
EDF n’intègre pas dans cette catégorie les charges d’entreposage
longue durée des combustibles usés, MOX et URE principalement
(1 148 M€) ; elles devraient cependant trouver leur place au sein de la
sous-catégorie 2.2 (charges relatives aux autres combustibles usés) qui,
par analogie avec la sous-catégorie 2.1, devrait contenir les frais
d’entreposage.
Le CEA distingue ses combustibles usés selon qu’ils sont
recyclables (sous-catégorie 2.1) ou non (sous-catégorie 2.2) dans les
installations actuelles mais ne semble pas en tirer de conséquence quant à
la non-couverture par des actifs dédiés des charges de la sous-catégorie
2.1 (pourtant liées au cycle d’exploitation).
Les charges de la sous-catégorie 2.1 sont les seules qui, parce
qu’elles sont « liées au cycle d’exploitation », n’ont pas à être couvertes
par des actifs dédiés une fois actualisées. Aucun exploitant ne classe dans
la sous-catégorie 2.1 de dépenses qui ne devraient pas y figurer ; les
défauts de classification sont donc sans conséquence sur le niveau de
couverture des provisions par des actifs dédiés.
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324
COUR DES COMPTES
Catégorie 3 : « charges de reprise et conditionnement des
déchets anciens, hors gestion à long terme des colis de
déchets radioactifs »
Le CEA intègre dans cette catégorie les charges de gestion à long
terme des déchets radioactifs issus de la RCD (79 M€) ; ils devraient
normalement être comptabilisés dans la catégorie 4 ;
Catégorie 4 : « charges de gestion à long terme des colis de
déchets radioactifs » (cette catégorie ne concerne que les
coûts de stockage et transport)
EDF intègre dans cette catégorie les charges d’entreposage longue
durée des combustibles usés, MOX et URE principalement (1148 M€) qui
devraient être comptabilisées à la catégorie 2. EDF fait aussi figurer dans
cette catégorie les charges après fermeture des centres de stockage qui
devraient se trouver dans la catégorie 5 (1 056 M€).
Le CEA intègre dans cette catégorie un certain nombre de
dépenses d’entreposage ou d’emballage (190 M€) qui devraient figurer
dans d’autres catégories (1, 2 ou 3 selon l’origine des déchets).
AREVA intègre dans cette catégorie un certain nombre de
dépenses d’entreposage intermédiaire (19 M€).
Catégorie 5 : « charges de surveillance après fermeture »
Cette catégorie inclut toutes les charges après fermeture des
centres de stockage : surveillance, entretien de la couverture du centre,
fiscalité. EDF n’y fait pas figurer les charges après fermeture des centres
de stockage (1 56 M€), considérant qu’elles constituent des frais
accessoires aux charges de gestion à long terme des colis de déchets
radioactifs.
Divers
EDF comptabilise dans sa
provision pour derniers coeurs
(hors
nomenclature) des charges de gestion du combustible usé et de gestion à
long terme des colis de déchets radioactifs ; ces montants se retrouvent
cependant dans les catégories de la nomenclature correspondante (2 et 4)
sous l’intitulé « effet réglementaire – combustible engagé ». Cette double
comptabilisation n’est pas favorable à la transparence.
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ANNEXES
325
Annexe 13 : Les aménagements de responsabilité
à travers les soultes
Depuis 2004, plusieurs protocoles ont été signés entre les trois
exploitants nucléaires principaux, parfois après plusieurs années de
négociations, afin de simplifier la répartition des charges financières
relatives au démantèlement des sites et à la reprise et au conditionnement
des déchets anciens.
Sans accord de versement de soulte, l’utilisation d’installations
d’un exploitant par d’autres opérateurs crée à leur charge des dettes
correspondant au partage des coûts futurs de démantèlement et de gestion
des déchets. L’échange de soultes présente l’intérêt d’identifier plus
certainement l’unique débiteur des charges futures mais ne correspond
pas à une exonération de responsabilité juridique des producteurs de
déchets. En effet, cette responsabilité est l’application du principe
pollueur-payeur, conforme à la directive 2011/70/EURATOM du 19
juillet 2011
232
, énoncé dans l’article L. 542-1, al. 3, du code de
l'environnement : «
Les producteurs de combustibles usés et de déchets
radioactifs sont responsables de ces substances, sans préjudice de la
responsabilité de leurs détenteurs en tant que responsables d'activités
nucléaires ».
Il faut noter que les montants de soultes versées correspondent aux
montants actualisés des charges nucléaires futures qui restent à payer. Les
soultes
versées
ne
sont
que
les
résultats
d’aménagements
des
responsabilités et ne doivent donc pas être ajoutées aux charges de
démantèlement ou de gestion des déchets telles qu’elles apparaissent dans
les comptes des exploitants.
Même si les montants des soultes peuvent être le résultat de
négociations plus larges qui en réduisent la valeur théorique, au regard
des montants financiers en jeu, la signature des protocoles d’échanges
entre des exploitants qui cherchent à défendre leurs propres intérêts est un
élément de validation des évaluations des charges futures ainsi financées.
232
Cette directive reste à transposer dans le droit français et ne s’oppose pas au
principe d’un transfert de responsabilité :
« le cadre national confère la responsabilité
première, pour ce qui est du combustible usé et des déchets radioactifs, à ceux qui les
produisent ou, dans certains cas particuliers, au titulaire d’une autorisation à qui les
organismes compétents ont confié cette responsabilité »
(art. 5 f).
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326
COUR DES COMPTES
Les aménagements de responsabilité à travers les soultes
Transfert de responsabilité
contre versement de soulte
Montant de la soulte
en M€ courants
Date des accords
Installations
de
A
EDF
CEA
1 141,3
UP1 Marcoule
(1)
AREVA
CEA
427
Atelier de production du MOX de
Cadarache
CEA
AREVA
52
Atelier Elan IIB de la Hague
(2)
CEA
AREVA
49
2004
UP2-400 de La Hague
(3)
CEA
AREVA
278
Réacteur Phénix
(4)
EDF
CEA
2008
Réacteur Brennilis
(4)
CEA
EDF
121
versés par EDF
La Hague
(5)
EDF
AREVA
2008-2010
Silos St-Laurent
AREVA
EDF
2 300
versés par EDF
Source : Cour des comptes-
(1)
Installations « défense » hors champ du présent rapport- Le transfert ne couvre pas
les déchets destinés au stockage profonds.
(2)
Assainissement – Le CEA reste propriétaire de ses déchets HA et MA VL à
conditionner.
(3)
Au titre de prestations de reprise et conditionnement de déchets anciens issus du
traitement réalisé par le CEA dans l’usine de La Hague avant la constitution de la
Cogema (AREVA NC)
(4)
Y compris le devenir du combustible.
En revanche
,
les déchets, hors combustible,
issus du démantèlement, qui ne disposent pas d’une filière de stockage, ne font pas
l’objet d’un transfert de responsabilités et restent à la charge des producteurs au
prorata de leurs responsabilités en 2008.
(5)
Mise à l’arrêt définitif - démantèlement-reprise et conditionnement des déchets-
EDF et le CEA restent propriétaire de ses déchets HA et MA VL à conditionner au
titre de la RCD.
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ANNEXES
327
Annexe 14 : Le vieillissement des installations et
les éléments non remplaçables
1 -
Le vieillissement des cuves des réacteurs et des éléments du
circuit primaire
233
Dans les centrales dites REP (réacteur à eau sous pression), la
chaleur est produite par la fission des noyaux d’uranium du combustible
placé dans le coeur du réacteur (ensemble des assemblages de
combustible). Ces assemblages de combustibles sont contenus dans la
cuve du réacteur, qui est composé d’un corps de cuve et d’un couvercle.
Elle est composée de pièces forgées et usinées en acier d’un poids total de
330 tonnes. Sur la partie centrale de la cuve, cet acier est d’une épaisseur
de 20 cm.
Cette cuve contient le fluide dit primaire qui circule à travers les
assemblages de combustible. Elle constitue une des barrières assurant le
confinement des éléments radioactifs. C’est également par le haut de la
cuve, à travers son couvercle, que sont introduites les barres de contrôle
du coeur et les dispositifs de mesure (neutronique, température) qui
permettent la conduite du réacteur.
Son rôle est primordial pour les trois fonctions de sûreté de
l’installation : le confinement des matières radioactives, la maîtrise de la
réaction nucléaire, et le refroidissement des combustibles. Son intégrité
doit donc être garantie et démontrée dans toutes les situations de
fonctionnement : à la fois dans une situation d’exploitation normale mais
aussi en cas de situation accidentelle, et ce pour toute la durée de
l’exploitation.
Contrairement à d’autres composants du réacteur (éléments du
circuit primaire ou secondaire, tels que les générateurs de vapeur), EDF
n’envisage pas le remplacement de la cuve. Or, c’est initialement la cuve
et les propriétés physiques de son acier qui avaient défini la durée de
fonctionnement de référence de 40 ans. Le vieillissement de la cuve
dépend aussi du mode d’exploitation spécifique de chaque cuve, en
233
: Le vieillissement est caractérisé par les effets de l’irradiation, et des
fortes pressions et température sur le matériau de la cuve et du circuit
primaire : « fragilisation » de l’acier caractérisée par la diminution de la
ténacité (capacité de résistance à un effort mécanique en présence d’un
défaut).
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particulier de son plan de charge. Par ailleurs, les variations de
températures et de pression (ou « situations transitoires ») sont également
des événements qui modifient les propriétés des aciers. Ainsi, plus les
équipements auront été soumis à des variations fortes de températures et
de pression, ou à un bombardement neutronique intense (en pleine
puissance), plus ses propriétés vont se transformer et le métal des cuves
peut se fragiliser. En particulier, il pourrait devenir moins apte à résister à
une situation accidentelle, par exemple un choc froid (injection de
sécurité en cas de brèche dans le circuit primaire).
Cette précision est importante dans le cas du parc français, puisque
contrairement à d’autres réacteurs étrangers, les réacteurs français ont la
particularité d’être utilisés en « suivi de charge » : en d’autres termes, la
puissance du réacteur est modulée dans la journée pour suivre les pics et
les creux de la consommation d’électricité
234
et le nombre de transitoires
(variation de puissance et de température) est de fait plus important que
pour un réacteur exploité en base. Ces transitoires font l’objet d’un suivi
et d’un historique détaillé pour chaque réacteur.
Conformément à la réglementation, les cuves sont examinées dès
leur conception, en exploitation et à l’occasion des visites décennales :
-
les défauts présents sont suivis : comme tout objet forgé, les cuves
peuvent présenter des défauts ou des fissurations dès l’origine et les
défauts nouveaux sont détectés ;
-
le circuit primaire est soumis à un test (l’épreuve hydraulique) qui
consiste à le monter en pression, au delà de la pression de
fonctionnement et à vérifier l’étanchéité du circuit ;
-
l’évolution dans le temps de la température de transition entre l’état
ductile (souple) du métal et son état fragile est connue et suivie etc.
Des progrès notables ont été réalisés dans les appareils de mesure
et la détection des fissures. Les observations physiques sont rapprochées
des résultats obtenus par la modélisation sur ce que devrait être
l’évolution des défauts. De la qualité de cette modélisation dépend aussi
la capacité à prévoir finement la durée de fonctionnement résiduelle
possible des cuves. Ces programmes de modélisation sollicitent des axes
de recherche fondamentale et expérimentale très complexes. En France,
les moyens d’études se situent principalement au CEA et chez EDF.
234
Ce mode d’utilisation du réacteur est également très sollicitant pour les
assemblages de combustibles.
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ANNEXES
329
2 -
Le vieillissement des enceintes de confinement des réacteurs
Les enceintes qui entourent les cuves ont une fonction de
confinement : elles doivent éviter la dispersion de particules radioactives
dans l’environnement en cas de rupture du circuit primaire et permettre de
limiter les rejets radioactifs dans le cas d’accident grave (fusion du coeur).
a)
Deux catégories d’enceintes
•
Les enceintes à paroi unique du palier 900 MW
sont
constituées d’un bâtiment en béton précontraint en forme de cylindre
(37 m de diamètre par 60 m de hauteur), surmonté d’un dôme. Sa
surface intérieure est recouverte d’une « peau métallique » de 6 mm
d’épaisseur, qui a pour fonction d’assurer l’étanchéité en cas
d’accident. Cette conception et le dimensionnement des ouvrages
assurent ainsi un confinement passif, basé sur des barrières physiques
importantes et sur la peau métallique interne. Cependant, ces enceintes
ne sont pas complètement étanches, ni définitivement protégées d’un
risque de dégradation des propriétés du béton. Le taux de fuite en
situation d’accident est réglementairement limité à 0,3 % par jour de
la masse de fluides (air et vapeur d’eau) contenue dans l’enceinte.
•
Les enceintes à double paroi des paliers 1300 MW et
1450 MW (N4) :
Pour ces réacteurs, la paroi interne est en béton
précontraint mais elle n’est pas recouverte d’une peau d’étanchéité.
Elle a pour fonction de résister aux conditions de pression et de
température internes tout en assurant une « relative » étanchéité : son
taux de fuite en situation d’accident est réglementairement limité à
1,5 % par jour de la masse de fluides (air et vapeur d’eau) contenue
dans l’enceinte. Les paliers 1300 MW et 1450 MW reposent sur le
principe d’un
« confinement dynamique » assuré par la différence de
pression, le vide entre les deux enceintes, et le fait que ces éléments
sont construits en béton précontraint.
En d’autres termes, ces réacteurs n’ont pas intégré au stade de la
conception, et a fortiori dans la réalisation, l’objectif d’une limitation
totale des rejets radioactifs dans l’atmosphère en cas d’accident grave
avec fusion du coeur.
Pour le réacteur EPR en cours de construction à Flamanville,
l’approche a été différente dès l’étape de conception. Les accidents graves
avec fusion complète du coeur et formation de corium, explosion
d’hydrogène dans l’enceinte, génération de projectiles à l’intérieur de
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l’enceinte, percée de la cuve par le corium, etc. ont été envisagés pour
dimensionner l’enceinte.
b)
Effets du vieillissement sur les enceintes de confinement
Les bâtiments-réacteurs en béton armé et précontraint subissent les
phénomènes de vieillissement divers et caractéristiques du béton : il s’agit
de déformation, ou de « retrait », de corrosion des câbles d’acier qui
forment les armatures, ou encore de pertes de tension des câbles qui
assure la précontrainte du béton.
EDF doit, lors des examens de sûreté (visites décennales),
démontrer leur capacité à limiter les rejets radiologiques en cas
d’accident. En tout état de cause, dans l’hypothèse d’un accident grave
avec fusion du coeur, les radioéléments ne peuvent pas être totalement
confinés. Les limites évoquées plus haut (taux de fuite en situation
d’accident est réglementairement limité à 1,5
% par jour de la masse de
fluides (air et vapeur d’eau) contenue dans l’enceinte pour les 1 300 MW
et 1 450 MW) sont à mettre en regard avec les limites nouvelles
proposées par le réacteur EPR.
En France, les enceintes sont testées sous une pression d’air
équivalente à celle qui pourrait apparaître dans l’enceinte en cas
d’accidents comme la rupture d’une tuyauterie de vapeur (RTV) ou la
perte de la source froide primaire (APRP), afin de vérifier leur résistance
et leur étanchéité. Les essais correspondants, appelés « épreuves » de
l’enceinte, ont lieu avant la mise en service du bâtiment, puis
périodiquement (normalement tous les 10 ans, parfois tous les 5 ans).
L’épreuve engendre des efforts importants sur l’enceinte et permet
de vérifier la bonne qualité de la réalisation générale de l’ouvrage.
Cependant ce test ne peut être que partiellement représentatif des
conditions réelles en cas d’accident dans l’enceinte, puisqu’à la hausse de
pression s’ajouterait la hausse brutale de température, qui n’est pas
reproduite lors de l’épreuve.
Pour certaines enceintes du palier 1 300 MW, EDF a appliqué des
revêtements composites sur l’intrados de l’enceinte interne pour
améliorer son étanchéité et envisage actuellement des revêtements de
l’extrados de l’enceinte interne. Cependant, aucune de ces solutions
n’apporte une étanchéité totale. EDF envisage de demander une
modification à la hausse des critères de taux de rejet des enceintes en
invoquant l’amélioration du confinement des bâtiments périphériques qui,
selon
l’entreprise,
compenserait,
en
termes
de
conséquences
radiologiques, le relâchement des premiers critères.
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ANNEXES
331
Annexe 15 : Différentes méthodes de calcul du coût global
de production de l’électricité nucléaire
L’identification et le chiffrage des différents éléments de coût
analysés dans le rapport ne suffisent pas à calculer le coût global de la
production d’électricité nucléaire. Il faut aussi prendre en compte le coût
du capital (fonds propres et d’emprunt) qui est investi, de manière
massive, et pendant une très longue période. L’industrie nucléaire étant
très capitalistique, l’évaluation de cette partie du coût tient une place
importante dans les méthodes de calcul du coût de production.
Sans préjuger le mode de fixation effectif des tarifs, qui relèvent de
l'interprétation des dispositions spécifiques de la loi sur la nouvelle
organisation du marché de l’électricité (loi « NOME »), sont présentées
ci-après différentes méthodes de détermination du coût de production
nucléaire
qui
coexistent
aujourd'hui.
La
Cour
en
a
retenu
essentiellement
235
trois qui sont utilisées dans des cadres divers : la
méthode du rapport Champsaur
236
, la méthode dite du C3P (« coût
comptable complet de production »), et enfin, la méthode du CCE (« coût
courant économique »).
Ces trois méthodes ont pour objet commun de proposer une
référence de coût annuel de production de l’électricité. Deux d’entre elles
(rapport
Champsaur
et
CCE)
visent
précisément
la
production
d’électricité nucléaire, la troisième (C3P) ayant été à l'origine conçue
pour couvrir l'ensemble de la production d'électricité, quelle qu'en soit la
source.
a) Un point de départ similaire
Les trois méthodes partent d’un point de départ similaire, à savoir
que le coût de production de l’électricité est la somme de deux types
d’éléments :
a-1 : les charges de fonctionnement du parc
(y compris la quote-part à
consacrer aux charges futures prévisibles liées à l’entretien, au
démantèlement, à la gestion de l’aval du combustible, etc.).
235
Le calcul du coût comptable est également présenté brièvement, à titre
d’information, dans la comparaison des différentes méthodes au c.
236
Ce rapport a alimenté la réflexion du gouvernement pour la fixation, dans le cadre
de la loi NOME, du tarif initial de l’« accès régulé à l’électricité nucléaire historique »
(ARENH), fixé comme le prévoit la loi NOME « en cohérence avec le tarif visé à
l’article 30-1 de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 », c’est-à-dire avec le TaRTAM.
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332
COUR DES COMPTES
En ce qui concerne ces charges, on note entre les trois méthodes quelques
variantes d’approche, selon que certaines charges engagées pour l’avenir
sont ou non incluses dans les coûts évoqués ci-dessous.
Toutefois, les diverses méthodes ne divergent pas sur les montants en
cause,
mais
uniquement
sur
leur
répartition
entre
charges
de
fonctionnement et dépenses de constitution des actifs ci-après.
a – 2 : les dépenses engagées par EDF pour constituer les actifs du parc
,
telles qu’elles ressortent de la comptabilité générale et analytique de
l’entreprise ou, ce qui revient au même, de la rémunération et du
remboursement, en fin de vie, des capitaux (fonds propres et emprunts)
immobilisés dans le parc.
Sur
ce
second
point,
les
trois
méthodes
ne
divergent
pas
fondamentalement sur la nature ni sur le montant historique des actifs de
premier investissement.
En revanche, et c’est là une différence majeure des trois approches, la
méthode du rapport
Champsaur
et le
calcul du CCE
définissent toutes
deux un
loyer économique
du parc, qui se substitue aux annuités
d’amortissement et aux charges financières supportées par l’exploitant, ce
qui revient à assimiler ce dernier à un détenteur d’un contrat de crédit-bail
du parc, dont il aurait à assurer la charge financière (rémunération et
remboursement des divers financements engagés dans la constitution
initiale du parc à travers le loyer de crédit-bail) : elles déterminent sur
cette base une échéance locative fixe en monnaie constante. Mais le
rapport Champsaur calcule ce loyer sur la base de la valeur nette
comptable actuelle et sur la durée de fonctionnement résiduelle envisagée
du parc historique, sans prise en compte des intérêts intercalaires
237
, tandis
que le CCE calcule ce loyer sur la valeur initiale (y compris les intérêts
intercalaires) réévaluée du parc et sur la totalité de la durée de
fonctionnement actuellement envisagée.
Pour sa part, le
calcul du C3P
adopte une démarche différente, à base
purement comptable, en réévaluant, compte tenu de l’inflation et de la
réintégration des intérêts intercalaires, la valeur nette comptable du parc :
sur cette base, le coût des capitaux (rémunération et remboursement), est
égal à l'addition des amortissements (ces derniers incluant, par rapport
aux amortissements figurant dans les comptes d'EDF, un
sur-
amortissement
lié à la prise en compte de la réévaluation extra-comptable
237
On rappelle que les intérêts intercalaires représentent le coût de portage des
centrales avant leur mise en service effective, qui marque le début de leur
amortissement comptable.
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333
du parc) et de la rémunération des capitaux propres et empruntés, ce qui
aboutit, à la différence des deux autres méthodes, à un coût du capital
décroissant dans le temps en monnaie constante. Une autre caractéristique
différencie le C3P des deux autres méthodes : la base d'actifs prise en
compte ne se limite pas aux "actifs de premier investissement", mais à
l'ensemble des investissements effectués au titre du parc historique,
depuis l'origine, alors que les deux autres méthodes prennent en compte
les investissements ultérieurs au titre des charges de fonctionnement
évoquées ci-dessus.
Pour un observateur se plaçant à la date initiale de constitution du
parc, et qui raisonnerait en monnaie constante (hors inflation), les trois
méthodes aboutiraient en principe, en ce qui concerne les capitaux
mobilisés, à un coût moyen actualisé du même ordre pour une durée de
fonctionnement donnée du parc, puisqu’à cette date, elles auraient à faire
face au même montant de capitaux investis à rémunérer et à amortir
intégralement sur la même durée et aux même taux, sans les distorsions
inhérentes aux choix opérés en matière de prise en compte nulle, partielle
ou totale, de l’inflation. En revanche, même en se plaçant à la date de
départ, la répartition annuelle de ce coût présenterait, dans le temps, des
profils sensiblement différents selon la méthode adoptée (annuité
constante pour la méthode du rapport Champsaur et le CCE, ou
amortissement linéaire des capitaux investis pour la méthode C3P).
b)
Les points de divergence
Compte tenu de ces caractéristiques, les trois approches divergent
en ce qui concerne l’appréhension dans le temps des deux paramètres
énumérés ci-dessus (charges de fonctionnement et coût des actifs de
premier investissement), ainsi que dans la prise en compte de l’inflation :
-
la méthode du
rapport Champsaur
« cristallise », sur une
période précise (
2011-2025
), le coût annuel d'utilisation de
l'actif de production nucléaire sur la base de la
valeur nette
comptable du parc nucléaire historique
, servant à évaluer,
pour la durée de fonctionnement résiduelle envisagée du parc
historique à cette même date, le « loyer économique »
permettant de rémunérer et d'amortir les fonds propres et
d’emprunt résiduels nécessaires à la constitution des actifs de
premier investissement du parc ;
-
le
calcul du C3P
, de nature comptable, définit un coût du
capital calculé à partir de la
valeur nette comptable réévaluée
de l’inflation
(et donc avec un amortissement recalculé sur la
base du coût réévalué de constitution des actifs), aboutissant à
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extérioriser un coût de production décroissant dans le temps,
sur la durée de fonctionnement résiduelle envisagée du parc ;
-
enfin, le
calcul du CCE
« cristallise », comme la méthode du
rapport Champsaur, un coût d'utilisation de l'actif de
production constant dans le temps (à l’inflation près), mais sur
la base de la
valeur réévaluée des actifs de premier
investissement
et pour la
durée de fonctionnement totale
envisagée du parc.
Les deux premières méthodes offrent donc, par construction, une
vision « datée » du coût du capital, qui n’est pas la même, même en
termes constants, selon l’année à laquelle on se place pour l’évaluer,
tandis que la troisième, à l’inflation près, propose en principe un montant
annuel constant uniquement lié à la consistance et aux caractéristiques
techniques du parc, quelle que soit la phase de son existence à laquelle on
se réfère. En résumé,
les deux premières méthodes tiennent compte du
passé et pas la troisième
.
En ce qui concerne l’inflation, comme indiqué précédemment, la
méthode du rapport Champsaur n’en tient pas compte dans la valeur du
parc, cette dernière étant considérée comme égale à sa valeur nette
comptable (donc non réévaluée), mais elle l’inclut partiellement par
l'indexation future du loyer. Les méthodes C3P et CCE prennent en
considération, quant à elles, la valeur du parc en termes constants, donc
en neutralisant l'inflation. Enfin, les trois méthodes retiennent des taux de
rémunération des fonds investis qui tiennent compte de l’inflation, et dont
on observe par ailleurs qu’ils sont du même ordre de grandeur.
c)
Comparaisons des résultats des trois méthodes
Lors de l’enquête de la Cour, et compte tenu des délais impartis,
seule la méthode CCE a pu faire l’objet d’une revue approfondie. Tout en
n’étant pas en mesure de certifier la validité des hypothèses dont découle
le taux de rémunération des capitaux investis, la Cour a procédé à certains
retraitements, qui sont pris en compte dans le tableau comparatif ci-
dessous. De même, il a été demandé à EDF de fournir les données
permettant à la Cour de calculer un C3P du parc nucléaire pour l'année
2010. La Cour a, par ailleurs, procédé à une estimation en cohérence avec
les éléments du rapport Champsaur du coût de production 2010 sur la
base des données disponibles.
Ces différents retraitements permettent de mettre en évidence, sur
la base de l'année 2010 prise en référence par la Cour (dernière année
pour laquelle la Cour disposait pour EDF de comptes certifiés au moment
de l'enquête), les différences entre les trois approches :
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ANNEXES
335
Comparaison des résultats des méthodes d’évaluation du coût
de production de l’électricité nucléaire (en M€ de 2010)
Coût
comptable
(1)
Méthode
Champsaur
C3P
nucléaire
CCE EDF
CCE revu
par la
Cour
Dépenses exploitation et
investissements de maintenance (a + b)
11 831
11 042
9 549
11 042
11 831
Achats de combustibles et d'énergie
2 579 (1)
1 839
2 579 (1)
1 839
2 579 (2)
Consommations externes
2 095
2 095
2 095
2 095
2 095
Charges de personnel
2 042
2 042
2 042
2 042
2 042
Impôts et taxes
1 176
1 176
1 176
1 176
1 176
Autres produits et charges
60 (3)
47
60
47
60 (3)
Coûts centraux et supports
872
872
872
872
872
Total coûts d'exploitation selon compta analytique (a)
8 824
8 071
8 824
8 071
8 824
Tarif agent
116
116
116
116
116
Réforme retraite et avantages de LT au personnel
518
518
518
518
518
Investissement entretien du parc immobilisé
1 747
1 747
N/A
1 747
1 747
Coût de portage du stock
535 (4)
632
N/A
632
535 (4)
Coût du dernier coeur
91 (5)
0
91
0
91 (5)
Coût des relations avec RTE
0 (6)
- 42
0
- 42
0 (6)
Total autres éléments de coût (b)
3 007
2 971
725
2 971
3 007
Coût d'utilisation des actifs nucléaires (loyer)
1 813
2 447
6 689
9 104
8 341
Actif nucléaire brut réévalué à fin 2010
N/A
88 556
N/A
N/A
Actif nucléaire net réévalué à fin 2010
N/A
38 149
N/A
N/A
Amortissement comptable
1 352
N/A
1 352
N/A
N/A
Sur-amortissement
N/A
1 300
N/A
N/A
Sous-total amortissement sur actif net réévalué
N/A
2 652
N/A
N/A
Assiette actif net nucléaire à rémunérer
N/A
39 473
N/A
N/A
BFR nucléaire
N/A
6 374
N/A
N/A
Sous-total capital investi
N/A
45 847
N/A
N/A
Taux de rémunération du capital
8,4 %
7,8 %
7,8 %
7,8 %
Rémunération du capital investi, y compris BFR
3 576
N/A
N/A
Loyer économique hors démantèlement
N/A
8 720
7 880 (7)
Coût du démantèlement
461 (8)
461 (8)
384
461 (8)
Total coût de production (M€)
13 644
13 489
16 238
20 146
20 172
Source : Cour des comptes
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336
COUR DES COMPTES
(1)
Le calcul du coût comptable ne prend en compte aucune
rémunération du capital
(2)
La Cour considère qu’il convient d’inclure la charge financière
de désactualisation des provisions pour gestion des combustibles
usés et des déchets pour 740 M€
(3)
La Cour considère que, s’agissant de mesurer un coût, il ne faut
pas prendre en compte les produits divers (pour 13 M€)
(4)
La Cour prend en compte le coût de portage du besoin en fonds
de roulement nucléaire plutôt que le seul coût de portage des
stocks
(5)
La Cour estime qu’il convient de prendre en compte le coût des
derniers coeurs
(6)
La Cour considère que, s’agissant de mesurer un coût de
production, il ne convient pas de prendre en compte les produits
et les charges de distribution, qui ne relèvent pas de la
production.
(7)
Le loyer économique est modifié en fonction du montant ajusté
des intérêts intercalaires (12,78 Md€ au lieu de 23 Md€).
(8)
La Cour a retenu les charges comptables constatées en 2010 au
titre du démantèlement.
La méthode du rapport Champsaur, conçue dans l’optique et sous
les contraintes spécifiques de la loi NOME, abaisse mécaniquement le
loyer économique du parc nucléaire au fur et à mesure qu’on avance dans
le temps (puisque la valeur nette comptable du parc, ignorant l'inflation,
est par construction plus basse d’année en année). On note d’ailleurs que,
très logiquement, le rapport Champsaur ne propose pas de se livrer
chaque année à un tel calcul : la base établie début 2011 aboutit à un coût
qui sert, une fois pour toutes (c’est-à-dire jusqu’au terme de la loi NOME,
en 2025), à donner une indication pour la fixation du tarif initial ARENH,
les ajustements ultérieurs se fondant uniquement sur l’inflation.
La méthode C3P, quant à elle, conduit à répartir le coût du capital
(amortissement et rémunération sur une base d'actifs réévaluée) de façon
à ce qu'il enregistre mécaniquement une baisse dans le temps. Plus on
approche de la fin de vie du parc, moins le coût apparent de l’électricité
nucléaire serait élevé, ce qui, par rapport à un raisonnement économique
objectif, introduit une illusion comptable difficilement compatible avec
l’importance du montant et de la durée de vie de l’investissement
concerné : en effet, cela introduirait, au niveau de l’évaluation des coûts
annuels, une solution de continuité au moment du renouvellement de
l’investissement (on repartirait alors brutalement, en termes constants, sur
un coût apparent élevé, appelé à baisser progressivement, sur plusieurs
décennies) – de ce point de vue, et notamment pour alimenter la réflexion
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ANNEXES
337
tarifaire, l’approche en terme d’échéances constantes d’un « loyer
économique » retenues dans les deux autres méthodes est plus
satisfaisante.
La méthode du CCE, quant à elle, ne présente pas ces
inconvénients, dans la mesure où l’objectif est d'évaluer un coût annuel
global de production du parc nucléaire historique. Elle doit cependant être
utilisée avec précaution, indépendamment du fait qu’elle ne répond pas,
selon la commission de régulation de l’énergie (CRE), aux impératifs
légaux de fixation des tarifs de l’électricité
238
. Outre le fait qu’elle se
place dans une situation « théorique », c'est-à-dire en faisant abstraction
du fait que le parc a déjà 25 ans en moyenne et qu’il a donc fait l’objet de
financements divers, notamment à travers le tarif de l’électricité, elle
présente deux faiblesses résultant :
- une forte sensibilité au taux de rémunération/amortissement des
fonds propres et d’emprunts ayant servi à la constitution des actifs de
238
La Commission de régulation de l’énergie (CRE), dans le cadre de ses échanges
avec la Cour, souligne le fait que l’intérêt de la méthode CCE « se limite à permettre
d’appréhender [...] le coût global moyen de production du parc nucléaire sur une
année dans le cadre d’une méthode applicable sur toute sa durée de vie. Par ailleurs, le
choix de la méthode des coûts courants économiques inclut de facto une part du
renouvellement du parc historique […] Il convient de préciser que cette évaluation ne
peut et ne doit être rapprochée de l’exercice de fixation du tarif réglementé de vente
de l’électricité, qui répond au principe de couverture des coûts réels tels qu’ils sont
supportées chaque année par l’opérateur ». La Cour confirme que la perspective dans
laquelle elle se place n’est évidemment pas tarifaire. Sur le point
de l’inclusion du
coût du « renouvellement du parc historique » soulevé par la CRE, et dans la logique
de l’évaluation d’un coût économique complet, le CCE incorpore effectivement (dès
lors que le « loyer économique » vise à assurer la recomposition intégrale, en valeur,
des capitaux engagés dans les actifs de premier investissement du parc historique), un
coût égal à la reconstitution des capitaux nécessaires pour procéder à un
renouvellement théorique du parc historique « à l’identique », et sans prendre en
compte l'évolution technologique. De ce point de vue, le CCE n’inclut notamment
pas, par construction, les besoins excédentaires en capitaux liés à un éventuel
renouvellement par des centrales de nouvelle génération. La Cour constate qu'il existe
un débat sur le point de savoir si la loi NOME, dans le cadre de la fixation du tarif de
l’ARENH, exclut de façon générale, comme semble l’indiquer la CRE, la prise en
compte du coût de renouvellement du parc historique, ou si elle exclut seulement,
comme l'estime EDF, la prise en compte du surcoût qu’entraînerait un renouvellement
du parc historique par des centrales de nouvelle génération (i.e. des EPR) : se plaçant
hors du débat tarifaire, la Cour n’a pas à trancher sur cette controverse, dès lors
qu’elle est sans rapport avec l’évaluation objective du coût économique de production
de l’électricité nucléaire à partir du parc historique existant, qui inclut évidemment,
comme pour n'importe quelle autre activité économique, le coût de reconstitution des
capitaux initialement investis.
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COUR DES COMPTES
premier investissement. La sensibilité à ce taux est en effet d’autant plus
forte qu’à la différence des deux autres méthodes, elle porte sur un
montant brut d’investissement et sur la totalité de la durée de
fonctionnement des centrales (40 ans, dans l’hypothèse commune retenue
pour les trois méthodes) : le taux actuellement retenu pour le CCE est de
7,8 %, et le tableau suivant illustre la forte sensibilité du loyer
économique à cette variable :
Taux de rémunération du capital
6 %
8 %
10 %
Annuité de loyer (Md€)
6,65
8,39
10,23
Source : CRE
La Cour n’est pas en mesure de valider le niveau de 7,8 % retenu
dans le cadre des méthodes CCE et C3P, pas davantage que celui de
8,4 % utilisé dans le rapport Champsaur ;
- un résultat paradoxal lorsqu’on l’utilise pour mesurer l’effet d’un
rallongement ou d’un raccourcissement de la durée de vie de ces
dernières, du fait que cette méthode porte sur la totalité de la durée de vie
des centrales : ainsi, pour une prolongation de 40 à 50 ans, le loyer
économique s’établirait, selon l’approche CCE d’EDF, à 8,9 Md€ pour
une durée de 50 ans, alors qu’il s’élève à 9,1 Md€ pour 40 ans, soit un
écart dont la faiblesse ne reflète de toute évidence pas la réalité
239
. Pour
mesurer en 2010 la sensibilité du coût de production de l’électricité
nucléaire à une variation de la durée de vie des centrales par rapport à
l’hypothèse comptable actuelle de 40 ans, il convient de calculer le loyer
économique par rapport à un actif net.
239
La solution, suggérée par EDF, consistant dans cette optique à « cristalliser » la
valeur nette du parc sur le montant du capital non encore amorti en 2010 au titre du
loyer économique, pour calculer l’effet d’une modification de durée sur la base d’une
valeur d’actif net, n’est pas non plus satisfaisante, puisque le calcul montre, par
exemple, que pour une centrale telle que celle de Civaux, cela supposerait qu’après
avoir supporté le coût de douze annuités de 481 M€, seuls 447 M€ de capital auraient
été remboursés.
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ANNEXES
339
Annexe 16 : Test de sensibilité du coût de production aux
variations de trois paramètres
Pour donner une idée de la sensibilité du coût de production de
l'électricité nucléaire à trois paramètres - coût du démantèlement, gestions
des combustibles usés et des déchets, taux d'actualisation (en retenant des
hypothèses simplifiées, et notamment un taux constant d'inflation de
2 %), il est intéressant de calculer l'effet de leur variation sur les coût de
production annuels.
Sur la base des données comptables disponibles à EDF, les
simulations qui suivent ont été effectuées aux conditions 2010, et établies
selon la méthode CCE telle que révisée par la Cour (i.e. notamment en
réintégrant dans le coût de production la charge de désactualisation). Les
données ci-dessous concernent l'effet "récurrent" d'une telle variation,
c'est-à-dire en faisant abstraction du réajustement instantané de la charge
de désactualisation l'année où l'on change le taux et/ou le montant de la
provision, de la façon suivante :
Impact d'une variation du devis de démantèlement
Pour une augmentation de +50 %
Provision au
31.12.2010
Impact
provision
Impact annuel
récurrent
Charges de
déconstruction
Amortissement de
l'actif de
contrepartie
Désactualisation
9,2 Md€
+4,5Md€
+290 M€
+215 M€
Impact global
+505 M€
Pour une augmentation de +100 %
Provision au
31.12.2010
Impact
provision
Impact annuel
récurrent
Charges de
déconstruction
Amortissement de
l'actif de
contrepartie
Désactualisation
9,2 Md€
+9Md€
+575 M€
+430 M€
Impact global
+1005 M€
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340
COUR DES COMPTES
Ce tableau montre que si, à taux d'actualisation inchangé (5 %) :
-
le devis de démantèlement croît de 50 % : le coût annuel de
production de l’électricité nucléaire croîtrait de 505 M€ ;
-
le devis de démantèlement croît de 100 % : le coût annuel de
production croîtrait de 1005 M€ (c'est, parmi les tests de sensibilité
présentés ici, l'hypothèse la plus perturbante, et son effet se limiterait
à une hausse de +5 % en ce qui concerne le coût du MWh).
Impact d'une variation du devis de gestion des combustibles
usés et des déchets
Cette simulation se base sur l'hypothèse de devis estimé par
l'ANDRA :
Provision au
31.12.2010
Impact
provision
Impact annuel
récurrent
Charges de
combustibles
5 Md€
(déchets M-HAVL)
+4 Md€
+200 M€
Puisqu'il n'y a pas, pour la gestion des déchets, d'actif de
contrepartie, l'impact porterait uniquement sur la charge financière de
désactualisation de la provision pour retraitement des déchets, hors déchet
de déconstruction
Sur cette base, le coût annuel de production croîtrait de 200M€
(soit seulement +1 % en termes d'€/MWh)
Impact d'une variation du taux d'actualisation
Les deux tableaux qui suivent montrent que:
-
si on baisse le taux d'actualisation à 4 % (au lieu de 5): le coût annuel
de production de l'électricité nucléaire croîtrait de +162 M€/an
(hausse principalement due à la hausse de l'actif de contrepartie pour
la déconstruction liée à la baisse du taux d'actualisation: +157 M€ en
effet annuel récurrent) ;
-
si on monte le taux d'actualisation à 6 % (au lieu de 5): le coût annuel
fléchirait de - 131 M€/an (même observation - c'est la variation de
l'actif de contrepartie pour la déconstruction qui prime: -120M€ en
effet annuel récurrent)
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ANNEXES
341
Taux d’actualisation 4 %
Provision au
31.12.2010
Impact
provision
Impact annuel
récurrent
Achats
combustible et
énergie
Charge de
désactualisation
(déchets)
15,3 Md€
+3,2 Md€
-23 M€
Charges
exploitation
Coût du
dernier coeur
Amortissement
actif contrepartie
+
Charge désactualisation
1,9 Md€
+0,4
Md€
+26 M€
-3 M€
Charges
déconstruction
Démantèlement
Amortissement
actif contrepartie
+
Charge désactualisation
9,2 Md€
+2,3 Md€
+157 M€
+5 M€
Impact global
+162 M€
Taux d’actualisation 6 %
Provision au
31.12.2010
Impact
provision
Impact annuel
récurrent
Achats
combustible et
énergie
Charge de
désactualisation
(déchets)
15,3 Md€
-2 Md€
+29 M€
Charges
exploitation
Coût du
dernier coeur
Amortissement
actif contrepartie
+
Charge
désactualisation
1,9 Md€
-0,3 Md€
-20 M€
+1 M€
Charges
déconstruction
Démantèlement
Amortissement
actif contrepartie
+
Charge
désactualisation
9,2 Md€
-1,8 Md€
- 120 M€
-21 M€
Impact global
-131 M€
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342
COUR DES COMPTES
Annexe 17 : La production électronucléaire aux USA, en
GB, en Allemagne, en Suède, en Belgique et au Japon
Comparaisons internationales - généralités
I - La production électronucléaire aux Etats-Unis.
Les Etats-Unis sont le premier pays du monde par le nombre de
réacteurs en fonctionnement : 104
réacteurs sont actuellement en activité
dans 70 centrales, inégalement réparties sur le territoire américain. 31
Etats sont dotés de réacteurs nucléaires, principalement dans l’est du
pays.
Le
nucléaire
représente
20 %
de
la
production
nationale
d’électricité, derrière le charbon (46 %), le gaz naturel (23 %) et avant les
renouvelables (9 %, dont 7 % pour l’hydroélectricité). Mais il est une
ressource majeure pour plusieurs Etats. Il représente plus de la moitié de
la production d’électricité dans le Vermont (72,3 %) le New Jersey
(55,1 %) le Connecticut (53,4 %) et la Caroline du Sud (52 %).
Sur les 104 réacteurs en activité, 35 sont à eau bouillante
(REB/BWR), 69 à eau pressurisée (REP/PWR).
Une des spécificités du parc nucléaire américain est que presque
exclusivement géré par des exploitants privés, il utilise une grande variété
de modèles de réacteurs. 26 sociétés d’électricité produisent de l’énergie
nucléaire, en faisant appel aux différentes technologies de Westinghouse,
Toshiba ou General Electric.
Parmi ces acteurs demeure une compagnie fédérale, la Tennessee
Valley Authority (TVA), créée à l’époque du New Deal pour produire de
l’énergie hydraulique. La TVA s’est engagée après la guerre dans la
construction de centrales nucléaires. Elle reste un instrument de l’Etat
(exemple : sa participation active au programme NP 2010 destiné à tester
les nouvelles procédures d’autorisation de sûreté) mais elle mène en
même temps sa propre politique en tant qu’opérateur sur un marché
concurrentiel.
Un mouvement est en cours pour restructurer le capital des sociétés
productrices d’électricité, qui pourrait conduire à une harmonisation,
sinon à une standardisation des équipements.
La politique américaine de l’énergie a été caractérisée au cours des
dernières décennies par des hésitations et des changements de cap, qui ont
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ANNEXES
343
influencé les investisseurs, sans remettre en cause la place importante du
nucléaire dans l’économie nationale.
L’accident de Three Mile Island (1979) avait entraîné un premier
coup d’arrêt dans la construction de nouvelles centrales, la suspension du
débat sur le retraitement et le report d’une décision concernant le choix
d’un site national de stockage des déchets.
L’accident de Tchernobyl a accru les hésitations des autorités
américaines à encourager une reprise des investissements nucléaires aux
Etats-Unis, comme à l’étranger. Washington s’est, dans les années 90,
employé à renforcer, par le biais de l’AIEA, les disciplines, les contrôles
et les garanties dans la sécurité des centrales nucléaires et la gestion du
combustible dans le monde.
Au début des années 2000, les tensions sur le marché des
hydrocarbures et les préoccupations climatiques ont suscité un intérêt
nouveau pour le nucléaire. Les autorités américaines ont pris un certain
nombre de mesures destinées à faciliter et encourager la production
d’électricité par les centrales existantes (dont l’activité a été, pour un
nombre important d’entre elles, prolongée) en même temps que les
investissements, y compris d’origine étrangère, dans de nouvelles
centrales. Le projet de centre national de stockage a été relancé.
L’administration Obama a cependant, après son installation, choisi
de ne pas poursuivre dans la voie ainsi amorcée. La priorité donnée à la
promotion des énergies renouvelables comme à l’exploitation des gaz de
schiste, la renonciation au moins provisoire au projet de Yucca Mountain,
la nomination d’instances de réflexion comme la commission « Blue
Ribbon », ont incité les acteurs économiques privés, qui sont aux Etats-
Unis les moteurs de la politique énergétique, à observer une attitude
prudente ou attentiste.
Plusieurs projets de construction de nouveaux réacteurs, pour
lesquels des demandes d’autorisation avaient été déposées auprès de la
NRC (Nuclear Regulatory Commission) en 2008 et 2009, sont néanmoins
en cours d’instruction. Elles concernent notamment AREVA et EDF,
candidats à la construction de réacteurs EPR pour plusieurs sociétés
américaines de production d’électricité.
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344
COUR DES COMPTES
II - La production d’électricité nucléaire au Royaume-Uni
1 -
Place du nucléaire dans la politique de l’énergie
au Royaume Uni
Le
Royaume-Uni
dispose
de
18
réacteurs
nucléaires
en
fonctionnement. L’énergie nucléaire contribue (2010) pour 16 % à la
production d’électricité : les autres sources sont le gaz (46,3 %) le
charbon (28,5 %), l’éolien (2,7 %) l’hydroélectricité (0,95 %) et d’autres
énergies renouvelables, notamment la biomasse (3,4 %).
Le nucléaire représentait 26 % de la production électrique en 1997.
Sa part a ensuite décliné, par suite du vieillissement du parc des réacteurs,
et de la désaffection des investisseurs, dont l’intérêt s’était porté en
priorité dans les années 70 et 80 sur les ressources en hydrocarbures de la
mer du Nord.
L’épuisement
de
ces
dernières,
la
priorité
donnée
aux
préoccupations climatiques, ont amené à partir de 2005 un changement de
cap. Deux Livres Blancs (2007 et 2008) et plusieurs rapports
parlementaires ont plaidé en faveur d’un retour au nucléaire, jugé
incontournable et urgent.
En 2008, le gouvernement britannique a annoncé son intention de
lancer la construction d’une nouvelle génération de réacteurs. L’objectif
déclaré était de porter la part du nucléaire dans la production d’électricité
en Grande-Bretagne à 40 % d’ici 2050.
La réalisation de cet objectif implique un renouvellement complet
des installations nucléaires existantes. Le parc britannique est composé de
réacteurs d’une technologie peu performante et dépassée (AGR,
Magnox), d’une usine de retraitement (Sellafield) à la fiabilité souvent
mise en cause, tandis que le problème du stockage des déchets demeure
sans solution.
La modernisation ou la réalisation des équipements nécessaires à
une vraie relance du nucléaire appelle des investissements importants,
pour lequel il a été nécessaire de procéder à une restructuration
industrielle, incluant le recours à des partenariats étrangers. C’est dans ce
contexte qu’EDF, RWE et E.ON se sont portés candidats, en 2008, au
rachat de sociétés de production d’électricité britanniques.
EDF a réalisé l’acquisition de British Energy en janvier 2009 pour
12 milliards de livres
pour constituer une nouvelle société, (EDF Energy)
dans laquelle la société britannique CENTRICA (filiale de British Gaz) a
acquis une part de 2,5 milliards de £. La société EDF-Energy (détenue à
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ANNEXES
345
80 % par EDF et à 20 % par CENTRICA), s’est portée candidate à la
construction de 4 EPR sur le territoire britannique (2 sur le site de
Hinkley, 2 sur le site de Sizewell).
Parallèlement, le groupe Horizon (RWE/E.ON) s’est porté
candidat à la construction de 5 à 7 réacteurs de 3
ème
génération (EPR ou
AP.1000) sur les sites d’Oldbury et de Wilfa.
Le consortium NuGeneration (Iberdrola et GDF/Suez) s’est
également porté candidat à la construction d’EPR à Cumbria.
Après les élections de mai 2010, le nouveau gouvernement
britannique a confirmé sa décision de favoriser la construction au
Royaume-Uni (à l’exclusion de l’Ecosse) de 8 centrales nucléaires
comportant chacune au moins 2 réacteurs de troisième génération. Le
choix des sites a été arrêté et les procédures d’autorisation de construction
se poursuivent.
L’accident de Fukushima n’a pas remis en cause cette orientation.
2 - Etat du parc nucléaire
Le parc britannique est composé de plusieurs modèles de
réacteurs :
-
3 réacteurs de type Magnox (Oldbury1, Wilfa 1 et 2) d’une capacité
de 217 MW (Oldbury) et 2 fois 490 (Wilfa) mis en service
respectivement en 1967 et 1971, doivent cesser leur activité en 2012.
-
14 réacteurs de type AGR (2 sur chacun des sites de Dungeness,
Hartlepool, Hunkley Point, Hunterston, Torness, 4 sur le site de
Heysham), mis en service entre 1976 et 1989, doivent cesser leur
activité entre 2016 et 2023.
-
1 réacteur de type PWR (Sizewell), mis en service en 1995, devrait
rester en activité jusqu’à 2035.
Le consortium EDF Energy, acquéreur des installations de British
Energy, opère les 14 réacteurs de type AGR et le réacteur PWR de
Sizewell.
La NDA (Nuclear Decommissing Authority), créée en 2005 par le
gouvernement britannique pour gérer la cessation d’activité des centrales
de première génération, et assurer le retraitement du combustible et la
gestion des déchets, opère les réacteurs Magnox encore en activité.
La fermeture prochaine de plusieurs de ces installations pousse à
un lancement rapide de la construction des nouveaux réacteurs prévus.
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Le premier projet proposé par EDF Energy concerne la
construction de 2 réacteurs EPR (1630 MW x 2) à Hinkley Point dans le
Somerset. Le chantier devait commencer en octobre 2011 et la centrale
être connectée au réseau fin 2017. La lenteur de la procédure
d’approbation GDA (General Design Assesment) devrait conduire à une
modification de ce calendrier. Le premier réacteur EPR de Hinkley Point
pourrait entrer en activité en 2019. Les 2 EPR de Sizewell devraient être
raccordés au réseau entre 2020 et 2022.
Le consortium Horizon prévoit le dépôt en 2012 des demandes
d’autorisation pour construire 5 EPR ou 7 AP1000 sur les sites d’Oldbury
et Wilfa. L’entrée en activité de ces réacteurs se situerait entre 2022 et
2025.
III - La production d’électricité d’origine nucléaire en
Allemagne
1 - Politique de l’Allemagne en matière d’énergie nucléaire et
part du nucléaire dans la production d’électricité
L’Allemagne, qui accordait au nucléaire une place importante dans
sa politique énergétique, a pris en 2001 (gouvernement Schröder) la
décision d’engager un processus progressif de sortie du nucléaire. Le
gouvernement de Madame Merkel, qui avait amorcé une révision de cette
décision, l’a finalement confirmée en 2011 et a décidé d’en accélérer la
mise en oeuvre après la catastrophe de Fukushima.
Au début de 2011, l’Allemagne disposait de 17 réacteurs
nucléaires, assurant 23 % de la production d’électricité nationale. Les
autres sources de production d’électricité sont le charbon (55 %) l’éolien
(7 %), l’hydroélectricité (4 %) et le solaire (2 %).
Le 6 juin 2011 le gouvernement fédéral a décidé la cessation
d’activité immédiate de huit des réacteurs (ceux qui étaient entrés en
activité en 1980 ou auparavant). Les 9 réacteurs restants devront être
fermés par étapes, d’ici 2022. Cette décision a été approuvée par le
Bundestag le 8 juillet 2011.
Cette décision a entrainé dans l’immédiat un déficit énergétique
(réduction de 6,4 % de la capacité installée) compensé par des achats en
provenance de France et de République Tchèque mais l’objectif du
gouvernement fédéral est d’assurer, à moyen terme, le remplacement du
nucléaire par une amélioration de l’efficacité énergétique et un
accroissement du recours aux énergies renouvelables. La part de celles-ci
dans la production d’électricité devrait passer en 10 ans de 17 % (2010) à
35 % (2020), pour atteindre 80 % en 2050. Le gouvernement fédéral a
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347
affirmé vouloir maintenir les objectifs précédemment affichés en matière
de réduction d’émissions de CO2 (- 40 % en 2020 par rapport à 1990, -
80 % en 2050). Pour y parvenir, le pays mise essentiellement sur l’éolien
(Mer du Nord), encouragé par des mesures d’aide à l’investissement
(fonds de soutien de 5 milliards d’euros), et sur une politique de réduction
de la consommation énergétique.
Parallèlement, le lancement de la construction de nouvelles
centrales au gaz a été décidé. Le débat sur la possibilité de maintenir et
même de relancer une production d’énergie à partir d’un charbon
« propre » a également été relancé.
Le changement de politique énergétique devrait avoir des
conséquences sur le transport et la distribution d’électricité, qui
nécessiteront la construction de plus de 4 000 km de lignes à haute
tension.
2 - Etat du parc nucléaire
En 2010, l’Allemagne avait produit 133TWh d’électricité nucléaire
sur une production totale d’électricité de 590TWh.
Les réacteurs en service au début de 2011, dont la puissance
s’échelonnait de 771 à 1360 MW étaient de plusieurs types : 6 réacteurs à
eau bouillante (BWR), 11 à eau pressurisée (PWR), tous construits par la
société KWU, filiale de Siemens (intégrée depuis dans AREVA).
La RDA avait construit 6 réacteurs de technologie WER dont
l’activité a été interrompue et le démantèlement engagé après la
réunification en 1990.
Le parc actuel de 17 réacteurs (les 8 réacteurs arrêtés n’ont pas
encore, à la date du 1
er
septembre 2011, été déchargés de leur
combustible, et leur démantèlement n’est pas commencé) est détenu par 4
opérateurs privés :
E.ON
(fusion
de
Veba
et
Viag)
possède
totalement
ou
partiellement 9 réacteurs : Grafenheidfeld, Isar1, Isar2, Unterweser,
Grohnde,
Brokdorf,
Kruemmel,
Brunsbuettel,
Gundremmingen,
Emsland ;
RWE opère seul ou en partenariat 3 réacteurs Gundremmingen,
Biblis, Emsland
VATTENFALL, électricien suédois (qui possède en Suède
Ringhals et Forsmark) est opérateur total ou partiel de Brunsbuttel,
Krummel et Brokdorf
EnBW opère les réacteurs de Neckarwestheim et Phillipsburg.
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Les opérateurs ont engagé des procédures judiciaires et mènent des
consultations avec le gouvernement après la décision de fermeture des
réacteurs leur appartenant. Ils s’opposent à l’imposition d’une taxe
compensatoire appliquée à la production nucléaire par le gouvernement
fédéral en septembre 2010, dont l’introduction avait été alors une
compensation pour la prolongation de vie des centrales. Ils font valoir le
surcoût que représente le démantèlement accéléré de réacteurs pour
lesquels les provisions sont insuffisantes.
IV - La production électronucléaire en Suède
1 - Place du nucléaire dans la production d’électricité
La Suède possède 10 réacteurs nucléaires en activité. Le nucléaire
assure 40 % de la production d’électricité du pays (dont les autres sources
sont l’hydro-électricité (48 %), les énergies fossiles (10 %) et l’éolien
(2 %).
A la suite d’un référendum tenu en 1980, le gouvernement suédois
avait décidé d’interrompre l’activité de tous les réacteurs nucléaires avant
2010. En mars 2002, le gouvernement a renoncé à la date de 2010 pour
l’abandon du nucléaire prévu dans le référendum. Seule, 2 tranches de la
centrale de Bärseback ont été fermées (l’une en 1999, l’autre en 2005), en
partie à cause de la grande proximité du Danemark et de Copenhague.
L’incertitude subsistant sur l’avenir du nucléaire pendant la
période 2002-2009 a conduit à une limitation des investissements dans ce
secteur et à une diminution de la part du nucléaire (qui était de 52 % en
2004) dans la production nationale d’électricité. En juin 2010, le
Parlement suédois a adopté une loi qui est revenue sur l’interdiction de la
construction de nouvelles centrales. La durée de fonctionnement de
plusieurs centrales, prévue pour 25 ans, a été portée à 40. La puissance de
plusieurs réacteurs a été relevée.
Le 8 décembre 2010, le groupe Vatenfall a indiqué avoir lancé
l’étude de deux nouveaux réacteurs, qui pourraient être couplés au réseau
d’ici 2020. Le groupe E.ON examinerait un projet comparable.
2 - Situation du marché de l’électricité
Malgré les travaux entrepris depuis 2005 pour augmenter la
capacité des centrales existantes, la Suède connaît depuis quelques années
de fortes tensions sur le marché de l’électricité. Le plafonnement de la
production nucléaire et les incertitudes de la production hydroélectrique
ont provoqué de fortes pénuries sur ce marché, organisé en pool entre les
pays nordiques.
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349
Dans l’hiver 2009/2010, le prix du MWh sur le marché Nordpool a
atteint 1 400 €/MWh (35 fois le prix « normal ») avec de fortes
conséquences sur l’industrie papetière. Ces tensions, auxquelles a
répondu l’augmentation des importations en provenance de Finlande, ont
créé
ou
accentué,
un
climat
favorable
à
l’augmentation
des
investissements dans la production nucléaire, jugée incontournable.
3 - Etat et productivité du parc nucléaire
Les 10 réacteurs en activité, sur les sites de Ringhals, Forsmark, et
Oskarshamn, sont de type VWR (7 réacteurs à eau bouillante) et PWR
(3 réacteurs à eau pressurisée).
3 opérateurs gèrent ce parc : Vatenfall, E.ON et FORTUM (groupe
finlandais). Le parc nucléaire suédois souffre d’une faible disponibilité,
l’une des plus faibles d’Europe (63 %), conséquence de la faiblesse des
investissements réalisés au cours de la dernière décennie dans l’entretien.
Le contexte politique permet aujourd’hui la construction de
nouveaux réacteurs, mais le gouvernement suédois a posé en principe
devant les 3 opérateurs qu’aucune aide publique ne serait accordée pour
le financement de nouvelles centrales.
Celui-ci devrait être assuré dans le cadre d’un accord avec les
grands clients que sont les industries électro-intensives. Des négociations
ont été conduites en 2011, à cet effet avec le consortium Industrikraft.
V - La production électronucléaire en Belgique
1 - Place du nucléaire dans la production d’électricité
et état du parc
La Belgique a 7 réacteurs nucléaires, qui fournissent 54 % de la
production nationale d’électricité (46 milliards de kWh), contre 28 %
pour le gaz naturel (24 milliards de kWh) et 9 % pour le charbon
(7 milliards kWh), le reste étant assuré par les énergies renouvelables.
Le parc nucléaire de la Belgique est constitué de 4 réacteurs PWR
développant une puissance totale de 2839 MW à DOEL, et 3 réacteurs
PWR développant une puissance totale de 2985 MW, à Tihange.
La politique du gouvernement belge à l’égard du nucléaire a connu
d’importantes variations dans la période récente. En 1999, fut constituée
une commission AMPERE, dont l’objet était d’étudier l’avenir
énergétique du pays et les alternatives au nucléaire. Le rapport de la
commission, déposé en 2000, concluait à la nécessité de maintenir l’effort
nucléaire, tout en développant d’autres sources d’énergie.
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350
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Cependant, après un long débat politique, le Parlement belge a
adopté le 31 janvier 2003 une loi fédérale qui interdit la construction de
nouvelles centrales et limite la durée de fonctionnement des centrales
existantes à 40 ans, de sorte que l’activité de la dernière centrale devrait
cesser au plus tard en 2025.
Une commission sur l’énergie, constituée en 2007, a proposé de
revenir partiellement sur ces orientations, en soulignant que le nucléaire
était indispensable pour permettre à la Belgique de respecter les objectifs
européens en matière de limitation des émissions de gaz à effet de serre.
Le gouvernement a annoncé qu’il déposerait des amendements, pour
permettre la prolongation d’activité de plusieurs centrales. La crise
politique qui a suivi les élections d’avril 2010 n’a pas permis d’engager
cette procédure ; la situation de droit reste celle d’une fermeture
programmée de toutes les centrales, échelonnée entre 2015 et 2025 ; le
nouveau gouvernement belge a indiqué récemment que ce calendrier
serait réexaminé.
L’accident de Fukushima a avivé le débat en Belgique sur l’avenir
du nucléaire, sur lequel une décision sera prise après constitution d’un
nouveau gouvernement.
2 - Organisation de la production
La production électrique d’origine nucléaire est assurée par
2 acteurs principaux :
-
Electrabel, filiale de GDF/Suez, possède 50 % du réacteur
Tihange 1, 89,8 % de Tihange 2 et 3, 100 % de Doel 1 et 2, et
89,8
% de Doel 3 et 4 ;
-
EDF possède les 50 % restants de Tihange 1.
A travers SPE (qui est sa filiale à 51 % depuis 2009), EDF possède
également les 10,2 % de Tihange 2 et 3 et de Doel 3 et 4.
La commission de régulation de l’électricité et du gaz (CREG) est
l’organe central de contrôle du fonctionnement du marché de l’électricité
en Belgique. Elle contrôle notamment les comptes des électriciens et
veille à leur transparence. La CREG a infligé récemment à Electrabel une
amende de 100 000 euros/jour, pour non communication de données sur
le coût de production du nucléaire, sans lesquelles elle estime n’être pas
en mesure de calculer la « rente nucléaire » dégagée par l’opérateur. Cette
sanction fait l’objet d’un appel suspensif.
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351
VI - La production d’électricité nucléaire au Japon
1 - Place du nucléaire dans la politique énergétique japonaise ;
état du parc
Le Japon s’est engagé à partir des années 50 dans une politique
ambitieuse de développement du nucléaire civil pour remédier aux
carences du pays en ressources énergétiques.
Le programme a été lancé en 1954, après l’adoption d’une loi
imposant de limiter les recherches et investissements à un usage pacifique
de l’atome.
Le Japon a investi dans la construction de centrales de technologie
britannique (GEC) puis américaine (Westinghouse, General Electric).
Cette politique s’est poursuivie malgré l’existence d’une réticence dans
une partie de l’opinion, renforcée par un certain nombre d’accidents,
notamment sismiques, qui ont entraîné la fermeture de plusieurs réacteurs
dans les années 70 et 80. Les autorités japonaises, et les sociétés
productrices d’électricité, ont poussé les investissements dans les
technologies antisismiques, tout en poursuivant un ambitieux programme
de construction de centrales, et d’une usine de retraitement, considérant
que le Japon qui importe 80 % de son énergie (et qui devrait, sans le
nucléaire, en importer 96 %) n’avait pas le choix.
Au début de l’année 2011, à la veille de la catastrophe de
Fukushima, le Japon comptait 55 réacteurs nucléaires. Le nucléaire
représentait 11,4 % de son mix énergétique et 30 % de la production
d’électricité (contre 60 % au gaz/pétrole et 10 % à l’hydroélectrique).
La nouvelle stratégie nationale pour l’énergie, définie en 2006 par
le METI, prévoyait la construction de 11 nouvelles centrales (dont 2
étaient en cours de construction début 2011). L’objectif était de porter la
part du nucléaire dans la production d’électricité à 50 % en 2030.
Ce programme s’appuyait sur des groupes puissants (Toshiba,
MHI et Hitachi) qui, à partir de technologies importées puis purement
japonaises, ont développé au cours des deux dernières décennies un
potentiel industriel et technologique qui a fait du Japon une puissance
nucléaire de tout premier plan.
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Neuf opérateurs se partagent la production d’électricité nucléaire,
en utilisant un parc peu homogène, composé comme suit :
- Hokkaido Electric Power Co (HEPCO)
6 PWR
- Tohoku Electric Power Co (Tohoku Electric)
7 BWR
- Tokyo electric Power Co (TEPCO)
15 BWR
2 ABWR
- Chubu Electric Power Co (CHUDEN)
4 BWR
1 ABWR
- Hokuriku Electric Power Co (Rikuden)
1 BWR
1 ABWR
- Kansai Electric Power Co (KEPCO)
11 PWR
- Chugoku Electric Power Co (Energia)
2 BWR
- Shikoku Electric Power Co (Yonden)
3 PWR
- Kyushu Electric Power Co (Kyushu Electric)
6 PWR
auxquels il faut ajouter
- Japon Atomic Power Company qui gère
2 BW
1 GCR
1 PWR.
Après l’accident survenu le 11 mars 2011 à Fukushima, la décision
a été prise de démonter les 6 réacteurs de la centrale de Fukushima 1 dont
4 étaient déjà arrêtés. Le gouvernement japonais a décrété pour la 1
ère
fois
« l’état d’urgence nucléaire ». 140 000 résidents ont été évacués dans un
périmètre de 20 km. La centrale nucléaire de Hamaoka a été fermée en
mai, compte tenu du risque sismique élevé existant sur le site. D’autres
centrales ont été mises à l’arrêt pour révision ou tests de sécurité. En
octobre 2011, seules 11 centrales nucléaires étaient en fonctionnement.
Un Livre Blanc, approuvé par le gouvernement japonais le 28 octobre, a
constaté que « la confiance du public dans l’énergie nucléaire était
entamée ». Le gouvernement japonais a annoncé son intention de
« réduire la dépendance du Japon à l’égard de l’énergie nucléaire ».
2 - Organisation de la production et
de la distribution d’électricité
Une réforme introduite à partir de 1995 a libéralisé par étapes le
marché japonais de l’électricité. Les sociétés productrices d’électricité,
dont l’activité est organisée sur la base d’un partage territorial,
fonctionnent sur un mode plus concurrentiel. La réglementation des tarifs
a été assouplie. Fin 2010, 60
% du marché de l’électricité était libéralisé.
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3 - La situation après l’accident de Fukushima
Il est trop tôt pour connaître les conséquences en termes de coûts
de l’accident de Fukushima sur les autres centrales japonaises. Il faut
distinguer plusieurs niveaux :
-
les mesures immédiatement demandées par l’Agence de Sécurité aux
opérateurs, fin mars, sont peu coûteuses (achat de camions
générateurs et de camions pompes supplémentaires, protections
supplémentaires contre les tsunamis) ;
-
les mesures à plus long terme concernant un certain nombre de
centrales vulnérables aux tsunamis, à réaliser d’ici 2 ou 3 ans, auront
un coût plus lourd en travaux et BTP ;
-
les stress test décidés depuis lors entraineront vraisemblablement des
dépenses de renforcement des protections, dont le coût ne peut encore
être évalué.
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Annexe 18 : le démantèlement des centrales nucléaires
Comparaisons internationales
A - Le rapport du cabinet La Guardia – 2009
Dans le cadre de l’exercice Dampierre 09, EDF a commandé un
audit au cabinet La Guardia qui, aux Etats-Unis, s’est spécialisé dans
l’évaluation des démantèlements, en lui demandant une estimation d’un
devis de démantèlement théorique d’un site de deux tranches REP
1 150 MW et en le comparant à celui de DA09. L’étude a été réalisée à
périmètre comparable en retraitant les résultats de l’étude DA 09 pour
passer de quatre tranches à deux puis une seule. L’écart de puissance n’a
pas été pris en compte par EDF qui considère qu’il n’était pas significatif
au regard du degré de précision qu’il réclamait. Les calculs de La Guardia
donnent un écart très faible avec l’évaluation Dampierre 2009.
Résultats de l’étude de La Guardia commandée par EDF
M$
2006
Deux tranches REP
Une tranche REP
Avec aléas
(1)
Sans aléa
Avec aléas
Sans aléa
DA 09
855,7
777,9
539,7
490,7
Centrale théorique US
844,5
692,5
627,9
514,9
Source : Cour des comptes- Données EDF
(1) : 10
% pour EDF - 18
% pour la centrale US
B - Les comparaisons internationales disponibles
Les calculs réalisés par la Cour ont consisté, dans la mesure du
possible, à rapporter les charges brutes de démantèlement étrangères à un
coût en €
2010
au MW installé puis à considérer que celui-ci était le coût de
référence à prendre en compte conformément à la méthode utilisée par
EDF. La valeur de référence s’élève en l’occurrence à 291 €
2010
/MW pour
les 58 réacteurs REP en exploitation, soit 18,1 Md€
2010
.
Les grandes disparités de périmètre ont été corrigées dans la
mesure des informations disponibles et, lorsqu’elles ne l’étaient pas, la
Cour a fait le choix, arbitraire, de s’appuyer sur les données disponibles, à
savoir celles d’EDF pour corriger les périmètres.
Les charges de démantèlement des réacteurs de six pays ont été
analysées, Allemagne, Belgique, Japon, Royaume-Uni, Suède et USA,
avec parfois plusieurs évaluations disponibles par pays et appliquées au
parc REP d’EDF en exploitation.
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1 - Comparaison avec l’Allemagne
Trois évaluations sont possibles dans le cas allemand. Les
montants disponibles ont été ramenés à un coût de référence par MW. La
base retenue pour la puissance est celle
des 17 réacteurs du parc
nucléaire allemand encore en exploitation, mais qui ont été arrêtés
après Fukushima (8 réacteurs dont 5 REP) ou devraient l’être à
l’horizon 2022 d’après la loi de sortie du nucléaire de 2011
(9 réacteurs dont 7 REP), soit
une puissance cumulée de 20 464 MW, et
en moyenne, 1 203 MW.
De façon générale, et jusqu’il y a peu de temps, le coût du
démantèlement d’un réacteur REP, était évalué en Allemagne, par les
exploitants EnBW, E.ON, RWE et Vattenfall, à 500 M€, hors gestion des
déchets et du combustible usé, notamment hors construction de bâtiments
d’entreposage temporaire sur site, et sans calendrier précis de
démantèlement. Le coût de référence s’élèverait alors à 415 €/kW.
Depuis la décision de sortir du nucléaire prise après Fukushima,
E.ON a revu très largement à la hausse ses devis et annonce, quelle que
soit la technologie des réacteurs, un montant de 1,1 Md€ par réacteur,
mais y compris le coût de la gestion du combustible usé, contrairement à
l’évaluation précédente. Pour corriger cette différence, un calcul grossier
consistant à rapporter le coût de gestion du combustible usé d’EDF
(14,38 Md€
2010
) à un réacteur REP, soit 248 M€, permettrait la
comparaison. Le coût allemand à comparer à l’évaluation d’EDF serait
alors de 852 M€
2010
. Le coût de référence s’élèverait alors à 707 €/kW.
Par ailleurs, le coût global
du démantèlement des 17 réacteurs a
été estimé par le cabinet de conseil Arthur D.Little en septembre 2011
à 18 Mds €, et, pour un réacteur, entre 670 M€ et 1,2 Md€, en fonction
de l’installation et sans tenir compte du stockage définitif des déchets.
Le coût de référence se situerait alors dans une fourchette de 556 €/kW à
996 €/kW. Rapporté au parc EDF, les charges brutes de démantèlement
seraient les suivantes :
Application des résultats des études allemandes au parc d’EDF
En Md€ 2010
Application aux 58 réacteurs EDF des résultats de
Evaluation EDF
au coût de
référence
La 1
ère
évaluation
des exploitants
allemands
La 2
ème
évaluation
d’E.ON
L’étude Arthur
D. Little
18,1 Md€
25,8 Md€
44 Md€
34,6 à 62 Md€
Source : Cour des comptes
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2 - Comparaison avec le Japon
Le Japon dispose de 54 réacteurs dont 24 REP et 30 REB
(réacteurs à eau bouillante) pour une puissance cumulée de 27 537 MW,
soit une puissance moyenne de 510 W.
L’estimation du coût du démantèlement d’un réacteur REP, à fin
2009, atteint, selon les exploitants, 42,2 Md de yens hors gestion des
combustibles usés et déchets, soit 319,6 M€
2010
240
, soit 626 €/kW.
Sur la base des coûts japonais, le coût du démantèlement des
58 réacteurs du parc d’EDF s’élèverait donc à 38,9 Md€
2010
, à rapprocher
du montant retenu par EDF de 18,1 Md€
2010.
En revanche, le coût de démantèlement des quatre réacteurs
accidentés de Fukushima de technologie REB, estimé fin septembre 2011
par la « commission d’enquête administrative et financière », créée
spécialement pour traiter le cas de l’exploitant TEPCO, s’élèverait à
1 150 Md de yens, soit 287,5 Md de yens pour un réacteur, soit
2,7 Md€
241
.
Mais ce chiffrage ne doit pas être comparé avec celui d’un
réacteur non accidenté, car le démantèlement des réacteurs de Fukushima
devra être réalisé dans des conditions de contamination particulièrement
difficiles.
3 - Comparaison avec les Etats-Unis
La fourchette des coûts de démantèlement du réacteur REP de
Maine Yankee, d’une puissance de 830 MW est estimée avec un bon
niveau de précision grâce à trois évaluations disponibles. Par rapport à la
situation constatée en France, quatre éléments propres aux Etats-Unis
limite la portée de la comparaison :
-
l’existence d’un seuil de libération aux Etats-Unis permet de limiter
le volume de déchets produits et les procédures de sécurité à mettre
en oeuvre pour traiter les volumes concernés ;
-
des destructions à l’explosif pour les parties hautes des bâtiments
sont utilisées, limitant de fait le recours, plus onéreux, à des
équipements spécialisés ;
240
Au taux du 31 décembre 2009, soit 0,0075€ pour 1 JPY. Aux conditions
économiques de 2009, c'est-à-dire avec un coût de référence de 286€/kW (source
EDF), le coût non actualisé moyen de démantèlement d’un réacteur REP du parc en
activité d’EDF s’élèverait à 306,7 M€
2009.
241
Au taux du 29 septembre 2011, soit 0,0095€ pour 1 JPY et inflaté de 2009 à 2010.
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ANNEXES
357
-
la durée du démantèlement a pu être limitée à huit ans, de 1997 à
2005, alors qu’en France la durée de démantèlement d’une tranche
est évaluée à quinze ans ;
-
a contrario, en cours de démantèlement, l’entreprise en charge des
opérations a fait faux bond en raison de problèmes financiers et
l’exploitant a dû poursuivre seul, augmentant ainsi les charges à
supporter.
Les trois évaluations américaines des coûts de démantèlement de
Maine Yankee sont les suivantes :
-
celle de la société TLG Services, assistant à maitrise d’ouvrage, en
charge de l’évaluation et du contrôle des coûts de démantèlement de
trois réacteurs de puissance entre 1995 et 2005 : 343,6 MUSD
1997
pour
le
périmètre
strict
du
démantèlement,
ou
encore
446 MUSD
2004
242
;
-
celle fournie à la Federal Energy Regulatory Commission (FERC) :
752,2 MUSD
2003
dont 525,7 MUSD
2003
de dépenses réelles pour la
période 1997 à 2003 ;
-
celle de l’Electric Power Research Institute (EPRI), un centre de
recherche sur l’énergie et l’environnement, indépendant: 558 MUSD
à fin 2004.
Evaluations des coûts de démantèlement du réacteur
de Maine Yankee (conditions économiques 2004
243
)
Origine des études
TLG Services
FERC
EPRI
M$
2004
446,1
545,6
558
M€
2004
329,1
402,5
411,6
M€
2010
365
446,4
456,5
Source : Cour des comptes
Les coûts de référence correspondant s’élèveraient donc à
respectivement 439,7 €/kW, 537,8 €/kW et 550 €/kW. Rapportées au parc
EDF, les charges brutes de démantèlement seraient les suivantes :
242
Base : coefficient d’inflation retenu par la NRC de 3,8 % annuel
243
Bases : coefficient d’inflation retenu par la NRC de 3,8 % annuel et taux de change
1,3555€/$ au 31 décembre 2004
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358
COUR DES COMPTES
Application des résultats des études américaines
au parc d’EDF
En Md€ 2010
Application aux 58 réacteurs EDF des résultats de
Evaluation EDF au
coût de référence
TLG Services
FERC
EPRI
18,1 Md€
27,3 Md€
33,4 Md€
34,2 Md€
Source : Cour des comptes
4 - Comparaison avec la Belgique
Le parc des réacteurs belges en exploitation est constitué de sept
tranches de technologie REP réparties sur les sites de Tihange et de Doel,
exploitées par Electrabel du groupe GDF-Suez pour une puissance
cumulée de 5 926 MW.
Les coûts de démantèlement de trois réacteurs REP de la centrale
de Tihange sont évalués par l’exploitant à 1 069 M€
2006
, soit 1 139 M€
2010
et ceux des quatre réacteurs de la centrale de Doel s’élèvent, selon
l’ONDRAF (hors installations liées à la gestion des déchets) à
1 182 M€
2009
, soit 1 191,6 M€
2010
.
Le coût de référence s’élèverait donc à 393,2 €/kW et rapporté au
parc EDF, les charges brutes de démantèlement s’élèveraient à
24,4 Md€
2010
.
5 - Comparaison avec la Suède
Les coûts de démantèlement de trois réacteurs REP de la centrale
de Ringhals d’une puissance cumulée de 2 799 MW et de 933 MW en
moyenne, exploités par RAB, sont évalués par une société privée
commune aux exploitants, SKB.
Le tableau suivant présente les coûts de démantèlement actualisés
de ces trois réacteurs, calculés aux conditions économiques de janvier
2010 par SKB qui réalise cette opération sur la base d’une extrapolation
des coûts estimés pour les réacteurs Barseback 1 et 2 qui sont de
technologie REB. Le cours retenu est celui du 31 décembre 2009.
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ANNEXES
359
Evaluation des coûts de démantèlement actualisés des
réacteurs de Ringhals par SKB
Ringhals 2
Ringhals 3
Ringhals 4
En MSEK
2009
1 513
1 459
1 520
En M€
2009 (1)
147,5
142,2
148,2
En M€
2010
148,7
143,3
149,4
Source : Cour des comptes
(1) : 1€= 10,2561 SEK
Ainsi, le démantèlement des 3 réacteurs d’une puissance totale de
2 799 MW est évalué à 441,4 M€
2009
, soit 157,6 € /kW.
Ce montant ne
peut être pris comme coût de référence parce qu’il est actualisé, il doit
donc être rapporté à la puissance cumulée installée pour les 58 réacteurs
français, 63 130 MW, soit 9,9 Md€
2010
correspondant à environ 20 Md€
de charges brutes.
6 - Comparaison avec le Royaume-Uni
Plusieurs paramètres doivent inciter à la prudence dans la
comparaison des estimations françaises et britanniques, en matière de
démantèlement des centrales :
-
le parc britannique est essentiellement composé de réacteur de type
GCR (gaz cooled, graphite moderated reactor) dont les coûts de
démantèlement sont structurellement plus élevés ; leur conception
fait appel à plus de matériaux et à une complexité plus grande des
structures, entraînant de ce fait un accroissement sensible des
volumes à traiter et des opérations à mener, donc des coûts ;
-
la puissance moyenne des réacteurs arrêtés, dont l’évaluation du
démantèlement a été réalisée par la Nuclear Decommissionning
Authority (NDA), s’élève à 182 MW par réacteur ; elle est de
582 MW par réacteur pour les centrales de British Energy (BE) alors
que la puissance nette moyenne des 58 réacteurs français est de
1 072 MW ;
-
en Grande Bretagne, il est prévu un entreposage sur site pendant une
centaine d’années des combustibles irradiés ;
-
les calendriers de démantèlement et le nombre de centrales entre les
deux pays sont différents. Le grand nombre de réacteurs français (58)
réduit leur coût unitaire de démantèlement par rapport à celui des
15 réacteurs britanniques en exploitation ;
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360
COUR DES COMPTES
-
les centrales anglaises doivent être distinguées selon qu’elles sont
arrêtées, et gérées par la Nuclear Decommisionning Authority créée
en 2005, en charge de l’assainissement-démantèlement de toutes les
installations nucléaires britannique existantes au moment de sa
création, ou selon qu’elles sont exploitées par British Energy. Il
convient donc de tenir compte également de ces dernières centrales.
Si, malgré toutes les réserves liées aux distorsions techniques,
d’actualisation, d’organisations et de périmètres, on cherche à comparer
les évaluations des charges de démantèlement françaises et britanniques
en ramenant les coûts actualisés de démantèlement au MW, il faut
distinguer, d’une part, les centrales arrêtées gérées par la NDA et, d’autre
part, les centrales en activité de British Energy, dont le démantèlement est
financé par le NLF (Nuclear Liabilities Fund).
6.1 : Les centrales arrêtées (ou en voie de l’être en 2012) et le
Nuclear Decommisionning Fund de la Nuclear Decommisionning
Authority
A l’analyse de la répartition des charges présentées par la NDA, il
apparaît que les coûts les plus élevés ne concernent pas les centrales mais
des installations nucléaires autres. Sellafield représente ainsi 52
% des
coûts identifiés. Pour comparer à EDF, il convient donc de ne tenir
compte que des centrales, soit 10 Md£ en valeur actualisée.
Par ailleurs, les publications de la NDA (ex : rapports stratégiques
2006
et
2011)
cumulent
aux
charges
de
démantèlement
(decommissionning), des coûts de fonctionnement et d’investissements
(operations costs) mais intègrent également des revenus commerciaux qui
diminuent de façon importante le montant des charges.
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ANNEXES
361
Les installations arrêtées du périmètre de la NDA
Nom
Nature de l’activité
Nombre de réacteurs
Type de
réacteur
En activité
Puissance globale
MW
Puissance par
réacteur MW
Coûts de démantèlement-
Valeur actualisée-
Rapport annuel 2009-
2010- M£
Sellafield Windscale
Centrale
1
AGR
Non
24
24
987,00
Berkeley
Centrale
2
GCR
Non
276
138
608,00
Bradwell
Centrale
2
GCR
Non
246
123
724,00
Chapelcross
Centrale
4
GCR
Non
192
48
804,00
Dungeness A
Centrale
2
GCR
Non
450
225
879,00
Hinkley point A
Centrale
2
GCR
Non
470
235
890,00
Hunterstone A
Centrale
2
GCR
Non
300
150
671,00
Oldbury
Centrale
2
GCR
Non (depuis mi-
2011)
434
217
954,00
Sizewell A
Centrale
2
GCR
Non
420
210
916,00
Trawsfyndd
Centrale
2
GCR
Non
390
195
796,00
Wylfa
Centrale
2
GCR
Oui (jusqu’en
2012)
980
490
964,00
Central costs North & South
859,00
23
total 1
4 182,00
10 052,00
Sellafield
Fabrication et retraitement de
combustible, stockage de déchets
radioactifs et de matières premières
Oui
Sellafield Calder hall
Centrale
4
GCR
Non
196
49
Sellafield Capenhurst
Enrichissement et activités connexes
Non
645,00
Dounreay
Recherche
3
FBR
Non
245
234
2 396,00
Harwell
Recherche
5
Non
Winfrith
Recherche
8
SGHWR
Non
92
92
Low Level Waste
Repository (LLWR)
Stockage de déchets de faible activité
Oui
290,00
Springfield
Fabrication de combustibles
Oui / non.
687,00
20
total 2
28 758,00
NDA central liabilities
2 446,00
Geological disposal
3 767,00
total 3
6 213,00
TOTAL
45 023,00
1 203,00
23 537,00
Sources : site Internet NDA (
) ; NDA Annual report
and Accounts 2009/2010; publication CEA ‘Elecnuc’- Les centrales
nucléaires dans le monde-édition 2010.
Pour atteindre le chiffre repris dans la presse française
244
de
100 Md€
2006
(70 Md£), les charges suivantes, datant de 2006, ont été
cumulées :
-
62,7Md £ (valeur brute)
245
qui correspondent à la somme de
48,5 Md£ de decommissioning and clean-up costs + 14,2 Md£
(valeur brute) d’operations costs. Or, ces montants sont bruts. Les
charges sont ensuite actualisées par NDA à un taux de 2,2 % mais le
sont, nettes de produits commerciaux qui compensent quasiment le
montant des coûts courants et des capex (operations costs). En 2006,
le montant final s’élevait donc à 35,6 Md£ et non 62,7 M£ ;
244
Articles Internet : Nouvel Observateur - 1
er
juin 2011 - Les Echos –
8 septembre 2011
245
Rapport stratégique NDA 2006 p115
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362
COUR DES COMPTES
-
7,5 Md£ de R&D financés par la NDA, des coûts de stockage LLW
(low-level waste) et des coûts potentiels pour la gestion à long terme
des terrains contaminés
246
.
.
Le tableau ci-dessous, extrait du document stratégique d’avril 2011
de la NDA, détaille les mises à jour de ces charges, actualisées :
Il convient par conséquent d’être prudent sur le périmètre des
charges à prendre en compte : soit uniquement les charges identifiées
comme telles de « decommissionning et clean-up », soit celles-ci
246
Rapport stratégique NDA 2006 p 6.
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ANNEXES
363
augmentées
des
« operations
costs »
mais
alors
corrigées
des
« commercial revenues ».
Le coût actualisé
247
au Royaume-Uni s’élève à 2,4 M£/MW
248
, soit
2,78 M€/MW. Rapporté à la puissance des 9 centrales françaises arrêtées
(3 659 MW avec des technologies diverses), le coût atteindrait 10,1 Md€.
Actuellement, pour ces neuf réacteurs d’une puissance totale installée de
3 659 MW (parmi onze installations arrêtées), les provisions EDF
s’élèvent à 1,8 Md€ auxquels il faut ajouter 1,5 Md€ déjà dépensés, soit
3,3 Md€, ce qui représente un coût unitaire de 0,9 M€/MW.
6.2 : Les centrales en exploitation de British Energy et le Nuclear
Liabilities Fund (NLF)
Le tableau suivant présente les coûts de démantèlement, en valeur
actualisée, des centrales en exploitation de British Energy (BE).
Les centrales en exploitation de British Energy
Nom de la
centrale
Type
de
réacteur
Nombre de
réacteurs
Puissance
globale
(MW)
Valeur actualisée des
coûts de démantèlement
(M€, mars 2010)
Dungeness B
GCR
2
1040
Hartlepool A
GCR
2
1190
Heyscham A
GCR
2
1160
Heyscham B
GCR
2
1240
Hinkley point B
GCR
2
840
Hunterstone B
GCR
2
860
Sizewell B
PWR
1
1188
Torness
GCR
2
1205
Total
15
8723
3934
Sources : Nuclear Liabilities Fund Annual report March 2010 / « Nuclear
decommissionning » de l’IET institution of enginering and
technology/publication CEA ‘Elecnuc’- Les centrales nucléaires dans le
monde - édition 2010.
Le financement des charges futures de démantèlement des
centrales de BE revient au NLF. Il couvre le démantèlement des
installations, les opérations de gestion des combustibles usés et des
déchets. En sont exclues (i) les charges pour gestion des combustibles
usés, nées de contrats historiques avant la mise en place de cette structure,
qui seront financées directement par le gouvernement du Royaume-Uni et
247
Le taux d’actualisation de la NDA, hors inflation, est de 2,2 %, celui du NLF de
3 % et celui d’EDF, proche de 3 %.
248
10 Md£/4 182 MW ; taux de change : 1,16 €/£ au 31 décembre 2010.
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364
COUR DES COMPTES
(ii) les charges pour gestion des combustibles usés à contracter qui
resteront à la charge de BE.
L’évaluation, actualisée à 3 %, de ces charges relatives aux
centrales en activité de BE s’élève à 3,9 Md£
249
pour l’exercice clos au
31 mars 2010.
Le coût actualisé au Royaume-Uni s’élève donc à 0,45 M£/MW
250
,
soit 0,5 M€
2009
/MW sur la base de données à fin mars 2010. Ce montant
ne peut être pris comme coût de référence parce qu’il est actualisé, il doit
donc être rapporté à la puissance cumulée installée pour les 58 réacteurs
français, soit 63 130 MW
251
, soit 31,8 Md€
2010
252
.
Mais le coût de la
gestion du combustible usé et des déchets y est inclus. Pour corriger ce
périmètre, un calcul consistant à rapporter les provisions d’EDF pour
charges de transport et retraitement des combustibles usés, pour
évacuation et de stockage des déchets issus du démantèlement et la partie
aval des provisions pour dernier coeur, affine la comparaison. Le coût
actualisé, établi sur la base des coûts anglais ainsi corrigés serait de
23,3 Md€
2010
, pour les 58 réacteurs, soit environ 46 Md€
2010
de charges
brutes, à comparer au 18,1 Md€
2010
évalués par EDF.
249
Source : Nuclear Liabilities Fund Annual report March 2010, pp 4 et 32.
250
3 934M£/8723MW
251
Source : Elecnuc – Les centrales nucléaires dans le monde- édition 2010- CEA
252
Taux de change au 31/12/2009 : 1£ valait 1,126 € et inflaté entre 2009 et 2010.
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ANNEXES
365
Annexe 19 : Le financement et la couverture des charges
futures - Comparaisons internationales
Aux Etats-Unis : un financement différencié pour le stockage du
combustible usé et pour le démantèlement
Le financement des coûts de stockage du combustibles usés
Aux Etats-Unis, le
Nuclear Waste Fund
a été créé en 1982 par le
Congrès (
Nuclear Waste Policy Act
) qui a posé le principe que les
utilisateurs d’électricité produite par l’énergie nucléaire devraient
financer les coûts de gestion du combustible nucléaire usé. Ainsi, une
taxe initialement fixée à 0,1 cent par kWh consommé, a permis de doter
le fonds, entre 1983 et 2010, d’un montant total compris entre 21 Md$ et
25 Md$ selon le périmètre retenu. Les revenus de ce fonds ont été de
750 M$ en 2010 au titre de cette contribution.
Ce fonds était constitué dans la perspective de l’ouverture d’un site
de stockage définitif à Yucca Mountain en 1998. Or, cette ouverture a été
retardée à plusieurs reprises, et son principe même est désormais contesté.
Par ailleurs, à partir de 1987, les conditions d’usage de ce fonds
ont été modifiées ; les ressources provenant de la taxe sont désormais
affectées au budget fédéral et le programme de développement du site
doit donc obtenir chaque année son financement de celui-ci.
Ainsi, comme la commission sur l’avenir du nucléaire américain
établie en 2010 aux Etats-Unis sous le nom de
Blue Ribbon
l’a récemment fait observer, le programme est sujet aux contraintes
budgétaires et aux incertitudes,
« ce que la création du fonds devait
justement éviter »
. Elle a recommandé que les recettes perçues
actuellement
par
l’Etat
fédéral
soient
directement
affectées
au
financement du programme de gestion des déchets et que le
Nuclear
Waste Fund
dont les recettes sont actuellement assimilables à des recettes
du budget fédéral acquière une indépendance de gestion. Les dépenses
associées ne seraient donc plus dépendantes des autorisations budgétaires
annuelles, quitte à accroître à la marge le déficit budgétaire américain.
Elle considérait ces mesures comme urgentes, précisant que chaque année
de retard du projet accroît son coût potentiel d’environ 500 M$.
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366
COUR DES COMPTES
Le détail des placements du
Nuclear Waste Fund
n’est pas connu.
Jusqu’en 1999, les sommes étaient investies en bons du Trésor américain.
Le budget fédéral pour l’année 2009 indiquait des revenus d’intérêt de
1 173 M$, pour un montant de 21 542 M$.
Le financement des coûts de démantèlement
La Nuclear Regulatory Commission
253
(NRC) demande aux
exploitants de réacteurs nucléaires de rendre compte tous les deux ans au
moins des fonds mis en réserve pour financer le démantèlement des
installations. Lorsque l’équipement se situe dans les 5 dernières années de
la licence ou d’une fermeture programmée, les comptes-rendus
deviennent annuels.
Les opérateurs disposent de plusieurs options pour démontrer la
faisabilité financière du démantèlement :
-
le pré-paiement : il s’agit d’un dépôt effectué au début de l’opération
de démantèlement sur un fonds dédié séparé de ses comptes ;
-
les garanties d’une société liée, assurances ou sûretés : il s’agit d’une
garantie,
sous
différente
forme
juridique,
que
le
coût
du
démantèlement sera pris en charge par une autre entité au cas où
l’opérateur ferait défaut ;
-
un fonds de sinistre : il s’agit d’un compte séparé, extérieur aux
comptes de l’opérateur, destiné à recevoir, au cours des années, les
fonds pour le démantèlement, dans l’hypothèse où l’opérateur
recouvre les sommes auprès du public (
through rate making
regulation or non-bypassable charges
).
Les données sur le niveau actuel des fonds accumulés à ce titre ne
sont pas disponibles. Il est probable que l’allongement en cours des
durées de fonctionnement ainsi que le délai de 5 ans qui est accordé avant
la fermeture définitive pour constituer le financement de l’opération de
démantèlement tendent à alléger le poids de l’obligation ressentie par les
opérateurs américains.
Ce système de financement est donc moins contraignant que le
système français ; en revanche, il ne permet pas de savoir de quelle
manière serait financé le démantèlement immédiat d’une installation si
celle-ci devait être fermée de manière prématurée.
253
: Homologue américain de l’Autorité de sûreté nucléaire
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ANNEXES
367
En Suède
Il existe en Suède une contribution financière due par chaque
opérateur au titre du
financement du démantèlement
du programme
électronucléaire. Elle se situe entre de 0,11 et 0,22 centimes d’euros par
kWh.
Depuis 1996, deux régimes de financement ont été en vigueur
successivement : dans un premier temps les provisions et contributions
ont été gérées de manière décentralisée par les exploitants et dans un
second temps les fonds ont été externalisés et leur gestion confiée à un
organisme public. Les fonds ont été déposés sur un compte auprès de la
Banque centrale qui doit les rémunérer sur la base d’un taux de
rendement de 4 % jusqu’en 2020 (taux des marchés monétaires) et de
2,5 % au-delà.
Les exploitants ne peuvent pas disposer de ces ressources sauf pour
le remboursement des frais engagés pour couvrir les opérations de
démantèlement ou de traitement des déchets.
En Allemagne
- Pour ce qui concerne le financement des
dépenses de
démantèlement,
la loi allemande sur l’énergie nucléaire prévoit que les
opérateurs garantissent qu’ils sont en mesure de débloquer des fonds, à
hauteur des provisions qui sont constituées sur une base annuelle, lorsque
les opérations de démantèlement commencent.
La mise en place d’un fonds externe et indépendant alimenté par
les exploitants a été envisagée mais n’a pas été jusqu’à présent retenue.
Les exploitants sont actuellement libres d’utiliser pour leurs opérations
d’investissement les ressources financières à hauteur des provisions
constituées. Les provisions ne sont pas nécessairement couvertes par des
actifs financiers.
- Pour ce qui concerne le financement du
traitement des déchets
,
les travaux sont financés par les producteurs de déchets. L’office fédéral
de la radioprotection prélève chaque année des préfinancements auprès
des producteurs de déchets radioactifs, pour la construction de deux sites
de stockage (Gorleben et Konrad). Les dépenses leur sont facturées en fin
d’année et incluent les dépenses de R&D de chaque site, les dépenses
d’acquisition des terrains, de planification, d’exploration, de construction
et de maintenance.
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368
COUR DES COMPTES
Au Royaume-Uni
Financement du démantèlement : un fonds doté de 8 Md£
pour les réacteurs de la société British Energy
Le Fonds de couverture des engagements nucléaires (Nuclear
Liabilities Fund ou NLF) a été créé en mars 1996, dans le contexte de la
privatisation de British Energy. Ce fonds doit financer le démantèlement
final de 8 réacteurs nucléaires ainsi que les coûts associés à la gestion de
long terme du combustible usé issu de ces centrales.
Sa dotation initiale, reçue du gouvernement, était de 228 M£ et, par
la suite, la société avait l’obligation de l’abonder par des versements
trimestriels de 4 M£. Jusqu’au rachat de l’entreprise par EDF en janvier
2009, le fonds pouvait recevoir chaque année une part (65 %) des flux de
trésorerie libre de l’entreprise.
Le Fonds avait également pu recevoir des titres de l’entreprise en
dotation, titres dont qu’il avait cédé 28 % sur le marché, obtenant ainsi
une somme complémentaire de 2,3 Md£. Le solde des titres que détenait
le NLF a été acquis par EDF en janvier 2009, pour un total de 4,4 Md£.
En mars 2009, les actifs du NLF étaient estimés à 8,3 Md£, et le
gouvernement britannique a estimé que les charges supplémentaires
seraient le cas échéant prise en charge par le budget national.
Financement du stockage des déchets des nouveaux réacteurs
L’hypothèse que les déchets produits par les nouveaux réacteurs
soient stockés dans la même installation que les déchets anciens est la
plus probable, ainsi les coûts fixes du stockage vont pouvoir baisser.
Une consultation publique a été organisée en mars 2010 sur une
méthode de détermination d’un prix de stockage des déchets. Sur cette
base, en décembre 2010, le gouvernement a arrêté une méthode de
couverture pour le coût de transfert vers le stockage profond des déchets
issus des projets de nouvelles centrales dans le futur centre de stockage
géologique. Il est prévu que ce coût soit plafonné pour réduire
l’incertitude pesant sur les exploitants. En d’autres termes la charge
correspondante incombera aux exploitants dans les limites d’un plafond
fixé par le gouvernement.
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ANNEXES
369
Annexe 20 : L’assurance responsabilité civile dans le
domaine nucléaire – comparaisons internationales
1 - La situation en Allemagne
La responsabilité de l’exploitant d’une installation nucléaire
découle de la convention de Paris de 1960, ratifiée par l’Allemagne le 30
septembre 1975, et de la convention complémentaire de Bruxelles de
1963, ratifiée le 1er octobre 1975, telles que complétées par les
dispositions de la loi allemande en matière de RCN, l’
Atomgesetz
de
1959, amendée en 1985 et 2002.
La responsabilité de l’exploitant d’une installation nucléaire pour
des dommages causés en Allemagne est illimitée, sauf si l’accident est
imputable à la guerre, à l’insurrection ou à une catastrophe naturelle,
auquel cas la responsabilité est limitée au montant de la garantie de l’État,
qui s’élève à 2,5 Md€ (cf. modifications 2002).
L’exploitant de centrale nucléaire doit disposer de deux tranches
de garantie financière :
-
la première fournie par un contrat d’assurance, souscrit auprès du
pool nucléaire allemand DKVG, à hauteur de 256 M€. La prime est
de 700 000 €/an pour un grand réacteur. Les polices d’assurance ne
couvrent pas les réclamations déposées après 10 ans, ni les
événements naturels extraordinaires ;
-
la seconde fournie conjointement et solidairement par tous les
exploitants à hauteur de 2,24 Md€. Un accord de solidarité a été
conclu entre les quatre sociétés qui exploitent la totalité des centrales
nucléaires allemandes. Chaque partenaire à l’accord de solidarité
endosse la responsabilité vis-à-vis des autres partenaires de
contribuer au montant total de la part financière des exploitants de
centrale, fixé à 2,5 Md€. Le montant de la garantie de chaque
partenaire est déterminé sur la base du nombre d’actions qu’il détient
dans chacune des 17 centrales nucléaires actuellement en service.
Chaque centrale étant organisée en société à capital limité, si la
société est dans
l’incapacité de payer le montant nécessaire au-delà
de la 1ere tranche, c’est à la société mère holding de le faire. Si celle-
ci est elle-même dans l’incapacité de payer, il est alors fait appel à la
solidarité des autres exploitants à hauteur de leur part respective
(E.ON : 40,6 %, RWE : 28.9 %, EnBW : 22.6 %, Vattenfall : 7,8 %).
Les partenaires sont tenus de remettre tous les ans aux autorités de
réglementation une attestation d’un expert comptable confirmant
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COUR DES COMPTES
qu’ils ont la capacité financière d’honorer les obligations qui leur
incombent à ce titre.
En ce qui concerne les dommages causés hors de l’Allemagne, la
responsabilité maximale de l’exploitant est déterminée selon le principe
de réciprocité, c’est-à-dire qu’elle dépend des avantages équivalents
offerts à l’Allemagne par l’État où a lieu le dommage. Vis-à-vis des États
qui n’exploitent pas d’installations nucléaires sur leur territoire, la
responsabilité est plafonnée au montant maximum stipulé par la
convention complémentaire de Bruxelles.
Schéma : RCN Allemagne
Source : CGIET/IGF
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ANNEXES
371
2 - La situation aux Etats-Unis
Le dispositif de responsabilité civile nucléaire aux Etats-Unis est
régi par le « Price Anderson Act », datant de 1957 (les Etats-Unis ne sont
Parties qu’à la convention sur la réparation complémentaire, non entrée
en vigueur). Fondé sur une responsabilité objective et limitée dans son
montant, le « Price Anderson Act » couvre les réacteurs nucléaires, les
réacteurs de recherche, les installations nucléaires du « Department of
Energy » (DOE) et les activités de transports. Il couvre ainsi tant le
secteur privé que le secteur public. La loi américaine ne canalise pas la
responsabilité juridique sur l’exploitant mais organise un mécanisme
d’indemnisation des victimes reposant sur l’exploitant.
Une responsabilité objective et limitée
Les exploitants doivent disposer d’une couverture en deux
tranches :
-
1ère tranche : une couverture de 375 M$ achetée par chaque
exploitant et fournie par ANI (« American Nuclear Insurers », pool
américain) ;
-
2éme tranche : fondée sur la mutualisation et la solidarité des
exploitants, fournie sous la forme de prime d’un montant de 117,495
M$/réacteur en cas d’incident, et collectée par versements annuels de
17,5 M$. Cette deuxième tranche sert à couvrir les indemnisations
qui ne sont pas payées par la première tranche. Un contrat est conclu
entre ANI et l’exploitant concernant la collecte des primes
rétrospectives, soumis à l’agrément de la NRC (Nuclear Regulation
Commission).
Les exploitants doivent apporter la preuve auprès de l’Etat qu’ils
disposent des 2 couvertures imposées par le « Price Anderson Act ».
L’Etat fait de cette garantie financière un préalable aux autorisations pour
les installations nucléaires.
La loi couvre les dommages aux personnes et aux biens et les
évacuations préventives (cf. amendement de 1988). Les coûts de remise
en l’état de l’environnement sont couverts par les polices d’ANI si la
NRC qualifie l’événement d’ « Extraordinary Nuclear Occurrence »
(accident nucléaire exceptionnel, notion introduite par les amendements
de 1966).
Unicité de juridiction
La loi « Price Anderson Act » privilégie la compétence des États
fédérés pour réglementer les questions de responsabilité civile nucléaire à
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COUR DES COMPTES
moins que la législation des États fédérés soit incompatible avec les
dispositions fédérales.
La compétence pour connaître des questions relatives à la
responsabilité civile appartient à la Cour des États-Unis du district où
l’accident est survenu.
En ce qui concerne les accidents hors Etats-Unis, la loi couvre
seulement l’activité contractuelle, menée pour le compte du DOE, dans la
mesure où elle implique des matières appartenant au gouvernement
américain. Le tribunal compétent est celui du district de Columbia.
Schéma : RCN Etats-Unis
Source : CGIET/IGF
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ANNEXES
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3 - Montants plafonds de la responsabilité civile nucléaire
en Europe
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Réponses
des administrations
et des organismes concernés
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Sommaire
Réponse conjointe des ministres :
- de l’écologie, du développement durable, des transports et du
logement,
- de l’économie, des finances et de l’industrie,
- du budget, des comptes publics et de la réforme de l’Etat, porte-
parole du gouvernement,
- de l’enseignement supérieur et de la recherche,
- chargé de l’industrie, de l’énergie et de l’économie numérique
378
Ministre de l’intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et
de l’immigration
389
Présidente du conseil d’administration
de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN)
390
Administrateur Général du Commissariat à l’énergie atomique et aux
énergies alternatives
391
Président d’AREVA
400
Président de la commission nationale du financement des charges de
démantèlement des installations nucléaires de base et de gestion des
combustibles usés et des déchets radioactifs (CNEF)
406
Président de la commission de régulation de l’énergie (CRE)
407
Président de l’association nationale des comités et commissions
locales d’information (ANCCLI)
421
Président de l’autorité de sûreté nucléaire (ASN)
423
Président de l’office parlementaire d’évaluation des choix
scientifiques et technologiques (OPECST)
428
Président d’électricité de France (EDF)
429
Président du conseil d’administration
de l’agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs
(ANDRA)
432
Président du Haut Comité pour la transparence et l’information sur
la Sécurité nucléaire (HCTISN)
434
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REPONSE CONJOINTE DES MINISTRES DE L’ECOLOGIE, DU
DEVELOPPEMENT DURABLE, DES TRANSPORTS ET DU
LOGEMENT, DE L’ECONOMIE, DES FINANCES ET DE
L’INDUSTRIE, DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES
PUBLICS ET DE LA REFORME DE L’ETAT, PORTE-PAROLE DU
GOUVERNEMENT, DU MINISTRE DE L’ENSEIGNEMENT
SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE, DU MINISTRE CHARGE DE
L’INDUSTRIE, DE L’ENERGIE ET DE L’ECONOMIE NUMERIQUE
Par une lettre en date du 17 mai 2011, le Premier ministre a demandé à la
Cour des comptes d’expertiser les coûts de la filière nucléaire, y compris
ceux relatifs au démantèlement des installations, et à l’assurance des sites.
Tel est l’objet du présent projet de rapport, qui appelle de notre part les
observations suivantes.
Nous tenons tout d'abord à féliciter la Cour pour le travail approfondi et
rigoureux, présenté de manière particulièrement claire et accessible malgré
la difficulté du sujet. La Cour a en particulier procédé à un recensement
exhaustif et détaillé des différents coûts passés, présents et futurs de la filière
électronucléaire. Le rapport donne une vision globale qui permet de
hiérarchiser et de mettre en relation ces différents coûts.
Ce rapport répond donc de manière tout à fait précise à la demande du
Premier ministre, qui visait à faire toute la lumière sur un sujet qui fait débat
et sur lesquels l’attente de nos concitoyens est forte.
Le rapport de la Cour conduit en particulier à cinq conclusions que nous
faisons nôtres :
head2right
l’examen de la Cour ne fait pas apparaître de coût qui ne serait pas
pris en compte au sein de la régulation économique globale de la
filière nucléaire ;
head2right
le choix de la méthode pour évaluer le coût d’utilisation des actifs
nucléaires est déterminant pour le calcul du coût complet du
nucléaire. La méthode des coûts courants économiques se fonde sur
une évaluation du coût de la reconstruction aujourd’hui et à
l’identique du parc historique. La méthode proposée par la
commission Champsaur, a contrario, se fonde sur une estimation
comptable de la part résiduelle du capital investi dans le parc
nucléaire. Pour fixer le prix initial de l’accès régulé à l’électricité
nucléaire historique, le Gouvernement a fait le choix de cette
méthode sur la recommandation du rapport de M.Champsaur et de
la Commission de Régulation de l’électricité, en prenant cependant
en compte les incidences d’investissements supplémentaires dans le
parc nucléaire pour renforcer encore sa sûreté. Sans valider la
méthode en tant que telle, la Cour des Comptes confirme que la
méthode de la commission Champsaur est adaptée à la logique de la
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REPONSES
DES
ADMINISTRATIONS
ET
DES
ORGANISMES
CONCERNES
379
fixation du prix de l’ARENH. Le calcul de la Cour, tenant compte
des premiers éléments disponibles, conforte le choix qu’a fait le
Gouvernement de fixer l’ARENH à un niveau légèrement supérieur
à celui recommandé par la Commission Champsaur pour tenir
compte de l’impact de l’accident de Fukushima.
head2right
le calcul du coût de production est peu sensible aux incertitudes
portant sur les charges futures de démantèlement ou de gestion des
déchets, le coût total évoluant de 5% environ si celles-ci venaient à
doubler ;
head2right
la prise en compte du risque de responsabilité civile en cas
d'accident nucléaire ne conduit pas à faire évoluer de façon
déterminante
l’évaluation
des
coûts
de
la
production
électronucléaire ;
head2right
les dépenses réalisées sur crédits publics (activités de contrôle et de
recherche) et les recettes provenant de la taxe sur les installations
nucléaires ont des ordres de grandeur que la Cour considère comme
« voisins », bien qu'il n'y ait pas d'affectation budgétaire directe de
ces recettes à ces dépenses.
Ces conclusions sont importantes pour nos concitoyens. Elles viennent
conforter les analyses économiques du Gouvernement relatives au coût
complet de production de notre parc nucléaire, comme les décisions qui en
découlent.
Certes, la régulation de la filière devra être consolidée à mesure que la
connaissance des coûts s’affinera : la Cour fait des recommandations en ce
sens, qui alimenteront les travaux futurs du gouvernement, notamment dans
le cadre de la préparation du décret fixant la méthode de calcul du prix de
l’accès régulé à l’électricité nucléaire historique (ARENH) pris en
application de l'article L. 337-6 du code de l'énergie.
Pour ne reprendre que quelques-unes des recommandations de la Cour :
head2right
les audits lancés par la direction générale de l’énergie et du climat
(DGEC) afin de porter une appréciation technique sur l’élaboration
des devis de démantèlement seront bien conduits dans les meilleurs
délais ;
head2right
les travaux en cours sur la détermination du devis pour le stockage
des déchets seront bien menés à leur terme d’ici fin 2012, à l’issue
de la « phase d’esquisse » actuellement en cours.
head2right
s’agissant de l’assurance des exploitants nucléaires, le projet de loi
de ratification de l'ordonnance du 5 janvier 2012 sur la codification
des lois nucléaires augmentera les plafonds d’indemnisation. Ces
plafonds seront mis en conformité avec le montant prévu par le
protocole de 2004 modificatif de la convention de Paris, ratifié par
le Parlement en 2006. Cette mesure est actuellement suspendue au
vote par l’ensemble des pays européens de la même mesure dans
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COUR DES COMPTES
leur droit national, la Belgique, l’Italie et le Royaume-Uni n’ayant
pas encore voté de loi de ratification.
La lecture du rapport de la Cour appelle néanmoins de notre part un certain
nombre de remarques qui visent à compléter les observations de la Cour, et
dans quelques rares cas, à en appeler une révision.
Sur le coût de production, et en particulier le coût du capital
La Cour a noté à très juste titre que le calcul du coût du capital pour une
année donnée dépend de la répartition de ce coût sur la période
d’exploitation. La Cour présente donc plusieurs méthodes, correspondant à
différentes mesures et conceptions des coûts, dont certaines varient dans le
temps.
La méthode du coût courant économique (CCE) repose sur une évaluation en
euros 2010 de l'effort consenti dans les années 1980. Elle permet de donner
une idée de l'effort d'investissement qu'il faudrait consentir aujourd'hui pour
reconstruire un parc identique au parc historique, et de rémunérer le capital
à hauteur de l’investissement initial en euros constants, augmenté des
provisions de démantèlement. Elle n'est pas nécessairement en rapport avec
la chronique des amortissements et des coûts, notamment financiers,
supportés par le passé. Par ailleurs, elle suppose une rémunération constante
des capitaux, sur une durée de 40 ans, ce qui ne correspond pas au fait que,
comme le note la Cour, le parc nucléaire est largement amorti d’un point de
vue comptable.
Dans le contexte spécifique de la régulation mise en place par la loi portant
nouvelle organisation du marché de l’électricité, qui vise à couvrir le coût
complet du parc historique à l’exclusion de son renouvellement, l'estimation
de la méthode de la commission Champsaur (dont le rapport a été rendu
public) se distingue par la prise en compte des rémunérations passées,
faisant le choix de se fonder sur une approche comptable. Cette méthode
conduit à rémunérer, sur la période de régulation, à savoir d'ici 2025, le
capital restant non amorti. La Cour souligne à juste titre que le calcul de la
méthode de la commission Champsaur est également prospectif en ce qu'il
tient compte de l'augmentation future des charges d’investissement pour le
maintien en condition du parc, sa prolongation et l’amélioration de sa sûreté
qui sont présentées dans le rapport. En ce qui concerne l’amélioration de la
sûreté, les chiffrages du rapport Champsaur ont été établis sans tenir compte
des évaluations complémentaires de sûreté, sur lesquelles l’ASN a rendu son
avis le 3 janvier 2012, mais le calcul de la Cour, tenant compte des premiers
éléments disponibles, conforte le choix qu’a fait le Gouvernement de fixer
l’ARENH à un niveau légèrement supérieur à celui recommandé par la
Commission Champsaur pour tenir compte de l’impact de l’accident de
Fukushima.
Ainsi, alors que le CCE représente le coût moyen annuel théorique d'un parc
qui serait reconstruit aujourd'hui à l’identique du parc historique et retient
ainsi une « valeur économique » de l’actif pour mesurer le coût du capital
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DES
ADMINISTRATIONS
ET
DES
ORGANISMES
CONCERNES
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investi, la méthode de la commission Champsaur permet d'isoler le « coût
restant à payer » du parc historique. Les deux visent bien la rémunération de
l’investissement initial, mais c’est à très juste titre que la Cour souligne ces
différences fondamentales.
Sur la comptabilisation des charges de long terme
La Cour considère qu'il convient de prendre en compte comme un coût
annuel de la production électronucléaire une charge financière de
désactualisation des provisions pour le démantèlement et la gestion des
combustibles usés et des déchets.
La réglementation sur la couverture des charges de long terme, qui fait
d'ailleurs l'objet d'une analyse approfondie de la Cour, impose la couverture
des charges de long terme par des actifs dédiés, d’un montant qui correspond
à un instant donné aux charges actualisées, et dont la gestion doit permettre
de dégager un rendement au moins égal au taux retenu pour l'actualisation
des charges. Grâce à ce rendement, l'abondement initial, corrigé
éventuellement des abondements ultérieurs consécutifs à des réévaluations de
devis ou des modifications de taux d'actualisation, suffit en lui-même à
couvrir les charges brutes décaissées en fin d'exploitation.
Ainsi, en ajoutant au coût de constitution des provisions un coût financier de
désactualisation, l’approche de la Cour conduit à retenir un coût de
démantèlement « brut », qui n’est pas représentatif de la réalité des coûts
supportés par la filière in fine, ces coûts de désactualisation étant couverts
par les produits de placement des actifs dédiés.
A titre d’illustration, on fera remarquer que retenir une charge de
désactualisation sans en neutraliser le montant par les produits de
placements conduirait à une situation en fin de période où : i) la somme des
coûts bruts comptabilisés serait certes égale au coût brut total des opérations
de démantèlement et de gestion de déchets ; ii) mais, les revenus générés
dans l'intervalle par le portefeuille d’actifs constitueraient un excès de
trésorerie disponible en fin de période d’un montant au moins égal au total
des charges de désactualisation.
Cette présentation de la Cour représente indirectement un décalage par
rapport aux conclusions de son rapport de janvier 2005 sur le
démantèlement des installations nucléaires et la gestion des déchets
radioactifs : « avec l'actualisation des provisions, comme la prise en compte
de la charge future est étalée sur une période s'étendant du fait générateur
jusqu'à l'année de paiement des prestations, une façon de s'assurer d'un
financement équitablement réparti serait de le sécuriser par un montant
d'actifs dédiés égal à celui de la provision actualisée. »
Nous constatons que la Cour intègre les charges de désactualisation dans
son calcul des coûts de production, de façon explicite pour la gestion des
déchets et du combustible usé, ce qui revient à augmenter les charges
opérationnelles identifiées par la Cour d’un montant annuel de 740 M€, et de
façon implicite pour les charges de démantèlement et de dernier coeur,
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COUR DES COMPTES
puisqu’elle prend en compte la charge brute dans le calcul de
l’investissement initial à rémunérer et non la provision actualisée au moment
de la construction du parc.
La Cour aurait pu faire apparaitre ces charges de manière spécifique dans
les calculs présentés, et signaler qu’elles sont couvertes en principe pour
chaque exercice par le produit de placement des actifs dédiés qui est d’un
montant au moins équivalent. Si cette charge représente bien un coût
inévitable, son financement est toutefois sécurisé par construction par le
produit des actifs dédiés constitués au moment du fait générateur de la
charge future.
Les montants de 18,4 Mds€ et 3,8 Mds€ retenus pour le démantèlement et les
derniers coeurs du parc en exploitation représentent bien un montant global
sur la durée de vie, mais correspondent, sur la base d’un taux d’actualisation
réel de 3% à une dotation initiale au moment de la construction de 4,5 Mds€.
Le coût d’investissement initial du parc actuel doit en être réduit d’autant, la
différence étant financée par les produits de la dotation initiale.
C’est alors
un chiffre de 100,5 Mds€, et non 118,2 Mds€ qui doit être pris comme
montant d’investissement initial à rémunérer.
Ces corrections conduiraient à isoler dans les totaux affichés par la Cour un
montant de 2€/MWh pour la méthode « C3P » et de 5€/MWh pour la méthode
des coûts courants économiques, qui correspondent aux charges de
désactualisation, financées en principe par les produits des actifs dédiés.
Sur les devis présentés par EDF pour le démantèlement
La Cour a effectué une comparaison internationale des devis de
démantèlement pour les réacteurs nucléaires. La Cour souligne les limites de
l'exercice, liées à la diversité des règlementations, aux différences de
périmètres des devis ou aux différences de technologie, tout en indiquant que
l'évaluation finale des coûts de production, qui comprend la couverture de
ces charges de long terme, est relativement peu sensible aux variations de
ces devis et que l'étude Dampierre présentée par EDF constitue une base
solide, dont elle recommande d'ailleurs l'usage. Elle rejoint en cela ses
conclusions précédentes, dans le même rapport de 2005 : « les provisions
sont aujourd’hui le fruit de calculs très scrupuleux et détaillés : si des sous-
évaluations critiquables ont été faites au cours de la décennie précédente, ce
n’est plus le cas aujourd’hui. »
Les travaux de la Cour confirment la nécessité d'un contrôle approfondi et
régulier des évaluations présentées par les exploitants. Tel est le travail du
Gouvernement qui a ainsi défini en 2011 un programme d’audits
pluriannuel en cours de mise en oeuvre.
La DGEC a ainsi mis en place un
programme d'audits auprès des trois principaux exploitants nucléaires,
portant notamment sur la gestion des incertitudes techniques résiduelles et
des aléas techniques, la validité des économies d'échelle prises en compte
dans l'extrapolation de l'étude Dampierre et la comparaison internationale
des coûts du démantèlement. Les rapports de ces audits seront mis en ligne
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DES
ADMINISTRATIONS
ET
DES
ORGANISMES
CONCERNES
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au fur et à mesure de leur réalisation. Le premier de ces audits portera sur
les incertitudes techniques résiduelles et les aléas de réalisation. Son rapport
sera disponible en fin d'année 2012.
Nous disposons en outre d’un cadre législatif et réglementaire protecteur. La
loi du 28 juin 2006, et son article 20, est en effet protectrice puisque les
évolutions de devis seront le cas échéant à la charge des exploitants
nucléaires.
Notre système garantit d’une part le contrôle des provisions
pour charges nucléaires de long terme et des actifs dédiés sécurisés, et
d’autre part le fait que les éventuelles évolutions de devis seront à la charge
des exploitants nucléaires.
Nous retenons enfin que la Cour met en avant que le calcul du coût de
production est peu sensible aux incertitudes portant sur les charges futures
de démantèlement ou de gestion des déchets. Ceci nous permet
d’appréhender leur contrôle dans la durée avec sérénité.
Sur la gestion des matières et déchets radioactifs
S'agissant de la gestion des déchets, la Cour fait état des débats en cours sur
les coûts du futur centre de stockage géologique profond. A ce stade
cependant, le chiffrage actuel basé sur le devis de 2005 est le seul fondement
possible au calcul des provisions pour les exploitants. L’année 2011 a été
une année charnière pour le projet de stockage géologique profond, avec
l’organisation d’une revue de projet. A l’issue de celle-ci l’Andra a engagé
la « phase d'esquisse ». C’est à l’issue de celle-ci, fin 2012, qu’il reviendra
au ministre chargé de l’énergie d’arrêter le coût de ce projet de stockage, en
application de la loi, avant le lancement d’un débat public en 2013.
Le gouvernement sera attentif à ce que ce devis puisse constituer une
référence réaliste et crédible, sur la base d’un projet technique élaboré par
l’Andra et prenant pleinement en compte les contraintes de sûreté.
La Cour évoque également le statut de certaines matières, comme les
combustibles MOX ou à base d’uranium de retraitement irradiés, ou encore
l’uranium appauvri. Aux termes de la loi, il s’agit de matières et non de
déchets puisque leur utilisation est prévue ou envisagée. Ceci est décrit dans
le plan national de gestion de matières et déchets radioactifs 2010-2012.
Mais il ne peut être exclu qu’elles soient un jour considérées comme des
déchets. Nous soulignons que les recommandations de la Cour s’agissant de
ces matières sont cohérentes avec le plan national de gestion de matières et
déchets radioactifs 2010-2012, qui prévoit bien la réalisation « à titre
conservatoire, d’études sur les filières possibles de gestion dans le cas où ces
matières seraient à l’avenir qualifiées de déchets. »
Comme le recommande la Cour, une mise à jour du chiffrage de la provision
inscrite par EDF pour le stockage direct des combustibles MOX et URE
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384
COUR DES COMPTES
irradiés, dans l’hypothèse où ceux-ci viendraient à être considérés comme
déchets, sera élaborée. La Cour relève qu’il « n’est pas certain que le centre
de stockage tel qu’il est conçu actuellement pourrait accueillir ces
combustibles », ce qui ignore le fait que cette conception est en cours et que
le plan national de gestion des matières et déchets radioactifs impose bien à
l’ANDRA « que les concepts de stockage restent compatibles avec
l’hypothèse du stockage direct des combustibles usés. »
Sur les actifs dédiés
La Cour estime que
«en termes de diversification et de liquidité, l’utilisation
des titres de RTE pour alimenter les fonds dédiés est sujet à discussion. »
Concernant l’apport de RTE au portefeuille d’actifs dédiés d’EDF, la Cour
rapporte l'argumentation d'EDF qui considère que « le flux de dividendes
représente l'intérêt économique de cette affectation » et elle conclut que
« c'est bien la somme de la valeur des actifs dédiés et des bénéfices de leurs
placements qui doit couvrir globalement les provisions. » Cette conclusion
ignore le fait que, si une vente devait intervenir à échéance de 30 ans, le titre
aurait déjà livré dans l’intervalle de l’ordre de 80% de sa valeur vue
d’aujourd’hui. La valeur de réalisation à l’horizon du siècle ne correspond,
vu d'aujourd'hui, qu'à une infime partie de la valeur inscrite. Nous
soulignons en outre le fait que, compte tenu de l’échéancier des charges, les
scénarios de décaissement ne nécessitent pas la vente de ces titres.
Le Gouvernement veille en particulier, en application de la loi du 28 juin
2006, à ce que la liquidité des actifs dédiés soit suffisante, c’est-à-dire eu
égard aux besoins et non totale à tout instant.
Le Gouvernement confirme
qu’il considère que l’inclusion de titres RTE dans les actifs dédiés est
positif en termes de diversification et qu’elle ne pose pas de difficultés en
termes de liquidité.
Sur les coûts de l’EPR
La Cour estime en page 215 que le coût de l’EPR de Flamanville, avec une
durée d’exploitation égale à 60 ans, pourrait être de l’ordre de 70 à
90 €/MWh, et souligne « qu’il ne s’agit pas des coûts de l’EPR en série, sur
lesquels il est encore plus difficile de faire des prévisions ».
Nous partageons l’analyse de la Cour concernant la difficulté d’une
prévision du coût d’une série d’EPR. La Cour a retracé le coût de
construction du parc nucléaire actuel dans des tableaux exhaustifs, qui
montrent les économies importantes qu’il peut y avoir, sans que cela ne soit
bien sûr systématique, entre les premières tranches et les suivantes d’un
même site (par exemple, Tricastin 1.2 et Tricastin 3.4, Dampierre 1.2 et
Dampierre 3.4, Gravelines 1.2 et Gravelines 3.4, Paluel 1.2 et Paluel 3.4) ou
entre la tête de série et les réalisations suivantes d’un même pallier (par
exemple, Paluel vs Saint Alban et Belleville ou encore Chooz vs Civaux). A
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385
ces économies s’ajoute, le cas échéant, l’effet d’une construction plus rapide
sur le montant des intérêts intercalaires.
Sur la durée de fonctionnement des centrales
La Cour note en conclusion que la durée de fonctionnement des centrales est
une donnée stratégique. Elle constate que « d'ici la fin de l'année 2020, 12
réacteurs représentant 10 900 MW atteindront une durée de vie de 40 ans et
22 réacteurs sur 58 atteindront leur quarantième année de fonctionnement
d'ici 2022 ». Elle en déduit qu'il faudrait construire 6 ou 7 EPR d'ici 2020 et
11 d'ici 2022, et recommande qu'en soient tirées des orientations de la
politique énergétique à moyen terme, publiquement connues et utilisables par
tous les acteurs du secteur.
Nous appelons votre attention sur le rapport de la programmation
pluriannuelle des investissements de production d'électricité rendu public en
juin 2009 et l'arrêté correspondant du 15 décembre de la même année. Avec
les documents équivalents pour ce qui concerne les infrastructures gazières
et la production de chaleur, elle constitue notre feuille de route en matière
énergétique. Elle retient de manière tout à fait explicite, outre les objectifs de
maîtrise de la demande et de développement des énergies renouvelables issus
du Grenelle, l'hypothèse d'un scénario central de prolongation au-delà de 40
ans du parc nucléaire actuel, et conclut, compte tenu de la primauté absolue
conférée à la sûreté nucléaire, à la nécessité de disposer de marges de
manoeuvre pour garantir l'approvisionnement sûr tout en préservant la
capacité à prendre toute décision relative à la sûreté du parc. Ces
considérations ont justifié la construction de l’EPR de Flamanville et la
préparation du dossier pour lancer celle d’un EPR à Penly.
Par ailleurs, le gouvernement a demandé fin 2009 à EDF et à l’ASN de poser
les jalons de la démarche d’instruction des quatrièmes réexamens
décennaux. Les enjeux de la prolongation de la durée d’exploitation
s’affineront ainsi progressivement. Nous soulignons notamment la tenue
prochaine d’un groupe permanent consacré aux orientations de sûreté au-
delà de 40 ans. Le calendrier de travail défini par l’ASN nous permettra de
disposer d’éléments techniques sérieux à l’horizon 2015 quant à la faisabilité
technique du fonctionnement au-delà de 40 ans de nos réacteurs nucléaires.
Nous rappelons que ceux-ci font l’objet d’un réexamen de sûreté approfondi
tous les dix ans à l’occasion des visites décennales, qui est un atout du
modèle de sûreté nucléaire français.
La problématique soulevée par la Cour avait donc bien entendu été identifiée
dans la programmation pluriannuelle des investissements, qui sera mise à
jour au cours de la prochaine législature, conformément à la loi.
Sur les dépenses passées de recherche
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386
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La Cour indique à juste titre que les dépenses passées de recherche ne
doivent pas être intégrées dans le calcul des coûts de production du parc
actuel. La Cour précise que ces dépenses sont en effet dans les charges
d’exploitation des exploitants ou dans les dépenses financées sur crédits
publics.
Il conviendrait de compléter cette argumentation
: indépendamment
de leur prise en compte comme charge d’exploitation par ailleurs, les
dépenses de recherche ayant permis de mettre au point les réacteurs du parc
actuel constituent des dépenses non récurrentes qu’il ne serait pas nécessaire
de répéter si l’on voulait reconstruire un parc à l’identique et pour lequel il
n’est donc pas nécessaire de reconstituer le capital. Il convient donc de les
exclure du calcul du coût de production.
Par ailleurs, dans son tableau récapitulatif, la Cour inclut dans les dépenses
d’investissement non seulement les dépenses de recherche et développement
liées à la filière actuelle de production électronucléaire (43 Md€) mais
également les dépenses de recherche liées à la filière à neutrons rapides (12
Md€) et celles liées à Superphénix (12 Md€). Dans la mesure où l’objectif
principal du rapport de la Cour est de présenter les coûts liés à la production
d’électricité,
il conviendrait de distinguer dans ce tableau les dépenses de
recherche liées à cette filière de production (43 Md€) et les dépenses sur la
filière à neutrons rapides (24 Md€).
De plus, comme la Cour l’indique à juste titre dans le chapitre consacré aux
dépenses passées, les 12 Md€ du prototype de réacteur à neutrons rapides
Superphénix ne constituent pas à strictement parler une dépense de
recherche mais un cas sui generis de dépense, intermédiaire entre recherche
et production d’électricité.
Sur les dépenses futures de recherche
La présentation des dépenses futures de recherche appelle une série de
remarques :
Tout d’abord, le chapitre sur les dépenses futures regroupe des dépenses
de natures différentes : les dépenses futures liées à la production actuelle
(démantèlement, gestion des déchets, etc.), qui sont l’objet du rapport, et
les dépenses de recherche et développement pour les générations futures,
qui sont pour l’essentiel sans lien avec la production actuelle et ne sont
donc pas pertinentes en soi dans le cadre du rapport. Les recherches
futures ne doivent être considérées que dans la mesure où elles peuvent
avoir un impact sur le montant des dépenses liées à la production
actuelle.
Il conviendrait de mieux séparer ces deux catégories de
dépenses futures et de mettre l’accent sur les dépenses liées à la
production actuelle
.
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387
Le rapport de la Cour consacre en particulier un encadré aux recherches
en fusion nucléaire dans le cadre d’ITER, également mentionnées dans la
conclusion sur les recherches futures. Il nous semble que
ces
développements sur ITER n’ont pas leur place dans le rapport consacré
aux coûts de la filière électronucléaire
. En effet, la fusion est encore au
stade de la recherche fondamentale et son financement s’inscrit dans les
investissements des grands instruments scientifiques internationaux
financés par l’Etat, dans lesquels la France joue un rôle majeur comme
pays hôte. Contrairement à ce qui est indiqué, ITER n’a pas pour objectif
à long terme « la production d’électricité civile ». ITER a en effet pour
finalité de démontrer la faisabilité technique et scientifique d’utiliser
l’énergie de fusion comme une future source de production d’énergie. Il
servira notamment à tester les technologies clés nécessaires au prototype
préindustriel DEMO. Ce dernier, conçu pour démontrer la faisabilité
industrielle de production d’électricité de fusion, n’est envisagé qu’à
l’horizon 2040 selon les résultats scientifiques fournis par ITER.
Par ailleurs, la présentation actuelle conduit à
présenter les recherches
sur les générations futures uniquement en termes de coûts, ce qui est
extrêmement réducteur
. D’une part, ces recherches seront à terme à
l’origine de nouvelles filières de production électronucléaire dont il
faudra analyser l’économie de façon globale. D’autre part, les recherches
nucléaires revêtent une dimension stratégique et politique forte en termes
de
lutte
contre
le
réchauffement
climatique,
de
sécurité
d’approvisionnement
et
d’indépendance
énergétique.
Ces
aspects
n’apparaissent que de façon séparée et non chiffrée dans les externalités
mentionnées au chapitre IV.
De plus, les recherches futures sur le nucléaire doivent être appréhendées
dans le cadre plus globale de la Stratégie Nationale de la Recherche et de
l'Innovation (SNRI) dont l’un des axes prioritaires est d’
assurer l'avenir
énergétique sans carbone avec un équilibre entre recherche nucléaire et
recherche sur les énergies renouvelables
. Cet équilibre se retrouve au
sein du programme des investissements d’avenir puisqu’au programme
sur le nucléaire du futur, doté d’1 Md€, répondent les programmes
respectivement consacrés à la création d’instituts d’excellence des
énergies décarbonées et aux démonstrateurs « énergie décarbonée et
chimie verte» pour un montant total de 2,35 Mds€.
Concernant les recherches sur la quatrième génération, la Cour rapporte
à juste titre que dans le cadre de la coordination au niveau du Forum
Génération IV, la France a choisi de se concentrer sur les réacteurs à
neutrons rapides (RNR) refroidis au sodium ou au gaz. La France
conserve toutefois, notamment au CNRS, des compétences de recherche
sur d’autres systèmes. La R&D sur les systèmes à neutrons rapides
comprend également le développement de nouveaux procédés pour le
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388
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traitement des combustibles usés des systèmes concernés. Il pourrait enfin
être utile de mentionner dans le rapport que la France, avec le prototype
Astrid s’insère pleinement dans la stratégie européenne et dans le plan
stratégique pour les technologies énergétiques (SET plan) présenté par la
Commission européenne.
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REPONSE DU MINISTRE DE L’INTERIEUR, DE L’OUTRE-MER,
DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DE L’IMMIGRATION
1 - Sur la protection des centres de production nucléaire
Ce premier volet du rapport me semble refléter fidèlement
l'engagement des forces de gendarmerie sur la protection de ces sites. Je note
en particulier, dans la conclusion de la Cour, que la facturation réalisée au
coût réel confirme la prise en charge intégrale du dispositif dédié par
l'opérateur.
Je soulignerais toutefois que le contrat opérationnel qui lie la
gendarmerie à EDF n'est pas figé et peut évoluer en fonction des menaces
identifiées, la convention prévoyant expressément des dispositifs de révision.
3 - Sur la planification
Les plans communaux de sauvegarde (PCS) sont obligatoires pour les
communes comprises dans un périmètre PPI et pas uniquement pour les
communes sur le territoire desquelles est implantée une installation
nucléaire. Ce sont donc toutes les communes qui sont incluses, même
partiellement, dans une zone PPI, et non pas seulement celles sur lesquelles
sont implantées les installations, qui doivent se doter d'un PCS.
4 - Sur la gestion de crise
La loi de finances rectificative du 20 décembre 2001 a mis en place le
premier programme de chaînes de décontamination, suite aux attentats du
11 septembre, et des menaces relatives à l'anthrax. Elle a été complétée par
un programme triennal de 70 unités mobiles de décontaminations (UMD),
qui ont été développées pour faire face au risque chimique et testées par la
direction générale de l'armement, dans le cadre d'essais européens sur des
produits chimiques.
Ces matériels ont donc été acquis initialement pour couvrir le risque
chimique et non le risque nucléaire. Ils peuvent toutefois être mutualisés
entre les différents risques et être utilisés en cas d'accident industriel,
chimique ou nucléaire.
Il est donc inexact d'intégrer le coût total du programme triennal
évoqué ci-dessus dans le coût du nucléaire civil.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DE LA PRESIDENTE DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DE L’INSTITUT DE RADIOPROTECTION ET DE SURETE
NUCLEAIRE (IRSN)
Ce projet de rapport, très complet, illustre bien la sensibilité des coûts
aux évolutions des performances attendues en termes de sûreté nucléaire.
Pour cette raison, il m'apparaît judicieux, comme le propose le rapport, de
faire état des coûts potentiels, certes actuellement difficilement chiffrables,
associés aux conséquences d'un accident nucléaire entraînant des rejets
radioactifs dans l'environnement. L'IRSN compte poursuivre les recherches
qu'il a engagées sur ce sujet.
Au-delà de ce commentaire général, le projet de rapport appelle de
ma part une remarque qui concerne l'encart intitulé « Recherche et création
de valeur », qui présente les principales données relatives à la valorisation
des connaissances issues des programmes de recherche, sous forme de
création d'activités industrielles, d'entreprises, ou de brevets. Il me semble en
effet que, comme la Cour le fait apparaître à juste titre dans le chapitre IV du
rapport, la recherche dédiée à la sûreté et à la radioprotection (dont les
coûts sont mis par ailleurs en évidence) crée aussi de la valeur de manière
significative, en réduisant les probabilités d'incidents et accidents. Même si
cette valeur n'est pas chiffrable au sens classique du terme, elle justifie
pleinement à mes yeux la poursuite de ces programmes de recherche, dans
lesquels l'IRSN est fortement engagé. Plus prosaïquement, l'Institut valorise
aussi son propre portefeuille de connaissances, avec 7 brevets actifs donnant
lieu à redevances.
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391
REPONSE DE L’ADMINISTRATEUR GENERAL DU COMMISSARIAT
A L’ENERGIE ATOMIQUE ET AUX ENERGIES ALTERNATIVES
Le CEA a pris connaissance de l’ensemble du rapport et souhaite souligner
la grande pertinence des informations financières et
techniques rassemblées,
hormis les quelques remarques et suggestions de corrections présentées ci-
dessous, sur lesquelles il souhaite appeler l’attention de la Cour. Il
remercie
la Cour d’avoir procédé à son audition attentive comme il l’a fait pour
l’ensemble des parties prenantes considérées dans leur diversité de
positionnement habituel et dont l’identité est rappelée dans l’annexe 4 du
rapport.
Le CEA a bien noté que, dans son introduction, le rapport précise qu’il « a
seulement pour ambition de mesurer des coûts
sans porter de jugement sur
leur niveau ». De son point de vue, cet objectif est tout à fait atteint. Le CEA
tient à souligner le très grand intérêt que représente ce rapport
particulièrement riche d’informations synthétiques, qui jusqu’à ce jour
étaient éparses, et ne permettaient pas,
à ceux qui le souhaitaient, de se
prononcer sur des bases fiables et non partisanes sur le coût complet du
choix par notre pays d’une part importante de sa production électrique par
la technologie nucléaire de fission. Le CEA souhaite pour sa part souligner
que, pour apprécier ces coûts dont les ordres de grandeur ne sont pas
familiers à la plupart de nos concitoyens, face aux 227,8 milliards d’euros,
valeur 2010, montant qui est considéré comme couvrant l’ensemble des
dépenses d’investissements du nucléaire depuis 50 ans, et dont seuls 118,2
milliards d’euros sont à inclure dans le coût du parc actuel de production, il
convient de savoir que cet investissement, et des charges d’exploitation
annuelles de 10 milliards d’euros ont permis d’assurer, en 2010, plus du tiers
de nos besoins en énergie primaire, et de mettre en regard
les 48 milliards
d’euros dépensés en 2010 (en 2011 ce sera très probablement plus de 60
milliards d’euros) pour le seul achat des combustibles fossiles qui ont, eux,
assuré environ la moitié de nos besoins
en énergie primaire.
Le CEA a pris note des principes méthodologiques retenus ; il en reconnaît
la pertinence eu égard à l’objectif. Il note avec satisfaction que ne sont pas
inclus, dans le chiffrage retenu pour la recherche, les 12 milliards d’euros
représentant l’investissement relatif à Super Phénix. Chacun sait que cet
investissement, qui a certes connu des difficultés techniques dans ses
premières années d’exploitation, n’a pu être productif au plan industriel
comme prévu,
principalement pour des raisons politiques qui ne peuvent être
imputées à la filière, et à plus forte raison à sa composante recherche. La
bonne appréciation de l’objectif de la Cour de se limiter aux coûts liés à la
production d’électricité, tout en identifiant le montant de cet investissement
perdu pour les raisons indiquées, a conduit à juste titre à ne pas le
comptabiliser dans la somme récapitulative des dépenses d’investissements
en recherche.
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392
COUR DES COMPTES
Le CEA souhaite appeler l’attention de la Cour des comptes sur le fait qu’il
est propriétaire-exploitant ou propriétaire simple, non pas de 43 installations
nucléaires de base à finalité civile (INB), mais de 37 INB. Au 31 décembre
2010, nous avions en effet 20 installations nucléaires de base en activité
réelle, 3 qui ont été arrêtées (INB 18, Ulysse, INB 25, Rapsodie et INB 71,
Phénix), mais qui n’ont pas encore fait l’objet d’un décret d’autorisation de
démantèlement, 3 qui, ayant été l’objet d’un décret d’autorisation de
création, sont en construction, mais pas encore en service (INB 169,
MAGENTA, INB 171, AGATE et INB 172, RJH) et 11 qui ont fait l’objet d’un
décret de mise à l’arrêt définitif et de démantèlement. Le CEA a bien noté
que les investissements
correspondant à ces INB étaient comptabilisés
comme des investissements de recherche. Il convient de bien distinguer le
périmètre du rapport « article 20 » de la loi de transparence sur la sûreté
nucléaire de 2006, qui est distinct de l’inventaire des INB, mais qui est
cohérent avec le tableau relatif aux coûts de démantèlement des installations
du CEA.
Dans la liste des installations dont le CEA reste le propriétaire et
l’exploitant, mais mises à disposition de l’IRSN, figure l’installation Silène
qui traite des questions de criticité et de radioprotection associée, à des fins
civiles. Située à Valduc, elle fait l’objet d’un projet de rénovation dans un
cadre international.
Le CEA prend note avec intérêt de la proposition de mise en oeuvre d’une
« Nomenclature normalisée des dépenses de recherche » entre opérateurs. Il
souligne cependant qu’il conviendra d’éviter
une rigidité de gestion de ces
informations pour préserver l’avantage d’une plus grande transparence
qu’autorisera cette normalisation. Les données collectées régulièrement pour
répondre aux demande de l’AIE pourraient servir de base à cette évolution
tout en reconnaissant que cette collecte devait être améliorée.
Le CEA confirme que, pour ce qui le concerne, les données relatives au
climat, à la radiobiologie et à la radio-toxicologie sont incluses dans
l’enquête AIE, mais que, selon lui, ces dépenses ne peuvent pas se rattacher
directement à la production d’électricité d’origine nucléaire et qu’en outre
les montants associés sont extrêmement modestes par rapport aux montants
des autres rubriques du rapport AIE. Ces montants, qui ont été soustraits
avec l’accord de la Cour, lui ont cependant été communiqués en septembre
2011 et sont rappelés en annexe (ils sont disponibles depuis 1994).
Pour ce qui est de l’origine d’AREVA, il convient de noter les points
suivants. C’est la COGEMA (Compagnie générale des matières nucléaires),
créée en 1976, qui provient de la filialisation de la Direction des productions
du CEA, et non AREVA en son entier qui a été constituée à partir de CEA-
Industrie, holding des participations du CEA, et de l’ensemble des filiales ou
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ADMINISTRATIONS
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ORGANISMES
CONCERNES
393
participations détenues par cette dernière. Plusieurs sociétés proviennent de
la filialisation d’activités du CEA :
-
SOVAKLE, créée en 1957, par apport des activités de gestion
immobilière du CEA ; cette société a été privatisée en 2001 ;
-
Technicatome (Société technique pour l’énergie atomique), créée
en 1972 pour exercer les activités de construction des
chaufferies
nucléaires
embarquées ;
cette
société
fait
aujourd’hui partie du groupe AREVA sous la dénomination
AREVA TA ;
-
CISI (Compagnie internationale des services informatiques),
créée en 1972 par voie de filialisation du département
informatique ; cette société a été privatisée en 1997 ;
-
ORIS Industrie, créée en 1985 par voie de filialisation du
département des rayonnements ionisants ; cette société, devenue
CIS bio international, a été privatisée en 2000.
Le CEA a également pris des participations dans des sociétés dont il a
contribué à développer les activités et qui sont devenues des éléments du
groupe AREVA : FRAMATOME (devenue AREVA NP), COMURHEX,
INTERCONTROLE.
Il convient de noter que le « service spécialisé » mis en place par le CEA, les
« Formations locales de sécurité » présentes sur les 5 centres civils
d’implantation, est composé de près d’un peu plus de 500 de salariés,
expérimentés et armés, dont la particularité est d’exercer une triple mission :
-
contrôle
d’accès,
gardiennage,
surveillance
et
protection
physique des installations et des centres,
-
prévention et protection incendie,
-
premiers secours à victime.
Ces salariés suivent des formations spécialisées, régulièrement mises à jour,
et travaillent selon un régime continu afin d’être en mesure d’accomplir 24
heures sur 24 leurs différentes missions. C’est le seul dispositif avec celui,
créé à l’origine sur le même modèle, dont dispose AREVA NC, qui soit en
mesure de répondre à toute éventualité. Son coût est à la mesure des besoins
de sécurité des sites du CEA.
Le CEA estime que le point consacré aux « dépenses publiques de sûreté et
de transparence », devrait être complété par un paragraphe sur les dépenses
en matière de transparence des établissements publics (CEA et ANDRA) et
des entreprises (EDF, AREVA) qui ont la qualité d’exploitant d’installations
nucléaires et ont en conséquence des obligations en matière de transparence,
dont le coût n’est pas évalué dans le rapport.
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COUR DES COMPTES
Ces établissements doivent en particulier, d’une part, établir et mettre à
disposition du public un rapport annuel en matière de sûreté nucléaire et de
radioprotection pour chacune de leurs installations nucléaires ou chacun de
leurs sites nucléaires (article L. 125-15 du code de l’environnement) et,
d’autre part, répondre aux demandes d’accès direct par le public aux
informations nucléaires concernant leurs installations ou les transports de
substances radioactives (article L. 125-10 ibid.). Afin de respecter ces
obligations, les exploitants concernés doivent mettre en place une
organisation
et
des
structures
adaptées,
lesquelles
contribuent
à
l’information du public, conformément aux dispositions de la loi TSN
désormais intégrées dans le code de l’environnement (ordonnance n° 2012-6
du 5 janvier 2012). Il convient de souligner qu’aucune autre activité du
secteur de l’énergie n’est soumise à de telles obligations de transparence et
donc aux coûts correspondants.
Il faut retenir que le fonds dédié pour le démantèlement des installations
civiles du CEA a été créé en juin 2001 et qu’il a été alimenté lors de la
création d’AREVA en septembre de la même année. Par ailleurs, le CEA ne
pense pas que l’on puisse dire que le tableau qui traduit certes « une
tendance à la hausse des charges de démantèlement des installations du
CEA dans la dernière décennie» « reflète l’insuffisance des évaluations au 31
décembre 2001 », laissant à penser que cette évaluation était de médiocre
qualité. L’exercice, particulièrement complexe pour un parc très hétérogène,
a été réalisé par périmètres successifs dans une logique d’apprentissage,
puisqu‘en effet le retour d’expérience industriel était très limité. L’évaluation
en 2001 était de la meilleure qualité envisageable en 2001, dans le contexte
de l’époque. Le CEA souhaite au contraire souligner la pertinence de la
politique qui a été la sienne en veillant à capitaliser l’expérience de
diagnostic et industriel des premières installations, et mêmes premiers sites
complexes de recherche, complètement assainis et démantelés dans notre
pays et plus largement en Europe, pour en tirer sans délai une méthodologie
robuste d’évaluation des coûts, des marges et des aléas nécessaires pour
répondre aux obligations de la loi avec l’échéancier de 2011, sur des bases
désormais
considérées
comme
stabilisées.
La
Cour
note
d’ailleurs
explicitement
le sérieux avec lequel le CEA a estimé ses coûts de
démantèlement. Le CEA se reconnaît dans cette mention.
La Cour souligne, à juste titre, que « la solution de référence pour la
valorisation future de ces matières [URT, et uranium appauvri] est donc bien
une
utilisation
dans
des
réacteurs
de
4
ème
génération »,
ce
qui
représenterait « alors
plusieurs
millénaires
de
consommation ».
Il
conviendrait de souligner que cette même solution de référence assurerait
également, soit la stabilisation de l’inventaire plutonium, soit sa réduction
progressive pouvant aller jusqu’à sa quasi élimination, si cela était souhaité,
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395
réduisant d’autant les charges de gestion par stockage souterrain des déchets
ultimes.
La Cour indique que « dans les conditions actuelles, le stockage de
l’uranium appauvri représente de l’ordre de 76 000 m
3
ce qui correspond en
volume à un ordre de grandeur comparable à l’ensemble des déchets devant
être stockés dans le centre géologique profond ». Bien que cela soit
quantitativement juste, le CEA estime que, pour la bonne compréhension des
enjeux, le rapport devrait souligner que la radioactivité et la toxicité
chimique de l’uranium appauvri sont sans commune mesure avec celles des
déchets aujourd’hui destinés au stockage géologique : le rapport en termes
de radioactivité par unité de volume est de l’ordre du million ! Il est clair que
les coûts de stockage définitif de ces matières seront, en conséquence, sans
commune mesure avec le stockage profond des produits ultimes de fission et
les actinides mineurs dans les conditions où cela est considéré comme
possible pour ces derniers.
Il est particulièrement surprenant de lire que, « si l’uranium appauvri venait
à être considéré comme un déchet en lieu et place d’une matière valorisable,
la France serait amenée à stocker des déchets radioactifs d’origine étrangère
» laissant supposer qu’il y a là un problème. Sachant que nous importons la
totalité de l’uranium naturel que nous utilisons tout ce qui en résulte, et qui
n’est pas considéré comme une matière valorisable, est donc un « déchet
d’origine étrangère ».
Cette situation ne pose aucune difficulté pour ce qui
est aujourd’hui considéré comme un déchet ultime. Il y a sans doute
confusion avec les exigences de la loi de 2006 sur la gestion durable des
matières et des déchets nucléaires, qui prévoit qu’il n’est pas possible de
stocker des déchets nucléaires d’origine étrangère, c'est-à-dire d’importer
des déchets qui ne peuvent en aucune manière devenir des matières
valorisables et de les stocker de manière définitive sur notre territoire (il est
cependant possible de les importer pour les traiter, les conditionner et les
retourner ainsi transformés vers le pays d’origine). Mais il n’y a aucun
problème légal particulier à importer des matières valorisables nucléaires,
dont une fraction deviendra des déchets ultimes après avoir produit de
l’énergie. Ce dernier paragraphe est donc incomplet et mérite d’être repris.
Le CEA ne voit aucun obstacle, comme le suggèrent les conclusions du
rapport sur l’uranium appauvri, à ce que des recherches soient entreprises
pour examiner les diverses hypothèses de gestion durable de cette matière
(uranium appauvri), si elle n’était pas valorisée en totalité. Ceci éviterait de
laisser planer des incertitudes sur l’impact financier, que le CEA pressent
modeste eu égard aux autres enjeux, d’une gestion durable et sûre de
l’uranium appauvri.
La Cour s’interroge sur le devenir du plutonium, au cas où les pouvoirs
publics viendraient à arrêter la filière MOX. Pour l’heure, selon la loi de
2006 sur la gestion durable des matières et des déchets nucléaires, la
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solution de référence de gestion du plutonium est bien la filière MOX,
combinée au traitement des combustibles usés et au recyclage des matières
valorisables, dans un premier temps dans des réacteurs à neutrons
thermiques et, dans un second temps, dans une filière à neutrons rapides dont
la viabilité industrielle reste certes à établir. C’est justement l’objet du
programme ASTRID, qui a été confié au CEA par le Gouvernement et le
Parlement en 2006 puis 2011. Il est clair que, si
les pouvoirs publics
venaient à décider d’arrêter la filière MOX, les conséquences immédiates
seraient, du point de vue du CEA, de deux types : tout d’abord, un arrêt
immédiat du traitement des combustibles usés et donc la nécessité de
considérer ces derniers comme des déchets ultimes à mettre en stockage
profond avec le renchérissement inévitable des coûts de gestion des déchets
issus de la filière électronucléaire qui en résulterait ; ensuite la nécessité de
recombinaison du plutonium actuellement issu du retraitement, et non encore
utilisé
pour produire du combustible MOX avec de l’uranium appauvri ou de
retraitement (URT), pour produire un équivalent de combustibles MOX usés
par exemple qui connaîtrait le même sort que ces derniers.
La même remarque que celle faite sur l’uranium appauvri vaut pour le
thorium. La Cour rapporte que le « PNGMDR semble douter du caractère
réellement valorisable du thorium ».
Le CEA voudrait souligner que la Cour
semble prendre un parti pris particulier, à savoir que le thorium relève de la
filière électronucléaire, alors qu’à aucun moment en France, à sa
connaissance, une telle option a été envisagée par les pouvoirs publics,
autrement qu’en permettant que des études uniquement papier soient
entreprises sur une telle option qui, à ce jour, ont conduit à conclure que la
France n’avait, à horizon prévisible, aucun intérêt à une telle éventualité. La
gestion du thorium dans le présent rapport ne semble donc pas y avoir sa
place.
La Cour aborde succinctement la question des déchets de très faible activité,
notamment en relation avec la problématique du démantèlement des INB. Il
est
clair
que
le
volume
engendré
par
les
opérations
d’assainissement/décontamination des INB, et donc les coûts afférents, sera
fortement dépendant d’un choix qui reste à faire. Ou bien on conserve
l’hypothèse aujourd’hui retenue qu’il n’y a pas de seuil à la quantité
résiduelle de radioactivité maintenue sur le site de l’ancienne INB, une fois
les opérations terminées, et les quantités de déchets de très faible activité
envisagées dans
le rapport sont
une estimation raisonnable qui ne peut que
croître en raison des incertitudes qui s’y attachent, vu l’état actuel des
analyses de chaque INB, ou bien il est admis, comme le promeut le CEA et
que cela est retenu dans tous les autres pays nucléaires, la possibilité de
maintien d’une radioactivité résiduelle, et la réduction pourrait être très
significative. Cette radioactivité résiduelle ne devrait, en toute hypothèse
d’utilisation ultérieure du site, conduire à une dose annuelle supérieure à 0,3
mSv pour la population générale ou
les usages du site, c'est-à-dire à un
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ET
DES
ORGANISMES
CONCERNES
397
dixième de la radioactivité moyenne que reçoivent nos concitoyens, et dont
chacun s’accorde à considérer qu’elle ne saurait induire de risque sanitaire
supplémentaire significatif au-delà de l’ensemble des risques de la vie. Il faut
rappeler que nombre de nos concitoyens reçoit sans dommage des doses
annuelles 30 fois supérieure. Le CEA est engagé dans une étude quantitative
des effets d’une telle politique pour en apprécier les effets financiers, sans
que cela ait la moindre conséquence négative en termes sanitaire et
environnemental. Cette question est en relation avec la position adoptée par
le CEA telle qu’elle est rapportée à juste titre par la Cour.
La Cour souligne à juste titre la sensibilité des provisions pour
assainissement/ démantèlement, puis stockage, des déchets ultimes, au taux
d’actualisation retenu et aux performances des marchés financiers, en raison
du fait qu’elles sont associées à des opérations de longue durée. Cette
sensibilisation est une préoccupation pour le CEA, tout en considérant que
les choix actuellement faits sont les plus raisonnables que l’on puisse
envisager, au vu des informations financières disponibles, qu’elles se
rattachent au passé ou à l’avenir.
Le rapport indique que la convention cadre entre l’Etat et le CEA conduit à
« une re-budgétisation partielle du financement des charges de long terme »
du CEA et « place l’Etat comme financeur ultime des charges nucléaires
de
long terme ». La Cour semble oublier que le CEA est un établissement
public, dont l’Etat a financé en quasi-totalité les installations nucléaires
civiles et qu’il n’a pas de recettes provenant de produits pour financer ces
dépenses. Il est donc parfaitement logique que soient mobilisées à la fois une
part de son patrimoine (titres Areva), créé grâce à l’investissement que
représentaient ces installations, et des subventions directes de l’Etat.
Il est mentionné que « les composants [des réacteurs nucléaires] subissent
des sollicitations extrêmes ». Le choix de ce terme «extrême » peut être
source d’une incompréhension. Il est important de noter que ces
sollicitations ne sont certes pas semblables à celles de nombre des
sollicitations dont sont l’objet d’autres installations industrielles, mais elles
ont été prévues dès la conception des installations nucléaires, et le suivi
attentif de leurs effets sur ces composants se révèle parfaitement en ligne
avec les comportement attendus, et sur de nombreux plans, est même plus
favorable qu’initialement envisagé, justifiant que soit considérée comme une
hypothèse raisonnable les extensions de durée de vie de ces installations au-
delà de la prévision initiale.
Tout au long de ce rapport, c’est à juste titre que la Cour a identifié le
programme ITER et les recherches sur la fusion comme ne relevant pas du
décompte des coûts de la filière électronucléaire actuelle. Au CEA, ces
travaux relèvent de la direction des sciences de la matière au sein du pôle
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recherche fondamentale, et non de la direction de l’énergie nucléaire,
confirmant cette position.
Sur la partie « risque nucléaire et assurances » les informations et les
observations que la Cour présente sur ce sujet complexe sont conformes à la
vision du CEA et sont particulièrement utiles pour bien en situer les enjeux.
Le chapitre de conclusion générale est particulièrement intéressant. Le CEA
note comme conforme aux informations dont il dispose et à sa propre vision,
que l’investissement total de recherche au niveau national au cours des 50
dernières années est estimé être de 55 Mds€
2010
, que l’investissement pour
construire les 58 réacteurs en fonctionnement est estimé être de 96 Mds€
2010
,
que le coût d’investissement pour les centrales d’EDF de première
génération, aujourd’hui à l’arrêt, est estimé être de 15 Mds€
2010
et que le coût
d’investissement pour les installations du cycle d’Areva est quant à lui estimé
être de 15 Mds€
2010
. Pour ce qui est des dépenses annuelles de maintenance
du parc de production électronucléaire actuel, l’ordre de grandeur est de 1,7
Mds€
2010
et le montant des charges d’exploitation est de 8,9 Mds€
2010
.
Cumulé avec les charges
de gestion des combustibles usés, le montant
annuel de la totalité des charges d’exploitation peut être estimé, comme le
propose la Cour, à 10 Mds€
2010
.
L’ensemble de ces coûts conduit à la
confirmation d’un coût de production du MWh pour le parc actuel de l’ordre
de 50 €
2010
. Si on considère une valeur commerciale de 70 €
2010
/MWh pour
les 420 TWh/an d’électricité produite par les installations objets de ces
investissements et de ces coûts de production, ces montants sont à
rapprocher des quelques 30 Mds€
2010
de valeur ainsi créée annuellement, et
ce pour une durée minimale de 30 ans et sans doute de 40 ans ou plus. Le
CEA a également pris bonne note que le complet remplacement du parc
actuel par des centrales de 3ème génération conduirait à un coût de
production du MWh pour ce parc de l’ordre de 75 €
2010
, illustrant ainsi
combien une extension de la durée de vie des centrales actuelles, sous
réserve d’une garantie de parfaite sûreté, est pertinent, mais sans que leur
remplacement par des centrales de la 3
ème
génération avant les 40 ans
actuellement envisagés rende caduque la compétitivité de la production
électronucléaire dans notre pays.
Une des conclusions les plus importantes et claires du rapport est la
sensibilité modeste du coût de l’électricité d’origine nucléaire aux évolutions
des charges futures, sous réserve que les règles administratives qui régentent
son fonctionnement restent stables.
Le CEA soutient la recommandation de la Cour pour que soient engagées des
études complémentaires sur les externalités de chacune des grandes filières
énergétiques, et est prêt à y contribuer.
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399
Le CEA partage le point de vue de la Cour sur le caractère de variable
stratégique que revêt la durée de vie des centrales. Il fait siennes les quatre
recommandations de la Cour qui résultent de ce constat.
Le CEA est également favorable à la recommandation relative à
l’actualisation régulière de l’étude qui a fait l’objet du rapport et veillera à
apporter son meilleur concours à une telle actualisation, si celle-ci était
décidée.
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400
COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT D’AREVA
La publication par la Cour des comptes d’un rapport sur les coûts du
nucléaire est une initiative saluée par AREVA. Réalisé à la demande du
Premier ministre, ce rapport dresse un panorama global des coûts passés,
présents et futurs du nucléaire et clarifie les modalités de couverture de ces
coûts.
Le nucléaire contribue significativement à la limitation des
émissions de CO
2
.
Je note que le rapport met en exergue la contribution significative du
nucléaire à la sécurité d’approvisionnement de la France en électricité et à
la limitation des émissions de CO
2
du secteur électrique. Alors que la lutte
contre le changement climatique semble reléguée au second plan, il n’est pas
inutile de rappeler que le nucléaire est très faiblement émetteur de CO
2
, à la
différence
des
technologies
de
production
d’électricité
à
base
de
combustibles fossiles (environ 50 et 30 fois moins émetteur de CO
2
que les
filières charbon et gaz respectivement). Le cas du Danemark, dépourvu de
filière électronucléaire, me semble emblématique : la part de l’éolien dans le
mix électrique danois est la plus élevée en Europe : 19 %. Mais la part du
charbon y est de 48 %, celle du gaz de 19 %. En conséquence, l’intensité-
CO
2
de la production électrique au Danemark est 7 fois plus importante
qu’en France, et 63 % plus élevée que la moyenne européenne.
L’électricité nucléaire coûte moins cher à produire que l’électricité
d’origine renouvelable ou fossile.
La Cour des comptes apporte une contribution éclairante sur les coûts
de production de l’électricité nucléaire. Malgré les efforts de réduction du
coût de production des renouvelables - auxquels AREVA participe activement
dans les domaines de l’éolien en mer, de la biomasse et du solaire thermique
à concentration - ces filières de production d’électricité resteront plus chères
que les filières conventionnelles pour de nombreuses années encore. D’après
les estimations de la Commission de régulation de l’énergie (CRE), le
développement du parc de production d’énergies renouvelables en France
fera croître le montant annuel des subventions à 6,6 milliards d’euros d’ici
2020.
Ce
montant
est
nettement
supérieur
aux
estimations
des
investissements liés à la sûreté du parc nucléaire après Fukushima - de
l’ordre de 10 milliards d’euros sur environ 10 ans, soit 1 milliard d’euros
annuellement. Les coûts de production des filières fossiles dépassent les
70 €/MWh et sont appelés à croître du fait de l’augmentation tendancielle
des prix des hydrocarbures et de la taxation croissante des émissions de CO
2
.
D’après la Cour des comptes, les coûts du nucléaire sont aujourd’hui
inférieurs à 50 €/MWh, et leur hausse sera modeste : le nucléaire est donc
appelé à rester durablement compétitif.
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CONCERNES
401
Les investissements de sûreté préconisés par l’Autorité de sûreté
nucléaire ne remettent pas en cause l’avantage-coût du nucléaire.
Dans son rapport récemment rendu public, l’Autorité de sûreté
nucléaire (ASN) préconise des investissements pour améliorer la sûreté des
réacteurs nucléaires français. EDF estime le coût
des mesures de mise en
conformité de son parc à 10 milliards d’euros au maximum. Ce montant
représente environ 5 % du coût de production du parc actuel, entre 2 et 3 %
du prix de l’électricité (en effet, la part de la production dans la facture
d’électricité est d’environ 40 % pour les consommateurs résidentiels,
d’environ 60 % pour les entreprises). Ainsi, ces surcoûts ne seront pas de
nature à dégrader significativement la viabilité économique du parc
nucléaire actuel. Il en va de même des investissements nécessaires à
l’allongement de la durée de vie des réacteurs. Il appartient à l’ASN de
statuer sur la prolongation de leur durée de vie au-delà de 40 ans au regard
de considérations de sûreté. D’un point de vue strictement économique, le
rapport souligne qu’il serait coûteux d’arrêter prématurément des centrales
déjà amorties et rentables produisant une électricité à faible coût pour les
remplacer par des capacités de production électrique plus onéreuses. Le
rapport rappelle également qu’aucun investissement dans des capacités de
substitution n’a été ni lancé ni même programmé à ce jour. Grâce à son parc
électronucléaire, la France bénéficie d’un prix de l’électricité environ 40 %
plus faible que la moyenne européenne : le nucléaire est à ce titre un facteur
central de la compétitivité des entreprises, de la sauvegarde de l’emploi
industriel et du maintien du pouvoir d’achat sur le territoire national. Ces
bénéfices pour l’économie française s’ajoutent aux externalités positives du
nucléaire en matière d’émissions de CO
2
du secteur électrique.
AREVA tire déjà avec succès les enseignements des premiers
chantiers EPR.
La Cour des comptes insiste sur les incertitudes du coût de l’EPR. La
technologie EPR développée par AREVA garantit le plus haut niveau de
sûreté nucléaire. L’EPR est le premier réacteur de 3
ème
génération en
construction dans le monde. Comme pour toutes les têtes de série, les coûts et
les délais des premiers chantiers EPR en Finlande (Olkiluoto 3) et en France
(Flamanville 3) sont supérieurs aux attentes. Néanmoins, AREVA tire déjà
tous les enseignements possibles de ces chantiers. Ce précieux retour
d’expérience a permis pour les deux EPR en construction en Chine sur le site
de Taishan (province du Guangdong) de réduire considérablement le nombre
d’heures d’ingénierie sur la chaudière nucléaire (- 60 % entre les EPR
finlandais
et
chinois)
et
donc
les
coûts
associés,
de
diminuer
significativement la durée de fabrication des gros composants grâce à
l’amélioration des processus de production, de fiabiliser le calendrier de
construction grâce à la réduction des délais d’approvisionnement auprès des
fournisseurs. Il en résulte que le chantier chinois de Taishan progresse dans
le strict respect du calendrier ambitieux (la durée totale de construction
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402
COUR DES COMPTES
devrait être inférieure de 40 % à celle de l’EPR finlandais) et des prévisions
de coûts. Actuellement, les offres proposées par AREVA pour des projets de
nouveaux réacteurs nucléaires en Europe sont largement inférieures aux
estimations des projets Olkiluoto 3 et Flamanville 3.
L’EPR en série est compétitif par rapport aux filières alternatives.
AREVA estime que le coût de production de l’EPR en série sera
compris entre 50 et 60 €/MWh. Cette estimation prend en considération les
caractéristiques techniques de l’EPR : taux de disponibilité de 92 %
supérieur au parc actuel, amortissement des coûts fixes d’exploitation sur
une puissance supérieure (1 630MWe) à la génération précédente de
réacteurs, consommation en combustible inférieure de près de 10 % à celle
de la génération précédente, durée de vie de 60 ans… Grâce à ses
caractéristiques technico-économiques, l’EPR en série est compétitif en
Europe de l’Ouest par rapport aux filières conventionnelles (gaz, charbon) et
par rapport aux filières renouvelables pour la construction de nouvelles
capacités de production électrique.
Le coût du démantèlement n’est pas un coût caché.
D’aucuns affirment que certains coûts de la filière nucléaire ne
seraient pas pris en compte, tendant à biaiser les comparaisons des coûts
complets des différentes filières de production électrique. Je retiens que le
rapport de la Cour bat en brèche cette idée reçue. A ce titre, le
démantèlement des installations nucléaires fait souvent figure d’épouvantail.
Il serait un gouffre financier pour les uns, techniquement irréalisable pour
les autres. Si le rapport souligne certaines limites - inhérentes même à
l’exercice de prévision ex ante - dans l’estimation du coût de démantèlement
des installations nucléaires en France, il ne remet pas fondamentalement en
cause l’estimation des opérateurs. Dans ses conclusions, la Cour des
comptes met en exergue le faible impact d’une hausse du coût du
démantèlement du parc nucléaire d’EDF sur le coût de production de
l’électricité, même en prenant les hypothèses les plus conservatrices. Ainsi,
une hypothèse de doublement du devis du démantèlement produirait une
hausse de seulement 5 % du coût de production de l’électricité nucléaire.
AREVA finance en totalité les coûts de démantèlement de ses
installations.
AREVA exploite des installations nucléaires du cycle du combustible,
notamment sur le site du Tricastin, à La Hague et à Marcoule. Les coûts de
démantèlement de ces installations ne sont pas des charges portées par les
générations futures puisqu’ils sont intégralement financés par des actifs
dédiés. Bien avant la loi de 2006 qui le prescrit, AREVA a mis en place ces
fonds dédiés d’actifs financiers dont la valorisation est contrôlée par des
experts indépendants et fait l’objet d’un audit annuel par les commissaires
aux comptes du Groupe. La ré-estimation périodique des charges futures du
démantèlement est un impératif qu’AREVA fait sien en procédant à une
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ORGANISMES
CONCERNES
403
révision des devis, triennale pour les installations en exploitation, annuelle
pour les chantiers de démantèlement et de reprise et conditionnement des
déchets (RCD) en cours. Cette révision permet une prise en compte « au fil
de l’eau » de l’évolution des paramètres économiques, technologiques et de
la règlementation. De surcroît, les analyses de sensibilité effectuées sur le
coût du démantèlement n’intègrent pas l’effet favorable de « courbe
d’apprentissage » : démanteler les dernières unités sera moins coûteux que
démanteler les premières. Les dernières installations ont en outre bénéficié
de la prise en compte de la problématique du démantèlement dès leur
conception. S’agissant des installations exploitées par AREVA, c’est en
particulier le cas pour UP2/800 et UP3 (La Hague), George Besse II
(Tricastin) et Melox (Marcoule).
AREVA
dispose
de
compétences
et
d’expérience
dans
le
démantèlement.
Enfin, l’expérience acquise par AREVA dans le domaine du
démantèlement est de nature à permettre une optimisation des coûts de
démantèlement des sites nucléaires du Groupe comme de ses clients.
L'activité
« démantèlement »
occupe
d'ores
et
déjà
environ
1 500 collaborateurs, formés à l'ensemble des métiers, depuis la gestion de
projet, les études, l'assainissement / démantèlement, jusqu’à l'exploitation de
site ou la gestion des déchets. Au-delà d'une présence importante et
historique en France dans divers projets (notamment à la Hague pour
AREVA, Marcoule pour le compte du CEA ou Superphénix pour le compte
d'EDF), AREVA a également déployé son savoir-faire aux Etats-Unis auprès
du Département de l’Energie (DOE) ou en Allemagne.
Le stockage profond des déchets nucléaires est un projet d’intérêt
général pour la France.
Le rapport conclut à la fiabilité des provisions pour la gestion des
combustibles usés. Le seul aléa majeur concerne le coût du stockage en
profondeur. La réalisation par l’ANDRA du devis de ce projet appelle
d’abord une remarque de méthode. La gestion responsable des déchets
produits par 50 ans d’exploitation du parc nucléaire français est un enjeu
d’intérêt général. Les missions assignées au futur site, les spécifications
techniques qui l’accompagnent et les coûts afférents doivent relever d’un
choix collectif et transparent, et notamment d’une action concertée entre les
entités concernées, toutes publiques : l’ANDRA, EDF, AREVA, le CEA,
l’ASN. Certains affirment que l’association des exploitants EDF, AREVA et
le CEA aux travaux de l’ANDRA relèverait d’un aléa moral préjudiciable.
Elle obéit au contraire à un principe de bonne gouvernance, compte tenu des
enjeux financiers de long-terme que ce projet recèle, indirectement, pour la
collectivité. Il s’agit de mettre l’expertise des exploitants du secteur public,
dont AREVA fait partie, au service de l’optimisation technique et économique
du projet. De même, la coordination de l’ensemble des acteurs publics de la
filière nucléaire, notamment entre l’Autorité de sûreté nucléaire et l’ANDRA,
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404
COUR DES COMPTES
est essentielle afin de garantir une solution optimale sur le plan industriel et
économique pour chaque catégorie de déchets.
Le coût de l’électricité nucléaire est peu sensible au coût du
stockage profond.
Compte tenu de son importance, le projet de stockage profond
requiert l’application des meilleures pratiques en termes de conception et
d’optimisation des coûts. S’agissant de l’incertitude des charges futures liées
au stockage géologique, sachons proportions garder : le rapport de la Cour
des comptes estime en effet que le coût de production de l’électricité n’est
que marginalement sensible à des variations même importantes des coûts du
stockage en profondeur. En retenant pour hypothèse le dernier devis de
l’ANDRA (i.e. le doublement du coût du stockage), la Cour des comptes
conclut que le coût annuel de production de l’électricité ne croîtrait que de
1 %.
Le coût du stockage profond augmenterait substantiellement si la
France renonçait au traitement-recyclage des combustibles nucléaires usés.
Le traitement-recyclage permet de recycler la matière valorisable et
de diviser par 5 le volume et par 10 la radio-toxicité des déchets. Le rapport
estime que le stockage direct d’un même volume de combustibles usés
coûterait deux fois plus cher que le stockage après traitement. Ce surcoût du
stockage direct se situe dans la fourchette basse des estimations de l’ANDRA.
Si l’on s’en réfère aux devis réalisés par l’ANDRA en 2003, l’arrêt du
traitement, conduisant au stockage direct des combustibles usés, multiplierait
le coût global du stockage par un facteur 3,5 dans la fourchette haute.
Le choix du traitement-recyclage est stratégique pour la France.
L'intérêt du traitement-recyclage n'est plus à démontrer. Il consiste à
récupérer dans les combustibles nucléaires usés déchargés des réacteurs les
matières qui recèlent encore un fort potentiel énergétique, en vue de leur
réutilisation. Le traitement-recyclage génère aujourd’hui une économie de
ressources naturelles de près de 20%. Le recyclage du plutonium sous forme
de combustible MOX ne devrait pas être diabolisé, d’autant que l’utilisation
de combustible MOX contribue à la lutte contre la prolifération nucléaire en
« brûlant » en réacteur le plutonium issu des combustibles usés. L’EPR peut
aujourd’hui fonctionner avec 50 % de combustible MOX. Le projet d’un EPR
moxable à 100 % progresse. C’est dans le traitement-recyclage que le
leadership industriel et technologique de la filière nucléaire française est le
plus fort. L’expertise unique de la France lui confère un avantage compétitif
appréciable alors que la Chine, la Russie et l’Inde font le choix du cycle
fermé du combustible, i.e. du traitement-recyclage.
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405
Les coûts de la filière nucléaire ne sont pas transférés aux
générations futures.
Si les coûts du nucléaire sont dans l’ensemble bien cernés, la
réévaluation périodique des charges futures de la filière est un exercice
incontournable. En la matière, je considère qu’AREVA fait preuve
d’exemplarité. Les incertitudes relatives au coût du démantèlement et de la
gestion des déchets nucléaires requièrent une vigilance toute particulière.
Néanmoins, le rapport montre que le coût de production du nucléaire est très
peu sensible à des variations mêmes importantes de ces coûts. Ainsi, les
incertitudes portant sur ces deux postes ne font pas peser le risque d’une
remise en cause de l’avantage-coût que le nucléaire confère à la France en
matière de production électrique. A contrario, la volatilité des prix des
hydrocarbures et du CO
2
fait peser des incertitudes substantielles sur le coût
de production des centrales thermiques à gaz ou au charbon. En cas de
doublement (tout à fait possible, au vu de la volatilité observée par le passé)
du prix du gaz, le coût de production d’une centrale de type CCGT (gaz à
cycle combiné) augmente d’environ 60 %. De même, le doublement du prix
du CO
2
génère mécaniquement une hausse d’environ 30 % du coût de
production d’une centrale à charbon. Il n’est alors d’autre choix pour un
producteur d’électricité que de répercuter in fine ce coût sur ses clients.
Je retiens du rapport de la Cour des comptes qu’en dépit
d’incertitudes résiduelles, les coûts du nucléaire sont correctement estimés et
ne sont pas transférés sur les générations futures. Ils sont en outre plus bas et
plus prévisibles que ceux des solutions alternatives pour produire
l’électricité dont la France a besoin. Il est essentiel de s’appuyer sur des
faits, d’objectiver le sujet toujours controversé, souvent émotionnel des coûts
du nucléaire. C’est en ce sens que la Cour des comptes pose un jalon
important dans le débat public sur la politique énergétique de la France.
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RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA COMMISSION NATIONALE DU
FINANCEMENT DES CHARGES DE DÉMANTELEMENT DES
INSTALLATIONS NUCLÉAIRES DE BASE ET DE GESTION DES
COMBUSTIBLES USÉS ET DES DÉCHETS RADIOACTIFS (CNEF)
Compte
tenu
du
caractère
strictement
confidentiel
de
cette
communication, il ne m’a pas été possible de recueillir les observations de la
Commission nationale d’évaluation du financement des charges de
démantèlement des installations nucléaires de base et de gestion des
combustibles usés et des déchets radioactifs (CNEF) qui, dans sa séance du
7 juin 2011, m’a demandé de bien vouloir animer ses travaux.
En conséquence, ce document n’appelle pas, à ce stade, de réponse.
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RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA COMMISSION DE RÉGULATION
DE L’ENERGIE (CRE)
La note jointe au présent courrier constitue la réponse de la CRE à ce
projet.
Elle comporte, en première partie, une analyse des trois méthodes
d’évaluation du coût du nucléaire présentées par la Cour, des principes
économiques qu’elles reflètent et des objectifs qu’elles poursuivent, en
particulier sur la question de l’évaluation et de la prise en compte du coût du
capital. Cette analyse se conclut par quelques propositions d’amendement au
projet de rapport, essentiellement destinées à préciser le périmètre et le
domaine d’application des coûts issus de ces trois méthodes, notamment au
regard du prix de l’accès régulé à l’électricité nucléaire (ARENH), que la
CRE aura pour mission de calculer à partir du 8 décembre 2013.
En deuxième partie, la note procède à un examen plus détaillé de la
méthode CCE, proposée par EDF, et en particulier de ses limites.
La dernière partie est consacrée à l’évaluation et à la prise en compte
des charges de long terme afférentes au parc nucléaire d’EDF –
démantèlement, déconstruction, gestion des déchets –, dont la CRE estime
qu’il est nécessaire d’en retraiter une partie.
Observations de la Commission de régulation de l’énergie sur le projet de
rapport public thématique relatif au coût de la filière électronucléaire établi
par la Cour des comptes
1. Les différentes méthodes exposées par la Cour dans son projet de
rapport ne poursuivent pas les mêmes objectifs
Dans son rapport, la Cour évoque trois méthodes d’évaluation du coût du
nucléaire :
→
la méthode présentée par M. Champsaur dans son rapport de mars
2011, et largement reprise par la CRE dans sa délibération du
5 mai 2011 portant avis sur le projet d’arrêté fixant le prix de
l’ARENH à 42 €/MWh au 1
er
janvier 2012 ;
→
la méthode du coût comptable complet de production (C3P),
conçue à l’origine pour le calcul d’un coût de production sur
l’ensemble du parc de production d’EDF, et permettant son
renouvellement ;
→
et enfin la méthode des coûts courants économiques (CCE)
proposée par EDF.
Si la Cour précise dans la partie I-A de la conclusion générale de son
projet de rapport que ces méthodes poursuivent des objectifs différents, il
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apparaît cependant important pour la CRE d’expliciter précisément ces
objectifs, objet des paragraphes ci-après.
1.1 Le « coût courant économique » reflète ce que consentirait à
payer un fournisseur à EDF pour louer ses centrales nucléaires historiques
plutôt
que
de
les
reconstruire.
Il
inclut
par
construction
leur
renouvellement à l’échéance de leur durée de vie
La Cour des comptes précise, au b de l’annexe 12 de son projet de
rapport, que « compte tenu des délais impartis, seule la méthode CCE a pu
faire l’objet d’une revue approfondie » pour calculer le coût de production
de l’électricité nucléaire. Cette méthode consiste en l’addition :
head2right
D’une annuité de capital
, représentative de la valeur économique
du parc nucléaire, se traduisant par un loyer économique,
constant en € constants, et dont la formule de calcul découle de
l’application de la méthode CCE explicitée infra ;
head2right
Des coûts d’exploitation constatés
(charges de combustibles,
autres consommations externes, impôts et taxes, charges de
personnel, autres produits et charges d’exploitation ainsi que les
coûts des fonctions centrales et de support) ;
head2right
Des coûts futurs liés à l’entretien du parc nucléaire
, comptabilisés
en immobilisations.
Une méthode de CCE repose sur une logique de « make or buy ».
Comme l’indique l’ARCEP
254
, elle « vise à rendre neutre pour les opérateurs
clients la décision de louer l’infrastructure ou de la reconstruire ». Elle
repose ainsi sur la définition d’un loyer économique, versé par un opérateur
client au détenteur de l’infrastructure pendant toute la durée de vie de l’actif,
qui traduit dans le cas présent le consentement à payer d’un fournisseur pour
utiliser le parc nucléaire existant plutôt que le reconstruire. Il permet de
facto au propriétaire de l’actif nucléaire d’être remboursé et rémunéré de ses
investissements à hauteur de leur valeur réévaluée à la fin de leur durée de
vie, i.e. de renouveler l’actif nucléaire à la fin de sa durée d’exploitation à
hauteur de sa valeur réévaluée.
1.2 Le coût comptable complet de production (C3P) reflète l’impact
de l’érosion monétaire tout en conservant une structure de coût comptable,
et implique un renouvellement du parc de production
La méthode C3P est une méthode proposée par EDF et construite sur
la base des règles comptables traditionnelles avec un amortissement linéaire
254
La « Consultation sur les méthodes de valorisation de la boucle locale cuivre » de
l’ARCEP (2005) présente un comparatif de différentes méthodes possibles de
valorisation d’un actif, en particulier de la méthode des coûts courants économiques.
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de l’actif à sa valeur brute d’acquisition. À cette base comptable, EDF
intègre l’impact de l’érosion monétaire en réévaluant chaque année l’actif
puis en calculant un suramortissement correspondant à la somme des
amortissements supplémentaires qui auraient dû être réalisés pour amortir
linéairement l’actif à sa valeur réévaluée.
Le C3P ne peut pas être employé pour établir le prix de l’ARENH.
La réévaluation annuelle de l’actif suppose en effet une restitution du capital
réévalué en fin de vie et donc la possibilité de renouveler l’actif, alors même
que l’article 366-8 du code de l’énergie dispose, comme détaillé ci-après au
point 1.3.2, que le renouvellement sera à prendre en compte dans le prix final
de l’électricité pour le consommateur et non dans le prix de l’ARENH.
1.3 Le prix de l’ARENH reflète le coût complet du parc nucléaire
français, déjà partiellement amorti, hors prise en compte de son
renouvellement. L’approche diffère donc radicalement des méthodes CCE
et C3P
1.3.1 Le cadre législatif prévoit le transfert de la rente nucléaire du
producteur EDF au consommateur final
La mise en oeuvre d’un accès régulé à l’électricité nucléaire historique
(ARENH) est l’aboutissement d’une réflexion engagée de longue date par les
pouvoirs publics sur l’organisation du marché de l’électricité à adopter en
France afin de respecter le principe d’ouverture et de libre concurrence. La
commission sur l’organisation du marché de l’électricité, présidée par M.
Paul Champsaur, a formulé ses orientations dans son rapport d’avril 2009.
Ce rapport précise notamment que « si le prix de l’électricité doit
permettre de financer les investissements nécessaires et inciter à des
comportements vertueux, il est légitime que le consommateur français
bénéficie de la compétitivité des capacités de production d’électricité
française
».
Se fondant sur les conclusions de cette commission, le législateur a
adopté la loi du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché
de l’électricité, dite loi NOME. Cette loi, codifiée par la suite dans le code de
l’énergie, dispose qu’« afin d’assurer la liberté de choix du fournisseur
d’électricité tout en faisant bénéficier l’attractivité du territoire et l’ensemble
des consommateurs de la compétitivité du parc électronucléaire français
, un
accès régulé et limité à l’électricité nucléaire historique, produite par les
centrales nucléaires mentionnées à l’article L. 336-2, est ouvert, pour une
période transitoire définie à l’article L. 336-8, à tous les opérateurs
fournissant des consommateurs finals résidant sur le territoire métropolitain
continental ou des gestionnaires de réseaux pour leurs pertes.
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Cet accès régulé est consenti à des conditions économiques
équivalentes à celles résultant pour Électricité de France de l’utilisation de
ses centrales nucléaires mentionnées au même article L. 336-2 »
255
.
Cet article traduit les principes fondamentaux ayant présidé à la mise
en place de l’ARENH, principes développés dans l’exposé des motifs de la loi
NOME : « Le gouvernement français estime intangible le maintien de prix de
l’électricité fondés sur les conditions économiques du parc de production
français, et notamment sur sa forte composante électronucléaire, ce que ne
reflètent pas les prix observés sur les marchés européens de gros de
l’électricité. […] Ce projet de loi contribuera ainsi à mettre en place une
régulation ciblée et efficace du marché électrique qui permettra aux
consommateurs de continuer à bénéficier de l’investissement réalisé dans le
développement du nucléaire, tout en développant pleinement, pour le
consommateur, l’innovation et la faculté de choix ».
Le législateur fait donc bien apparaître que la finalité du dispositif
ARENH consiste à répercuter au consommateur l’avantage économique que
représente le parc électronucléaire français en son état actuel, i.e. en tenant
compte du fait qu’il est déjà partiellement amorti, et conséquemment, en
tenant compte de son coût de production réel pour EDF.
1.3.2 Jusqu’à l’application éventuelle de la clause de révision prévue
à son article L. 336-8, le code de l’énergie exclut toute prise en compte du
renouvellement de l’outil de production
Le prix de l’ARENH est construit à partir des coûts relatifs au parc
électronucléaire historique. Le code de l’énergie, dans son article L. 336-2,
mentionne spécifiquement que les centrales à prendre en compte pour le
calcul du prix de l’ARENH sont celles ayant été mises en service avant le 8
décembre 2010, soit les 58 tranches de production actuellement en activité,
excluant de fait tout projet de renouvellement ou de nouvelles centrales telles
que le projet EPR en cours pour Flamanville 3 et limitant le périmètre du
prix de l’ARENH au parc existant.
L’article L. 337-14 du code de l’énergie identifie les coûts que le prix
de l’ARENH doit couvrir. Ce prix doit tenir compte :
« 1° D’une rémunération des capitaux prenant en compte la nature de
l’activité ;
2° Des coûts d’exploitation ;
3° Des coûts d’investissements de maintenance ou nécessaires à
l’extension de la durée de l’autorisation d’exploitation ;
255
Article L. 336-1 du code de l’énergie.
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4° Des coûts prévisionnels liés aux charges pesant à long terme sur
les exploitants d’installations nucléaires de base mentionnées au I de
l’article 20 de la loi N° 2006-739 du 28 juin 2066 de programme relative à la
gestion durable des matières et déchets radioactifs ».
Par ailleurs, il a été formellement exclu par la Commission
Européenne que l'on puisse prendre en compte le renouvellement des
centrales dans le prix de l’ARENH.
Enfin, l’article L. 336-8 du même code dispose que les ministres en
charge de l’énergie et de l’économie peuvent, avant le 31 décembre 2015,
puis tous les cinq ans, sur le fondement de rapports de la Commission de
régulation de l’énergie et de l’Autorité de la concurrence, être amenés à « la
prise en compte progressivement dans le prix de l’électricité pour les
consommateurs finals des coûts de développement de nouvelles capacités de
production d’électricité de base et la mise en place d’un dispositif spécifique
permettant de garantir la constitution des moyens financiers appropriés pour
engager le renouvellement du parc nucléaire. »
Ainsi, le renouvellement du parc nucléaire pourra être pris en compte
progressivement dans le prix de l’électricité pour les consommateurs finals –
et non dans le prix de l’ARENH – par les pouvoirs publics.
1.3.3 En conclusion, la méthode des coûts courants économiques et
le calcul du prix de l’ARENH en application des dispositions du code de
l’énergie diffèrent radicalement dans leur objet
Le prix de l’ARENH se définit comme une valeur représentative du
coût de production de l’électricité nucléaire dans le cadre particulier du parc
électronucléaire français en tenant compte de l’avantage historique qu’il
porte. Ce prix ne peut donc se défaire des éléments historiques intrinsèques
au parc.
Une seconde Commission, présidée par Paul Champsaur, a été
constituée à la demande du Gouvernement afin de traiter des méthodes de
fixation du prix de l’ARENH. Son rapport, publié le 7 juillet 2011 sur le site
du ministère de l’écologie, du développement durable, des transports et du
logement, précise d’ailleurs que « le parc nucléaire a aujourd’hui 26 ans : il
est donc en milieu de vie économique. Les investissements passés ont déjà été
en partie remboursés par la vente d’électricité depuis le milieu des années
1980 ».
Le projet de rapport de la Cour des comptes étudie la méthode des
coûts courants économiques. Celle-ci ayant comme fondement principal le
remboursement échelonné sur toute la durée de vie de l’actif du capital
initialement investi à sa valeur réévaluée, elle conduit à un niveau de
valorisation de l’actif détaché des éléments historiques qui sont considérés
dans la détermination du prix de l’ARENH.
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La méthode CCE répond donc à un objectif différent de l’exercice de
détermination du prix de l’ARENH, mené conformément aux dispositions du
code de l’énergie, en cela qu’il s’attache à déterminer un coût de production
reflétant la valeur qu’un acteur économique entrant sur le marché de
l’approvisionnement en énergie d’origine nucléaire pourrait donner au parc
nucléaire historique d’EDF, et non pas celle que tout consommateur français
peut donner à ce même parc conformément à la législation NOME, qui lui
confère la possibilité de bénéficier de l’avantage économique offert par ce
parc nucléaire déjà partiellement amorti. La loi dispose en outre que le prix
de l’ARENH doit couvrir les coûts liés au prolongement de la durée
d’exploitation des réacteurs, le cas échéant, mais pas le coût lié au
renouvellement du parc nucléaire à la fin de sa vie. La méthode CCE, en
valorisant l’actif de production au moyen d’une méthode économique
réévaluant le parc historique à sa valeur d’aujourd’hui, participe
implicitement pour partie à son renouvellement en fin de vie, et diffère par
conséquent structurellement de l’approche retenue par la commission
Champsaur. Au surplus, l’approche de la commission repose sur la
valorisation d’un parc nucléaire déjà partiellement amorti, conformément à
l’exposé des motifs de la loi NOME, et ne peut de facto s’affranchir de la
réalité du traitement appliqué par le passé au parc nucléaire, alors même
que la méthode développée ici par la Cour doit s’entendre sur toute la durée
de vie du parc.
Subsidiairement, la CRE estime important de rappeler que la méthode
CCE ne peut et ne doit être rapprochée de l’exercice de fixation du tarif
réglementé de vente de l’électricité qui répond au principe de couverture des
coûts réels, tels qu’ils sont supportés chaque année par l’opérateur. Les deux
exercices sont bien différents : la méthode CCE tente de donner une vision à
un instant donné du coût global moyen du parc nucléaire selon une
méthodologie de calcul applicable sur toute sa durée de vie, alors que la
fixation nécessairement dynamique, année après année, du tarif réglementé
de vente, doit viser à ce que in fine, sur toute la durée de vie du parc, les
coûts supportés année après année soient effectivement couverts. Or, les
règles d’évolution passées des tarifs réglementés de vente d’électricité n’ont
pas nécessairement coïncidé avec la méthode CCE pour le calcul du coût
brut global moyen. En outre, quand bien même la méthode aurait coïncidé,
les hypothèses sous-jacentes n’auraient pas été les mêmes (durée de vie,
charges de long terme).
1.4 Autres observations
La CRE rappelle qu’il n’existe pas de lien entre le coût complet de
l’électricité nucléaire historique, qui doit être couvert par le prix de
l’ARENH, et pour l’évaluation duquel elle a établi la méthode pertinente à
utiliser dans le cadre de son avis du 5 mai 2011, et l’impératif de
convergence avec le Tarif réglementé transitoire d’ajustement au marché
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(TaRTAM). Elle estime donc important de supprimer toute référence à ce
tarif dans la description de la méthode.
2. La méthode CCE revue par la Cour présente des caractéristiques
influant directement sur la portée de ses résultats
2.1 La méthode CCE présente certaines faiblesses
2.1.1 La forte sensibilité de la méthode CCE au taux de
rémunération du capital et a contrario son manque de sensibilité à la durée
de vie de l’actif constituent deux faiblesses majeures
Les sensibilités respectives au taux d’actualisation et à la durée de vie
sont explicitées dans l’annexe 12 du projet de rapport de la Cour, et
soulignent la difficulté d’utilisation de la méthode des CCE dans la
valorisation du parc nucléaire. L’extrême sensibilité au WACC fragilise les
résultats et l’insensibilité à la durée de vie reflète peu la réalité d’un
allongement de l’utilisation du parc nucléaire.
Si le parc nucléaire historique d’EDF diffère par différents aspects de
la boucle locale cuivre, facilité essentielle dont la duplication ne fait pas
sens, il possède une propriété commune, sa durée de vie très longue et très
incertaine, en comparaison des actifs industriels traditionnels. Une méthode
CCE n’est ainsi pas mieux adaptée au parc nucléaire qu’à la boucle locale
cuivre, pour laquelle l’ARCEP affirmait qu’une telle méthode semblait
« devoir être écartée dans le cas de la boucle locale et du dégroupage, du fait
de la présence d’actifs dont la durée de vie est longue et incertaine ».
2.1.2 La méthode CCE ne tient pas compte des investissements
passés engagés sur le parc nucléaire
Le loyer économique est le même que l’on dispose d’un actif vétuste
ou d’un actif refait à neuf, puisqu’il est déterminé à partir de l’investissement
initial. Quels que soient les investissements engagés dans le passé sur le parc
nucléaire, le montant du loyer reste inchangé.
2.1.3 La méthode CCE ne traduit pas les impacts financiers induits
par un allongement de la durée d’exploitation du parc nucléaire
Un allongement de la durée d’exploitation a un impact majeur sur la
valorisation du parc nucléaire, notamment sa valeur résiduelle, qui n’est pas
retranscrit par le loyer économique de la méthode CCE. À cet égard, la CRE
souscrit à l’analyse du paragraphe b) de l’annexe 12 du projet de rapport de
la Cour.
L’allongement
de
la
durée
d’exploitation
a
également
pour
conséquence :
•
Une baisse des dotations annuelles aux amortissements, ce qui a un
impact significatif sur les comptes d’EDF ;
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•
Un report du décaissement de l’argent provisionné au titre de la
couverture des charges de long terme, ce qui modifie à la baisse,
par voie de conséquence, le montant des provisions à constituer.
Les effets de trésorerie induits par un allongement de la durée
d’exploitation, succinctement décrits ci-avant, ne sont pas répercutés dans la
méthode CCE, alors qu’ils ont des impacts sur la valeur économique du parc
nucléaire.
2.2 Tous ces éléments limitent l’emploi de cette méthode s’agissant
d’un parc nucléaire historique dans des conditions d’exploitation et de
durée de vie incertaines
La CRE considère que les inconvénients précédemment exposés au
paragraphe 2.1 posent la question de la légitimité d’emploi de la méthode du
CCE à un parc nucléaire historique dont on ne connaît pas aujourd’hui la
durée de vie.
Elle estime que ces faiblesses devraient être rappelées dans la
conclusion générale du projet de rapport.
3. Le traitement des charges futures dans la méthode proposée par la
Cour appelle à débat tant sur le fond que sur la forme
Les dépenses futures correspondent à des charges certaines ou ayant
une forte probabilité de se concrétiser et dont les décaissements
n’interviendront pas avant des échéances de temps relativement longues.
Dans le cadre de l’exploitation d’un parc électronucléaire, on considère
comme tel les dépenses liées (i) au démantèlement des réacteurs une fois leur
durée de vie achevée, (ii) au traitement du combustible présent dans le
réacteur au moment de son arrêt définitif, appelé dernier coeur, (iii) au
traitement et à la gestion du combustible usé déchargé des réacteurs à la fin
de chaque cycle de production et enfin (iv) aux charges de gestion à long
terme des déchets radioactifs, qu’il s’agisse du combustible usé retraité ou
bien des éléments issus du démantèlement des réacteurs.
Ces dépenses ne devant se réaliser qu’à des horizons de temps
éloignés du moment où elles apparaissent (après l’arrêt définitif du réacteur
pour les charges de démantèlement, de dernier coeur ainsi qu’une partie des
dépenses de gestion à long terme des déchets radioactifs, à chaque fin de
cycle de production pour les charges de gestion du combustible usé et le
reste de la charge de gestion à long terme des déchets radioactifs), un
décalage temporel apparaît, qui doit être traduit sur le plan comptable par
l’actualisation de ces charges et la constitution de provisions correspondant
à leur valeur actualisée. Chaque année, une charge de désactualisation,
classée comme charge financière, vient augmenter le montant de la provision
pour marquer le rapprochement de la date de décaissement de ces charges.
L’ensemble de ce mécanisme est d’ailleurs fort bien expliqué dans la
partie I-B-2 du chapitre traitant des dépenses futures du rapport.
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3.1 Le choix de l’intégration des charges de gestion à long terme des
déchets radioactifs dans les dépenses opérationnelles est discutable
La base d’actifs à considérer pour le calcul du loyer économique est,
du fait de la sensibilité du calcul au montant de ce paramètre, un point
important à considérer. La Cour des comptes décrit les éléments qu’elle
choisit de retenir dans cette base d’actifs dans la partie I-A de sa conclusion
générale.
La Cour choisit d’inclure dans l’assiette du calcul du loyer
économique l’ensemble des frais liés à la construction originelle du parc.
Elle y incorpore également les frais prévisionnels de déconstruction et de
derniers coeurs établis par une estimation des charges futures que
représenteront le démantèlement ainsi que le traitement du combustible
présent dans chaque réacteur lors de son arrêt au fur et à mesure que ceux-ci
cesseront leur activité.
Ce choix d’incorporer les frais futurs repose sur l’obligation faite par
la loi du 28 juin 2006 relative à la gestion durable des matières et déchets
radioactifs à tout opérateur nucléaire de provisionner les charges futures
liées à la déconstruction et de couvrir ces charges par la constitution d’actifs
dédiés répondant à des critères de liquidité et de bonne gestion.
La Cour a déjà traité de l’historique de la constitution de ces
provisions ainsi que des actifs dédiés qui y sont rattachés dans son rapport
sur le démantèlement des installations nucléaires et la gestion des déchets
radioactifs publié en janvier 2005. Ce rapport éclaire notamment sur la
constitution progressive des actifs dédiés via une obligation inscrite dans les
contrats d’entreprise EDF-État depuis 1997.
En pratique, les actifs dédiés n’ont donc pas été constitués lors de la
mise en service des tranches de production dont ils couvriront le
démantèlement mais bien plus tard et, en raison de la somme importante
qu’ils représentent, de manière lissée sur plusieurs années
256
. La méthode
employée dans la présente étude de la Cour, en s’appuyant sur le principe du
coût de remplacement, ne tient pas compte du passé comptable du parc
nucléaire. Il apparaît dès lors logique de prendre en compte dans la base
d’actifs à rémunérer par le loyer économique l’ensemble des actifs
nécessaires à l’activité de production. À ce titre, les actifs dédiés couvrant le
démantèlement, d’une valeur d’origine égale aux coûts de déconstruction
actualisés, doivent à juste titre être pris en compte.
Cependant la Cour choisit de ne pas prendre en compte les actifs
dédiés liés à la gestion à long terme des déchets radioactifs. Pourtant les
256
Pour rappel : EDF dispose à ce jour d’un délai courant jusqu’au 30 juin 2016
pour constituer l’intégralité des actifs dédiés selon l’article 20 de la loi du 28 juin
2006, modifié par l’article 20 de la loi du 7 décembre 2010.
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charges futures que couvrent ces actifs sont elles aussi traitées dans la loi du
28 juin 2006. Dans son rapport, la Cour tient compte de ces éléments dans
les charges opérationnelles en incluant dans les coûts liés au combustible
nucléaire les dotations nettes aux provisions ainsi que les charges financières
de désactualisation rattachées à ces deux éléments. Cette approche (bien que
comportant en son état actuel une erreur qui sera évoquée plus loin) peut se
justifier si l’on souhaite reconstituer un coût du combustible complet,
intégrant l’ensemble des coûts de la fabrication, du retraitement et de la
gestion à long terme. À l’inverse, dans une méthode telle que les CCE, dont
le loyer économique se fonde sur une estimation de la valeur du parc, il
serait plus cohérent d’incorporer l’ensemble des actifs dédiés à l’assiette du
calcul.
La Cour des comptes motive la non prise en compte de ces actifs
dédiés dans la base d’actifs par le fait que ceux-ci sont comptabilisés en
dépense d’exploitation
257
. Pourtant l’actif représentant le coût prévisionnel
des déconstructions et celui correspondant au retraitement des derniers
coeurs sont, eux, intégrés à la base d’actifs de la formule du loyer
économique alors que la même législation, afférant à leur couverture,
s’applique à ces trois charges futures. Il existe donc bel et bien un capital
immobilisé destiné à financer la constitution d’un portefeuille d’actifs
financiers dédiés à la couverture de ces charges de gestion à long terme des
déchets radioactifs.
La CRE juge donc préférable de traiter les charges de gestion à long
terme des déchets radioactifs au sein de la base d’actifs entrant dans le
calcul du loyer économique plutôt qu’en dépenses courantes d’exploitation.
Les avantages d’un tel traitement au regard de celui pratiqué par la Cour
seraient :
-
de respecter au mieux le cadre légal régissant tout opérateur de
centrale nucléaire ;
-
d’assurer une cohérence dans le traitement des actifs dédiés à la
couverture des charges de long terme puisque l’ensemble des trois
points que sont le démantèlement des centrales, le retraitement des
derniers coeurs et la gestion à long terme des déchets radioactifs se
verraient traités de manière similaire ;
-
d’assurer une cohérence entre les charges de démantèlement et de
traitement des derniers coeurs et la part des charges de gestion à
long terme des déchets radioactifs issus de ces deux opérations ;
257
Cf. la section I-B-3 du chapitre traitant des dépenses futures du rapport.
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CONCERNES
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de faire correspondre à ces charges la nature des fonds qui sont
engagés pour les financer, soit le capital immobilisé pour acquérir
les actifs dédiés.
On notera bien évidemment que les charges de gestion à long terme
des déchets radioactifs, charges qui se concrétisent dans la construction et la
gestion d’un site de stockage, tel qu’envisagé actuellement sur le site de
Bure, et le conditionnement des déchets pour le stockage dans ce site, ne se
verront pas intégralement repoussées plus avant dans le temps si la durée
d’exploitation du parc nucléaire est prolongée. Un prolongement de la durée
de vie des centrales produira principalement deux effets : (i) augmenter la
quantité de déchets issus des combustibles usés à des échéances de temps
lointaines et (ii) reporter la gestion des déchets issus du démantèlement à des
dates encore plus éloignées. Par effet d’actualisation, ces charges futures
supplémentaires ne pèseront que peu et n’entraineront qu’une faible
augmentation des charges pour gestion à long terme des déchets radioactifs.
Cet aspect devrait donc faire l’objet d’un traitement spécifique dans le cadre
d’un calcul avec une hypothèse d’allongement de la durée de vie du parc.
3.2 La prise en compte des charges de désactualisation de la
provision pour gestion à long terme des déchets radioactifs dans les
charges d’exploitation entraine une surévaluation de ces dernières
En respectant le choix de la Cour d’intégrer les charges de gestion à
long terme des déchets radioactifs dans les dépenses d’exploitation et en
poursuivant plus avant son analyse, la CRE est amenée à formuler une autre
remarque relative à la prise en compte des charges de désactualisation dans
les charges d’exploitation.
Dans le cadre du provisionnement des charges futures à long terme, le
montant brut de ces charges est, comme le prévoit la loi
258
et l’autorise la
réglementation comptable, actualisé afin de faire apparaître l’éloignement
dans le temps du décaissement de ces dépenses. La Cour, dans la
construction des charges d’exploitation liées au combustible nucléaire,
choisit d’intégrer les dotations nettes d’exploitation ainsi que les charges de
désactualisation relatives aux provisions des charges futures à long terme
259
.
Les dotations nettes d’exploitation aux provisions représentent une
augmentation de la charge brute finale (qu’il s’agisse de la prise en compte
d’une nouvelle dépense ou bien d’une réévaluation du coût attendu) et il est
par conséquent légitime de les intégrer à ce coût. Les charges de
désactualisation, à l’inverse, ne devraient pas y figurer.
258
Cf. l’article 3 du décret du 23 février 2007 relatif à la sécurisation du financement
des charges nucléaires.
259
Cf. la section I-B-3 du chapitre traitant des dépenses futures du rapport.
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En effet les charges de gestion à long terme des déchets radioactifs
sont, tout comme les charges de déconstruction et une partie des charges de
derniers coeurs, couvertes par un portefeuille d’actifs dédiés. Or le taux
d’actualisation des provisions doit, comme l’exige la réglementation
260
, être
égal au plus au taux de rendement moyen attendu des actifs de couverture.
Par simplification on considère, lorsque l’on se projette dans le futur, que le
rendement des actifs dédiés est égal au taux d’actualisation des provisions.
Du fait du mécanisme de couverture, les dotations aux provisions
correspondent au montant d’actifs dédiés que l’entreprise doit acquérir pour
couvrir la nouvelle charge constatée et, à l’opposé, les reprises de provisions
correspondent à la vente d’actifs dédiés afin de couvrir la dépense au
moment de sa réalisation. Les charges de désactualisation sont quant à elles
le reflet du rendement des actifs dédiés, plus ou moins les variations du
rendement réel constaté de ces actifs. On notera d’ailleurs que ces charges
de désactualisation permettent de ne pas pénaliser l’entreprise sur le plan
fiscal en effaçant les produits financiers générés par le rendement des actifs
dédiés.
Deux options sont possibles in fine pour traiter les charges
d’actualisation correspondant au rendement d’un portefeuille d’actifs dédiés
comme celles rattachées aux provisions pour gestion à long terme des
déchets radioactifs :
la Cour peut choisir de faire apparaître l’ensemble des éléments. Il
faut alors intégrer : (i) les dotations (ou reprises) nettes
d’exploitation, traduisant l’achat (ou la vente) d’actifs de
couverture, (ii) les charges de désactualisation et enfin (iii) les
produits financiers correspondant au rendement des actifs dédiés
et venant en contrepartie des charges d’actualisation ;
ou bien elle peut décider de simplifier le calcul en ne prenant en
compte que les dotations (ou reprises) nettes d’exploitation, en
précisant que les charges de désactualisation sont couvertes par le
produit financier correspondant au rendement des actifs dédiés.
En l’état actuel de la méthode de la Cour, les charges de
désactualisation prises en compte dans le calcul des charges d’exploitation
devraient être diminuées du montant des charges de désactualisation des
provisions pour gestion à long terme des déchets radioactifs couvertes par
des actifs dédiés, soit 313 M€
2010
, pour ne considérer que les charges
d’actualisation des provisions pour gestion du combustible usé, non
couvertes par un actif dédié, d’un montant de 427 M€
2010
. L’impact de cette
correction s’élève à 0,8 €
2010
/MWh.
260
L’article 3 du décret du 23 février 2007 cité ci-dessus dispose que « ce taux
d’actualisation ne peut excéder le taux de rendement, tel qu’anticipé avec un haut
degré de confiance, des actifs de couverture … ».
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419
3.3 Le montant des charges futures utilisé dans la base d’actifs du
loyer économique devrait être actualisé pour refléter le capital investi dans
la couverture de ces charges
Dans la partie I-A de la conclusion générale de son rapport, la Cour
dresse la liste des éléments pris en compte dans l’investissement en capital à
considérer.
Elle
y
mentionne
les
montants
des
investissements
de
construction ayant été réalisés (y compris les intérêts intercalaires), les
investissements de maintenance et enfin les dépenses futures liées au
démantèlement.
Le
total
cumulé
s’élève
à
118,2
Mds€
2010
hors
investissements de maintenance annuels évalués à 1,7 Mds€
2010
.
Or, ces 118,2 Mds€
2010
représentent la somme de deux éléments : des
dépenses
passées
pour
96 Mds€
2010
et
des
dépenses
futures
pour
22,2 Mds€
2010
. Si ces deux éléments ont nécessité l’un comme l’autre d’être
ramenés en valeur de 2010 afin de réaliser les calculs en euros constants, les
dépenses futures doivent également être actualisées au taux défini par la
loi
261
(3% réel) sur une période égale à la durée de vie des réacteurs (40
ans).
En effet, le montant des dépenses futures utilisé par la Cour
correspond aux charges futures brutes, à savoir le montant total qu’il aurait
fallu décaisser pour démanteler les centrales nucléaires en 2010, année
utilisée comme
référence
par le rapport. Or, comme rappelé au
paragraphe 3.1 de la présente note, les dépenses futures liées au
démantèlement doivent être couvertes par des actifs dédiés constitués, hors
dérogation, au moment de la mise en service de chaque réacteur pour un
montant égal aux dépenses futures qu’ils couvrent à leur valeur actualisée.
La couverture oblige ainsi le propriétaire de la centrale à acquérir un
portefeuille d’actifs dédiés dont la valeur initiale augmentée année après
année de sa rentabilité cumulée permettra in fine de constituer une réserve
de liquidité suffisante pour payer les charges couvertes. Par ce mécanisme,
le législateur s’assure que le propriétaire de la centrale sera en mesure de
financer le démantèlement et la gestion des déchets radioactifs.
Le propriétaire est donc bien contraint de placer un capital égal au
montant actualisé des charges de démantèlement et de derniers coeurs lors de
la mise en service de la centrale. La différence entre le capital placé et le
montant des charges brutes futures correspond au rendement attendu du
portefeuille d’actifs dédiés.
Dans les calculs de la Cour, si les charges brutes de démantèlement et
derniers coeurs sont bien corrigées de l’inflation, elles ne sont cependant pas
actualisées, ce qui entraine la rémunération d’un capital que le propriétaire
261
Cf. l’article 3 du décret du 23 février 2007 et l’article 3 de l’arrêté du 21 mars
2007, tous deux relatifs à la sécurisation du financement des charges nucléaires.
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de la centrale n’a jamais eu à investir. L’actualisation des dépenses de
démantèlement et de derniers coeurs conduit à un montant de 5,3 Mds€
2010
.
Le montant de 118,2 Mds€
2010
inclut donc un capital fictif de 16,9 Mds€
2010
.
La CRE recommande donc de modifier le montant de l’investissement
pris en compte dans le calcul du loyer économique de la méthode de la Cour
en actualisant les charges futures et ce dans le respect du cadre légal et
comptable, afin de ne pas surévaluer le capital initialement investi. Cette
correction entraine une baisse du loyer économique de 1,4 Mds€
2010
environ,
soit 3,3 €
2010
/MWh.
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REPONSE DU PRESIDENT DE L’ASSOCIATION NATIONALE DES
COMITÉS ET COMMISSIONS LOCALES D’INFORMATION
(ANCCLI)
Vous m’avez transmis un extrait du projet de rapport public
thématique : les coûts de la filière électronucléaire pour lequel l'ANCCLI n’a
pas
d’observation
hormis
quelques
propositions
de
modifications
rédactionnelles.
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RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE L’AUTORITÉ DE SURETÉ
NUCLÉAIRE (ASN)
L'ASN estime que ce rapport, extrêmement intéressant, aborde des
questions fondamentales et soulève des sujets de préoccupation également
partagés par l'ASN.
1. Importance des facteurs sociaux, organisationnels et humains
Comme l'ASN l'a rappelé dans son avis du 3 janvier 2012 joint au
présent courrier, la sûreté nucléaire ne se réduit pas à l'accumulation de
dispositifs techniques ;
la sûreté nucléaire repose fondamentalement sur les
hommes
.
En effet, la gestion de l'organisation du travail et des ressources
humaines, les interactions des hommes dans leur environnement de travail
jouent un rôle important dans la prévention et la gestion des incidents et des
accidents. Ils constituent ce que l'on appelle communément les facteurs
sociaux, organisationnels et humains. Ce sont des éléments essentiels de la
sûreté nucléaire, dont les coûts sont détaillés dans le
rapport de la Cour.
Les facteurs sociaux, organisationnels et humains font donc l'objet
d'une attention particulière de l'ASN. L'ASN sera attentive au renouvellement
des effectifs et des compétences des exploitants, qui est un point fondamental
alors que s'engagent simultanément une relève importante des générations et
des travaux considérables à la suite de l'accident de Fukushima, ainsi qu'à
l'organisation du recours à la sous-traitance,
2. La recherche
L'ASN souligne 1'importance de la recherche, notamment dans le
domaine de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, afin de disposer
d'une
expertise
technique
robuste
s'appuyant
sur
les
meilleures
connaissances disponibles.
L'ASN estime donc que, quelles que soient les options énergétiques
retenues,
l'investissement dans la recherche en sûreté nucléaire et en
radioprotection devra rester important
. Ces dépenses pourraient être
intégrées dans la nomenclature normalisée des dépenses afin d'être
clairement identifiées.
Par ailleurs,
l'ASN rappelle qu'elle souhaite être consultée sur les
orientations de recherche en sûreté nucléaire et en radioprotection
. En
effet, elle doit disposer, pour prendre ses décisions, d'une expertise de qualité
reposant sur les données scientifiques et techniques les plus récentes. Dans
cette logique, il convient d'anticiper les questions auxquelles l'ASN aura à
répondre dans dix, quinze, vingt ans et de construire, dés aujourd'hui, les
programmes de recherche lui permettant de disposer en temps voulu des
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connaissances nécessaires. A cette fin, 1'ASN a mis en place en 2010 un
Comité scientifique sous la présidence de Ashok Thadani, ancien directeur de
la recherche de l 'Autorité de sûreté nucléaire des Etats-Unis.
A ce jour, l'ASN estime que les principaux opérateurs de recherche en
matière de sûreté nucléaire et de radioprotection (CEA, IRSN, ANDRA, EDF
et AREVA) disposent de connaissances diversifiées et au meilleur niveau
scientifique. Elle considère cependant nécessaire de
renforcer les moyens et
la compétence des autres organismes de recherche publique (CNRS
, ...)
pour appuyer son expertise ainsi que l'expertise indépendante à laquelle les
commissions locales d'information (CLI) peuvent faire appel.
Enfin, concernant la recherche sur les réacteurs nucléaires du futur,
l'ASN rappelle l'importance renforcée après l'accident de Fukushima
d'une comparaison, en termes de sûreté, des différentes filières de réacteurs
de quatrième génération, « Génération IV », et de la visée pour ces
réacteurs d'un niveau de sûreté supérieur à celui du réacteur EPR
.
3. Lisibilité du coût du contrôle de la sûreté nucléaire et de la
radioprotection
L'ASN partage les conclusions de la Cour exprimées page 69 sur la
nécessité de revoir 1'organisation budgétaire complexe du contrôle de la
sûreté nucléaire et de la radioprotection qui nuit à la lisibilité globale du
coût du contrôle et qui conduit à des difficultés en matière de préparation,
d'arbitrage et d'exécution budgétaires.
Aussi, dans son avis n° 2011-AV-0135 joint au présent courrier,
l'ASN renouvelle sa demande de création d'un programme budgétaire
unique consacré au contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection
en France, incluant notamment les crédits d'expertise de la mission d'appui
technique de l'IRSN, et financé directement par la taxe INB.
Ce financement par la taxe INB, ou toute autre contribution prélevée
sur les exploitants nucléaires, permettra d'assurer dans la durée un
financement du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection à la
hauteur des enjeux. Il s'inscrit dans la poursuite de la réforme du
financement du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection,
engagée par la loi de finances rectificative no 2010-1658 du 29 décembre
2010, qui a instauré un abondement des crédits de l'IRSN par une
contribution versée annuellement par les exploitants. Par ailleurs, 1'ASN
rappelle que la taxe INB remplace depuis 2000 la redevance et le fonds de
concours destinés à financer les dépenses de sûreté de l'ASN et de l'IRSN. En
outre, comme le note la Cour dans son rapport page 76, le montant de cette
taxe est supérieur à celui des dépenses publiques liées à la sécurité, à la
sûreté nucléaire et à la transparence.
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COUR DES COMPTES
4. Les dépenses futures
• Charges liées au démantèlement des installations nucléaires
L'ASN considère également que le manque d'évaluation des
incertitudes et de justification du niveau des aléas induit un risque de sous-
estimation des charges financières de démantèlement.
L'ASN attache donc
une grande importance à la réalisation d'audits des exploitants
tels que
prescrits par la DGEC en application de l'article 13 du décret n° 2007-243
du 27 février 2007.
• Charges futures de gestion des déchets radioactifs
Compte tenu de l'enjeu financier de la gestion des déchets de moyenne
et haute activité à vie longue ainsi que des très fortes incertitudes associées
au chiffrage du coût de cette gestion,
l'ASN estime qu'une réévaluation des
coûts doit être menée sans attendre 2015
. Elle considère par ailleurs
nécessaire que ces éléments puissent être disponibles pour le débat public
prévu en 2013.
Couverture financière des charges futures
L'ASN rappelle l'importance du principe de couverture financière des
charges nucléaires défini par la loi du 28 juin 2006 : « les exploitants
d'installations nucléaires de base constituent les provisions afférentes aux
charges (futures) et affectent à titre exclusif à la couverture de ces provisions
les actifs nécessaires (..) qui doivent présenter un degré de sécurité et de
liquidité suffisant pour répondre à leur objet ».
Sur ce sujet, l'ASN partage la préoccupation exprimée par la Cour
au sujet des dérogations introduites permettant de reconnaître d'autres
types d'actifs en couverture des charges nucléaires
(titres RTE pour les
charges futures d'EDF, titres d'AREVA et surtout créances sur l'Etat pour les
charges futures du CEA).
Sollicitée sur le projet de décret n° 2010-1673 du 29 décembre 2010
qui a autorisé ces dérogations, l'ASN avait ainsi rappelé dans une lettre
adressée au directeur général de l'énergie et du climat jointe au présent
courrier qu'elle considère qu'il est essentiel de maintenir un niveau suffisant
de robustesse et de liquidité des actifs dédiés à la couverture des charges de
démantèlement.
Pour l'ASN, il convient donc de veiller à ce que le système établi par
voie législative et réglementaire soit stabilisé afin de conserver sa crédibilité,
sa solidité et sa lisibilité, au risque sinon que certains démantèlements ne
puissent être entrepris en temps utile.
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5. Le coût d'un accident nucléaire
L'ASN souligne l’importance du sujet traité ; quels que soient les
efforts menés en faveur de la sûreté nucléaire, un
accident nucléaire en
France ne peut jamais être exclu
; il est donc indispensable d'anticiper les
actions qui seraient nécessaires en pareil cas, notamment en ce qui concerne
1'indemnisation des victimes.
• Coût d'un accident nucléaire
L'ASN partage les conclusions de la Cour sur la nécessité
d'approfondir l'évaluation du coût d'un accident nucléaire. Les estimations
préliminaires de l'IRSN montrent un coût moyen compris entre 70 Md€ pour
un accident modéré sur un réacteur électronucléaire comme celui qui s'est
produit à Three Mile Island en 1979, et 600 Md€ à 1000 Md€ pour un
accident très grave comme ceux de Tchernobyl ou de Fukushima.
Il importe
que des études soient développées aux niveaux national et international, de
manière transparente et contradictoire, pour évaluer l'ampleur économique
d'un accident majeur pour un pays ou un groupe de pays. Ces études
pourraient s'appuyer notamment sur le précédent de l'accident de
Fukushima.
• Montants plafonds de responsabilité civile nucléaire
L'ASN estime que les montants plafonds actuels de la responsabilité
civile nucléaire des exploitants (91 M€) sont largement insuffisants et doivent
être revus afin de permettre d'indemniser correctement les victimes
(population et secteurs industriels touchés par l'accident).
L'ASN considère
comme urgente l'entrée en vigueur de la révision de ces montants prévue
par les protocoles de 2004 tout en soulignant que le nouveau plafond
(700 M€) ne représente toujours que 1 % du coût d'un accident modéré
.
• Mise en oeuvre des garanties financières
L'ASN partage les préoccupations de la Cour sur la mise en oeuvre
opérationnelle de ces garanties en cas d'accident nucléaire. Une réflexion
sur ce sujet a été engagée dans le cadre des travaux du comité directeur pour
la gestion post accidentelle d'un accident nucléaire (CODIRPA) qui réunit
depuis 2005, sous le pilotage de l'ASN, des représentants des Pouvoirs
publics, de la société civile, des exploitants et des assureurs.
Des premiers
éléments de doctrine ont été établis ; il revient aux ministères, exploitants et
assureurs concernés de les mettre en oeuvre.
6. Durée de fonctionnement des centrales nucléaires
Il convient d'insister, comme le fait la Cour dans son rapport
page 273, sur le fait que
le scénario implicitement retenu aujourd'hui est
celui de la prolongation de fonctionnement des réacteurs au-delà de 40 ans
puisque les capacités de production de remplacement n'ont pas été
anticipées.
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COUR DES COMPTES
Cette situation pourrait conduire dans les années à venir à un
conflit entre sûreté nucléaire et sécurité d'approvisionnement énergétique.
En effet, l'ASN rappelle que, si elle était autorisée, la poursuite
d'exploitation des réacteurs au-delà de quarante ans nécessitera une
surveillance attentive des équipements non remplaçables (cuve et enceinte de
confinement) ainsi que des améliorations significatives du niveau de sûreté
des réacteurs actuels, en particulier vis-à-vis du risque d’accident grave,
avec comme référence les objectifs de sûreté des nouveaux réacteurs (EPR)
et en tenant compte du retour d 'expérience de l'accident de Fukushima.
L'ASN demandera l'arrêt des installations nucléaires qui ne pourraient pas
atteindre ces objectifs de sûreté.
Il est donc fondamental d'éviter que des capacités de production
électriques insuffisantes ou 1'état du réseau conduisent à des situations où la
priorité accordée à la sûreté serait contradictoire avec le principe de
sécurité d'approvisionnement énergétique. Compte tenu des échelles de temps
en la matière (plusieurs dizaines d'année pour renouveler des capacités de
production
électrique),
l'ASN
souligne
l'importance
d'anticiper
le
renouvellement des capacités de production, quel que soit le mode de
production retenu, et de distribution du réseau électrique.
La durée de fonctionnement des centrales, élément stratégique, ne doit
pas se transformer en variable d'ajustement.
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REPONSE DU PRESIDENT DE L’OFFICE PARLEMENTAIRE
D’EVALUATION DES CHOIX SCIENTIFIQUES ET
TECHNOLOGIQUES (OPECST)
Le paragraphe relatif à l'Office parlementaire d'évaluation des choix
scientifiques et technologiques (OPECST) n'appelle aucun commentaire sur
le fond.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT D’ELECTRICITE DE FRANCE
(EDF)
En réponse à votre courrier du 14 décembre, j’ai l’honneur de vous
faire part de mes observations concernant le projet de rapport public relatif
aux « coûts de la filière électronucléaire ». Vous trouverez en annexe un
certain nombre de remarques et de propositions de modifications que nous
vous suggérons, ainsi que des formulations de certaines de nos positions que
nous vous demandons de bien vouloir insérer dans le rapport public.
Je tiens au préalable à souligner la qualité du travail réalisé, la
profondeur des analyses conduites, et le caractère constructif des échanges
que nous avons eus avec vos équipes.
L’enjeu central de ce rapport est de déterminer le coût de production
du parc nucléaire existant. Ce coût que vous évaluez à 49 €/MWh en 2010 en
utilisant une approche économique pertinente, confirme nos propres
évaluations et m’inspire deux observations :
Il est supérieur à la part production des tarifs réglementés de vente
actuels.
Il reste bien inférieur au coût de production de tout autre moyen,
actuel ou futur, ce qui justifie que l’on cherche à tirer le meilleur parti du
parc nucléaire existant, le plus longtemps possible, ce qui permettra
d’effectuer son renouvellement avec les meilleures technologies parvenues à
maturité sur le plan industriel.
Cette approche par le coût courant économique est la seule parmi les
méthodes étudiées par la Cour qui répond aux impératifs de la loi NOME qui
précise dans son article 1
er
que « les conditions d’achat [de l’ARENH]
reflètent les conditions économiques de production d’électricité par les
centrales nucléaires ». Elle permet de refléter la réalité industrielle du
secteur électrique qui est une industrie hautement capitalistique et à cycles
longs. Elle permet en outre, comme vous l’écrivez, d’« inclure le coût de
reconstitution des capitaux initialement investis », réévalués à l’inflation, ni
plus, ni moins.
Toute méthode évaluant ce coût sur la base d’une valeur nette
comptable de l’actif amorti, a fortiori sans tenir compte de l’inflation, doit
être clairement disqualifiée. Elle se traduirait en effet par un creusement
structurel de la dette et reporterait la charge sur les générations futures qui
devront également supporter le renchérissement des technologies de
renouvellement du parc, et ce quel que soit le mix énergétique retenu dans le
futur.
A ce sujet, vous évaluez le coût d’un réacteur de génération 3 de série.
Nous soulignons que l’industrialisation de ce réacteur est en cours, au
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429
travers du retour d’expérience entre nos différents projets, et que ce coût
resterait en tout état de cause compétitif par rapport à celui des moyens
classiques.
Par ailleurs, nous souhaitons vous faire part de nos remarques sur les
points suivants :
1. Durée de fonctionnement
Concernant la durée de fonctionnement du parc actuel, EDF est
confiante sur sa capacité à atteindre les conditions techniques nécessaires
pour exploiter ses tranches jusqu’à 60 ans. Les éléments de benchmark dont
dispose EDF confortent cette capacité : à ce jour, 60 centrales américaines
ont déjà vu leur licence prolongée de 40 à 60 ans. La loi du 13 juin 2006 (loi
TSN) fait reposer tous les dix ans la poursuite de l’exploitation sur un avis de
l’Autorité de Sûreté Nucléaire. Nous avons entamé avec l’ASN des
discussions techniques portant sur un plus long terme, dans une perspective
de 60 ans d’exploitation. Pour un programme industriel de cette ampleur,
une visibilité supérieure à 10 ans est en effet nécessaire.
Par ailleurs, pour ce qui concerne les cuves et les enceintes, elles font
l’objet à chaque visite décennale de contrôles très sévères, dans une
démarche de respect absolu des impératifs de sûreté, sous le contrôle
indépendant de l’ASN.
2. Démantèlement des centrales
L’interprétation que vous faites du benchmark international nous
semble inappropriée. Notamment, les retraitements que vous effectuez sur les
estimations allemandes et anglaises sous-estiment fortement la correction à
apporter pour la gestion du combustible usé. Je rappelle enfin que les coûts
de déconstruction bénéficieront du même effet de standardisation que celui
que nous avons connu lors de la construction du parc : en moyenne, les
centrales françaises ont coûté deux fois moins cher que les centrales
américaines.
3. Stockage des déchets
S’agissant de la provision pour le stockage géologique des déchets
radioactifs, le rapport, dans ses formulations, semble considérer plus ou
moins implicitement qu’elle devrait être revue à terme à la hausse, sur la
base du dossier 2009 de l’ANDRA. Or un processus de concertation entre les
différentes parties prenantes est en cours sous l’égide des Pouvoirs Publics,
et le projet de l’ANDRA a d’ores et déjà évolué suite à la prise en compte de
l’expérience industrielle des trois exploitants (EDF, AREVA et le CEA). Le
dossier 2009 n’est plus aujourd’hui d’actualité et l’ANDRA doit proposer un
nouveau dossier de conception assorti d’un nouveau chiffrage d’ici fin 2012.
Pour ce faire, l’ANDRA s’appuiera sur une maîtrise d’oeuvre externe et
poursuivra les échanges engagés avec les exploitants nucléaires sur les
questions de conception et réalisation industrielles. C’est sur la base de ce
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430
COUR DES COMPTES
nouveau dossier que le Ministre en charge de l’énergie se prononcera in fine
sur l’actualisation du coût de référence de 2005 utilisé dans nos provisions,
après avis de l’ASN et des exploitants nucléaires. Le benchmark
international, réalisé de manière approfondie par un expert tiers, que nous
vous avons communiqué
et dont je souhaite qu’il soit inséré dans le rapport
,
constitue un élément d’appréciation utile de ce coût au regard des éléments
de comparaison internationale présentés dans le rapport qui ne concernent
pas les pays les plus avancés sur cette question et peuvent conduire à un
biais d’interprétation compte tenu des périmètres différents couverts par les
estimations, notamment concernant les inventaires de déchets.
4. Actifs dédiés et RTE
En ce qui concerne les « actifs dédiés », EDF assume pleinement la
responsabilité de leur gestion, comme le prévoit la loi, et notre gestion est
saine, prudente et performante. Notre portefeuille dégage une performance
comparable à celle des meilleures sociétés de gestion. Depuis 2001, sa
performance a été 8 fois sur 10 supérieure à celle de son indice de référence,
et ce dans un environnement financier particulièrement complexe. Par
ailleurs, EDF estime que le rendement attendu des actifs dédiés doit
s’apprécier sur une période cohérente avec la duration des engagements
qu’ils permettent de couvrir. L’observation des rendements sur une période
de quatre ans n’est pas pertinente, en particulier lorsqu’elle mesure des
années affectées par une crise économique.
Concernant l’affectation de 50 % des titres RTE aux actifs dédiés, je
rappelle que :
Cette opération a reçu toutes les autorisations administratives
nécessaires
La diversification qu’elle apporte à notre portefeuille permet d’en
réduire le risque à performance égale : obtenir cette diversification tout à
fait positive pour notre portefeuille, sans y apporter les titres RTE, aurait
conduit à l’obligation paradoxale d’acquérir d’autres actifs d’infrastructure,
plus risqués et hors de France.
RTE est un actif régulé dont les recettes proviennent des utilisateurs
du réseau. La régularité des dividendes versés par RTE garantit la stabilité
de la valeur, ainsi que son niveau de liquidité.
Cette opération ne conduit donc en aucune manière, à quelque
horizon que ce soit, à un report de charges sur l’Etat pour assurer le
financement des charges nucléaires.
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REPONSES
DES
ADMINISTRATIONS
ET
DES
ORGANISMES
CONCERNES
431
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DE L’AGENCE NATIONALE POUR LA GESTION DES DÉCHETS
RADIOACTIFS (ANDRA)
Parmi ces observations, je tiens plus particulièrement à souligner les
points suivants :
Sur l’évaluation des coûts du stockage Cigéo : L’Andra fournira d’ici
fin 2012 à la direction générale de l’énergie et du climat, aux
exploitants nucléaires et à l’Autorité de sûreté nucléaire, une
nouvelle fourchette d’estimation du coût du Centre industriel de
stockage géologique (Cigéo), fondée sur les études d’esquisse du
projet.
Sur la prise en charge des combustibles usés : selon la loi du 28 juin
2006, les combustibles usés déchargés des réacteurs électro-
nucléaires sont considérés comme des matières radioactives, pour
lesquelles une utilisation ultérieure est prévue ou envisagée après
traitement. La faisabilité de leur stockage a néanmoins été vérifiée
par l’Andra dans le cadre du Dossier 2005. Le Plan national de
gestion des matières et des déchets radioactifs 2010-2012
demande par ailleurs à l’Andra de vérifier que les concepts de
stockage restent compatibles avec l’hypothèse du stockage des
combustibles usés si ces matières devaient être considérées comme
des
déchets
ultimes.
L’évaluation
technico-économique
préliminaire du stockage des combustibles usés réalisée en 2003
pourra être mise à jour début 2013 sur la base des scénarios
d’inventaire à définir avec l’État et les exploitants nucléaires et
des nouvelles évaluations du coût de Cigéo.
Sur les besoins futurs en capacité de stockage : les inventaires
prospectifs sont régulièrement actualisés lors de la mise à jour de
l’inventaire national (prochaine mise à jour en 2012). Ceux-ci
montrent que les inventaires prévisionnels à stocker sont à terme
supérieurs aux capacités des centres en exploitation (CSFMA,
CSTFA). Avant d’envisager la création de nouveaux centres de
stockage, il convient de poursuivre les efforts de réduction des
volumes de déchets à stocker
(par compactage, traitement,
recyclage, …) et d’examiner les possibilités d’extension de
capacité des centres existants.
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COUR DES COMPTES
Sur la gestion des déchets de faible activité à vie longue :
conformément au Plan national de gestion des matières et déchets
radioactifs, l’Andra remettra un rapport à l’État d’ici fin 2012 sur
les différents scénarios de gestion étudiés pour les déchets de
faible activité à vie longue ainsi que sur les adaptations à apporter
à la démarche de recherche de site, en prenant en compte les
recommandations du Haut Comité pour la transparence et
l’information sur la sécurité nucléaire.
Sur les coûts de démantèlement : une coopération renforcée entre
l’Andra et les exploitants nucléaires pour la définition des
stratégies de démantèlement visant à minimiser la production de
volumes de déchets et leur dangerosité pourrait contribuer à
réduire les coûts.
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REPONSES
DES
ADMINISTRATIONS
ET
DES
ORGANISMES
CONCERNES
433
REPONSE DU PRESIDENT DU HAUT COMITE POUR LA
TRANSPARENCE ET L’INFORMATION SUR LA SECURITE
NUCLEAIRE (HCTISN)
J’ai l’honneur de vous informer que je ne souhaite pas apporter de
réponse à cette communication.
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Glossaire
AEN
Agence pour l'Energie Nucléaire de l'OCDE
AFSSAPS
Agence française de sécurité sanitaire des produits
santé
AIEA
Agence Internationale de l'Énergie Atomique
ANCLI et
ANCCLI
Association Nationale des Commissions (et des
Comités) Locales d’Information
ANDRA
Agence Nationale pour la gestion des Déchets
Radioactifs
APEC
Atelier
Pour
l’Entreposage
du
Combustible
de
Superphénix
APM
Atelier pilote de Marcoule (procédé de vitrification)
ARS
Agence Régionale de Santé
ASN
Autorité de Sûreté Nucléaire
Assainissement
radioactif
Ensemble d’opérations visant à réduire la radioactivité
d’une installation ou d’un site, notamment par
décontamination ou par évacuation de matériels
Assemblage de
combustible
Élément
de
combustible
nucléaire
constitué
de
crayons combustibles maintenus par un squelette
métallique
ARENH
Accès Régulé à l’Electricité Nucléaire Historique
(tarif)
ASTRID
Advanced sodium technological reactor for industrial
demonstration (programme de 4ème génération)
Becquerel (Bq)
Unité de mesure de l'activité nucléaire (1 Bq = une
désintégration du noyau atomique par seconde)
C3P
Coût Comptable Complet de Production
CAS
Conseil d’Analyse Stratégique
CCE
Coût Courant Economique
CEA
Commissariat à l’Energie Atomique et aux énergies
alternatives
CEFEN
Comité d’Expertise Financière des Engagements
Nucléaires
CLI
Commission Locale d’Information
CNEF
Commission Nationale d'Evaluation du Financement
des charges de démantèlement des installations
nucléaires de base et de gestion des combustibles usés
et des déchets radioactifs
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GLOSSAIRE
435
CRE
Commission de Régulation de l’Energie
Criticité
Niveau atteint lorsque le taux production des neutrons
par fission est exactement égal au taux de disparition
des neutrons par absorptions et fuites à l'extérieur
CSEN
Comité de Suivi des Engagements Nucléaires
Curie
Ancienne unité de mesure de l'activité nucléaire (1
Curie = 37 GBq)
Déconstruction
Selon EDF, ensemble des opérations menées pour
éliminer totalement dans le temps une installation
nucléaire (les opérations de mise à l’arrêt définitif y
sont rattachées)
Démantèlement
Les étapes qui suivent la mise à l’arrêt définitif
(MAD) d'une installation nucléaire jusqu'à son
déclassement
DGEC
Direction Générale de l’Energie et du Climat
DGEMP
Direction Générale de l’Energie et des Matières
Premières (ancien nom de la DGEC)
DGPR
Direction Générale de Prévention des Risques
DGRI
Direction Générale de la Recherche et de l’Innovation
DGSCGC
Direction Générale de la Sécurité Civile et de la
Gestion des Crises
DGSNR
Direction Générale de la Sûreté Nucléaire et de la
Radioprotection
DOE
Départment Of Energy (Etats-Unis)
DREAL
Direction
Régionale
de
l'Environnement,
de
l’Aménagement et du Logement
DSC
Direction de la Sécurité Civile
DTS
Droit de Tirage Spécial
ECS
Evaluation Complémentaire de Sureté
EDF
Electricité De France
Entreposage
Mise en dépôt, dans une installation dédiée et pour
une durée illimitée, d'assemblages de combustible, de
déchets, ou de résidus
EPR
European Pressurized Reactor
EPRUS
Etablissement de Préparation et de Réponse aux
Urgences Sanitaires
ETP
Equivalent Temps Plein (sert à mesurer les effectifs de
personnel)
EURATOM
Communauté européenne de l'énergie atomique
FA
Faible Activité (pour les déchets radioactifs)
FARN
Force d’Action Rapide Nucléaire
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436
COUR DES COMPTES
Fission
Éclatement, généralement sous le choc d'un neutron,
d'un noyau lourd en deux noyaux plus petits,
accompagnées
d'émissions
de
neutrons,
de
rayonnements et d'un important dégagement de
chaleur
GIF
Generation IV international forum
GW
Symbole de gigawatt. Unité de puissance. 1 gigawatt
= 1 million de kilowatts.
GWh
Symbole
de
gigawattheure.
Unité
d’énergie
correspondant à 1 million de kilowattheures.
HA
Haute Activité (pour les déchets radioactifs)
HCTISN
Haut Comité à la Transparence et à l’Information sur
la Sécurité Nucléaire
HFDS
Haut Fonctionnaire de Défense et de Sécurité
IAS
International Accounting Standards
ICEDA
Installation de Conditionnement et d’Entreposage de
Déchets Activés (à Bugey)
ICPE
Installations
Classées
pour
la
Protection
de
l'Environnement
IFRS
International Financial Reporting Standards
INB
Installation Nucléaire de Base
INSERM
Institut national de la Santé et de la Recherche
Médicale
IPSN
Institut de Protection de Sureté Nucléaire
IRSN
Institut de Radioprotection et de Sûreté Nucléaire
ITER
International Thermonuclear Experimental Reactor
(programme de recherche sur la fusion nucléaire)
kW (kilo-watt)
Symbole du kilowatt correspondant à 1 000 Watts
kWh
Symbole du kilowattheure ; unité de mesure de travail
et d’énergie correspondant à 1 000 Wattheures
LFI
Loi de Finances Initiale
LFR
Loi de Finances Rectificative
MA
Moyenne Activité (pour les déchets radioactifs)
MAD
Mise à l'Arrêt Définitif
MEDAF
Modèle d’Evaluation Des Actifs Financiers
MEDDTL
Ministère de l’Ecologie, du Développement Durable,
des Transports et du Logement
MESR
Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la
Recherche
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GLOSSAIRE
437
Millisievert
(mSv)
Un millième de sievert (la dose moyenne d'exposition
annuelle d'origine naturelle en France est de 2,4
mSv/personne)
ML
Métal Lourd, c'est-à-dire l'ensemble des isotopes de
l'uranium
et
du
plutonium
contenu
dans
le
combustible à retraiter
Mox
Mélange de d'OXydes d'uranium et de plutonium
destiné à la fabrication de combustibles nucléaires
MSI
Mise en Service Industrielle
MSNR
Mission
de
la
Sureté
Nucléaire
et
de
la
Radioprotection de la DGPR
MW
Symbole du mégawatt.
Unité de puissance. 1
mégawatt = 1 000 kilowatts.
MWh
Symbole du mégawattheure. Unité d’énergie. 1 MWh
= 1000 kWh.
NOME
Nouvelle Organisation du Marché de l’Electricité (loi
NOME du 7 décembre 2010)
NRBC
Nucléaire, Radiologique, Bactériologique et Chimique
NRC
Nuclear Regulatory Commission
OCDE
Organisation de Coopération et de Développement
Economique
OPECST
Office
Parlementaire
d’Evaluation
des
Choix
Scientifiques et Techniques
OPRI
Office
de
Protection
contre
les
Rayonnements
Ionisants
Période
radioactive
Temps au bout duquel la moitié des atomes, contenus
dans un échantillon de substances radioactives, se sont
naturellement désintégrés
PLF
Projet de Loi de Finances
PNB
Produit National Brut
PNGMDR
Plan National de Gestion des Matières et des Déchets
Radioactifs
PPI
Programmation Pluriannuelle des Investissements
P
u
Plutonium
PUI
Plan d’Urgence Interne
PWR
Pressurised water reactor = réacteur à eau pressurisée
(REP)
Radioactivité
Propriété
de
certains
corps
d'émettre
des
rayonnements et de se transformer en d'autres corps :
la radioactivité se caractérise par le rayonnement émis
et par le rythme de la transformation
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COUR DES COMPTES
RCD
Reprise et Conditionnement des Déchets
RCN
Responsabilité Civile Nucléaire
RCEN
Responsabilité Civile des Exploitants Nucléaires
RCTN
Responsabilité Civile du Transport Nucléaire
REP
Réacteur à Eau pressurisée (ou sous pression)
RHF
Réacteur à Haut Flux
RTE
Réseau de Transport d’Electricité
SDIS
Service Départemental d’Incendie et de Secours
Sievert (Sv)
Unité de mesure de l'équivalent de dose, c'est-à-dire
de la fraction de quantité de l'énergie apportée par un
rayonnement ionisant, reçue par un kilo de matière
vivante
TFA
Très Faible Activité (des déchets radioactifs)
TSN
Loi relative à la Transparence et à la Sécurité en
matière Nucléaire (13 juin 2006)
TWh
Symbole
de
térawattheure.
Unité
d’énergie
correspondant à 1 milliard kWh.
Uapp
Uranium appauvri
UNE
Uranium Naturel Enrichi
UNGG
Uranium Naturel Graphite Gaz (réacteur de deuxième
génération)
UP1 et 2
Usines de retraitement à Marcoule
URE
URanium de Retraitement Enrichi
URT
Uranium issu du ReTraitement
VC
Vie Courte (pour les déchets radioactifs)
VL
Vie Longue (pour les déchets radioactifs)
VMP
Valeur Mobilière de Placement
WACC
Weighted Average Cost of Capital – coût moyen du
capital
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