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Intervention de M. Didier Migaud, Premier président
Présentation à la presse
du rapport public thématique
« Les prélèvements fiscaux et sociaux en France et en Allemagne »
Vendredi 4 mars 2011
Mesdames, Messieurs,
Avant toute chose, permettez-moi de vous souhaiter la bienvenue à la Cour. C’est toujours un plaisir de
vous accueillir si nombreux, pour la seconde fois cette année. La publication de notre rapport public annuel, il y a
quelques semaines, a été l’occasion d’évoquer avec vous de nombreux sujets. Cette fois-ci, accompagné de
ceux qui ont dirigé et mené les travaux, le président Christian Babusiaux, le rapporteur général du rapport public,
Jean-Marie Bertrand, et le rapporteur général de cette publication, Raoul Briet, je vous présente le rapport public
thématique portant sur «les prélèvements fiscaux et sociaux en France et en Allemagne ». Rapport que nous
appelons entre nous, un peu à la manière d’une confrontation sportive et amicale, le rapport France-Allemagne.
Je l’ai remis au Président de la République ce matin même. Il avait exprimé en septembre dernier le
souhait d’un vaste travail de comparaison fiscale entre ces deux pays. Nous avons décidé d’inscrire cette
enquête au programme de la juridiction et elle
été conduite en s’appuyant sur les méthodes et procédures
habituelles de la Cour : nous avons donc travaillé dans le respect des principes de contradiction et de collégialité.
Nous avons aussi un peu innové en interne en mettant en place un groupe ad hoc d’experts éclairant les travaux
de la juridiction et en organisant de très nombreuses consultations et auditions de responsables économiques,
d’experts, sans oublier les partenaires sociaux, organisations d’employeurs et syndicats de salariés.
Autant de méthodes que nous souhaitons désormais appliquer plus généralement en matière d’évaluation des
politiques publiques. D’ailleurs, par certains aspects, le rapport France Allemagne est un peu une évaluation
comparée des politiques fiscales…
C’est donc un rapport de la Cour. Ce n’est pas un rapport conjoint avec la partie allemande, à savoir le ministère
fédéral des finances. Certes, nous avons eu des échanges techniques fructueux et confiants avec nos
partenaires allemands mais le rapport est établi sous notre seule responsabilité.
Et ce rapport de la Cour s’inscrit
d’ailleurs dans la continuité des travaux de celle-ci, qu’il s’agisse de nos rapports sur la situation et les
perspectives des finances publiques, du rapport public annuel de février 2011,des rapports sur la sécurité sociale
ou
encore des rapports du Conseil des prélèvements obligatoires sur la fiscalité du patrimoine ou la comparaison
des prélèvements obligatoires.
Le rapport couvre donc l’ensemble des prélèvements tant fiscaux que sociaux.
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Nous avons par-dessus tout souhaité une
approche large, qui ne se limite pas aux questions
étroitement fiscales
. Il faut bien voir en effet que la fiscalité est un outil, et que dans des sociétés anciennes et
complexes comme les nôtres, elle ne peut être dissociée d’un arrière-plan institutionnel, historique, économique
et social. Le fédéralisme allemand, son tissu économique – notamment l’importance des entreprises de taille
intermédiaire (le Mittelstand), son modèle économique tourné vers l’exportation, sa pratique politique de coalition
dans la période récente, sont autant de caractéristiques qui expliquent la fiscalité allemande. Nous nous sommes
efforcés de prendre en compte cet arrière-plan important dans notre analyse.
Il faut aussi être attentif au fait que l’outil que constitue la fiscalité peut être mis au service de plusieurs objectifs :
traditionnellement, les objectifs assignés à la fiscalité sont le rendement (l’argent qu’elle rapporte), l’efficacité
économique (son impact sur l’activité et les acteurs économiques), la justice (les aspects sociaux ou
redistributifs).
C’est pour cette raison que la simple transposition ou importation de morceaux de fiscalité étrangère ne peut
vraiment fonctionner : la fiscalité n’a de sens que dans un contexte, et en fonction d’objectifs fixés au préalable. Il
me paraît très important d’insister là-dessus : le rapport n’invite pas à copier ou transposer un système qui serait
intrinsèquement « meilleur ». Il n’y a pas de hiérarchie ou de classement à chercher dans le rapport . En
revanche, , le fait de se comparer produit une sorte d’« effet miroir » et invite à s’interroger sur les conceptions et
les pratiques.
Nous avons donc procédé à une comparaison des principaux impôts, évidemment, mais aussi à une
comparaison des politiques fiscales menées dans les deux pays depuis une dizaine d’années, qui permette
justement d’appréhender le contexte et les objectifs poursuivis…
A ce titre, il ressort clairement de notre enquête que l’attractivité et la compétitivité globale d’un pays ne
dépendent que partiellement de la fiscalité, qui n’est qu’un des leviers possibles. Si on s’attache à la situation
respective
de la France et de l’Allemagne, la fiscalité n’apparaît clairement pas comme un facteur décisif.
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En toute rigueur, il fallait avant de comparer les dispositions fiscales ,les resituer dans un cadre économique,
financier et social plus large afin de pouvoir analyser les interactions
entre le système fiscal et cette toile de
fond. Le chapitre premier du rapport est consacré à ce sujet.
Cela a été une partie délicate, pour plusieurs raisons, notamment d’ordre méthodologique :
1) tout d’abord, il faut toujours être prudent lorsque l’on interprète des statistiques. En effet, les classifications
sont conventionnelles et parfois discutables : par exemple, pour Eurostat, la taxe d’habitation est en partie une
imposition du capital alors même que les locataires l’assimileraient vraisemblablement plutôt à une charge de
consommation.
Surtout, les statistiques diffèrent d’une source à l’autre : quand nous avons voulu comparer les taux de
prélèvements obligatoires entre les deux pays, nous nous sommes aperçus que l’OCDE et Eurostat ne donnaient
pas le même chiffre pour l’Allemagne, ou encore que le périmètre de la protection sociale obligatoire, qui n’est
pas le même entre les deux pays, avait un fort impact…
2) second obstacle, les statistiques françaises se sont révélées beaucoup plus nourries que les statistiques
allemandes sur le sujet « redistribution / inégalités », rendant de ce fait difficiles des comparaisons approfondies ;
3) troisième précaution à prendre, le choix du point de départ de notre comparaison n’est pas neutre. Selon qu’on
choisit 1990, date de la réunification allemande, ou 2000 ou 2005, on peut en effet aboutir à des lectures
différentes des tendances et des trajectoires. De façon générale, nous avons choisi de nous référer au début des
années 2000 ; mais
nous
avons aussi pris du recul pour certains sujets qui le nécessitent, tel le sujet sensible
du coût du travail.
Venons-en au
diagnostic
lui-même, qui fait apparaître certaines caractéristiques avec clarté :
Tout d’abord, pour
les finances publiques
, l’écart est manifeste : le déficit structurel de la France est supérieur
de plus de trois points à celui de l’Allemagne. Ces trois points là sont plus importants et graves que
ceux qui
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séparent les deux taux de prélèvements obligatoires, qui s’expliquent surtout par les périmètres différents des
systèmes de protection sociale.
Cette différence entre les deux déficits structurels date d’avant la crise économique : l’Allemagne a profité de la
période de croissance relativement forte qui a précédé la récession pour réduire son déficit public. En 2008, la
France abordait la crise avec un déficit public de 3,3 % du PIB, l’Allemagne avec un excédent de 0,1 % du PIB.
Cet écart structurel est à l’évidence une donnée qui contraint fortement
la politique future
de la France en
matière de prélèvements.
Seconde caractéristique : en matière de
redistribution et d’inégalités
, la comparaison n’est pas au
désavantage de la France à la fois dans l’absolu et en dynamique. Ainsi, le taux de pauvreté relative a augmenté
de moitié en Allemagne entre 2000 et 2009, alors qu’il diminuait de 20 % en France.
Le
diagnostic économique appelle de notre part discernement et
lucidité.
S’il est certain que la croissance potentielle allemande de long terme est réduite, étant donné que son
vieillissement démographique très rapide pèsera davantage sur ses finances publiques et sa croissance, il n’en
demeure pas moins qu’après le choc de la réunification, l’Allemagne s’est engagée résolument et de façon
continue dans une politique de restauration de sa compétitivité dès la fin des années 90.
Cette stratégie, fondée sur un mélange de mesures fiscales, de restructuration du marché du travail et de
modération salariale, paraît aujourd’hui avoir porté ses fruits. Qu’il s’agisse de balance commerciale, de chômage
ou de croissance, de nombreux indicateurs sont aujourd’hui positifs pour l’Allemagne. Nos contacts avec nos
interlocuteurs allemands nous ont montré toute l’importance qu’ils attachent à persévérer dans cette voie
Pendant ce temps-là, notre industrie a perdu l’avantage « coût »- d’environ 10 % - qu’elle avait au début des
années 2000, et nos parts de marché à l’exportation ont régressé très sensiblement : elles ont perdu trois points
entre 2000 et 2009 pendant que l’Allemagne en gagnait trois. Le fait que les autres pays de la zone euro soient
dans une situation voisine de la nôtre en termes d’évolution de la compétitivité coût n’enlève rien à ce constat,
d’autant que nous sommes plus sensibles que d’autres pays à l’évolution de notre compétitivité coût vis à vis de
l’Allemagne : nous sommes souvent concurrents à l’exportation et sur les marchés nationaux. Pendant
longtemps, notre compétitivité coût a compensé en partie notre handicap en termes de compétitivité hors coût
c’est à dire les insuffisances structurelles de l’offre industrielle française. La disparition de l’avantage coût est
donc une donnée majeure même si le niveau absolu des coûts est aujourd’hui comparable.
Ce diagnostic est donc
déjà l’occasion de
faire apparaître deux lignes qui devront guider la politique de
prélèvements future de la France. Je ne surprendrai personne ici en disant que cette politique fiscale doit avant
tout contribuer à réduire les déficits, et à relever le potentiel de croissance à long terme de la France en
améliorant la compétitivité du « site France ».
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Si vous ouvrez le chapitre 2 du rapport, vous verrez ensuite que nous avons procédé à une analyse aussi précise
que possible par grands blocs de prélèvements.
Commençons par
l’Impôt sur le revenu, la CSG et les cotisations
.
En Allemagne, l’IR est un peu plus progressif : le taux marginal supérieur est de 45 % (porté à 47,5% du fait de la
surtaxe de solidarité) contre 41% en France. Mais surtout son assiette est plus large, ce qui s’explique par le
penchant français pour des niches fiscales nombreuses et coûteuses.
La France a en revanche un prélèvement social que l’on peut estimer plus solidaire, ou du moins privilégiant
davantage la justice fiscale : les prélèvements sur les revenus du travail sont plafonnés en Allemagne, un peu
moins en France. Existe, en outre, la CSG qui concerne tous les revenus, y compris ceux du patrimoine et sans
aucun plafond.
Si l’on regarde l’impact global sur les revenus du travail et la progressivité de ces prélèvements, ils sont très
proches entre les deux pays. On mesure cet impact par ce que l’on appelle le « coin socio-fiscal » ou « coin
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fiscalo-social » : il s’agit tout simplement de l’écart entre le coût salarial global pour l’employeur et ce qui reste au
salarié après cotisations, CSG et IR.
Cela nous montre bien qu’il faut avoir une approche d’ensemble si l’on veut que la comparaison ait un sens. On
voit ainsi qu’en matière de redistribution, les deux pays n’utilisent pas les mêmes leviers : l’Allemagne a préservé
un IR fort, qui y est le symbole de la redistribution, mais elle taxe très peu, comme on le verra, la détention du
patrimoine (0,46 % du PIB, contre 1,13 % du PIB pour la moyenne de l’OCDE) et a un prélèvement social
clairement dégressif.
Et si l’on s’attache aux effets redistributifs, il ne faut pas oublier non plus que les prestations sont importantes, et
même plus importantes que les prélèvements en termes de redistribution (2/3 pour les prestations et 1/3 pour les
prélèvements). Le prochain rapport du CPO développera cette analyse. La comparaison en matière d’assurance-
maladie est à cet égard éclairante : l’assurance maladie française couvre à titre obligatoire toute la population et
est financée par tous les revenus alors que dans l’assurance maladie allemande, financée par les seuls salaires
sous plafond, les 10 % de la population ayant les revenus les plus élevés peuvent ne pas s’affilier.
En ce qui concerne
l’imposition du patrimoine,
nos pays ont fait des choix très différents. L’Allemagne
a choisi de taxer principalement les revenus du patrimoine. La France a choisi de taxer tant la détention que les
revenus et la transmission du patrimoine.
Et en matière de taxation de la détention du patrimoine, le principal écart ne provient pas de l’ISF
(3,6Md€ environ en 2010) mais bien des taxes foncières (33 Md€).
La situation allemande est particulière : l’évaluation du foncier qui, comme en France, se caractérise par un
certain archaïsme, est à l’origine de la « suspension de l’imposition globale de la fortune en Allemagne»,
consécutive à la décision de la Cour constitutionnelle. D’aucuns pensent que cette jurisprudence pourrait
menacer également la solidité constitutionnelle des taxes foncières existantes.
L’ISF, qui est assis sur la valeur vénale, repose lui sur des bases plus robustes. Il souffre cependant d’une
assiette étroite. D’autre part, on peut légitimement se demander si les taux sont fixés au bon niveau : le taux
actuel de la tranche supérieure (1,8 %) de l’ISF ( à l’époque l’IGF) est plus élevé qu’à
sa création (1,5 %) en
1982, alors même que le rendement nominal des placements financiers et l’inflation ont été divisés par près de
quatre (16% en 1982 pour le taux des emprunts d’Etat contre 3,3% en 2010).
La taxation des revenus du patrimoine est particulièrement complexe en France, parce qu’elle est le fruit d’une
juxtaposition de multiples régimes spécifiques, et qu’il est loin d’être avéré que la fiscalité de l’épargne soit en
cohérence avec les objectifs prioritaires du pays.
Pour l’imposition sur les sociétés, les différences sont moindres, et les rapprochements plus
facilement envisageables :
Le travail que nous avons entamé avec le ministère fédéral des finances allemand a permis d’identifier
précisément une quinzaine de différences, en matière d’assiette. Mais en définitive les résultats assez voisins. De
fait, nous pensons qu’il y a de réelles possibilités de faire converger à terme les assiettes, même si le crédit
d’impôt-recherche est une différence substantielle. Il nous paraît indispensable que le travail prometteur, que
nous avons engagé avec le ministère fédéral des finances, se poursuive maintenant directement au niveau des
ministères concernés.
La spécificité française tient d’ailleurs moins à l’imposition du résultat des sociétés qu’à l’importance des
prélèvements qui, en amont, grèvent le résultat et qui n’ont pas d’équivalent en Allemagne. Ils représentent
environ 58 milliards d’euros en 2008, dont 26 milliards assis sur la masse salariale. Il s’agit de la taxe sur les
salaires, de la CET (contribution économique et territoriale), du versement transport, de la C3S, du versement au
FNAL (Fonds national d’aide au logement) et des divers prélèvements s’ajoutant aux cotisations de sécurité
sociale. Tous ces prélèvements, sauf la CET (contribution économique territoriale) récemment réformée, sont en
outre « dynamiques ».
Le débat sur les charges des entreprises doit donc sortir du seul champ traditionnel des cotisations de sécurité
sociale qui ont d’ailleurs été déjà considérablement allégées pour les bas salaires (pour un coût de plus de 30
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Md€). Un inventaire précis, une analyse de la dynamique et de la pertinence de ces prélèvements dont certains
sont assis sur les salaires seraient bien utiles.
La
Taxe sur la valeur ajoutée
n’a pas évolué de la même manière de part et d’autre du Rhin.
Si l’on prend pour base 1990, l’Allemagne a augmenté de 5 points son taux normal de TVA depuis 1990,
essentiellement
pour réduire les déficits et, pour une part plus faible, alléger les charges pesant sur le facteur
travail. Dans le même temps, la France a augmenté son taux d’un point. Même dans la période la plus récente,
alors que l’Allemagne a augmenté son taux de trois points, la France a, par phases successives, baissé le produit
de la TVA.
Les exceptions au taux normal sont sensiblement plus importantes en France, sans que le prélèvement de TVA y
soit plus juste : appliquer le taux réduit aux travaux de rénovation et à la restauration, deux consommations qui
ne sont pas principalement le fait des ménages modestes, n’est pas à proprement parler une mesure de justice
fiscale…
Ainsi, si l’on se contentait d’un simple alignement, en France, sur le niveau (7 % en Allemagne contre 5,5 %) et le
périmètre du taux réduit appliqués en Allemagne, la France disposerait d’une recette supplémentaire de 15 Md €.
Les deux tiers de cette moindre recette proviennent des taux réduits sur les travaux dans les logements et dans
la restauration, qui n’existent pas en Allemagne.
Plus généralement, la France apparaît en la matière comme une sorte de singularité : les pays du Nord de
l’Europe, et tout récemment le Royaume-Uni, qui a relevé son taux normal de 2,5 points pour un produit d’environ
15 Md€, sollicitent davantage la TVA et n’hésitent pas à la modifier.
Enfin, dernier bloc fiscal que nous avons comparé,
la fiscalité environnementale
, qui dans les deux
pays se situe à un niveau inférieur à celui constaté en Europe.
Les politiques menées sont divergentes : l’Allemagne a alourdi progressivement mais de manière continue la
taxation des carburants alors que notre TICE – Taxe intérieure sur les consommations énergétiques (ex TIPP) a
vu son rendement stagner.
Quant à l’utilisation des véhicules particuliers, elle est moins taxée en France depuis la suppression de la
« vignette » au début des années 2000.
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(PRINCIPAUX ENSEIGNEMENTS)
Avant de répondre à vos questions, j’en viens maintenant aux principaux enseignements, qui font l’objet du
chapitre 3, que nous pouvons tirer de ce travail de comparaison, qui a beaucoup mobilisé la Cour et dont je crois
pouvoir souligner le caractère novateur.
Il ne s’agit pas d’appliquer ou de copier un modèle, pas du tout, mais de réfléchir à la politique française de
prélèvements, à ses finalités et à ses évolutions possibles, dont il revient naturellement au gouvernement et au
Parlement de décider.
La première leçon que nous pouvons tirer de cet exercice comparatif porte sur
les principes, sur la
conception même de la politique fiscale
.
L’Allemagne attache une priorité plus forte au rendement budgétaire, à la préservation de la recette, en un mot à
l’équilibre de ses finances publiques. Elle préfère aussi des mesures fiscales qui soient neutres économiquement
et ne distordent pas l’activité, alors que la France a souvent tendance à pratiquer une forme d’interventionnisme
fiscal et à agir dans un même domaine à la fois par des dépenses budgétaires et des régimes fiscaux
dérogatoires.
Le résultat de ces principes, c’est une fiscalité allemande qui fait moins de place aux exceptions et aux niches
(IR, IS imposition des revenus du patrimoine). Toujours dans cette même logique, le gouvernement allemand
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vient d’ailleurs d’engager une démarche visant à délimiter de façon encore plus stricte le champ d’application du
taux réduit de TVA.
Le principe d’unité et d’intégration de la politique des prélèvements est plus fort en Allemagne. Alors même qu’il
s’agit d’un pays fédéral, la règle veut que les impôts soient partagés entre l’Etat, les Länder et les collectivités
territoriales, et le pouvoir fiscal est partagé entre Bundestag et Bundesrat. En France, au contraire, l’autonomie
des collectivités territoriales se mesure traditionnellement au poids de leurs recettes fiscales propres, si bien que
le pouvoir fiscal est juxtaposé entre l’Etat et les collectivités territoriales.
En matière de finances sociales, l’Allemagne refuse de laisser la Sécurité Sociale en situation durable de déficit :
à défaut d’autre solution, les déficits sont compensés par le versement d’une subvention du budget général, alors
qu’en France, nous maintenons une séparation de principe entre les comptes sociaux et les comptes de l’Etat et
admettons un déficit permanent des comptes sociaux débouchant sur une dette croissante.
S’il fallait résumer l’approche allemande de la fiscalité, je dirais – sans chercher pour autant à idéaliser - qu’ils
préfèrent une politique fiscale plus lisible, plus prévisible, plus neutre et plus stable, ce qui présente bien des
avantages pour les agents économiques.
Second point : quels enseignements concrets pouvons-nous tirer, en France, de ces éléments de
comparaison ?
Au delà des débats en cours (sur la fiscalité du patrimoine, sur le rapprochement éventuel et délicat en termes
d’assiette de l’IR et de la CSG),le rapport relève que si l’on s’en tient à la comparaison entre la France et
l’Allemagne c’est, au-delà de la nécessaire réduction des niches fiscales et sociales, en matière de TVA et de
fiscalité environnementale qu’existent les plus fortes marges de rapprochement.
Le rapport souligne aussi la nécessité d’inscrire durablement la politique fiscale dans une double perspective : la
réduction des déficits et l’amélioration de la compétitivité et du potentiel de croissance de notre économie. Il
mentionne enfin, s’agissant de ce deuxième objectif, la voie à explorer : engager un processus progressif de
substitution d’un financement universel à un financement « professionnel » assis sur le facteur travail pour des
politiques publiques sans lien direct avec l’entreprise : politique familiale, mais aussi de transport et de logement.
C’est un débat vaste et sensible qui appelle expertises et concertations. La Cour ne prétend en aucune manière
le clore mais elle est convaincue qu’il est nécessaire et qu’il n’est pas synonyme de renoncement aux
préoccupations de justice qui, dans la situation actuelle, sont fortes et légitimes, et qui peuvent prendre la forme
soit d’aménagements des prestations sociales, soit d’aménagements de la progressivité de l’impôt.
En tout cas, la France a besoin d’une stratégie fiscale de moyen terme claire et cohérente avec sa stratégie en
matière de finances publiques, qui ne saurait se réduire au seul volet « dépenses ». Pourquoi ne pas d’ailleurs à
l’avenir inclure dans les lois de programmation des finances publiques ayant force contraignante des dispositions
clé guidant la politique en matière de prélèvements fiscaux et sociaux et qui, s’agissant des déficits sociaux,
reposent sur le refus des déficits ?
Troisième et dernier point : quelles leçons pour poursuivre la convergence fiscale entre les deux
pays ?
La France et l’Allemagne ne sont, en aucun domaine, « des concurrents fiscaux ». La comparaison met
inévitablement l’accent sur les différences, c’est la loi du genre. Cela ne saurait faire oublier que ce qui rapproche
les deux pays est beaucoup plus important que ce qui les sépare dès lors qu’on élargit le champ de l’analyse et
que l’on resitue le couple franco-allemand par rapport à la zone euro et a fortiori à l’Union européenne.
Pour que la France et l’Allemagne continuent sur la route du rapprochement et de la convergence, le rapport
suggère trois voies :
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- tout d’abord, faire progresser la convergence au quotidien en identifiant puis en résolvant les problèmes
pratiques qui subsistent pour ceux qui exercent une activité dans les deux pays, en particulier les chefs
d’entreprise. On pourrait ainsi harmoniser les délais de déclaration fiscale ou les modalités d’évaluation des biens
en cas de succession ou de transmission d’entreprises, qui sont aujourd’hui sources de complexité et de
difficultés ;
- ensuite, parvenir à la définition d’éléments d’assiette commune en matière d’IS. Les deux pays devraient
pouvoir s’accorder sur l’essentiel voire la totalité de ces règles. Ce serait un pas important dans la perspective
d’une assiette commune au niveau de l’Union Européenne dont la Commission vient de relancer le projet. Le
couple franco-allemand, dans ce domaine comme bien d’autres, peut avoir un rôle d’entraînement.
- enfin, il faut veiller à mieux inclure les politiques fiscales dans la coordination économique renforcée dont la
France, l’Allemagne, et au-delà la zone euro, ont besoin. C’est le conseil économique franco-allemand qui
pourrait naturellement en être le pivot.
J’arrive au terme de ma présentation. J’espère vous avoir convaincus que nous avons besoin d’une stratégie
fiscale de moyen terme. La Cour espère par ce rapport contribuer à éclairer le débat fiscal des mois et des
années à venir, débat dont chacun mesure l’importance pour notre pays.
Je vous remercie de votre attention. Nous sommes à votre disposition pour répondre aux questions que vous
souhaitez nous poser.