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Rapport d'activité 2014 de la Chambre régionale des comptes des Pays de la Loire : communiqué de presse

CRC PAYS DE LA LOIRE

Eléments de contexte : 

Le rapport d’activité de la juridiction a pour finalité de rendre compte de son action et, dans le souci de faire « œuvre utile » en répondant aux préoccupations notamment des élus et gestionnaires locaux, de tirer des enseignements de portée transversale des contrôles qu’elle a réalisés et des enquêtes auxquelles elle a participé en 2014.

C’est dans cet esprit qu’ont été rédigées, par exemple, les analyses proposées sur la situation financière des collectivités du bloc communal et celle des établissements publics de santé, celles également sur trois politiques publiques conduites par des collectivités territoriales : la politique du spectacle vivant par une grande ville de la région, la gestion de la politique de transports urbains par une communauté urbaine et une communauté d’agglomération, les aides aux entreprises sur un territoire vendéen. 

 

Points de fond à souligner : 

1 - En 2014 comme les années précédentes, la grande majorité des collectivités contrôlées dans les Pays de la Loire présente une situation financière équilibréemême si certaines d’entre elles connaissentune progression forte de l’endettementou sont confrontées à des emprunts structurés ou à risques élevés. 

Ainsi, pour financer des investissements de grande ampleur, une communauté d’agglomération a, en complément de son autofinancement, dû mobiliser un montant élevé d’emprunts nouveaux. En conséquence, le service de la dette a été multiplié par trois et la capacité d’autofinancement nette disponible a régressé de 9 %. Le besoin très important d’emprunts a amené la collectivité à mobiliser 80 M€ d’emprunts à risque élevé en 2008-2009, en sous estimant le contexte national qui alertait déjà fortement sur les conséquences de tels choix. 

            Egalement, une grande ville, dont la situation financière reste tendue, a connu une amélioration notable de sa capacité de désendettement grâce à la mise en œuvre, depuis 2008, d’une stratégie de désendettement et de sécurisation de la dette. Pour autant, la composition de sa dette, dont deux emprunts structurés représentent plus de 22% de l’encours total, situe la ville parmi les communes les plus particulièrement exposées. Elle a, d’ailleurs, réagi en octobre 2012, par la voie d’une assignation en justice de la banque concernée. 

            Ces situations à risques n’épargnent pas de plus petites collectivités. Ainsi, dans une première commune, la présence d’un emprunt structuré dans l’encours de la dette a alourdi les charges financières et pèsera sur sa capacité future d’investissement. Une seconde commune, est confrontée à la gestion d’un emprunt structuré, souscrit en 2006, et qui fait l’objet d’une action en justice de sa part concernant les intérêts de celui-ci. 

Egalement, dans le cadre des contrôles budgétaires effectués à la demande du préfet, la chambre a constaté des situations financières dégradées touchant des petites communes nécessitant des actions correctrices dans un cadre pluriannuel.

 

2 -Pour autant, un certain nombre de constats tendanciels régionaux, en partie préoccupants, peuvent être faits à l’orée de cette année 2015. 

Ainsi, en 2014, l’investissement des collectivités locales régionales aurait diminué de 6,8% après une hausse de 4,1% en 2013, cette tendance résultant d’un repli fort pour le bloc communal. Le niveau d’investissement reste élevé, toutefois en euros constants il est à peine supérieur à celui observé dix ans auparavant. Egalement, l’épargne brute des collectivités locales régionales aurait diminué de -4,9%. Cette baisse serait la troisième consécutive (après-3,8% en 2013 et –2,7% en 2012) et la plus importante des trois. Cependant, elle a encore permis de financer, par ressources propres, les investissements locaux 2014 à hauteur d’une proportion des deux tiers environ. 

Après une année 2013 déjà faible en raison du gel des dotations de l’Etat et de la baisse générale des droits de mutation à titre onéreux (DMTO), le rythme de progression des recettes de fonctionnement décèlerait encore pour atteindre +1,2% en 2014 (+1,6% en 2013). Ce taux d’évolution résulte de la baisse pour la première fois des dotations de l’Etat et de recettes fiscales qualifiables globalement de peu évolutives étant observé que les ressources fiscales des collectivités locales auraient progressé de 3,2%. 

Les dépenses de gestion des collectivités locales régionales auraient augmenté de 3,5% en 2014, soit une hausse relativement modérée après une hausse de près de 8% en 2013. Si les différents postes de gestion courante enregistrent une décélération, les frais de personnel auraient augmenté en moyenne de près de +3,2% après 3,8% en 2013. Cette évolution encore importante résulterait, en partie, de plusieurs mesures gouvernementales : hausse des cotisations CNRACL, revalorisation des bas salaires (catégorie C) et mise en place de la réforme des rythmes scolaires. 

En 2015, le contexte économique peu porteur, associé aux effets de cycle et à une réduction plus forte qu’en 2014 des dotations de l’Etat, laissent légitimement présager un nouveau repli des dépenses d’équipement. Cette situation pourra également avoir un impact sur le réseau d’alerte des collectivités dans la région, qui se dégrade nettement (55 collectivités y étaient inscrites en 2013 pour 28 en 2012) après avoir connu une situation plutôt favorable.                                                             

 

3 - La chambre a porté également uneattention particulière à la politique du spectacle vivant conduite par une grande ville. En dépit de quelques critiques, l’examen de cette politique municipale a révélé un bilan largement positif. 

En 2012, la Ville a consacré 25 M€ au spectacle vivant. Ceci en fait la principale activité soutenue au titre de la fonction culture, elle-même premier poste de dépenses du budget municipal. Cette politique apparaît comme une réussite indéniable pour l’image de la collectivité et pour l’essor de créateurs désormais reconnus. Néanmoins, les relations conventionnelles entre la Ville et ces structures présentent de nombreux points de faiblesse. Par ailleurs, la Ville ne mesure pas globalement la création sur son territoire et n’a pas une vision synthétique de l’offre de spectacle vivant, ni de l’économie du secteur. Enfin, la connaissance du public bénéficiaire reste perfectible et l’accès des familles à revenu modeste demeure à renforcer. 

                                                                  

4 - La chambre entreprend régulièrement des contrôles coordonnés sur des organismes de même nature, dont elle rend compte des résultats dans son rapport d’activité. Le rapport d’activité pour 2014 comporte ainsi des développements concernant les établissements publics de santé. 

De manière générale, la chambre a constaté que la situation budgétaire des hôpitaux s’est tendue au cours de la période 2008 à 2013, en raison en particulier, pour un CH de recours, des surcoûts de fonctionnement induits par la politique d’investissement rendue nécessaire pour conforter l’activité de l’établissement. Egalement, pour un premier CH de proximité, l’ampleur des déficits explique que le retour à l’équilibre des comptes ne peut être envisagé que sur plusieurs années conformément au contrat de retour à l’équilibre signé avec l’Agence régionale de santé. A contrario, la situation du second CH, affectée par des déficits importants, s’est redressée grâce à une politique volontariste de maîtrise des charges et de réorganisation de l’établissement. Egalement, la mise en œuvre du contrat signé avec l’ARS, le renouvellement de la convention tripartie relative au secteur médico-social et le développement des outils internes de pilotage devrait permettre à un hôpital intercommunal, pour lequel la progression des charges de personnel a pesé sur l’équilibre d’exploitation, de conforter son activité et sa situation financière.                                                                 

 

5 - Comme les années précédentes, la chambre a également contribué à une enquête nationale réalisée conjointement par la Cour et les chambres régionales des comptes portant en 2014 sur les transports publics urbains de voyageursA ce titre, elle a plus particulièrement examiné la gestion de deux intercommunalités importantes dans la région lesquelles se sont récemment dotées d’un tramway mis en service respectivement en 2007 (collectivité B) et en 2011 (collectivité A).Cinq enseignements principaux peuvent en être tirés : 

Le coût : Le coût total du tramway a été sensiblement analogue pour les deux groupements de communes : 336,9 M€ (21,9 M€/km) pour la collectivité B et 329 M€ (26,8 M€/km) pour la collectivité A. De plus, la majeure partie de ces investissements a été financée, dans les deux cas, par l’emprunt bien qu’il faille également noter un important subventionnement, du budget principal au budget annexe transport (collectivité A) et globalement un intéressement des collectivités elles-mêmes par le biais d’une part non résiduelle d’autofinancement. 

Le mode de gestion :  Le mode de gestion privilégié pour assurer l’exploitation de ces deux services publics de transports, comme dans un grand nombre de collectivités, a été l’externalisation par le biais d’une délégation de service public à contribution forfaitaire prenant la forme d’un affermage, c’est-à-dire d’une mise à disposition des moyens d’exploitation par la collectivité elle-même qui prend donc en charge la majeure partie des investissements. Ces conventions ont été, en général, conclues pour une durée de 7 ans. Dans les deux cas, la contribution financière à la délégation de service public a été plus importante que celle initialement prévue : collectivité B (+9,8 % en 2012, +19,2 % sur la période contractuelle) ; collectivité A (+15 % en 2012, +36,3 % sur la période contractuelle). 

La mise en accessibilité du réseau :L’accessibilité a été correctement anticipée dans la collectivité B puisque son tramway disposait d’un taux d’accessibilité de 100 % et les bus de 93,5 % en 2013. En ce qui la concerne, la collectivité A fournit les efforts nécessaires à la mise en conformité de son réseau. Mais, en 2013, seulement 52,3 % des bus étaient accessibles. 

La politique tarifaire :Pour les deux collectivités, la majeure partie des recettes tarifaires provient des tickets qui représentaient en 2012, 44,6 % des recettes (collectivité A) et 49,2 % (collectivité B) alors que la proportion de voyages est moindre. Les passagers occasionnels contribuent donc, dans les deux cas, proportionnellement plus à leur voyage que les abonnés. Globalement, l’ensemble de l’offre tarifaire des deux collectivités a augmenté entre 2008 et 2012. Dans la collectivité A, le prix du ticket à l’unité a particulièrement augmenté pour la période contractuelle passant de 1,10 € à 1,40 € (+27,2 %). Ce dernier prix est également celui constaté dans la collectivité B en 2011. Dans cette dernière également, les tarifs pour les salariés et les scolaires sont ceux qui ont subi la plus forte hausse alors que les abonnements pour les étudiants ont connu une croissance plus limitée. En revanche, il a été constaté dans la collectivité A qu’un salarié bénéficiant de la prime de transport payait,in fine,  moins cher qu’un étudiant. 

Le bilan :Si le bilan du tramway est plutôt positif dans la collectivité B puisqu’il a permis une diminution du trafic en centre-ville et sur les autres axes périphériques, le résultat est plus mitigé dans la collectivité A où la part de la voiture n’a pas diminué entre 1998 et 2012. Néanmoins, la fréquentation des transports en commun aurait augmenté depuis 2011. Mais il n’est pas encore possible d‘affirmer qu’il s’agisse là d’un effet bénéfique de la mise en place du tramway. De fait, la collectivité A ne présente ni difficultés de circulation, ni de stationnement, constat qui a mis en partie fin au projet de réalisation d’une seconde ligne de tramway, déjà en cours de réalisation dans la collectivité B. 

                                                               

6 - Enfin, la chambre a rendu publics en 2014 les résultats d’une enquête sur les politiques économiques conçues et mises en œuvre sur un territoire de Vendée (qui regroupe près de 117 000 habitants et concentre 24 % des emplois du département), par dix collectivités et organismes. 

L’enquête a porté sur l’ensemble des dispositifs d’aides aux entreprises, ainsi que sur les interventions des collectivités locales en faveur du développement économique de leur territoire, mais il a été décidé d’en exclure les aides à l’agriculture, à la pêche et au tourisme, qui relèvent de problématiques spécifiques ; ainsi que les actions en faveur de la formation, de la recherche, de l’urbanisme, de la politique de la ville ou de l’aménagement du territoire. Les dépenses exposées dans ce cadre, au cours de la période 2007-2011, se sont élevées à plus de 60M€.Deux enseignements principaux peuvent en être tirés : 

L’enquête a mis en lumière une spécialisation de fait, entre les collectivités intervenant directement ou par l’intermédiaire d’opérateurs, sur le seul territoire du pays ou sur un périmètre plus large comme le département et la région.La stratégie de développement économique des premières passe essentiellement par des actions en faveur de l’attractivité du territoire, au travers principalement de l’aménagement de zones d’activités économiques, de la création de pépinières d’entreprises et d’un appui aux structures de soutien aux entrepreneurs. Les secondes octroient des aides directes aux entreprises, complétées par des interventions directes qu’ils confient à des partenaires. 

Cette spécialisation de fait trouve toutefois ses limites dans la coexistence de dispositifs redondants, dont la gestion  n’est pas ou se trouve insuffisamment coordonnée. En effet, les dispositifs de coordination prévus par la loi ne sont pas pleinement exploités. Une autre limite identifiée réside dans le fait que si la volonté de coopération des acteurs est manifeste, les initiatives prises en particulier, à ce titre, par la région et le département rencontrent inégalement l’adhésion de leurs partenaires. 

La cohérence d’ensemble du dispositif souffre également de l’absence d’évaluation coordonnée des dispositifs d’aides et de développement économique mis en œuvre par les intervenants.D’une manière générale, les collectivités territoriales et les groupements de communes, examinés dans le cadre de l’enquête, assurent un suivi et un contrôle rigoureux des dispositifs qu’ils mobilisent. Ainsi, les données rassemblées à ces deux titres offrent la matière nécessaire à une analyse des résultats atteints au regard des objectifs visés et des moyens déployés, qui permettrait de porter une appréciation sur l’efficacité et l’efficience de ces dispositifs, mais elles ne sont pas suffisamment exploitées dans ce but. Les acteurs se montrent cependant tous soucieux de progresser dans ce domaine tout en soulignant les difficultés notamment conceptuelles de l’évaluation. 

Lire le rapport d'activité 2014