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Communiqué de presse : Rapport public thématique de la Cour des comptes « L’accueil des enfants de moins de trois ans : une politique ambitieuse, des priorités à mieux cibler». Quelques exemples tirés des contrôles effectués en Pays de la Loire

CRC PAYS DE LA LOIRE

I.- Les principaux enseignements du rapport public thématique de la Cour et des chambres régionales des comptes sur l’accueil des enfants de moins de trois ans 

La politique d’accueil de la petite enfance en France concerne les enfants depuis leur naissance jusqu’à l’âge de six ans, âge de leur scolarisation obligatoire. Mais la Cour et les chambres régionales ont limité l’examen  de cette politique publique à l’accueil des enfants de moins de trois ans, âge à partir duquel ils doivent pouvoir être accueillis dans les classes d’école maternelle et ne sont, en principe, que marginalement admis dans les structures d’accueil. Elle repose sur le libre choix des parents. 

La mise en œuvre efficace de cette politique, à laquelle l’Etat, la sécurité sociale et les collectivités locales consacrent des moyens atteignant près de 14 Mds€ et qui concerne de nombreux domaines (famille, sanitaire et social, emploi, école…) suppose une double coordination : coordination de l’action de divers ministères (Affaires sociales, Finances, Education, …) et de la branche Famille de la Sécurité sociale, coordination aussi de l’intervention de l’Etat et des collectivités locales concernées. 

Plusieurs rapports, dans la période récente, ont traité de cette politique. Le rapport public thématique produit par la Cour et les chambres régionales des comptes a pour originalité de donner une vision d’ensemble de la façon dont s’articulent, dans ce domaine, les interventions des collectivités locales (communes, EPCI, départements et régions), de la branche Famille de la Sécurité sociale (CNAF et CCMSA) et des divers ministères. 

Ses analyses et ses conclusions combinent la diversité et la complémentarité de la capacité d’enquête de la Cour et des chambres régionales des comptes. Elles sont fondées sur des enquêtes menées conjointement par trois chambres de la Cour ainsi que par quatorze des quinze chambres régionales métropolitaines (au total, cette enquête de grande envergure a mobilisé 71 magistrats qui ont examiné la gestion de 138 organismes nationaux ou locaux dont 5 régions, 16 départements, 21 établissements publics de coopération intercommunale, 75 communes et centres communaux d’action sociale et 10 associations) et l’une des cinq chambres régionales d’outre-mer (La Réunion). 

Les contrôles de la Cour ont porté sur l’animation et le pilotage général de cette politique ainsi que sur les incitations fiscales et sociales destinées à promouvoir la garde du jeune enfant. Les chambres régionales des comptes ont enquêté sur les actions mises en œuvre par les collectivités locales et leurs partenaires, ainsi que leurs coûts, par ailleurs souvent ignorés. 

L’enquête se proposait de répondre à trois questions : 

  • Les résultats obtenus sont-ils à la hauteur des objectifs, à quel coût ? 

  • Le pilotage de cette politique est-il cohérent, compte tenu de la diversité des intervenants et des dispositifs?

  • Le service rendu aux familles est-il efficace et son efficience peut-elle être améliorée ? 

Partant de données objectives favorables pour notre pays (taux de fécondité de 2 enfants par femme contre 1,6 pour l’Union européenne (UE), taux d’emploi des femmes ayant trois enfants ou plus de 50,4% contre 45,9% pour l’UE, taux d’accès des enfants de moins de trois ans à une structure d’accueil collectif (structure d’accueil collectif : un établissement d'accueil du jeune enfant (crèche) ou une école maternelle) de 41% contre 36% pour l’UE), la Cour et les chambres régionales des comptes ont fait trois constats : 

-          L’offre d’accueil qui s’est développée de façon notable reste inégalement répartie et son coût pour les finances publiques doit être mieux maîtrisé ;

-          Le pilotage général de cette politique est peu lisible et insuffisamment coordonné ;

-          Des améliorations sont souhaitables en termes d’efficience et d’efficacité.

 

1-      L’offre d’accueil se développe de façon notable mais reste encore inégalement répartie et son coût pour les finances publiques doit être mieux maîtrisé 

Entre 2006 et 2011, 131 600 nouvelles places d’accueil ont été créées conformément aux objectifs fixés dans les plans crèches et dans le plan gouvernemental de développement de la garde d’enfant « 2008-2012 » : l’offre de garde progresse pour les établissements d’accueil des jeunes enfants (+53 000 places), les assistantes maternelles (+160 000 places) et les salariés à domicile (+5 000 places). 

Mais des ombres viennent obscurcir ce tableau. La préscolarisation des enfants de deux ans à l’école maternelle (qui n’est pas une obligation de l’éducation nationale), baisse de façon continue (-87 000 places entre 2006 et 2011). Dans le département de la Mayenne par exemple, les places offertes en écoles maternelles pour les moins de trois ans ont diminué de près de 45 %. Surtout, l’offre d’accueil connaît d’importantes disparités territoriales et sociales : fin 2011, la capacité d’accueil varie dans un rapport de 1 à 3 selon les départements métropolitains. 

Par ailleurs, l’accès des familles aux différents modes de garde reste largement dépendant du niveau de leurs revenus. Insuffisamment modulés, les mécanismes de solvabilisation ou de tarification des établissements ne garantissent pas cet accès aux familles les plus modestes. Pour les familles dont les revenus sont égaux à deux SMIC ainsi que pour une personne seule vivant avec un SMIC, le reste à charge pour une garde par une assistante maternelle est plus de deux fois plus élevé que celui induit par le choix d’un accueil en établissement d’accueil de jeune enfant (EAJE). 

Ces observations critiques sont présentées dans le contexte d’une forte augmentation du coût de cette politique d’accueil pour les finances publiques, qui est passé de 11,7 à 13,95 Mds€ entre 2006 à 2011, soit une hausse de 19,2% principalement supportée par la branche Famille de la Sécurité sociale (+1,75 Md€). Dans le même temps, le nombre de places agréées ne progresse que de 11,7% et celui des enfants de moins de trois ans de 2%.

 

2-      Le pilotage général de cette politique est peu lisible et insuffisamment coordonné 

Au niveau national, les objectifs de l’Etat sont portés par deux directions d’administration centrale et le système d’information de la CNAF apparaît très complexe. Les indicateurs mis en place rendent difficiles le suivi et l’évaluation de cette politique. 

A titre d’exemple, le nombre de places agréées auprès d’assistantes maternelles n’est connu qu’avec deux années de décalage. Aucun indicateur n’est disponible sur l’avancement des plans crèches (plus de 4,5 Md€ en 12 ans). Les objectifs de développement de l’offre font appel à la notion de « solution d’accueil » mêlant les créations de places proprement dites mais aussi, de façon plus subjective, une prévision d’augmentation de la fréquentation des places d’accueil. Le suivi des places de crèches donne lieu à deux séries statistiques différentes. 

Au niveau local, la répartition des compétences est éclatée entre la caisse d’allocations familiales (CAF), le département et le niveau communal, en matière d’initiative, d’autorisation, et de financement des projets. Du fait de cette absence de rationalisation, la politique d’accueil manque de cohérence et peine à trouver sa pleine mesure sur le terrain. Pourtant, les communes et leurs groupements, sont au cœur de l’organisation de l’offre d’accueil. Le niveau intercommunal est encore rarement retenu, alors qu’il serait source d’économies et de rationalisation. 

Très peu de commissions départementales d’accueil du jeune enfant (CDAJE) fonctionnent aujourd’hui de façon permanente, alors que les instances partenariales de niveau départemental sont les seules actuellement à pouvoir porter une réflexion d’ensemble prospective, et à assurer le suivi de la politique d’accueil dans le département. 35% seulement des départements ont adopté un schéma départemental d’accueil de la petite enfance. 

La gestion des ressources humaines est éclatée et insuffisamment prospective. Les régions disposent de la compétence en matière de formation professionnelle dans les domaines sanitaire et social, mais la décentralisation en la matière est restée partielle, et la concertation entre les différents acteurs locaux de cette politique publique (régions, départements, EPCI, communes) reste peu organisée. 

S’agissant des 400 000 assistantes maternelles agréées, les départements n’ont pas mis en place de gestion prévisionnelle des effectifs et délivrent des agréments sans plan d’ensemble, alors que la convention d’objectifs et de gestion (COG) nationale conclue par l’Etat et la CNAF pour la période 2013-2017 retient un objectif de création de 100 000 places supplémentaires en accueil individuel et que, dans certains territoires, les assistantes maternelles commencent à connaître une situation de chômage ou d’inactivité.

 

3-      Cette politique publique pourrait être plus efficiente et plus efficace 

L’amélioration de l’efficience (« faire mieux à moyens constants ») pourrait être obtenue notamment par le développement des structures d’accueil collectif dont les coûts de fonctionnement sont les plus économiques : crèches familiales et lieux dédiés à l’accueil des enfants de deux ans. Pour des raisons qui tiennent aux normes d’encadrement ou d’organisation, ces structures offrent des coûts d’accueil nettement inférieurs à ceux des accueils classiques. A cet égard, l’échec des jardins d’éveil (18 fin 2011) est en grande partie dû à l’absence de caractère pérenne des subventions versées par les CAF dans le cadre de ce dispositif qui est toujours resté expérimental. 

La mise en œuvre de la réforme du financement par la CNAF des établissements d’accueil, qui s’est traduite par l’institution de la prestation de service unique (PSU), connaît des résultats en-deçà des attentes en termes de taux d’occupation des structures d’accueil et de services offerts aux familles : fin 2011, seulement un établissement d’accueil sur deux atteint un taux d’occupation acceptable alors que la proportion de crèches ayant une liste d’attente est estimée à 80 %. 

En outre, le niveau de service délivré par les établissements d’accueil reste hétérogène et certaines obligations pourtant imposées par le régime de la PSU aux gestionnaires d’établissements sont en fait indûment supportées par les familles (repas, fournitures de soins …). 

L’amélioration de l’efficacité n’apparaît pas, non plus, hors de portée : le site internet www.mon-enfant.fr mis en place par la CNAF, et les relais d’assistantes maternelles (RAM) peuvent être beaucoup mieux utilisés : le nombre d’assistantes maternelles recensées sur le site (182 000) ne représente que 45 % seulement de l’ensemble des assistantes maternelles disposant d’un agrément. L’attribution des places en crèche pourrait reposer sur des procédures formalisées et plus objectivées, faisant appel à une centralisation de la demande des familles au lieu d’une dispersion au niveau des établissements. 

Les besoins spécifiques des familles peuvent être mieux pris en compte : l’accueil d’enfants dont les parents, souvent à revenus très modestes, travaillent en horaires atypiques, d’enfants porteurs d’un handicap ou d’enfants dont les parents sont engagés dans un parcours d'insertion sociale et professionnelle pourrait être davantage développé, ainsi que l’accueil d’urgence (grâce aux récentes dispositions du code de la santé publique relatives à l’accueil en surnombre). 

Enfin, les contrôles, souvent insuffisants et cloisonnés entre les différentes administrations chargées de les mettre en œuvre (PMI, CAF, commission de sécurité …), pourraient être mis en cohérence et rendus complémentaires les uns des autres. 

 

II.- Les illustrations offertes par les collectivités et organismes contrôlés dans le cadre de l’enquête nationale par la CRC des Pays de la Loire 

La chambre régionale des comptes des Pays de la Loire a contribué à l’enquête nationale sur l’accueil des enfants de moins de trois ans au titre du contrôle de la région des Pays de la Loire (le rapport d’observations définitives issu de ce contrôle va être rendu public dans les prochaines semaines), des villes d’Angers et du Mans, de la communauté d’agglomération de La Roche sur Yon, du département et de la CAF de la Mayenne, ainsi que d’une autre commune de la région dont l’examen de la gestion est en voie d’achèvement. 

Si le grand Ouest dispose d’une des capacités d’accueil théoriques les plus élevées, cela est souvent dû, comme en Mayenne, département rural, au nombre prédominant de places en accueil individuel chez les assistantes maternelles. Dans le département de la Mayenne, le taux de couverture en modes d’accueil pour les enfants de moins de trois ans est stable, oscillant entre 96 % et 99 % (30 % en Seine Saint-Denis, 85 % en Haute Loire) au cours des quatre années considérées et ce, sans compter l’accueil par un salarié au domicile des parents et l’accueil lié à la solidarité familiale. 

La Mayenne illustre l’exemple d’une répartition inégale de l’offre d’accueil à l’intérieur du territoire départemental, mais où l’expérience des maisons d’assistantes maternelles (MAM) a été parmi les plus développées (527 en octobre 2012). Ce type de structure reste toutefois concentré sur 3 départements du Grand ouest (Loire Atlantique, Maine et Loire et Mayenne). Le département se caractérise ainsi par une très nette prédominance de l’accueil individuel par les assistantes maternelles (92 %) sur l’accueil collectif en EAJE (8 %), ce qui est caractéristique d’un département rural. On y constate cependant une croissance de plus de 19% du nombre de places dans les EAJE au cours de la période 2008-2012. 

Leur couverture territoriale par les relais d’assistantes maternelles (RAM) est souvent importante (plus de 80%). En outre, le travail de certains RAM en Mayenne, en articulation avec la PMI, dépasse le cadre fixé par le législateur pour s’étendre à l’accompagnement des parents dans leur relation contractuelle avec les assistantes maternelles (calcul de la rémunération, rédaction des contrats, gestion des congés et des licenciements). 

La Mayenne illustre également l’inégale répartition des coûts et des aides : la dépense départementale moyenne par enfant au titre du fonds national d’action sociale (FNAS) géré par la CAF montre, sur l’année 2011, des dépenses variant de 450 € pour les montants les plus bas, à 3 626 € pour Paris, montant le plus élevé. Le département de la Mayenne affiche une dépense du FNAS de 615 €, ce qui le situe dans les montants les plus faibles. 

Le territoire de la Mayenne illustre aussi le rôle déterminant du contrat enfance jeunesse (CEJ;le contrat enfance jeunesse, précédé d’un diagnostic territorial, matérialise sur une période quadriennale un engagement réciproque de cofinancement avec une collectivité ou un EPCI.) proposé par la CAF. Aussi bien à travers la conclusion d’un contrat enfance jeunesse que dans le cadre des aides à l’investissement, la CAF apparaît comme un promoteur du développement de l’intercommunalité, notamment en milieu rural, même si, d’une manière générale, les CAF s’interdisent d’influer sur les équilibres politiques locaux. Ainsi, dans le département de la Mayenne, la très grande majorité des communautés de communes a signé un CEJ. La Mayenne a montré aussi une tendance au recentrage de ses aides à l’investissement en fonction de la définition de ses territoires prioritaires. 

Le rôle de la commission départementale d’accueil du jeune enfant (CDAJE), dépourvu d’objectifs prospectifs, volontaristes et opérationnels, et sans véritable pilotage partagé, est le cas constaté en Mayenne où l’on souligne le caractère informatif de cette instance. Si certains départements ont établi un schéma enfance-famille intégrant la thématique du jeune enfant, la Vendée et la Mayenne sont essentiellement tournés vers la protection de l’enfance, prioritaire pour les élus. 

L’agglomération de La Roche-sur-Yon (Vendée) llustre particulièrement, quant à elle, la volonté de l’intercommunalité à se développer comme échelon territorial à privilégier : le rapport public de la Cour et des CRC souligne en effet que l’offre d’accueil gagnerait à se concevoir à l’échelle intercommunale ou au niveau du bassin de vie. La coordination entre les communes de l’EPCI semble d’autant plus s’imposer que la répartition territoriale de l’offre est souvent contrastée, avec des structures d’accueil collectif implantées sur la ville-centre et des assistantes maternelles majoritairement domiciliées dans les communes périphériques, plus rurales. 

La communauté d'agglomération de la Roche-sur-Yon a particulièrement bien réussi un nouveau pilotage intercommunal qui fut adopté en juin 2011, fruit d’un travail partenarial avec la CAF et le Pays « Yon et Vie » : le schéma directeur quadriennal de la petite enfance. Ce schéma retient cinq axes de travail prioritaires, déclinés en projets d'actions assortis d'un calendrier prévisionnel de réalisation et d'une estimation des coûts. Outre la réalisation de nouveaux investissements, il préconise l'adoption d'un projet social et d'un règlement de fonctionnement communautaires des structures d'accueil, ainsi que l'harmonisation des modalités d'admission dans ces dernières. Il a donc été conçu comme un véritable outil prévisionnel et pluriannuel des actions à engager. 

Comme les autres régions, la région des Pays de la Loire a montré la faible représentativité des professionnels  de la petite enfance, ce qui n’incite pas la collectivité et ses partenaires à développer des actions spécifiquement ciblées : les EAJE représentent un faible pourcentage des professionnels des métiers de l’action sociale et de l’aide à la personne. Il en est de même des métiers de la santé pour les puéricultrices et les auxiliaires de puériculture. La formation des professionnels exerçant au sein des EAJE ne fait pas l’objet d’un développement spécifique dans les schémas de formation sanitaire et sociale. 

Les formations des directeurs d’EAJE présentent des lacunes, en matière d’encadrement et de gestion administrative, notamment. Ce constat est partagé par la région des Pays de la Loire, dont le schéma régional des formations fait état d’une demande fréquente des employeurs concernant des professionnels de la petite enfance disposant d’un double diplôme, auxiliaires de puériculture avec une compétence d’aide-soignant, et éducateurs de jeunes enfants avec un diplôme de management, par exemple. 

Dans le domaine de la gestion des ressources humaines, la ville du Mans a établi un protocole de mutualisation des moyens entre les structures d’accueil municipales, et mis en place un volant d’auxiliaires de puériculture au sein de son service « petite enfance ». La mutualisation des équipes de personnels entre plusieurs EAJE combinée à la constitution d’une réserve de professionnels « volants » y est déterminante dans la réactivité des gestionnaires à accueillir des enfants sur des créneaux disponibles. 

Les villes d’Angers et de La Roche sur Yon ont pris des initiatives, à poursuivre, dans la détermination de critères d’accueil afin de pouvoir répondre à toutes les situations : les demandes des familles sont généralement recensées par un guichet unique centralisant les informations relatives aux besoins de garde relatifs aux créneaux horaires, la résidence, la situation familiale. Ce dernier point fait partie des critères d’admission à Angers, alors que le rapport de l’Observatoire national de la petite enfance sur l’accueil du jeune enfant en 2011 relève que  « la situation familiale, et notamment la monoparentalité, est un élément qui ne semble pas prépondérant dans la décision, tout comme la faiblesse des ressources ». 

Diverses initiatives ont été recensées dans ce domaine à Angers. Des horaires élargis et des accueils de nuit sont proposés dans plusieurs crèches. Ils peuvent être complétés par une garde à domicile gérée par une association et financée en tant que de besoin par le CCAS. 

Le service de la petite enfance d’Angers a également organisé une procédure destinée à répondre aux situations d’urgence rencontrées par les parents. De même, la communauté d’agglomération de La Roche-sur-Yon réserve 8% des places agréées à l’accueil d’urgence. 

Concernant la connaissance des coûts, à La-Roche-sur-Yon, comme dans la majorité des villes, les charges communes telles que l’assurance, l’entretien, l’amortissement des matériels, les fluides et l’énergie des locaux d’accueil ou le coût des services « support » - comme la gestion des ressources humaines, l’informatique, la comptabilité, etc… - ne font pas systématiquement l’objet d’une ventilation à la sous-fonction 64 « crèches et garderies ». 

En conséquence, les communes et les EPCI, qui ne comptabilisent que rarement l’ensemble des charges relatives au fonctionnement des EAJE, n’ont qu’une connaissance incomplète du coût global de leur action en matière d’accueil de la petite enfance. Le partenariat entre la ville d’Angers, la Mutualité d’Anjou et l’association « petite enfance », a permis l’établissement d’un référentiel commun sur les taux d’activité et la comptabilisation des coûts. Le travail réalisé à cet égard est remarquable en ce qu’il prépare une convergence tarifaire des EAJE situés sur le territoire communal. 

Ce travail a d’ailleurs permis de montrer que, par les économies d’échelle qu’elle génère, la taille de la structure d’accueil influe sur son fonctionnement et son prix de revient horaire. Compte tenu du poids des dépenses de personnel dans les charges des EAJE (88%) et de la réglementation applicable en matière d’encadrement des enfants, cette observation n’est pas surprenante, mais permet de situer le seuil à partir duquel le prix de revient horaire d’une place ne diminue plus que faiblement, voire augmente à nouveau. Cet optimum financier correspond a priori à la tranche comprise entre 26 et 40 places d’accueil, ce qu’a fait apparaître l’étude conduite par le service « petite enfance » de la ville d’Angers en 2011 : 

Prix de revient horaire selon la capacité (places agréées) de l'EAJE 

En €/heure

2008

2011

2012

Inférieure à 10 places agréées

9,02

8,81

8,74

De 11 à 25 places agréées

7,48

7,96

8,17

De 26 à 40 places agréées

7,46

7,85

8,06

Supérieure à 41 places agréées

7,62

7,90

8,08

 

Enfin, à Angers, les dispositifs complémentaires à la préscolarisation du jeune enfant se mettent en place progressivement. Loin d’être généralisées, les « classes passerelles » peinent à se développer et ne se mettent en place que dans les villes de taille supérieure (la situation constatée à Angers illustre ce constat).