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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET
SES RÉPONSES
COMMUNE DE
LA PLAINE-DES-PALMISTES
(Département de La Réunion)
Exercices 2020 et suivants
Le présent document a été délibéré par la chambre le 25 août 2025
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
3
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
..........................................................................................
6
PROCÉDURE
............................................................................................................
7
OBSERVATIONS
.....................................................................................................
8
1
UNE SITUATION FINANCIÈRE DÉGRADÉE À SURVEILLER
.................
9
1.1
Une amélioration à apporter à la qualité et à la fiabilité des comptes
................
9
1.1.1
Des fonctions budgétaires et financières à professionnaliser
....................
9
1.1.2
De multiples travaux à conduire au profit d’une plus grande
sincérité des comptes
...............................................................................
11
1.1.3
Une chaîne de traitement des recettes à renforcer
...................................
15
1.2
Une situation financière dégradée sous l’effet d’un programme
d’investissement ambitieux
..............................................................................
18
1.2.1
Les ressources de fonctionnement : un niveau de financement
externe élevé
............................................................................................
18
1.2.2
Les dépenses de gestion : une progression constante
..............................
19
1.2.3
Une capacité d’autofinancement fortement dégradée
.............................
21
1.2.4
Une structure de financement des investissements à sécuriser
...............
22
2
UN PILOTAGE INTERNE À RENFORCER
...................................................
26
2.1
Une gouvernance à améliorer
...........................................................................
26
2.1.1
L’attribution et l’usage des délégations à mieux cadrer
..........................
26
2.1.2
Un fonctionnement des conseils municipaux à améliorer
.......................
28
2.1.3
Un renforcement des informations budgétaires et financières à
opérer
.......................................................................................................
30
2.1.4
La nécessité d’une plus grande transparence
..........................................
32
2.1.5
Des relations partenariales à fluidifier
....................................................
33
2.2
Une gestion des ressources humaines à repenser
.............................................
35
2.2.1
Des changements de modalités de gestion des services ayant une
incidence sur les emplois ouverts
............................................................
36
2.2.2
Un effectif nombreux mais insuffisamment structuré
.............................
36
2.3
Un recours encore significatif aux contrats aidés
.............................................
37
3
DES PROJETS COMPLEXES À LA GESTION PERFECTIBLE
................
40
3.1
Un équipement en quête d’un renouveau : l’espace culturel Guy Agénor
.......
42
3.2
Un équipement nouveau à la soutenabilité incertaine : la piscine
municipale
........................................................................................................
44
3.2.1
Des points de fragilités en matière de marchés
.......................................
45
3.2.2
Une enveloppe en hausse constante
........................................................
48
3.2.3
Un équipement coûteux qui pèse sur les finances de la commune
.........
49
3.3
Des initiatives locales en matière agricole, économique et sociale à
sécuriser
............................................................................................................
51
LA PLAINE-DES-PALMISTES
4
3.3.1
Les serres agricoles anticycloniques, aménagements qui peinent à
être érigés
................................................................................................
52
3.3.2
L’articulation avec d’autres projets d’ampleur
.......................................
53
ANNEXES
................................................................................................................
55
RÉPONSES
..............................................................................................................
66
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
5
SYNTHÈSE
La commune de La Plaine-des-Palmistes est une commune rurale des hauts de
l’Est de
La Réunion regroupant moins de 7 000 habitants. Une évolution démographique dynamique
laisse envisager une perspective de dépassement du seuil de 10 000 habitants à horizon 2030.
Dans cette optique
, elle entend développer son offre de services, d’équipements ou encore de
logements. Cette situation l’encourage à porter depuis 2020
la réalisation de multiples chantiers.
La commune présente une situation fragilisée par un
programme d’investissement
sans
proportion avec ses capacités propres de portage. Elle en assume le caractère ambitieux, au
motif d’un retard important à rattraper dans le niveau d’équipement du territoire et dans
l’optique d’obtenir un classement en station de tourisme
. Elle
s’attache à chercher des
partenaires pour les subventionner et elle est notamment parvenue à mobiliser des financements
européens substantiels. Pour autant, elle ne doit pas oublier de préserver les ressources
nécessaires pour un reste à charge qui lui incombe inévitablement.
Les données comptables ont fait apparaître une situation financière alarmante fin 2023.
Si la situation s’est légèrement redressée en 2024, le rétablissement de l’autofinancement doit
constituer la priorité. Des errements nombreux et des irrégularités ont été relevés en matière
budgétaire et comptable rendant difficile l’appréciation de la situation financière de la
commune. Celle-ci doit renforcer ses procédures et ses compétences internes et mener, dès que
possible, le travail de fiabilisation et d’assain
issement de ses comptes. La commune doit par
ailleurs poursuivre son effort de transparence récemment engagé tant auprès des élus que des
administrés.
Dans ce contexte, la commune a besoin d’une
organisation formalisée et reposant sur
des personnels qualifiés pour mener à bien ses missions. Or, la collectivité, animée notamment
par des préoccupations d’ordre social, mais aussi pour contenir ses charges de personnel,
a
recours aux emplois aidés. Elle est confrontée à
un déficit d’effectifs et de professionnalisation
sur des fonctions sensibles, qui mériterait d’être rapidement corrigé. Afin de sécuriser la
collectivité dans ses différents domaines, l’organ
isation des services supports gagnerait à être
davantage structurée et, durablement, d
’autant que la commune s’est engagée
dans des projets
d’ampleur.
Pour une partie des carences révélées, la commune a amorcé des actions de
régularisation sans attendre les observations définitives de la chambre. Il lui revient de les faire
aboutir et de s’assurer de leur mise en œuvre dans la durée.
La commune doit concilier la gestion de ses équipements déjà
existants, tel l’
espace
culturel Guy Agénor, avec celle d’équipements nouveaux, dont
la piscine municipale,
installation sportive attendue de longue date et ouverte finalement en 2024. Elle porte aussi des
initiatives locales dans les domaines alimentaire, économique et social autour du projet
alimentaire territorial (PAT). Ces projets à forts enjeux budgétaires, économiques et sociaux
sont porteurs de risques en termes juridiques et d’engagements
financiers. La chambre invite la
commune à une démarche prudentielle et à la plus grande vigilance sur les conséquences qu’elle
pourrait devoir porter seule.
Le dynamisme qui l’anime dans son ambition d’être classée station
de tourisme et, de manière plus générale, de soutenir le développement économique du
territoire
, doit s’accompagner de précautions dans la conduite de ses projets, qui va au
-delà de
la coordination plus étroite des comités de pilotage existants.
LA PLAINE-DES-PALMISTES
6
RECOMMANDATIONS
1
N°
Nature
Domaine
Objet
Mis en
œuvre
Mise en
œuvre
partielle
Non mis
en œuvre
Page
1
Régularité
Comptabilité
Procéder à des contrôles périodiques
des régies en application de l’article
R. 1617-17
du
code
général
des
collectivités territoriales, en lien avec le
comptable public, dès 2025.
X
10
2
Régularité
Comptabilité
Fiabiliser l’inventaire de la commune et
procéder à sa mise en cohérence avec
l’état
de
l’actif,
conformément
à
l’instruction budgétaire M57, dès 2025.
X
13
3
Régularité
Gouvernance
et
organisation
interne
Présenter à chaque réunion obligatoire
du conseil municipal un compte rendu
exhaustif et explicite des décisions
prises par le maire par délégation de
l’assemblée délibérante, en application
de l’article L.
2122-23 du code général
des collectivités territoriales, dès 2025.
X
27
4
Régularité
Comptabilité
/
Gouvernance
Procéder au renseignement complet et
fiabilisé
des
annexes
budgétaires,
notamment
des
engagements
pris
auprès
d’organismes
extérieurs,
conformément aux articles L. 2313-1 et
R.
2313-3
du
code
général
des
collectivités territoriales, dès 2025.
X
32
5
Performance
Situation
financière
Mettre en service la régie de recettes de
la piscine, dès à présent.
X
51
6
Performance Comptabilité
Prévoir
les
moyens
d’assurer
la
soutenabilité du fonctionnement de la
piscine, dès à présent.
X
51
1
Les recommandations sont classées sous la rubrique « régularité »
lorsqu’elles ont pour objet de rappeler la règle
(lois et règlements) et sous la rubrique « performance »
lorsqu’elles portent sur la qualité de la gestion, sans que
l’application de la règle ne soit mise en cause. Leur mise en œuvre fait l’objet d’un suivi.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
7
PROCÉDURE
Le contrôle des comptes et de la gestion de la commune de La Plaine-des-Palmistes a
été ouvert par lettres du président de la chambre adressées à M. Johnny Payet, actuel maire
depuis le 4 juillet 2020 et à M. Marc Luc Boyer, ancien maire.
Les entretiens de fin de contrôle prévus par l’article L. 243
-1 du code des juridictions
financières avec le maire en fonctions et son prédécesseur ont eu lieu séparément le
14 mai 2025.
Lors de sa séance du 15 mai 2025, la chambre a arrêté ses observations provisoires.
Celles-ci ont été notifiées en intégralité à M. Johnny Payet et pour la partie qui le concerne à
M. Marc Luc Boyer. MM. Johnny Payet et Marc Luc Boyer ont répondu respectivement le
1
er
août et le 28 juillet.
En application du 3
ème
alinéa de l
’
article R. 243-5 du code des juridictions financières,
des extraits ont été adressés au préfet, au président de la communauté intercommunale de
La Réunion Est (CIREST), au président du conseil départemental, au comptable public, au
directeur de la SPL Maraïna, au directeur de l’
établissement public foncier de La Réunion
(EPFR), au
centre communal d’action sociale (
CCAS) de la Plaine-des-Palmistes
ainsi qu’à
différents tiers. Le président de la CIREST, le président du conseil départemental, le comptable
public, le directeur de la SPL Maraïna et un tiers ont répondu.
Conformément à la possibilité offerte par l’article R. 243
-8 du code des juridictions
financières à l’ensemble des destinataires d’observations provisoires, seul M. Johnny Payet a
demandé à être entendu. L’audition s’est déroulée le 20 août 2025.
Après avoir examiné les réponses, la chambre, dans sa séance du 25 août 2025, a arrêté
les observations définitives suivantes.
LA PLAINE-DES-PALMISTES
8
OBSERVATIONS
La commune de La Plaine-des-
Palmistes est située au centre de l’île de La Réunion,
dans les hauts.
Sa superficie est de 83,19 km². Sa population est dynamique : elle compte
6 821 habitants en 2021
(donnée de l’Institut national de la statistique et des études
économiques - INSEE) contre 6 157 habitants en 2015, soit 11 % de plus.
Avec environ
82 habitants au km
2
, elle est peu densément peuplée, mais cette moyenne doit être relativisée des
nombreuses zones agricoles.
Elle présente des données économiques et sociales moins favorables que celles d’autres
territoires.
Selon l’I
NSEE, en
2021
, 68,4 % de la population de 15 à 64 ans est active. Le taux
de chômage
des 15 à 64 ans s’élève à 26,6 % en 2021 contre une moyenne nationale de 7,4
%.
La commune présente un taux de pauvreté de 38 %.
Elle appartient à la communauté intercommunale de La Réunion Est (CIREST) avec
cinq autres communes : Bras-Panon, Saint-André, Saint-Benoît, Sainte-Rose et Salazie.
La commune est actionnaire des quatre sociétés locales suivantes : société d’économie
mixte d’aménagement et de construction (SEMAC), société publique locale Est Réunion
Développement (SPL ERD), SPL Maraïna, SPL Horizons.
Le précédent contrôle de la chambre a donné lieu à un rapport d’observations définitives
(ROD) notifié à la commune le 10 avril 2018 et présenté en conseil municipal le 14 juin 2018.
Au titre de l’article 107 de la loi
de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation
territoriale de la République
(NOTRé), le maire a présenté un an plus tard à l’assemblée
délibérante un rapport des actions entreprises.
Le ROD 2018 comportait 11 recommandations
; aucune n’a fait l’objet d’un refus de
mise en œuvre mais une seule était totalement mise en œuvre en 2019.
Depuis, la commune
s’est
saisie d
’une partie de
s observations et recommandations de
la chambre mais de manière tardive.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
9
1
UNE SITUATION FINANCIÈRE DÉGRADÉE À SURVEILLER
1.1
Une amélioration à apporter à la qualité et à la fiabilité des comptes
1.1.1
Des fonctions budgétaires et financières à professionnaliser
1.1.1.1
Une direction ressources en sous-effectif et sous-encadrée depuis plusieurs
années
Sous l’autorité du directeur général des services (DGS), la direction ressources regroupe
5 services, comprenant chacun 1 à 3
agents. Dans cette organisation, il n’a pas été mis en place
de contrôle de gestion, ni de contrôle interne, permettant d’identifier et de prévenir les risques
financiers et comptables. Sur les 14 postes prévus au tableau des emplois, 8 sont pourvus à fin
2024. Au nombre des postes vacants figurent ceux du directeur et du directeur adjoint, depuis
2023, suite à un contexte interne particulier et sensible.
L’intérim de la fonction
était depuis assuré par le DGS mais cette situation
n’
était pas
satisfaisante compte tenu des missions dont il est chargé par ailleurs. La collectivité est affaiblie
par une direction ressources présentant un défaut
d’encadrement avec les qualifications
associées, source de désordres comptables et financiers et de non-
respect d’
obligations
réglementaires. Il lui manque une personne ayant les capacités de faire
l’
articulation au sein de
la collectivité et d’assurer la coordination à l’extérieur
. Partageant ce constat, la commune a
recruté le 19 mai 2025 un nouveau directeur pour assurer pleinement la fonction. Elle envisage
également des modifications dans son organisation, passant notamment par le renforcement du
service comptabilité, une évolution de la fonction de responsable subventions et assurances en
fonction de responsable d’optimisation financière
, ou encore le
recrutement d’un responsable
conformité et RGPD
2
.
Deux prestataires interviennent ponctuellement dans le cadre de conventions
d’assistance. L’étendue des interventions et la répartition des rôles entre commune et
prestataires ne sont pas toujours claires pour la commune, avec pour conséquence des actions
non menées. La nouvelle convention conclue le 19 juin 2025 avec le prestataire en charge des
travaux d’inventaire
offre un cadrage plus précis. En outre, elle prévoit un transfert de
compétences au profit des agents communaux afin de développer leur capacité en matière de
contrôle interne.
1.1.1.2
Des procédures peu formalisées et un déficit de contrôle de second niveau
L’action des services tient en partie à des échanges informels. La collectivité s’expose
à des pertes d’informations préjudiciables. La commune s’est dotée au 1
er
janvier
2024 d’un
2
Règlement général de protection des données.
LA PLAINE-DES-PALMISTES
10
règlement budgétaire et financier, obligatoire pour l’application de l’instruction M57. En dehors
de ce document récent, les procédures sont peu formalisées. Des opérations ne sont pas menées
au fur et à mesure au cours de l’année et aucun support ne retrace non plus celles à réaliser en
clôture d’exercice, ce qui conduit à des omissions.
Partageant ce constat, la commune a élaboré
un calendrier détaillé des opérations budgétaires récurrentes
et elle a présenté au conseil
municipal
en juin 2025 l’
ébauche
d’
un guide de procédures.
1.1.1.3
Le non-
respect de l’obligation de contrôle des régies
La commune dispose d’une régie d’avance et de plusieurs régies de recettes. Aucune
n’a fait l’objet de contrôle sur la période 2020
-
2024, en méconnaissance de l’article R.
1617-17
du code général des collectivités territoriales (CGCT).
La chambre a examiné des régies dans le cadre du présent contrôle. La régie de recettes
de la piscine
qui n’est pas mise en action en pratique, et la régie de recettes liée à l’espace
culturel Guy Agénor (ECGA), inactive, appellent des remarques qui figurent dans les
développements relatifs aux équipements respectifs.
La chambre recommande à l’ordonnateur de procéder à des contrôles périodiques de ses
régies en application de l’article R. 1617
-17 du CGCT, en lien avec le comptable public, dès
2025.
Recommandation n° 1 : Procéder à des contrôles périodiques des régies en application
de l’article R. 1617
-17 du code général des collectivités territoriales, en lien avec le
comptable public, dès 2025.
La commune s’est engagée à mettre en œuvre de façon exhaustive cette
recommandation dès l’année 2025. Elle bénéficiera d’un accompagnement spécifique d’un
prestataire pour le contrôle de la régie de menues dépenses.
1.1.1.4
Une collaboration avec le comptable public à développer
De nombreux travaux sont à conduire par la commune en partenariat avec le comptable
sur la tenue et la fiabilisation des comptes. Outre les opérations de sortie d’actif, le traitement
des comptes d’imposition provisoire, ou celui des créances anciennes, de
s sujets liés aux
imputations altèrent la comparabilité entre les exercices et rendent difficile la lecture des
comptes. P
our le moment, la fiabilité des comptes s’opère principalement au fil de l’eau en
fonction des anomalies constatées, notamment en cons
idération de l’antériorité des écritures
.
Le comptable annonce un travail plus fin à mener dans un second temps.
La commune s’est lancée fin 2024 dans une démarche de conformité et de maîtrise des
risques comptables et financiers, avec la mise en place d’un comité de pilotage associant la
conseillère aux décideurs locaux de la CIREST. Le comptable public a proposé à la commune
en juin 2025 un plan de régularisation des principales anomalies comptables assorti d’un
calendrier
sur lequel la commune s’est appuyée pour définir une répartition des tâches en son
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
11
sein. Les différents services de la
commune sont encouragés à s’impliquer pleinement dans
cette démarche au regard des anomalies observées.
1.1.2
De multiples travaux à conduire au profit d’une plus grande sincérité des
comptes
1.1.2.1
Un principe d’indépendance des exercices à appliquer pleinement
•
Une comptabilité d’engagement à parfaire
La commune n’enregistre pas l’ensemble des charges ou des produits au cours de
l’exercice concerné mais en décale aux exercices suivants. Pour les charges, la situation résulte
parfois d’un défaut de crédits suffisants en fin d’année au chapitre budgétaire
concerné. Dans
d
’autres
cas,
bien qu’
elle disposait de crédits disponibles,
la commune s’est abstenue d’exécuter
le budget.
Par suite, chaque année le budget de la commune est utilisé pour régler des dépenses
des années précédentes. Par exemple, le montant de charges à caractère général non rattachées
à l’exercice 2022 et réglé en 2023 est évalué au minimum à 0,460
M€
; celui non rattaché à
l’exercice 2023 et réglé en 2024 à 0,173
M€. Début 2025, il subsiste des situations anciennes à
traiter, y compris envers des créanciers publics. La commune gagnerait à circulariser avec ses
fournisseurs et partenaires afin d’arrêter les dépe
nses non encore comptabilisées pour apurer
une fois pour toutes, l’antériorité. Elle devra veiller pour l’avenir à revoir son circuit de la
dépense.
Le montant des rattachements des charges et des produits à l’exercice est de faible
niveau sur la période et il est même nul en 2024.
Le périmètre considéré est variable d’une
année à l’autre. La commune ne présente aucune amélioration par rapport à la situation
constatée par la chambre en 2018 qui avait donné lieu à recommandation. Si le maire actuel
évoque l’héritage laissé par son prédécesseur, il s’est toutefois engagé à
traiter les opérations
qui entachent la sincérité des comptes d’ici la clôture de l’exercice 2027 de manière à ce que
les rattachements de charge soient réalisés de manière totalement fiable à compter de cette date.
•
Des inscriptions de restes à réaliser à sécuriser
Définis à
l’article L.
2311-11 du CGCT, les restes à réaliser (RAR) de la section
d’investissement arrêtés à la clôture de l’exercice correspondent aux dépenses engagées non
mandatées et aux recettes,
certaines n’ayant pas donné lieu à l’émission d’un titre. La
volumétrie
et l’antériorité
des RAR de la commune sont importantes sur la période.
Sur le montant de 5,71
M€ de RAR en dépenses en 2024, une partie relève d’opérations
engagées les exercices précédents (pour 0,81
M€), remontant jusqu’à 2018. Leur examen est
nécessaire afin d’en vérifier la réalité et de solder rapidement les opérations qui peuvent l’être.
Un montant de 5,49
M€ de RAR
en recettes
est inscrit en 2024. Il mérite d’être
fiabilisé,
au regard d’anomalies relevées sur les états annuels successifs (inscription de RAR pour
lesquels des titres paraissent déjà avoir été émis
ou à l’inverse absence d’inscription), en étant
appuyé par ailleurs de pièces justificatives dans leur dernière version en vigueur.
LA PLAINE-DES-PALMISTES
12
La commune est invitée à procéder à la reprise du recensement de ses marchés et
conventions de financement, afin de s’assurer de la complétude et de l’exactitude de la
comptabilisation de ses engagements juridiques en investissement. Sur ce point, la commune
s’est engagée, avant la fin de l’année 2025, à procéder à un examen approfondi des restes à
réaliser afin d’en vérifier la réalité, identifier les projets clôturés ou abandonnés et procéder le
cas échéant à leur apurement ou correction.
Par ailleurs, comme recommandé en 2018, la commune pourrait utilement avoir recours
aux autorisations de programmes (AP) et crédits de paiement (CP), selon les modalités prévues
à
l’article L.
2311-3 du CGCT pour les investissements les plus conséquents. La procédure des
AP/CP permet à la collectivité d
’autoriser une enveloppe de dépenses sur plusieurs exercices,
sans
faire supporter sur un seul budget l’intégralité d’une dépense pluriannuelle, seulement les
dépenses à régler au cours de l’exercice
. Le principe du recours aux AP/CP, prévu dans le cadre
du règlement budgétaire et financier adopté en 2024, devrait être acté, selon le maire, en
septembre 2025 à la faveur d’un
e décision budgétaire modificative.
•
Des comptes d’imputation provisoire à apurer
Les instructions comptables prévoient que les soldes des
comptes d’imputation
provisoire doivent être régularisés rapidement. En effet, ils ne sont pas pris en compte dans le
résultat de l’exercice, qui se trouve donc affecté d’autant.
La volumétrie non traitée en fin
d’année est de nature à modifier significativement l’appréhension de la situation financière
, ce
qui est le cas pour La Plaine-des-Palmistes, comme le montre le tableau ci-après.
Tableau n° 1 :
Résultat cumulé de clôture retraité en tenant compte des soldes des comptes
d’imputation provisoire –
budget principal
En €
2020
2021
2022
2023
2024
Résultat de clôture du budget principal
55 701
641 109
3 690 413
164 315
2 004 508
+Recettes à classer ou à régulariser
521 252
268 715
235 115
714 160
359 975
-Dépenses à classer ou à régulariser
15 278
15 278
13 345
586 391
4 906 423
Résultat de clôture
cumulé retraité
561 675
894 545
3 912 183
292 083
- 2 541 940
Source : comptes de gestion et retraitements CRC
Le montant des
comptes d’imputation provisoire
au compte 472 fin 2024
s’élève à
4,91
M€. Il
comprend des remboursements de lignes de trésorerie auprès de trois établissements
bancaires pour un montant de 4,88
M€
, suite à des erreurs de comptabilisation. La régularisation
est intervenue le 30 juin 2025.
Les montants enregistrés aux comptes
d’imputation provisoire de
recettes (0,36
M€)
sont composés
d’
encaissements, principalement liés à des cessions foncières. Ils auraient dû
intégrer les résultats des exercices clos, lesquels ont été amoindris d’autant.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
13
1.1.2.2
Des opérations à mener pour fiabiliser le bilan
•
Un défaut de tenue d’inventaire
La responsabilité du suivi des immobilisations incombe, de manière conjointe, à
l'ordonnateur et au comptable. Aucun inventaire de l’ordonnateur n’a été transmis au comptable
actuel pour
rapprochement avec l’état de l’actif, alors que les données doivent être
concordantes. Les travaux de mise en adéquation à mener en la matière sont nécessaires dans
la perspective de la mise en place du compte financier unique (CFU) au 1
er
janvier 2026.
La conduite régulière d’opérations en matière d’inventaire physique et comptable
comme en matière de gestion des stocks présente un autre intérêt : elle participe à assurer la
traçabilité des biens. Des lacunes dans la supervision des acquisitions, leur conservation et leur
utilisation favorisent, à l’inverse, les risques de perte et de disparition de matériel.
La chambre recommande à la commune de fiabiliser son inventaire et de procéder à une
mise en cohérence de ce dernier avec l’état de l’actif, conformément à l’instruction budgétaire
M57, dès 2025.
Recommandation n° 2 :
Fiabiliser l’inventaire de la commune et procéder à sa mise en
cohérence avec l’état de l’actif, conformément à l’instruction budgétaire M57, dès 2025.
La commune s’est engagée à mettre en œuvre cette recommandation avant le
31 décembre 2025. À cette fin, elle a choisi de se faire accompagner par un cabinet de conseil
.
•
Des opérations de transfert de comptes à réaliser périodiquement
La commune n’apure pas de façon systématique les comptes d’immobilisations
corporelles faute de réaliser périodiquement les opérations d’intégration nécessaires quand des
travaux ont été lancés. Elle maintient aussi un volume de travaux en cours (compte 23) à un
niveau important, faute de réaliser la bascule en temps utiles au d’immobilisations corporelles
(compte 21) lorsque les travaux sont achevés, sur la base des informations que doivent lui
remonter les services opérationnels.
Il en résulte notamment, d’une part, une absence de déclenchement des amortissements
et d’autre part, pour ce qui relève du champ des dépenses éligibles au f
onds de compensation
pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) une absence de récupération de ladite TVA, privant
la commune de la recette associée.
Partageant l’analyse de la chambre, la commune a intégré ces opérations spécifiques à
son calendrier des opérations récurrentes programmées.
1.1.2.3
Les autres axes d’amélioration relevés
La chambre appelle la commune à revoir son organisation et ses procédures pour
répondre à plusieurs obligations règlementaires.
LA PLAINE-DES-PALMISTES
14
•
Un dépassement récurrent du délai global de paiement à corriger
À l’exception de l’année 2020, la commune ne respecte pas le délai global de paiement
(DGP) réglementaire fixé à 30 jours (voir annexe n° 2). Supérieur à 48 jours en 2024, il s
’est
encore dégradé au premier semestre 2025.
Il appartient à la commune d’organiser sa chaine de dépenses de façon à respecter le
délai réglementaire, afin de ne pas mettre les tiers en difficulté et s’exposer au paiement
d’intérêts moratoires et de l’indemnité forfaitaire, dont la chambre rappelle qu’ils sont d’ordre
public. Le respect de cette obligation constitue un enjeu financier pour la commune : ses retards
étaient susceptibles de donner lieu à une charge de 0,04 M€ en 2020, de 0,07
M€ en 2021, de
0,26
M€ en 2022 et de 0,15
M€ en 2023 (donnée 2
024 non disponible). En réponse aux
observations de la chambre, l
a commune fait valoir qu’elle est tributaire du décalage parfois
important des encaissements pour les opérations d’équipement subventionnées.
Elle indique
s’être engagée vis
-à-vis du service de gestion comptable (SGC) de la direction régionale des
finances publiques (DRFiP) à réduire son délai global de paiement, par différentes mesures. Par
ailleurs, la commune a commencé à construire un plan prévisionnel de trésorerie de façon à
mieux en programmer le pilotage.
•
Des retenues de garantie anciennes à traiter
Les retenues de garantie ont pour objet de couvrir les réserves formulées à la réception
des travaux et prestations dans le cadre des marchés publics. Si les conditions prévues sont
remplies, les sommes retenues doivent être restituées, dans le délai prescrit.
Le dispositif n’est
pas conditionné par une sollicitation de l’entreprise.
Le budget principal comptabilise chaque année un volume important de garanties dont
une partie, compte tenu de leur antériorité, aurait déjà dû être traitée. Un début
d’apurement
mené en 2024 a conduit à l’
enregistrement exceptionnel d
’un produit
à hauteur de 0,31 M
€
.
La survivance de retenues anciennes n’est pas le signe d’une bonne gestion d’autant
qu’en l’espèce,
la prescription a été acquise principalement faute
de production d’un
procès-verbal (PV) de réception,
acte fondamental de l’opération de construction.
S’y ajoute une situation anormale observée à d’autres reprises d’actes de sous
-traitance
établis tardivement, à l’occasion de la mise en paiement des prestataires voire venant solder
l’exécution financière du marché
. L
a commune s’est engagée à appeler la vigilance des maîtres
d’œuvre et des services opérationnels sur ce point.
Fin 2024, les comptes de la commune enregistrent encore près de 0,65
M€ de retenues
dont il appartient à la commune de justifier le maintien ou, le cas échéant, de demander au
comptable de libérer les sommes dues. Dans cette hypothèse, les décaissements auront pour
effet de réduire le niveau de trésorerie de la commune.
Partageant ces observations, la commune indique en tenir compte pour l’avenir.
•
La comptabilisation de provisions à développer
Selon le 29° de l’a
rticle L. 2321-2 du CGCT, les dotations aux provisions relèvent des
dépenses obligatoires. Elles constituent une mesure de prudence. La commune n’a pas mis en
œuvre la recommandation formulée en 2018 de c
onstituer, dès l'ouverture d'un contentieux en
première instance, une provision à hauteur du montant estimé de la charge qui pourrait en
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
15
résulter conformément aux dispositions du 1°
de l’article R. 2321
-2 du CGCT, malgré des
contentieux ouverts sur la période.
Une provision a été constituée, en 2023, pour dépréciation des actifs circulants à hauteur
de 0,08
M€ en considération de créances douteuses. Une autre est prévue en 2025 dans le cadre
d’opérations à dénouer avec l’intercommunalité. L’application de l’instruction M57 est
l’occasion d’étendre la comptabilisation de dotations aux provisi
ons.
1.1.3
Une chaîne de traitement des recettes à renforcer
La collectivité pâtit d’un manque de circularisation
des informations avec ses
partenaires institutionnels et financeurs, avec le risque de ne pas percevoir les sommes
attendues. Elle procède principalement par émission de titres après encaissement. Une telle
méthode doit impérativement être croisée avec un suivi rigoureux des recettes attendues, sous
peine
de
manquer
l’enregistrement
de
recettes.
L’émission
des
titres
n’est
pas
systéma
tiquement opérée tout au long de l’année. Des acomptes sans solde ont ét
é relevés.
De plus, la commune ne peut se contenter d’une gestion empirique de ses recettes
susceptible d’aboutir à des pertes financières mais aussi de créer des inégalités de traitement
entre ses créanciers.
Pour pallier ces carences, la commune a mis en place à compter du 31 juillet 2025 une
fiche-
procédure en matière d’encaissement des recettes. Il appartient à la commune de veiller à
ce que les procédures prévues soient appliquées.
1.1.3.1
La gestion des produits résultant des cessions foncières à améliorer
Le conseil municipal délibère périodiquement sur des opérations de mutation et
régularisation foncière (cession, achat, échange). Les cessions sont opérées pour dégager des
marges d’autofinancement pour les projets d’équipement. Sur l’ensemble
des décisions prises,
les recettes liées aux cessions ont été enregistrées au budget principal de 2020 à 2024 à hauteur
de 3,8
M€.
Les parcelles sont cédées après avoir sollicité pour avis la direction de l’immobilier de
l’État. Plusieurs ventes ont été décidées avec une réfaction par rapport au prix estimé par cette
direction. Un rabais n’est pas interdit mais les demandes formulées
à la commune par les
acquéreurs pour son obtention ne sont pas particulièrement argumentées.
En matière de logements sociaux, la commune ne remplit pas ses obligations
d’
un seuil
minimal imposé par la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement
urbains (SRU). Des cessions ont été décidées à cette fin. La commune entend atteindre les
objectifs en 2027. Compte tenu de ses efforts de rattrapage, notamment dans le cadre du contrat
de mixité sociale 2023-2025, le préfet a décidé de ne pas appliquer les pénalités sous la forme
d’un prélèvement sur ses recettes
dont elle aurait d
û faire l’objet
. La commune pourrait même
ne pas avoir à en payer jusqu’au 31 décembre 2027 eu égard au reliquat de dépenses déductibles
de 2023.
Le suivi des décisions du conseil municipal est perfectible. La commune ne dispose pas
d’un état récapitulatif permettant d’avoir une situation claire des ventes finalisées, celles en
LA PLAINE-DES-PALMISTES
16
cours de traitement et celles abandonnées. Sur un nombre de 20 cessions validées par le conseil
municipal entre juillet 2020 et décembre 2024 et non encore abouties,
susceptibles d’engendrer
une recette de 6,3
M€
,
l’ordonnateur
dans le cadre de la mise à jour de son suivi a estimé que
le montant des cessions en cours de finalisation s’établissait finalement à 2,94
M€.
Les sommes constatées aux comptes d’imputation provisoire traduisent aussi un manque
de croisement des données entre les services financiers et les services opérationnels, et une
absence de suivi jusqu’à achèvement complet des dossiers.
Il conviendrait que la commune prenne les mesures pour régulariser les situations
anciennes, en vérifiant quelles délibérations restent à mettre en œuvre. Elle doit aussi renforcer
le suivi des cessions pour enregistrer plus rapidement les produits escomptés.
La commune n’a toujours pas clôturé l’ensemble des dossiers relatifs à la vente de
logements très sociaux du lotissement Les Eucalyptus délibérée en 1995, deux situations restant
à régler.
Dans l’attente de la vente, aucun loyer n’
a été facturé aux occupants, représentant un
montant de 17
850 € pour l’un et 22
150 € pour l’autre pour la seule période de juin 2020 à
mai 2025, que la commune a demandé à récupérer
à la suite de l’observation formulée
par la
chambre régionale des comptes.
1.1.3.2
Des errements dans la facturation des loyers et taxes à corriger
Chaque année un avis d’imposition de taxe foncière et de taxe d'enlèvement des ordures
ménagères (TEOM) est notifié à la commune pour ses propriétés.
Elle n’émettait pas de titre à
l’encontre des occupants jusqu’en 2023, année où elle a procédé à un rattrapage, pour la TEOM.
Une partie seulement fait
l’objet d’une refacturation. L
e complément encore opéré en 2024
n’est pas
exhaustif ni ne rattrape pas la totalité des années manquantes.
Des propriétés communales (y compris à usage d’habitation) font par ailleurs l’objet
d’une refacturation de TEOM sans loyer perçu. La commune n’a pas été en mesure de justifier
l’absence de loyer
.
Concernant les baux professionnels ou commerciaux, la liste
du service foncier n’est
pas à jour et le titrage des loyers
n’est pas toujours cohérent avec les
baux renseignés. En outre,
la facturation de charges prévue au bail
n’est pas toujours réalisée ou elle n’est pas revalorisée.
D
’autres cas d’occupation sans loyer
ont été relevés (terrains agricoles ; emplacement mis à
disposition pour implantation d’équipements techniques
; bail à ferme).
Les clauses prévues au contrat
en cas de défaillance du payeur, qu’il s’agisse de
l’application de pénalités, jusqu’à une fin de bail pour défaut de paiement, ne sont pas mises en
œuvre
par la commune.
Conscient des errements et des difficultés, le maire précise avoir engagé une
réorganisation des services et créé un service dédié en charge du foncier en 2021. Des situations
d
’
occupation sans baux professionnels ou commerciaux ont néanmoins été identifiées et des
régularisations ont été initiées dans le cadre du présent contrôle. Parmi elles, en réponse à la
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
17
chambre, des titres de recettes ont été émis en juillet 2025 pour un total
de 0,182 M€
, sans
garantie d’aboutir en totalité compte tenu
des situations individuelles
3
.
La commune a repris par ailleurs en gestion directe les baux ruraux confiée depuis 2010
à la SAFER.
1.1.3.3
Des restes à recouvrer nombreux à considérer
•
Une volumétrie et une antériorité des restes à recouvrer (RAR) préoccupantes
Une fois les titres émis par l’ordonnateur, le comptable est chargé de leur recouvrement.
Sur le nombre de titres émis jusqu’à fin 2023,
les comptes présentent un stock de RAR à
mi-janvier 2025 de 0,91
M€, ce qui constitue un enjeu financier pour la commune.
Les RAR sont pour partie constitués d’écritures très anciennes, avec un risque accru de
recouvrement compromis. Un tiers des impayés relève de titres pris en charge entre 2007 et
2019 et deux tiers entre 2020 et 2023, comprenant la reprise au budget principal de créances
des budgets clos eau et assainissement.
En 2024,
dans le cadre d’un travail d’assainissement de ses comptes,
la commune a
admis
l’irrécouvrabilité de nombreuses créances
, constituant une charge de 0,33
M€
. Début
2025, elle enregistre près de 5 200 lignes non apurées, pour des montants unitaires allant de
quelques centimes à plusieurs dizaines de milliers d’euros. Il résulte d’une approche par tiers
une grande hétérogénéité quant au type de débiteur, à l’objet et à l’ancienneté des sommes non
encaissées. 200 000
€ concernent des créances prises en
charge avant 2012.
Si la commune s’intéresse aux gros projets, elle ne doit pas moins négliger de traiter
tous les types de ressources auxquelles elle a droit. Le cumul des opérations non traitées
constitue une perte sèche pour la commune, alors qu’elle présente des difficul
tés de
financement.
Partageant cette analyse, la commune s’est engagée à mettre en place un plan
d’apurement structuré des RAR, renforcer le dialogue avec le comptable public, sensibiliser les
différents services internes, informer régulièrement les débiteurs, mettre en place un tableau de
suivi des restes à recouvrer.
•
Une offre de modes de paiement à développer
Dans son rapport précédent
, la chambre recommandait d’améliorer le taux de
recouvrement des produits de vente de l’eau en développant des modes alternatifs de paiement
.
La recommandation trouve toujours sa pertinence pour d’autres produits, notamment au regard
de l'obligation prévue au décret n° 2018-689 du 1
er
août 2018 pour les administrations de mettre
à disposition des usagers un service de paiement en ligne. Ainsi, pour répondre aux dispositions
de l’article L. 1611
-5-1 du CGCT, la DRFI
P propose une solution PayFIP qui n’est pas
déployée à la commune, notamment pour la restauration scolaire. La commune profite de la
mise en place de la régie piscine pour intégrer cette solution et
s’est fixée pour objectif d’offrir
cette alternative pour accéder à l’ensemble des services à l’horizon 2026.
3
Le rappel des loyers de la zone artisanale opéré par la commune en juillet 2025 porte sur un montant de 0,182
M€
allant, selon les occupants, de 7 000 € jusqu’à 73
800 €.
LA PLAINE-DES-PALMISTES
18
1.2
Une situation financière dégradée sous l’effet d’un programme
d’investissement ambitieux
Les comptes de la commune sont retracés depuis 2020 dans un budget communal et
deux budgets annexes : le budget annexe pompes funèbres
4
et celui du lotissement de la Petite
Plaine
5
. Les budgets annexes de l’eau et de l’assainissement ont été transférés à compter de
2020 à la CIREST. L’étude de la situation financière repose sur le budget principal de la
commune, qui représente la quasi intégralité des réalisations budgétaires enregistrées.
Avertissement : m
éthodologie et points d’attention
Passage à la M57
La commune a délibéré pour
basculer de l’instruction M14 à l’instruction M57 au
1
er
janvier 2024, ce qui a notamment pour conséquence une transposition de certains comptes
de produits et charges exceptionnels. Il n’a pas été opéré dans le présent rapport de
retraitement de l’antériorité.
Données des comptes clos
Les fragilités relevées en termes de qualité comptable sont susceptibles d’altérer la fiabilité
des données telles qu’elles ressortent des états financiers. D’ores et déjà pour l’année 2024,
un risque existe quant au résultat de l’année présenté. Ainsi, la
commune a voté un résultat
excédentaire cumulé de fonctionnement à hauteur de 0,32
M€ et de 1,69 M€ en
investissement. Au regard de premiers constats effectués, sans qu’il soit possible pour la
chambre de retracer en lieu et place de la commune les éléments restant à mandater et à titrer,
il est probable que le résultat 2024 présenté souffre d’insincérités.
Pour rappel, l’action communale s’est inscrite
un temps dans le contexte exceptionnel
de crise sanitaire liée à l’épidémie de coronavirus (2020
-2021), qui a notamment entrainé,
comme sur l’ensemble du territoire national, un ralentissement de l’activité publique comme de
l’activité économique. Toutefois, ce contexte n’explique pas à lui seul la situation financière
tendue.
La commune connait une dégradation préoccupante de ses comptes sur les derniers
exercices clos.
1.2.1
Les ressources de fonctionnement : un niveau de financement externe élevé
Les produits de gestion augmentent sur la période pour s’établir à 13,67
M
€ à fin 2024.
Ils sont composés en 2024 pour presque trois quarts de ressources fiscales (73,5 %, soit un
montant de 10,04
M€), suivies des ressources institutionnelles (17,25
%, soit 2,36
M€) et des
4
Le budget annexe Pompes funèbres, au périmètre restreint, enregistre en dépenses les charges relatives à
l’acquisition de fournitures d’entretien et de petits équipements pour l’entretien courant du cimetière communal et
en recettes les recettes relatives
aux taxes d’inhumation. L’investissement est porté sur le budget principal.
5
Ce budget annexe, créé en 2017, enregistre les opérations de vente de lots viabilisés à bâtir d’un lotissement situé
à la Petite Plaine. La commercialisation des parcelles est en cours d’achèvement en 2025.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
19
ressources d’exploitation (9,26
%, soit 1,27
M€, montant qui intègre désormais d’anciennes
lignes « exceptionnelles
» transposées dans le cadre de l’instruction M57).
Les ressources liées à la fiscalité locale sont en augmentation depuis 2020. L’effet du
produit de la fiscalité indirecte est prépondérant, notamment, comme pour les autres communes
réunionnaises, celui
l’octroi de mer
6
.
La dynamique du produit de l’octroi de mer est largement
corrélée au niveau des investissements des années antérieures. La commune retire aussi un
produit croissant des impôts locaux, sans augmentation des taux de la fiscalité, du fait
essentiellement de l’augmentation des bases d’imposition.
Le montant des ressources institutionnelles évolue globalement peu sur la période. La
dotation globale de fonctionnement (DGF), versée
par l’État
, en constitue la principale
composante. Elle est également éligible à la dotation de soutien aux communes pour la
protection de la biodiversité et pour la valorisation des aménités rurales.
Les ressources d’exploitation
sont fluctuantes d’une année sur l’autre avec des effets de
rattrapage par cumuls de titres. Au global, elles ne présentent pas un grand dynamisme. Il
convient de préciser que les ressources d’exploitation 2024 sont majorées par une recette de
0,18 M€ constituée par une reprise de l’excédent du budget annexe du lotissement au
budget
principal.
1.2.2
Les dépenses de gestion : une progression constante
L’ensemble des dépenses de gestion est en progression sur période et s’établissent à
12,45
M€ fin 2024.
Les charges à caractère général passent de 1,8
M€ en 20
20 à 2,35
M€ en 202
4. Sur la
période le premier poste de dépenses est constitué des achats dont une enveloppe de plus de
1,52
M€ pour l’achats d’aliments
; la dépense a vocation à diminuer du fait du recours à un
prestataire extérieur en cours d’année 2024.
6
Cour des comptes,
L'octroi de mer, une taxe à la croisée des chemins
,
rapport d’évaluation de politique publique,
mars 2024.
LA PLAINE-DES-PALMISTES
20
Focus sur les charges de personnel
Les charges de personnel nettes progressent de 6,57
M€ en 2020 à 7,86
M€ en 2024.
Elles pèsent fortement sur le budget : elles représentent selon les années entre 60 % et 65 % des
produits de gestion
7
, en dépit des stratégies développées pour limiter leur effet : un nombre limité de
fonctionnaires et un recours accru aux contrats : une structuration avec un nombre limité de cadres, le
recours à un vivier constitué d’emplois
-aidés, rémunérés sur le budg
et du centre communal d’action sociale
(CCAS). Enfin, l’externalisation de missions à des personnes de droit privé, ou au CCAS, permet de limiter
la masse salariale portée en propre par la commune.
La part de la rémunération versée aux titulaires sur la rémunération totale du personnel augmente
sur la période. En 2020, elle en représentait près des deux tiers ; elle en représente presque les trois quarts
(73 %) en 2024. Dans cette évolution, les indemnités présentent une progression forte par rapport au niveau
relativement maintenu de la rémunération principale.
Le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de
l’engagement professionnel (RIFSEEP), créé par
décret n° 2004-513 du 20 mai
2014 n’en est qu’une des
explications. Les agents contractuels de la commune, initialement exclus du dispositif, ont bénéficié de
l’extension du RIFSEEP à partir du 1
er
août 2021. Ce régime indemnitaire prend une part grandissante dans
les dépenses de masse salariale
Tableau n° 2 :
Dépense annuelle au titre du RIFSEEP
En €
2020
2021
2022
2023
2024
Part IFSE
312 819
636 530
702 715
694 162
744 149
Part CIA
2 182
2 463
51 323
63 305
Total
312 819
638 711
705 178
745 486
807 454
Source : fichiers de paie
–
lignes paye IFSE et CIA
Le complément indemnitaire annuel (CIA) constitue la part modulable et facultative du RIFSEEP.
Deux
types d’anomalies ont été constatées
:
-
un
versement mensuel de CIA à un nombre limité d’agents qui s’apparente à un complément
de rémunération ne relevant pas de la prime en question et doit donc être revu. Sur ce point, la
commune a indiqué
l’intégrer, pour l’avenir, à la part IFSE
;
-
un versement généralisé et indifférencié
aux agents de catégorie C en 2023 qui s’apparente
davantage à une prime de fin d’année, sans fondement juridique
. En effet, pour respecter les
textes, la commune doit fixer le montant du CIA de chaque agent au regard des résultats de
l’évaluation professionnelle annuelle, en tenant compte de l’engagement professionnel et de la
manière de servir.
Le maire considère que le versement de 300
€
en 2023, qui récompense
l’engagement collectif et individuel des agents au titre des années 2021 à 2023, s’inscrit
parfaitement dans l’esprit du décret précité
.
Le rappel de CIA pour le DGS sur deux ans en
2024 a été réalisé au même motif selon le maire.
La chambre rappelle que le montant de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE)
est fixé selon les conditions d’exercice des fonctions des agents et que le montant du CIA est notamment
lié aux appréciations formulées dans le cadre de l’entretien professionnel.
7
En considérant l’ensemble des charges structurelles entendues comme les charges de personnel, les contingents
et participations ainsi que les charges d’intérêt de la dette, le ratio de rigidité des charges s’élève à plus de 61 %
en 2024, soit au-delà du s
euil d’alerte couramment estimé de 55
%.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
21
Le montant des subventions de fonctionnement est en hausse sur la période. Le montant
passant de 1,30
M€ en 2020 à 1,76
M€ en 2024 ne porte pas la charge réelle sur laquelle la
commune s’est engagée par ses délibérations
au bénéfice de ses deux établissements publics
rattachés. Les associations ont bénéficié d’une enveloppe
de 2,35
M€
versée entre 2020 et 2024.
Les autres charges de gestion passent de 0,27
M€ en 2020 à 0,4
9
M€ en 2024.
Près de
la moitié est consacrée aux indemnités des élus et cotisations associées. Elles comprennent
aussi, pour une moindre part, la prise en charge de frais de missions d’élus alors que la commune
ne respectait pas l’exigence d’un mandat spécial confié par le conseil municipal
; la commune
y a remédié depuis.
Les charges d’intérêt, contenues à moins de 0,05
M€ par an en début de période,
connaissent une envolée à compter de 2023 sous l’effet des différentes conventions de prêts et
de lignes de trésorerie contractées par la commune, outils flexibles mais coûteux. Leur
progression se poursuit depuis (0,41
M€ en 2024).
Selon le maire, ces charges devraient être
divisées par deux dès l’exercice 2025 et poursuivre leur décrue de 2026 à 2029.
1.2.3
Une capacité d’autofinancement fortement dégradée
La capacité d’autofinancement (CAF) permet de mesurer la capacité de la collectivité à
financer ses investissements par ses excédents de fonctionnement.
Le ratio prudentiel du taux d’épargne brute (CAF brute sur les produits de gestion) est
communément fixé à 8
%. Sur la période 2020 à 2024, ce taux plancher n’est jamais atteint par
la Plaine-des-Palmistes, qui présente même un taux négatif en 2023. Autrement dit, en 2023 la
commune n’a pas eu la capacité de dégager des ressources de sa section de fonctionnement pour
financer ses investissements.
Tableau n° 3 :
Capacité d’autofinancement brute de 2020 à 202
4
En €
2020
2021
2022
2023
2024
CAF brute
169 907
41 752
509 122
-205 320
790 710
En % des produits de gestion
1,6 %
0,4 %
4,0 %
- 1,7 %
5,8 %
Source : comptes de gestion
Le ratio prudentiel du taux d’épargne brute (CAF brute sur les produits de gestion) est
communément fixé à 8
%. Sur la période 2020 à 2024, ce taux plancher n’est jamais atteint par
la Plaine-des-Palmistes, qui présente même un taux négatif en 2023. Autrement dit, en 2023 la
commune n’a pas
eu la capacité de dégager des ressources de sa section de fonctionnement pour
financer ses investissements.
Le redressement de la CAF brute (avant remboursement de l’annuité en capital de la
dette) constaté en 2024 mérite d’être conforté, notamment au regard des développements
portant sur la qualité comptable.
LA PLAINE-DES-PALMISTES
22
1.2.4
Une structure de financement des investissements à sécuriser
1.2.4.1
Les investissements réalisés et leur financement
La commune s’est placée dans une situation
délicate en conjuguant de manière assumée,
depuis 2020, un volume d’investissement significatif avec une capacité d’autofinancement
brute limitée, une mobilisation d’emprunt croissante et un financement important mais non
intégral de la part des partenaires. Même si elle
privilégie les opérations d’équipement
bénéficiant d’un taux de financement attendu important,
à chaque dépassement de son reste à
charge prévisionnel, la commune consomme un peu plus ses fonds pro
pres qu’elle n’est pas
certaine de pouvoir renouveler dans la durée compte tenu de recettes limitées, et de charges qui,
loin de diminuer, augmentent.
Tableau n° 4 :
Le financement des investissements de 2020 à 2024
En €
2020
2021
2022
2023
2024
CAF brute
169 907
41 752
509 122
- 205 320
790 710
- Annuité en capital de la dette
378 759
454 441
455 124
6 005 811
7 979 654
= CAF nette ou disponible
-208 853
-412 689
53 997
- 6 211 131
- 7 188 944
Recettes d'inv. hors emprunt (taxe
d’aménagement, FCTVA, subventions,
fonds affectés, produits de cession, autre)
3 198 284
5 007 377
3 214 696
11 459 612
15 582 989
= Financement propre disponible
2 989 432
4 594 688
3 268 694
5 248 482
8 394 045
- Dépenses d'équipement (y compris
travaux en régie)
4 944 624
4 009 280
7 463 090
21 287 175
8 136 069
- Participations et inv. financiers nets
311 750
0
649 560
472 935
- 26 608
+/- Variation autres dettes et
cautionnements
0
0
-2 920
-940
- 300
Besoin (-) ou capacité (+) de financement
- 2 392 186
585 408
- 4 841 037
- 16 510 688
284 884
Source : comptes de gestion
La CAF nette mesure la capacité de la commune à dégager des ressources propres en
fonctionnement pour financer ses dépenses d’équipement, après le remboursement de l’annuité
en capital des emprunts. En fin de période, la CAF nette est fortement négative et s’établit à un
montant de - 7,19
M€. Cette situation est causée par l’annuité en capital de la dette, qui
progresse de 0,38
M€ en 2020 à 7,98
M€ en 2024
8
.
La situation apparaît critique, même si elle peut être nuancée car la commune a recours
à des solutions de prêts-relais et de préfinancements
9
et que ces solutions, par nature transitoires,
ont vocation à être remboursées dès les fonds débloqués par les financeurs.
Entre 2020 et 2024, la commune a investi plus de 47
M€, dont presque la moitié sur le
seul exercice 2023. En considérant le remboursement du capital de la dette (15,27
M€ de 2020
8
Capital mandaté au chapitre 16 : 0,46
M€
en 2022, 2,01
M€
en 2023 et
4,08 M€
en 2024.
9
Un prêt relais de 7,9
M€ a été comptabilisé pour 4
M€ en 2023 et 3,9 M€ en 2024. Afin de marquer la différence
avec le capital d’un emprunt classique, la commune a été amenée à enregistrer des écritures en parallèle au chapitre
041 « opérations patrimoniales ».
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
23
à 2024), les dépenses d’investissement s’élèvent à 62,52
M€. Elles sont financées pour à peine
2 % par la CAF brute, confirmant la forte dépendance de la commune à
l’extérieur
et aux
produits des cessions.
En 2024, le montant du financement propre disponible permet, sans grande marge, de
couvrir les dépenses d’investissement de l’année grâce à l’enregistrement, à rebours des
opérations réalisées, de subventions (11,26
M€) et de FCTVA (3,3
M€). Les produits d
e
cessions contribuent eux aussi à l’amélioration constatée en 2024, mais ils ne constituent pas
une solution pérenne au financement des investissements communaux.
1.2.4.2
Une situation de la dette difficile à appréhender
Les modalités d’enregistrement des emprunts dans les comptes communaux ont changé
à compter de 2023. Pour partie, la commune procède à des écritures d’ordre, c’est
-à-dire qui ne
donnent pas lieu à des mouvements de trésorerie, pour des subventions et les contrats de
préfinancement associés. La situation de la dette est difficile à appréhender pour cette raison.
Les données ne sont pas
cohérentes concernant l’encours de la dette
entre celles tenues
par la commune et celles enregistrées par le comptable public : l’encours présenté par la
commune dans ses rapports de présentation budgétaire (18,05 M€ à fin 2023 ramené à 10,24
M€
à fin 2024) en considération des saisies qu’elle opère dans l’outil
de gestion de la dette en ligne
auquel elle recourt, ne correspond pas à celui issu des comptes de gestion (19,34
M€ à fin 2023
ramené à 12,92 M€ à fin 2024).
Des travaux de recollement entre la commune et le comptable
public ont été opérés à compter du mois de juin 2025 et ont conduit à des régularisations.
La situation
de l’encours de dette et
de la somme de 4,88
M€
à fin 2024 imputée à tort
aux comptes 47 illustre un défaut
de partage d’information et une absence de croisement des
données au sein des services communaux, d’une part, et entre les services de la commune et
ceux du comptable public, d’autre part.
Le comptable a annoncé à la chambre qu’un suivi de
l’état de la dette des collectivités, en particulier celle de la Plaine
-des-Palmistes, sera mis en
place dans le cadre des travaux de fin d’année.
Le poids
de la dette en lien avec la programmation des projets d’investissement doit
constituer pour la commune
un point d’attention particulier. L’encours de la dette constaté au
bilan progresse sensiblement sur la période. Il est arrêté à 12,91
M€ en 2024, après un pic
enregistré en 2023 (19,34
M€). L’augmentation doit s’apprécier à l’aune d’une d
es
particularités de la dette communale qui consiste en la mise en place de solutions ayant vocation
à s’éteindre à
brève échéance.
Tableau n° 5 :
Évolution de l’encours de dette sur la période 2020
-2024
E
n €
2020
2021
2022
2023
2024
Encours de dettes du BP au 1
er
janvier
4 167 094
7 436 742
6 982 301
14 420 437
19 335 705
Encours de dette du BP au 31
décembre
7 436 742
6 982 301
14 420 437
19 335 705
12 906 351
Source : comptes de gestion
L’appréciation du niveau de l’encours de dette de 2020 à 2022 doit aussi être nuancée
car le transfert tardif de la dette de l’eau depuis les comptes de la commune vers ceux de
LA PLAINE-DES-PALMISTES
24
l’intercommunalité a altéré le niveau réel d’endettement. Le transfert des compétences à
l’intercommunalité à compter du 1
er
janvier 2020 devait entrainer de plein droit la mise à
disposition de la CIREST des biens meubles et immeubles mais également des trois emprunts
affectés pour l’exercice de ces compétences. Si les échéances de remboursement des annuités
ont bien été prise
s en charge par la CIREST dès 2020, les écritures relatives à l’encours de la
dette (c’est
-à-dire le capital et les intérêts restant dus arrêtés à la date du 1
er
janvier), comme
d’ailleurs celles relatives au transfert des équipements, n’ont été passées qu’au cours de l’année
2023.
La régularisation juridique a été organisée par délibérations concordantes de la
commune et de la CIREST en 2022. La régularisation dans les comptes est intervenue un an
plus tard. Le bilan de commune a donc intégré un montant de 2,15
M€ qui a faussé son n
iveau
d’endettement, qui en 2020, 2021 et 2022 s’est présenté respectivement à hauteur de 7,44
M€,
6,98
M€ et 14,42
M€, alors qu’il aurait dû se présenter respectivement à hauteur de 5,29
M€,
de 4,83
M€ et de 12,27
M€.
Tableau n° 6 :
Encours de la dette de la commune retraité de l’encours de dette du budget eau
En
€
2020
2021
2022
2023
2024
Encours de dette du budget
principal au 31 décembre
7 436 742
6 982 301
14 420 437
19 335 705
12 906 351
Capacité de désendettement BP
en années (dette / CAF brute )
43,8
167,2
28,3
-94,2
16,3
Encours de dette du budget
principal retraité de l’encours de
dette du budget eau
5 288 335
4 833 894
12 272 030
19 335 705
12 906 351
Source : comptes de gestion avec retraitement de la CRC
Le décalage de prise en compte du retraitement de la dette de l’eau, entre le compte de
gestion et le compte administratif, a donc faussé le niveau d’endettement et le fonds de
roulement de la commune entre 2020 et 2023. Le calcul de la capacité de désendettement en a
été affecté d’autant.
1.2.4.3
Le fonds de roulement, le besoin en fonds de roulement et la trésorerie
Le fonds de roulement (FR)
reste positif sur l’ensemble de la période mais il connait de
fortes variations. En 2023, le volume des investissements enregistré étant plus important que
les ressources stables, le FR a présenté une dégradation importante. Rétabli à hauteur de
2,08
M€ à fin 2024, le niveau du fonds de roulement permettrait à la commune de faire face à
59 jours de charge courante en 2024 (contre à peine plus de 7 jours en 2023).
L’évolution du besoin en fonds de roulement (BFR) est également d’une grande
volatilité sur la période. À deux reprises, fin 2021 et fin 2024, la commune présente un BFR.
Le niveau du FR, bien que positif, ne permet pas alors pas de le couvrir.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
25
Tableau n° 7 :
FR, BFR et trésorerie
A
u 31 décembre en €
2020
2021
2022
2023
2024
Fonds de roulement net global
55 701
641 109
3 690 413
248 271
2 083 155
- Besoin en fonds de roulement global
- 436 475
709 128
- 159 420
- 2 085 346
4 451 282
=Trésorerie nette
492 175
-68 019
3 849 833
2 333 617
- 2 189 927
Source : comptes de gestion
Pour mener à bien ses projets, la commune bénéficie de subventions pour lesquelles elle
doit être en capacité de supporter l’avance des frais
; il lui faut donc gérer le décalage dans le
temps entre les dettes à régler et les encaissements qu’elle perçoit.
Le niveau du FR positif
fin 2024 (2,08
M€) est inférieur au niveau du BFR à financer (4,45M€), ce qui se traduit par
une position de trésorerie négative.
Si le compte au Trésor connait de fortes variations infra-annuelles sans jamais présenter
de découvert, cette situation ne doit pas masquer les situations de tension de trésorerie malgré
les lignes de trésorerie souscrites, qui la conduisent à des arbitrages dans ses décaissements.
Graphique n° 1 :
Situation mensuelle de trésorerie active
–
compte au Trésor (en €)
Source : SGC de la DRFIP de La Réunion
–
Données 2020 et 2021 non disponibles
La chambre alerte la commune sur la nécessité d’un pilotage fin de sa trésorerie, dont le
niveau est dépendant des tirages sur lignes de trésorerie souscrites et de l’encaissement rapide
des subventions - notamment celles liées au Pacte de solidarité territoriale n° 2 - mais aussi de
toute autre recette attendue
10
. Les produits financiers auxquels elle a recours ne sont pas sans
risques.
10
La chambre a relevé pour le plus gros projet de cession foncière (hôtellerie) un échelonnement des paiements
autorisé en conseil municipal, en dépit des difficultés de trésorerie que la commune présente.
0
1000000
2000000
3000000
4000000
5000000
6000000
7000000
2022
2023
2024
LA PLAINE-DES-PALMISTES
26
2
UN PILOTAGE INTERNE À RENFORCER
2.1
Une gouvernance à améliorer
2.1.1
L’attribution et l’usage des délégations à mieux cadrer
2.1.1.1
De larges délégations accordées au maire dont il doit rendre compte
•
Des délégations de pouvoir du conseil municipal au maire étendues
Par délibération du 16 juillet
2020, le conseil municipal a délégué au maire l’intégralité
des attributions prévues à l’article L. 2122
-22 du CGCT. La délégation a été modifiée en
décembre 2020 pour fixer, conformément à cet article, des limites dans différentes matières.
Par une délibération prise fin mai 2022
, le maire a bénéficié d’une extension de la délégation
consentie sur deux points : les marchés publics et les lignes de trésorerie
11
.
Dans le domaine de la commande publique, la délégation donnée en 2020 avec une
limite fixée par référence aux procédures formalisées, couvrait déjà une large part des marchés,
compte tenu des seuils européens élevés pour ces procédures. En décidant, en 2022, de ne plus
référer aux seuils des procédures formalisées pour les marchés de fournitures et de services, le
conseil municipal s’est encore davantage dessaisi de l’exercice d’une compétence sensible
,
même si le maire fait valoir que cette évolution a répondu au besoin de fluidifier la gestion des
marchés au regard des calendriers d
’encaissement des subventions
.
•
Un compte rendu insuffisant par le maire des décisions prises par délégation
Selon l’article
L. 2122-23 du CGCT, le maire doit rendre compte à chacune des réunions
obligatoires du conseil municipal des décisions qu’il a prises en application des délégations
qu’il
a reçues
de l’assemblée délibérante. La commune s’était engagée à mettre œuvre
dès 2019
cette
obligation, objet d’une recommandation dans le rapport de 2018 de la chambre et reprise
au règlement intérieur du conseil municipal adopté en octobre 2020.
Elle ne s’y est pas tenue.
Les éléments de restitution observés ne suffisent pas à considérer que la commune
satisfait pleinement à son obligation. Ainsi dans le domaine des marchés, si des progrès sur la
période dans la présentation de tableaux et
l’
information enrichie, la restitution doit être encore
fiabilisée, à la fois
en termes d’exhaustivité et d’exactitude
des montants indiqués.
La commune reconnait que la mise en œuvre de l’
information prévue reste à améliorer.
Elle a indiqué à la chambre que la directive serait rappelée plus clairement de faire remonter
pour chaque conseil municipal la liste des décisions prises par le maire par délégation
11
Il est relevé, à cette occasion, que des arrêtés municipaux font encore référence, à tort, aux délibérations de
juillet ou de décembre 2020.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
27
d’attribution du conseil municipal, dès le premier conseil municipal réuni en 202
5. À cette fin,
elle a présenté en séance un tableau récapitulatif de la période de juillet 2020 à décembre 2024.
Si aucune disposition législative ou réglementaire ne précise les modalités du compte-
rendu, selon la jurisprudence
12
une évocation succincte des décisions pourrait être regardée
comme un refus d’information du conseil municipal
. La chambre renouvelle donc la
recommandation formulée en 2018 en application de
l’article
L. 2122-23 du CGCT en invitant
la commune à une information formalisée, exhaustive et explicite, dès 2025.
Recommandation n° 3 : Présenter à chaque réunion obligatoire du conseil municipal
un compte rendu exhaustif et explicite des décisions prises par le maire par délégation
de l’assemblée délibérante, en application de l’article L. 2122
-23 du code général des
collectivités territoriales, dès 2025.
Depuis le conseil municipal du 30 juin 2025, des rapports distincts sont présentés pour
les actes de gestion courante, pour la réalisation d’emprunts et de lignes de trésorerie, les actes
relatifs à la commande publique, les demandes de subventions, les conventions de partenariat
.
La chambre ne peut qu’encourager
le maire à poursuivre cette démarche.
2.1.1.2
Un régime des délégations aux adjoints et conseillers municipaux peu
précis
Comme l’y autorise l’article L. 2122
-18 du CGCT, à la suite de son élection en 2020 le
maire a donné des délégations de fonctions et de signature à ses huit adjoints et, en cas
d’absence ou d’empêchement de ces
derniers, à des conseillers municipaux sur des champs plus
restreints. Les délégations établies sont très peu précises, car elles se bornent à indiquer des
domaine
s au sens de secteurs d’activité
sans détailler davantage
le champ d’intervention
, ou la
nature des décisions pouvant être signées, de sor
te qu’il n’est pas possible de déterminer ni par
suite de contrôler quelle est l’étendue des attributions
. Le flou rédactionnel entraine des
interrogations des élus eux-
mêmes sur leurs champs d’intervention respectifs compte tenu de
possibles chevauchements.
Un arrêté plus précis a été pris en juillet 2020 pour la délégation permanente donnée au
2
ème
adjoint au maire, en matière de ressources humaines, qui prévoit par ailleurs que la
délégation donnée est assurée concurremment avec le maire. Sont également établis cinq arrêtés
portant délégation spéciale pour un temps limité au bénéfice de la première
adjointe et d’une
conseillère municipale.
Des modifications dans les délégations accordées sont intervenues sur la période,
d’abord, à l’occasion de changements dans la composition du conseil municipal. Ensuite, deux
retraits de délégations ont été pris à la demande des intéressés : un adjoint a présenté en 2022
sa démission au maire et il est devenu ensuite collaborateur de cabinet ; un autre a demandé en
2023 le retrait du domaine des finances que le maire a indiqué reprendre en propre. Enfin, en
12
TA Strasbourg, 20 août 1997,
Masson c/ville de Metz
, n° 952965.
LA PLAINE-DES-PALMISTES
28
dehors de ces cas volontaires, la période a été marquée par des retraits de délégations à quatre
conseillers municipaux en mars 2021 pour le premier et en octobre 2023 pour trois autres.
Un arrêté clarifiant les délégations de fonctions et de signature prenant en compte les
observations de la chambre devrait être signé prochainement.
2.1.2
Un fonctionnement des conseils municipaux à améliorer
La précédente fin de mandature s’était exercée dans des conditions difficiles, avec des
absences d’élus ou des départs en cours de séance de conseil municipal conduisant à une perte
du quorum ne permettant pas d’adopter valablement de décisions lors de la
première séance
programmée. Sur la période observée, le nombre de membres du conseil municipal présents ne
permet pas toujours d’atteindre le quorum requis de 15 présents pour 29 élus, obligeant à des
reports de tout ou partie de la séance. À cette occasion la chambre relève que les cas de perte
du quorum en cours de séance -
départ volontaire d’élus
-
mériteraient d’être mieux retracés.
Elle observe par ailleurs que les délibérations présentées lors de la première réunion ajournée
sont généralement adoptées lors de la seconde réunion.
2.1.2.1
L
’information
aux membres du conseil municipal
Le règlement intérieur du conseil municipal fixe notamment les conditions de
consultation, par les conseillers municipaux, des projets de contrats ou de marché (article
L. 2121-
12 du CGCT), les règles de présentation et d’examen ainsi que la fréquence des
questions orales (article L. 2121-19).
Dans le calendrier prévisionnel des conseils municipaux établi par la maire pour l’année,
transmis pour toutes les années sauf 2020, un délai de 12 jours est indiqué comme date limite
pour la transmission des rapports par les services en amont des séances,
suivi d’une présentation
au pré conseil municipal, instance réservée aux élus de la majorité (aucune commission n’a par
ailleurs été mise en place), et une convocation dans un délai de 5 jours avant la séance
13
.
Le délai de cinq jours francs, contrôlé par échantillonnage, est respecté. Toutefois, des
membres du conseil municipal considèrent que dans la pratique l’envoi d’une convocation en
fin de semaine ne permet pas toujours une préparation suffisante et, notamment, il ne les met
pas en capacité d’accéder en temps utiles à la documentation dans l
es services pour des dossiers
complexes
, d’autant que l’organisation du temps de travail prévoit une fermeture des services
administratifs à midi le vendredi.
Par ailleurs, il a été relevé des situations dans lesquelles, selon la chambre,
l’association
des membres du conseil municipal en amont a fait défaut, comme l’externalisation de la mission
« gestion de la crèche
» d’abord traitée au niveau du CCAS avant d’être soumise au conseil
municipal, alors qu’il revenait à la commune de se prono
ncer au préalable sur le mode de
gestion de ce service.
13
5 jours francs par application de l’
article L. 2121-12 du CGCT ; délai porté de 5 à 12 jours pour le budget primitif
dans le cadre de la M57 selon les services de l’État
.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
29
S’agissant des questions orales,
il a été constaté que des demandes pouvaient rester sans
réponse sur plusieurs séances.
Le maire s’est engagé à apporter des réponses plus rapides.
2.1.2.2
Un développement des dispositifs de prévention déontologique à prévoir
L’article L.
1111-1-1 du CGCT définit les principes déontologiques applicables aux élus
locaux dans l’exercice de leur mandat. Les textes encadrent la désignation des référents
déontologues auxquels peuvent avoir recours les élus locaux
14
. En juin 2023, le centre de
gestion (CDG) de La Réunion a créé une mission incluant une mission « alerte éthique ». Par
une délibération d’octobre 2023, le conseil municipal a
désigné en tant que référent déontologue
de ses élus, la responsable éthique et probité auprès du CDG. Entre temps, la direction générale
des collectivités locales (DGCL) a publié un guide indiquant l’absence de possibilité pour les
CDG d’exercer cette compétence. La préfecture a formulé un recours gracieux dem
andant le
retrait de la délibération de la commune. Cette dernière n’y a pas répondu puis le recours a été
classé sans suite. Le CDG indique avoir saisi le préfet après avoir reçu confirmation du
prés
ident de la Haute autorité de transparence de la vie publique (HATVP) de l’absence de
difficulté déontologique quant à l’exercice de la mission par le référent déontologue des agents
par les centres de gestion, et avoir reçu en réponse fin janvier 2024 un courrier lui indiquant la
fragilité juridique de cette désignation
15
. Par suite, le centre de gestion a décidé de supprimer
cette mission en mars 2024.
Afin de se prémunir contre tout risque d’interférence, la commune serait avisée de
mettre en place une commission de déontologie. D’autant que la commune emploie,
directement ou par le biais des établissements qui lui sont rattachés, des agents ayant des liens
familiaux avec des élus. En cas de faute importante, le conflit d’intérêts peut aboutir à une
qualification de prise illégale d’intérêt. D’autres situations ont pu être identifiées par la chambre
comme porteuses de risques. Parmi elles figurent les conditions de révision du plan local
d’urbanisme (PLU)
: sous la mandature précédente, la procédure engagée avait donné lieu à un
vote en 2019 auquel avaient pris part des élus concernés par des déclassements de terrains. Le
projet révisé n’a pas été approuvé par la suite pour ce motif, et la commune a fait finalement le
choix en 2022 de retirer l’acte de 2019 et de reprendre la procédure.
Comme elle l’y était expressément i
nvitée par la chambre, la commune a élaboré à un
projet d
e procédure formalisée de prévention des conflits d’intérêts, en référence au décret
n° 2014-90 du 31 janvier 2014 pris en application de la loi du 11 octobre 2013 relative à la
transparence de la vie publique, en prenant notamment les arrêtés de déport. Ce projet pourrait
aussi utilement retracer de façon explicite et exhaustive les personnes qui ne prennent pas part
à l’affaire, au regard des dispositions de l’arti
cle L. 2131-11 du CGCT et la notion de
« conseiller intéressé ».
14
Loi du 21 février 2022 dite loi « 3DS », décret n° 2022-1520 du 6 décembre 2022 et arrêté du 6 décembre 2022.
15
Un tribunal administratif a annulé peu de temps après la délibération d’un centre de gestion décidant la création
d'un service de déontologie à destination des élus, le CGCT conférant des missions à destination de la fonction
publique territoriale. TA Nancy, 11 juin 2024,
Préfet de la Meuse
, n° 2303191.
LA PLAINE-DES-PALMISTES
30
2.1.3
Un renforcement des informations budgétaires et financières à opérer
2.1.3.1
Le calendrier budgétaire et la volumétrie des modifications apportées
La commune respecte la formalité du débat d’orientations budgétaires (DOB) sur la
période. Elle a aussi donné suite à la recommandation formulée lors du précédent contrôle
d’une
inversion du calendrier budgétaire, avec un vote du compte de gestion et du compte
administratif avant le vote du budget primitif de l’année concernée. Seul fait exception
l’exercice 2024 où cette chronologie n’a pas été tenue du fait d’un étalement exceptionnel dans
le temps des dernières
écritures de l’année achevée, jusqu’en avri
l 2024.
La chambre précise à la commune que la recommandation visait aussi à redonner au
budget primitif (BP)
sa qualité d’acte fondamental de prévision et d’autorisation
en
considération de volumineuses modifications budgétaires apportées en budget supplémentaire
et décisions modificatives après le vote du budget. Ce constat est toujours d’actualité, même si
le taux d’ajustement des crédits ouverts par rapport au BP s’amé
liore sur la période (pour
l’investissement en 2020
: + 35 % de crédits ouverts par rapport au BP voté ; en 2024 : + 9 %
de crédits ouverts par rapport au BP initial. Voir annexe n° 3).
2.1.3.2
L’incomplétude des documents financiers
La commune de La Plaine-des-Palmistes est soumise aux dispositions applicables aux
communes de plus de 3 500 habitants. Les dispositions relatives aux annexes des documents
budgétaires sont fixées à l’article L. 2313
-1 du CGCT.
L’article R
. 2313-3 du CGCT dresse la
liste des états annexés en application de l'avant-dernier alinéa de cet article.
La commune remplit
imparfaitement son devoir d’information au regard des obligations
existantes, alors que de nouvelles obligations sont instaurées (mise en place d’une annexe
« budget vert » à compter du compte administratif (CA) 2024)
16
. D’abord, les actes budgétaires
sont soumis au vote sans l’ensemble des annexes obligatoires.
Ensuite, lorsque les annexes sont
établies, elles ne sont pas fiables. Il manque notamment les informations sur les engagements
hors bilan qui la contraignent sur les prochaines années.
•
Le défaut d’information en matière de garanties d’emprunt
En tant que garante, la
commune s’est engagée, e
n cas de défaillance du débiteur, à
assumer l’exécution de l’obligation ou à payer à
leur place les annuités de prêts garantis à la
société d'habitations à loyer modéré de La Réunion (SHLMR), la SEMAC et la société
immobilière du département de La Réunion (SIDR). Le risque de devoir supporter la mise en
jeu de garanties d’emprunt
n’est pas nul. Or, les informations sont inexistantes à l’appui des
CA, et celles qui figurent à l’appui des BP sont incomplètes
puisque les montants, renseignés
de façon seulement globalisée (2021, 2024) ou détaillée (2020, 2022 et 2023), ne sont pas à
jour d’engagements pris après 2016. Les annexes sont également muettes sur la garantie à
16
Décret du 16 juillet 2024 pris en application de l'article 191 de la loi du 29 décembre 2023 de finances pour
2024
.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
31
première demande à laquelle la commune s’est engagée envers l’Agence France Locale,
contrepartie exigée pour que cette dernière lui accorde un emprunt en 2022.
•
Le défaut d’information en matière de portage foncier
La commune mène une politique
d’acquisition foncière volontariste. Pour cela, elle a
recours, le cas échéant, à l’é
tablissement public foncier de La Réunion (EPFR). Ses capacités
financières sur les exercices ultérieurs sont par avance obérées des montants conventionnés. En
dépit de la recommandation de la chambre formulée en 2018, l’inscription de
s opérations de
portage foncier dans les annexes budgétaires
n’est soit pas réalisée, soit réalisée sans
l’intégralité des conventions passées et, pour partie, avec des millésimes erronés.
Plus problématique, le suivi en interne est défaillant, puisque la commune n’a pas été
en mesure de produire à la chambre d’état à jour des opérations décidées. Les données
transmises dataient de 2022, sans tenir compte des engagements conventionnés depuis,
conduisant à un écart de plusieurs centaines de milliers d’euros avec les données actualisées de
l’EPFR. Pourtant, l’EPFR a indiqué notifier chaque année à la commune les échéances dues.
Au regard des projets déjà conventionnés, les échéances reportées s’établissent sur la
période 2025-2032 à 1,74
M€.
Elles engagent la commune pour un montant annuel croissant
non négligeable, présenté dans le tableau qui suit.
Tableau n° 8 :
Échéances prévisionnelles sur cinq ans au 5 février 2025
En €
2025
2026
2027
2028
2029
Échéances certaines
180 441
192 863
268 771
357 799
323 993
Total
180 441
192 863
268 771
357 799
323 993
Source :
données de l’EPFR. Hors projet de portage de la parcelle de La Poste (0,46 M€)
Par nature, les opérations de portage comportent des risques puisque la commune
s’engage par de telles opérations à acquérir des biens pour lesquels elle «
[doit] être en capacité
d’assumer budgétairement et financièrement cette dépense le moment venu. (…)
»
et, qu’e
n
outre,
«
la collectivité encoure (…) un risque inhérent à toute opération immobilière en cas de
retournement de la conjoncture
»
17
. Une gestion prudentielle et rigoureuse exige que les
échéances soient prises en compte dans les projections budgétaires de l’année et dans une vision
pluriannuelle.
•
Les autres annexes manquantes ou mal renseignées
Parmi les autres annexes manquantes, les états du personnel ne sont pas
systématiquement joints à l’ensemble des actes budgétaires et la répartition n’est pas fiabilisée.
Également, la liste des concours attribués à des tiers est soit non renseignée, soit renseignée de
façon incomplète, dans la mesure où sont retracées les subventions en numéraire sans aucune
indication sur les prestations en nature accordées et qu’en outr
e les montants indiqués omettent
la part de subvention éventuellement rattachée à l’ex
ercice.
17
Source : comité national de fiabilité des comptes locaux.
LA PLAINE-DES-PALMISTES
32
La chambre recommande à la commune de procéder à un renseignement complet de ses
annexes dès 2025, notamment de ses engagements pris auprès d’organismes extérieurs,
conformément aux articles L. 2313-1 et R. 2313-3 du CGCT, avec des informations fiabilisées,
dans un double objectif d’information des élus et des tiers et de sécurisation de ses actes.
Recommandation n° 4 : Procéder au renseignement complet et fiabilisé des annexes
budgétaires, notamment des engagements pris auprès d’organismes extérieurs,
conformément aux articles L. 2313-1 et R. 2313-3 du code général des collectivités
territoriales, dès 2025.
La commune s’est engagée à renseigner les annexes budgétaires avec des données
exhaustives et fiables. Elle indique avoir entamé un travail de régularisation sur les maquettes
2025.
2.1.4
La nécessité d’une plus grande transparence
2.1.4.1
Un renforcement de différentes mesures de publicité à prévoir
La commune publie sur son site internet les PV des séances du conseil municipal qui
retranscrivent les interventions en séance. De nombreux PV s’accompagnent de fonds de
dossiers comportant des données personnelles La chambre appelle la collectivité à veiller au
respect de la confidentialité de certaines données, notamment au regard du règlement général
de protection des données (RGPD).
La commune est invitée à se
mettre en conformité avec les dispositions de l’article
L. 2121-25 modifié du CGCT qui prévoient, depuis le 1
er
juillet 2022, la mise en ligne de la
liste des délibérations examinées.
Elle doit s’assurer par ailleurs que la décision signée,
transmise au contrôle de légalité puis mise en ligne est bien la version adoptée par le conseil
municipal.
S’agissant des arrêtés municipaux, la commune procède à leur mise
en ligne sur son site
internet, sans exhaustivité.
En matière de commande publique, la commune est tenue à
l’obligation d’information
fixée aux articles R. 2196-1 et R. 3131-1 du code de la commande publique de publier les
données d’attribution de
ses marchés.
Elle n’a pas
procédé en début de période à la publication
sur son profil acheteur. À compter du 1
er
janvier 2024
18
elle a indiqué publier sur le portail
national des données ouvertes (datagouv.fr) par le biais de son logiciel financier, mais au regard
de l
’extraction transmise,
elle ne respecte pas entièrement son obligation.
18
Arrêté du 22 décembre 2022 relatif aux données essentielles des marchés publics
modifié.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
33
2.1.4.2
Des mesures à respecter en matière d’indemnité des élus
Concernant les indemnités perçues par les élus, aux termes des dispositions de la loi du
27 décembre 2019
relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action
publique
dite « engagement de proximité » codifiées à l’article L
. 2123-24-1-1 du CGCT, la
commune doit en présenter un état récapitulatif, à communiquer chaque année aux conseillers
municipaux avant l'examen du budget de la commune. La commune applique ces dispositions
depuis le budget 2024.
Concernant l’indemnité pour frais de représentation allouée au maire selon la possibilité
offerte à l
’article L. 2123
-19 du CGCT, il appartient à ce dernier de conserver les justificatifs
de son utilisation. Si les textes ne fixent pas une liste de dépenses éligibles, lesdites dépenses
ne doivent pas relever d’une autre fin que la destination prévue, à savoir des dépenses engagées
par le maire «
à l’occasion de l’exercice de ses fonctions et dans l’intérêt des affaires de la
commune
», sans se confondre avec les frais liés aux mandats spéciaux par exemple, ni des
mesures d’ordre social.
Plusieurs modalités de versement de l’indemnité sont possibles
et le conseil municipal
a fait le choix
d’une allocation
forfaitaire versée mensuellement (12 000
€ par an)
. Lorsque
l’indemnité prend la forme d'une indemnité fixe et annuelle elle ne doit pas excéder les frais
auxquels elle correspond, sous peine de constituer un traitement déguisé
19
. Pour garantir le
respect de cette exigence, il appartient au maire de conserver l’ensemble des justificatifs des
frais couverts par l’indemnité.
2.1.5
Des relations partenariales à fluidifier
2.1.5.1
Des relations à clarifier avec le CCAS
Le CCAS constitue un établissement public à autonomie juridique et financière. En tant
qu’établissement public, le CCAS est soumis au principe de spécialité. Il doit assurer les
missions qui lui sont attribuées par le
code de l’action sociale et des familles
et les lois et il peut
exercer des missions facultatives.
La gestion de dispositifs supplémentaires lui est régulièrement confiée par la commune
(contrats aidés, crèche jusqu’à l’externalisation du service). La dernière mission attribuée
consiste, quand bien-même
les statuts de l’établissement ne
le prévoient pas, en la coordination
du conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD-R). Le portage par le
CCAS a été acté en février 2025 : la mise en place du CLSPD était attendue par la préfecture
depuis plusieurs années pour répondre aux obligations nationales et malgré la mise en place
d’un
pôle sécurité à la
commune, cette dernière n’a pas porté
directement le projet.
Par suite, le CCAS poursuit une montée en charge de ses effectifs propres, afin
d’assumer les
missions qui lui sont confiées.
19
CE, 17 mars 1939,
Association de défense des contribuables de Dijon
.
LA PLAINE-DES-PALMISTES
34
Les relations avec le CCAS s’organisent dans le cadre de conventions d’objectifs et de
moyens (COM) périodiquement mises à jour. La convention prévoit notamment une
mutualisation des moyens humains sur les fonctions supports, financiers et logistiques. Ces
moyens mutualisés ne lui sont pas refacturés par la commune. Une nouvelle COM a été conclue
à cette fin en février 2025.
Des améliorations dans la mise en œuvre effective de la convention par les services
communaux peuvent être apportées. Faute d’action nécessaire de leur part, le CCAS enregistre
une dette de plus de 70 000
€ à l’égard du centre de gestion qu’il lui faudra r
égler en 2025. Ce
cas a participé à revoir l’organisation de la fonction support comptabilité
-finances en décidant
d’affecter un agent sur place au
CCAS.
La commune n’a pas donné suite à la recommandation faite en 2018 de d
istinguer les
opérations comptables de dépenses et de recettes entre la commune et le CCAS afin de faire
ressortir clairement le montant du coût des emplois aidés à charge de chacun. Elle continue de
verser une subvention d’équilibre globale au CCAS, sans distinguer entre les flux relevant de
l’emploi des contrats
parcours emploi compétences (PEC) et les flux relevant du soutien
financier nécessaire de l’établissement public.
La subvention accordée par la ville est établie
sans véritable corrélation avec les coûts supportés et les dépenses transférées.
La révision de la COM intervenue en 2025 a enfin permis de mieux distinguer les flux,
conformément à la recommandation. La chambre en prend acte.
2.1.5.2
Des opérations à dénouer avec la CIREST
•
Des opérations liées au transfert des compétences « eau » et « assainissement » intervenu au
1
er
janvier 2020 inachevées
Une part de résultat à reverser non intégralement décaissée
Le protocole de transfert des compétences modifié
en fin d’exercice 2020
prévoyait que
les résultats 2019 du budget annexe « assainissement » soient conservés dans le budget principal
de la commune et que les excédents budgétaires relatifs à la compétence « eau
» fassent l’objet
d’un transfert partiel au profit de l’intercommunalité à hauteur de 50
%. Cela représentait un
reversement pour la section d’exploitation de
0,66 M
€ et pour la section d’investissement de
0,13 M
€. La commune a enregistré en 2020 dans ses comptes l’intégralité
de la dette ;
cependant, elle ne respecte pas l’échelonnement de paiement convenu en 2021 avec la
CIREST.
Début 2025, la commune est redevable des échéances 2023 à 2025 soit une somme de 0,47
M€
.
La commune souhaite un effacement du versement restant à effectuer
, ainsi qu’une
révision du montant des excédents arrêtés en 2019, en considération des créances admises en
non-valeur qui ressortent de ses anciens budgets annexes
20
. En dépit de la demande formulée
par le comptable public, la commune ne procède pas au paiement. Le président de la CIREST
a indiqué à la chambre ne pas vouloir effacer la dette de la commune.
20
La résolution de cette situation nécessiterait pour être complète, que soient aussi considérés, de leur côté, les
quelques titres émis par la commune encore après 2019 (0,08
M€ identifiés en 2020), et les anciennes
dettes non
régularisées de la commune
, certes d’un montant modeste,
envers les régies s
ervice public d’assainissement non
collectif (SPANC) et eau de la CIREST.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
35
•
La demande de reversement d’anciennes subventions attribuées à la commune
La CIREST est sollicitée par des partenaires de la commune pour le reversement
d’anciens acomptes de subventions attribuées à la commune au titre de l’eau et de
l’assainissement, faute d’avoir produit d
es justificatifs suffisants aux travaux menés. La
commune en a supporté une partie sur son budget en 2024, au bénéfice de l’office de
l’eau
Réunion.
La CIREST vient d’accepter de prendre en charge le reversement d’un acompte
réclamé par
l’Office
français de la biodiversité.
•
L’absence de mandatement par la commune des attributions de compensation liées au
transfert de la compétence «
gestion des zones d’activités économiques
» (ZAE)
La commune conteste les conséquences de
l’évaluation des charges transférées liées à
la zone artisanale Ravine Pavé à la CIREST sur l’attribution de compensation prévues au
rapport de la commission locale d'évaluation des charges transférées (CLECT). Dans le cadre
du transfert de la compétence ZAE à la CIREST, les communes membres ont été invitées à
délibérer sur le rapport de la commission locale d'évaluation des charges transférées (CLECT)
qui évalue les compensations au titre des transferts de compétence.
Selon l’évaluation conduite, La Plaine
-des-
Palmistes fait l’objet d’une attribution de
compensation négative. Une attribution de compensation est dite « négative » lorsque le
montant des charges transférées à l’
établissement public de coopération intercommunale par la
commune est supérieur au produit de fiscalité professionnelle transférée ; dans ce cas dans
lequel l'établissement public de coopération intercommunale peut demander à la commune
d'effectuer, à due concurrence, un versement à son profit. Depuis, la CIREST émet des titres à
l’encontre de la commune
; cette dernière inscrit des crédits budgétaires en prévision sans les
exécuter. À compter de 2025, la commune a projeté de constituer une provision tenant compte
du passif accumulé depuis le 1
er
janvier 2018 pour un montant de 0,26
M€.
Le président de la
CIREST a indiqué à la chambre refuser de réviser le montant de la compensation.
Les deux collectivités sont en position de
statu quo
tant pour le reliquat du budget eau
potable que pour la compensation en matière de ZAE. Il
appartient à la commune d’en tirer les
conséquences sur le plan budgétaire et comptable.
2.2
Une gestion des ressources humaines à repenser
Des incohérences ayant été soulevées entre les différentes sources de données, la
commune a adopté un nouveau tableau des emplois et des effectifs le 30 juin 2025 pour les
corriger. Parmi les erreurs, le tableau des emplois, mis en place pour la première fois en juillet
2021, omet sur la période de comptabiliser ceux du pôle ECGA/maisons de quartiers, ou encore
des postes ouverts sans personnel permanent affecté en face sont indiqués comme pourvus. Les
constats effectués par la chambre portent sur la situation avant que ne soient apportées ces
corrections.
LA PLAINE-DES-PALMISTES
36
2.2.1
Des changements de modalités de gestion des services ayant une incidence sur
les emplois ouverts
Le nombre global de postes prévus a peu évolué depuis le 1
er
janvier 2020, où la
commune recensait 202 postes prévus et décembre 2024 où son tableau des emplois en recense
206.
Les transferts de compétences
n’ont
pas donné lieu à modification sur la période : la
suppression des postes transférés à la CIREST a été opérée au 1
er
janvier 2020 et le transfert
temporaire de la compétence concernant les investissements en éclairage public au profit du
SIDELEC décidé en 2019
n’a donné lieu à aucun mouvement
. En revanche, dans le cadre du
transfert du volet fonctionnement actuellement à l’étude, deux postes d’électricien sont
potentiellement concernés.
Sur la période, la commune a fait périodiquement varier ses tableaux des effectifs
notamment en considération de changements de modalités de gestion des services publics :
-
la gestion de la crèche Rita Garsani a été confiée au CCAS mais une partie du
personnel relevait encore à fin 2020 des emplois permanents de la commune. Depuis
septembre 2022, la gestion de la crèche a été confiée à l’association Les Marionnettes.
La situa
tion de l’ancienne directrice ayant refusé un transfert est gérée par le centre
de gestion ;
-
la restauration scolaire était gérée en régie jusqu’à la rentrée scolaire 2024
-2025 ; elle
fait l’objet d’une gestion en marché public depuis. Un seul emploi permanent, chargé
de la coordination de la restauration collective, figure toujours dans les effectifs
communaux au 31 décembre 2024 ;
-
la piscine (unité piscine portée à 10 emplois permanents au 31 décembre 2024),
l’espace culturel Guy Agénor (
7 emplois permanents) et la médiathèque (4 emplois
permanents) sont gérés en régie ;
L’écart est important entre le nombre de postes prévus
(206 en décembre 2024) et le
nombre de postes pourvus (145), laissant un disponible apparent conséquent. Dans les faits, une
partie de ces postes sont occupés par des contrats courts, en méconnaissance des textes.
Outre les emplois aidés, et malgré le principe d’une occupation des emplois permanents
à assurer par des fonctionnaires, la commune comprend de nombreux contrats à durée
déterminée. Certains sont présents de longue date. Des ruptures sont constatées entre des
contrats, faisant échapper certains aux conditions requises pour une reconduction, le cas
échéant, en contrat à durée indéterminée.
2.2.2
Un effectif nombreux mais insuffisamment structuré
S’agissant du taux d’encadrement, la commune manque d’un encadrement utile, au sens
où les responsabilités accordées à certains agents ne sont pas toujours assorties des compétences
afférentes.
Certains services paraissent mal dimensionnés, notamment sur les fonctions supports
(commande publique, finances) quand d’autres directions comportent trois directeurs et
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
37
directeurs adjoints.
Le nombre d’agents n’apparait pas en relation avec les besoins de la
commune et se fait au détriment de l’amélioration financière et d’autres affectations.
2.3
Un recours encore significatif aux contrats aidés
2.3.1.1
Une gestion des contrats aidés confiée au CCAS quelle que soit
l’affectation
Le contrôle précédent avait relevé qu’une pluralité de postes étaient occupés par des
emplois aidés, contrats pour un temps donné pour lesquels la commune bénéficie d’une aide
financière, permettant une moindre dépense. La commune continue de procéder de la sorte,
avec une gestion de ces contrats restée confiée au CCAS. Elle recourt au PEC sur des emplois
non permanents mais aussi des emplois permanents, sans être en mesure de déterminer la part.
Cela entraine une baisse apparente des dépenses de personnel sur le budget communal
car le CCAS rémunère du personnel affecté à la ville, qui perçoit en contrepartie une
subvention.
Tableau n° 9 :
Agents recrutés sur contrats PEC entre 2020 et 2024
2020
2021
2022
2023
2024
Emplois créés
21
nr
Nr
140
120
120
Nbre de PEC recrutés
127
100
99
99
74
Affectés dans les services du CCAS
4
8
7
4
5
Affectés dans les services communaux
123
92
92
95
69
% affectés en commune sur le nbre
de PEC recruté au total
97 %
92 %
93 %
96 %
93 %
Source : Données du CCAS
Le tableau ci-
après permet d’approcher le montant du reste à charge à supporter par
l’employeur sur la période 2020 à 2023, en mettant en regard le montant réglé au titre des
emplois aidés sur le budget du CCAS (qui comprend une partie, non retraitée, de contrat à durée
déterminée), l’aide de l’État enregistrée ainsi que l’intégralité des atténuations de charges.
Tableau n° 10 :
Approche du reste à charge pour l’employeur liés aux contrats aidés
E
n €
2020
2021
2022
2023
2024
Montant des emplois aidés (64168)
1 222 021
1 642 161
1 616 355
1 613 176
1 503 992
Remboursements de l’ASP (74718)
654 528
907 124
1 117 385
908 534
nc
Reste à charge
567 493
735 037
498 970
704 642
nc
Taux de couverture du coût des AE
54 %
55 %
69 %
56 %
Charges de personnel du CCAS
2 116 767
2 654 741
2 574 000
2 459 956
2 459 956
Source :
CRC, d’après les comptes de gestion et la liste des titres du CCAS
21
Pour 2025, la délibération du CCAS valide la création de 100 emplois dans le cadre du parcours emploi
compétences, dans les domaines administration, écoles, entretien des locaux, des espaces publics et bâtiments,
animation/sport et services techniques.
LA PLAINE-DES-PALMISTES
38
Malgré la diminution des contrats PEC indiquée par la commune sur la période, le reste
à charge cumulé de 2020 à 2023 représente une dépense de 2,47
M€.
Pour 2025, la décision préfectorale d’une prise en charge étatique passant de 60
% à
53 %
22
entrainera mécaniquement une dépense supplémentaire pour la commune, dont la
relative faiblesse unitaire ne doit pas masquer l’effet volume. La charge annuelle
complémentaire, en considérant les données de décembre 2024, peut être évaluée à 0,11
M€
23
.
En plus de faire supporter un coût accru et non négligeable, le dispositif des emplois
aidés présente plusieurs inconvénients. La gestion des contrats aidés implique une gestion
lourde des dossiers. Les contrats étant de courte durée, des renouvellements peuvent être
envisagés, obligeant à une reprise de la procédure. Les différents besoins sont examinés par la
commission emploi mise en place une fois par mois
, sur la base d’un argumentaire développé
par les services auprès du CCAS.
Le volume d’emplois à oc
troyer doit correspondre au nombre
par service pré-attribué, afin de respecter le volume fixé, ce qui oblige à des arbitrages.
La sélection de candidatures est réalisée selon des critères prédéfinis et la validation du
profil sélectionné est opérée par France Travail. Or, le vivier de personnes remplissant les
critères réglementaires commence à se réduire, sans que la commune soit en mesure de
quantifier cette baisse. Par ailleurs, la commune a indiqué que sur le nombre de personnes
renouvelables, l’orientation (non documentée par la commune) de la préfecture depuis deux ans
est un renouvellement de 20
%. A cela s’ajoute qu’un cont
rat ne peut être renouvelé en cas de
succès du dispositif, à savoir si les diplômes et les compétences sont acquis (« fin du
dispositif
», hors dérogation au titre d’une orientation pour «
besoin social »). Enfin, parmi les
sélectionnés, la commune et le CCAS constatent des désistements de candidatures, notamment
car le temps de travail pouvant être accordé ne satisfait pas le candidat.
Le dispositif des PEC permet à la commune de répondre à des attentes sociales en offrant
des emplois et une perspective de formation à des personnes peu qualifiées, mais pour une durée
limitée. Il présente des inconvénients pour les deux parties. Pour la commune le dispositif
conduit à une rotation des agents, pour les recrutés il n’offre pas de perspective réelle
d’embauche durable. Par rapport au volume employé, l’insertion
au sein des effectifs de la
commune s’est faite par la voie de contrats d’apprenti
ssage (cinq agents concernés) et autres
contrats de droit commun (neuf agents concernés), et
d’une intégration (quatre agents
concernés). Au sein du CCAS, deux personnes ont été recrutés en contrat à durée déterminée.
Au lieu de constituer des soutiens complémentaires, des agents PEC se substituent à des
emplois communaux. En décembre 2024, le CCAS recense 74 agents sous contrats dont
64
affectés dans les services communaux, notamment dans les écoles ainsi qu’aux espaces
verts. Or, le recours aux contrats aidés pour pourvoir des postes permanents contrevient aux
dispositions de l’article 3 de la loi n° 83
-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des
fonctionnaires.
Par ailleurs, les contrats d’emplois aidés sont à temps partiel. En cas de multiples
contrats, cela nécessite des ajustements complexes des emplois du temps pour l’organisation
22
Arrêté préfectoral n° 38 du 13 janvier 2025 : 53 % (65 % pour les PEC signés dans le cadre de la lutte anti
vectorielle) et 30 % pour les contrats initiative emploi (CUI-CIE).
23
La majorité des emplois PEC sont employés à temps partiel. Sur la base des données du CCAS, en considérant
un contrat de 108,33 heures (cas majoritaire en décembre 2024), le reste à charge pour la commune pour une
période de 11 mois peut être évalué à 9 117
€ au lieu de 7
643
€, soit un surcoût de 1
474
€ par agent, à contrat
égal soit, pour 74 agents PEC comme en décembre 2024, une charge annuelle complémentaire de 0,11
M€.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
39
des missions. Le dispositif n’empêche pas le recours à des prestataires extérieurs. D’autant que
le dispositif oblige le recruteur à permettre au recruté de se former, temps durant lequel l’agent
n’est pas disponible pour réaliser ses missions. La formatio
n ne porte au surplus pas
obligatoirement sur les fonctions exercées prévues au contrat mais sur le métier auquel le
recruté aspire.
Le fait de faire porter des emplois communaux par le CCAS fait perdre une partie de
son utilité au suivi des emplois budgétaires de la commune. Le tableau des effectifs tel que
renseigné
n’apporte en l’état
pas une information totalement pertinente au conseil municipal.
La chambre constate un écart entre le nombre d’emplois ouverts
24
, et le nombre de ceux
effectivement pourvus.
La persistance d’emplois vacants dans certaines
directions permet de
s’interroger sur le besoin effectif de la collectivité. Certaines vacances de postes paraissent plus
problématiques, au regard des constats formulés par la chambre dans le présent rapport, à
l’exemple de postes sensibles sur les fonctions supports.
Les changements d’organigramme
successifs depuis 2020 n’ont pas permis de répondre au souhait de la commune, porté lors des
modifications apportées aux tableaux des emplois, de constituer une organisation solide.
2.3.1.2
Une amélioration annoncée en matière de taux d’encadrement et de
dispositifs d’accompagnement
Dans ses observations définitives du rapport de 2018, la chambre observait que l’effectif
des contrats aidés était réparti dans une diversité de services et constatait que certains d’entre
eux ne disposaient pas de l’encadrement suffisant pour garantir le
suivi sur le terrain du travail
effectué. Par suite, elle recommandait de répartir les emplois aidés dans les services au vu des
capacités d’encadrement et d’accompagnement de ces agents par les personnels permanents.
Elle recommandait aussi de renforcer l
e parcours d’insertion des emplois aidés par des
recrutements en moindre quantité, pour des durées plus longues assorties de formations plus
systématiques programmées dans un plan de formation.
S’agissant des formations,
la commune a indiqué
qu’elles
étaient programmées avec les
tuteurs dès le premier
bilan avant la fin de la période d’essai.
S’agissant du taux d’encadrement d’un tuteur pour trois agents
25
, il n’est toujours pas
respecté dans l’ensemble des services, avec de fortes disparités entre les affectations. La
commune indique avoir entrepris en 2024 un travail de régulation de ce taux. Elle recense en
janvier 2025 un nombre de 84 contrats actifs PE
C répartis, pour la majorité d’entre eux, dans
13 services communaux. Pour une partie des services, il subsiste des taux d’encadrement
négatifs (écoles
: 1 tuteur pour 8 pour les écoles élémentaires et 1 pour 10 pour l’école
maternelle ; service entretien : 1 tuteur pour 5 et service environnement : 1 tuteur pour 6).
À cela s’ajoute que les tuteurs actuels sont susceptibles d’assurer déjà, d’une part,
l’encadrement d’autres agents (titulaires, contractuels) et, d’autre part, d’apprentis. Ces derniers
24
Et supposément budgétés : e
n application de l’article L. 311
-3 du code général de la fonction publique, le maire
de la commune ne peut pourvoir un emploi qui n’aurait été préalablement créé par l’assemblée délibérante et sous
réserve que les crédits budgétaires soient disponibles. Par une DM 2019, la commune avait délibéré une
augmentation de sa masse salariale pour tenir compte de postes permanents créés plus tôt, en août 2019.
25
Pour les contrats de travail aidés
–
contrat d’accompagnement dans l’emploi, article R.
5134-38 du code du
travail : «
(…) Le tuteur ne peut suivre plus de trois salariés en contrat d'accompagnement dans l'emploi
. ».
LA PLAINE-DES-PALMISTES
40
nécessitent également un accompagnement spécifique
26
. De surcroît, la commune est soumise
à des obligations renforcées dans le cadre de la convention signée le 27 décembre 2022 entre la
commune de La Plaine-des-Palmistes, le CCAS et le FIPHFP pour les PEC ayant une
reconnaissance en qualité de travailleur handicapé (RQTH).
3
DES PROJETS COMPLEXES À LA GESTION PERFECTIBLE
Sur la période, à la faveur de mesures de relance à l’initiative de l’Europe et de l’État,
le programme d’équipement de la commune connait une accélération dans les projets à mener,
qu’il s’agisse de faire aboutir des projets initiés de longue date, ou de s’orienter vers une
programmation renouvelée.
Des travaux ont été en partie
menés s’agissant des équipements réglementaires relevés
dans le rapport précédent (potabilité de l’eau
:
réhabilitation de l’
u
sine de traitement d’eau
potable de Bras des Calumets par la CIREST ; décharges de Petite Plaine et de Ravine Sèche).
La poursuite du projet d’extension du cimetière est menacée par le plan de prévention des
risques (PPR) en cours d’actualisation et la cuisine centrale, en dépit de travaux de réhabilitation
et de mise aux normes réalisés en 2018, fait de
nouveau l’objet de travaux en 2024.
La commune oriente ses opérations en fonction des aides potentielles, au gré des
opérations finançables, et assume l’effet d’aubaine. Elle a fait le choix d’abandonner certaines
opérations non finançables au plan REACT-EU et de recibler son action sans abandonner pour
autant les projets mis en suspens.
Le risque est celui d’un pilotage des projets par la recherche
de financement, et non par rapport aux besoins exprimés, notamment ceux des administrés en
l’absence de consultation en amont.
A se lancer dans des grands projets, la commune prête moins d’attention au suivi du
maintien en état des équipements déjà réalisés. La commune ne dispose pas d’un schéma
directeur immobilier, ni d’un état des lieux technique complet des bâtiments, ni d’un
recensement des usages de ses différents bâtiments. Lors des visites sur place de trois
équipements culturels et sportifs, y compris les plus récents, plusieurs matériels dégradés ou
inadaptés ont été constatés. Or, les agents sur place ont indiqué avoir signalé, depuis plusieurs
mois parfois, un besoin de réparation. De la même façon, des annonces sont faites dans le sens
d’une extension de la vidéosurveillance initiée en 2021, alors même qu’une partie des
équipements en place ne sont pas utilisables. Des acquisitions de véhicules électriques sont
faites, alors que des services signalent que des entretiens ne sont pas réalisés sur des véhicules
de terrain du parc automobile déjà existant.
La commune procède au lancement d’études opérationnelles, sans qu’il y ait toujours
concrétisation à l’issue. Ainsi, sur, le début de la période, il a été mis fin à plusieurs mandats
confiés à des SPL et aux marchés de maitrise d’œuvre associés, projet d’a
ire de manifestation
et de loisirs engagé en 2017 auquel il a été mis fin en 2021, pour un coût évalué par la SPL à
26
Article R. 6223-6 du code du travail : le nombre maximal d'apprentis ou d'élèves de classes préparatoires à
l'apprentissage pouvant être accueillis simultanément dans une entreprise ou un établissement est fixé à deux par
maître d'apprentissage.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
41
0,26
M€ TTC
; projet de structuration de la filière goyavier engagé en 2018, avec un versement
à la SPL Maraïna de 0,03
M€ dont une avance à récupérer ; projet de piscine engagé en 2017,
avec un état des dépenses dans le cadre du mandat arrêté au 13 mars 2021 à 0,02
M€ HT. Le
projet d’hôtel à ciel ouvert lancé par la mandature actuelle, qui consiste à développer l’offre
d’hébergement par des particuliers est, lui aussi, en suspens.
La mise en place d’un plan REACT
-EU a constitué un axe phare, avec une prise de
risque financière pour la commune au regard du délai contraint et impératif posés par le
financeur, celui de mener des travaux et de régler les dépenses éligibles avant la fin
de l’année
2023. Le plan REACT-EU initial a été annoncé en conseil municipal le 14 octobre 2021 ; il
comprenait alors 10 opérations pour un montant total de 21
M€ pour une participation attendue
à hauteur de 90 % des dépenses éligibles.
P
our mener à bien les opérations d’investissement, la commune
a procédé à une
séparation et un renforcement des fonctions entre
l’agent du service
subventions et assurances
et ceux du service ressources juridiques et achats gérant les procédures liées à la commande
publique. Les directions opérationnelles, direction aménagement et développement et direction
technique et environnement, ont été renforcées.
Elle a aussi organisé un suivi technique avec la mise en place d’un comité technique
interne des opérations des investissements (CTI)
à partir d’octobre 2021.
Même si les réunions
sont désormais plus espacées, ce comité est toujours actif.
La commune indique privilégier les taux de financement les plus importants afin de
diminuer le reste à charge global pour l’opération. Il s’agit là d’une démarche vertueuse
, qui ne
doit cependant pas masquer que le reste à charge en investissement reste conséquent par rapport
aux finances de la commune. Également, le dimensionnement de certains projets peut entrainer
des coûts d’exploitation
, même si la commune indique intégrer des modes de construction
durable afin de réduire les coûts de fonctionnement et
d’entretien, ces équipements
ayant parfois
besoin de personnel pour les faire fonctionner.
Le plan pluriannuel d’investissement (PPI) de la mandature, évalué à près de 40
M€
HT
en 2021, a été réévalué à 70
M€ HT en octobre 2023. La commune poursuit sa dynamique
d’investissement sur les années 2024 et suivantes. Dans le PPI qui a accompagné le vo
te du
budget 2025, la projection dépasse désormais un volume d’opérations à conduire de plus de
100
M€ (intégrant les restes à réaliser 2024). Sur ce volume, la commune projette, sans ordre
de priorité, 67,64
M€ de dépenses pour la période 2025 et 2028, po
ur un montant de 62
M€ de
concours financiers (co-financements, FCTVA et cessions foncières incluses) à obtenir.
La commune
ne précise pas l’origine des
indispensables financements complémentaires.
Au regard des écarts quasi systématiques entre les projections réalisées au lancement des projets
et l’évolution des coûts observée par la suite, la chambre appelle la commune à la prudence
dans le dimensionnement de ses projets et leur montage financier. En tout état de cause la
chambre invite la commune à
s’assurer de leur caractère soutenable
au plan opérationnel
comme au plan budgétaire.
Dans le cadre du présent rapport, la chambre a fait le choix de s’intéresser à trois
équipements relevant de champ d’actions divers et présentant un degré d’aboutissement
différent, qui lui sont apparus intéressants sous plusieurs angles, notamment ceux de
l’organisation interne, de la gestion financière et
de
l’appréhension des risques.
LA PLAINE-DES-PALMISTES
42
3.1
Un équipement
en quête d’un renouv
eau
: l’espace culturel Guy
Agénor
3.1.1.1
Le personnel affecté à l’équipement
Au sein de la collectivité, l’espace culturel Guy Agénor (ECGA) a fait l’objet de
différents rattachements au gré de l’évolution des organigrammes. D’abord sous l’autorité
d’une direction opérationnelle, il a été ensuite rattaché directement à la direction
générale des
services (novembre 2020), puis au sein de la direction culturelle (septembre 2022) et de
nouveau à la direction générale des services (mars 2023). Plusieurs directeurs se sont succédés
sur la période.
L’équipe affectée à l’ECGA est composée, selon le dernier tableau des emplois
permanents, de sept personnes et tous les postes sont indiqués comme pourvus. Le poste de
directeur y est ouvert à un agent de catégorie A ; le directeur en fonctions est un agent de
catégorie C qui a été recruté sans que le grade n’ait été mis à jour, depuis deux ans.
Sous l’autorité du directeur sont supposément placés un agent de catégorie B (assistant
administratif) et des agents de catégorie C.
En pratique, le poste d’assistant administratif n’est pas occupé par son titulaire, depuis
plus de quatre ans. Les fonctions sont exercées par des agents recrutés sous contrat PEC, ce qui
n’est pas conforme au dispositif prévu par l’État
, même si la commune fait valoir que ce choix
est lié à différentes incertitudes (durée de l’absence de l’agent remplacé, projet de fermeture de
l’espace pour travaux de réhabilitation lourde, etc.)
. Ils se succèdent sur ce poste pour des
périodes limitées, caractéristique inhérente à ce type de contrat, qui conduit à une instabilité des
effectifs. De surcroit, l’agent PEC est, dans les faits, chargé de fonctions à responsabilités. Il
lui est, entres autres, confié le remplacement du directeur pendant ses congés, ou encore la
gestion du temps de travail des équipes, etc.
La chambre relève à cette occasion que la saisie du temps de travail dans l’outil doit être
davantage encadrée
: des saisies manuelles et modifications peuvent être apportées dans l’outil
par différents agents auxquels une habilitation informatique a été donnée. Pour éviter tout risque
de dérive, la commune doit verrouiller les habilitations données, s’assurer que les comptes
administrateurs (habilitations les plus étendues) ne sont pas partagés et garantir des accès
individuels uniquement. Il lui revient d
e s’assurer que les heures de travail enregistrées sont
fondées, puisqu’elles déterminent le temps de travail réalisé et sont susceptibles de déclencher
le calcul d’heures supplémentaires qui donnent lieu à repos compensateur. La chambre rappelle
à cette o
ccasion que la réalisation d’heures supplémentaires doit être effectuée sur demande de
l’autorité hiérarchique
27
.
Par ailleurs, le nombre de contrats PEC qui a pu être alloué à l’ECGA n’est pas cohérent
avec un discours de manque d’effectifs et d’optimisation de la gestion (un animateur
socio-culturel (septembre 2022-juillet
2023) en plus de l’emploi permanent ouvert, jusqu’à
2
secrétaires réceptionnistes/agents d’accueil en même temps pendant 11 mois (de fin mai 2022
à fin avril 2023).
27
TA, Orléans, 17 mars 2025, n° 2405328.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
43
Depuis le début de l’année 2025, le centre ne dispose plus d’un agent de
sécurité
incendie et d’assistance à personnes
(SIAAP) dédié à cet établissement recevant du public. Le
poste avait été confié à un agent sous contrat PEC de février 2023 à décembre 2024. Pour
prendre sa suite, il était envisagé d’y affecter un agent communal mais ce redéploiement n’est
plus d’actualité.
Enfin, l’ensemble des agents sous la responsabilité du directeur ne sont pas sur site.
L’agent de logistique événementielle est conduit à se déplacer lors de manifestations. L’
agent
d’animation
est affecté dans les écoles (et il relève des écoles en paie). Des situations sont à
régulariser par les ressources humaines. Il a été attribué un bail à ferme pour une exploitation
agricole sans que les ressources humaines ne soient associées
; or, si le cumul de fonctions n’est
pas interdit, il est toutefois condit
ionné. L’autorisation de cumul d’emploi, qui précise
notamment le temps de l’activité accessoire, n’a pas été demandée. Le contrat de bail ne saurait
remplacer cette autorisation.
3.1.1.2
L’absence d’information sur la fin de la régie
communale billetterie
De nombreuses carences dans le suivi de cette régie sont constatées. Déjà, la commune
présente un défaut d’archivage car elle n’a présenté
aucune pièce relative à la création et à la
modification de cette régie, ni de pièce relative à la nomination des régisseurs.
Selon les informations dont dispose le comptable public, l’ECGA dispose d’une régie
de recettes
, dotée d’un régisseur dédié
. L
’équipement est supposé fonctionner par le biais de
carnets de tickets à souche constitutifs de valeurs inactives, dont le comptable public conserve
une partie
et la commune l’autre partie, selon une répartition comptabilisée dans les comptes
de gestion en balance des valeurs inactives
28
.
Or, selon les indications de la commune, en pratique la régie est inactive, depuis
longtemps.
L’ECGA a recours depuis plusieurs années au système Monticket.re, dispositif par
ailleurs coûteux par rapport au montant des recettes encaissées par l’ECGA
.
Elle n’a pas trouvé les carnets de tickets à souche qu’elle est supposée détenir, pour une
valeur de 7 339
€, montant comptabilisé dans
les balances des valeurs inactives et resté
inchangé entre 2014 et 2022
, avant d’être mis à zéro par le comptable
. Un défaut
d’enchaînement injustifié des soldes de valeurs inactives entre la balance de sortie d’un exercice
et la balance d’entrée de l’exercice suivant est susceptible d’être constitutif d’un manquant en
valeurs. La commune
n’a pas
connaissance, ni les servic
es du comptable public, d’une
destruction de ces carnets.
3.1.1.3
L’équipement et ses activités
L’équipement est un lieu de
salle de spectacle (théâtre, musique, spectacle vivant), mis
à disposition dans le cadre de conventions.
28
Articles 18 et 19 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable
publique.
LA PLAINE-DES-PALMISTES
44
Il était auparavant aussi utilisé comme salle de cinéma, jusqu’à ce qu’une pièce d’un
équipement casse. L’acquisition de la pièce n’a été faite que récemment. Les projections ne
pourront pas reprendre pour autant en raison de la casse actuelle de l’écran.
Il ne semble pas
que ces informations soient correctement remontées dans les services concernés pour prise en
compte
29
.
Les taux de remplissage de la salle au regard de la billetterie enregistrée sont éloignés
des 255 places possibles. Alors que l’équipement n’est pas exploité à son maximum, la
commune a prévu dans son PPI une réhabilitation de l’équipement, comprenant nota
mment une
augmentation du nombre de places. Elle avait déjà envisagé de procéder à cette opération via
un financement du REACT-
EU mais elle n’était pas en capacité de tenir les délais impartis. Le
projet, dont le lancement était initialement replanifié en janvier 2024, a été de nouveau ajourné.
Évalué à un montant de 2,77
M€ HT, la commune
a appris que le projet ne pourrait pas émarger
au dispositif investissement territorial intégré (ITI)
un temps envisagé, dispositif limité en l’état
à certains types d’action. Elle espère cependant un élargissement de l’éligibilité dans le cadre
de la consommation optimisée des crédits du programme opérationnel FEDER 2021-2027.
L’équipement est vieillissant. Il a subi des dégâts à l’occasion du cyclone
Garance
, à
l’identique du cyclone
Bélal
l’année précédente (inondation des premiers rangs, dégradation
des murs par infiltrations, entre autres). Pourtant, seule l’évacuation de l’eau par pompage a été
réalisée. Aucuns travaux même conservatoires n’ont été lancés. Même hors cyclone, des
épisodes de fortes pluies entraînent
la formation de grandes flaques d’eau au sol dans la salle
de spectacle. Cette situation est préoccupante pour un établissement accueillant du public, et
difficilement compatible avec l’accueil de public scolaire notamment pour des raisons
sécuritaires.
La vocation première de l’ECGA étant d’être une salle de spectacle, la commune a
décidé de prioriser le rétablissement de cette fonction par la préparation au mois de juillet 2025
d’un marché de travaux d’étanchéité et de réhabilitation de la scène.
3.2
Un équipement nouveau à la soutenabilité incertaine : la piscine
municipale
L’inauguration en janvier 2024 d’une piscine municipale constitue l’aboutissement d’un
souhait long de plusieurs dizaines d’années de disposer d’un tel équipement sur le territoire
communal. Le projet mené sous l’actuelle mandature a consisté en une piscin
e à destination
essentiellement du public scolaire, pour une population scolaire évaluée alors à 1 400 élèves
pour une population de plus de 6 500 habitants. La population atteint 6 920 habitants au
1
er
janvier 2025 selon le dernier recensement officiel et les projections prévoient
10 000
habitants à l’horizon 20
30.
29
Les visites sur place ont permis de relever
d’autres signalements d’équipements défectueux non traités
:
climatiseurs à l’arrêt depuis plusieurs mois à la nouvelle médiathèque, défaillance du volet roulant de la piscine,
absence de cadenas en plus du système de verrouillage sur un local extérieur de produits dangereux, etc.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
45
Le financement du projet de construction s’est inscrit dans le plan de relance européen
lié à la pandémie de covid 19 avec un financement des dépenses éligibles accordé à hauteur de
90 %.
3.2.1
Des points de fragilités en matière de marchés
3.2.1.1
La reprise de la gestion du projet par la commune
En 2017, la commune avait mandaté la SPL Maraïna
pour l’assister dans la maîtrise
d’ouvrage
. En mars 2021, la nouvelle mandature, contrainte dans son calendrier et non satisfaite
des délais d’avancement du projet alors au stade du concours, a mis fin à la convention de
mandat et a repris le projet.
S’agissant
de
la
mission
ordonnancement,
pilotage
et
coordination
(OPC)
contractualisée en août 2021
, deux points sont relevés. D’abord, la consultation et la négociation
ont été directement menées par le service opérationnel auprès d’un prestataire récurrent de la
commune, sans note à l’autorité pour valider la consultation directe, en méconnaissance du
règlement intérieur de la commande publique pour les marchés à procédure adaptée (MAPA).
Ensuite, l’avenant validant le report de trois mois du délai de li
vraison du chantier et
l’augmentation du prix à verser est intervenu en toute fin d’exécution du marché.
Pour le marché de construction, le maire a été autorisé à lancer la consultation des
entreprises en octobre 2021 pour un coût des travaux estimé à 6,2 M
€ HT
. La commune a eu
recours à des dérogations procédurales concernant l’allotissement en prévoyant sept lots dont
un macro-lot, et dans le choix des procédures avec six lots passés selon la procédure formalisée
de l’appel d’offres restreint et un lot passé selon une procédure adaptée. Dans le cadre d’un
recours gracieux, la préfecture a relevé que le choix de procédures distinctes pour les différents
lots aurait nécessité des avis d’appel à la concurrence distincts
et elle a invité la commune à
respecter les préconisations afin de sécuriser les procédures. Elle a aussi observé
l’
absence de
mention par la commune, dans le cadre d’une expérimentation législative qui a pris fin quelques
semaines plus tard
30
, de l’
obligation faite aux candidats de présenter un plan de sous-traitance.
Le marché de construction est désormais réceptionné. En revanche, un an après
l’ouverture, la
réception des équipements programmés en lien avec la piscine est partiellement
achevée. Le volet acquisition de matériel pour la piscine et le volet billettique et contrôle
d’accès n’ont pas été anticipés en temps utiles et omis du périmètre des marchés à lancer. Le
premier cas a été solutionné à temps
par le recours à une centrale d’achat
. Le volet billettique
et c
ontrôle d’accès physique
associé à la piscine muni
cipale n’est pas réglé. Le marché a été
notifié en décembre 2023, rendant impossible la livraison à la date d’ouverture de la piscine.
Fin juin
2025, l’équipement n’
était toujours pas opérationnel (configuration du matériel tardive,
site de paiement en ligne à mettre en place avec le comptable public). Pour ce motif, la
30
Alinéa 3 de l’article 73 de la loi du 28 février 2017 relative à l'égalité réelle outre
-mer et article 1
er
du décret
n° 2018-57 du 31 janvier 2018. Cette expérimentation, mise en place dans les outre-
mer pour cinq ans jusqu’à fin
mars 2023, n’a pas été reconduite.
LA PLAINE-DES-PALMISTES
46
collectivité n’encaisse pas les recettes d’entrée décidées par le conseil municipal, avec un
manque à gagner pour l’année 2024 estimé par la commune à 26 000
€.
3.2.1.2
Une modification des prestations attendues en cours de procédure sous
couvert de demande de précision et de mise au point
Aux termes du cahier des charges, le prix du marché a été ainsi défini : «
un prix global
forfaitaire, selon les stipulations de l’acte d’engagement et la décomposition du prix global et
forfaitaire
(…)
». À l’ouverture des offres, un important dépassement a été constaté entre le
montant des offres des candidats et l’estimation du montant du marché avec un budget alloué
par la commune à 6,2
M€ HT. En considérant la proposition d’attribution du maître d’œu
vre
(MOE), le marché nécessitait un réabondement de l’enveloppe de 2,7
M€
, soit + 44 %.
Il a été demandé aux différents candidats des lots 2, 3, 4 et 5, dans le cadre d’une
« demande de précision » de fournir une décomposition du prix global et forfaitaire (DPGF)
différant de celle figurant au dossier de consultation des entreprises initial. Certaines lignes
prévues au cahier des charges y basculaient en « option » ou en « prestation supplémentaire
éventuelle
». Cela a conduit à une différence de prix, en l’espèce à la baisse, allant de 0,05
M€
à 0,15
M€ selon les lots. Les actes d’engagement
ont été modifiés en conséquence
31
.
Il est par ailleurs relevé que, tandis que les actes d’engagement initiaux étaient datés et
signés du maire en tant que représentant du pouvoir adjudicateur, les actes d’engagement
modifiés ont été datés et signés du 4
ème
adjoint pour lequel la commune n’a pas produit de
délégation. Le maire considère toutefois que la délégation
générale dont bénéficie l’intéressé,
responsable des travaux, englobe la signature des marchés de travaux.
Enfin, les modifications apportées ont entrainé une confusion dans les pièces transmises
au contrôle de légalité dans un premier temps, avec un rapport de présentation de la consultation
et d
es actes d’engagement signés et transmis correspondant aux offres initiales des candidats.
La
commune considère qu’
«
une erreur matérielle, suite à une précision apportée aux CDPGF
a entrainé une mise au point des actes d’engagement initiaux
».
3.2.1.3
Des quorums non atteints lors des commissions relatives aux avenants
Le CGCT traite de la commission d’appels d’offres (CAO), notamment en son article
L. 1414-
2 qui définit les cas d’obligation de CAO pour attribution et son article L.
1414-4 relatif
aux conditions de consultation de la CAO pour les avenants. L’article L. 1411
-5 du CGCT
définit quant à lui les conditions de quorum
32
. Le marché de construction de la piscine relève
de ces dispositions.
La composition et quelques éléments de cadrage du fonctionnement de la CAO sont
prévus par délibérations de la commune. Pour le projet piscine, la commune a fait le choix de
convoquer les membres de la CAO pour la passation des avenants, quel que soit le lot auxquels
31
Seuls les montants des offres ont été mis à jour, la date de signature du candidat est inchangée.
32
Pour une commune de 3
500 habitants et plus la composition d’une CAO au complet s’établit à 6 personnes (le
président et 5 membres) et le quorum (plus de la moitié) est atteint à 4 personnes.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
47
les avenants se rapportent et quel que soit le montant de l’incidence financière. Il résulte de leur
examen par échantillonnage les observations suivantes :
-
les convocations observées ont été adressées dans les délais prescrits, soit cinq jours
francs. Il est relevé que seuls les membres titulaires sont convoqués, non les membres
suppléants ;
-
la règle du quorum de quatre personnes ayant voix délibérative
n’est pas
systématiquement respectée. Or, il ne ressort pas des convocations ni des PV de
présentation des avenants que la réunion s’est tenue à la suite d’une première
convocation où le quorum n’était pas atteint.
Pour le cas des avenants aux lots passés selon une procédure formalisée dont ceux ayant
un impact financier plus de 5 %, le nombre insuffisant de présents ayant voix délibérative
emporte un risque sur les actes pris.
La commune doit contrôler le respect du quorum, en définissant les règles de la CAO
dont elle devra assurer la bonne application.
Quant au collège des élus mis en place pour les marchés à procédure adaptée, il a été
relevé que les règles de fonctionnement adoptées (pas de quorum, possibilité pour le
maire-
président du collège d’être absent) permettent que ledit collège se limite à peu d’élus, y
compris pour des avenants ayant une incidence financière par rapport au marché initial. Si cela
n’est pas interdit, cela revient à priver de sens la mise en place de
ce collège des élus lorsqu’en
pratique, comme cela a pu être constaté, il réunit deux personnes
33
.
La commune s’est engagée à mieux respecter ses propres règles de fonctionnement
qu’elle s’est fixée.
3.2.1.4
Une transmission tardive des avenants au contrôle de légalité
Dans le cadre du régime de publicité et d’entrée en vigueur des actes, l’a
rticle L. 2131-2
du CGCT dresse la liste des actes à transmettre au représentant de l’État. Aux termes des
articles
L. 2131-1 et L. 2131-2 du CGCT, le seuil était de 215 000
€ HT entre le 1
er
janvier 2022 et
jusqu’au 31 décembre 2023. En application de ces dispositions, les avenants au marché de
construction de la piscine étaient soumis à l’obligation de transmission
au contrôle de légalité.
Le premier avenant établi, qui concernait le lot 2 -
rajout d’un poste de transformation
pour faire fonctionner la pompe à chaleur également en journée- avec une incidence financière
de 67 932
€ HT
, soit une hausse de 16,73 %, a été transmis à la préfecture avec délai. Il a fait
l’objet d’une demande de précision
presque deux mois plus tard, pour connaître
l’article du
code de la commande publique justifiant la modification du marché.
La commune n’a pas
répondu. Le contrôle a été classé sans suite car hors délai de réponse de la collectivité.
Par la suite, la commune n’a transmis aucun des avenants suivants, privant de tout effet
le contrôle de légalité, et conduisant à la réalisation de prestations sur marchés qui n’ont pas été
rendus exécutoires.
33
Exemple : collège des élus MAPA du 14 mars 2024
–
avenant 1 au marché construction de serres anticycloniques
et locaux techniques
–
lot 1. Maire-président du collège absent, deux élus présents pour un avenant de
+ 0,05
M€
HT soit un écart de + 13,23 % par rapport au marché initial de 0,4
M€ HT.
LA PLAINE-DES-PALMISTES
48
Lorsque la commune a procédé à une régularisation des actes non télétransmis à partir
de novembre 2023, période coïncidant avec celle de la réception des travaux, le motif invoqué
a été une situation de «
service gestionnaire sans responsable jusqu'à la date du 24 juillet 2023
(…)
»
. La commune n’a pas fait l’objet d’une remarque de la part de la préfecture sur ces retards
de transmission et les risques associés.
Le même défaut de transmission des avenants au contrôle de légalité est constaté pour
la construction du marché de la médiathèque et la réhabilitation du stade. Ces marchés relèvent
aussi d’un financement européen au titre du REACT
-EU.
Cette situation illustre des défaillances organisationnelles puisque la commune n’a pas
assuré la continuité du service en matière de transmission des actes relatifs à la commande
publique à laquelle elle est tenue (via l’application @ctes depuis 2018), y
compris pour des
projets à enjeux. En termes juridiques, cette situation
, si elle n’était pas corrigée,
ferait courir
un risque à la collectivité, les avenants
n’étant
pas rendus exécutoires dans les délais. Il
persisterait aussi un risque financier dans la mesure où le respect des procédures de marchés est
contrôlé dans le cadre des subventions européennes. Pour éviter ces risques, désormais, quatre
agents ont la charge de transmettre les actes au contrôle de légalité.
3.2.1.5
Une renonciation à des pénalités
Dans les pièces du dossier de consultation du marché initial, le pouvoir adjudicateur
était très insistant sur le calendrier d’exécution et l’exigence d’une réception des travaux au
mois d’octobre 2023 compte tenu des financements européens en jeu
34
. La chambre remarque
que, de façon non cohérente, des avenants passés à des lots pouvaient avoir pour effet de fixer
une échéance dépassant ce délai qualifié d’impératif.
La commune indique ne pas avoir d’incident majeur à signaler dans le cadre de la
passation des marchés. La d
ate de démarrage des travaux, selon l’ordre de service
, a été fixée
au 7 juin 2022. Des retards de la part du groupement pour le macro-lot 1 dans la transmission
de pièces administratives ont été constatés, mais la commune a décidé de renoncer à
l’application des pénalités de retard
(
110 500 € pour 221 jours de retard
), considérant que les
délais globaux avaient été respectés.
Au regard des anomalies et irrégularités constatées, la chambre alerte la commune sur
le risque induit en termes de subventions attendues sur le projet piscine compte tenu des
contrôles à opérer par le financeur.
Elle appelle la commune à renforcer et sécuriser davantage ses procédures pour les
prochains marchés à lancer.
3.2.2
Une enveloppe en hausse constante
Selon le programmiste auquel la commune a eu recours en 2021, la reprise du
programme d’étude était motivée par «
une estimation financière trop ambitieuse au regard de
34
Article 1.3 du CCAP relatif au financement, article 8 du CCAP relatif aux délais d’exécution.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
49
la ligne budgétaire que souhaite suivre le
[maître d’ouvrage]
» et une demande de «
reprendre
le programme afin de procéder à des adaptations qui permettront d’aboutir à une enveloppe
optimisée
»
35
. Or, l
a chambre constate que l’enveloppe prévisionnelle du projet a fait l’objet de
réévaluations successives
jusqu’à s’établir à 12,6 M€
TTC dans le dernier plan de financement
adopté.
Les augmentations, dont le conseil municipal a été régulièrement informé, sont
significatives
36
. En phase esquisse (décembre 2019), dernière phase avant la reprise du projet,
le coût de la construction seule était évalué à 5,68 M€ HT
37
. Dans le plan de financement arrêté
en octobre 2021, avant de lancer la consultation des entreprises, le coût des travaux estimés
s’établissait à 6,2 M€ HT, avec une participation financière de la commune attendue à hauteur
de 0,66 M€ HT. Dans le dernier
plan de financement soumis pour validation, cinq mois plus
tard, le montant prévisionnel total des dépenses était quasi doublé (11,65
M€ HT, soit 12,64
M€
TTC), avec une participation financière communale augmentée à même proportion et portée à
1,34
M€
HT. Les dernières évolutions ont été motivées par l’intégration d’une marge d’aléas et
de révision, d’une part, et par un besoin de réévaluer l’enveloppe initialement allouée au marché
au regard des offres déposées, d’autre part.
Même si au final le reste à charge pour la commune
est estimé à 0,46
M€, l
a commune
a pris un risque financier en s’engageant
à «
prendre en charge le différentiel entre les
subventions d’équipement réellement perçues et celles
sollicitées, les dépenses inéligibles ainsi
que le préfinancement de la TVA (le cas échéant)
».
L’augmentation du reste à charge pour la commune dans le cas d’une réévaluation de la
dépense sans augmentation de la recette associée est en effet
une situation fréquente, observée
pour d’autres équipements, parmi lesquels les locaux techniques municipaux, les serres ou le
stade Adrien Robert.
À l’issue du précédent contrôle, la chambre avait recommandé à la commune
d’améliorer la qualité de la définition et de l’expression de ses besoins en matière de projets
d’équipements. Les observations ci
-avant montrent que la vigilance de la commune doit être la
même que les opérations soient portées en interne ou en ayant recours à l’assistance de
structures spécialisées de type SPL pour l’accompagner. La recommandation de la chambre
formulée en 2018,
qui porte sur l’enjeu général de la maîtrise des coûts
des opérations, reste
d’actualité
. La commune fait valoir que désormais sortie des contraintes de calendrier imposées
par le plan de relance REACT-EU elle pourra apporter plus de soin dans la définition des
besoins et leur éligibilité aux dispositifs de financement avant de s’engager budgétairement.
3.2.3
Un équipement coûteux qui pèse sur les finances de la commune
L’équipement est financé par le REACT
-EU et des prêts contractés par la commune. Le
choix de recourir fortement à la dette pour financer cet équipement produit des effets
35
Voir proposition d’étude de janvier 2021 du prestataire.
36
DCM29-
141217_mandat à la SPL : montant des travaux seuls 3,92 M€ HT ; coût final estimé (y compris
rémunération du mandataire) : 5,2 M€ TTC
; DCM15-010318 ; DCM02-141021
cout des travaux 6,2 M€ HT
montant global de l’opération
: 6,6 M€ HT
; DCM03-081221 ; DCM24-300322 : Coût total 11,65
M€ HT.
(12,64 M
€
TTC).
37
DCM18-281219 esquisse : construction seule : 5,68
M€ HT.
LA PLAINE-DES-PALMISTES
50
aujourd’hui sur les finances de la commune (voir
supra
). La mise en œuvre de ce projet grève
les marges de manœuvre futures de la collectivité, du fait des coûts de fonctionnement attendus.
Le modèle économique d’une piscine municipale n’est pas équilibré. Le risque de déficit
récurrent est réel. Cette situation résulte, d’une part, des coûts d’exploitation élevés, liés
notamment aux consommations de fluides, aux frais de personnel, au fonctionnement et au
maintien de l’équipement, et, d’autre part, de recettes qui sont modérées par l’exercice de
missions de service public, comme l’accueil des scolaires et des associations mais aussi par la
nécessité d’instaurer une tarification attractive
38
.
Déjà dans le cadre de la présentation de sa demande de financement, la commune avait
procédé à une première approche en estimant sur une année civile les dépenses de
fonctionnement à 309 000
€
(majoritairement constituées de rémunérations), pour des recettes
tarifaires de 12 000
€
; déjà, elle appréhendait un résultat déficitaire de - 297 000
€.
Faute de co-financement pour le fonctionnement, il lui revient de compenser le
déséquilibre par une contribution financière. Or, la commune n’a pas prévu les moyens de
financer le déficit d’exploitation annuel attendu. Elle n’a pas déterminé les modalités
de
compensation du déséquilibre alors que l’équipement est déjà exploité.
Dans ce contexte
, parmi
d’autres ressources à trouver,
la commune devra peut-
être s’interroger sur le niveau de
tarification des extérieurs.
La commune a produit
au mois d’avril 2025
un premier bilan du coût de fonctionnement
de la piscine. Pour 2024
, ce coût s’établit
à 403 000
€, dont 83
% de dépenses de masse salariale.
Le principal poste de dépenses est constitué de frais de personnel avec des surcoûts par rapport
à la projection initiale. À l'origine, la commune envisageait une équipe réduite et comprenant
un redéploiement d’effectifs en plac
e
mais elle n’a pu s’y tenir. Dans le
dernier tableau des
emplois (février 2025),
l’
unité piscine est composée de 10 agents : la commune a financé des
formations pour trois diplômes, non obtenus, et dans cette situation elle a fait le choix de ne pas
leur financer de nouvelles formations et de recourir à des recrutements externes.
Face à ces dépenses, outre l’absence de co
-financement, la commune ne présente aucune
recette tarifaire. Les droits d’entrée décidés par le conseil municipal ne sont pas appliqués. Une
période de gratuité avait été instaurée mais pour une durée limitée de trois mois à compter de
l’ouverture et pour les palmiplainois uniquement. La situation perdure, pour tous les usagers
:
la commune a retenu un paiement par billettique uniquement, sans envisager la possibilité de
mettre en place une caisse physique. Dans l
e contexte de l’absence d’activation de la billettique,
les actes de création d’une régie de recettes physique, située sur place, ont été pris en mai 2024.
Cependant, elle n’a jamais été mise en action.
La commune annonce une fréquentation de 17 720 personnes depuis janvier 2024 (hors
clubs) qui ont toutes accédé librement à l’équipement.
En appliquant la grille tarifaire sur des
tarifs unitaires, plein
tarif, l’évaluation du manque à gagner par la commune s’élève à 0,0
3
M€.
Elle recommande à la commune de mettre en service cette régie dès à présent.
38
Cour des comptes,
Les piscines et centres aquatiques publics : un modèle obsolète,
rapport public annuel,
février 2018.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
51
Recommandation n° 5 : Mettre en service la régie de recettes de la piscine, dès à présent.
Selon le maire, les travaux menés en lien avec la DRFIP vont permettre la mise en
service de la régie à compter du 1
er
septembre 2025 au plus tard.
Une gestion de la piscine en régie directe par la commune est prévue pour une période
minimale de cinq années à compter de la mise en service, afin de respecter les obligations
prévues par le FEDER en
matière d’exploitation.
À l’occasion des échanges en cours dans le cadre de l’élaboration du schéma de
mutualisation des services avec la CIREST,
l’organisation d’une mutualisation de certaines
fonctions techniques pour des profils spécifiques a pu être évoquée, et l’
hypothèse
d’une
déclaration d’intérêt communautaire de l’équipement
a été abordée, mais elle
n’est pas
envisagée.
La chambre recommande à la commune de prévoir dès à présent, dans un plan durable,
les moyens d’assurer la soutenabilité du fonctionnement de la piscine qui pèse sur la seule
collectivité, et de s’y conformer.
Recommandation
n°
6 :
Prévoir
les
moyens
d’assurer
la
soutenabilité
du
fonctionnement de la piscine, dès à présent.
En réponse, la commune avoir entamé des discussions avec le département et la CIREST
afin d’évoquer les conditions d’une contribution départementale et d’une mutualisation de
l’équipement.
3.3
Des initiatives locales en matière agricole, économique et sociale à
sécuriser
La commune porte des projets en matière agricole, en matière de développement
économique et d’aménagement du territoire. Le projet de
construction de serres
anticycloniques, initié en 2021, s’inscrit dans ce cadre. L’idée de la commune est de permettre
une production continue tout au long de l’année. Ce projet s’intègre à différents dispositifs pour
lesquels elle se mobilise en parallèle, que sont notamment le projet alimentaire territorial (PAT)
et le projet territoires zéro chômeur de longue durée (TZCLD).
La réalisation des serres est envisagée sur des terres agricoles en friche dont la commune
a repris la gestion directe en octobre 2020. Trois sites sont concernés, en plusieurs temps :
6 serres sur le secteur de Piton-Cabris et, par la suite, 20 sur le secteur Remparts et
jusqu’à
2
sur le secteur de la Petite Plaine.
Pour exploiter les serres, six baux à ferme et à long terme ont d’ores et déjà été signés
entre octobre 2022 et décembre 2023. Les premières serres et leurs locaux techniques attenants
qui devaient déjà être construits ne sont finalement pas sortis de terre.
LA PLAINE-DES-PALMISTES
52
3.3.1
Les serres agricoles anticycloniques, aménagements qui peinent à être érigés
Le déroulement du programme des serres a été contrarié à de multiples reprises de sorte
que la perspective d’un aboutissement prochain de la première phase est compromise.
Concernant le permis de construire, le premier acte délivré par la commune en
septembre 2023 pour les locaux techniques attenant les serres a fait l’objet d’un retrait à la suite
d’un recours gracieux du contrôle de légalité en raison, d’abord, de la mécon
naissance des avis
défavorables émis par la commission départementale de préservation des espaces naturels,
agricoles et forestiers (CDPENAF) et en raison, ensuite, de la méconnaissance des règles du
PLU en vigueur. La commune a profité de la procédure de recours pour purger le dossier et
convaincre la direction de l’agriculture et de la forêt du bienfondé de son projet et obtenir un
avis favorable de la CDPENAF. Un nouveau permis de construire a été délivré en janvier 2024
sans modification substantielle du projet initial.
Pour la réalisation des travaux, la commune a lancé un marché alloti. Le calendrier n’a
cessé de glisser. En phase d’attribution, la commune a pour certains lots considéré l’offre
unique, quand bien même (cas du lot 2) il ressortait de l’analyse par le maître d’œuvre
des
faiblesses dans le dossier mémoire technique
; elle en a écarté d’autres au motif de l’écart avec
son estimation financière. Dans la phase exécution, la commune a rencontré des difficultés pour
deux lots (lots 2 et 3) qui ont conduit à des retards, obligeant à revoir les calendriers. La
commune a constaté par ailleurs d’autres désordres, donnant lieu à des mises en demeure fin
février 2025. Le passage du cyclone
Garance
peu après a contribué à détruire une partie des
réalisations en cours. Depuis, le chantier est suspendu.
Sur ce projet, le reste à charge pour la commune est grandissant. La commune a
rencontré un premier surcoût dès la phase étude. Elle avait projeté une participation limitée à
26 000
€, mais elle n’a pas obtenu le taux de financement de la dotation d’équipe
ment des
territoires ruraux (DETR) sollicité (70 % et non 80 %) et elle a engagé des dépenses
complémentaires pour l’étude. Pour la construction, un financement a été accordé par le
Département dans le cadre du dispositif pacte de solidarité territoriale (PST-2) à hauteur de
1,86
M€ dans le pacte initial, en considération du coût du programme serres inscrit à hauteur
de 2,33
M€ HT. L’aide maximale a été ramenée à 1,28
M€, le coût
total du programme ayant
été réduit par la commune à 1,6
M€ HT par avenant
39
.
Fin décembre 2024, la commune évalue les dépenses déjà réalisées (étude, mission de
coordination sécurité et protection de la santé (CSPS), travaux) à 1,51
M€
TTC (0,14
M€ en
2023 et + 1,38
M€ en 2024), sans qu’une seule serre ne soit construite à ce jour.
Face à la subvention désormais plafonnée à 1,28
M€, la commune avance aujourd’hui
un dépense prévisionnelle évaluée à 2,54
M€ TTC
40
(sans même considérer les conséquences
de la destruction des serres
41
). Le reste à charge pour la commune avoisine ainsi le montant de
0,9
M€.
Enfin, si
le plan de prévention des risques (PPR) en cours d’actualisation avec la
préfecture était
susceptible d’apporter de nouvelles modifications au projet
, le foncier pressenti
39
Le PST-2 de La Plaine-des-
Palmistes a fait l’objet de trois avenants délibérés par le département.
40
Dont marché de maitrise d’œuvre revu par avenant (0,19
M€), marchés notifiés et avenants (2,54
M€)
41
La commune estime que dans le cadre de la reprise des travaux par une autre entreprise pour l’un des lots
litigieux, le surcoût pourrait s’établir à + 50
%, sans qu’elle ne puisse avancer de chiffre précis.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
53
pour accueillir les futures serres est étant, en effet, prévu en zone rouge, la dernière carte laisse
apparaitre que le pôle de transformation et de conservation
n’est plus inclus dans le périmètre
à risque tandis que l’impact sur les serres devrait être marginal
.
3.3.2
L’articulation avec d’autres projets d’ampleur
Le projet de mise à disposition de serres communales pour agriculteurs s’imbrique dans
plusieurs autres dispositifs portés par la commune. En premier lieu, il constitue l’une des actions
prioritaires du projet alimentaire territorial (PAT) communal. Les projets alimentaires
territoriaux (PAT) sont définis par le code rural et de la pêche maritime comme «
visant à
rapprocher les producteurs, les transformateurs, les distributeurs, les collectivités territoriales
et les consommateurs et à développer l'agriculture sur les territoires et la qualité de
l'alimentation
». Celui de la commune a obtenu une reconnaissance de niveau 1 (phase
d’émergence) par le ministère de l’agriculture et de l’alimentation en 2022. La commune vise
la reconnaissance en 2025 d’un passage au stade de PAT de niveau 2 (phase opérationnelle),
par l
a mise en œuvre d’un plan d’actions.
Dans ce cadre, la commune entend concevoir une unité de transformation végétale et
animale, consistant à valoriser la production locale. Elle valoriserait notamment celle issue de
l’exploitation des serres municipales, sans exclusivité.
Le projet de serres et celui d’unité de transformation viennent s’articuler avec une autre
démarche dans laquelle s’est engagée la commune en 2023, celle du projet expérimental
territoires zéro chômeur de longue durée. La commune affecte au projet TZCLD des moyens
humains et matériels, notamment dans le cadre du comité local de l’emploi, et elle a fait appel
par ailleurs à plusieurs prestataires pour l’assister.
L’expérimentation "territoires zéro chômeur de longue durée"
Cette expérimentation nationale vise à résorber le chômage de longue durée par l'embauche par des
entreprises relevant de l'économie sociale et solidaire, sous contrat à durée indéterminée (CDI), de
personnes volontaires sans emploi depuis au moins un an et résidant depuis plus de six mois sur un
territoire habilité.
Le projet TZCLD pour la période 2021-2026 est encadré par une loi votée en décembre 2020
42
qui
prolonge et étend une première étape d’expérimentation initiée en 2016
43
, instituant un fonds
d’expérimentation auquel contribuent l’État et les départements d’un territoire habilité.
Ce fonds finance en partie les personnes embauchées ; sa gestion a été confiée à une association
« expérimentation territoriale contre le chômage de longue durée » (association ETCLD). Une seconde
association, l’association TZCLD, accompagne les territoires qui souhaitent mettre en œuvre le projet.
En termes de pilotage, le dispositif est porté par un comité local de l’emploi (CLE), collectif présidé
par un élu local et réunissant collectivités territoriales, France Travail, missions locales, syndicats,
associations, entreprises et habitants.
42
Loi du 14 décembre 2020 relative au renforcement de l'inclusion dans l'emploi par l'activité économique et à
l'expérimentation « territoires zéro chômeur de longue durée ».
43
Loi du 29 février 2016 d'expérimentation territoriale visant à résorber le chômage de longue durée.
LA PLAINE-DES-PALMISTES
54
Le
projet TZCLD passe par la création d’une entreprise à but d’emploi (EBE) qui peut
avoir plusieurs formes juridiques. La structure envisagée par la commune prendra la forme
d’une
société c
oopérative d’
intérêt collectif (SCIC), dont la collectivité détiendra une partie du
capital. Le recours à ce type de structure a été privilégié pour plusieurs motifs. Outre que le
financement potentiel du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER)
pourrait être supérieur à celui susceptible d’être octroyé à une collectivité, à hauteur de 65
%
de la dépense
, ce type de société relève de l’économie sociale et solidaire et se caractérise par
une gouvernance multi-sociétariat mêlant les salariés, les producteurs, les fournisseurs, les
consommateurs, etc.
À ce stade, la commune entend porter uniquement les études pour l’usine, et la société
portera le projet de création du futur pôle de transformation et de conservation alimentaire
(PTC). La commune se dit convaincue, sur la base des études réalisées, que la structure SCIC
à créer sera autonome en quatre ans.
Les travaux pour la construction du PTC à réaliser sont envisagés dans le cadre d’un
marché global de performance sur une période de 1 à 5 ans. Le coût estimé pour les unités serait
de 3,7
M€ pour la parcelle végétale et
de 1,7
M€ pour la parcelle animale.
Le projet de la commune d’
entrer dans le dispositif dans le cadre de la deuxième loi
d’expérimentation qui prendra fin en juin 2026 n’a cependant pas abouti. L
e dossier
d’habilitation qu’elle a soumis
a été rejeté pour irrecevabilité peu avant la date de clôture de
l’
appel à
candidature, faute de disposer d’une délibération de soutien du conseil communautaire
de la CIREST et non d’une seule décision de soutien du président de l’intercommunalité. La
procédure engagée devant la justice administrative pour con
tester cette décision n’a pas été
admise. La commune ne peut pour l’instant répondre à la cohorte intéressée
mobilisée à cette
heure, qu’elle estime à 160 personnes.
À ce stade, le territoire de La Plaine-des-
Palmistes reste considéré par l’
association
nationale TZCLD comme un projet émergent et non labellisé. La commune est confrontée à
plusieurs incertitudes. Il n’y a pas de garantie sur l’adoption d’une troisième loi
d’expérimentation.
Il existe aussi une incertitude sur le cahier des charges de cette troisième
loi, ainsi que sur le niveau d’engagement de l’État.
La commune a indiqué le cas échéant envisager s’engager dans d’autres voies, pour
lesquelles la participation financière extérieure aux contrats pour des personnes privées
durablement d’emploi n’est pas garantie à hauteur de celle, favorable, offerte actue
llement par
l’expérimentation. La chambre appelle donc la commune à la prudence car, dans le cas d’un
arrêt du dispositif, se posera la question de la prise en charge des emplois.
La chambre alerte la commune sur les risques juridiques, financiers et humains
importants de ces projets d’ampleur, nécessitant un renforcement de son suivi de façon à
garantir son équilibre économique futur.
Le maire s’est engagé à
mettre en place un pilotage plus étroit des initiatives locales
dans les domaines alimentaire et social (serres, PAT, TZCLD, PTC)
. A cet effet la création d’un
comité de pilotage devrait s’appuyer sur les comités existants et bénéficier d’un champ
d’intervention élargi.
Au-
delà d’une coordination plus globale de ses
comités de pilotage existants, la chambre
appelle la commune à la prudence sur la sécurisation financière et juridique de ses différents
projets.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
55
ANNEXES
Annexe n° 1. Sigles et acronymes
...................................................................................
56
Annexe n° 2. Éléments de fiabilité
..................................................................................
58
Annexe n° 3. Données d’exécution budgétaire
...............................................................
59
Annexe n° 4. Tableaux supports à l’analyse financière
..................................................
61
LA PLAINE-DES-PALMISTES
56
Annexe n° 1. Sigles et acronymes
AP/CP
Autorisations de programme / Crédits de paiement
BFR
Besoin en fonds de roulement
BP
Budget primitif
CA
Compte administratif
CAO
Commission d’appel d’offres
CAF
Capacité d’autofinancement
CCAS
Centre communal d’action social
e
CDG
Centre de gestion
CGCT
Code général des collectivités territoriales
CIA
Complément indemnitaire annuel
CIREST
Communauté intercommunale de La Réunion Est
CLECT
Commission locale d'évaluation des charges transférées
CLSPD
Conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance
COM
Convention d’objectifs et de moyens
CRC
Chambre régionale des comptes
DCM
Décision du conseil municipal
DGFiP
Direction générale des finances publiques
DGS
Directeur général des services
DGP
Délai global de paiement
DPGF
Décomposition du prix global et forfaitaire
DRFIP
Direction régionale des finances publiques
ECGA
Espace culturel Guy Agénor
EPFR
Établissement public foncier de la Réunion
FCTVA
Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée
FEDER
Fonds européen de développement régional
FR
Fonds de roulement
FIPHPF
Fonds
pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique
ICNE
Intérêts courus non échus
IFSE
Indemnité de fonctions, de sujétions
et d’expertise
INSEE
Institut national de la statistique et des études économiques
MAPA
Marché à procédure adaptée
MOE
Maîtrise d’œuvre
PAT
Projet alimentaire territorial
PEC
Parcours emploi compétences
PLU
Plan local d’urbanisme
PPI
Programmation
pluriannuelle
des
investissements
/
Plan
pluriannuel
d’investissement
PPR
Plan de prévention des risques
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
57
PST
Pacte de solidarité territoriale
PTC
Pôle de transformation et de conservation alimentaire
PV
Procès-verbal
RAR
Restes à réaliser
REACT-EU
Recovery Assistance for Cohesion and the Territories of Europe
RIFSEEP
Régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise
et de l’engagement professionnel
SIAAP
S
écurité incendie et d’assistance à personnes
SCIC
Société c
oopérative d’
intérêt collectif
SEMAC
Société d’
économie m
ixte d’
aménagement et de construction
SGC
Service de gestion comptable
SODEGIS
S
ociété de développement et de gestion de l’immobilier social
SPL
Société publique locale
TEOM
Taxe d’enlèvement des ordures ménagères
TZCLD
Territoires zéro chômeur de longue durée
ZAE
Zone d’activités économiques
LA PLAINE-DES-PALMISTES
58
Annexe n° 2. Éléments de fiabilité
Tableau n° 11 :
Restes à réaliser inscrits au CA
RAR
en €
2020
2021
2022
2023
2024
Dépenses
2 276 608
2 655 619
4 053 760
1 482 766
5 705 935
Recettes
3 422 977
3 333 050
6 018 642
9 005 338
5 387 867
Solde des RAR
1 146 370
677 431
1 964 882
7 522 572
- 318 068
Dépenses d’investissement au CA
5 107 590
3 984 501
7 399 033
21 322 716
13 842 004
Source
: CRC, d’après les CA et BP (BS pour 2024)
Tableau n° 12 :
Évolution du délai global de paiement (DGP) période 2020
–
2024
2020
2021
2022
2023
2024*
DGP en jours
27,23
50,49
74,43
36,93
48,20
Source : SGC de la DRFIP de La Réunion * Données 2024 calculées au 17 janvier 2025
Tableau n° 13 :
Retenues de garanties comptabilisées au 31 décembre de l’exercice
En €
2020
2021
2022
2023
2024
40171 - Fournisseurs
62 289
62 289
62 289
65 256 *
65 256
* Dont antérieur à 2020 : 52 994 ; 2020 : 9 296 et 2023 : 2 967
40471 - Fournisseurs d'immobilisations -
700 206
562 628
590 356
935 500 **
586 066
** Dont antérieur à 2020 : 413 761 ; 2020 : 28 946 ; 2021 : 22 555 ; 2022 :
85 398 ; 2023 : 384 839
Source : Balance des comptes de La Plaine-des-Palmistes
Tableau n° 14 :
Titres émis au budget principal pour les cessions foncières depuis 2020
En €
2020
2021
2022
2023
2024
Montants
257 350
651 771
712 836
1 601 106
615 425
Nombre de ventes concernées
3
3
7
6
4
Source : compte 775 de la commune et liste annuelle des titres
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
59
Annexe n° 3. Données
d’
exécution budgétaire
Tableau n° 15 :
Niveau de prévision et de consommation des crédits de dépenses d’investissement
En €
2020
2021
2022
2023
2024
BP
7 883 678
7 440 913
13 968 737
36 428 867
28 149 114
DM
2 726 355
1 674 504
2 968 619
5 364 043
2 665 040
Total prévisions
10 610 032
9 115 417
16 937 356
41 792 910
30 814 154
Taux d'ajustement de la prévision
au BP en %
35 %
23 %
21 %
15 %
9 %
Réalisé
6 543 726
4 635 823
8 738 219
29 093 080
16 416 594
Taux de consommation par rapport
au BP en %
83 %
62 %
63 %
80 %
58 %
Taux de consommation par rapport
au total prévisions en %
62 %
51 %
52 %
70 %
53 %
Source : comptes de gestion
Tableau n° 16 :
Niveau de prévision et de consommation des crédits de dépenses de fonctionnement
En €
2020
2021
2022
2023
2024
BP
12 319 914
12 732 042
13 296 653
13 889 959
13 690 000
DM
270 350
1 153 668
794 203
1 833 008
1 512 467
Total prévisions
12 590 264
13 885 710
14 090 856
15 722 967
15 202 467
Taux d'ajustement de la prévision au
BP en %
2 %
9 %
6%
13 %
11 %
Réalisé
11 669 280
12 806 059
13 664 145
14 726 201
14 246 735
Taux de consommation par rapport
au BP en %
95 %
101 %
103%
106 %
104 %
Taux de consommation par rapport
au total prévisions en %
93 %
92 %
97%
94 %
94 %
Source : comptes de gestion
LA PLAINE-DES-PALMISTES
60
Tableau n° 17 :
Exécution des crédits du budget principal de 2020 à 2024
En €
2020
2021
2022
2023
2024
1. Dépenses de fonctionnement prévisionnelles
12 590 264
13 885 710
14 090 856
15 722 967
15 202 467
Mandats émis
11 775 829
12 860 134
13 704 578
14 825 314
14 351 509
- Annulations de mandats
106 549
54 075
40 433
99 113
104 774
2. = Dépenses de fonctionnement réalisées
11 669 280
12 806 059
13 664 145
14 726 201
14 246 735
Taux de réalisation des dépenses de fonct. (2/1)
93%
92%
97%
94%
94%
3. Recettes de fonctionnement prévisionnelles
12 590 264
13 885 710
14 090 856
15 722 967
15 202 467
Titres de recettes émis
11 858 110
12 503 677
13 737 820
14 050 222
14 429 935
+ Réductions de titres
453 663
142 936
808
7 198
1 890
4. = Recettes de fonctionnement réalisées
11 404 447
12 360 741
13 737 012
14 043 024
14 428 045
Taux de réalisation des recettes de fonct. (4/3)
91%
89%
97%
89%
95%
Excédent ou déficit
-264 833
-445 319
72 867
-683 177
181 310
En €
2 020
2 021
2 022
2 023
2024
1. Dépenses d'investissement prévisionnelles
10 610 032
9 115 417
16 937 356
41 792 910
30 814 154
Mandats émis
6 545 426
4 635 823
8 738 219
29 133 012
16 452 710
- Annulations de mandats
1 700
0
0
39 932
36 115
2. = Dépenses d'investissement réalisées
6 543 726
4 635 823
8 738 219
29 093 080
16 416 594
Taux de réalisation des dépenses d'inv. (2/1)
62%
51%
52%
70%
53%
3. Recettes d'investissement prévisionnelles
10 610 032
9 115 417
16 937 356
41 792 910
30 814 154
Titres de recettes émis
6 615 633
5 819 722
11 714 656
26 250 159
18 150 527
- Réductions de titres
0
0
0
0
75 049
4. = Recettes d'investissement réalisées
6 615 633
5 819 722
11 714 656
26 250 159
18 075 478
Taux de réalisation des recettes d'inv.(4/3)
62%
64%
69%
63%
59%
excédent ou déficit
71 907
1 183 899
2 976 438
-2 842 921
1 658 883
En €
2 020
2 021
2 022
2 023
2024
1. TOTAL des dépenses prévisionnelles
23 200 296
23 001 128
31 028 212
57 515 877
46 016 621
Mandats émis
18 321 255
17 495 957
22 442 796
43 958 326
30 804 219
- Annulations de mandats
108 249
54 075
40 433
139 044
140 890
2. = TOTAL des dépenses réalisées
18 213 006
17 441 883
22 402 364
43 819 281
30 663 329
Taux de réalisation des dépenses d'inv. (2/1)
79%
76%
72%
76%
67%
3. TOTAL des recettes prévisionnelles
23 200 296
23 001 128
31 028 212
57 515 877
46 016 621
Titres de recettes émis
18 473 743
18 323 399
25 452 476
40 300 381
32 580 461
- Réductions de titres
453 663
142 936
808
7 198
76 939
4. = TOTAL des recettes réalisées
18 020 079
18 180 463
25 451 668
40 293 183
32 503 522
Taux de réalisation des recettes d'inv. (4/3)
78%
79%
82%
70%
71%
excédent ou déficit
-192 926
738 580
3 049 304
-3 526 098
1 840 193
Source : comptes de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
61
Annexe n° 4.
Tableaux supports à l’analyse financière
Tableau n° 18 :
Détail des produits de gestion
En
€
2020
2021
2022
2023
2024
Ressources fiscales propres (nettes
des restitutions)
7 908 620
8 626 230
9 431 313
9 123 594
9 844 133
+ Fiscalité reversée
220 009
208 261
208 460
207 182
198 766
= Fiscalité totale (nette)
8 128 629
8 834 491
9 639 773
9 330 776
10 042 919
+ Ressources d'exploitation
478 907
426 143
543 706
532 963
1 265 861*
+ Ressources institutionnelles
(dotations et participations)
2 289 283
2 159 090
2 495 795
2 376 980
2 357 715
+ Production immobilisée, travaux
en régie
16 986
59 972
79 249
0
0
= Produits de gestion
10 913 806
11 479 696
12 758 522
12 240 719
13 666 496
Source : comptes de gestion. * Dont produits exceptionnels suite au passage en M57
Tableau n° 19 :
Structure des charges de gestion courante du budget principal
En €
2020
2021
2022
2023
2024
Charges à caractère général*
1 801 642
1 719 752
2 191 541
2 377 720
2 352 841
+ Charges de personnel
6 568 108
7 487 943
7 942 141
7 452 488
7 856 700
+ Subventions de fonctionnement
1 303 361
1 866 145
1 675 500
1 861 737
1 755 798
+ Autres charges de gestion
264 878
248 730
251 118
305 525
488 375**
+ Charges d'intérêt et pertes de
change
44 274
33 438
43 279
320 164
430 680
= Charges courantes
9 982 263
11 356 008
12 103 579
12 317 635
12 884 395
Charges de personnel / charges
courantes
65,8 %
65,9 %
65,6 %
60,5 %
63,8 %
Intérêts et pertes de change / charges
courantes
0,4 %
0,3 %
0,4 %
2,6 %
3,3 %
Source : comptes de gestion. *hors 605. ** dont charges exceptionnelles suite au passage en M57
Tableau n° 20 :
Charges de personnel nettes sur le budget principal
En €
2020
2021
2022
2023
2024
012
6 671 237
7 583 160
8 086 488
7 515 795
7 912 834
013 (hors 6091)
103 129
95 217
144 347
63 307
56 134
Solde
6 568 108
7 487 943
7 942 141
7 452 488
7 856 700
Source : comptes de gestion
LA PLAINE-DES-PALMISTES
62
Tableau n° 21 :
Détail de la rémunération
E
n €
2020
2021
2022
2023
2024
Rémunération principale
2 189 528
2 298 340
2 533 717
2 174 138
2 327 087
+ Régime indemnitaire voté par
l'assemblée, y compris indemnités
horaires pour heures supplémentaires
937 182
992 219
1 091 054
1 751 140
1 924 708
+ Autres indemnités
36 979
56 800
87 003
76 289
77 915
= Rémunérations du personnel
titulaire (a)
3 163 689
3 347 358
3 711 774
4 001 567
4 329 710
en % des rémunérations du
personnel*
65,3 %
60,9 %
63,8 %
72,6 %
73 %
Rémunérations et indemnités (dont HS)
1 668 897
2 122 366
1 969 357
1 443 948
1 516 390
+ Autres indemnités
0
0
8 200
0
+ Indemnités de préavis et de
licenciement
0
0
0
0
= Rémunérations du personnel non
titulaire (b)
1 668 897
2 122 366
1 977 557
1 443 948
1 516 390
en % des rémunérations du
personnel*
34,4 %
38,6 %
34,0 %
26,2 %
25,6 %
Autres rémunérations (c)
15 464
28 206
131 001
68 238
86 807
= Rémunérations du personnel hors
atténuations de charges (a+b+c)
4 848 050
5 497 931
5 820 333
5 513 752
5 932 908
- Atténuations de charges
31 882
8 619
49 574
16 498
6 561
= Rémunérations du personnel
4 816 168
5 489 312
5 770 759
5 497 254
5 926 346
Source : comptes de gestion
Tableau n° 22 :
Subventions de fonctionnement versées depuis 2020
E
n €
2020
2021
2022
2023
2024
Subventions de fonctionnement
1 303 361
1 866 145
1 675 500
1 861 737
1 755 798
Dont subv. aux établissements
publics rattachés : CCAS et caisse
des écoles (CE)
926 120
1 350 000
1 250 000
1 340 000
1 248 000
dont CCAS
876 120
1 300 000
1 200 000
1 340 000
1 248 000
dont CE
50 0000
50 0000
50 0000
0
0
Dont subv. autres établissements
publics
0
0
0
0
Dont subv. aux personnes de
droit privé
377 241
516 145
425 500
521 737
507 798
Source :
CRC, d’après les comptes 65 de la commune et la liste annuelle des mandats
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
63
Tableau n° 23 :
Capacité
d’autofinancement brute de 2020 à 202
4
En €
2020
2021
2022
2023
2024
Produits de gestion (A)
10 913 806
11 479 696
12 758 522
12 240 719
13 666 496*
Charges de gestion (B)
9 937 990
11 322 569
12 060 300
11 997 471
12 453 715*
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
975 816
157 127
698 222
243 248
1 212 781
en % des produits de gestion
8,9 %
1,4 %
5,5 %
2,0 %
8,9 %
+/- Résultat financier
-44 274
-33 438
-43 279
-320 164
-430 680
dont fonds de soutien - sortie des
emprunts à risques
0
0
0
0
- Subventions exceptionnelles versées
aux services publics industriels et
commerciaux
0
0
0
0
+/- Solde des opérations d'aménagements
de terrains (ou +/- values de cession de
stocks)
-21 699
-15 184
-68 403
-14 443
-8 852
+/- Autres produits et charges excep.
réels
-739 937
-66 753
-77 419
-113 961
= CAF brute
169 907
41 752
509 122
-205 320
790 710
en % des produits de gestion
1,6 %
0,4 %
4,0 %
-1,7 %
5,8 %
Source : comptes de gestion. *Dont produits et charges de gestion exceptionnels suite au passage en M57
LA PLAINE-DES-PALMISTES
64
Tableau n° 24 :
Le financement des investissements de 2020 à 2024
En €
2020
2021
2022
2023
2024
CAF brute
169 907
41 752
509 122
-205 320
790 710
- Annuité en capital de la dette
378 759
454 441
455 124
6 005 811
7 979 654
= CAF nette ou disponible (C)
-208 853
-412 689
53 997
-6 211 131
-7 188 944
TLE et taxe d'aménagement
122 084
110 981
161 279
244 854
182 448
+ Fonds de compensation de la TVA
(FCTVA)
935 463
625 319
423 993
719 769
3 297 667
+ Subventions d'investissement reçues
hors attributions de compensation
1 793 006
3 605 482
1 886 471
8 873 961
11 257 411
+ Attributions de compensation reçues en
investissement
0
0
0
0
+ Fonds affectés à l'équipement (amendes
de police en particulier)
0
13 825
18 428
19 922
11 505
+ Produits de cession
257 350
651 771
712 836
1 601 106
615 425
+ Autres recettes
90 381
0
11 690
0
218 532
= Recettes d'inv. hors emprunt (D)
3 198 284
5 007 377
3 214 696
11 459 612
15 582 989
= Financement propre disponible (C+D)
2 989 432
4 594 688
3 268 694
5 248 482
8 394 045
Financement propre dispo / Dépenses
d'équipement (y c. tvx en régie)
60,5%
114,6%
43,8%
24,7%
103,2%
- Dépenses d'équipement (y compris
travaux en régie)
4 944 624
4 009 280
7 463 090
21 287 175
8 136 069
- Subventions d'équipement (y compris
subventions en nature) hors attributions de
compensation
0
0
0
0
- Subventions d'équipement versées au
titre des attributions de compensation
0
0
0
0
+/- Dons, subventions et prises de
participation en nature, reçus ou donnés
0
0
0
0
- Participations et inv. financiers nets
311 750
0
649 560
472 935
-26 608
+/- Variation de stocks de terrains, biens
et produits
0
0
0
0
- Charges à répartir
0
0
0
0
+/- Variation autres dettes et
cautionnements
0
0
-2 920
-940
-300
= Besoin (-) ou capacité (+) de
financement propre
-2 266 942
585 408
-4 841 037
-16 510 688
284 884
+/- Solde des affectations
d'immobilisations
0
0
0
0
+/- Solde des opérations pour compte de
tiers
0
0
0
0
- Reprise sur excédents capitalisés
125 244
0
0
0
= Besoin (-) ou capacité (+) de
financement
-2 392 186
585 408
-4 841 037
-16 510 688
284 884
Nouveaux emprunts de l'année (y compris
pénalités de réaménagement)
1 500 000
0
7 890 341
13 068 546
1 550 000
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du
fonds de roulement net global
-892 186
585 408
3 049 304
-3 442 142
1 834 884
Source : comptes de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
65
Tableau n° 25 :
Fonds de roulement net global (FRNG) 2020-2024
Au 31 décembre en €
2020
2021
2022
2023
2024
= Ressources stables
130 389 064
134 271 745
144 079 472
157 409 468
166 727 643
= Emplois immobilisés
130 333 363
133 630 637
140 389 059
157 161 197
164 644 487
= FRNG
55 701
641 109
3 690 413
248 271
2 083 155
En nombre de jours de
charges courantes
2,0
20,6
111,3
7,4
59
Source : comptes de gestion
LA PLAINE-DES-PALMISTES
66
RÉPONSES
CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES
LA RÉUNION ET MAYOTTE
Enregistré par le greffe
le 26 septembre 2025
N° 2025-397
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Chambres régionales des comptes de La Réunion et de Mayotte
44 rue Alexis de Villeneuve
97488 Saint-Denis Cedex
www.ccomptes.fr/fr/crc-la-reunion-et-mayotte
https://x.com/CRCLRM