3-5 rue de la Citadelle - 57000 METZ - T. +33 3 54 22 30 49 - grandest@crtc.ccomptes.fr
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
PARC NATUREL RÉGIONAL DE LA
FORÊT D’ORIENT
(Département de l’Aube)
Exercices 2018 et suivants
PARC NATUREL RÉGIONA
L DE LA FORÊT D’ORIE
NT
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
4
RAPPELS DU DROIT
....................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
6
PROCÉDURE
..................................................................................................................
7
INTRODUCTION
...........................................................................................................
8
1
UN PROJET DE TERRITOIRE À RÉINVENTER
..............................................
11
1.1
Quinze années après l’adoption de la charte, un projet de territoire en
partie obsolète
...................................................................................................
11
1.1.1
Des actions en matière touristique à redéfinir
.........................................
11
1.1.2
Un r
ôle désormais consultatif dans l’élaboration du schéma de
cohérence territoriale
...............................................................................
13
1.2
La place limitée des communes dans la gouvernance
......................................
13
1.3
Des relations avec les habitants à renforcer et des liens avec le milieu
associatif à clarifier
..........................................................................................
15
1.3.1
Des actions d’éducation à l’environnement limitées
...............................
15
1.3.2
Une clarification à apporter dans les liens avec l’association Les
amis du Parc
............................................................................................
16
1.3.3
Des actions de communication récentes, à destination des habitants
.....
17
1.4
Un impact des actions du parc difficilement mesurable faute
d’évaluation de la charte
...................................................................................
17
1.5
Un risque de non-renouvellement du classement
.............................................
18
1.5.1
Un calendrier et un budget de renouvellement du classement à
maîtriser
...................................................................................................
19
1.5.2
Une absence de consensus sur la place des énergies non carbonées
dans la stratégie du parc
..........................................................................
19
2
DES MISSIONS INÉGALEMENT REMPLIES
...................................................
21
2.1
Une absence de visibilité sur la répartition des dépenses par mission
.............
21
2.2
La protection du patrimoine naturel et de la biodiversité, des missions
principalement réalisées en qualité de gestionnaire d’aires protégées
.............
23
2.2.1
La préservation des zones humides
.........................................................
23
2.2.2
La gestion d’un parc animalier, l’espace faune de la forêt d’Orient
.......
25
2.2.3
La gestion et l’animation d’aires protégées
.............................................
25
2.3
L’exercice des missions urbanisme et aménagement du territoire en
question
............................................................................................................
27
2.3.1
Le conseil
aux particuliers et l’accompagnement des collectivités
.........
27
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
3
2.3.2
Des actions pour la reconquête et la valorisation du paysage
.................
28
2.3.3
Une signalétique territoriale harmonisée
.................................................
29
2.4
Le développement économique et social du territoire, une addition de
missions hétéroclites
.........................................................................................
29
2.4.1
L’agriculture
............................................................................................
29
2.4.2
L’espace forestier
....................................................................................
30
2.4.3
La promotion des acteurs locaux : les marques « valeur parc
naturel régional » et « croque ton parc »
.................................................
31
2.4.4
Le programme européen LEADER
.........................................................
32
3
DES DIFFICULTÉS DE GESTION ET DE PILOTAGE AFFECTANT LE
FONCTIONNEMENT DU PARC NATUREL RÉGIONAL
................................
33
3.1
Une gestion interne à structurer afin de la renforcer
........................................
33
3.1.1
D’importantes lacunes dans la gestion des ressources humaines
............
33
3.1.1.1
Un suivi insuffisant des effectifs
............................................................................
33
3.1.1.2
Une procédure de recrutement à améliorer
.............................................................
34
3.1.1.3
Une clarification à apporter dans la répartition des dépenses de personnel
entre les différents budgets
.....................................................................................
34
3.1.1.4
Les 1 607 heures respectées depuis le 1
er
janvier 2024
..........................................
36
3.1.1.5
Des primes et indemnités versées sans base légale jusqu’à la mise en place
du Rifseep au 1
er
janvier 2024
................................................................................
36
3.1.2
Des procédures de passation des marchés publics à fiabiliser
................
37
3.2
La qualité perfectible des informations budgétaires et comptables
.................
39
3.2.1
La qualité de l’info
rmation budgétaire
....................................................
39
3.2.2
La fiabilité des comptes
...........................................................................
40
3.2.2.1
Le suivi du patrimoine
............................................................................................
40
3.2.2.2
Les restes à réaliser en investissement
...................................................................
40
3.2.2.3
Les provisions
........................................................................................................
41
3.3
Une situation financière confortable qui appelle un réexamen du montant
de la contribution des membres du syndicat
....................................................
42
CONCLUSION
..............................................................................................................
45
ANNEXES
......................................................................................................................
46
Annexe n° 1.
Cartes du territoire du parc naturel régional de la forêt
d’Orient
............................................................................................................
47
Annexe n° 2. Liste des membres du syndicat mixte pour l’aménagement et la
gestion du parc naturel régional de la Forêt d’Orient
.......................................
53
Annexe n° 3.
Procédure de révision d’une charte de parc naturel régional
..........
56
Annexe n° 4.
Tableaux d’analyse financière du budget du parc naturel
régional de la forêt d’Orient
.............................................................................
57
PARC NATUREL RÉGIONA
L DE LA FORÊT D’ORIE
NT
4
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes Grand Est a contrôlé les comptes et la gestion des
exercices 2018 et suivants du parc naturel régional de la forêt d’Orient, créé le 16
octobre 1970.
D’une superficie de 82
000 hectares, situé dans le département d
e l’Aube
, il dispose de
vastes espaces forestiers et se caractérise par la présence de trois lacs-réservoirs de la Seine et
de l’Aube, les lacs d’Orient, d’Amance et du Temple.
La gestion du parc est portée par un
syndicat mixte d’aménagement et de gest
ion composé de 58 communes, de la communauté
d’agglomération de Troyes Champagne Métropole, du département de l’Aube et de la région
Grand Est. La population du parc avoisine 23 000 habitants.
Le parc concourt à plusieurs missions prévues par la loi, notamment la protection de
l’environnement, l’aménagement et le développement de son territoire, la sensibilisation du
public à la nature. Dans les faits, ses activités sont difficilement mesurables compte tenu de
données peu fiables, inexistantes ou non exploitées
et d’absence d’évaluation de leur
coût et de
leur impact.
Doté
d’une équipe de 29
agents en 2022, le parc doit améliorer sa gestion administrative,
particulièrement en matière de ressources humaines et de commande publique.
Entre 2018 et 2022,
le syndicat dispose d’une situation financière confortable, d’autant
que le syndicat n’a pas contracté d’emprunt ni ne porte d’importants investissements
, ce qui
pourrait amener les membres du syndicat à ajuster le montant de leur contribution.
Le projet
de territoire du parc est aujourd’hui à
repenser. En effet, le syndicat a vécu,
depuis 2008, plusieurs évolutions ayant restreint ses compétences. La place des communes dans
sa gouvernance est limitée. La dynamique de la relation avec les habitants est à renforcer. Une
difficulté majeure tient
à l’absence d’évaluation de la charte actuelle, pourtant obligatoire, qui
empêche de mesurer l’impact des activités du parc.
Au moment où le parc débute la procédure de révision de son classement et prévoit
d’étendre
son ressort à 29 nouvelles communes,
l’absence de consensus
sur la stratégie du parc,
notamment sur la place des énergies non carbonées, rend incertain le renouvellement du label.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
5
RAPPELS DU DROIT
Rappel du droit n° 1 :
(PNRFO) : Se doter d’un dispositif d’évaluation de la charte,
conformément aux dispositions de la charte et de l’article R.
333-
3 du code de l’environnement.
Rappel du droit n° 2 :
(PNRFO) : Formaliser les recrutements par un compte-rendu qui
permette de justifier le recours à des contractuels sur emplois permanents, conformément aux
dispositions de l’article L.
332-8-
2 du code général de la fonction publique et de l’arti
cle 2-9
du décret n° 88-145 du 15 février 1988, modifié, relatif aux agents contractuels de la fonction
publique territoriale.
Rappel du droit n° 3 :
(PNRFO) :
Conformément aux dispositions de l’article D.
2312-3 du
code gé
néral des collectivités territoriales, présenter dans le rapport d’orientation budgétaire
annuel les engagements pluriannuels du syndicat.
Rappel du droit n° 4 :
(PNRFO) :
Conformément aux dispositions de l’article R.
2313-8 du
code général des collectivités territoriales, publier sur le site internet du parc naturel régional
de la forêt d’Orient les documents d’information budgétaire.
Rappel du droit n° 5 :
(PNRFO) : Conformément aux disposi
tions de l’article R.
2311-11 du
code général des collectivités territoriales, n’inscrire en restes à réaliser que les dépenses
engagées non mandatées et les recettes certaines n’ayant pas donné lieu à l’émission d’un titre.
Rappel du droit n° 6 :
(PNRFO) :
En application de l’instruction budgétaire et comptable
M57, constituer des provisions pour couvrir les charges afférentes aux jours épargnés sur
compte-épargne temps par le personnel.
PARC NATUREL RÉGIONAL DE
LA FORÊT D’ORIENT
6
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
(PNRFO) : association Les amis du parc) : Dans le cadre de la
convention existante et à la faveur de la prochaine charte, clarifier le rôle et les champs
d’intervention respectifs du parc naturel régional et de l’association des amis du parc naturel
régional de la forêt d’Orient.
Recommandation n° 2.
(PNRFO)
: Se doter d’outils de comptabilisation des effectifs, de s
orte
à produire des informations concordantes dans les documents réglementaires (tableau annuel
des effectifs, état annuel du personnel).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
7
PROCÉDURE
La chambre régionale des comptes a inscrit à son programme le contrôle des comptes et
de la gestion
du syndicat mixte pour l’aménagement et la gestion du parc naturel régional de la
forêt d’Orient pour les exercices 2018 et suivants. Il s’agit du premier contrôle de cet organisme.
Le contrôle a été ouvert par lettres en date du 28 février 2023 à la présidente du parc,
ordonnatrice en fonctions depuis le 27 septembre 2021, et à ses prédécesseurs. En application
de l’article L.
243-1 du code des juridictions financières, les entretiens de fin de contrôle se sont
tenus le 5 juillet 2023 avec la présidente en fonction et ses prédécesseurs.
Le contrôle, qui a fait l’objet d’un délibéré de la chambre le 13
septembre
2023, s’inscrit
dans le cadre d’une enquête régionale sur les parcs naturels régionaux de la région Grand Est.
Les observations provisoires ont été communiquées au président en fonction par courrier
en date du 19 décembre 2023. Ces observations ont également été transmises, en intégralité ou
sous forme d’extraits,
notamment aux anciens ordonnateurs et aux principaux financeurs du
syndicat mixte.
Après examen des réponses reçues, le présent rapport d’observations définitives a été
délibéré par la chambre le 20 février 2024.
PARC NATUREL RÉGIONA
L DE LA FORÊT D’ORIE
NT
8
INTRODUCTION
À la fin du XIX
ème
siècle, la révolution industrielle contribue au fort développement de
Paris. L
’approvisionnement en eau devient un enjeu stratégique. Par ailleurs, l
es grandes
inondations de la capitale en 1905, 1910 et 1924 rendent nécessaire une régulation de la Seine
en amont.
À partir de 1925, plusieurs projets sont présentés pour contrôler le débit de la Seine et
de ses affluents,
l’Aube et la Marne
,
par des lacs réservoirs. Les Aubois témoignent alors d’une
hostilité marquée pour ces projets et refusent de céder leurs terrains. Les représentants
politiques locaux s’organisent
dans un comité de défense pour faire pression sur les autorités
nationales.
Le projet finit par voir le jour, sous réserve d
’
engagements de dédommagements. C
’
est
à ce titre que le parc naturel régional
de la forêt d’Orient (PNRFO) est créé par
décret en conseil
d’État du 16
octobre 1970. Il dispose depuis cette date du classement « parc naturel régional »,
garant de la protection et de la mise en valeur de grands espaces ruraux habités. Il est reconnu
comme territoire à dominante rurale dont les paysages, les milieux naturels et le patrimoine
culturel et architectural sont de grande qualité et à l’équilibre fragile.
Le
syndicat mixte pour l’aménagement et la gestion du
parc naturel régional de la forêt
d’Orient
est l
’
un des cinq premiers parcs naturels régionaux créés en France et le plus ancien
des six parcs de la région Grand Est. Regroupant près de 23 000 habitants et
d’
une superficie
de 82 000 hectares, il est le deuxième plus petit parc de la région. Depuis 1970, le périmètre du
parc a pourtant connu cinq extensions successives.
Composé de 39
communes à l’origine, il recouvrait 50
communes lors du
renouvellement du classement en 1997. Trois autres extensions, en 2009, 2018 et 2019, portent
le périmètre actuel à 58 communes, toutes situées dans le dépar
tement de l’Aube.
La région
Grand Est, le département de l’Aube et la communauté d’agglomération
Troyes Champagne
Métropole sont en outre membres du syndicat mixte.
Le parc abrite en son sein trois grands lacs-réservoirs
: le lac d’Orient (2
500 ha),
réservoir de la Seine, et les lacs Amance (500 ha) et du Temple (1 800
ha), réservoirs de l’Aube.
C
e dernier lac est le plus vaste espace d’Europe dépourvu d’équipement nautique et
,
a contrario
, le lac Amance le plus grand lac d’Europe pour le motonautisme. Le
parc comprend
également 25 000 ha de forêts où prédominent chênes et charmes.
Le parc est principalement situé dans la Champagne humide et est bordé, à l’
ouest, par
la Champagne crayeuse et,
plus à l’
est, par le plateau du Barrois.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
9
Le territoire du parc englobe en outre la réserve naturelle nationale
1
(RNN) de la forêt
d’Orient, créée en 2002, et la réserve naturelle régionale
2
(RNR) des prairies humides de
Courteranges, créée en 2010, pour lesquelles le parc assure la gestion. Une troisième réserve,
la rés
erve naturelle régionale de l’étang de Ramerupt, est gérée par le conservatoire d’espaces
naturels de Champagne-Ardenne.
Le territoire recouvre par ailleurs 10 sites classés Natura 2000
3
, dont six sont animés par
le parc (pelouse de brebis, prairies de Co
urteranges, forêt d’Orient, forêts et clairières de
Bas-
Bois, carrières souterraines d’Arsonval, zone de protection spéciale des lacs de la forêt
d’Orient). Ces sites représentent 46
% de la surface du parc.
La géographie de ce territoire en fait un lieu de passage des oiseaux migrateurs. Ainsi,
le parc fait partie de la plus grande zone humide française d
’
importance internationale,
notamment pour les oiseaux d
’
eau, au titre de la convention de Ramsar
4
(site Ramsar des étangs
de la Champagne humide). Le parc est co-animateur, avec l
’
établissement public territorial de
bassin (EPTB) Seine Grands Lacs, de ce site de plus de 255 000 ha, qui s
’
étend aux étangs
d
’
Argonne en passant par le lac voisin du Der.
Un parc naturel régional est un outil d’expertise, d’animation, d’échanges et de
médiation au service de la protection, de la valorisation des patrimoines et du développement
du territoire. Son activité est au service des ambitions de son territoire, de ses acteurs et des
habitants. Le code de l’environnement
5
en précise les missions : protéger le paysage et le
patrimoine naturel et culturel par une gestion adaptée, contribuer à l’aménagement du territoire
en apportant notamment conseils et services aux communes et autres acteurs, participer au
développement économique, social, culturel et à la qualité du cadre de vie, assurer l’accueil,
l’éducation et l’information du public, élaborer et proposer des projets innovants et
expérimentaux.
Porté par un syndicat mixte d
’
aménagement et de gestion, un parc naturel régional
s
’
organise autour d
’
un projet concerté de développement durable. La préservation des richesses
naturelles, culturelles et humaines (traditions populaires, savoir-faire techniques) est le
fondement du projet de développement du parc. Le projet est traduit dans une charte, document
cadre qui, après avoir été soumis à enquête publique, est approuvée par chacune des communes
constituant le territoire du parc, les autres collectivités territoriales concernées et des partenaires
socioprofessionnels et associatifs.
1
Une réserve naturelle nationale est un outil de protection à long terme d’espèces, d’espaces et d’objets
géologiques rares ou caractéristiques, ainsi que de milieux naturels fonctionnels et représentatifs de la diversité
biologique en France. Le site est soustrait à toute intervention artificielle susceptible de les dégrader mais peut
faire l’objet de mesures de réhabilitation écologique ou de gestion en fonctio
n des objectifs de conservation. La
durée de la protection est illimitée. 169 réserves nationales sont comptabilisées au 1
er
janvier 2023, hors Corse.
2
Une réserve naturelle régionale présente les mêmes caractéristiques de gestion qu’une réserve naturelle
nationale, mais est créée par une région (loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité).
La région Grand Est en compte 27 parmi les 181 situées sur le territoire métropolitain, hors Corse.
3
Natura 2000 a pour objectif de préserver la diversité biologique en Europe en assurant la protection
d’habitats naturels exceptionnels en tant que tels ou en ce qu’ils sont nécessaires à la conservation d’espèces
animales ou végétales. Les habitats et espèces concernés sont mentionnés dans les directives européennes
« oiseaux » et « habitats ».
4
Un site Ramsar est la désignation d’une zone humide d’importance internationale, inscrite sur la liste
établie par la convention de Ramsar de 1971 par un
État partie. L’inscription d’un site Ramsar n’impose pas de
protection réglementaire particulière, celui-ci devant être préalablement protégé selon la législation nationale.
5
Articles L. 333-1 et R. 333-
1 du code de l’environnement.
PARC NATUREL RÉGIONA
L DE LA FORÊT D’ORIE
NT
10
La charte fixe les objectifs à atteindre, les orientations de protection, de mise en valeur
et de développement du parc, et les mesures qui lui permettent de les mettre en œuvre. D’une
validité de 15 ans, elle conçoit les actions menées sur le territoire du parc en cohérence et en
coordination entre les différentes collectivités publiques. Avant son terme, une procédure de
révision de la charte permet, au vu de l’action du parc, de redéfinir un
nouveau projet et de
reconduire le classement du parc.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
11
1
UN PROJET DE TERRITOIRE À RÉINVENTER
Le champ d’intervention d’un parc naturel régional est délimité par une charte, qui
constitue le projet de territoire des membres de la structure. Elle traduit la volonté des
signataires de travailler autour d’un même projet de développement et de gestion concertée.
Elle doit permettre une action cohérente et coordonnée sur l’ensemble du territoire du parc.
La charte du parc naturel régional de la forêt d’Orient,
votée en 2008, est toujours en
vigueur en 2023. Elle comprend 109
engagements, répartis en trois axes d’objectifs
opérationnels
: préserver les patrimoines et gérer l’espace rural, valoriser durablement les
ressources, vivre et appartenir au territoire.
À
l’occasion de la révision de la charte, le projet de territoire est aujourd’hui à
renouveler pour plusieurs raisons : n
i la définition ni le contour des engagements n’ont évolué
depuis 2008, alors que le syndicat a vécu, depuis cette date, de profondes évolutions ; la place
des communes dans la gouvernance est limitée ; la dynamique de la relation avec les habitants
est à renforcer.
Une difficulté tiendra à l’absence d’évaluation de la charte actuelle, pourtant
obligatoire, qui empêche de mesurer l’impact
des activités du parc.
1.1
Quinze années après l’adoption de la charte, un projet de territoire en
partie obsolète
Le syndicat mixte a été créé historiquement pour assurer
l’aménagement, l’équipement
et l’animation
, et la gestion du parc naturel. Ses missions ont connu au fil du temps
d’importantes évolutions
, notamment du fait de la création du syndicat intercommunal
d’enlèvement de déchets ménagers du territoire d’Orient auquel il a cédé la gestion des déchets
en 2001 et celle des déchèteries en 2003.
Depuis 2008 et la dernière charte, de nouvelles évolutions ont eu lieu, tant en ce qui
concerne la compétence « tourisme » que la compétence « schéma de cohérence territoriale »,
qui rendent la charte aujourd’hui obsolète.
1.1.1
Des actions en matière touristique à redéfinir
La charte du parc naturel régional affirme la vocation touristique du territoire. Elle
prévoit pour cela diverses missions impliquant acteurs privés locaux et collectivités
territoriales, à l’instar d’activités de découverte des patrimoines natur
els et culturels, de
l’amélioration de la qualité des infrastructures d’accueil et d’hébergement, de restauration et de
loisirs de plein air, de promotion et de commercialisation touristique et d’organisation de
structures d’accueil, d’animation et d’infor
mation touristique.
Les rapports d’activité annuels du syndicat 2018
-2022 mentionnent quelques actions
touristiques. En outre, certaines, pourtant prévues par la charte, n’ont pas vu le jour.
À titre
illustratif,
le volet tourisme de l’observatoire du terr
itoire, qui avait vocation à améliorer la
PARC NATUREL RÉGIONA
L DE LA FORÊT D’ORIE
NT
12
connaissance des visiteurs du parc et à analyser la fréquentation, a été repris par le comité
départemental du tourisme, qui dispose de ces données.
Le syndicat détient en revanche des données de fréquentation de la maison du parc, siège
du parc naturel régional, qui sont comptabilisées par l’agent d’accueil. Le nombre de visiteurs
a diminué en 2020 et 2021 (moins de 10 000 visiteurs par an), période de la crise de la Covid-19.
Avec 10 744 visiteurs en 2022, le synd
icat n’a pas retrouvé le niveau de fréquentation d’avant
la crise sanitaire
; il n’en a pas analysé les raisons.
Tableau n° 1 :
Fréquentation de la maison du parc de 2018 à 2022
2018
2019
2020
2021
2022
Nombre de personnes accueillies à la maison
du parc
16 144
14 799
8 922
9 163
10 744
Contacts à l’accueil en physique pour
demandes de renseignement
3 124
2 117
2 314
2 161
Chiffre d’affaire
s
de la maison du parc (en €)
15 500
7 300
10 784
13 779
Source
: CRC d’après les données du syndicat
Seules quelques actions en faveur du tourisme de nature et culturel
6
sont mises en place,
telles que l’amélioration des circuits de randonnées pédestres, des visites guidées, un accueil au
siège du parc. Le développement touristique du parc naturel passe également par le relais
d
’information des animations proposées par d’autres acteurs locaux.
Malgré la vocation touristique du territoire, le syndicat s’est donc faiblement approprié
ces enjeux. La chambre prend cependant note
de l’intention de l’ordonnateur de mettre en place
en 2
024 une stratégie de gestion de développement de l’offre touristique.
De plus, si le syndicat était à l’origine
chargé de la gestion des ports autour des
lacs-réservoirs
(les lacs d’Orient et d’Amance)
,
l’exploitation touristique de ceux
-ci a été
transférée en 2016
au département de l’Aube.
En outre, depuis l’adoption de la charte en 2008, des évolutions législatives ont redéfini
les rôles des organismes publics en matière de promotion du tourisme. Depuis le
1
er
janvier 2017, les intercommunalités disposent de cette compétence, par effet de la loi
relative à la nouvelle organisation territoriale de la République de 2015. Sur le périmètre du
parc, deux
intercommunalités n’ont pas fait le choix de
déléguer cette compétence au syndicat
pour établir une stratégie touristique harmonisée sur le territoire des grands lacs (dont le
tourisme d’affaires)
et se sont alors retirées du syndicat. Une intercommunalité en avait confié
la gestion au syndicat avant de la reprendre en propre depuis le 1
er
janvier 2024.
6
Cf. article 67 de la charte.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
13
1.1.2
Un rôle
désormais consultatif dans l’élaboration du schéma de cohérence
territoriale
La charte de 2008 confie au syndicat, alors précurseur sur le sujet, la création d’un
schéma de cohérence territoriale (SCoT) sur le territoire du parc. Il est adopté le 18 février 2014.
Le législateur entérine dès 2015 cette compétence en permettant à la charte d’un parc naturel
régional de tenir lieu de SCoT pour les communes du parc qui ne sont pas comprises dans le
périmètre d’un SCoT
7
.
Les intercommunalités présentes sur le territoire du parc décident en 2017 de rejoindre
le syndicat d’études, de programmation et d’aménagement de la région troyenne
8
(DEPART),
auquel ils confient l’élaboration, l’approbation, le suivi et l’évaluation, la mise en œuvre et la
gestion dans le temps du SCoT. Ce syndicat regroupe neuf des 13 établissements publics de
coopération intercommunale de l’Aube, soit 80
% de la superficie du département.
Même si son rôle est désormais consultatif, le parc reste partie prenante à l’élaboration
du SCoT. Sa
participation a permis d’introduire dans le document d’orientation et d’objectifs
(DOO) du SCoT un guide architectural et paysager opposable aux communes membres du parc.
1.2
La place limitée des communes dans la gouvernance
La répartition des voix et le montant des participations statutaires
reflètent l’implication
minoritaire du bloc communal dans la gestion du parc.
Le syndicat est administré par un comité syndical, qui gère par ses délibérations les
affaires, et un bureau syndical, à la composition plus resserrée, qui assure la gestion courante,
sur délégation du comité.
Depuis mars 2020, le comité syndical est composé de 88 délégués des collectivités
adhérentes, à raison d’un délégué par commune (58), cinq
délégués pour la communauté
d’agglomération de Troy
es Champagne Métropole (TCM), 11 pour la région Grand Est et 14
pour le département de l’Aube. Le département est la collectivité qui dispose du nombre de
représentants le plus important.
Les voix des délégués sont pondérées, pour un total de voix à 263 : chaque délégué
communal dispose d’une
voix, intercommunal de six voix, régional de sept voix et
départemental de sept voix. Le département est la collectivité qui dispose du plus grand nombre
de voix (98 voix, soit 38 % des suffrages), puis la région (77 voix, soit 29 % des suffrages).
Puisque les délibérations du comité syndical sont adoptées à la majorité simple des
suffrages exprimés, ces deux collectivités ont un poids majoritaire au comité syndical. Le poids
7
Cf. article L. 144-1 du code
de l’urbanisme, introduit par l’ordonnance n°
2015-1174 du
23 septembre 2015.
8
Syndicat mixte fermé, créé en 1990, le syndicat apporte également son assistance aux collectivités en
matière d’urbanisme et d’aménagement, développe des outils au service des
communes et produit des études et
des analyses.
PARC NATUREL RÉGIONA
L DE LA FORÊT D’ORIE
NT
14
des communes dans les délibérations ne représente en effet que 22 % des voix, et seulement un
tiers en incluant TCM.
L
’implication minoritaire
des communes se reflète aussi dans les montants des
contributions statutaires. En outre, dans le cadre de la révision de la charte du parc, les
principaux financeurs du syndicat
s’accordent sur la nécessité de conférer un pouvoir de
décision plus grand aux communes et intercommunalités.
Les statuts du syndicat prévoient
9
, sans autre précision, que les contributions statutaires
sont fixées par délibération du comité syndical, qui a toute latitude pour arrêter, chaque année,
le montant et les modalités des contributions.
Aucun mécanisme ne garantit un plancher de recettes permettant de couvrir les besoins
financiers du syndicat. Les contributions statutaires ne sont pas déterminées à partir des besoins
en dépenses de fonctionnement du syndicat mais sont le résultat d’un consensus politique.
Deux modalités de calcul des contributions coexistent.
Elles intègrent,
d’une part, une contribution forfaitaire pour les communes, calculée sur
une base fixe de 4
€ par habitant, soit un montant total annuel compris entre 95
000
€ et
97 000
€. Cette part par habitant est la plus élevée de la région Grand Est. La contribution
de
35 communes du parc est par ailleurs couverte
–
ou quasiment
–
par la perception, en 2022,
d’une dotation de soutien versée par l’
État auxdites communes au titre de la protection de la
biodiversité et pour la valorisation des aménités
10
rurales, dont le
montant s’échelonne entre
1 000
€ et 15
000
€ par commune
;
Elles comprennent,
d’autre part,
le versement par les autres membres
d’
un montant
forfaitaire, qui peut être revu chaque année. Le département de l’Aube, premier contributeur
financier du syndicat, octroie depuis 2018 une cotisation annuelle de 384 000
€. La
participation de TCM diminue de 20 % en 2021, passant de 91 594
€ à 73
275
€.
A contrario
, la contribution de la région Grand Est, deuxième contributeur statutaire du
syndicat, progresse à deux reprises, à 275 500
€ en 2020 (+
30 %) et à 325 000
€ en 2023
(+ 18 %).
9
Cf. article 13.1 des statuts.
10
Qualités physiques et paysagères liées à un territoire qui le différencient d’autres territoires qui en sont
dépourvus.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
15
Tableau n° 2 :
Évolution des participations des membres, budget principal du syndicat
En euros
2018
2019
2020
2021
2022
Région
344 299
368 918
429 789
353 345
501 552
dont participation statutaire
212 000
212 000
275 500
275 500
275 500
Département
384 000
384 000
434 000
399 183
384 000
dont participation statutaire
384 000
384 000
384 000
384 000
384 000
Participations des communes
97 040
96 572
97 908
94 872
98 966
dont participation statutaire
97 040
96 572
97 908
94 872
98 966
Participation statutaire de TCM
91 594
91 594
91 594
73 275
73 275
TOTAL
916 933
941 084
1 053 291
920 675
1 057 793
dont participation statutaire
784 634
784 166
849 002
827 647
831 741
dont participation au programme
d
’
actions
132 299
156 918
204 289
93 028
226 052
Sources : comptes de gestion du syndicat
Les statuts prévoient par ailleurs la possibilité de réunion d’une instance collégiale,
l’assemblée générale des élus du parc. Elle a
vocation à rassembler tous les élus du parc
–
et au-delà
–
«
pour rendre compte des actions et des projets de l
’
année écoulée et présenter
les perspectives d
’
actions à venir. L
’
objectif étant la réappropriation des actions du parc par
ses élus locaux
».
Depuis 2018, cette instance n’a été réunie qu’à une reprise, en 2023, à l’occasion du
processus de renouvellement du classement. Y recourir permettrait toutefois de mobiliser
davantage le bloc communal sur les enjeux du projet de territoire.
1.3
Des relations avec les habitants à renforcer et des liens avec le milieu
associatif à clarifier
1.3.1
Des actions d’éducation à l’environnement limitées
La charte de 2008 prévoit la réalisation de missions d’éducation à l’environnement et
au territoire
11
, dont l’objectif est l’appropriation des enjeux du parc naturel régional. Pour cela,
le syndicat doit se coordonner avec l’ensemble des acteurs du territoire, en priorité avec les
écoles.
Entre 2018 et 2022, le poste de chargé de mission «
éducation à l’environnement et au
développement durable
» n’a été pourvu que quelques mois en 2022. D
ans ces conditions, faute
11
Articles 91 à 94 de la charte.
PARC NATUREL RÉGIONA
L DE LA FORÊT D’ORIE
NT
16
de ressource interne et alors même que l’éducation au développement durable fait partie du
programme scolaire des classes primaires à la classe terminale, le syndicat ne parvient pas à
être proactif vis-à-vis des publics scolaires. Ce sont en effet les enseignants - souvent les
mêmes -
qui font la démarche de solliciter l’organisation d’animations, ce qui génère des
disparités sur le territoire du parc.
Le syndicat propose des actions éducatives sur les aires protégées (par exemple, en
2022, 135 animations pour 1 786 participants),
pédagogiques (espace faune de la forêt d’Orient,
sentiers thématiques, etc.) ou à l’occasion d’événements nationaux tels que la nuit de la
chouette, la fête de la nature ou les journées du patrimoine.
Dès lors, même si les agents mobilisés sur les thématiques environnementales et de
biodiversité prennent partiellement le relais des actions d’éducation du territoire, le syndicat
met plutôt en avant dans ses rapports
d’activité
(fiche «
éducation à l’environnement et au
territoire »)
les actions entreprises avec l’associ
ation « les Amis du Parc naturel régional de la
Forêt d’Orient
».
1.3.2
Une clarification à apporter dans les liens avec l’association
Les amis du Parc
Cette association a été créée la même année que le parc, à savoir en 1970. Elle participe
toujours à la vie du parc, qui lui octroie une subvention annuelle de 31 712
€.
L’association propose une quarantaine d’animations par an, en cohére
nce avec la charte
du parc. Elles sont ouvertes à tous. L’association anime et met en valeur le territoire par
l’organisation de manifestations culturelles (concerts, animations pour enfants, etc.), de visites
guidées du territoire, de randonnées pédestres
, d’éducation au développement durable et à la
citoyenneté, de conférences.
À
la différence du syndicat, l’association dispose ainsi d’un lien direct avec les habitants
du territoire, qu’elle informe trimestriellement par la publication de son bulletin.
L’
association est par ailleurs statutairement membre consultatif du syndicat et est
assidue aux réunions des commissions thématiques, comité scientifique, bureau et comité
syndicaux
12
. La proximité des relations avec le syndicat peut entraîner une confusion du rôle
de chacune des deux structures, ce qui est renforcé par le fait que certaines des actions
d’éducation à l’environnement proposées par l’association sont organisées avec les agents du
syndicat (par exemple, sur la thématique des zones humides).
Dès
lors, la chambre invite l’association et le syndicat à clarifier leurs rôles et leurs
champs d’intervention respectifs.
12
Cf. article 104 de la charte.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
17
Recommandation n° 1.
(PNRFO) : association Les amis du parc) : Dans le cadre de la
convention existante et à la faveur de la prochaine charte, clarifier le rôle et les champs
d’intervention
respectifs
du parc naturel régional et de l’association des amis du parc
naturel régional de la forêt d’Orient
.
1.3.3
Des actions de communication récentes, à destination des habitants
L’accueil, l’information et l’éducation du public sont au cœur de la charte, qui y renvoie
de manière éparse
13
et dédie des articles spécifiquement à la communication
14
. La maison du
parc, siège du parc naturel régional, «
est une vitrine du territoire où la qualité de l
’
accueil est
primordiale
». Elle abrite les bureaux des agents et des espaces modernisés en 2019 : un accueil,
une boutique qui commercialise des produits locaux et un espace d’exposition temporaire.
La stratégie de communication du parc naturel régional résidait principalement,
jusqu’en 2022,
dans des participations à des événements locaux, dont la plupart ne sont pas
sous sa maîtrise d’ouvrage, telle que la fête de la choucroute à Brienne
-le-Château, et la création
de supports de communication tels qu’affiches et brochure
s promotionnelles.
Le lancement de la procédure de renouvellement du classement a permis de repenser la
communication du parc en la centrant sur des enjeux de lisibilité et de visibilité : présentation
des missions du parc, valorisation de son image, promotion de ses activités.
Le principal vecteur de communication du syndicat est son nouveau site internet,
développé depuis 2020. Les « unes » du site sont régulièrement mises à jour et de nouveaux
contenus médias ont été créés (vidéo, podcast, documentation, etc.). À titre illustratif, un outil
cartographique est mis à disposition du grand public, intitulé « Terre de projets », qui recense
l’ensemble des actions portées par le parc. Tous les numéros depuis 1971 de la revue «
courrier
scientifique du parc nat
urel régional de la forêt d’Orient
» sont consultables en ligne. Sont ainsi
recensés tous les travaux réalisés dans le domaine des sciences naturelles et humaines.
Le syndicat dispose également d’une couverture médiatique dans la presse et la radio
(Troyes Aube radio) locales et est présent sur les réseaux sociaux (4 820 abonnés sur Facebook
et 1 287 sur Instagram à fin 2022).
Ainsi, la nouvelle politique de communication devrait améliorer la notoriété du parc
naturel régional.
1.4
Un impact des actions du parc difficilement mesurable faute
d’évaluation de la charte
La charte de 2008 entend tirer les enseignements des difficultés rencontrées lors du bilan
de la charte précédente (1996-
2006) et prévoit un dispositif d’évaluation permanente sur les
actions conduit
es. L’article 106 précise ainsi qu’elle «
a été conçue dès sa rédaction pour
13
Articles 8, 11, 19, 22, 24, 27, 36, 40, 45, 52, 58, 76, 84 de la charte.
14
Articles 86, 87 et 88 de la charte.
PARC NATUREL RÉGIONAL DE LA F
ORÊT D’ORIENT
18
permettre son évaluation permanente
», évaluation qui doit reposer sur des observatoires
conçus «
comme un outil d’aide à la décision
»
15
.
Pourtant, hormis celui de la biodiversité
, les observatoires prévus n’ont pas été créés. Si
des rapports de suivi d’activité sont formalisés, leur format varie en fonction des exercices et la
non permanence des méthodes utilisées ne permet pas de connaître précisément l’état
d’avancement annuel d
es actions.
La chambre souligne en outre qu’un suivi d’activité n’est pas assimilable à une
démarche d’évaluation, démarche de progrès qui vise à apprécier les impacts d’une politique.
Si le suivi permet de contrôler l’avancement, l’évaluation apprécie si l’action menée obtient des
résultats, répond aux besoins et aux attentes des citoyens et du territoire en général.
La fédération des parcs naturels régionaux de France propose à ses membres
16
depuis
2009 un logiciel, dénommé EVA, au service de l’évaluation
de la charte des parcs. Pour des
raisons d’organisation interne et de rotation du personnel, et alors même que des agents y sont
fréquemment formés, le syndicat ne s’est pas emparé de ce logiciel.
Contrairement à ce qu’elle prévoit, la charte de 2008 n’a fait l’objet d’aucune évaluation
depuis 2008. Cela permettrait pourtant de conforter, d’ajuster, d’optimiser et de faire évoluer
les priorités sur la durée de vie de la charte en vérifiant si les objectifs sont en bonne voie d’être
atteints, si les actions aboutissent aux résultats visés et si les moyens sont adaptés aux ambitions.
La chambre rappelle au syndicat cette obligation et souligne qu’elle aurait permis
d’actualiser les priorités du parc et de rendre mieux visibles ses missions.
Rappel du droit n° 1 :
(PNRFO) : Se doter
d’un dispositif d’évaluation de la charte,
conformément aux dispositions de la charte et de l’article R.
333-3 du code de
l’environnement
.
1.5
Un risque de non-renouvellement du classement
Suite à la dernière révision
17
de la charte, le parc a bénéficié d’un r
enouvellement de
son classement pour une durée de 12
ans, jusqu’au 2
avril 2021. Deux lois ultérieures
18
ont
allongé la durée du classement jusqu’au 2
avril 2025.
La démarche de révision est longue et encadrée, et s’écoule sur près de quatre
années.
Quatre étapes rythment cette démarche, elles sont présentées en annexe n° 3.
15
Cf. article 100 de la charte.
16
Le syndicat est membre de la fédération des parcs naturels régionaux de France. Sa contribution
statutaire annuelle, fonction de ses recettes de fonctionnement, est en moyenne de 12 000
€ sur la période
2018-
2022, à laquelle il convient d’ajouter 1
900
€ versés depuis 2019 comme contribution au plan marketing
« valeurs parc ».
17
Décret n° 2010-659 du 11 juin
2010 portant classement du parc naturel régional de la forêt d’Orient.
18
La loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages,
article 53 et la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de
la résilience face à ses effets, article 232.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
19
Au cas d’espèce, la démarche présente un calendrier et un budget peu maîtrisés et les
débats en cours montrent une absence de consensus qui pourrait être préjudiciable à la
procédure de renouvellement du classement.
1.5.1
Un calendrier et un budget de renouvellement du classement à maîtriser
Lorsque le syndicat a initié le processus de révision en septembre 2020, le classement
du parc arrivait à terme en avril 2024. Au vu de cette échéance, il devait, en juillet 2023, entamer
la dernière phase de
validations intermédiaires et lancer l’enquête publique
. Or, à cette même
date, il était toujours dans la phase d’écriture du préprojet de charte et accusait donc un retard
de plus de 12
mois. Même s’i
l bénéficie du report légal de la fin du classement à avril 2025, le
syndicat enregistre un nouveau retard par rapport à son rétroplanning actualisé. Il aurait dû, en
août 2023, avoir débuté la phase d’élaboration de l’évaluation environnementale,
après avoir
transmis pour information à la région Grand Est
l’avant
-projet de charte
. Ce n’était pas le cas.
Au vu du calendrier qui n’apparaît pas maîtrisé, la chambre souligne le risque de non
renouvellement du classement si l’échéance
du 2 avril 2025
n’était,
in fine
, pas respectée.
Pour mener le processus de renouvellement, le syndicat s’appuie sur les services d’un
cabinet extérieur. Selon le marché public conclu, le prestataire doit réaliser la plupart des
documents attendus pour un renouvellement, à savoir le diagnostic du territoire, la définition
des enjeux du territoire et les orientations et pré-identifications des mesures opérationnelles,
l’évaluation de la mise en œuvre de la charte, la rédaction de la prochaine charte et l’évaluation
environnementale, ainsi que diverses concertations tout au long du processus.
Le marché a été notifié en juillet 2021 pour un montant de 219 900
€
TTC
(tranche ferme), ajusté à 228 540
€
TTC par la conclusion d’un avenant (+
3,4 %) en septembre
2022. La région Grand Est subventionne le syndicat pour un montant de 201 000
€
19
et prend
directement en charge les dépenses liées à l’enquête publique.
Ainsi, le coût total de la procédure de révision est estimé à plus de 300 000
€.
À
mi-parcours, la répartition des dépenses entre les organismes publics limite néanmoins le coût
pour le syndicat à 28 000
€, hors frais de réceptions, de locations de salles, de défraiement et
de temps agents.
1.5.2
Une absence de consensus sur la place des énergies non carbonées dans la
stratégie du parc
Après avis du comité scientifique du parc, du conseil national de la protection de la
nature, de la fédération des parcs naturels régionaux français, de la région Grand Est et de la
préfecture de l’Aube, le périmètre d’étude, qui préfigure le périmètre final du parc pour 2025,
passe de 58 à 87 communes. 29 nouvelles communes pourraient ainsi rejoindre le parc, soit une
19
Délibérations de la région Grand Est n° 21-CP-2026 du 19 novembre 2021 octroyant une subvention
de 114 000
€ et n°
22-CP-1764 du 21 octobre 2022 octroyant une subvention de 87 000
€.
PARC NATUREL RÉGIONA
L DE LA FORÊT D’ORIE
NT
20
augmentation de 50 % du nombre de communes concernées et de 46 % de la surface du
territoire (cf. annexe n° 2).
Une commune du département de la Haute-
Marne est concernée par l’extension
; ainsi,
50 ans après sa création, le parc deviendrait interdépartemental.
Certaines réflexions sur le contenu du prochain projet de territoire suscitent des tensions
lors des concertations avec les communes et les habitants. Ainsi, la question des conflits d’usage
entre développement d’énergies non carbonées (éoliennes, nucléaire et photovoltaïque) et
préservation de la faune et de la flore (par exemple, préservation des couloirs de migration des
espèces protégées) est posée.
Ainsi, sans y être opposé, le bureau syndical a en 2019 jugé «
souhaitable que
[le]
développement
[des énergies renouvelables]
se concentre sur les secteurs qui sont déjà
concernés
», motion reprise par le comité syndical
20
qui souhaite «
l’implantation d’éoliennes
sur les franges intérieures du parc, mais uniquement en extension des parcs éoliens existants
».
De même, bien que situées sur le périmètre géographique de la Champagne humide, les
sept communes qui accueillent les sites actuels de gestion des déchets radioactifs gérés par
l’agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA) et les communes
envisagées pour l’extension du site ne sont pas retenues par principe dans le périmètre d’étude.
La question de la présence de centres de stockage de déchets nucléaires sur le territoire d’un
parc naturel régional avait déjà fait polémique lors de l’adoption de la charte de
2008
21
.
La multiplication des projets consacrés aux énergies non carbonées, sources de revenus
pour les collectivités qui les accueillent, pose la question de leur compatibilité avec les enjeux
environnementaux
. Cela complexifie l’élaboration d’un nouveau p
rojet de territoire consensuel
et les conditions dans lesquelles une nouvelle charte pourra être approuvée
22
.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Alors que le classement actuel du parc arrive à échéance en avril 2025, son
renouvellement apparaît aujourd’hui incertain au vu du retard pris dans l’élaboration du
dossier et des tensions apparues avec certaines communes et une partie des habitants
concernant la place des énergies décarbonées dans la stratégie du parc.
20
Motion du bureau syndical du 21 mars
2019 et délibération du comité syndical relative à l’avis SCoT
sur le territoire de l’Aube du 18
septembre 2019.
21
La charte de 2008 prévoit que «
l’État et les signataires s’engagent à ne pas impl
anter sur le territoire
du parc de […] centre de stockage de déchets nucléaires
» (article 49).
22
Depuis 2017, de nouvelles conditions de représentation du territoire sont nécessaires pour qu’une
nouvelle charte soit adoptée : les communes qui approuvent la charte doivent représenter au moins les deux tiers
des communes comprises dans le périmètre d’étude (soit 58
communes), le territoire représenter au moins les trois
quarts de la surface du périmètre d’étude et la population représenter au moins la moitié
de la population de
l’ensemble des communes.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
21
2
DES MISSIONS INÉGALEMENT REMPLIES
Le principe conducteur adopté pour la charte de 2008 est «
habiter, vivre et accueillir
durablement sur le territoire
[…]
pour
offrir aux habitants un espace d
’
accueil, d
’
écoute et de
mise à disposition de services, et pour les communes qui décident d
’
y adhérer, une plus-value
et une complémentarité en matière de moyens, de savoir-faire et de prestations techniques
».
En adhérant à un parc naturel régional, les collectivités territoriales acceptent librement
de respecter les règles du jeu et les contraintes négociées entre tous les signataires de la charte,
pour mettre en œuvre le projet pour le territoire, dans l’exercice de leurs compétences.
2.1
Une absence de visibilité sur la répartition des dépenses par mission
En application de l’article L.
333-
1 du code de l’enviro
nnement, les parcs naturels
régionaux concourent à cinq missions légales, «
la politique de protection de l
’
environnement,
d
’
aménagement du territoire, de développement économique et social et d
’
éducation et de
formation du public
[…]
» et sont des «
[…]
t
erritoires d’expérimentation locale pour
l’innovation au service du développement durable des territoriaux ruraux
».
Le suivi financier et comptable mis en place par le syndicat ne lui permet ni de
rapprocher ses dépenses prévisionnelles et réelles des cin
q missions légales, ni d’évaluer les
objectifs et actions de la charte.
Le syndicat dispose d’une comptabilité analytique partielle, qui ne ventile pas les
dépenses de ressources humaines. Il n’est ainsi pas en mesure de chiffrer de façon fiable le coût
d
es actions entreprises au cours de l’année. Qui plus est, les données extraites de la comptabilité
analytique pour une action déterminée ne correspondent pas aux chiffres inscrits dans le rapport
d’activité concernant cette action.
Le suivi opérationnel des actions (cf.
infra
) est peu satisfaisant. Le suivi budgétaire et
comptable n’est pas assez précis.
La chambre a reconstitué
pour l’année 2022 une ventilation des dépenses selon les
missions légales. Elle s’est pour cela appuyée sur le programme d’action
s annuel 2022, le bilan
d’activité (provisoire), la comptabilité analytique et les fiches
de paie. À titre illustratif, les
dépenses de personnel sont ventilées en fonction des temps agents prévus par le parc, par
actions. Un même agent contribue dès lors pour partie de son temps à plusieurs missions.
Cette reconstitution, partielle, ne concerne que 70 % des dépenses totales du syndicat,
faute de données précises et fiables disponibles.
En l’absence de clé de répartition déterminée, la chambre a
classé certaines dépenses
dans une catégorie « fonctions supports ». Les autres dépenses sont ventilées dans quatre des
cinq catégories de missions, la catégorie « expérimentation et innovation » étant transversale et
commune aux quatre autres.
PARC NATUREL RÉGIONA
L DE LA FORÊT D’ORIE
NT
22
Tableau n° 3 :
Interventions du par
c par mission réglementaire pour l’année 2022
En euros
Dépenses
d
’
investissement
Dépenses de
fonctionnement
(hors personnel)
Dépenses de
personnel
TOTAL
Protection et gestion du patrimoine naturel
et culturel
66 173
325 731
429 065
820 969
Aménagement du territoire
9 500
1 309
18 336
29 145
Développement économique et social
14 880
220 803
134 770
370 453
Accueil, information et éducation du public
11 802
18 482
193 615
223 899
Fonctions supports
77 356
159 709
302 855
539 919
TOTAL
179 711
726 035
1 078 640
1 984 386
Charges non affectées
72 060
624 550
178 565
875 175
Source : CRC Grand Est
Il ressort de la comptabilité analytique reconstituée par la chambre que les dépenses du
syndicat concernant d’abord les enjeux de protection et de gestion du patrimoine naturel et
culturel (41 %) puis de développement économique et social (19 %). Les actions en faveur de
l’aménagement du territoire ne représentent que 2
% du budget.
41%
2%
19%
11%
27%
Protection et gestion du patrimoine naturel
et culturel
Aménagement du territoire
Développement économique et social
Accueil, information et éducation du public
fonctions supports
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
23
2.2
La protection du patrimoine naturel et de la biodiversité, des missions
principalement réalisées en qualité de gestionnaire d’aires protégées
Le parc naturel régional fait partie de la plus vaste zone humide française. Lacs, étangs,
prairies et rivières constituent pour la plupart des espaces répertoriés, voire protégés. Ces
espaces accueillent une faune et une flore caractéristiques, dont de nombreuses espèces d’intérêt
communautaire (pygargue à queue blanche, cigogne noire, crapaud sonneur à ventre jaune,
loutre d’Europe, etc.).
La création des lacs-réservoirs a submergé étangs, forêts et ruisseaux, modifié les
régimes hydriques et les écoulements, et les travaux connexes ont contribué au drainage et à
l’assèchement de zones humides. C’est pourquoi le parc est engagé dans la préservation, voire
la restauration des milieux aquatiques et humides, enjeu pour la biodiversité et pour les activités
humaines.
La charte de 2008 prévoit des actions pour mieux connaître le patrimoine naturel du
territoire du parc, en assurer la gestion et accompagner les activités de production. Ces actions
sont peu nombreuses et se concentrent principalement autour de l’espace forestier
et des milieux
aquatiques et zones humides.
En complément de ses missions dévolues au titre du classement en parc naturel régional,
le syndicat est, par conventionnement, gestionnaire d’aires protégées (réserves naturelles
nationale et régionale, zone Ramsar, espaces Natura 2000).
En janvier 2023, 11 agents du syndicat sont mobilisés sur ces missions, soit un tiers des
effectifs. Le parc affecte environ 41 % de son budget à ces enjeux.
2.2.1
La préservation des zones humides
La charte fixe des objectifs de connaissance et de reconnaissance des fonctions des
zones humides et milieux aquatiques auprès des habitants et des élus, de contribuer à préserver,
réhabiliter et gérer durablement ces espaces, à les valoriser et à mettre en œuvre des actions
expérimentales
23
.
Les zones humi
des sont, selon les dispositions de l’article
L. 211-1 2° du code de
l’environnement, des
« terrains, exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d
’
eau
douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire, ou dont la végétation, quand
elle existe, y est dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l
’
année »
.
Elles assurent des fonctions hydrologiques en stockant l’eau en période de précipitations et en
la restituant ensuite (fonction écosystémique). Elles filtrent naturellement les matières
minérales et organiques de l’eau (fonctions physiques et biochimiques) et abritent une flore
riche, attractive pour la faune (fonction écologique).
Les milieux aquatiques (lacs, étangs, mares, rivières, etc.) et les zones humides (marais,
prairies, etc.) sont identifiés au plan de parc, annexé à la charte, comme zones écologiques à
préserver.
23
Articles 25 à 27 de la charte.
PARC NATUREL RÉGIONA
L DE LA FORÊT D’ORIE
NT
24
Pour travailler ces enjeux, le syndicat a créé, conformément aux dispositions de la
charte, une équipe « zones humides »
24
. Depuis 2018, trois agents
ont pour mission d’améliorer
les connaissances sur les milieux humides et de les faire découvrir et procèdent pour cela à des
inventaires principalement floristiques.
Le parc a pour mission d’inventorier et
de cartographier les zones humides. Cependant,
il ne dispose d’aucune donnée propre en la matière.
Par exemple, s’agissant plus spécifiquement
des prairies humides, si les données du registre parcellaire graphique
25
indiquent que la surface
augmente, le parc n’est pas en mesure de le confirmer ni de l’é
tayer.
Le parc se mobilise aussi autour des enjeux de la trame verte et bleue (TVB) et contribue
à l’amélioration de l’état de conservation des habitats naturels et des espèces et au bon état
écologique des masses d’eau
26
.
Sur la période 2019-2021, le parc
est lauréat de l’appel à projets
régional « trame verte et bleue Grand Est », dont les objectifs opérationnels sont de reconquérir
les vergers (400
plantations d’
arbres fruitiers), de restaurer les haies et ripisylves (4 000 m de
création de haies), de recréer des prairies et jachères fleuries (2 ha dans les espaces
semi-
urbains). Sur le fondement des éléments communiqués dans le rapport d’activité
2022, le
parc n’a pas atteint les objectifs fixés
.
Le parc accompagne la transition agricole, les développements urbains et les pratiques
de gestion vertueuses, engage des opérations de restauration des continuités écologiques et fait
découvrir les milieux aquatiques. Il accompagne ainsi des communes et des propriétaires privés
dans la gestion des zones humides
et apprécie l’impact environnemental des documents
d’urbanisme.
Des indicateurs de suivi sont mentionnés dans les rapports d’activité annuels, tels que
la surface de zones humides faisant l’objet d’une gestion ou d’une maîtrise foncière, le nombre
de comm
unes conseillées pour leurs projets ou documents d’urbanisme, le nombre de personnes
sensibilisées aux zones humides (grand public, agriculteurs, élus, etc.). Ces indicateurs ne sont
pas stables dans le temps. S’ils sont identiques entre 2019 et 2021, d’au
tres, plus globaux, sont
utilisés en 2022. La non-permanence des outils de suivi ne permet pas la comparaison de
l’activité dans le temps.
À titre illustratif, le parc a accompagné neuf
documents d’urbanisme et rédigé cinq
avis
entre 2019 et 2021, mais seules trois communes ont été conseillées en 2022 pour leurs projets
ou documents d’urbanisme. 254
personnes (uniquement sorties scolaires et grand public) ont
été sensibilisées entre 2019 et 2021 aux enjeux relatifs aux zones humides contre 91 personnes
(grand public, agriculteurs, élus, etc.) en 2022.
La non permanence des méthodes et l’hétérogénéité du suivi rend difficile l’appréciation
de l’activité sur l’ensemble de la mission. La chambre n’est en conséquence pas en mesure
d’apprécier la réalité de ces activités ni d’en mesurer l’efficience.
24
Article 25 de la charte.
25
Le registre parcellaire graphique, administré par l’agence de services et de paiement pour le compte du
ministère de l’agriculture, est une base de données géographiques servant de référence à l’instruction des aides de
la politique agricole commune. Une version anonymisée des données est diffusée sur le site data.gouv.fr.
26
Article R. 371-17
du code de l’environnement.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
25
2.2.2
La gestion d’un parc animalier, l’espace faune de la forêt d’Orient
Le parc naturel régional a créé un parc animalier, espace naturel de 52 hectares au bord
du lac d’Orient
, à vocation conservatoire et pédagogique où vivent de grands herbivores en
semi-liberté
27
.
Le parc suit la fréquentation annuelle, chiffrage réalisé à partir du nombre de billets
vendus. Des centres de loisirs, des groupes scolaires, des centres spécialisés et des touristes
fréquentent l’espace, sa
ns que le parc ne distingue la part de chaque type de public.
La crise sanitaire de la Covid-
19 n’a pas freiné la fréquentation du site, qui progresse de
46 % entre 2018 et 2022, pour dépasser les 16 000 visiteurs en 2022. Les recettes issues des
visites génèrent plus de 140 000
€ en 2022, pour 134
000
€ de dépenses de fonctionnement.
Tableau n° 4 :
Fréquentation de l’espace faune de la forêt d’Orient
2018
2019
2020
2021
2022
Nombre de visiteurs
11 053
9 581
11 370
13 800
16 139
Source :
données du parc naturel régional de la forêt d’Orient
2.2.3
La gestion et l’animation d’aires protégées
Le territoire du parc comprend plusieurs aires protégées, dont six sites classés Natura
2000, pour lesquels le syndicat assure l’animation, deux réserves nat
urelles et une zone
Ramsar
28
.
La réserve naturelle nationale de la forêt d’Orient, d’une superficie cadastrale de
1 560 hectares environ, a été créée par décret n° 2002-996 du 9 juillet 2002
dans l’objectif de
conserver et d’accroître la diversité des
habitats caractéristiques de la réserve et la richesse
spécifique des communautés végétales et animales, en particulier l’avifaune.
L’
État a confié la gestion (inventaire et surveillance) de la réserve au syndicat dans le
cadre du plan de gestion de la réserve
29
. Le plan en vigueur couvre la période 2020-2029. Il fixe
les actions pour la période et détermine les temps agents prévisionnels et les budgets nécessaires
à la réalisation des missions. Le plan est décliné annuellement.
Un conservateur gère, pour 80 % de son temps de travail, la réserve. Il rend compte
annuellement des actions réalisées en comité de gestion. Il est secondé de deux gardes
animateurs
et d’un agent technique (60
%) ainsi que de l’agent comptable du syndicat pour
environ un quart de son temps de travail.
27
Il abrite des espèces telles
que des aurochs, tarpans, élans et bisons d’Europe, cerfs, chevreuils et
sangliers.
28
Il s’agit du plus grand site Ramsar de France métropolitaine, dont le parc naturel régional est l’un des
acteurs à l’origine du classement en 1991.
29
Cf. article 6 de la charte.
PARC NATUREL RÉGIONA
L DE LA FORÊT D’ORIE
NT
26
Votée par la région Champagne-Ardenne en mars 2010, la création de la réserve
naturelle régionale (RNR) des prairies de Courteranges est l’aboutissement de nombreuses
années d’actions conservatoires entreprises par la commune de Courtera
nges et le parc naturel
régional. Son classement a été renouvelé en mars 2020 pour une durée de 10 ans. La RNR
couvre près de 30 hectares et est composée de deux ensembles distincts de prairies (fauche et
pâture), bordés de quelques boisements (chênaie, peupleraie), dont la maîtrise foncière est
majoritairement communale.
La réserve porte un projet d’extension de 10,5
hectares, avec le
soutien de la commune de Courteranges, qui a déjà acquis le foncier.
Le syndicat est le gestionnaire principal du site en partenariat avec le conservatoire
d
’e
spaces naturels de Champagne-Ardenne. Le plan en vigueur couvre la période 2013-2022,
actuellement en évaluation. Le conservateur de la RNR est celui de la RNN, pour 20 % de son
temps de travail. Il est secondé d’un gard
e-animateur, à mi-
temps. Un agent technique et l’agent
comptable du syndicat l’assistent dans ses missions.
Chacune de ces réserves est une entité autonome, financée intégralement par les
partenaires (dont
l’
État et les fonds européens), qui dispose de ses propres instances
décisionnelles. Le comité de gestion, présidé par le sous-
préfet de l’arrondissement de
Bar-sur-Aube pour la réserve nationale et par la région Grand Est pour la régionale, élabore le
plan de gestion et valide les orientations. Pour la r
éserve nationale, il est assisté d’un conseil
scientifique, dont la composition est identique à celle du parc naturel régional.
Entre 2018 et 2022, les missions s’articulent principalement autour de la réalisation de
suivis scientifiques, notamment ornithologiques et botaniques (sternes, grues, araignées) pour
apprécier les évolutions des espèces, et d’opérations de gestion d’espèc
es invasives et
envahissantes
30
. Les agents proposent également quelques sorties encadrées, par exemple pour
des lycéens professionnels, ou des chantiers bénévoles. Peu de sensibilisation auprès des
scolaires sont réalisées.
Par sa qualité de gestionnaire, le parc naturel régional valorise ces activités au titre des
missions de protection du patrimoine naturel et de la biodiversité et les synthétise dans le
rapport d’activités annuel. Elles sont visibles sur le territoire et bénéficient à l’image
environnementale du parc.
Bien qu’elles
mobilisent un tiers
de l’effectif du syndicat, ce dernier ne parvient pas à
tirer profit de la gestion, par une même équipe, de plusieurs aires protégées pour mutualiser les
actions et réduire les coûts, dans une recherche d’ef
ficience. Par exemple, certains inventaires
sont réalisés concomitamment mais sont dévolus par des marchés publics distincts, attribués à
des prestataires différents.
La juxtaposition d’aires protégées et de labels, sur un même territoire, complexifie la
c
ompréhension de l’utilité de chacune des zones, aux réglementations contraignantes non
harmonisées. Elle entraîne une confusion des objectifs poursuivis par chacune d’entre elles.
30
Par exemple,
la lutte contre le sainfoin d’Espagne et
les battues de sangliers.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
27
2.3
L’exercice des
missions urbanisme et aménagement du territoire en
question
P
ar une politique d’accompagnement des développements urbains,
le parc
œuvre pour
la sauvegarde des spécificités (aménités) du territoire
. L’offre de service du parc se traduit
notamment par des aides à l’encadrement du développement
, de
l’aménagement du te
rritoire,
de
la maîtrise de l’urbanisation.
2.3.1
Le conseil aux particuliers et l’accompagnement des collectivités
La valorisation du patrimoine et le développement culturel font partie des orientations
de la charte. Le syndicat fait le constat que les nouveaux projets de construction en milieu rural
perdent de leur cohérence architecturale et se banalisent.
C’
est pourquoi il s
’
est doté d
’
un
conseiller en architecture et paysage à l
’
attention des habitants, des communes et des
professionnels.
Ces missions aurai
ent pu être réalisées par un conseil d’architecture, d’urbanisme et de
l’environnement (CAUE) mais le département de l’Aube n’en dispose pas. Organisme investi
d’une mission d’intérêt public, né de la loi n°
77-
2 sur l’architecture du 3
janvier 1977, un
CA
UE a pour mission de promouvoir la qualité de l’architecture, de l’urbanisme et de
l’environnement dans le territoire départemental. En tant que centre de ressources, de lieu de
rencontres et d’échanges, il apporte une aide à la décision, tant aux particul
iers, aux élus et aux
professionnels.
Or, le département de l’Aube ambitionne de créer, d’ici quelques mois, un CAUE. Il
conviendra, dans cette perspective, de clarifier les missions respectives de chaque organisme,
pour éviter tout doublon.
Par ailleurs,
pour préserver l’identité bâtie et paysagère du territoire, le parc apporte des
conseils lors de l’élaboration des documents d’urbanisme et émet des avis sur les projets en
application du droit des sols (permis de construire, déclaration préalable, permis
d’aménager).
Il est l’un des deux parcs naturels régionaux de France à réaliser cette mission.
Un agent, dédié à cette mission, élabore et diffuse des outils et des guides techniques,
assure une permanence pour les conseils aux particuliers et aux communes, rend les avis, rédige
les « porter à connaissance
» et suit les procédures d’urbanisme des communes.
Malgré l’ambition du parc et les moyens mis en œuvre, l’ensemble du territoire n’est
pas couvert. Certains services instructeurs ne lui transmettent pas les dossiers, particulièrement
sur la partie orientale du territoire. Le nombre de saisines annuelles par les communes est
variable et dépend de leurs besoins. Le parc n’est pas en mesure d’apprécier le volume de
non-recours.
PARC NATUREL RÉGIONA
L DE LA FORÊT D’ORIE
NT
28
Tableau n° 5 :
Suivi de l’activité des
avis
en matière d’application du droit des sols et
d’accompagnement
2020
31
2021
2022
Nombre d’avis ADS
27
109
78
Nombre de communes ayant fait une demande d’avis (sur 58)
28
26
19
Impact des projets (en %)
Projets qualitatifs
7
10
9
Projets neutres
30
44
63
Projets à impact négatif modéré
33
28
11
Projets à impact négatif fort
30
18
17
Accompagnement des communes
3
6
4
Accompagnement de particuliers
8
14
16
Source
: CRC d’après les données du parc naturel régional
La chambre relève par ailleurs que le syndicat
ne porte pas d’action concrète en matière
de lutte
contre l’artificialisation des sols. L’enjeu de
limitation de la consommation de nouveaux
espaces et, lorsque c’est impossible, «
rendre à la nature
» l’équiv
alent des superficies
consommées figure pourtant parmi les
missions d’un parc naturel régional.
2.3.2
Des actions pour la reconquête et la valorisation du paysage
Le ministère de la transition écologique propose, de manière récurrente depuis 2013, un
appel à projets « plans de paysage », qui invite à repenser la manière de concevoir
l’aménagement du territoire. Fruit d’une démarche participative avec les habitants et les élus, il
s’agit d’un outil de prise en compte du paysage, qu’il s’agisse de sa protection, sa
gestion ou
son aménagement, dans les politiques sectorielles d’aménagement du territoire (urbanisme,
transports, infrastructures, énergies renouvelables, agriculture) à l’échelle opérationnelle du
paysage et du bassin de vie. Il permet d’appréhender l’évo
lution et la transformation des
paysages de manière prospective.
Le syndicat, lauréat de l’appel à projet 2019, s’appuie sur un bureau d’étude pour la
réalisation du plan paysage, qu’il conçoit autour de la thématique «
l’eau et les rêves, influence
de la
présence de l’eau sur le paysage et les formes architecturales
».
La démarche s’inscrit dans le calendrier de révision de la charte du parc, ce qui favorise
la mise en commun des études de diagnostic et les temps de concertation, pour réfléchir
31
Données disponibles uniquement à partir de novembre 2020 pour les avis ADS.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
29
collective
ment à l’avenir du territoire. Le parc associe ainsi habitants et élus pour poser le
diagnostic de son territoire et penser des objectifs de qualité paysagère.
Le parc réalise également des diagnostics communaux de paysage. Documents
informatifs, ils dress
ent un état des lieux complet du paysage à l’échelle de la commune, qui
peut ensuite se l’approprier pour élaborer sa politique d’aménagement et ses documents
d’urbanisme. Outre le porter à connaissance du patrimoine bâti et paysager, le parc propose des
solutions pour un aménagement durable. Ces diagnostics sont réalisés par des stagiaires
(niveau master 2) recrutés à cet effet. Environ une trentaine de communes du parc disposent de
leur atlas.
2.3.3
Une signalétique territoriale harmonisée
L’article 35 de la
charte prévoit que «
au-delà des approches règlementaires relatives à
la publicité, le parc, en concertation avec l
’
ensemble des communes et ses partenaires
institutionnels, instaure une charte graphique pour la signalétique locale à l
’
intérieur de son
périmètre. Ce travail est mené de concert entre les partenaires afin que chacun d
’
entre eux
puisse promouvoir l
’
identité recherchée et fédératrice de l
’
image du parc
».
Depuis 2012, le parc harmonise la signalétique sur son territoire. Ce projet a débuté par
l
’
implantation de nouveaux panneaux d
’
entrée de parc et d
’
entrée de commune, qui identifient
l
’
appartenance des communes au territoire du parc. Les 58 communes membres du parc en
disposent.
Par ailleurs, le parc travaille à l
’
harmonisation de la signalétique du territoire en
particulier sur la signalisation d
’
information locale (SIL), les relais information service (RIS)
ou les panneaux de randonnées.
C’est ainsi que dans le cadre du projet inter
-parcs portant sur
le bois et les matériaux biosourcés, le parc conçoit des panneaux RIS et des panneaux
pédagogiques, au format et au contenu harmonisés, au bénéfice des communes. Il a réalisé
plusieurs phases de prototypages
. Toutefois, faute d’anticipation des ressources financières
nécessaires pour déployer intégralement ce projet, le parc ne pourra pas, seul, couvrir toutes les
communes de cette signalétique.
2.4
Le développement économique et social du territoire, une addition de
missions hétéroclites
2.4.1
L’agriculture
Couvrant la moitié du territoire du parc, l’agricul
ture tient une place centrale en matière
d’occupation des sols. La surface agricole utile représente 56
% du territoire et
380 exploitations sont présentes sur le territoire en 2022. Le parc est concerné par plusieurs
appellations d’origine protégée, telle
s que champagne, côteaux champenois, brie de Meaux et
chaource.
PARC NATUREL RÉGIONAL DE LA FORÊT
D’ORIENT
30
La charte
32
fixe comme objectifs le maintien des entreprises agricoles sur le territoire
du parc notamment dans le domaine de l’élevage, l’incitation au développement des pratiques
agricoles durables et la valorisation des productions du territoire.
Sur le territoire du parc, 35 % des exploitations bovines ont disparu entre 2004 et 2015.
Le parc n’a pas été en mesure de transmettre des données récentes relatives à la diminution des
surfaces en herbe et ne dispose que d’une mesure faisant état d’une perte de 35
% de la surface
« toujours en herbe » au profit de surfaces labourées entre 1985 et 2010.
Le parc accompagne par un « plan élevage » les agriculteurs vers la mise en place de
mesures agroécologiques et climatiques pour encourager le changement de pratiques agricoles
vers des pratiques favorables à la préservation de l
’
environnement. Les agriculteurs volontaires,
en contrepartie d’aides financières, contractualisent pour cinq ou six années. De 2018 à 2022,
36 contrats ont été signés, pour 352 630
€
, représentant 666 hectares.
Il n’existe cependant
aucune évaluation qualitative de l’impact et de l’utilité de ces aides.
Pour autant, selon
l’ordonnateur, six
exploitants se sont par la suite engagés dans une démarche de paiements pour
services environnementaux (PSE)
33
, ce qui démontre une amélioration et un ancrage des
pratiques agro-environnementales au sein du parc.
Le parc poursuit cette démarche et a déposé un nouveau projet en 2022 pour ouvrir le
territoire Natura 2000 à la contractualisation. La surface du territoire retenue est d
’
environ
26 600 hectares, dont 9 114 hectares de surface agricole et 2 971 de surface toujours en herbe
(prairies permanentes et prairies temporaires de plus de cinq ans).
D’autres actions initiées par le parc ne rencontrent pas le même i
ntérêt, faute de
mobilisation des acteurs ou faute d’aides financières.
À titre illustratif, de 2020 à 2022, le parc
a tenté sans succès de développer une filière locale de viande marquée « valeur parc naturel
régional » (cf.
infra
). Le nombre d’éleveurs m
obilisés a été insuffisant pour produire les
volumes nécessaires à la structuration de la filière et garantir sa viabilité.
Le parc organise par ailleurs le concours général agricole des pratiques agroécologiques
« prairies et parcours ». Remis au salon d
e l’agriculture de Paris, ce prix valorise les modes
d’exploitation durables. Ce concours n’a toutefois pas pu être organisé en 2020, en raison de la
Covid-19 et en 2021 faute de participants.
2.4.2
L’espace forestier
Avec une surface de 22 176 hectares, la forê
t couvre plus d’un quart du territoire du parc
naturel régional et constitue un élément majeur du patrimoine historique, paysager, écologique
et économique du territoire.
32
Articles 41 à 45 de la charte.
33
Un PSE est un système de rémunér
ation des agriculteurs pour les services environnementaux qu’ils
rendent à la société. Il repose sur l’évaluation des pratiques de l’ensemble de l’exploitation, selon différents
indicateurs, en lien avec les enjeux environnementaux et agricoles du territoire choisi. Son principal objectif est la
préservation des prairies permanentes du territoire, notamment humides, et la limitation des produits
phytosanitaires et des engrais minéraux.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
31
Bien que dès 2008 la charte ait abordé la question de la gestion de l’espace forestie
r
34
et
de la promotion de cet espace
35
, les premières actions identifiées sur la forêt sont très récentes,
ce qui ne permet pas d’en évaluer l’impact.
L’une des principales réalisations est l’élaboration de la
charte forestière de territoire,
adoptée en 2022 pour la période 2021-
2023, dont l’objectif est de gérer durablement,
localement et de manière multifonctionnelle les forêts. La charte ambitionne de structurer une
filière bois, dont la dynamique est pour l’instant faible sur le territoire. Elle vise à h
armoniser
les modes de gestion et l’exploitation dans le sens d’une valorisation durable de la ressource et
de la préservation de la biodiversité. Elle s’appuie sur un collectif de partenaires, dont l’office
national des forêts (ONF), le centre national de la propriété forestière (CNPF),
l’association
Les
Amis du Parc, la fédération des chasseurs, l’agence de l’eau, des propriétaires privés et des
lycées forestiers professionnels.
Par ailleurs et depuis 2020, le parc est gestionnaire de la forêt du Grand Orient
(superficie de plus de 500 hectares), propriété du conservatoire du littoral. Dans le cadre du
programme LIFE Biodiv’Est
2022-2031 porté par la région Grand Est, le parc propose
notamment des actions de paiements pour services env
ironnementaux avec l’implantation
d’îlots de senescence.
2.4.3
La promotion des acteurs locaux : les marques « valeur parc naturel régional »
et « croque ton parc »
La marque « valeur parc naturel régional
» est une marque déposée, propriété de l’
État,
qui en a confié le pilotage à la fédération des parcs naturels régionaux. Elle est commune aux
46
parcs naturels régionaux qui l’ont adoptée et qui sont responsables de sa mise en œuvre sur
leur territoire.
Il s’agit d’une marque collective, attribuée par le parc sur la base d’une démarche
contractuelle à tous les professionnels du territoire qui le souhaitent et qui satisfont le niveau
d’exigence requis. La marque, attribuée pour cinq
ans, porte les valeurs des parcs, à savoir
l’attachement au territoire, la forte
dimension humaine et sociale, la préservation et la
valorisation des patrimoines.
Le parc naturel régional de la forêt d’Orient a relancé, depuis 2018, l’animation autour
de cette marque et labellise chaque année en moyenne cinq hébergeurs. Il propose quatre types
de marquage
: les hébergements touristiques (hôtellerie, gîtes ou chambres d’hôtes), les
restaurants, les sites de découvertes et les produits agricoles (miels, légumes, fruits, fleurs,
plantes). Pour procéder à la labellisation, le parc a noué des partenariats avec le syndicat apicole
de l’Aube, l’office de tourisme intercommunal des grands lacs de Champagne et le comité
départemental de tourisme Aube-en-Champagne.
Le parc disposant de peu de données, l’impact de cette marque sur le territoire
est
difficilement analysable.
34
Articles 23 et 24 de la charte.
35
Articles 46 et 47 de la charte.
PARC NATUREL RÉGIONA
L DE LA FORÊT D’ORIE
NT
32
En complément, le parc avait créé un label « croque ton parc » pour soutenir les circuits
alimentaires de proximité et la valorisation des savoir-faire issus du territoire. Seuls certains
des produits reconnus sous ce label l
’étaient
également sous la marque « valeur parc naturel
régional ». Si ces deux dispositifs se faisaient concurrence, au détriment de la marque nationale,
pourtant commune aux parcs naturels régionaux et garante d’exigence
, la chambre prend note
que, selon
l’ordonnateur en fonctions
, le
label n’existe plus.
2.4.4
Le programme européen LEADER
En 2015, le syndicat a élaboré une stratégie locale de développement du territoire,
«
développer l’attractivité pour mieux vivre et accueillir sur le territoire
», en vue de candidater
au programme européen LEADER (liaison entre actions de développement de l
’é
conomie
rurale). Le parc a été sélectionné pour porter ce programme 2014-2020, prolongé jusqu
’
en 2022.
Volet territorial du FEADER (fonds européen agricole et de dévelop
pement de l’espace
rural), LEADER est un programme d’initiative européenne en faveur du développement rural
ayant pour objectif d’inciter et d’aider les acteurs ruraux à réfléchir sur le potentiel de leur
territoire dans une perspective de plus long terme. Le programme fait intervenir des acteurs
issus des territoires d’univers différents, publics ou de la société civile, sur toutes les
thématiques développées sur le territoire (circuit court, transition énergétique, culture, tourisme,
économie locale, etc.).
Le syndicat dispose ainsi d’une enveloppe de 1,8
M€ pour la période 2016
-2022 pour
cofinancer des projets publics ou privés qui favorisent le développement des zones rurales. Un
agent à temps plein s’occupe du programme.
En mars 2023, 55 dossiers ont été présentés dans le cadre du programme, 26 ont fait
l’objet d’un paiement et sont considérés comme soldés, six sont en cours d’instruction pour
paiement. À
titre illustratif, le programme LEADER a subventionné l’épicerie sociale et
solidaire de Vendeuvre-sur-Barse (5 600
€) ou l’hôtel équestre à Dosches (48
906
€).
Le parc a été retenu dans le cadre de la nouvelle programmation 2023-2027. Il disposera
sur cette période d’une nouvelle enveloppe d’un million d’euros pour accompagner les projets
d’un territoi
re élargi à 109 communes.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le parc naturel régional de la forêt d’Orient met en place des actions qui entrent dans
le périmètre des missions exposées par l’article R.
333-
1 du code de l’environnement.
Toutefois, ces missions apparaissent très émiettées et inégalement investies par le parc. Enfin,
leur impact n’est pas
mesuré, ce qui ne permet pas de mettre distinctement en évidence la
plus-value du parc.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
33
3
DES
DIFFICULTÉS
DE
GESTION
ET
DE
PILOTAGE
AFFECTANT LE FONCTIONNEMENT DU PARC NATUREL
RÉGIONAL
3.1
Une gestion interne à structurer afin de la renforcer
3.1.1
D’importantes lacunes dans la gestion des ressources humaines
3.1.1.1
Un suivi insuffisant des effectifs
Les données issues des tableaux annuels des effectifs, des bilans sociaux, des états
annuels du personnel annexés aux comptes administratifs et des organigrammes, adoptés entre
2018 et 2022, ne sont pas concordantes et insuffisamment fiables. Leur analyse croisée ne
permet pas de déterminer avec certitude le nombre d’agents employés
chaque année par le
syndicat.
Plus largement, la chambre relève les difficultés du syndicat à produire des informations
fiables dans le domaine des ressources humaines.
Recommandation n° 2.
(PNRFO)
: Se doter d’outils de comptabilisation des effectifs,
de sorte à produire des informations concordantes dans les documents réglementaires
(tableau annuel des effectifs, état annuel du personnel).
Des échanges avec les services ont néanmoins permis de consolider les chiffres
présentés ci-
après. Le nombre d’agents employés par le
syndicat est en moyenne de 28, mais
avec une augmentation de trois agents entre 2018 et 2022 (+ 10
%). Avec un ratio d’un agent
pour deux
communes, l’effectif présente un niveau plutôt confortable.
Tableau n° 6 :
Effectifs du syndicat entre 2018 et 2022, en nombre d’age
nts
Nombre d’agents
2018
2019
2020
2021
2022
Titulaires
11
10
11
10
9
Contractuels
15
18
17
19
20
Postes pourvus
26
28
28
29
29
Sources : tableaux annuels des effectifs et états annuels du personnel du syndicat, retraités par la CRC Grand Est
Le syndicat emploie une large majorité d’agents contractuels (plus de 70
%). Les postes
à caractère administratif sont majoritairement occupés par des titulaires et ceux de la filière
PARC NATUREL RÉGIONA
L DE LA FORÊT D’ORIE
NT
34
technique par des contractuels. La catégorie A est la plus représentée (près de 60 %), puis la
catégorie C avec près d’un quart des agents.
La prédominance des emplois de contractuels dans l’effectif tient à plusieurs facteurs.
Comme la plupart des parcs naturels régionaux, celui de la forêt d’Orient connaît des difficultés
de
recrutement de personnels titulaires en raison de l’accessibilité des lieux, de la forte
technicité des missions et des compétences rares requises pour occuper certains emplois.
3.1.1.2
Une procédure de recrutement à améliorer
La chambre rappelle que le
recrutement d’agents titulaires est le principe général dans
la fonction publique. Si le recours aux contractuels pour occuper des emplois permanents est
autorisé, il demeure une exception dont la mise en œuvre est strictement encadrée.
Au vu de la
part significative du recours aux contractuels sur emplois permanents, la chambre a contrôlé la
procédure fondée sur l’article L.
332-8-2 du code général de la fonction publique. Cette
disposition permet de recruter un agent contractuel «
lorsque les besoins des services ou la
nature des fonctions le justifient et sous réserve qu’aucun fonctionnaire territorial n’a pu être
recruté
[…]
». 15 agents ont été recrutés sur ce fondement entre 2018 et 2022.
Le syndicat respecte les étapes de recrutement, à savoir la création ou la vacance
d’emploi, la publication de l’avis, l’établissement de la liste des candidats, les entretiens de
recrutement et la notification aux candidats non retenus.
Pour autant, les services ne dressent pas dans un document les appréciations portées sur
chaque candidat reçu en entretien, au regard de ses compétences, aptitudes, qualifications et
expériences professionnelles, potentiel et capacité à exercer les missions dévolues à l’emploi
permanent à pourvoir (procès-verbal). Sauf rares exceptions, les grilles de notation ne sont pas
renseignées.
Il n
’
est dès lors pas possible d
’
apprécier si les conditions posées par l
’
article L. 332-8-2
du code général de la fonction publique sont respectées.
Rappel du droit n° 2 :
(PNRFO) : Formaliser les recrutements par un compte-rendu qui
permette de justifier le recours à des contractuels sur emplois permanents, conformément
aux dispositions de l’article L.
332-8-2 du code général de la fonction publique et de
l’article 2
-9 du décret n° 88-145 du 15 février 1988, modifié, relatif aux agents
contractuels de la fonction publique territoriale.
La chambre prend note
que, selon l’ordonnateur, le
s procès-verbaux de jurys de
recrutement ont été mis en place courant 2023 et les grilles de notation sont désormais
renseignées.
3.1.1.3
Une clarification à apporter dans la répartition des dépenses de personnel
entre les différents budgets
Le syndicat comptabilise les dépenses réelles de personnel par budget, par des écritures
comptables de facturation de mise à disposition de personnel entre les budgets (compte de
dépense 6215 aux budgets annexes, comptes de recettes 70841 au budget principal).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
35
Tous budgets confondus, les dépenses de personnel sont de 1,26
M€ en 2022 et
augmentent de 11
% par rapport à 2018. Pour autant, effet induit de l’augmentation
des
dépenses courantes, leur poids dans les dépenses de fonctionnement diminue de 10 points entre
2020 et 2022 pour représenter 48 % en 2022.
Les dépenses de personnel du budget principal progressent de 42 % entre 2021 et 2022,
soit de près de 340 000
€. L
a clôture des deux budgets annexes « réserves naturelles » explique
seulement en partie l’augmentation des dépenses du budget principal. Pourtant, le nombre total
de postes pourvus est inchangé entre 2021 et 2022.
Tableau n° 7 :
Les dépenses de personnel du syndicat, par budget, entre 2018 et 2022
En euros
2018
2019
2020
2021
2022
Budget principal
834 085
915 539
819 317
807 304
1 142 801
Budget annexe information et
promotion touristique
28 968
25 557
23 743
44 330
34 448
Budget annexe espace faune
80 627
58 003
81 293
79 597
79 956
Budget annexe réserve naturelle
nationale
148 194
154 723
141 835
142 933
Budget annexe réserve naturelle
régionale
40 743
42 287
44 675
45 579
Total dépenses de personnel
1 132 617
1 196 109
1 110 863
1 119 743
1 257 205
Total
dépenses
de
fonctionnement
1 967 316
2 027 208
1 881 568
2 078 045
2 607 790
Part des dépenses de personnel
dans
les
dépenses
de
fonctionnement
58 %
59 %
59 %
54 %
48 %
Sources :
CRC Grand Est d’après les comptes de gestion du syndicat
Les dépenses de personnel des budgets annexes des réserves naturelles sont relativement
stables entre 2018 et 2021, représentant 190 000
€ en moyenne par an, celles du budget annexe
espace faune d’environ 80
000
€. L’année 2019 est atypique en raison de vacances de poste.
Alors qu’elles sont stables entre 2018 et 2020, en moyenne à 26
000
€, les dépenses de
personnel du budget annexe information et promotion touristique augmentent à plus de
44 000
€ en 2021 (87
%) puis diminuent à 34 500
€ en 2022 (
- 22 %).
L
’
analyse des refacturations des dépenses de personnel sur ce budget annexe révèle des
clés de répartition variables en fonction des exercices : jusqu
’
en 2020, le syndicat y
comptabilise 15 % du temps de travail du chargé de mission tourisme et 40 % de l
’
hôte
d
’
accueil. En 2021, le temps de travail du chargé de mission tourisme est compté à 20 % pour
les quatre premiers mois de l
’
année puis à 45 % pour les autres mois, auxquels s
’
ajoute un
temps moyen annuel de 38,5 % du poste de chargé de communication. La clé de répartition
prévisionnelle évolue de nouveau en 2023, à raison de 50 % de chacun des deux postes d
’
agent
d
’
accueil et de 10 % du chargé de mission tourisme.
PARC NATUREL RÉGIONA
L DE LA FORÊT D’ORIE
NT
36
Aucun acte juridique ni aucune note interne ne précise les modalités de répartition des
dépenses concernées entre le budget principal et le budget annexe.
La chambre invite dès lors le syndicat à clarifier et stabiliser le système de refacturation
des dépenses de personnel entre budgets.
3.1.1.4
Les 1 607 heures respectées depuis le 1
er
janvier 2024
L’article 47 de la
loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction
publique rappelle que la durée légale annuelle de travail des agents publics à temps complet est
de 1 607 heures. Le délai de conformité à cette exigence est fixé au 1
er
janvier 2022.
Le syndicat disposait
d’un
accord-cadre appliqué depuis le 1
er
janvier 2002 sur
l’aménagement et la réduction du temps de travail
et l’amélioration du service public, qui est
resté inchangé depuis lors.
En application de cet accord, les agents disposaient de 27 jours de congés payés et de
deux jours de congés supplémentaires (dits « jours de fractionnement ») lorsque des congés
annuels sont posés entre le 1
er
novembre et le 30 avril. Les agents travaillaient sur une base de
39 heures par semaine et disposaient chaque année, à ce titre, de 23 jours de réduction de temps
de travail (RTT).
Les agents travaillaient ainsi 203 jours par an au lieu des 205 jours attendus pour
respecter le temps de travail réglementaire. Ni l’accord
-cadre ni aucune note interne ne
prévoya
ient par ailleurs les modalités de mise en œuvre de la journée de solidarité.
Enfin, les agents disposaient de jours de congés supplémentaires pour ancienneté, à
raison d’une journée pour cinq années d’ancienneté en tant qu’agent
s du parc. Ces congés
n
’étaient
fondés sur aucune base légale.
Au vu de ces éléments, la chambre a rappelé au syndicat son obligation de respecter une
durée annuelle du temps de travail de 1 607 heures pour ses agents
, ce qu’il a fait par
délibération du comité syndical du 18 décembre 2023. Le syndicat respecte ainsi les
1 607 heures depuis le 1
er
janvier 2024.
3.1.1.5
Des primes et indemnités versées sans base légale
jusqu’à la mise en place du
Rifseep au 1
er
janvier 2024
Le régime indemnitaire se définit comme l’ensembl
e des primes et indemnités
susceptibles d’être octroyées aux agents publics au titre des articles L.
714-4 à L. 714-13 du
code général de la fonction publique. Il constitue un complément de traitement distinct des
autres éléments de la rémunération que sont le traitement indiciaire, le supplément familial de
traitement, l’indemnité de résidence, la nouvelle bonification
indiciaire.
Les avantages consentis au titre du régime indemnitaire ont un caractère facultatif. Il
appartient à l’assemblée délibérante de décider de la mise en place ou de la modification d’un
régime indemnitaire. Les régimes indemnitaires applicables en 2023 aux agents du syndicat
sont issus de trois délibérations, adoptées par le comité syndical le 25 février 1999 et le bureau
syndical les 13 octobre 2004 et 28 juin 2012.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
37
Dans un souci de simplification et d’harmonisation du paysage indemnitaire, le d
écret
n° 2014-513 du 20 mai 2014 a institué le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des
sujétions, de l
’
expertise et de l
’
engagement professionnel (Rifseep). Le décret retient le principe
d
’une mise en œuvre progressive de ce régime.
La direction générale aux collectivités locales (DGCL) et la direction générale des
finances publiques (DGFiP) ont précisé, dans une circulaire interministérielle du 3 avril 2017,
que la délibération de l’assemblée délibérante devait être adoptée «
dans un délai raisonnable ».
Par une instruction du 28 septembre 2021, les préfets ont été fermement invités à rappeler aux
collectivités et établissements publics l’obligation de mise en conformité de leurs régimes
indemnitaires avec le Rifseep, «
par tous les moyens à
[leur]
disposition
» et «
à ce que cela
soit mis en œuvre dans les meilleurs délais
».
Le syndicat a continué à verser
jusqu’
en décembre 2023 des primes qui, pour certaines,
n’
avaient plus de base légale (prime de service et de rendement, indemnité spécifique de
service,
indemnité d’exercice de missions des préfectures)
. Le syndicat a mis en place le Rifseep
au 1
er
janvier 2024 (délibération du comité syndical du 18 décembre 2023), soit près de 10 ans
après la parution du décret instaurant ce régime.
3.1.2
Des procédures de passation des marchés publics à fiabiliser
Le syndicat est un pouvoir adjudicateur au sens de l’article
L. 1211-1 du code de la
commande publique. À ce titre, il doit respecter la règlementation dans ce domaine.
Le syndicat ne s
’
est pas doté d
’
un guide des procédures ou d
’
un règlement interne sur
les marchés publics, qui seraient pourtant nécessaires pour clarifier les règles et les seuils de
mise en concurrence, notamment pour les procédures adaptées.
Il ne dispose pas d’une
cartographie de ses
achats, qui permettrait d’identifier des seuils de computation
36
pour les
besoins récurrents. Le seul document à disposition des agents est une fiche de procédure interne
pour l’établissement des bons de commandes.
Le syndicat a conclu, entre 2018 et 2022, des marchés de travaux, de fournitures et de
services, dans le cadre de procédures adaptées, pour plus d’1
M€. Aucun des besoins n’a
dépassé le seuil de procédure formalisée. Les marchés de services représentent près de 80 %
des achats réalisés par le biais de la commande publique.
Ces chiffres sont toutefois sous-estimés puisque le syndicat procède à des achats hors
procédure de marché public, sans s’inscrire dans le cadre des circonstances dérogatoires
prévues par l’article R.
2122-8
37
du code de la commande publique.
36
L’article
R. 2121-6 du code de la commande publique prévoit que «
pour les marchés de fourniture ou
de services, la valeur estimée du besoin est déterminée, quels que soient le nombre d
’
opérateurs économiques
auquel il est fait appel et le nombre de marchés à passer, en prenant en compte la valeur totale des fournitures ou
des services qui peuvent être considérés comme homogènes, soit en raison de leurs caractéristiques propres, soit
parce qu
’
ils constituent une unité fonctionnelle
».
37
Article R. 2122-8 du code de la commande publique : «
L
’
acheteur peut passer un marché sans
publicité ni mise en concurrence préalables pour répondre à un besoin dont la valeur estimée est inférieure à
40 000 euros hors taxes ou pour les lots dont le montant est inférieur à 40 000 euros hors taxes et qui remplissent
la condition prévue au b du 2° de l
’
article R. 2123-1. L
’
acheteur veille à choisir une offre pertinente, à faire une
PARC NATUREL RÉGIONA
L DE LA FORÊT D’ORIE
NT
38
À
titre illustratif s’agissant des acquisitions de véhicules, le syndicat a acheté, en 2019,
un tracteur pour 52 400
€
HT après sollicitation de plusieurs prestataires mais sans recourir à
une procédure adaptée. Il a également acquis, entre 2019 et 2022, trois véhicules pour un
montant total de 64 827
€
HT, sur le fondement de devis remis par des concessionnaires et sans
mise en concurrence préalable.
Entre 2018 et 2022, sur les 44 marchés publics passés par le syndicat, huit procédures
ont été abandonnées (soit 18
%), dont sept au motif de vice de procédure ou d’intérêt général.
Au vu de leur part significative dans le nombre de marchés conclus, la chambre a procédé à un
contrôle exhaustif des abandons de procédure.
Les marchés déclarés sans suite pour infructuosité
38
de la procédure d’attribution
n’appellent pas d’observation.
Pour les autres marchés, le syndicat a souvent recours au motif économique en raison
de l’insuffisance de crédits budgétaires alloués à l’opération objet du marché (
cf. marché
n° 2021-9, lot 1 « études habitats/flore ») ou de la non obtention des financements initialement
prévus pour cette opération (cf. marché n° 2022-5 «
conduite d’étude sur la stratégie des parcs
naturels régionaux du Grand Est dans un contexte de dé
veloppement de l’agroforesterie et sa
mise en œuvre
»).
Une offre peut être considérée comme inacceptable, en application de l’article
L. 2152-3
du code de la commande publique, lorsque «
le prix [proposé] excède les crédits budgétaires
alloués au marché, déterminés et établis avant le lancement de la procédure
». L’acheteur doit
néanmoins être en mesure de prouver qu’il n’a pas inscrit les crédits permettant de financer une
telle offre. Ainsi, lorsque le budget de l’acheteur lui permet d’accepter l’offre,
celle-ci ne peut
être rejetée comme inacceptable
39
et ce, même si son prix est largement supérieur au montant
estimé du marché public
40
.
Un motif économique peut également être soulevé comme motif d’abandon de
procédure. Notamment, si un motif d’ordre budgé
taire est invoqué, par exemple lorsque le coût
estimé des travaux dépasse le budget disponible, l’acheteur doit alors démontrer l’existence et
l’origine des surcoûts invoqués. Le motif peut être d’ordre financier, tiré de ce que les
prestations objet du marché public pouvaient être réalisées pour un montant nettement moins
élevé que celui initialement prévu sur des bases techniques nouvelles
41
.
À
titre d’exemple, le syndicat a déclaré le lot 1 «
étude flore-habitats » du marché
n° 2021-9 sans suite pour motif économique puisque le coût dépassait le budget disponible. Ce
motif ne paraît pas justifié puisque l’un des deux prestataires présentait une offre à 38
699
€
TTC pour une estimation du montant du lot à « environ 25 000
€ à 30
000
€
» HT. L’écart entre
l
e montant proposé et l’estimation haute est de 2
699
€, soit 7,5
%.
bonne utilisation des deniers publics et à ne pas contracter systématiquement avec un même opérateur économique
lorsqu
’
il existe une pluralité d
’
offres susceptibles de répondre au besoin
».
38
Cf. articles R. 2185-1 et R. 2185-2 du code de la commande publique.
39
Par exemple,
conseil d’
État, 24 juin 2001
, Office public de l’habitat interdépartemental de l’Essonne,
du Val d’Oise et des Yvelines, n°
346665.
40
Par exemple, marché n° 2021-
9 pour la réalisation d’un atlas de biodiversité communale, le montant
prévu par le syndicat pour le lot n°
1 pour l’étude flore/habitats est de 25
000
€ à 30
000
€. Deux
offres ont été
reçues, l’une à 38
699
€ TTC et l’autre à 70
0870
€ TTC.
41
Cf. fiche technique
de la direction des affaires juridiques du ministère de l’économie, des finances et
de la souveraineté industrielle et numérique, thématique «
l’abandon de procé
dure ».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
39
Aucun des motifs invocables, issus du code de la commande publique ou de la
jurisprudence, ne renvoie à la notion de budget annuel (enveloppe) dont disposerait
l’administration pour l’ense
mble de ses achats publics. Il revient au contraire au pouvoir
adjudicateur, pour chaque achat et chaque lot d’un marché, de procéder à une estimation sincère
et fiable de la prestation voulue et d’y affecter les crédits correspondants. La réalisation de
l
’objectif de bonne utilisation des deniers publics dépend notamment de ces phases préalables
d’évaluation financière des besoins et d’affectation budgétaire réaliste. De l’estimation faite en
amont par l’acheteur public découle le montant des crédits budgétaires qu’il entend engager
pour une prestation donnée.
La chambre invite le syndicat à fiabiliser les procédures de passation des marchés
publics. Le recrutement, en cours, d’un gestionnaire de marchés publics, devrait l’y aider.
3.2
La qualité perfectible des informations budgétaires et comptables
3.2.1
La qualité de l’information budgétaire
En application des dispositions du paragraphe I de l
’
article L. 5722-1 du CGCT, le
syndicat est soumis aux dispositions applicables aux communes de 3 500 à 10 000 habitants,
dont l
’
amortissement des immobilisations, le rattachement des produits et des charges à
l
’
exercice et la production d
’
annexes et d
’
informations complémentaires aux documents
budgétaires (article L. 2313-1 du CGCT).
Les articles L. 2312-1 et D. 2312-3 du CGCT définissent le contenu du rapport sur les
orientations budgétaires (débat et vote sur le rapport) que le syndicat doit présenter. Outre les
orientations budgétaires, le rapport doit contenir des informations sur les engagements
pluriannuels envisagés et sur la structure et la gestion de la dette. L
’
ensemble de ces éléments
d
’
orientation doit permettre d
’
évaluer l
’
évolution prévisionnelle du niveau d
’
épargne brute,
d
’
épargne nette et de l
’
endettement à la fin de l
’
exercice auquel se rapporte le projet de budget.
Conformément à ces dispositions, le syndicat présente chaque année un rapport
d’orientation budgétaire lors du premier conseil syndical de l’année concernée avant le vote du
budget. La chambre note que ces rapports sont de qualité inégale et ne répondent pas
complètement aux exigences posées en la matière.
Depuis 2016 et en application des dispositions de l’article L.
333-3 du code de
l’environnement, le syndicat doit présenter une programmation financière pluriannuelle. Les
rapports d’orientation
budgétaire présentés ne contiennent pourtant aucune information sur ce
sujet, à l’exception du projet de rénovation de la maison du parc, propriété du département de
l’Aube, maître d’ouvrage des travaux à venir.
Rappel du droit n° 3 :
(PNRFO) : Conformément
aux
dispositions
de
l’article
D. 2312-3 du code général des collectivités territoriales, présenter dans le rapport
d’orientation budgétaire annuel les engagements pluriannuels du syndicat.
De plus, en ne mettant pas à disposition des citoyens sur son site internet les documents
d’information budgétaire, le syndicat ne respecte pas les obligations de l’article R.
2313-8 du
CGCT.
PARC NATUREL RÉGIONA
L DE LA FORÊT D’ORIE
NT
40
Rappel du droit n° 4 :
(PNRFO) :
Conformément
aux
dispositions
de
l’article
R. 2313-8 du code général des collectivités territoriales, publier sur le site internet du parc
n
aturel régional de la forêt d’Orient les documents d’information budgétaire
.
Les
taux d’exécution budgétaire permettent d’apprécier la qualité de la prévision
budgétaire. De 2018 à 2022, les taux d’exécution budgétaire des dépenses de fonctionnement,
en moyenne de 67
%, sont le signe d’une surestimation systématique des prévisions au regard
des besoins réels. Il en est de même pour les recettes de fonctionnement, qui affichent un taux
d’exécution moyen de 77
%.
Le même constat peut être posé en section d’investissement. Les taux d’exécution
budgétaire des dépenses d’investissement s’établissant, en moyenne à 42
%, avec un plancher
à 29 % en 2019. Les montants de restes à réaliser sont élevés, atteignant plus de 10 % des crédits
ouverts. Les taux d’exécution
budgétaire des recettes d’investissement sont eux, en moyenne,
de 47 %.
La chambre observe une surestimation généralisée des prévisions budgétaires et une
sous-consommation des crédits ouverts, dont la récurrence affecte la sincérité budgétaire. Elle
invite le syndicat à ajuster ses prévisions budgétaires au plus près de ses besoins.
3.2.2
La fiabilité des comptes
3.2.2.1
Le suivi du patrimoine
Le patrimoine d
’
un syndicat mixte est retracé dans ses comptes de bilan, qui doivent en
donner une image fidèle, complète et sincère. La responsabilité du suivi en matière
d
’
immobilisations incombe, de manière conjointe, à l
’
ordonnateur et au comptable public.
Des écarts modiques, totalisant moins de 1
% de l’actif total sont relevés entre l’état de
l’actif tenu par le comptable
public et l’inventaire de l’ordonnateur.
Même si les différences sont faibles, la chambre invite l’ordonnateur à se rapprocher du
comptable en vue de leur régularisation, et ce d’autant plus que l’actif doit être apuré avant le
passage à la nomenclature budgétaire et comptable M57 prévu au 1
er
janvier 2024.
3.2.2.2
Les restes à réaliser en investissement
Conformément aux dispositions de l’article
R. 2311-11 du CGCT, les restes à réaliser
en investissement correspondent aux dépenses engagées non mandatées au 31 décembre de
l’exercice et aux recettes certaines n’ayant pas donné lieu à l’émission d’un titre de recettes.
L’article
R. 3312-11
du même code impose à l’ordonnateur «
de produire un état des restes à
réaliser arrêté au 31
décembre de l’exercice clos
».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
41
Tableau n° 8 :
Rest
es à réaliser en section d’investissement du budget principal
En euros
2018
2019
2020
2021
2022
Dépenses
43 600
87 642
79 781
116 232
115 355
Recettes
18 789
100 801
134 241
76 271
179 801
Source
: CRC Grand Est d’après les comptes administratifs du
syndicat
La chambre a procédé à un contrôle approfondi des restes à réaliser (RAR), en dépenses
et en recettes, des exercices 2018 et 2022.
Les pièces transmises par le syndicat ne permettent pas de justifier
l’ensemble d
es restes
à réaliser inscrits en dépenses. En 2021, le parc a ainsi inscrit pour plus de 47 000
€ de RAR au
compte 2182 « autres immobilisations corporelles matériel de transport », correspondant à
l’acquisition de deux véhicules. Les dates inscrites sur les justificatifs fournis sont
pourtant
postérieures au 31 décembre 2021.
Par ailleurs, les inscriptions en recettes d’investissement sont difficilement appréciables
faute de production, par le syndicat, des décomptes des restes à percevoir. Certaines recettes
correspondent par ailleurs à des soldes de subventions annuelles à percevoir, qui auraient donc
dû être rattachés à l’exercice en cours.
La chambre constate donc que les inscriptions de
restes à réaliser, tant en dépenses qu’en
recettes, ne sont pas toujours justifiées ou sont erronées
. En conséquence, l’information
comptable des instances et des tiers, et son exploitation en interne dans le cadre du pilotage
budgétaire et financier sont perfectibles.
Rappel du droit n° 5 :
(PNRFO) :
Conformément
aux
dispositions
de
l’article
R. 2311-11 du code général des collectivités territoriales,
n’
inscrire en restes à réaliser
que
les dépenses engagées non mandatées et les recettes certaines n’ayant pas donné lieu
à l’émission d’un titre.
3.2.2.3
Les provisions
Conformément aux dispositions des articles L. 2331-2, L. 2252-2 et R. 2321-2 du
CGCT, le syndicat doit constituer des provisions pour risques et charges en application du
principe de prudence afin de ne pas transférer sur des exercices futurs des incertitudes présentes
et identifiées susceptibles de grever son patrimoine et son résultat.
Si à la date de dépôt du rapport le syndicat n’a pas de contentieux en cours, des
contentieux notamment en matière de ressources humaines ont impliqué le syndicat depuis
2018, sans qu’il ne constitue de provision.
Par ailleurs, par délibération du 8 décembre 2004, le bureau syndical a décidé la mise
en place et les conditions d’utilisation du compte
-épargne temps (CET). Le CET est ouvert à
l’ensemble du personnel, titulaire et non titulaire. Les contractuels avec un contrat de travail
d’une durée supérieure à un an peuvent y prétendre.
Au 31 mars 2023, 11 agents du parc
disposent d
’
un CET, pour un stock total de 166 jours.
PARC NATUREL RÉGIONA
L DE LA FORÊT D’O
RIENT
42
Néanmoins, l
’instruction
M57 indiquant
qu’«
une provision est constituée pour couvrir
les charges afférentes aux jours épargnés sur compte épargne-
temps par l’ensemble des
personnels
42
», il appartient au syndicat de constituer une provision à ce titre.
Rappel du droit n° 6 :
(PNRFO) : En
application
de
l
’instruction
budgétaire
et
comptable M57, constituer des provisions pour couvrir les charges afférentes aux jours
épargnés sur compte-épargne temps par le personnel.
3.3
Une situation financière confortable qui appelle un réexamen du
montant de la contribution des membres du syndicat
En 2023, le syndicat disposait
d’un budget principal et deux budgets annexes, l’un dédié
à l’espace faune et l’autre à l’information et à la promotion touristique.
Le budget du syndicat
comprenait
jusqu’en 2021 deux autres budgets annexes (pour la RNR de Courteranges et po
ur
la RNN de la forêt d’Orient), clôturés par décision du comité syndical du 27
septembre 2021
avec reprise au budget principal à l’exercice
2022. Cette fusion explique l’augmentation
apparente de 28 % des produits de gestion du budget principal, qui ont atteint près de 2,4
M€
en 2022.
Le syndicat ne supporte aucun emprunt. Les charges et produits exceptionnels étant très
faibles, le résultat exceptionnel n’est pas significatif, sauf en 2018 où il s’
est élevé à 76 000
€
en raison de la perception du
boni
de
liquidation de l’association de tourisme intercommunal
des grands lacs et de la forêt d’Orient.
Cette structure financière se traduit par une capacité d’autofinancement nette
équivalente à la capacité d’autofinancement brute et à l’excédent brut de foncti
onnement.
43
Entre 2018 et 2022, le budget du syndicat a dégagé
une capacité d’autofinancement
(CAF) nette positive, les produits de gestion perçus étant toujours supérieurs aux charges de
gestion. Plus précisément, entre 2018 et 2021, les produits ont augmenté de 17 % alors que les
charges, maîtrisées, restaient stables. La CAF, alors très excédentaire, a permis
d’absorber en
2022 l’intégration au budget principal des deux budgets annexes dédiés aux réserves naturelles,
clôturés en 2021 avec une CAF négative.
Tableau n° 9 :
É
volution de la capacité d’autofinancement brute du budget principal du syndicat
En euros
2018
2019
2020
2021
2022
Produits de gestion
1 566 182
1 587 968
1 818 254
1 841 396
2 360 588
Charges de gestion
1 458 893
1 551 644
1 331 101
1 450 466
2 253 662
Excédent brut de fonctionnement
107 289
36 324
487 153
390 930
106 926
Capacité d’autofinancement brute
183 679
43 186
516 063
391 629
102 585
Sources : comptes de gestion du syndicat
42
Instruction M57, tome 1, titre 2, chapitre 2.
43
Les tableaux détaillés d’analyse financière des budgets figurent en annexe n°
4.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
43
Les ressources institutionnelles (dotations et participations) représentent la quasi-totalité
des ressources du syndicat. Tous budgets confondus, elles se sont élevées à plus de 2,1
M€ en
2022, soit près de 500 000
€ de plus qu’en 2018 (+
29 %).
Sur la période 2018-2022, les principaux financeurs du syndicat ont été la région Grand
Est et le département de l’Aube (moyennes respectives de 23
%), puis l’
État (16 %) et les fonds
européens (12 %). Les participations versées par les communes et les autres partenaires ont
représenté, en cumulé et en moyenne, 21 % des participations perçues. La participation de TCM
est restée faible, inférieure à 5 % en moyenne par an.
Tableau n° 10 :
É
volution des participations, par typologie d’acteurs, tous budgets du syndicat
2018
2019
2020
2021
2022
État
274 740
365 243
182 224
269 744
332 594
Région Grand Est
354 769
380 329
441 426
362 282
483 403
Département de l’Aube
384 000
384 000
434 000
399 183
384 000
Communes
127 040
126 572
132 908
124 872
131 466
TCM
91 594
91 594
91 594
73 275
73 275
Fonds européens
181 247
122 529
267 974
198 310
315 620
Autres
246 365
222 185
179 715
214 223
422 555
Total
1 659 756
1 692 453
1 729 840
1 641 889
2 142 914
Sources : comptes de gestion du syndicat
Les participations statutaires représentent la moitié du total des participations reçues
annuellement par le parc. Leur part a baissé en 2022 à 40 %, en raison de soutiens exceptionnels
reçus pour mener le processus de renouvellement du classement.
Tableau n° 11 :
Financement propre disponible du budget principal
En euros
2018
2019
2020
2021
2022
Cumul
CAF nette
183 679
43 186
516 063
391 629
102 585
1 237 142
+ FCTVA
18 561
0
19 184
27 594
9 568
74 907
+ subventions
d
’
investissement
reçues
22 935
19 772
84 178
119 605
182 523
429 013
+ produits de cession
2 000
0
12 600
0
1 000
14 600
= financement propre
disponible
227 175
62 958
632 025
538 828
295 676
1 756 662
Sources : comptes de gestion du syndicat
PARC NATUREL RÉGIONA
L DE LA FORÊT D’ORIE
NT
44
Le syndicat mixte ne supporte que des dépenses d’investissement restreintes, d’un
montant cumulé de 2018 à 2022 de 814 454
€.
Essentiellement composées de dépenses
d’équipement
, leur montant annuel moyen
s’est établi à
156 000
€. Parmi ces dépenses figurent
des véhicules, le matériel d’observation (jumelles et lunettes optiques) et celles liées par
exemple à l’installation de panneaux signalétiques à l’entrée de chaque commune informant de
leur qualité de membre du parc naturel régional. Les subventions d’investissement octroyées
par le syndicat à d’autres partenaires
ont été marginales.
En cumulé sur la période 2018-2022, le syndicat a disposé de 1,7
M€ de financement
propre disponible pour financer ses dépenses d’équipement.
Cette situation financière est
confortable en l’absence de dépenses d’investissement significatives.
Dans les prochaines années, seuls des travaux d’entretie
n et de réhabilitation du
patrimoine immobilier seront à prévoir. Or, le syndicat n’est propriétaire que de l’écomusée de
Brienne-la-Vieille.
Les autres bâtiments qu’il occupe le sont par le biais de mise à disposition
ou de contrats de location (auprès du
département de l’Aube pour le siège du syndicat à Piney
et la longère de Géraudot, du conservatoire du littoral pour le pavillon Saint-Charles à Piney).
Selon le président de la région Grand Est, l
a maîtrise d’ouvrage du projet de réhabilitation du
siège
du parc sera assurée par le département de l’Aube, qui financera les travaux aux côtés de
la région Grand Est.
Dans ces conditions, le syndicat dispose
d’un fonds de roulement
élevé et
d’une
trésorerie abondante, laquelle
s’élève à plus de 1,5
M€ en 2022,
équivalant à 250 jours de
charges courantes, en progression de 35 % par rapport au niveau de 2018.
Tableau n° 12 :
Trésorerie du budget principal
Au 31
décembre, en €
2018
2019
2020
2021
2022
Fonds de roulement net global
1 537 486
1 468 092
1 905 884
2 207 398
2 128 129
-
Besoin
en
fonds
de
roulement
403 024
316 766
642 389
749 125
592 210
= trésorerie nette
1 134 462
1 151 326
1 263 495
1 458 273
1 535 919
En jours de charges courantes
284
271
347
367
249
Sources : comptes de gestion du syndicat
Si un tel niveau de trésorerie permet
d’assurer, sans difficulté,
les avances de
financement pour la mise en œuvre des projets, en raison des délais de déblocage de fonds
européens qui les cofinancent, il pourrait cependant amener les membres du syndicat à ajuster
le montant de leur contribution.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le parc peut améliorer sa gestion tant en matière de ressources humaines que de
commande publique. Le niveau élevé du fonds de roulement et de la trésorerie du syndicat
devrait inciter ses membres à ajuster le montant de leur contribution.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
45
CONCLUSION
Cinquante ans après sa création, le
parc naturel régional de la forêt d’Orient
est
aujourd’hui appelé à redéfinir ses missions
.
S’il a, par le passé, été à l’émergence de projets
structurants au bénéfice des communes et de leurs habitants, i
l peine aujourd’hui à rendre
visibles ses activités auprès de la population.
Certains des enjeux identifiés par sa charte actuelle, qui fondent le projet du territoire
défini en 2008, sont désormais portés p
ar d’autres opérateurs publics ou mobilisent peu
les
communes et leurs
habitants, pourtant premiers bénéficiaires des actions d’un parc naturel
régional. Les désaccords entre les communes, notamment sur la place des énergies non
carbonées dans la stratégie du parc, rendent incertaine
l’issue de la procédure de renouvellement
du classement, alors même qu’un élargissement à 87
communes est prévu.
PARC NATUREL RÉGIONA
L DE LA FORÊT D’ORIE
NT
46
ANNEXES
Annexe n° 1. Cartes du territ
oire du parc naturel régional de la forêt d’Orient
..............
47
Annexe n° 2.
Liste des membres du syndicat mixte pour l’aménagement et la
gestion du parc naturel régional de la Forêt d’Orient
................................
53
Annexe n° 3.
Procédure de révision d’une charte de parc naturel régional
....................
56
Annexe n° 4.
Tableaux d’analyse financière du budget du parc naturel régional de
la forêt d’Orient
..........................................................................................
57
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
47
Annexe n° 1.
Cartes du territoire du parc naturel régional de la forêt d’Orient
Carte n° 1 :
Périmètre géographique du parc naturel régional de la forêt d’Orient et le projet
d’extension
Source :
parc naturel régional de la forêt d’Orient
PARC NATUREL RÉGIONA
L DE LA FORÊT D’ORIE
NT
48
Carte n° 2 :
Le parc naturel régional de la forêt d’Orient et les espaces protégés
Source :
parc naturel régional de la forêt d’Orient
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
49
Carte n° 3 :
Réserve naturelle nationale de la forêt d’Orient
Source : site internet des réserves naturelles de France
PARC NATUREL RÉGIONA
L DE LA FORÊT D’ORIE
NT
50
Carte n° 4 :
Réserve naturelle régionale des prairies humides de Courteranges
Source : site internet des réserves naturelles de France
Carte n° 5 :
Réserve naturelle régionale de l’étang de Ramerupt
Source : site internet des réserves naturelles de France
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
51
Carte n° 6 :
Sites Ramsar en région Grand Est, dont le site des étangs de la Champagne humide
Source : Région Grand Est
PARC NATUREL RÉGIONA
L DE LA FORÊT D’ORIE
NT
52
Carte n° 7 :
Périmètre du groupe d’action locale PNR Forêt d’Orient
Source : parc naturel régional de la forêt d
’Orient
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
53
Annexe n° 2.
Liste des membres du syndicat mixte pour l’aménagement et la
gestion du parc naturel régional de la Forêt d’Orient
Tableau n° 1 :
Liste des communes membres, arrêtée au 11 mars 2020
Collectivités
Collectivités
1
Amance
30
Maison-des-Champs
2
Argançon
31
Maizières-lès-Brienne
3
Assencières
32
Mathaux
4
Blaincourt-sur-Aube
33
Mesnil-Saint-Père
5
Bossancourt
34
Mesnil-Sellières
6
Bouranton
35
Molins-sur-Aube
7
Bouy-Luxembourg
36
Montiéramey
8
Brévonnes
37
Montreuil-sur-Barse
9
Briel-sur-Barse
38
Onjon
10
Brienne-la-Vielle
39
Pel-et-Der
11
Brienne-le-Château
40
Perthes-lès-Brienne
12
Champ-sur-Barse
41
Piney
13
Chauffour-lès-Bailly
42
Précy-Notre-Dame
14
Courteranges
43
Précy-Saint-Martin
15
Dienville
44
Puits-et-Nuisement
16
Dolancourt
45
Radonvilliers
17
Dosches
46
Rosnay-
L’Hôpital
18
Épagne
47
Rouilly-Sacey
19
Géraudot
48
Saint-Christophe-Dodinicourt
20
Hampigny
49
Saint-Léger-sous-Brienne
PARC NATUREL RÉGIONA
L DE LA FORÊT D’ORIE
NT
54
Collectivités
Collectivités
21
Jessains
50
Thennelières
22
Juvanzé
51
Trannes
23
Lassicourt
52
Unienville
24
Laubressel
53
Val d’Auzon
25
Lesmont
54
Vallentigny
26
La Loge-aux-Chèvres
55
Vauchonvilliers
27
Lusigny-sur-Barse
56
Vendeuvre-sur-Barse
28
Luyères
57
Villemoyenne
29
Magny-Fouchard
58
La Villeneuve-au-Chêne
Autres collectivités adhérentes
59
Département de
l’Aube
60
Région Grand Est
61
Communauté d’agglomération Troyes Champagne Métropole (ville
-porte
adhérente)
62
Communauté de communes de Forêts, Lacs, Terres en Champagne (pour la
compétence « promotion du tourisme »)
Source/note : statuts du syndicat mixte pour l
’
aménagement du PNRFO arrêtés au 11 mars 2020, arrêté du préfet
de l
’
Aube n° DCL2 BCCL2020071-0001 du 11 mars 2020
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
55
Tableau n° 2 :
Liste des nouvelles communes intégrées dans le périmètre d’étude de révision
Collectivités
Collectivités
1
Arrembécourt
16
Marolles-lès-Bailly
2
Bailly-le-Franc
17
Montaulin
3
Bétignicourt
18
Montmorency-Beaufort
4
Blignicourt
19
Petit-Mesnil
5
Chalette-sur-Voire
20
Poligny
6
Chaumesnil
21
Rances
7
Chavanges
22
Rives Dervoises
8
Clérey
23
Ruvigny
9
Courcelles-sur-Voire
24
Thieffrain
10
Éclance
25
Thil
11
Fresnoy-le-Château
26
Vernonvilliers
12
Fuligny
27
Villeret
13
Joncreuil
28
Ville-sur-Terre
14
La Rothière
29
Villy-en-Trodes
15
Lentilles
Source : délibération de la commission permanente de la région Grand Est du 23 septembre 2022
PARC NATUREL RÉGIONA
L DE LA FORÊT D’ORIE
NT
56
Annexe n° 3.
Procédure
de révision d’une charte de parc naturel régional
Schéma n° 1 :
Procédure de révision d’une charte de parc naturel régional
Source : Fédération des parcs naturels régionaux de France
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
57
Annexe n° 4.
Tableaux d’analyse financière du budget du parc naturel régional
de la forêt d’Orient
Tableau n° 1 :
Analyse financière du budget principal du syndicat entre 2018 et 2022
La capacité d’autofinancement brute
En €
2018
2019
2020
2021
2022
Évolution
2018-2022
Ressources d’exploitation
153 360
171 023
337 067
339 644
247 555
61,4 %
dont domaine et récoltes
0
0
138 690
108 040
118 472
dont travaux, études et prestations de
services
20 337
37 411
23 491
34 186
67 373
231,3 %
dont mise à disposition de personnel facturée
108 229
109 397
152 664
174 137
47 443
- 56,2 %
dont remboursement de frais
20 843
19 334
17 500
18 624
12 826
- 38,5 %
dont revenus locatifs et redevances
(hors délégation de service public )
3 952
4 882
4 722
4 657
1 441
- 63,5 %
Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
1 412 821
1 416 945
1 468 149
1 499 893
2 113 033
49,6 %
dont FCTVA
784
0
1 242
520
2 619
234,1 %
dont État
204 003
278 480
106 920
196 005
332 594
63,0 %
dont régions
344 299
368 918
429 789
353 345
483 403
40,4 %
dont départements
384 000
384 000
434 000
399 183
384 000
0,0 %
dont communes
97 040
96 572
97 908
94 872
98 966
2,0 %
dont groupements
91 594
91 594
91 594
73 275
73 275
- 20,0 %
dont fonds européens
109 124
34 784
156 686
175 273
315 620
189,2 %
dont autres
181 977
162 597
150 011
207 420
422 555
132,2 %
Production immobilisée, travaux en régie
0
0
13 038
1 859
0
= Produits de gestion (A)
1 566 182
1 587 968
1 818 254
1 841 396
2 360 588
50,7 %
Charges à caractère général
349 052
404 539
328 342
406 723
861 787
146,9 %
dont achats autres que les terrains à
aménager (y c. variations de stocks)
45 919
64 278
61 102
43 431
64 633
40,8 %
dont locations et charges de copropriétés
3 192
2 751
14 279
12 337
14 988
369,5 %
dont entretien et réparations
53 811
52 996
48 011
59 736
80 295
49,2 %
dont assurances et frais bancaires
37 975
41 890
39 921
38 423
44 025
15,9 %
dont autres services extérieurs
28 522
33 694
33 115
53 001
76 793
169,2 %
dont contrats de prestations de services avec
des entreprises
0
0
0
6 069
0
dont honoraires, études et recherches
127 391
124 172
85 433
159 299
497 554
290,6 %
PARC NATUREL RÉGIONA
L DE LA FORÊT D’ORIE
NT
58
dont publicité, publications et relations
publiques
18 652
53 549
16 224
14 378
59 213
217,5 %
dont transports collectifs et de biens (y c.
transports scolaires)
1 596
372
3 799
551
215
- 86,5 %
dont déplacements et missions
6 248
6 600
2 260
4 604
6 409
2,6 %
dont frais postaux et télécommunications
25 119
23 608
19 573
14 167
16 701
- 33,5 %
dont impôts et taxes (sauf sur personnel)
627
630
4 625
728
962
53,4 %
Charges de personnel
896 560
1 006 986
921 142
925 323
1 122 844
25,2 %
dont rémunérations du personnel titulaire
292 043
292 743
335 454
297 388
335 169
14,8 %
dont rémunérations du personnel non
titulaire
344 076
414 732
348 453
387 175
491 790
42,9 %
dont charges sociales
263 555
297 157
266 272
279 909
339 372
28,8 %
dont impôts et taxes sur rémunérations
18 259
20 304
15 418
16 637
21 155
15,9 %
Subventions de fonctionnement aux personnes
de droit privé
125 895
33 077
38 429
40 942
204 063
62,1 %
Autres charges de gestion
87 386
107 042
43 189
77 478
64 968
- 25,7 %
dont autres contingents et participations
obligatoires (politique de l’habitat par exemple)
45 070
41 501
16 174
16 088
0
dont déficit (+) ou excédent (-) des budgets
annexes à caractère administratif
27 232
50 936
11 923
41 668
45 853
68,4 %
dont indemnités (y c. cotisation) des élus
14 744
14 104
15 091
14 859
14 865
0,8 %
= Charges de gestion (B)
1 458 893
1 551 644
1 331 101
1 450 466
2 253 662
54,5 %
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
107 289
36 324
487 153
390 930
106 926
- 0,3 %
en % des produits de gestion
6,9 %
2,3 %
26,8 %
21,2 %
4,5 %
+/- Autres produits et charges excep. réels
76 390
6 862
28 910
699
- 4 341
= CAF brute
183 679
43 186
516 063
391 629
102 585
- 44,1 %
en % des produits de gestion
11,7 %
2,7 %
28,4 %
21,3 %
4,3 %
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
59
Le financement des investissements
En €
2018
2019
2020
2021
2022
Cumul sur
les années
CAF brute
183 679
43 186
516 063
391 629
102 585
1 237 142
- Annuité en capital de la dette
0
0
0
0
0
= CAF nette ou disponible (C)
183 679
43 186
516 063
391 629
102 585
1 237 142
+ Fonds de compensation de la TVA (FCTVA)
18 561
0
19 184
27 594
9 568
74 907
+ Subventions d’investissement reçues hors
attributions de compensation
22 935
19 772
84 178
119 605
182 523
429 013
+ Produits de cession
2 000
0
12 600
0
1 000
14 600
= Recettes d’inv. hors emprunt (D)
43 496
19 772
115 962
147 199
193 091
519 520
= Financement propre disponible (C+D)
227 175
62 958
632 025
538 828
295 676
1 756 662
Financement propre dispo / Dépenses
d’équipement (y c. tvx en régie)
317,1 %
53,4 %
337,1 %
325,6 %
125,3 %
-
Dépenses d’équipement (y compris travaux en
régie)
71 635
117 953
187 492
165 476
236 046
778 601
-
Subventions d’équipement (y compris
subventions en nature) hors attributions de
compensation
4 851
4 355
0
26 648
0
35 854
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
propre
150 690
- 59 350
444 534
346 704
59 630
942 207
+/- Solde des opérations pour compte de tiers
0
- 10 044
- 6 741
- 45 190
- 15 726
- 77 700
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
150 690
- 69 394
437 793
301 514
43 904
864 507
Nouveaux emprunts de l’année (y compris
pénalités de réaménagement)
0
0
0
0
0
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds
de roulement net global
150 690
- 69 394
437 793
301 514
43 904
864 507
La trésorerie
Au 31 décembre
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Évolution
2018-2022
Fonds de roulement net global
1 537 486
1 468 092
1 905 884
2 207 398
2 128 129
38,4 %
- Besoin en fonds de roulement global
403 024
316 766
642 389
749 125
592 210
46,9 %
=Trésorerie nette
1 134 462
1 151 326
1 263 495
1 458 273
1 535 919
35,4 %
en nombre de jours de charges courantes
283,8
270,8
346,5
367,0
248,8
- 12,3 %
dont trésorerie active
1 134 462
1 151 326
1 263 495
1 458 273
1 535 919
35,4 %
Sources
: CRC Grand Est d’après les
comptes de gestion du syndicat
PARC NATUREL RÉGIONA
L DE LA FORÊT D’ORIE
NT
60
Tableau n° 2 :
Analyse financière du budget annexe « espace faune » du syndicat entre 2018 et 2022
La capacité d’autofinancement brute
En €
2018
2019
2020
2021
2022
Évolution
2018-2022
Ressources d’exploitation
78 035
113 533
82 879
126 980
144 885
85,7 %
dont ventes de marchandises et de produits
finis autres que les terrains aménagés
0
0
0
1 172
2 697
dont travaux, études et prestations de
services
50 803
68 476
70 956
84 138
96 334
89,6 %
dont solde des flux avec les budgets annexes à
caractère administratif
27 232
45 057
11 923
41 668
45 853
68,4 %
Ressources institutionnelles (participations Etat)
1 327
0
5 640
0
0
Production immobilisée, travaux en régie
11 970
0
0
0
0
= Produits de gestion (A)
91 332
113 533
88 519
126 980
144 885
58,6 %
Charges à caractère général
27 379
21 666
33 962
54 549
54 167
97,8 %
dont achats autres que les terrains à
aménager (y c. variations de stocks)
15 093
10 246
19 732
39 985
41 279
173,5 %
dont locations et charges de copropriétés
1 689
1 638
1 665
1 674
1 692
0,2 %
dont entretien et réparations
1 854
3 975
4 352
1 647
1 293
- 30,3 %
dont assurances et frais bancaires
15
54
124
306
347
2 274,2 %
dont autres services extérieurs
397
793
41
442
864
117,5 %
dont remboursements de frais (BA, CCAS,
organismes de rattachement, etc.)
3 000
2 000
4 000
4 000
4 000
33,3 %
dont honoraires, études et recherches
617
1 655
1 717
2 573
3 446
458,7 %
dont publicité, publications et relations
publiques
622
420
996
390
680
9,4 %
dont transports collectifs et de biens
(y c. transports scolaires)
3 810
720
623
2 694
0
- 29,3 %
dont déplacements et missions
283
166
712
408
567
100,7 %
Charges de personnel
80 627
58 003
81 293
74 941
79 756
- 1,1 %
dont charges de personnel interne
80 627
58 003
64 951
59 875
67 219
- 16,6 %
dont rémunérations du personnel titulaire
27 729
881
1 131
977
16 283
- 41,3 %
dont rémunérations du personnel non
titulaire
23 589
40 019
44 838
44 685
32 880
39,4 %
dont charges de personnel externe
0
0
16 342
15 067
12 538
- 23,3 %
Autres charges de gestion
0
1
0
1
1
= Charges de gestion (B)
108 006
79 670
115 256
129 491
133 924
24,0 %
Charges de personnel / charges courantes
74,7 %
72,8 %
70,5 %
57,9 %
59,6 %
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
- 16 673
33 863
- 26 737
- 2 511
10 960
- 165,7 %
en % des produits de gestion
- 18,3 %
29,8 %
- 30,2 %
- 2,0 %
7,6 %
+/- Autres produits et charges excep. réels
0
0
15
12 042
0
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
61
= CAF brute
- 16 673
33 863
- 26 722
9 531
10 960
- 165,7 %
en % des produits de gestion
- 18,3 %
29,8 %
- 30,2 %
7,5 %
7,6 %
Le résultat de la section de fonctionnement
En €
2018
2019
2020
2021
2022
CAF brute
- 16 673
33 863
- 26 722
9 531
10 960
- Dotations nettes aux amortissements
11 169
13 079
17 427
25 940
27 259
+ Quote-
part des subventions d’inv. transférées
10 017
12 351
14 403
12 224
21 486
= Résultat section de fonctionnement
- 17 825
33 134
- 29 745
- 4 185
5 187
Le financement des investissements
En €
2018
2019
2020
2021
2022
Cumul sur
les années
CAF brute
- 16 673
33 863
- 26 722
9 531
10 960
10 958
- Annuité en capital de la dette
0
0
0
0
0
0
= CAF nette ou disponible (C)
- 16 673
33 863
- 26 722
9 531
10 960
10 958
+ Fonds de compensation de la TVA (FCTVA)
0
1 239
0
0
0
1 239
+ Subventions d’investissement reçues hors
attributions de compensation
16 417
28 033
0
38 068
0
82 518
+ Produits de cession
0
0
0
0
1 000
1 000
= Recettes d’inv. hors emprunt (D)
16 417
29 272
0
38 068
1 000
84 757
= Financement propre disponible (C+D)
- 256
63 134
- 2 6 722
47 598
11 960
95 715
Financement propre dispo / Dépenses
d’équipement (y c. tvx en régie)
- 1,0 %
250,2 %
- 58,4 %
1 136,9 %
131,3 %
-
Dépenses d’équipement (y compris travaux en
régie)
25 920
25 235
45 719
4 187
9 109
110 168
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
propre
- 26 176
37 900
- 72 440
43 412
2 851
- 14 453
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds
de roulement net global
- 26 176
37 900
- 72 440
43 412
2 851
- 14 453
PARC NATUREL RÉGIONA
L DE LA FORÊT D’ORIE
NT
62
La trésorerie
Au 31 décembre en €
2018
2019
2020
2021
2022
Évolution
2018-2022
Fonds de roulement net global
- 51 719
- 13 819
- 86 259
- 42 847
- 39 996
- Besoin en fonds de roulement global
- 252
3 000
- 4 037
123
- 3 885
=Trésorerie nette
- 51 466
- 16 819
- 82 222
- 42 971
- 36 111
en nombre de jours de charges courantes
- 173,9
- 77,1
- 260,4
- 121,1
- 98,4
Sources :
CRC Grand Est d’après les comptes de gestion du syndicat
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
63
Tableau n° 3 :
Analyse financière du budget annexe « information et promotion touristique »
du syndicat entre 2018 et 2022
La capacité d’autofinancement brute
En €
2018
2019
2020
2021
2022
Évolution
2018-2022
Ressources d’exploitation
7 686
15 500
7 323
9 833
13 864
80,4 %
dont travaux, études et prestations de
services
7 686
15 500
7 323
9 833
13 864
80,4 %
Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
30 000
30 000
35 000
30 000
32 500
8,3 %
dont communes
0
0
5 000
0
30 000
dont groupements
30 000
30 000
30 000
30 000
2 500
- 91,7 %
= Produits de gestion (A)
37 686
45 500
42 323
39 833
46 364
23,0 %
Charges à caractère général
8 877
11 303
10 546
11 568
14 815
66,9 %
dont achats autres que les terrains à
aménager (y c. variations de stocks)
4 534
7 470
4 785
4 922
9 061
99,9 %
dont remboursements de frais (BA, CCAS,
organismes de rattachement, etc.)
4 343
3 834
5 681
5 124
4 793
10,4 %
Charges de personnel
28 968
25 557
23 743
44 330
34 448
18,9 %
dont charges de personnel externe
28 968
25 557
17 820
44 330
34 448
18,9 %
= Charges de gestion (B)
37 844
36 861
34 289
55 897
49 263
30,2 %
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
- 158
8 640
8 034
- 16 064
- 2 899
1 732,7 %
en % des produits de gestion
- 0,4 %
19,0 %
19,0 %
- 40,3 %
- 6,3 %
+/- Résultat financier
0
0
0
1 177
0
= CAF brute
- 158
8 640
8 034
- 14 887
- 2 899
1 732,7 %
en % des produits de gestion
- 0,4 %
19,0 %
19,0 %
- 37,4 %
- 6,3 %
Le financement des investissements
En €
2018
2019
2020
2021
2022
Cumul sur
les années
CAF brute
- 158
8 640
8 034
- 14 887
- 2 899
- 1 271
= CAF nette ou disponible (C)
- 158
8 640
8 034
- 14 887
- 2 899
- 1 271
= Financement propre disponible (C+D)
- 158
8 640
8 034
- 14 887
- 2 899
- 1 271
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
propre
- 158
8 640
8 034
- 14 887
- 2 899
- 1 271
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds
de roulement net global
- 158
8 640
8 034
- 14 887
- 2 899
- 1 271
PARC NATUREL RÉGIONA
L DE LA FORÊT D’ORIE
NT
64
= Fonds de roulement net global (E-F)
- 158
8 482
16 515
1 628
- 1 271
en nombre de jours de charges courantes
- 1,5
84,0
175,8
10,9
- 9,4
La trésorerie
Au 31 décembre en €
2018
2019
2020
2021
2022
Évolution
2018-2022
Fonds de roulement net global
- 158
8 482
16 515
1 628
- 1 271
- Besoin en fonds de roulement global
- 1 511
0
- 6 102
- 1 269
- 40 081
=Trésorerie nette
1 353
8 482
22 617
2 897
38 810
en nombre de jours de charges courantes
13,1
84,0
240,8
19,3
287,6
dont trésorerie active
200
200
200
200
200
Dont compte de rattachement, ie trésorerie
mise à disposition du BP (+) ou en provenance
du BP (-)
1 153
8 282
22 417
2 697
38 610
Sources
: CRC Grand Est d’après les comptes
de gestion du syndicat
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
65
Tableau n° 4 :
Analyse financière du budget annexe « réserve naturelle régionale des prairies
de Courteranges » du syndicat entre 2018 et 2022
La capacité d’autofinancement brute
En €
2018
2019
2020
2021
Évolution
2018-2022
Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
49 228
59 170
58 814
25 049
- 49,1 %
dont régions
10 470
11 411
11 636
8 937
- 14,6 %
dont fonds européens
14 370
28 171
28 733
9 309
- 35,2 %
dont autres
24 388
19 589
18 444
6 803
- 72,1 %
= Produits de gestion (A)
49 228
59 659
58 814
25 049
- 49,1 %
Charges à caractère général
9 718
12 511
11 857
7 504
- 22,8 %
dont achats autres que les terrains à
aménager (y c. variations de stocks)
821
1 074
955
2 069
151,9 %
dont entretien et réparations
4 546
6 229
7 018
279
- 93,9 %
dont autres services extérieurs
230
230
230
230
0,0 %
dont remboursements de frais (BA, CCAS,
organismes de rattachement, etc.)
3 500
3 500
3 500
3 500
0,0 %
dont honoraires, études et recherches
80
667
155
1 426
1 682,5 %
Charges de personnel
40 328
42 287
44 675
45 579
13,0 %
dont charges de personnel externe
40 743
42 287
44 675
45 579
11,9 %
Autres charges de gestion
0
0
1 500
0
= Charges de gestion (B)
50 046
54 797
58 033
53 083
6,1 %
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
- 817
4 862
781
- 28 035
3 329,6 %
en % des produits de gestion
- 1,7 %
8,1 %
1,3 %
- 111,9 %
+/- Autres produits et charges excep. réels
0
- 300
0
0
= CAF brute
- 817
4 562
781
- 28 035
3 329,6 %
en % des produits de gestion
- 1,7 %
7,6 %
1,3 %
- 111,9 %
Le financement des investissements
En €
2018
2019
2020
2021
Cumul sur
les années
CAF brute
- 817
4 562
781
- 28 035
- 23 509
= CAF nette ou disponible (C)
- 817
4 562
781
- 28 035
- 23 509
+ Fonds de compensation de la TVA (FCTVA)
0
0
165
35
200
+ Subventions d’investissement reçues hors
attributions de compensation
0
4 470
753
1 188
6 411
= Recettes d’inv. hors emprunt
(D)
0
4 470
918
1 223
6 611
= Financement propre disponible (C+D)
- 817
9 032
1 699
- 26 812
- 16 898
PARC NATUREL RÉGIONA
L DE LA FORÊT D’ORIE
NT
66
Financement propre dispo / Dépenses
d’équipement (y c. tvx en régie)
- 19,4 %
900,3 %
794,7 %
- 275,7 %
-
Dépenses d’équipement (y compris travaux en
régie)
4 220
1 003
214
9 724
15 162
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
propre
- 5 038
8 029
1 485
- 36 536
- 32 060
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds
de roulement net global
- 5 038
8 029
1 485
- 36 536
- 32 060
La trésorerie
Au 31 décembre en €
2018
2019
2020
2021
Évolution
2018-2022
Fonds de roulement net global
6 542
14 571
16 057
- 20 480
- Besoin en fonds de roulement global
31 525
32 921
32 395
0
=Trésorerie nette
- 24 982
- 18 349
- 16 338
- 20 480
en nombre de jours de charges courantes
- 182,2
- 122,2
- 102,8
- 140,8
Dont compte de rattachement, ie trésorerie
mise à disposition du BP (+) ou en provenance
du BP (-)
- 24 982
- 18 349
- 16 338
- 20 480
= Fonds de roulement net global (E-F)
6 542
14 571
16 057
- 20 480
en nombre de jours de charges courantes
47,7
97,1
101,0
- 140,8
Sources
: CRC Grand Est d’après les comptes de gestion du syndicat
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
67
Tableau n° 5 :
Analyse financière du budget annexe « réserve naturelle nationale de la forêt
d’Orient
» du syndicat entre 2018 et 2022
La capacité d’autofinancement brute
En €
2018
2019
2020
2021
Évolution
2018-2022
Ressources d’exploitation
0
5 389
8 791
23 065
328,0 %
dont travaux, études et prestations de
services
0
0
8 790
23 065
162,4 %
dont solde des flux avec les budgets annexes
à caractère administratif
0
5 389
0
0
Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
167 163
186 338
169 119
87 467
- 47,7 %
dont État
69 410
86 763
75 304
73 739
6,2 %
dont fonds européens
57 753
59 574
82 554
13 729
- 76,2 %
dont autres
40 000
40 000
11 261
0
- 71,8 %
Production immobilisée, travaux en régie
0
0
0
15 404
= Produits de gestion (A)
167 163
191 727
177 909
125 936
- 24,7 %
Charges à caractère général
29 339
26 696
29 806
55 694
89,8 %
dont achats autres que les terrains à
aménager (y c. variations de stocks)
6 566
4 832
6 352
14 651
123,1 %
dont entretien et réparations
6 098
2 444
1 849
4 553
- 25,3 %
dont assurances et frais bancaires
261
270
278
383
47,0 %
dont autres services extérieurs
494
377
9 098
16 872
3 317,4 %
dont remboursements de frais (BA, CCAS,
organismes de rattachement, etc.)
10 000
10 000
10 000
10 000
0,0 %
dont honoraires, études et recherches
3 800
6 652
1 216
8 993
136,7 %
Charges de personnel
146 166
154 224
141 835
142 570
- 2,5 %
dont rémunérations du personnel titulaire
56 176
54 502
27 459
27 630
-
50,8 %
dont rémunérations du personnel non titulaire
21 912
28 100
25 841
25 570
16,7 %
dont charges de personnel externe
38 518
41 553
68 146
69 161
79,6 %
Autres charges de gestion
0
2
2
0
= Charges de gestion (B)
175 505
180 922
171 643
198 265
13,0 %
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
- 8 342
10 805
6 266
- 72 329
767,0 %
en % des produits de gestion
- 5,0 %
5,6 %
3,5 %
- 57,4 %
+/- Autres produits et charges excep. réels
- 1 849
0
0
4
= CAF brute
- 10 191
10 805
6 266
- 72 324
en % des produits de gestion
- 6,1 %
5,6 %
3,5 %
- 57,4 %
PARC NATUREL RÉGIONAL D
E LA FORÊT D’ORIENT
68
Le financement des investissements
En €
2018
2019
2020
2021
Cumul sur
les années
CAF brute
- 10 191
10 805
6 266
- 72 324
- 65 444
= CAF nette ou disponible (C)
- 10 191
10 805
6 266
- 72 324
- 65 444
+ Fonds de compensation de la TVA (FCTVA)
0
438
65
3 493
3 997
+ Subventions d’investissement reçues hors
attributions de compensation
0
0
0
21 369
21 369
= Recettes d’inv. hors emprunt (D)
0
438
65
24 862
25 366
= Financement propre disponible (C+D)
- 10 191
11 243
6 332
- 47 462
- 40 078
Financement propre dispo / Dépenses
d’équipement (y c. tvx en régie)
- 381,4 %
2 817,8 %
23,0 %
- 73,7 %
-
Dépenses d’équipement (y compris travaux en
régie)
2 672
399
27 518
64 398
94 987
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
propre
- 12 863
10 844
- 21 186
- 111 860
- 135 065
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
- 12 863
10 844
- 21 186
- 111 860
- 135 065
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds
de roulement net global
- 12 863
10 844
- 21 186
- 111 860
- 135 065
= Fonds de roulement net global (E-F)
19 508
30 352
9 166
- 102 694
en nombre de jours de charges courantes
40,6
61,2
19,5
- 189,1
La trésorerie
Au 31 décembre en €
2018
2019
2020
2021
Fonds de roulement net global
19 508
30 352
9 166
- 102 694
- Besoin en fonds de roulement global
94 537
101 531
66 479
- 1 488
=Trésorerie nette
- 75 029
- 71 179
- 57 313
- 101 206
en nombre de jours de charges courantes
- 156,0
- 143,6
- 121,9
- 186,3
Dont compte de rattachement, ie trésorerie
mise à disposition du BP (+) ou en provenance
du BP (-)
- 75 029
- 71 179
- 57 313
- 101 206
Sources
: CRC Grand Est d’après les comptes de gestion du syndicat
Chambre régionale des comptes Grand Est
3-5, rue de la Citadelle
57000 METZ
Tél. : 03 54 22 30 49
www.ccomptes.fr/fr/crc-grand-est
«
La société a le droit de demander compte
à tout agent public de son administration
»
Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen
L’intégralité de ce rapport d’observations définitives
est disponible sur le site internet
de la chambre régionale des comptes Grand Est :
www.ccomptes.fr/fr/crc-grand-est