LE GIP MODERNISATION DES DÉCLARATIONS SOCIALES
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Le groupement d’intérêt public
Modernisation des déclarations sociales
La loi du 11 février 1994 relative à l’initiative économique et à
l’entreprise individuelle avait prévu de créer un support unique de
déclaration, préfigurant éventuellement un collecteur unique des
cotisations. La mise en place en 2000 du GIP Modernisation des
déclarations sociales (GIP MDS) a été une alternative à ce projet
rejeté par la plupart des organismes de protection sociale. Le
groupement
comprend aujourd’hui 21 membres
49
.
Dans son référé adressé aux ministres concernés
50
, la Cour
notait en particulier la montée en charge insuffisante du portail
internet au regard des investissements consentis, l’absence de choix
stratégiques et la nécessité de clarifier les règles d’articulation entre
Net-entreprises et les applications des OPS. Elle portait également un
regard critique sur le pilotage et la gestion du groupement, notamment
en termes de passation de marchés.
La Cour constate que malgré les progrès réalisés, la question
fondamentale de la vocation du GIP, simple portail ou centre de
traitement, et donc de sa valeur ajoutée par rapport aux services déjà
fournis par ses membres, n’a toujours pas été tranchée.
L’arrivée d’une nouvelle équipe de direction et la prise de
conscience, partagée par tous les membres du GIP, de la nécessité
de procéder à des réformes suffisamment importantes pour
49) ACOSS, AGIRC, ARRCO, CNAV, ASSEDIC, CNAMTS, MSA, RSI, CIBTP,
CCVRP, Congés Spectacles, CTIP, FFSA, CFDT, CGPME, CGT, CSOEC, FNSEA,
MEDEF, SYNTEC-informatique, UPA. Le GIP
dispose d’un budget annuel de 24M€
et emploie
55 personnes.
50) Référé du 7 octobre 2005 au ministre de l’emploi, de la cohésion sociale et du
logement, au ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, au ministre de la
santé et des solidarités, au ministre délégué au budget et à la réforme de l’Etat et au
ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes handicapées et à la famille.
220
COUR DES COMPTES
surmonter les impasses dans lesquelles se trouvait le groupement
ont permis d’enregistrer des progrès notables, en particulier, en
termes de développement de l’activité, de qualité du service et de
gouvernance.
Néanmoins, les marges de progression restent encore
importantes, surtout au regard des investissements consentis. Par
exemple, le portail ne représente que 4,8% des déclarations faites
pour le volet URSAFF de la déclaration unique de cotisations
sociales (DUCS) en 2007, le reste étant constitué, selon l’ACOSS,
de déclarations papier (77%), d’envois directs au serveur de
l’ACOSS de fichiers en mode échange de données informatisées
(EDI - 7,9%), ou de déclarations remplies sur le site
www.urssaf.fr
(10,3%).
Concernant la création d’une entrée unique proposée aux
entreprises par l’offre Net-entreprises, créée par le GIP, le site
renvoie à deux types de déclarations : les déclarations dites
« accrochées », c’est-à-dire développées et exploitées dans le
système d’information de l’organisme de protection sociale
concerné (ex : déclaration unique d’embauche), et les déclarations
dites « hébergées », développées et exploitées par le GIP, alors
maître d’ouvrage, et qui peuvent concerner un ou plusieurs
organismes.
La Cour avait notamment critiqué la situation de concurrence
créée par le refus de l’ACOSS de rattacher la DUCS à sa propre
application Teledep suite aux retards constatés dans sa mise en
place et à la mauvaise qualité du service
offert par Net entreprise.
Les ministres, dans leur réponse, ont indiqué que des travaux
étaient engagés pour « rattacher à Net-entreprises les offres de
l’ACOSS susceptibles de recouvrir les besoins des partenaires du
GIP ». En pratique, les utilisateurs seront dirigés de façon
transparente vers le site de l’ACOSS pour saisir le volet URSSAF
de la procédure ; en contrepartie, l’ACOSS s’engage à assurer la
promotion de la déclaration unique sur Net-entreprises et à
supprimer toute possibilité d’inscription sur son propre site.
De plus, à la suite des observations de la Cour, le GIP a
renoncé
à
certaines
applications
jugées
trop
ambitieuses,
notamment la déclaration nominative individualisée commune à
tous les organismes de protection sociale. Toutefois, à la fin de
l’année 2006, il a été chargé par le ministre délégué à la sécurité
sociale d’étudier la possibilité de créer une « déclaration sociale
nominative », qui se substituerait à la plupart des déclarations
actuelles, sans que sa capacité réelle à piloter un tel projet avec
l’assentiment de tous ses membres ait été renforcée.
LE GIP MODERNISATION DES DÉCLARATIONS SOCIALES
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RÉPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS
ET DE LA FONCTION PUBLIQUE
L’insertion sur le « Groupement d’intérêt public Modernisation des
déclarations sociales » appelle de ma part les observations suivantes :
1°) Dans le référé du 7 octobre 2005, la Cour portait un regard critique sur
le pilotage et la gestion du groupement
. Elle constate dans son projet
d’insertion sur le « groupement d’intérêt public Modernisation des
déclarations sociales » que des progrès notables ont été enregistrés, en
particulier en termes de développement de l’activité, de qualité du service et
de gouvernance.
Le Gouvernement a soutenu les instances du GIP afin que la
gouvernance du
groupement soit modifiée dans le sens d’une meilleure
efficacité dans la préparation des décisions. La création du comité
d’orientation stratégique
51
a contribué de façon décisive à l’amélioration des
prises de décisions, celui-ci préparant les orientations à soumettre au
Conseil d’Administration et à l’Assemblée générale et «déminant » ainsi les
sujets
potentiellement conflictuels.
S’agissant du développement de l’activité et de la qualité du service,
la Cour note que les marges de progression sont importantes. La progression
du nombre de déclarations dématérialisées dans leur ensemble est constante.
Pour le volet URSSAF de la DUCS cité comme exemple par la Cour, le
portail représentera près de 9 % fin 2007 (au lieu des 4,8 % mentionnés par
la Cour). Tous volets de la DUCS confondus, le taux de pénétration de Net-
entreprises se situera à environ 8,6 %.
2°) Concernant l’existence de deux modèles de traitement des déclarations
,
selon qu’elles sont « hébergées » ou « accrochées », je tiens à nuancer le
constat de la Cour selon lequel cette situation serait préjudiciable à la
qualité du service offert.
Le choix entre une procédure « accrochée » ou « hébergée » est
effectué par les organismes membres du GIP, dont les capacités techniques
diffèrent fortement. Le
développement et l’exploitation par le GIP-MDS a
permis aux organismes qui ne
disposaient pas des moyens pour assurer
ces fonctions de prendre part à Net-entreprises et donc d’enrichir le service
proposé aux employeurs. S’agissant des organismes ayant fait le choix de
l’accrochage, tel que l’ACOSS pour l’application Télédep, des travaux ont
51
Le comité d’orientation stratégique est composé des directeurs des principaux
membres du groupement (l’Acoss, l’Agirc, l’Arrco, la Cnav et l’Unédic), du directeur
de la Sécurité sociale, du président du Comité des utilisateurs, du directeur et du
président du GIP.
222
COUR DES COMPTES
été menés pour que l’opération soit totalement neutre pour l’employeur, pour
lequel le seul point d’entrée est désormais le site net-entreprises.
Dans ces conditions, le fait que deux circuits de traitement co-existent
ne paraît pas constituer en soi un frein réel à la qualité de service dès lors
que le « front office » est bien constitué par le GIP. La souplesse laissée aux
choix des circuits de « back office » est inhérente à la diversité des situations
des organismes de protection sociale faisant partie du groupement.
3°) S’agissant enfin du chantier de la déclaration sociale nominative
, c’est le
conseil d’orientation du GIP-MDS qui a approuvé le 25 octobre 2006, à
l’unanimité, le lancement de l’étude pour l’élaboration d’un cahier des
charges sur les déclarations nominatives périodiques.
Lors du forum des COG des 5 et 6 mars 2007, Philippe Bas, alors
ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes
handicapées et à la famille, a
rappelé les gains attendus de la démarche
engagée par le GIP et a souhaité qu’une
première expérimentation ait lieu
en 2008.
Les organismes de protection sociale sont très mobilisés dans
l’ensemble sur ce chantier de simplification majeure pour les employeurs,
que ce soit au niveau des groupes de
travail, des instances de pilotage
spécifiques mises en place (comité de pilotage et
comité opérationnel)
ou au niveau du comité d’orientation stratégique et du conseil
d’administration, régulièrement informés de l’avancée des travaux. Ceux-
ci continuent fin 2007 et devraient se poursuivre début 2008 afin
d’examiner les scenarii de déploiement possibles, avant qu’une
expérimentation soit conduite.
LE GIP MODERNISATION DES DÉCLARATIONS SOCIALES
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RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU GROUPEMENT D’INTÉRÊT PUBLIC
MODERNISATION DES DÉCLARATIONS SOCIALES
(
GIP-MDS)
En premier lieu, le GIP-MDS se félicite du constat établi par la Cour,
qui souligne à juste titre les progrès réalisés par le Groupement, les
observations formulées dans le rapport ayant d’ailleurs grandement facilité
l’adoption de nouvelles règles de gouvernance, en particulier par la création
du Comité d’orientation stratégique
52
(COS). Les différents points soulevés
par la Cour dans le projet d’insertion au Rapport public annuel appellent de
la part du Groupement les précisions regroupées ci-dessous par thème.
* La Cour constate d’abord que « de nombreux progrès ont été réalisés, mais
que la question fondamentale de la vocation du GIP, simple portail ou centre
de traitement, et donc de sa valeur ajoutée par rapport aux services déjà
fournis par ses membres, n’a toujours pas été tranchée. »
Sur ce point, il convient de rappeler les termes de la nouvelle
Convention constitutive, adoptée par le Conseil d’Administration du GIP le
9 décembre 2005. Elle précise en effet dans son préambule : que « …les
membres…souhaitent favoriser la simplification des déclarations des
entreprises en faisant de net-entreprises leur point d’accès unique pour les
déclarations multi-organisme tout en garantissant l’autonomie des flux
financiers porteurs des droits contributifs des salariés affiliés… ». Cette
orientation est confirmée dans l’article 2 (objet) qui stipule : « …pour ce
faire, les membres conviennent de lui confier la gestion et le développement
d’une offre de service commune dénommée net-entreprises qui comprend
deux activités :
a) la mise en service de leur point d’accès unique aux procédures de
réception et de transmission de chacune des déclarations sociales multi-
organisme dématérialisées ;
b) la mise en service d’un portail de liens permettant d’accéder aux
services spécifiques des organismes membres de façon sécurisée grâce, en
particulier, au site d’inscription générique… ».
L’accent étant mis par le texte sur la différenciation entre les
déclarations multi et mono-organisme, on peut considérer qu’il n’y pas
nécessairement unicité du modèle : Ainsi, par exemple, la Déclaration
annuelle des données sociales unifiées (DADSU), déclaration multi-
organismes, déposée sur net-entreprises, est vérifiée sur sa conformité
globale à la norme par net-entreprises, avant que les données issues de la
52) Pour mémoire, le COS est constitué des directeurs généraux de l’Acoss, l’Agirc,
l’Arrco, la Cnav et l’Unédic, du directeur e la Sécurité sociale, du président du
Comité des utilisateurs, du directeur et du président du GIP. Ce comité, par sa
composition et ses attributions, cimente la conscience collective du Groupement.
224
COUR DES COMPTES
déclaration soient ventilées vers chaque organisme. Le différentiel de valeur
pour le déclarant (qui adresse une déclaration unique) est mis en exergue
par les enquêtes de satisfaction client.
A l’inverse, la DUCS, qui comprend en vérité autant de volets
déclaratifs que de type d’OPS destinataires, peut sans préjudice pour
l’utilisateur être « accrochée » au site. C’est le dispositif qui finalement a été
mis en oeuvre avec l’ACOSS, puisque la DUCS Urssaf est maintenant traitée
par le moteur Teledep de l’ACOSS via l’accès à net-entreprises
53
et de façon
totalement transparente pour l’utilisateur, qui peut dans la continuité,
réaliser les autres volets sur le même site.
Toutefois, dans le cas de la DUCS, net-entreprises apporte également
un différentiel de valeur pour les institutions de retraite complémentaires
(IRC) en réalisant la distribution des DUCS vers chaque IRC destinataire.
Incidemment, ce service à valeur ajoutée que l’Agirc-Arrco n’était pas en
mesure d’assurer au moment des prises de décision initiales facilite la vie des
déclarants et contribue à accélérer la dématérialisation des déclarations.
On peut donc admettre le fait que, selon les déclarations, net-
entreprises soit à la fois « simple portail ou centre de traitement ».soit plus
un moteur qu’un frein au développement du service.
* La Cour ajoute à ce constat que les marges de progression restent encore
importantes au vu du montant élevé des investissements réalisés. Elle indique
dans la suite de ce constat, centré sur la seule DUCS, que le taux de
dématérialisation est décevant alors que la qualité de service est bonne
54
.
Pourtant
des campagnes de promotion du service net-entreprises ont été et
sont menées, en particulier par l’intermédiaire des Comités régionaux net-
entreprises,
55
mis en place progressivement depuis 2006. Ainsi, l’insuffisance
des résultats (plus de 2,8 million de DUCS seront réalisées sur net-
entreprises cette année, alors qu’aucune réglementation n’oblige à la
dématérialisation de cette déclaration
) serait plutôt imputable maintenant à
la résistance au changement de la part des déclarants qu’au manque de
promotion des services dématérialisés par les OPS eux-mêmes.
53) Toutes les Urssaf
sont dans ce modèle depuis juin 2007. Comme mentionné par
la Cour, le transfert des inscrits sur urssaf.fr vers net-entreprises se fait
progressivement. A terme, au premier semestre 2008, les accès à la DUCS Urssaf
ne
seront plus possible sur urssaf.fr, mettant fin ainsi à la concurrence entre les deux
services.
54) Ceci est confirmé par le taux de satisfaction client recueilli sur enquête auprès
des déclarants
55) Chaque comité regroupe des représentants des OPS au niveau local et est animé
par l’un d’entre eux. Ainsi, pour l’Ile de France, l’Urssaf en est l’animateur
.
LE GIP MODERNISATION DES DÉCLARATIONS SOCIALES
225
Ce constat peut être complété également par les résultats de la
campagne 2007 (données 2006) des Déclarations annuelles des données
sociales unifiées (DADSU) qui a reçu plus de 570 000 déclarations pour plus
d’un million d’entreprises assujetties,
ou ceux de la Déclaration commune
des revenus (DCR)
qui ont totalisé 200 000 déclarations pour une
population concernée de 1 800 000.
Donc, sans contester le constat, il conviendrait plutôt de le situer dans
la dynamique générale de dématérialisation des procédures administratives
qui nécessitent la confiance des acteurs dans la transformation de leurs
habitudes, cette considération dépassant le seul GIP-MDS, dont les résultats
sont d’ailleurs jugés plus qu’honorables au regard d’autres téléprocédures,
telles que téléTVA.
* La Cour constate également avec satisfaction l’abandon de la Déclaration
unifiée des cotisations sociales-individuelle (DUCS-I), décision faisant suite
à ses observations, mais mentionne que « l’idée de déclaration nominative
commune à tous les OPS n’a pas été abandonnée. A la fin de l’année 2006, le
conseil d’administration a lancé une étude afin d’en examiner la faisabilité et
la mise en oeuvre, étude à laquelle le Ministre chargé de la sécurité sociale a
apporté son soutien. »
Une gouvernance spécifique à l’étude a été mise en place
56
, dès le
lancement de l’étude nominative (prise par le conseil d’administration du
GIP du 25 octobre 2006), les dispositions utiles ont été prises afin que la
DSN fournisse toutes les informations nécessaires aux prises de décision
pour une éventuelle mise en oeuvre. Le cas échéant, la gouvernance sera
alors adaptée pour assurer la réussite du projet DSN.
Enfin, il est notable que ses membres aient confié au GIP,
(
décision
N°181 du CA de juillet 2007
)
, la mission de réaliser et de maintenir l’outil
permettant à un agent d’un organisme, dûment authentifié, d’accéder à une
application informatique d’un autre organisme, l’ayant autorisé, dans le
même acte professionnel, sans avoir à se ré authentifier
57
. Cette décision
illustre une dimension du GIP qui dépasse le seul objet net-entreprises,
révélant une conscience collective du Groupement
56) Un comité de pilotage présidé par le Président du GIP, un comité opérationnel,
présidé par le Directeur du GIP, sept groupes de travail, chacun étant présidé par un
représentant OPS, des séminaires semestriels de consolidation d’une journée
regroupant la quasi-totalité des organismes (une cinquantaine de participants), et un
suivi de l’avancement des travaux au COS et au CA.
57) Ce projet est connu sous le nom d’Interopérabilité OPS, ou IOPS et est en cours
de déploiement.