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La décentralisation 40 ans après :
un élan à retrouver
_____________________ PRÉSENTATION_____________________
La décentralisation est une politique de transfert de compétences et
de ressources de l’État vers des collectivités territoriales qui s’administrent
librement dans les conditions prévues par la loi. La France étant une
République unitaire, et non un État fédéral, cette politique a consisté en un
mouvement de dévolution conçu et géré par l’État, même si, au fil du temps,
il l’a été de plus en plus en concertation avec les collectivités territoriales.
Cette politique tranche nettement avec une tradition française de
centralisation qui remonte à l’Ancien régime et que la Révolution française
et l’Empire ont accentuée en dépit de la rupture révolutionnaire, comme l’a
montré Tocqueville. Des tentatives pour faire évoluer cette situation ont
existé avant 1982.
Si dès 1790 l’assemblée constituante avait adopté le
projet Cassini et créé effectivement 83 conseils généraux, ce n’est qu’en
1871 que le département a été constitué en collectivité territoriale et a reçu
une compétence globale pour régler les affaires d’intérêt départemental.
C’est ensuite l
a loi municipale du 5 avril 1884 qui, sous la III
e
République,
a créé un régime juridique uniforme pour toutes les communes de France
(à l’exception de Paris) et posé
des principes fondamentaux encore en
vigueur aujourd’hui
:
les communes sont dotées d’un organe délibérant élu
au suffrage universel ; le maire, élu par le conseil municipal, représente à la
fois la commune et l’État
; les communes disposent de la clause de
compétence générale, ce qui signifie qu’elles peuvent intervenir dans tout
domaine d’intérêt public local, dès lors qu’il ne relève pas d’une compétence
exclusive attribuée par la loi à l’État ou à une autre collectivité territoriale
;
elles votent librement leur budget.
Enfin, la constitution de la IV
e
République a reconnu les communes
et les départements comme collectivités territoriales s’administrant
librement par des conseils élus au suffrage universel et c’est seulement dans
les années 1950 qu’est
apparue la région, avec la création de régions de
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74
programmes auxquelles ont été substituées 23 régions administratives en
1963 puis autant d’établissements publics à vocation spécialisée en 1972.
Le mouvement contemporain de décentralisation a été lancé par les
lois dites « Defferre » de 1982 et 1983. La première phase, ultérieurement
dénommée « acte I » de la décentralisation, conduite de 1982 à 1986, a été
suivie d’un
« acte II » en 2003 et 2004. Le processus de décentralisation a
repris en 2010. Il a pri
s la forme d’une série de lois de moindre portée,
traduisant un dessein plus hésitant et parfois erratique :
l’ambition d’ouvrir
un « acte III »
ne s’est pas matérialisée.
Les objectifs poursuivis sont restés ceux de 1982-1983 depuis 40
ans. La décentralis
ation vise d’abord à renforcer la démocratie locale, par
l’élection d’assemblées délibérantes qui, à leur tour, élisent les exécutifs
locaux, alors que les délégués territoriaux de l’État
- les préfets - ne sont
pas élus. Il s’agit également de rapprocher
la décision politique et
administrative du citoyen, afin de
«
[mettre fin] au droit exclusif de l’État
central de déterminer seul l’avenir des conditions de vie et de travail des
populations locales »
29
. La décentralisation a enfin pour objectif
d’améliorer
l’efficacité de la gestion publique, en la rapprochant des
besoins des populations et du lieu où sont délivrés les services publics dont
elles bénéficient.
En 2009, la Cour avait publié un rapport public thématique sur la
conduite par l’État de la décentr
alisation, qui présentait un bilan de
«
l’acte
II » de la décentralisation
30
. Le présent chapitre établit un nouvel
état des lieux à l’issue de la dernière décennie de lois de décentralisation.
Il montre que l’élan initial de 1982 s’est progressivement esso
ufflé et que
le paysage institutionnel s’est brouillé. Il examine les solutions
envisageables pour retrouver une plus grande lisibilité et une meilleure
efficacité de l’organisation territoriale française.
La succession de lois adoptées depuis 2010 n’a pas
réglé la question
de la rationalisation de l’organisation des collectivités territoriales et des
services déconcentrés de l’État (I). Celle
-ci se caractérise par
l’imbrication des compétences des collectivités territoriales et de leurs
groupements, qui nu
it à l’intelligibilité et à l’efficience de l’action publique
locale (II). Une relance progressive et organisée de la décentralisation est
nécessaire pour rendre plus lisible l’organisation territoriale et la
répartition des compétences afin d’offrir à nos
concitoyens le bénéfice de
services publics plus efficaces et à moindres coûts (III).
29
Exposé des motifs de l
a proposition de loi portant décentralisation de l’État n°
1557
déposée le 10 décembre 1979 par François Mitterrand, qui a largement inspiré le projet
de loi présenté ensuite par Gaston Defferre.
30
Cour des comptes,
La conduite par l’État de la décentralis
ation
, rapport public
thématique, octobre 2009.
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LA DÉCENTRALISATION 40 ANS APRÈS : UN ÉLAN À RETROUVER
75
I -
La rationalisation inachevée
de l’organisation territoriale
A -
L’essoufflement progressif du processus
de décentralisation
1 -
La cohérence et les limites des deux premières vagues
de décentralisation de 1982-1986 et 2003-2004
L’acte
I de la décentralisation visait à
« mettre fin à un régime
centralisé, modifier profondément la répartition des pouvoirs entre l’État
et les collectivités locales, donner à celles-ci la maîtrise de leur devenir et
permettre de rapprocher l’administration des administrés
»
31
.
Il a conduit
à l’adoption de 25
lois et plus de 200
décrets en l’espace de cinq années.
Les lois du 2 mars 1982 et du 22
juillet 1982 ont d’abord procédé à
d’importantes modifica
tions des institutions locales et de leurs relations
avec le représentant de l’État. Elles ont en particulier transféré les fonctions
exécutives des préfets vers les présidents des départements et des régions
et remplacé l’ancienne tutelle du représentant de l’État sur les collectivités
territoriales par des mécanismes de contrôle de la légalité de leurs actes
administratifs et budgétaires, actionnés par le préfet et confiés
respectivement aux tribunaux administratifs et aux chambres régionales
des comptes, créées à cet effet.
Les lois du 7 janvier et du 22 juillet 1983 ont ensuite organisé le
transfert de compétences de l’État vers les collectivités territoriales et la
répartition des compétences entre leurs différents échelons. Elles ont
également affirmé plusieurs principes structurants de la décentralisation « à
la française », notamment le principe de non-
tutelle d’une collectivité sur
une autre, l’obligation faite à l’État d’assurer la compensation financière
des transferts de compétences et l’attributi
on aux collectivités territoriales
de la clause de compétence générale.
Plusieurs textes ont enfin précisé les moyens mis à la disposition des
collectivités territoriales pour exercer leurs compétences, notamment la loi
du 26 janvier 1984, qui a créé la fo
nction publique territoriale. L’acte
I a
également été marqué par le transfert, vers les départements, d’une partie
31
Présentation du projet de loi relatif aux droits et libertés des communes, des
départements et des régions, examiné par le Conseil des ministres le 15 juillet 1981.
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76
des fonctionnaires de l’État affectés dans les directions départementales
des affaires sanitaires et sociales (DDASS).
Plus de 15 ans après cet acte I de la décentralisation, la loi du
12 juillet 1999, relative au renforcement de la coopération intercommunale,
dite « loi Chevènement », a constitué un tournant dans le développement de
l’intercommunalité.
L’acte
II de la décentralisation a été
lancé par l’adoption par le
Congrès de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, qui a proclamé que
«
l’organisation territoriale de la République est décentralisée
»
, inscrit
dans la Constitution certains grands principes de l’acte
I (absence de tutelle
entre collectivités et compensation financière du transfert de compétences)
et consacré le statut constitutionnel de la région ainsi que le principe de
subsidiarité des compétences, en vertu duquel
« les collectivités
territoriales ont vocation à prendre le
s décisions pour l’ensemble des
compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon
»
32
.
Elle a également mis en place le référendum décisionnel local et ouvert aux
collectivités territoriales un droit à l’expérimentation.
Dans ce cadre constitutionnel rénové, la loi du 13 août 2004 relative
aux libertés et responsabilités locales a ensuite procédé à une nouvelle
vague de transferts de compétences. Elle a érigé la région en chef de file
en matière économique et lui a confié la responsabilité des ports et
aéroports, la politique du tourisme et la prise en charge de la formation
professionnelle. Le bloc communal s’est également vu attribuer de
nouvelles compétences concernant la création des écoles d’enseignement
primaire et la résorption de l’h
abitat insalubre. Cependant, alors que
l’ambition initiale du Gouvernement était d’accroître à titre principal les
compétences des régions, le débat parlementaire sur le projet de loi a
conduit à renforcer davantage celles des départements, dans le champ des
politiques sociales, de l’insertion et du logement social.
La loi du 13 août 2004 a également organisé le transfert progressif,
vers les collectivités territoriales, d’une partie des fonctionnaires de l’État
chargés de certaines des missions transférées. Entre 2005 et 2010, plus de
128 000 agents ont ainsi été affectés aux départements et aux régions, dont
78 000
personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) de l’éducation
nationale et 24 000
personnels de l’équipement.
L’acte
II se situe dans la continuité des objectifs des textes
fondateurs de l’acte
I, consistant à promouvoir la démocratie locale (
« sans
remettre en cause l’unité de la Nation, la décentralisation enrichit la vie
32
Principe inscrit à l’article
72, alinéa 2 de la Constitution.
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LA DÉCENTRALISATION 40 ANS APRÈS : UN ÉLAN À RETROUVER
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démocratique »
) et à rapprocher la décision publique du citoyen (la
décentralisation
« contribue à une application moins abstraite du principe
d’égalité des citoyens devant la loi
»
33
). Ces deux premières phases de la
décentralisation ont par ailleurs été empreintes de la même méthode
progressive et systématique, marquée notamment par la volonté de
procéder au transfert de blocs de compétences homogènes et de
l’accompagner du transfert concomitant de moyens et de prérogatives.
L’application du principe des
« blocs des compétences », selon lequel
leur répartition entre les c
ollectivités territoriales et l’État
«
s’effectue, dans
la mesure du possible, en distinguant celles qui sont mises à la charge de
l’État et celles qui sont dévolues aux communes, aux départements ou aux
régions de telle sorte que chaque domaine de compétences ainsi que les
ressources correspondantes soient affectés en totalité soit à l’État, soit aux
communes, soit aux départements, soit aux régions »
34
, a toutefois
rapidement buté sur la réalité de la gestion locale. En pratique, en effet, la
mise en œuvre
de la plupart des politiques publiques suppose l’exercice des
compétences complémentaires de plusieurs collectivités territoriales et une
coopération efficace entre elles et avec l’État.
Cette exigence explique que les compétences transférées, dès l’acte
I
de la décentralisation, ont été partagées, à des degrés divers, entre les
catégories de collectivités territoriales. Des compétences ont été concentrées
principalement, mais non exclusivement, autour d’un acteur local
: la région
s’agissant des affaires économiques, le département pour l’action sociale, le
bloc communal en ce qui concerne l’eau et l’assainissement. L’urbanisme et
la voirie ont été répartis entre les communes (permis de construire, transport
urbain, routes communales) et les départements (routes départementales,
transport scolaire, ports maritimes), tandis que l’enseignement a été partagé
entre la commune (écoles primaires), le département (collèges) et la région
(lycées), l’État conservant sa compétence pour l’enseignement supérieur.
Les compétences dans les domaines du sport, du tourisme et de la culture ont
également été réparties entre les trois niveaux de collectivités territoriales, en
plus de l’État.
Ce partage des compétences, que n’a pas corrigé l’acte
II, s’est
accentué par la suit
e du fait de l’extension des champs d’intervention des
collectivités territoriales et de la complexification de la gestion locale.
33
Exposé des motifs de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003.
34
Dispositions figurant à l’article
3 de la loi du 22 juillet 1983 complétant la loi du
7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les
départements, les régions et l
’É
tat
, reprises à l’article
L. 1111-4 du code général des
collectivités territoriales.
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78
2 -
Depuis 2010, un processus hésitant et parfois contradictoire
Depuis 2010, le Gouvernement et le Parlement se sont principalement
attachés à rationaliser l’organisation issue des deux premières étapes de la
décentralisation. Pas moins de six lois ont été adoptées dans ce but.
La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales
(dite « loi RCT »
) a d’abord cherché à couvrir l’ensemble du territoire
national par des groupements de communes et créé une nouvelle catégorie
d’établissement public de coopération intercommunale pour les grandes
agglomérations (les métropoles). Elle a également institué la fonction de
conseiller territorial, appelée à se substituer à celles des conseillers généraux
et régionaux dans la perspective de la fusion des départements et des régions.
La loi du 27
janvier 2014 de modernisation de l’action publique
territoriale et d’affirmation des
métropoles (dite « loi MAPTAM ») a ensuite
visé à améliorer l’articulation entre les différentes catégories de collectivités
territoriales et leurs groupements, en désignant parmi eux des chefs de file
pour l’exercice de certaines compétences, et renforcé
les métropoles.
La loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions a
cherché à donner une taille critique aux régions et à clarifier la répartition
des compétences entre les différents échelons de gestion locale.
La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la
République (dite « loi NOTRé) a également renforcé les régions et les
groupements de communes, supprimé la clause de compétence générale
des régions et des départements, réduit le champ de compétences des
départements et facilité les délégations de compétences entre départements
et métropoles.
Pris sur la base de divers rapports parlementaires postérieurs, deux
autres textes ont ensuite cherché à atténuer certains aspects des lois
précédemment adoptées mais sans en
bouleverser l’économie.
La loi du 27
décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale
et à la proximité de l’action publique (dite
« loi EVL ») a ainsi souhaité
redonner aux maires un rôle plus affirmé au sein d’intercommunalités
repositionnées au service des communes qui en sont membres.
La loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la
décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de
simplification de l’action publique locale (dite
« loi 3DS ») a cherché à
développer l
a différenciation territoriale, promouvoir l’expérimentation et
parachever le transfert de certaines compétences, en particulier dans la
transition écologique.
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LA DÉCENTRALISATION 40 ANS APRÈS : UN ÉLAN À RETROUVER
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Schéma n° 1 :
les grandes étapes de la décentralisation
depuis la Révolution
Source : Cour des comptes
Deux priorités successives se dégagent de cet ensemble de textes :
le renforcement de l’échelon intercommunal et celui des régions, à travers
la création des « grandes régions ». La poursuite de ce double objectif a
toutefois souffert de changements de priorités politiques puis des
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80
enseignements tirés de la crise sanitaire qui ont finalement conduit à
réaffirmer le rôle des communes et des départements.
La méthode des actes I et II de la décentralisation avait reposé sur
un
triptyque
compétences-ressources-moyens,
chaque
transfert
de
compétence donnant lieu à une réflexion et à des décisions sur les moyens
et les ressources à attribuer aux collectivités territoriales pour les exercer
correctement. L’approche retenue depuis 2010 a presque exclusivement été
centrée sur la question de la répartition des compétences, laissant parfois
se créer un déséquilibre entre les prérogatives transférées et la capacité des
collectivités territoriales concernées à les exercer effectivement.
Plusieurs allers-retours ont par ailleurs affecté la cohérence de la
démarche de rationalisation de la décentralisation initiée en 2010. Supprimée
par la loi RCT du 16 décembre 2010, la clause de compétence générale des
départements et des régions a été rétablie par la loi MAPTAM du 27 janvier
2014 puis à nouveau supprimée par la loi NOTRé du 7 août 2015. Le
conseiller territorial, qui avait été créé par la loi RCT du 16 décembre 2010,
a été supprimé dès 2013, avant même sa première élection en 2014.
Pour autant, la loi NOTRé du 7 août 2015 a mai
ntenu l’objectif
d’une dévitalisation progressive du département au profit des régions et des
métropoles. La mise en place des grandes régions a toutefois compromis
cette perspective en redonnant à l’échelon départemental un espace naturel
d’action entre c
es nouvelles collectivités et les groupements de communes.
La loi 3DS du 21 février 2022 a entériné cet état de fait en offrant aux
départements la possibilité d’exercer de nouvelles compétences. Deux ans
après la promulgation de la loi EVL du 27 décembre 2019, elle a également
réaffirmé le primat de la commune à l’égard d’une intercommunalité parfois
perçue comme imposée et éloignée des besoins et projets locaux.
B -
La concurrence de quatre échelons de gestion locale
1 -
La persistance d’un trop grand nombre
de trop petites communes
À la date du 1
er
janvier 2022, 34 955 communes étaient réparties sur
l’ensemble du territoire national. 49,6
%
d’entre elles comptaient moins de
500 habitants et 71,6 % moins de 1 000 habitants. La gestion de ces petites
collectivités repose souvent sur un maire cumulant son mandat avec une
activité professionnelle, bénéficiant du concours de moins de deux agents
municipaux.
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LA DÉCENTRALISATION 40 ANS APRÈS : UN ÉLAN À RETROUVER
81
La dispersion et l’absence de masse critique de la grande majorité
des communes françaises distinguent leur situation de celle de la plupart
de leurs homologues européennes. À la différence de la France, en effet,
l’Allemagne, l’Espagne et l’Italie sont parvenues à en réduire
drastiquement le nombre. Elles en comptent aujourd’hui respectivement
10 795 pour 84 million
s d’habitants, 8
112 pour 47
millions d’habitants et
7 904 pour 60
millions d’habitants. Aussi la population moyenne des
communes françaises (1 891 habitants en 2017) est-elle sensiblement
inférieure à celle des communes allemandes (7 450 habitants), italiennes
(7 960), polonaises (15 507) ou néerlandaises (45 071)
35
.
La taille des petites communes est devenue un handicap lorsque
l’acte
I de la décentralisation a supprimé la tutelle préfectorale et leur a
confié de nouvelles compétences techniques, notamment en matière
d’urbanisme. Ce constat n’a pas pour autant conduit à une accélération
notable du processus des fusions de communes.
Dix ans avant la décentralisation, la loi dite « Marcellin » du 16 juillet
1971
avait
déjà
cherché
à
favoriser
leur
regroupement.
Avec
1 068 suppressions, représentant seulement 3 % du maillage communal, ses
résultats se sont toutefois situés très en deçà des objectifs fixés. Pour relancer
le dispositif de la loi Marcellin, la loi du 16 décembre 2010 de réforme des
collectivités territoriales a instauré un régime de fusion « à la carte »,
permettant de doter les anciennes communes désormais intégrées dans des
collectivités plus vastes (dont elles sont devenues les « déléguées »)
d’attributions visibles et concrètes, telles que le p
ouvoir de célébrer les
mariages et d’établir les actes d’état
-
civil. Cependant ces mesures n’ont pas
non plus permis de réduire significativement le maillage communal. La
diminution de 1 529 du nombre de communes entre 1962 et 1982 a même été
suivie d’une
phase de « défusion » entre 1982 et 2002 (+ 132 communes).
Sur la base du rapport « Malvy-Lambert » de 2014
36
, la loi dite
« Pélissard » du 16
mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la
commune nouvelle, en assouplissant les règles pour les fusions, a obtenu
davantage de succès. Elle a conduit au regroupement de 2 498 communes
au sein de 796 communes nouvelles. Aussi la quasi-totalité des
suppressions de communes réalisées au cours des 20 dernières années
(- 1 724) est-elle intervenue depuis 2015.
35
Données issues de l’observatoire mondial des finances et de l’investissement des
collectivités locales (SNG-WOFI).
36
Pour un rétablissement des finances publiques fondé sur la confiance mutuelle et
l’engagement de chacun
, rapport établi à la demande du président de la République par
MM. Martin Malvy et Alain Lambert, sénateurs, avril 2014.
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82
Le relatif succès de la loi Pélissard s’explique par la conjonction de
motifs financiers (la garantie de maintien de la dotation globale de
fonctionnement (DGF)
pendant trois ans, assortie d’un bonus de 5
% de la
DGF forfaitaire sous certaines conditions d
émographiques), d’aspects
pratiques, tenant à la souplesse du dispositif, et de considérations
stratégiques. La constitution de communes nouvelles a en effet pu résulter
de la volonté des élus concernés de peser davantage dans le processus
parallèle de ren
forcement de l’intercommunalité.
Il reste que le nombre de communes, passé d’environ 44
000 en
1790 à 38
076 en 1962, n’a été réduit que de 8
% depuis lors. Parallèlement,
celui du nombre des communes allemandes est passé de 24 000 en 1960 à
8 500 en 1989, à la veille de la réunification. Cette évolution a notamment
résulté de fusions forcées.
L’attachement des Français à leur commune a jusqu’à présent
conduit le Gouvernement et le Parlement à écarter une telle solution pour
lui préférer celle du développem
ent de l’intercommunalité. De fait, la
commune est le seul échelon de gestion locale qui bénéficie d’un véritable
affectio societatis
sur l’ensemble du territoire national.
Cet attachement reflète la demande d’une gestion plus proche des
besoins des citoye
ns, que l’épisode des gilets jaunes et la crise sanitaire ont
sans doute encore accentuée. Les Français s’identifient ainsi davantage à
leur commune qu’aux échelons supérieurs et connaissent mieux leur maire
que le président du conseil régional, départemental ou communautaire.
2 -
Le renforcement des groupements de communes, encouragé
par la loi mais parfois contesté par les communes
Le renforcement de l’échelon intercommunal, en réponse à
l’émiettement communal, a été amorcé par la loi dite
« Chevènement » du
12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la
coopération intercommunale qui, par le canal de substantielles incitations
financières, a enclenché un mouvement d’extension de la carte des
communautés de communes et d’agglomération.
À
cette phase de développement volontaire de l’intercommunalité a
succédé une démarche contraignante, lorsque la loi RCT du 16 décembre
2010 a fixé l’objectif d’une couverture totale du territoire par des
établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité
propre. Cet objectif s’est accompagné de celui d’une augmentation de la
taille minimale de ces groupements de communes, qui avait été fixée en 2010
à 5 000 habitants et que la loi NOTRé du 7 août 2015 a portée à
15 000 habitants. La même loi a donné au préfet des pouvoirs exceptionnels
pour que les schémas départementaux de coopération intercommunale
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LA DÉCENTRALISATION 40 ANS APRÈS : UN ÉLAN À RETROUVER
83
(SDCI), matérialisant la généralisation de l’intercommunalité et l’extension
du périmètre géographique des groupements de communes, soient arrêtés le
31
mars 2016 et mis en œuvre le 1
er
janvier 2017.
Ces
deux
objectifs
ont
été
atteints.
La
généralisation
de
l’intercommunalité à l’ensemble du territoire s’est opérée par le biais des trois
principales catégories d’EPCI à fiscalité propre, les c
ommunautés de
communes, les communautés d’agglomération et les communautés urbaines,
auxquelles s’ajoutent désormais les métropoles. L’extension du périmètre de
ces établissements publics s’est traduite par une diminution de leur nombre et
une forte progression de leur population moyenne, passée de 22 175 habitants
au 1
er
janvier 2010 à 54 582 habitants au 1
er
janvier 2020. Simultanément s’est
opérée une réduction du nombre de syndicats intercommunaux à vocation
unique (SIVU) ou multiple (SIVOM), ainsi que des autres catégories de
groupements de communes non dotés de pouvoirs fiscaux.
Tableau n° 1 :
évolution du nombre d’EPCI à fiscalité propre (FP)
et de syndicats entre 1992 et 2021
Catégories d’EPCI à FP
1992
1995
1999
2010
2015
2021
Métropoles
-
-
-
-
11
21
Communautés urbaines
9
9
12
16
9
14
Communautés d’agglomération
-
-
-
181
226
223
Communautés de communes
-
756
1 347
2 409
1 884
995
Syndicats
d’agglomération
nouvelle
9
9
9
5
3
-
Districts
214
324
305
-
-
-
Communautés de ville
-
4
5
-
-
-
Total EPCI à fiscalité propre
-
1 102
1 678
2 611
2 133
1 253
Catégories de syndicats
SIVU
14 596 14 490 14 885 10 780
8 392
4 872
SIVOM
2 478
2 298
2 165
1 394
1 185
1 233
Syndicats mixtes
-
1 107
1 454
3 193
3 025
2 800
Autres catégories
37
-
-
-
-
68
160
Nombre total de syndicats
17 074 17 895 18 504 15 367 12 670
9 065
Source : Cour des comptes, Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités
territoriales et de leurs établissements, fascicule
2, octobre 2022, d’après des données de la DGCL
37
Établissements publics territoriaux, pôles métrop
olitains et pôles d’équilibre
territorial et rural.
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84
Le renforcement de l’intercommunalité s’est également traduit par une
extension du périmètre des compétences des groupements de communes.
Entre 1992 et 2022, le nombre de compétences obligatoires des communautés
de communes est ainsi passé de deux à sept et celui des communautés
d’agglomération de quatre à dix. Les EPCI exercent notamment des
responsabilités essentielles en matière de planification (urbanisme, habitat,
zones d’entreprises, lutte contre le réchauffement climatique) et de gestion de
services de proximité (transports, eau, assainissement, déchets). Il a conduit
également
à
une
augmentation
importante
des
effectifs
des
intercommunalités, sans pour autant que les effectifs des communes ne se
réduisent. Au total les effectifs du bloc communal se sont accrus de
700 000 agents au cours des 40 dernières années
38
.
L’approfondissement de l’intégration intercommunale se heurte
parfois à une certaine résistance des communes, en particulier au sein des
communautés de communes rurales. Ainsi les transferts de compétences
peuvent être
freinés par l’absence de définition de véritables politiques
communautaires. De même, la reconnaissance de l’intérêt communautaire,
qui conditionne le transfert à l’EPCI de la gestion des équipements publics,
est souvent définie
a minima
, en fonction de critères qui ne sont pas
clairement objectivés. Enfin, tous les EPCI ne se sont pas dotés d’un projet
de territoire et, le plus souvent, ce dernier n’est pas articulé avec les
documents stratégiques en matière d’aménagement (sché
ma de cohérence
territoriale, plan local d’urbanisme intercommunal).
La généralisation d’EPCI élargis a par ailleurs complexifié la
gouvernance et l’exercice des compétences de structures qui sont parfois
de très grande taille, à l’image de la communauté d’agglomération du Pays
basque, qui compte 158 communes, ou de la communauté urbaine du
Grand Reims, qui en dénombre 143. Le territoire intercommunal peut ainsi
paraître trop vaste pour la mise en œuvre de services publics de proximité,
en faveur notamment de la petite enfance ou des personnes âgées. La Cour
a aussi pu constater les difficultés de mise en place des métropoles, en
particulier lorsqu’elles n’ont pas résulté de l’évolution de communautés
d’agglomération déjà fortement intégrées, et la faiblesse
des effets
d’entraînement attendus sur leur territoire et leur
hinterland
.
Ces difficultés ont conduit à la réaffirmation, par le législateur, du
primat de la commune. La loi EVL du 27 décembre 2019 et la loi 3DS du
21 février 2022 ont ainsi imposé aux EP
CI l’obligation de mettre en place
une conférence des maires et de débattre sur un pacte de gouvernance. Elles
ont également offert aux communes la possibilité de transférer « à la carte »
des compétences facultatives, sans pour autant remettre en cause le régime
des compétences obligatoires.
38
Cf. le chapitre suivant :
les finances locales, un mode de financement à redéfinir.
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LA DÉCENTRALISATION 40 ANS APRÈS : UN ÉLAN À RETROUVER
85
La Cour a récemment souligné que l’approche fondée sur une
intégration communautaire à géométrie variable, traduisant une tendance à
la « syndicalisation »
d’EPCI considérés comme prestataires des communes
plutôt que responsables de compétences intégrées, si elle peut apparaître
comme une réponse pragmatique à l’hétérogénéité des territoires, était
porteuse de risques. Alors que les intercommunalités sont souvent marquées
par des incompréhensions voire des divergences d
’intérêts, notamment entre
villes centres et communes périphériques, cette approche va en effet les
contraindre à traiter une diversité d’intérêts d’autant plus grande que les
compétences auront été réparties de manière différenciée
39
.
Ces évolutions ne contribuent pas non plus à améliorer la lisibilité
et la légitimité des EPCI, dont le rôle et les organes de gouvernance et de
direction ne sont pas clairement identifiés par les citoyens.
3 -
Des grandes régions plus éloignées des citoyens
La loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions a réduit
de 22 à 13 le nombre des régions métropolitaines (y compris la collectivité à
statut particulier de Corse). Sept d’entre elles ont résulté du regroupement de
deux ou trois anciennes régions. Parallèlement, la loi NOTRé du 7 août 2015
a renforcé leur rôle stratégique et de programmation ainsi que leurs
compétences dans plusieurs domaines, notamment le développement
économique et les transports interurbains et scolaires.
À l’issue d’une enquête réalisée trois ans après l’entrée en vigueur de
ces textes
40
, la Cour avait constaté que la mise en place de ces « nouvelles
régions », au 1
er
janvier 2016, s’était déroulée sans heurts mais qu’elle était
inaboutie et n’avait pas conduit à cette date aux gains d’efficie
nce attendus.
Les régions se sont, sans difficultés majeures, approprié leurs
nouvelles compétences en matière de développement économique et de
transport. L’importance de leurs compétences économiques, le poids
politique de leurs élus et leur faible nombre en font des interlocuteurs
incontournables de l’État, qui les a choisies pour décliner le plan France
Relance et continue de négocier et mettre en œuvre à leur niveau les
contrats de plans État-
régions. Elles disposent par ailleurs d’une situation
finan
cière saine et de marges de manœuvre importantes, portées par une
fiscalité économique dynamique.
39
Cour des comptes,
Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités
territoriales et de leurs établissements
, fascicule 2, octobre 2022.
40
Cour des comptes,
Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités
territoriales et de leurs établissements
, fascicule 2, septembre 2019.
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COUR DES COMPTES
86
Cependant, dans les régions fusionnées, les exécutifs régionaux ont
largement conservé les organisations préexistantes. En matière de
développement économique
, la rationalisation des dispositifs d’intervention
est incomplète. Dans le domaine des transports, pour assurer la continuité du
service public, les régions ont généralement maintenu les modes
d’intervention antérieurs et différé les évolutions structurel
les. De manière
générale, la transition vers le plein exercice de leurs attributions dans le
nouveau périmètre régional n’est pas achevée.
À l’inverse, la fusion des régions a, au moins dans un premier temps,
occasionné
des
surcoûts
importants,
notamment
en
matière
de
rémunération des personnels et d’indemnités des élus dont, par ailleurs,
contrairement à ce qui avait été annoncé, le nombre n’a pas été réduit
41
.
Les dispositifs d’intervention ont été souvent harmonisés au plus haut
niveau, la réorganisation
des systèmes d’information tarde à être
réellement mise en œuvre et la faiblesse persistante des outils de suivi et
d’évaluation ne favorise pas la maîtrise des coûts.
La création des nouvelles régions a en large part été inspirée par le
modèle de certaine
s de leurs homologues d’autres grands pays européens,
notamment les
Länder
allemands, les communautés autonomes espagnoles
et les régions italiennes. Cependant la réforme a mis l’accent sur
l’extension géographique des régions plutôt que sur le renforcemen
t de
leurs compétences. Or la force des régions allemandes, espagnoles et
italiennes ne découle pas tant de leurs dimensions géographiques et de leur
poids démographique que de la combinaison de compétences étendues, de
ressources fortes et d’un ancrage hi
storique et politique qui constitue un
élément essentiel de leur légitimité.
Alors que se multiplient les demandes en faveur d’une plus grande
lisibilité de l’action publique et d’une meilleure accessibilité aux services
publics dans les territoires, ce constat plaide pour une poursuite de la
rationalisation des compétences exercées par l’État et les régions
: celles-
ci doivent être en capacité de conforter et d’étendre leur champ
d’intervention, notamment dans le domaine économique.
41
La réforme devait permettre une diminution de 8,7 % du nombre de conseillers
régionaux, soit 153 sièges sur les 1 757 que comptaient les conseils régionaux en 2015.
Ce nombre n’a finalement pas varié.
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LA DÉCENTRALISATION 40 ANS APRÈS : UN ÉLAN À RETROUVER
87
4 -
Le rôle réaffirmé des départements
À la différence de celle des régions, la carte des départements n’a
été ajustée qu’à la marge depuis la Révolution. Pourtant, dans le
prolongement des propositions formulées en 2008 par la commission pour
la libération de la croissance française
42
, le Gouvernement avait annoncé
la suppression du niveau départemental à l’horizon 2020
43
.
Cet objectif devait être atteint par la « dévitalisation » progressive des
départements, résultant du transfert aux régions de leurs compétences en
matière de transport, voirie et collèges. Cependant la loi NOTRé du 7 août
2015 a finalement restreint ces transferts à la construction, l’aménagement et
l’exploitation des gares publiques routières de voyageurs et à la gestion des
services de transports interurbains et de transport scolaire.
En sens inverse, la refonte de la carte des régions a mis en évidence
l’intérêt de maintenir l’échelon départemental dans les régions fusionnées.
Du fait de leur grande taille et du caractère plus normatif que gestionnaire
d’une parti
e de leurs compétences, les régions peuvent en effet apparaître
comme un échelon trop distant des territoires, dans leur grande diversité
économique et sociale. Dans ce contexte nouveau, le département est
apparu comme échelon incontournable, d’autant qu’i
l est redevenu le
niveau principal de mise en œuvre des politiques de l’État par ses services
déconcentrés.
Les lois EVL du 27 décembre 2019 et 3DS du 21 février 2022 ont
confirmé cette analyse. Ainsi, la loi 3DS a offert aux départements la
possibilité d’
exercer de nouvelles compétences étatiques, en prévoyant la
possibilité d’un transfert, à leur profit ou à celui des métropoles, de la
propriété des autoroutes, routes et portions de voies non concédées relevant
du domaine routier national
44
. Par ailleurs, la circulaire du Premier ministre
du 12
juin 2019 relative à la mise en œuvre de la réforme de l’organisation
territoriale de l’État a identifié le territoire départemental comme échelon
de référence pour la mise en œuvre des politiques de l’État, le nivea
u
régional étant identifié comme celui de la coordination, de l’impulsion et
de l’évaluation des politiques publiques.
42
Rapport de la commission pour la libération de la croissance française, présidée par
Jacques Attali, janvier 2008.
43
Exposé des motifs du projet de la future loi portant nouvelle organisation territoriale
de la République, déposé sur le bureau du Sénat le 18 juin 2014.
44
Ces mêmes autoroutes, routes ou portions de voies non concédées peuvent également
être mises à la disposition des régions, à titre expérimental.
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COUR DES COMPTES
88
Les départements ont ainsi trouvé dans la réforme du périmètre et
des compétences des régions un regain de légitimité. Grâce à leur ancrage
territorial, en partie lié au mode d’élection de leurs élus, au scrutin
binominal mixte (une femme et un homme) majoritaire à deux tours, ils
revendiquent un rôle de chef de file des solidarités territoriales, que leur
reconnaît
d’ailleurs
la
loi
45
.
Ces
solidarités
se
matérialisent
traditionnellement par le soutien qu’ils apportent aux communes petites et
moyennes, particulièrement en milieu rural, à travers le versement
d’importantes subventions d’investissement et de fonctionnement.
Il reste que le positionnement des départements entre des EPCI de
plus en plus vastes et puissants, dont les métropoles, et des régions parfois
considérées comme trop éloignées des préoccupations des territoires, n’a pas
encore été clairement redéfini. Or la suppression de la clause de compétence
générale rend cette redéfinition indispensable. Le constat vaut notamment
dans le domaine du développement économique, dans lequel certains
départements continuent d’intervenir sans base légale. Ils le font notamment
dans les secteurs
de l’agriculture et du tourisme, dans lesquels leur champ
d’intervention a pourtant été précisément encadré, au motif que leur soutien
contribuerait à l’attractivité et à la cohésion de leur territoire. Certains ont
également tenté de contribuer au soutie
n public apporté par l’État et les
régions aux entreprises de leur ressort lors de la crise sanitaire
46
.
45
L’article
L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales leur donne en effet
« compétence pour promouvoir les solidarités et la cohésion territoriale sur le territoire
départemental, dans le
respect de l’intégrité, de l’autonomie et des attributions des
régions et des communes »
.
46
Cour des comptes,
Les acteurs publics face à la crise : une réactivité certaine, des
fragilités structurelles accentuées
, RPA 2022, chapitre sur
Les interventions
é
conomiques des collectivités territoriales d’Occitanie
, pp. 485 et s., février 2022.
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LA DÉCENTRALISATION 40 ANS APRÈS : UN ÉLAN À RETROUVER
89
C -
Une organisation territoriale des services de l’État
inadaptée et peu cohérente avec les effets
de la décentralisation
1 -
Une organisation déconnectée de
l’évolution
des collectivités territoriales
La nécessité de faire progresser en parallèle la déconcentration et la
décentralisation figurait parmi les principes des réformes de 1982-1983.
Or, initialement coordonnée avec le processus de décentralisation,
l’évolution de l’organisation territoriale de l’État a progressivement été
déconnectée de celle des compétences décentralisées, au risque
d’amoindrir l’efficacité des services de l’État et leur articulation avec les
administrations des collectivités territoriales.
Durant les années 2010, deux réformes ont profondément modifié
l’organisation des services déconcentrés de l’État
:
celle de l’administration
territoriale de l’État (RéATE), engagée à partir de 2007 dans le cadre de la
révision générale des politiques publiques (RGPP) et entrée en vigueur en
2010, puis la réforme de l’organisation territoriale de l’État (OTE), lancée
par la circulaire du Premier ministre du 24 juillet 2018. Dans les deux cas, le
contexte d’une contrainte budgétaire forte a pesé dav
antage sur les choix
d’organisation et l’évaluation des besoins des services déconcentrés que sur
ceux des administrations centrales.
La RéATE a fait de la région le niveau de droit commun du pilotage
des politiques de l’État, en lieu et place du départem
ent. Le décret du
16 février 2010 modifiant le décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs
des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’État dans les
régions et départements a en conséquence conféré au préfet de région une
autorité sur le préfet de département dans ce domaine. Cette évolution,
cohérente avec la priorité donnée initialement à la région, s’est révélée
inadaptée au rôle ensuite retrouvé des départements.
Parallèlement ont été mis en place deux modes d’organisation des
service
s déconcentrés de l’État aux niveaux régional et départemental.
À l’échelon régional, huit structures thématiques, au périmètre correspondant
globalement à celui des ministères, ont remplacé les 23 services qui existaient
antérieurement. Au niveau départe
mental, les services placés sous l’autorité
du préfet ont été regroupés au sein de deux ou trois directions départementales
interministérielles (DDI) selon la taille du département. L’organisation
départementale est ainsi depuis lors découplée de l’organis
ation régionale et
ne reproduit donc plus les découpages ministériels.
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COUR DES COMPTES
90
Alors que les services de l’État devaient absorber cette
réorganisation, la réforme des régions, le 1
er
janvier 2016, a déstabilisé
leurs modes de fonctionnement. La mise en œuvre dans
le cadre des
nouvelles grandes régions de la RéATE, pensée dans le cadre de régions
plus petites, a en effet avivé ses défauts potentiels : accroissement des
risques
d’éloignement
de
la
décision,
difficultés
accentuées
de
coordination des travaux réalisés aux niveaux régional et départemental,
affaiblissement de la capacité du niveau régional à échanger avec les élus.
En 2019, un rapport d’inspection a relevé que
« les services régionaux
[demeuraient]
trop centrés sur eux-mêmes avec, pour conséquence, une
r
elative
déconnexion
avec
l’échelon
départemental
»
47
.
Il
a
plus
fondamentalement constaté que la répartition théorique des compétences
entre un niveau régional chargé de la stratégie et du pilotage et un niveau
départemental responsable de la mise en œuvre des politiques de l’État ne
correspondait pas à la réalité :
l’échelon départemental est aussi porteur de
stratégies, souvent interministérielles, et une partie de l’activité des
directions régionales relève de la mise en œuvre de politiques publiques.
L’organisation retenue souffre ainsi d’un défaut de conception, dont
témoigne d’ailleurs le fait que trois directions régionales (DREAL, DRAC et
DIRECTE
48
) disposent d’unités départementales ou interdépartementales,
qui ne sont toutefois placées que sous l’aut
orité fonctionnelle (mais pas
hiérarchique) du préfet de département pour l’exercice de leurs missions
49
.
L’État n’a en outre pas pleinement tiré les conséquences, sur son
organisation géographique, de l’entrée en vigueur de la loi du 16
janvier
2015 relative à la délimitation des régions :
la réforme s’est souvent
traduite par le maintien de sites dans les anciens chefs-lieux de région et a
conduit à un éparpillement des directions régionales dans les nouvelles
grandes régions. Ces choix ont eu pour conséquences de disperser les
équipes, de taille souvent réduite, et de diluer les compétences réparties
47
Rapport conjoint de l’inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche
(IGESR), l’inspection générale de l’administration (IGA), le conseil général de
l’e
nvironnement et du développement durable (CGEDD), le conseil général de
l’alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) et l’
inspection
générale des services de la concurrence, de la consommation et de la répression des
fraudes (IGSCCRF),
É
valuation de l’organisation et de l’articulation du travail entre
les services régionaux et départementaux de l’État
, 2019.
48
Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement, direction
régionale des affaires culturelles et direction régionale des entreprises, de la
concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi.
49
Les missions des directions essentiellement interdépartementales des DREAL se
concentrent sur les seuls contrôles des installations classées et des équipements sous
pression et canalisations.
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LA DÉCENTRALISATION 40 ANS APRÈS : UN ÉLAN À RETROUVER
91
entre les différents sites d’implantation des directions régionales. Ils ont
également complexifié la gestion immobilière des services déconcentrés de
l’État,
installés dans de trop nombreux bâtiments.
Un élément de complexité supplémentaire résulte de la volonté de
l’État de développer le niveau interdépartemental, souvent pour mutualiser
l’emploi de moyens humains réduits. À la demande du Premier ministre,
les préfets de région ont, en novembre 2019, formulé environ
150 propositions de coopérations interdépartementales à développer pour
optimiser l’emploi de leurs effectifs.
Le regroupement des régions n’a pas non plus empêché la
persistance
de
découpages
dérogatoires.
Ainsi,
par
décret
du
10 décembre
2015, les services extérieurs de l’Éducation nationale
comptent 13 recteurs de régions académiques mais aussi 26 académies
métropolitaines, dont la suppression avait pourtant été préconisée en
2018
50
. Le Gouvernement a jugé préférable de renforcer les pouvoirs des
recteurs de régions académiques à compter du 1
er
janvier 2020. Par ailleurs
la carte des 37
cours d’appel est demeuré inchangée et ne coïncide donc
toujours pas avec celle des régions administratives, ni a
vec l’organisation
des neuf directions interrégionales de l’administration pénitentiaire et de la
protection judiciaire de la jeunesse
51
.
Enfin l’organisation issue de la RéATE et de la réforme de l’OTE
ne permet pas d’assurer l’unité d’action de l’État dan
s les territoires. En
effet les rectorats ainsi que les services déconcentrés de la douane et des
finances publiques échappent toujours à l’autorité des préfets, de même que
la mise en œuvre de certaines politiques publiques, assurée pour le compte
de l’Ét
at par des agences. La création en 2003 de
l’
Agence nationale de la
rénovation urbaine, en 2010 des agences régionales de santé, en 2019 de
l’
Agence nationale de la cohésion des territoires témoigne ainsi de
l’hésitation persistante de l’État
« entre une déconcentration territoriale,
reposant sur l’intervention de ses services déconcentrés, et une
déconcentration fonctionnelle, caractérisée par la création d’agences ou
d’opérateurs nationaux toujours plus nombreux
»
52
.
50
Rapport n° 2018-
029 de l’Inspection générale de l’administration de l’éducation
nationale et de la recherche (IGAENR) sur
La réorganisation territoriale des services
déconcentrés des ministères de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur,
de la recherche et de l’innovation
, mars 2018.
51
Cour des comptes,
Améliorer la gestion du service public de la justice
, les enjeux
structurels pour la France, octobre 2021.
52
Cour des comptes,
Les services déconcentrés de l’Ét
at
, rapport public thématique,
décembre 2017.
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COUR DES COMPTES
92
Ce décalage entre le principe selon lequel le préfet est le représentant
de chacun des ministres et le fait que certaines politiques ministérielles sont
portées par des services ou des agences qui ne sont pas placés sous son
autorité, le met en porte-à-faux vis-à-vis des collectivités territoriales,
qui ont besoin de disposer d’un interlocuteur capable d’engager l’État dans
son entier.
2 -
La gestion mal maîtrisée de la réduction des moyens
des services déconcentrés de l’État
La mise en œuvre de la RéATE s’est accompagnée d’une baisse
importante de
s effectifs de l’administration territoriale de l’État. En l’espace
de 10 ans, 11 763 équivalents temps plein travaillé (ETPT), représentant
14 % des effectifs initiaux des services concernés (préfectures et directions
départementales et régionales), ont été supprimés : ils sont passés de
82 429 ETPT en 2012 à 70
666 ETPT en 2020. Ce n’est qu’en 2022 que,
pour la première fois depuis 10 ans, leurs emplois ont été stabilisés.
Un récent contrôle de la Cour a montré que cette réduction avait été
subie plutôt que gérée
53
. Elle a principalement pesé sur les administrations
départementales et n’a pas été suffisamment corrélée à l’évolution des
missions et des priorités gouvernementales. Sa mise en œuvre dans les
différents ministères concernés n’a fait l’objet d’au
cune concertation
interministérielle et a donc été dépourvue de cohérence territoriale.
Ainsi, dans les préfectures, les suppressions de poste, qui ont
représenté la quasi-
totalité des réductions d’effectifs du ministère de
l’intérieur, se sont révélées ex
cessives. Les créations de poste réalisées au
bénéfice des quatre missions identifiées comme prioritaires dans le cadre
du « plan préfecture nouvelle génération » (PPNG) de 2016 (sécurité et
ordre public, contrôle de légalité et contrôle budgétaire, lutte contre la
fraude et coordination interministérielle) ont été effacées par d’importantes
réductions d’effectifs intervenues après 2018. Aussi les préfectures ne
fonctionnent-
elles aujourd’hui qu’au moyen de contrats courts qui
précarisent leurs titulaires et désorganisent les services.
Les suppressions réalisées auraient justifié une réflexion préalable sur
la répartition de l’effort en fonction de la réalité des besoins de chaque région.
Elles ont cependant été réalisées dans le but de préserver des équilibres
historiques, sans rapport avec l’évolution de la population ou de l’activité.
53
Cour des comptes, rapport d’observations définitives sur
Les effectifs de
l’administration territoriale de l’État
, mai 2022.
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LA DÉCENTRALISATION 40 ANS APRÈS : UN ÉLAN À RETROUVER
93
La rénovation inaboutie de la gestion des services déconcentrés de
l’État fragilise également l’exercice de leurs missions. La déconcentration de
la gestion des ressources humaines reste limitée, la plupart des ministères
ayant conservé un schéma de gestion des ressources humaines (GRH) très
centralisé. Ce faible degré de déconcentration atténue le caractère
interministériel des DDI. Il réduit les possibilités de mobilité fonctionnelle
des agents, qui est par ailleurs contrainte par de nombreux freins, notamment
l’impossibilité de redéployer des agents d’un programme à l’autre et la
grande diversité de leurs statuts et régimes indemnitaires.
Plusieurs mesures récentes ont été prises pour renforcer la position
du préfet vis-à-vis des services déconcentrés des autres ministères :
mutualisation sous son autorité des moyens et des fonctions support des
DDI, par la création de secrétariats généraux communs départementaux
(SGCD), transfert des emplois de directeur de DDI des services du Premier
ministre vers le ministère de l’intérieur, faculté octroyée au préfet de région
de redéployer jusqu’à 3
%
des emplois de l’ATE. Contestée par certains
ministères, qui lui opposent un risque de déresponsabilisation de leur
administration centrale si les agents censés mettre en œuvre les politiques
qu’ils décident ne relèvent plus de leur gestion, cette évolution met en
évidence les limites de la philosophie de la RéATE, consistant à concilier
la logique verticale et ministérielle de la LOLF avec la logique horizontale
de la gestion locale.
Les différentes lois votées depuis 1982-1983 pour prolonger et
accentuer la décentralisation ont installé, puis favorisé le couple région-
intercommunalité, par opposition au couple commune-département.
Durant la dernière décennie, le nouvel équilibre entre les quatre échelons
de collectivités territoriales et d’établissements publics locaux est devenu
instable, redonnant, au titre du besoin de proximité avec les citoyens, un
rôle plus important aux communes et aux départements.
De son côté, l’État a perdu
de vue l’objectif d’une évolution
parallèle et concertée de déconcentration de ses services avec la
décentralisation. La contrainte budgétaire l’a conduit à restreindre ses
moyens et à rationnaliser à l’extrême sa présence dans les territoires. Aussi
apparaît-
il aujourd’hui fragilisé dans sa capacité à jouer son rôle de
régulateur et de partenaire des collectivités territoriales.
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COUR DES COMPTES
94
II -
L’imbrication croissante des compétences
des collectivités territoriales
et de leurs groupements
Les étapes successives du processus de décentralisation ont conduit
à une imbrication des compétences des collectivités territoriales qui en rend
l’exercice et la lecture difficiles. L’individualisme des collectivités n’a pas
été contrebalancé par la mise en œuvre d’outils de coopérat
ion efficaces et
l’État a, de fait, réduit ses capacités de contrôle qui étaient la contrepartie
de ses délégations de compétences.
A -
Des compétences croisées qui nuisent à la lisibilité
et à l’efficacité de l’action publique
1 -
Des compétences le plus souvent partagées
entre les quatre échelons de gestion locale
Le tableau dit « synthétique », établi par la direction générale des
collectivités locales (DGCL) à la suite de la promulgation de la loi NOTRé
du 7 août 2015 pour détailler la répartition des compétenc
es entre l’État, les
régions, les départements, les communes et leurs groupements, frappe par
son extraordinaire complexité. Il en ressort que les quatre échelons de
collectivités et établissements publics locaux interviennent dans la gestion de
19 des 24 domaines de compétence identifiés en 2015
54
. Les cinq autres
domaines associent deux ou trois échelons selon les cas (enfance, formation
professionnelle, déchets, transports scolaires, services funéraires).
Dès 1976, le rapport
Vivre ensemble
, signé d’Olivi
er Guichard, avait
anticipé
«
la nécessaire complexité d’une vraie décentralisation
»
. Près de
cinquante ans plus tard, cette complexité se traduit, dans la plupart des
domaines de l’action publique, par un phénomène quasi
-systématique de
superposition de compétences qui multiplie les risques de faible
complémentarité, voire d’incohérence des décisions prises par les acteurs
aux stades de la planification, du pilotage et de la gestion opérationnelle
des services publics.
54
Tableau annexé à l’instruction du Gouvernement du 22
décembre 2015 relative aux
incidences de la suppression de la clause de compétence générale des départements et
des régions sur l’exercice des compétences des collectivités territoriales, régulièrement
actualisé depuis lors.
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LA DÉCENTRALISATION 40 ANS APRÈS : UN ÉLAN À RETROUVER
95
Certaines
pratiques,
traduisant
un
dévoiement
des
règles
applicables, accentuent par ailleurs cette complexité.
Au sein du sein du bloc communal, le flou entourant la définition
des politiques communautaires et la reconnaissance de l’intérêt
communautaire des équipements publics ayant vocation à être gérés par
l’EPCI (cf.
supra
, le point I.B.2) a pour conséquence que le champ de
compétences des communes membres du groupement ne se réduit pas à
proportion des compétences qui sont censées lui avoir été transférées. Les
communes continuent ainsi
d’exercer des compétences relatives à la voirie
ou aux zones d’activité économique et la gestion d’équipements sportifs,
culturels, touristiques ou sociaux qui devraient pourtant relever de la
responsabilité du groupement de communes auquel elles appartiennent.
La portée limitée du principe de spécialisation des départements et
des régions, pourtant opposable à ces collectivités depuis que la loi NOTRé
du 7 août 2015 leur a retiré le bénéfice de la clause de compétence générale,
constitue un élément de complexité supplémentaire. La suppression de la
clause de compétence générale a en effet été compensée par la
reconnaissance à leur profit de la capacité à intervenir dans tout domaine
présentant un intérêt local non confié par la loi à une autre collectivité.
Cette faculté, répondant à la nécessité d’éviter les conflits négatifs de
compétence, fait parfois l’objet d’une utilisation dévoyée, conduisant ces
collectivités à intervenir au-delà de leur domaine de compétence.
Témoigne de la complexité de la répartition des compétences entre
catégories de collectivités et des risques qui en résultent, le cas de la politique
du logement, qui est assurée sans
continuum
de la commune à la région.
Le cas de la politique du logement
Les conditions réglementaires de production et de gestion des
logements ou d’attribution des aides publiques au logement, continuent de
relever de la responsabilité de l’État. La décentralisation a toutefois conduit
à faire reposer la conduite des politiques territoriales du logement sur les
quatre échelons locaux, par voie de délégations de compétences.
Les communes ont développé de véritables politiques de l’habitat en
agissant sur la production de logements neufs par la maîtrise des conditions
d’occupation des sols à travers la constitution d
e réserves foncières,
l’élaboration des plans locaux d’urbanisme (PLU) et l’attribution des permis
de construire. Le processus de renforcement de l’intercommunalité, conduit
sur une base volontaire dans les années 2000 puis dans un cadre contraignant
à par
tir de 2010, s’est traduit par le transfert progressif de ces compétences
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96
des communes vers leurs groupements (communautés de communes et
d’agglomération, communautés urbaines et métropoles), avec l’obligation
d’adopter des programmes locaux de l’habitat (PLH), la délégation par l’État
des aides à la pierre et l’élaboration des PLU intercommunaux.
Du fait de l’importance de leurs compétences en matière d’action
sociale, les départements sont devenus des acteurs des politiques
territoriales du logement, principalement pour traiter la situation des
personnes défavorisées dans le cadre de démarches partenariales avec l’État
ou de leurs pouvoirs propres, notamment
via
le Fonds de solidarité logement
(FSL). Leur champ de compétence s’est élargi en 2004 avec la p
ossibilité
d’obtenir de l’État la délégation des aides à la pierre.
Il est par ailleurs fréquent que les départements et les communes ou leurs
groupements contrôlent des organismes chargés de la gestion des logements
sociaux (offices publics de l’habitat) ou de la conduite d’opérations
d’aménagement urbain (sociétés d’économie mixte, sociétés publiques locales).
La région a, en application de la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au
logement et un urbanisme rénové, dite « loi ALUR »
, la charge d’élaborer
un s
chéma régional de l’habitat et de l’hébergement (SRHH) et d’animer le
comité régional de l’habitat et de l’hébergement (CRHH), instance de
coordination de l’ensemble des acteurs intervenant dans ce domaine. La loi
NOTRé du 7 août 2015 lui a en outre donné compétence pour promouvoir
le soutien à l’accès au logement et à l’amélioration de l’habitat.
En multipliant les acteurs et les lieux de décision, la décentralisation
a accru la complexité de la répartition des compétences en matière d’habitat.
Cette tenda
nce, constatée dans bien d’autres domaines de compétences
partagées, renforce la nécessité d’une coopération étroite entre les acteurs.
C’est également le cas pour des actions de politique publique qui se
situent à la croisée de ces domaines de compétences. De récents contrôles
des juridictions financières l’ont mis en évidence pour ce qui concerne par
exemple les actions menées en faveur de la mobilité des demandeurs
d’emploi, dont l’efficacité est subordonnée à la qualité de la coordination
des interventions des régions et de Pôle Emploi au titre de la politique de
l’emploi et de la formation professionnelle, des départements et des
collectivités du bloc communal dans le domaine de l’action sociale et des
autorités organisatrices de la mobilité (AOM) s’agi
ssant des transports
collectifs
55
.
55
Chambre régionale des comptes Hauts-de-France,
Mobilité e
t accès à l’emploi –
La région Hauts-de-France : une illustration des enjeux nationaux
, rapport
d’observations définitives, février 2021.
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LA DÉCENTRALISATION 40 ANS APRÈS : UN ÉLAN À RETROUVER
97
Le même constat a pu être établi en ce qui concerne les mesures prises
dans le domaine de l’économie sociale et solidaire, qui ne peuvent produire
leurs effets que si leur conception et leur mise en œuvre associent la régi
on,
compétente pour l’attribution des aides aux entreprises, et les collectivités du
bloc communal, chargées de l’instruction, au regard de leurs plans locaux
d’urbanisme, des demandes d’implantation des entreprises.
2 -
Une imbrication qui rend difficile la mesure
de la qualité des services rendus
En 1982, l’acte
I de la décentralisation a cherché à confier aux
collectivités
territoriales
les
compétences
du
quotidien,
touchant
directement et visiblement la vie des Français. Il est généralement admis
que, par c
omparaison avec leur exercice déconcentré par l’État, la
décentralisation de ces compétences de la vie quotidienne a eu des
conséquences positives sur la qualité du service rendu, en ce qui concerne
par exemple l’entretien des établissements scolaires et d
e la voirie, les
transports publics ou encore les activités sportives et culturelles.
Les données manquent pour objectiver et préciser, dans chaque
domaine de l’action publique, le degré de satisfaction du citoyen. Tout au
plus peut-
on constater que, s’ils
font apparaître un bon niveau global de
satisfaction du public à l’égard des cadres et des figures emblématiques de
l’administration locale que sont la commune et le maire, les sondages
témoignent d’une indifférence ou d’une incompréhension vis
-à-vis de
l
’action des autres échelons de gestion locale et des élus qui les dirigent.
La confusion qui entoure le partage des compétences entre l’État et
les collectivités territoriales d’une part, et entre les collectivités d’autre
part, alimente la perception d’un
e dilution des responsabilités
56
et d’un
éloignement voire d’un abandon du service public, notamment dans les
territoires les plus déshérités - même si ce sentiment trouve également sa
source dans d’autres phénomènes, y compris les efforts réalisés par les
administrations nationales et locales pour dématérialiser les démarches
administratives et les services publics.
Ainsi les débats concernant la désertification médicale, la maîtrise
de l’urbanisme ou l’implantation des parcs éoliens sont
-ils exacerbés par la
56
La circulaire du Premier ministre du 24
juillet 2018 sur l’organisation territoriale des
services publics mentionne
un sondage réalisé en février 2017 par l’institut Ipsos, selon
lequel 85
% des Français estiment qu’il y a trop de doublons entre les services de l’État
et ceux des collectivités territoriales.
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98
difficulté qu’éprouve le public à identifier les responsabilités des acteurs
concernés. L’enchevêtrement des compétences a également pour
conséquence que la défaillance d’un acteur, quelle qu’en soit la cause,
rejaillit sur tous et met en question le système lui-
même. C’est le cas par
exemple pour le revenu de solidarité active (RSA) dont, au-delà de la
question majeure du financement dans les départements les plus pauvres à
forte population de bénéficiaires, la qualité de la gestion est très inégale
selon les départements
57
.
Cependant les contrôles et enquêtes des juridictions financières
mettent plus souvent en évidence les conséquences, sur la qualité des
services rendus, des difficultés qu’éprouvent les collectivités territoriales
et leurs groupements à coordonner leur action dans des domaines ou sur
des projets pour lesquels leur coopération est indispensable.
Ainsi la Cour des comptes a estimé que l’investissement réalisé par
la métropole de Toulouse pour la construction de la troisième ligne du
métro de Toulouse a été conduit sans concertation suffisante avec la région,
alors qu’un flux important de voyageurs à transporter réside hors du ressort
de la métropole
58
. Quand bien même cette situation a cessé et que les
acteurs publics locaux portent désormais ensemble les projets de mobilité,
cet exemple montre également que l’incohérence des périmètres
d’intervention des collectivités territoriales ou de leurs groupements peut
conduire à la réalisation d’équipements qui ne répondent pas parfaitement
aux besoins de la population.
Le cas de la politique énergétique offre une autre illustration de la
nécessité d’une telle coopération et des risques encourus lorsqu’elle est
insuffisante ou défaillante.
Le cas de la politique énergétique
Les collectivités et EPCI qui constituent le « bloc communal »
(communes, communautés de communes ou d’agglomération, communautés
urbaines et métropoles) sont compétents pour assurer la gestion des réseaux
d’énergie (gaz, électricité, chaleur et froid), qu’
ils délèguent souvent à des
syndicats concessionnaires au niveau intercommunal.
57
Cour des comptes,
Le revenu de solidarité active
, rapport public thématique, janvier 2022.
58
Cour des comptes,
Les transports en commun toulousains
, rapport public annuel
2019, tome II, février 2019.
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99
Les groupements de communes sont en outre chargés d’élaborer un
plan climat-air-énergie territorial (PCAET), document de planification
incluant un programme d’action pour le développement coordonné
des
réseaux de distribution d’énergie afin d’en améliorer l’efficacité.
En
application
de
l’article
L. 1111-9
du
code
général
des
collectivités territoriales (CGCT), qui lui accorde un rôle de chef de file
(cf.
infra
, le point II.B.1), la région est chargé
e d’organiser les modalités de
l’action commune des collectivités territoriales compétentes en matière de
politique énergétique.
Cette superposition d’acteurs de niveaux distincts crée des risques
d’incohérences et de perte d’efficacité de leurs interventi
ons. Ainsi, dans le
PCAET qu’elle a adopté en 2018, la ville de Paris s’est donnée pour
objectifs, à l’horizon de 2025, de devenir neutre en carbone et d’être
alimentée à 100 % en énergies renouvelables en réduisant de moitié sa
consommation d’énergie grâce notamment à d’importants efforts de
rénovation des logements. Or ce plan n’est pas cohérent avec celui de la
Métropole du Grand Paris (MGP, regroupant 131 communes et sept
millions d’habitants),
qui a prévu de parvenir à la neutralité carbone en
2050, mais sur la base de choix concernant son bouquet énergétique
incohérents avec ceux retenus par la ville de Paris.
L’analyse comparée des deux PCAET montre en effet que le faible
recul de la consommation de gaz anticipée par la ville ne serait compatible
avec
la forte réduction visée par la métropole qu’au prix de baisses
irréalistes dans les villes de la petite couronne. Cette contradiction résulte
du manque de coordination entre la ville et les collectivités du Grand Paris
lors de l’élaboration de leurs PCAE
T respectifs.
B -
Des outils de coopération inadaptés
ou insuffisamment utilisés
1 -
Les limites du rôle de chef de file
La réaffirmation, par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003
relative à l’organisation décentralisée de la République, de l’absence de
tutell
e entre collectivités, a été tempérée par l’inscription dans la
Constitution du principe selon lequel,
«
lorsque l’exercice d’une
compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la
loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de
leurs groupements à
organiser les modalités de leur action commune »
59
.
59
Dispositions figurant au cinquième alinéa de l’article
72 de la Constitution.
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COUR DES COMPTES
100
Cette possibilité de désigner une collectivité cheffe
de file d’une
politique publique a aussitôt été déclinée dans la loi du 13 août 2004 relative
aux responsabilités locales. Son article 1
er
a en particulier donné à la région
la responsabilité de coordonner sur son territoire les actions de
développement économique des collectivités territoriales et de leurs
groupements, sous réserve des missions incombant dans ce domaine à l’État.
Ce pouvoir de coordination a été confirmé, renforcé et étendu par la
loi MAPTAM du 27 janvier 2014. Cette loi a aussi confié à la région la
mission d’organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l’action
commune des collectivités territoriales et de leurs groupements pour
l’exercice
des
compétences
relatives
à
l’aménagement
et
au
développement durable du territoire, à la protection de la biodiversité, au
climat, à la qualité de l’air et à l’énergie, à la politique en faveur de la
jeunesse, aux mobil
ités et à l’intermodalité, au soutien à l’enseignement
supérieur et à la recherche. Le même texte consacre le département comme
chef de file en matière d’action sociale et de développement social, de
contribution à la résorption de la précarité énergétique
, d’autonomie des
personnes et de solidarités des territoires. Il attribue la même responsabilité
aux communes ou à leurs groupements pour ce qui concerne la mobilité
durable, l’organisation des services publics de proximité, l’aménagement
de l’espace et l
e développement local.
Dans les faits, le rôle de chef de file revêt toutefois une portée
limitée. Il souffre en effet d’une définition trop imprécise et surtout de son
caractère facultatif.
Il a notamment montré ses limites dans le domaine de l’organisati
on
des mobilités, dans lequel le rôle de chef de file des régions devrait être
plus affirmé en particulier aux abords des métropoles. Des arbitrages sont
en effet nécessaires pour assurer l’interconnexion des réseaux de transport
urbain et interurbain (routiers et ferroviaires), la cohérence des « plans
vélos » métropolitains et départementaux et, le cas échéant, le
développement de rocades ou la création de voies réservées aux bus
interurbains sur les grands axes.
Des structures de coopération et d’échange
s ont pu être mises en
place, mais elles restent fragiles. À Toulouse, un « comité des partenaires »
réunit la région, le département et la métropole, sur des bases informelles
et un contrat opérationnel des mobilités est conclu avec toutes les autorités
organisatrices. À Rennes, une structure de dialogue, dénommée « comité
stratégique des mobilités » par la métropole et « comité de pilotage » par
le département d’Ille
-et-Vilaine, matérialise la contestation par le
département du rôle de chef de file normalement dévolu à la région dans le
domaine de l’organisation des mobilités.
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LA DÉCENTRALISATION 40 ANS APRÈS : UN ÉLAN À RETROUVER
101
La mise en œuvre du dispositif souffre également du mauvais
fonctionnement des deux instruments mis en place pour en assurer la
déclinaison, la conférence territoriale de l’action pu
blique (CTAP) et les
conventions territoriales d’exercice concerté des compétences (CTEC).
Mis à part dans quelques régions - comme en Bretagne où,
bénéficiant des acquis d’une conférence régionale instaurée de longue date,
elle se réunit régulièrement et traite des sujets à fort enjeu, comme le
contrat de plan avec l’État
-
la CTAP n’a pas atteint ses objectifs.
Quand
elle fonctionne encore, ce qui n’est pas toujours le cas, ses séances
sont dépourvues de réelle portée.
La loi a prévu la conclusion d’une C
TEC à titre obligatoire pour les
domaines où la région ou le département a été désigné chef de file et à titre
facultatif lorsque le chef de file est une commune ou un établissement
public de coopération intercommunale. Il est également possible d’y
recourir pour clarifier la répartition des compétences dans des domaines où
elles restent partagées entre différents niveaux de collectivités, sans
désignation d’un chef de file.
En pratique, cependant, les CTEC signées sont peu nombreuses et
dépourvues de véritable contenu. Leur portée est en outre limitée par le fait
que la loi prévoit que les stipulations de la convention
« sont opposables
aux seuls collectivités territoriales et établissements publics qui l’ont
signée »
. L’obligation faite aux régions et aux départements d’en conclure
n’est pas toujours respectée
: en 2016, seuls neuf des 13 départements
occitans ont signé une CTEC avec la région Occitanie.
Par ailleurs, parmi celles qui ont été conclues, certaines ont pour but
de permettre aux collectivités signataires de déroger aux règles de
limitation des financements croisés. La région Île-de-France et les
départements de l’Essonne et du Val d’Oise ont ainsi signé en novembre
2017 une convention dont le but était de déroger au principe interdisant le
co-fi
nancement
d’un
même
projet
dans
le
cadre
des
contrats
d’aménagement régionaux (CAR). Cet artifice a permis aux deux
départements de financer des projets d’équipements communaux sans
coordonner leurs interventions avec celles de la région.
2 -
Un recours aux délégations de compétences parfois éloigné
de l’esprit des textes
L’article
L. 1111-8 du CGCT autorise une collectivité territoriale à
déléguer à une collectivité relevant d’une autre catégorie tout ou partie
d’une compétence dont elle est attributaire. Les
compétences déléguées
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COUR DES COMPTES
102
sont exercées au nom et pour le compte de la collectivité délégante. La
délégation est régie par une convention qui en fixe la durée et définit les
objectifs à atteindre et les modalités de contrôle de la collectivité délégante
sur la collectivité délégataire.
La loi
3DS a étendu le champ d’application du dispositif en
prévoyant la possibilité de délégation de compétences de l’État aux
collectivités territoriales. Les régions volontaires pourront ainsi se voir
déléguer tout ou partie de la gestion du « fonds chaleur » et du fonds
« économie circulaire »
de l’agence de l’environnement et de la maîtrise de
l’énergie (Ademe). Au même titre
, la loi a autorisé les délégations de
compétences entre collectivités territoriales et groupements de communes
pour
« la réalisation ou la gestion de projets structurants »
sur leur
territoire et la maîtrise d’ouvrage d’opérations d’aménagement du domaine
public routier. La loi a également ouvert aux EPCI la possibilité de
déléguer des compétences facultatives aux départements et aux régions.
Le recours aux délégations a parfois été utilisé pour faciliter la mise en
œuvre d’une compétence, alors que cela n’avait pas été prévu par le législateur.
Le transfert des départements aux régions
60
de la gestion des
services de transports interurbains et de transport scolaire a ainsi été suivi
de re-délégations aux départements de tout ou partie de ces compétences.
Ces décisions ont, au moins transitoirement, rendu inopérante la
rationalisation des compétences dans le domaine des transports décidée par
le législateur. Toutefois, selon la DGCL, à l’exception de l’Occitanie pour
le département de la Haute-Garonne, toutes les régions avaient
effectivement internalisé la compétence à la rentrée 2021.
De la même façon, alors que la loi NOTRé a transféré les aides à
l’immobilier des entreprises aux seuls groupements de communes
(métropoles, communautés d’agglomération et de communes), nombre de
ces derniers ont choisi de redéléguer cette compétence aux départements,
notamment dans des territoires ruraux. Cette décision, qui a par exemple été
prise dans le département de l’Ain
61
, était motivée par le fait que les EPCI
ne disposaient pas des moyens techniques nécessaires pour assumer
correctement cette nouvelle mission. Certaines régions ont aussi conclu des
conventions avec la totalité des groupements de communes de leur ressort
pour leur permettre de cofinancer les aides qu’elles allouent aux entreprises.
60
Loi NOTRé du 7 août 2015.
61
Chamb
re régionale des comptes d’Auvergne
-Rhône-Alpes,
Département de l’Ain
,
rapport d’observations définitives,
septembre 2021.
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103
3 -
Des efforts de mutualisation insuffisants
Alors que la loi a prévu plusieurs mécanismes de mutualisation de
leurs services entre différents échelons de collectivités
62
, les contrôles des
juridictions financières montrent que ces instruments de coopération,
conçus pour améliorer la qualité et l’efficacité de la gestion de services
ou
équipements publics incombant à des collectivités ou établissements
relevant de plusieurs échelons de gestion locale, sont insuffisamment
utilisés
63
.
Il
en
ressort
en
particulier
que
le
renforcement
de
l’intercommunalité ne s’est pas toujours accompagné
d’une mutualisation
accrue des moyens et des services des communes regroupées.
Les mesures prises à ce titre s’inscrivent dans un large spectre de
schémas d’organisation, qui ne respectent pas toujours l’esprit, sinon la
lettre de la loi et dont les effet
s en termes d’efficience sont parfois difficiles
à évaluer. Ainsi la métropole de Nice-
Côte d’Azur, premier EPCI de cette
catégorie (elle a été créée sur le fondement de la loi RCT du 16 décembre
2010), disposait en 2019 de 40 services communs regroupant 62 activités
mises en œuvre par 1
556 agents (contre 655 en 2010). Cependant, seules
des parties de services ou de directions ont parfois été mises en commun,
ce qui réduit la portée des mutualisations opérées.
D’une façon plus générale, la timidité de l’us
age que les collectivités
territoriales et les EPCI font des instruments de mutualisation à leur
disposition s’explique souvent par la volonté de préserver leur autonomie
de décision et la liberté d’emploi de leurs ressources. Ainsi ont
-ils plus
volontiers
recours, sous couvert de rationalisation de l’exercice de leurs
compétences ou de mise en œuvre de nouveaux services à la population, à
des organismes de coopération tels que les syndicats intercommunaux à
vocation unique (SIVU) ou multiple (SIVOM), les syndicats mixtes, les
groupements d’intérêt public (GIP), les associations ou sociétés
d’économie mixte (SEM) et aussi désormais les sociétés publiques locales
(SPL) et sociétés publiques locales d’aménagement (SPLA).
62
L’article
L. 5111-1 du CGCT autorise les collectivités territoriales et les établissements
publics de coopération intercommunale à
s’associer par convention pour exercer en commun
une compétence reconnue par la loi ou transférée aux signataires. L’article
L. 5211-4-2 du
CGCT prévoit qu’un EPCI (métropole, communauté urbaine, communauté d’agglomération
ou de communes) et plusieurs des communes qui en sont membres peuvent se doter de
services communs, chargés de l’exercice de missions fonctionnelles ou opérationnelles.
63
Voir dans ce sens le rapport de la Cour des comptes sur
la situation des finances
locales
, fascicule 2, novembre 2022.
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104
4 -
Une coordination contractuelle d’une po
rtée
et d’une intensité inégales
À côté des dispositifs de coordination prévus par la loi, les
collectivités territoriales et leurs groupements manifestent une préférence
pour des formes de coopération reposant sur une base contractuelle. Elles
sont toutef
ois d’inégale intensité. Elles restent par ailleurs bilatérales,
présentent souvent un caractère ponctuel et ne visent qu’exceptionnellement
à mettre en cohérence les interventions des partenaires concernés.
Les missions dévolues aux régions d’adopter plus
ieurs schémas
directeurs, de négocier avec l’État le contrat de plan État
-région, de gérer
certains fonds européens (notamment le Fonds européen de développement
régional - FEDER), et de cofinancer de nombreux projets portés par des
collectivités de niveau infrarégional, relevant en particulier de la politique
de la ville, de la jeunesse, des sports et du tourisme, constituent une
incitation naturelle à une telle coopération.
L’élaboration
du
schéma
régional
d’aménagement,
de
développement durable et d’égal
ité des territoires (Sraddet) a ainsi conduit
les régions à nouer des relations contractuelles étroites avec les métropoles,
communautés de communes et d’agglomération. En effet, les orientations
du Sraddet
s’imposent aux documents de planification des éch
elons
inférieurs (schémas de cohérence territoriale, plans locaux d’urbanisme
communaux ou intercommunaux, plans de déplacements urbains, plans
climat-air-énergie territoriaux etc.) et doivent donc être territorialement
déclinées en objectifs chiffrés, sur
lesquels un consensus n’est pas toujours
facile à trouver
64
. La nécessité d’assurer la compatibilité des aides
accordées par ces EPCI avec le schéma régional de développement
économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII) contribue
également au renforcement de ce dialogue.
Les coopérations contractuelles des régions avec les départements
sont plus limitées, en particulier dans des champs de compétence pourtant
partagés comme la culture, le sport et le tourisme qui mériteraient de faire
l’objet d’objectifs communs, déclinés territorialement et mis en œuvre de
façon coordonnée.
Par exemple, parmi les 23 dispositifs conventionnels liant le
département de la Seine-Saint-Denis à la région Île-de-France, seuls quatre,
relatifs à la mobilité et à la politique culturelle (cinéma, patrimoine), visent
64
En Bretagne, la région a dû attendre la révision du Sraddet pour obtenir un accord
des intercommunalités sur l’inscription d’indicateurs chiffrés relatifs à l’objectif «
zéro
artificialisation nette ».
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LA DÉCENTRALISATION 40 ANS APRÈS : UN ÉLAN À RETROUVER
105
à coordonner véritablement les actions respectives de la région et du
département
65
.
D’une façon plus générale, la coordination des interventions des deux
collectivités est faible dans des domaines d’action pu
blique à forts enjeux
sociaux, comme l’accès aux soins de proximité, les plans alimentaires
territoriaux ou l’insertion professionnelle des allocataires du RSA.
La réaffirmation de la compétence des départements pour
développer des « solidarités territoriales »
, à l’égard notamment du bloc
communal, a conduit la plupart d’entre eux à conclure des contrats de
territoire avec les communes et leurs groupements. Cependant ces contrats
sont davantage conçus et utilisés par les départements comme un
instrument le
ur permettant d’affirmer leur présence politique par le canal
du soutien financier qu’ils apportent aux communes et à leurs groupements
que comme un outil de mise en cohérence des projets locaux avec les
orientations départementales en matière de développement.
Les contrats de territoires
Depuis 2006, le département d’Ille
-et-Vilaine propose ainsi aux
intercommunalités de son ressort des « contrats départementaux de
solidarité » sur cinq ans pour les aider à réaliser les projets de
développement, d’investissement et d’animation relevant de leurs
compétences ou de celles de leurs communes membres, tels que la
construction d’équipements publics (piscines, salles de sport, crèches,
maisons de l’enfance), le soutien au tissu associatif ou la conduite de
démarches innovantes. Les aides financières ainsi attribuées selon une
logique redistributive ont atteint 72
M€
pour la troisième génération de ces
contrats, conclus pour la période 2017-2021.
Le département de la Haute-Garonne a instauré en 2016 un dispositif
similaire. Il repose sur des « contrats de territoires », conclus avec toutes les
communes et intercommunalités, que le département présente comme des
outils de planification visant à programmer le financement d’équipements
publics (crèches, écoles, mairies, salles des fêtes, complexes sportifs,
médiathèques etc.)
sur l’ensemble de son territoire. En 2021, pas moins de
2 700 équipements publics ont ainsi été cofinancés, dont 570 écoles et
353 équipements sportifs, culturels et de loisirs. Le département a par
ailleurs conclu un contrat spécifique avec la ville de Toulouse pour la
réalisation de crèches et d’équipements scolaires et sportifs.
65
Chambre régionale des comptes d’Île
-de-France,
Département de la Seine-Saint-
Denis
La place et le rôle du département au sein de l’organisation territoriale
, rapport
d’observations définitives, février 2023.
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COUR DES COMPTES
106
Le département de la Mayenne a aussi conclu sur la période
2016-2021 des « contrats de territoire » avec les communes et EPCI de son
ressort. Les fonds correspondants, d’un montant total de 66
M€
, ont été
répartis entre enveloppes fléchées, représentant les deux-tiers du total, et
enveloppes d’affectation libre, pour le solde. Les enveloppes librement
affectées par les communes et EPCI, dont le taux de consommation est très
élevé, devaient normalement être utilisées de façon cohérente avec les
orientations stratégiques du département. Certains EPCI les ont toutefois
redistribuées en totalité aux communes sans en conditionner l’utilisation à
des objectifs précis.
Les fonds disponibles sont en outre répartis entre un grand nombre
d’opérations, alors même que d’autres dispositifs de soutien au bloc
communal subsistent, notamment des conventionnements antérieurs (pour la
culture, l’environnement et les aménagements routiers) et des appels à projets.
C -
Un délitement du contrôle de l’État
Au-
delà des problématiques d’organisation et de cohérence avec la
décentralisation (cf.
supra
, le point
I.C), les services déconcentrés de l’État
ont aussi pâti d’une perte de leurs capacités de contrôle des actes des
collectivités territoriales.
1 -
Le désarmement des services techniques
Lors de l’acte
I de la décentralisation, il a été admis que la
suppression de la tutelle du représentant de l’État sur les collectivités
territoriales et le principe selon lequel leurs actes seraient dorénavant
exécutoires de plein droit, devaient avoir pour contrepartie l’instauration,
dans les domaines les plus sensibles, de mécanismes de contrôle visant à
assurer la régularité juridique et budgétaire de leurs décisions. Cependant
l’effecti
vité de ce principe souffre de plus en plus fortement du
désarmement progressif des services auxquels ces contrôles incombent. La
création par les départements d’un réseau de près de 80 agences
départementales n’a pallié que partiellement cette évolution.
Ainsi les fortes baisses des effectifs des services déconcentrés du
ministère de l’agriculture ont entraîné une diminution de 40
% des contrôles
des exploitations agricoles et de 73 % de ceux concernant les bassins
versants. Dans un contexte par ailleurs marqué par des difficultés liées au
transfert compliqué de la compétence de gestion des milieux aquatiques et
de prévention des inondations (Gemapi) aux EPCI, intervenu à compter du
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LA DÉCENTRALISATION 40 ANS APRÈS : UN ÉLAN À RETROUVER
107
1
er
janvier 2018 en application de la loi MAPTAM du 27 janvier 2014, ce
dés
engagement de l’État a pu contribuer, par l’insuffisance des contrôles
sanitaires, à la prolifération des algues vertes en Bretagne
66
.
La Cour a également constaté récemment que les moyens consacrés
par le ministère de l’agriculture et de l’alimentation (MA
A) et le ministère
de la transition écologique (MTE)
67
à l’inspection des installations classées
pour la protection de l’environnement (ICPE) dans le domaine agricole
étaient en décalage avec la croissance du nombre d’ICPE et qu’ils n’étaient
pas à la mesure des enjeux environnementaux.
La stratégie de contrôle des installations classées, portée par le
MTE, se concentre dès lors sur les installations les plus importantes
soumises à autorisation et enregistrement. Les installations classées
agricoles relevant du régime de déclaration, les plus nombreuses, sont donc
plus rarement contrôlées, alors même qu’elles font l’objet de nombreux
signalements et plaintes et représentent de ce fait une charge de travail
importante pour les inspecteurs
68
.
Dans le même sens, le transfert par la loi ALUR du 24 mars 2014,
aux entités du bloc communal, de la responsabilité de l’instruction des
permis
de
construire,
précédemment
exercée
par
les
directions
départementales des territoires (DDT), n’a pas été accompagné de
mécanismes de contrôle à même de garantir une application du droit de
l’urbanisme qui soit conforme au principe d’égalité devant la loi.
Les fonctions de conseil et de maîtrise d’ouvrage également
dévolues aux services déconcentrés des ministères chargés de l’agricul
ture
et de l’équipement puis de la transition écologique, qui préexistaient à la
décentralisation et utilisaient les mêmes compétences, ont également peu à
peu disparu.
L’État se trouve ainsi notamment dorénavant mal armé pour assurer
auprès des collectivités territoriales gestionnaires de réseaux routiers sa
mission de conseil et d’appui dans ce domaine. En matière routière, le
66
Cour des comptes,
Évaluation de la politique de lutte contre la prolifération des
algues vertes en Bretagne
, rapport public thématique, juillet 2021.
67
Les missions des directions essentiellement interdépartementales des DREAL se
concentrent désormais sur les seuls contrôles des installations classées et des
équipements sous pression et canalisations.
68
Cour des comptes,
L’encadrement et le contrôle des installations classées pour la
protection de l’environnement dans le domaine agricole
, relevé d’observations
définitives, mai 2022.
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COUR DES COMPTES
108
réseau scientifique et technique (RST) de l’État
69
a vu ses effectifs divisés
par deux en une vingtaine d’années. En particulier, le centre d’études et
d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement
(Céréma), devenu sa principale composante
70
et soumis à une continuelle
réduction de ses crédits, a connu une grave crise de gouvernance et tente
encore aujourd’
hui de se restructurer. Il est de moins en moins en mesure
de répondre aux besoins d’expertise sur l’ensemble du territoire.
Cette politique d’attrition est devenue contradictoire avec la priorité
officiellement donnée à l’amélioration de l’entretien des i
nfrastructures. La
décentralisation routière aurait plutôt dû aller de pair avec le renforcement
du RST, afin de prévenir les effets d’un certain émiettement de cette
compétence et de donner aux collectivités territoriales les moyens de
l’exercer au mieux
71
.
2 -
L’affaiblissement du contrôle de légalité
et du contrôle budgétaire
Le contrôle de légalité et le contrôle budgétaire des actes des
collectivités territoriales et des établissements publics locaux (dont les
EPCI), sont deux missions que la Constitution confie explicitement aux
représentants de l’État dans les territoires. Ils ont été mis en place dans le
cadre de l’acte
I de la décentralisation, en contrepartie de la suppression de
la tutelle préfectorale.
Depuis lors, les actes pris par les collectivités territoriales sont
exécutoires de plein droit dès qu’il a été procédé à leur publication ou
affichage ou à leur notification aux intéressés. Ils sont transmis au préfet
qui, dans le délai de deux mois, s’il décèle une irrégularité, peut adresser
un recour
s gracieux à la collectivité ou à l’établissement public local
concerné puis, en cas d’échec de cette démarche non contentieuse, saisir le
tribunal administratif.
69
E
nsemble d’organismes, services et établissements placé sous la
tutelle du ministère
de la transition écologique et contribuant à l’ingénierie, l’expertise et la recherche dans
les domaines de l’aménagement et du développement durable
.
70
Aux côtés de l’université Gustave Eiffel, dans le domaine de la recherche, et des
conférences techniques territoriales, qui réunissent à l’échelle locale les techniciens des
collectivités territoriales et des services déconcentrés de l’État
.
71
Cour des comptes,
L’entretien des routes nationales et départementales, rapport
public thématique
, mars 2022.
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LA DÉCENTRALISATION 40 ANS APRÈS : UN ÉLAN À RETROUVER
109
La loi prévoit par ailleurs que, lorsqu’une collectivité territoriale ou
un établissement pub
lic local n’a pas voté son budget dans les délais légaux,
qu’il l’a
adopté en déséquilibre ou que l’arrêté des comptes fait apparaître un
déficit excessif, le représentant de l’État saisit la chambre régionale des
comptes pour qu’elle lui fasse des propositions en vue de l’établissement du
budget ou du rétablissement de l’équilibre budgétaire de la collectivité ou de
l’établissement concerné. Le préfet, le comptable public ou le créancier
d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public local
peuvent
également saisir la chambre régionale des comptes (CRC) pour lui demander
de constater que les crédits correspondant à une dépense obligatoire n’ont
pas été inscrits à son budget et, si c’est bien le cas, de les y ajouter.
Au fur et à mesure des transferts de compétences intervenus au titre
des étapes successives de la décentralisation, le contrôle de légalité s’est
massifié. En 2021, 6,12
millions d’actes réglementaires ont été transmis
aux préfectures, soit 22 %
de plus qu’en 2015, année de promulga
tion de
la loi NOTRé. Environ 20 %
de ces actes font l’objet de vérifications
effectives de la part des services chargés du contrôle de légalité. Entre
14 000 et 20 000 recours gracieux sont adressés chaque année aux
collectivités territoriales et établissements publics locaux. Ces recours sont
très rarement suivis d’une saisine du tribunal administratif
: en 2021, seuls
754 déférés ont été formés par les préfectures.
La même année, les services chargés du contrôle des actes
budgétaires des collectivités territoriales et établissements public locaux en
ont reçu 288 000, qui ont donné lieu à 148 saisines des chambres régionales
des comptes métropolitaines
72
. Le nombre de ces saisines a diminué de
40 % entre 2014 et 2021.
La réduction des effectifs des préfectures a fortement pesé sur les
services chargés du contrôle de légalité et du contrôle budgétaire qui, entre
2009 et 2021, ont perdu respectivement 30 et 38 % de leurs agents. Cette
attrition s’est traduite par une diminution de la qualité des contrôles
réal
isés, qui n’est plus toujours suffisante. Certaines préfectures s’en
tiennent en effet à un contrôle formel. Dans 17
d’entre elles, les agents
chargés du contrôle de légalité sont censés vérifier chacun plus de
2 000
actes par an, ce qui est irréaliste. D’
autres préfectures, dont les
équipes sont mieux dotées, sont parvenues à maintenir la qualité de leurs
contrôles, souvent grâce à quelques agents expérimentés, de sorte que
l’équilibre obtenu est fragile. Le contrôle des actes budgétaires se trouve
pour sa part en grande difficulté dans la quasi-totalité des départements.
72
Les données présentées ne concernent pas les collectivités territoriales et
groupements de communes d’outre
-mer.
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COUR DES COMPTES
110
Dans le domaine du contrôle de légalité, les préfectures utilisent les
outils précontentieux mais hésitent à passer à l’étape contentieuse. Les
déférés des préfets sont en effet mal perçus par les élus des collectivités
territoriales concernées, notamment les plus grandes, qui privilégient une
démarche de dialogue avec le représentant de l’État. Cette situation
explique en large part les très faibles nombre et proportion d’actes donnant
lieu à déféré préfectoral.
Pour les mêmes raisons, les préfets manifestent par ailleurs une
certaine réticence à saisir les tribunaux administratifs d’actes concernant
des questions considérées comme sensibles, telles que la répartition des
compétences entre
catégories de collectivités territoriales. Certains s’en
sont toutefois récemment emparés, en déférant les plans de soutien aux
entreprises de leur ressort que plusieurs départements avaient adoptés lors
de la crise sanitaire, alors qu’ils n’ont plus compé
tence pour intervenir dans
ce domaine.
L’affaiblissement sensible du contrôle de légalité et du contrôle
budgétaire les prive de leurs vertus préventives et pédagogiques et
contribue en conséquence à déséquilibrer les relations entre les collectivités
terr
itoriales et l’État. Parce qu’il est inégal selon les territoires, il est
également susceptible d’alimenter dans la population le sentiment qu’en
contradiction avec le principe d’égalité devant la loi, les mêmes
irrégularités ne sont pas sanctionnées partout avec la même rigueur.
Depuis l’acte I de la décentralisation, la logique de blocs de
compétences a connu de nombreuses exceptions que les lois suivantes ont
tantôt entérinées, tantôt voulu corriger. Il en résulte à la fois une répartition
devenue peu lisible des compétences e
ntre l’État et les différents niveaux de
collectivités territoriales, et une certaine instabilité dans cette répartition.
Des modes de coordination des compétences entre les différents
échelons de gestion locale ont été installés mais se révèlent insuffisants ou
trop peu utilisés. Trop souples ou facultatifs, ils se heurtent à la volonté
d’autonomie des collectivités territoriales et de leurs groupements.
L’État déconcentré peine à se départir de ses compétences
transférées alors que ses effectifs ont été considérablement réduits. De fait,
il exerce mal ou trop peu la fonction de contrôle et de régulation que lui
ont conférée les lois de décentralisation.
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LA DÉCENTRALISATION 40 ANS APRÈS : UN ÉLAN À RETROUVER
111
III -
La nécessité d’une relance progressive
et organisée de la décentralisation
Quarante ans après les lois de 1982-1983, 20 ans après la révision
constitutionnelle qui a affirmé que l’organisation de la France est
décentralisée, un équilibre satisfaisant des compétences de l’État et des
différents échelons de collectivités n’a pas encore été trouvé. Approfondir
la
décentralisation, lui redonner lisibilité et efficacité, restent des objectifs
partagés par l’État et les collectivités locales. Une relance progressive et
organisée du processus de décentralisation apparaît aujourd’hui souhaitable.
A -
Écarter deux options également insatisfaisantes
Le principe de la décentralisation ne fait plus débat mais le bilan qui
en est tiré ne fait pas l’objet d’un consensus. Cette politique est en effet
communément perçue comme le moyen par excellence de renforcer la
démocratie locale, rapprocher la décision politique et administrative du
citoyen et améliorer la gestion des services publics, conformément aux
objectifs fondateurs de 1982. Les observations qui précèdent témoignent
que ces objectifs n’ont pas encore été atteints.
Depuis 12 ans, chaque gouvernement a souhaité faire adopter « sa »
loi de décentralisation, ce qui a donné lieu à un mouvement législatif
abondant et quasiment continu mais dépourvu de réelle ligne directrice et
donc de cohérence d’ensemble. Ce mouvement a en e
ffet souffert de
l’évolution des priorités institutionnelles des gouvernements successifs, au
point qu’on peut douter que l’État assure encore
« la conduite de la
décentralisation »
, selon les termes utilisés par la Cour dans le rapport
public thématique q
u’elle a publié en octobre
2009 pour établir un bilan de
l’acte
II de la décentralisation.
Aussi celle-
ci n’a
-t-elle pas réellement progressé depuis 2010. La part
des dépenses locales dans les dépenses publiques (19 %) se situe à un niveau
sensiblement inférieur à celui des autres grands pays européens (24 % au
Royaume-Uni, 28 % en Italie, 31 % en Pologne, 47 % en Allemagne, 50 %
en Espagne)
73
. Surtout, cette longue séquence d’intense production
législative et réglementaire n’a pas réglé les questions pourta
nt majeures de
la simplification de l’organisation décentralisée de la République et de la
73
La comparaison des chiffres bruts est cependant trompeuse dans la mesure où ils ne
sont pas homogènes. Une part de dépense sociale est en effet comptabilisée dans les
comptes locaux de pays plus fortement décentralisés que la France.
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COUR DES COMPTES
112
rationalisation de l’exercice des compétences des différents échelons de
gestion locale. Elle a même pu avoir sur certains points des effets inverses.
Au projet de m
ettre en œuvre un véritable acte
III de la
décentralisation s’est peu à peu substituée la préoccupation de préserver
l’équilibre des intérêts entre les différentes catégories de collectivités
territoriales et de groupements de communes. En témoigne l’ambit
ion
limitée des dernières lois EVL du 27 décembre 2019 et 3DS du 21 février
2022, explicitement placées sous le signe de l’ajustement et de la correction
des effets de lois antérieures. La « fatigue législative » légitimement
ressentie après 12 années de réforme continue mais sinueuse des
administrations locales a ainsi pu alimenter le sentiment qu’il serait
judicieux de faire une pause, éventuellement accompagnée d’ajustements
a minima
de l’organisation territoriale de la République, au gré des
circonstances et des opportunités.
C’est dans ce contexte que se présentent deux options radicalement
opposées et toutes deux également insatisfaisantes, celle du « grand soir »
et de la refonte du dispositif dans l’esprit et les objectifs de 1982 et celle
de la poursuite des « petits pas »
, au gré des opportunités d’accords
politiques sur des sujets particuliers.
Le scénario d’une réforme ambitieuse, qui constitue la première
option pour l’avenir, s’appuierait sur un exercice systématique de re
-
répartition des compé
tences entre l’État et les différents niveaux de
collectivités territoriales, dicté par le souci de simplifier le système et de
responsabiliser les acteurs. Il apparaît toutefois peu réaliste à court terme.
L’hypothèse d’un véritable acte III subsiste dans
les débats, dans les
réflexions universitaires, et au sein de certaines associations d’élus. Elle est
également évoquée par le Gouvernement mais ne fait pas consensus, ni
dans son contenu, ni dans son calendrier. Elle est souhaitable et pourrait
s’intégre
r à un schéma de rétablissement des comptes publics à moyen
terme -
ses effets ne seraient sensibles qu’après plusieurs années
- ou de
réorientation des compétences respectives de l’État et des collectivités
territoriales dans un projet écologique national
. Il importe donc d’en avoir
l’ambition mais il serait dangereux d’en brusquer la mise en œuvre, au
risque d’un blocage qui en retarderait la réalisation.
Dans ce sens, quatre principes devraient alors s’imposer. Le premier
serait de renouer avec la logique des premières étapes de la décentralisation
en répartissant les compétences de sorte à apporter le meilleur service au
citoyen. Le deuxième consiste à placer les objectifs de maîtrise des coûts,
d’efficience et de responsabilité au cœur de la démarche,
en la faisant
précéder d’études d’impact exigeantes. Le troisième serait de privilégier
toujours l’intelligibilité et la clarté de la réforme pour le citoyen, ainsi que
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LA DÉCENTRALISATION 40 ANS APRÈS : UN ÉLAN À RETROUVER
113
la stabilité et la simplicité du cadre institutionnel qui en résulterait. Enfin il
appa
raît indispensable de rendre cohérentes l’organisation de l’État
territorial et celle des collectivités décentralisées.
La deuxième option, celle de la poursuite d’aménagements limités,
réalisés au fil de l’eau sans véritable vision stratégique, n’est pas
davantage
tenable pour deux raisons essentielles.
La première est financière. En dépit du caractère favorable de la
situation d’ensemble des finances publiques locales, que la Cour a
soulignée dans ses deux derniers rapports sur ce thème
74
, celles-ci sont
v
ulnérables. Dans un système où les transferts de l’État, sous toutes leurs
formes, représentent plus de 40 % de leurs ressources, une dégradation de
la
situation
d’ensemble
des
finances
publiques
se
transmettrait
inévitablement aux collectivités territoriales par la fiscalité nationale
transférée. Elle serait accentuée par la volatilité relative de leurs ressources
propres, dont certaines sont sensibles à la conjoncture économique. Dans
un tel contexte, faute d’une évolution significative sur la mesure du c
oût et
l’efficience de l’organisation territoriale et des services rendus à la
population et aux entreprises, une contribution des collectivités territoriales
au redressement des finances publiques serait difficilement envisageable.
La seconde raison est d
’ordre démocratique. Quelles qu’en soient les
motifs, le développement de l’intercommunalité, la complexité des partages
de compétences entre les catégories de collectivités territoriales, le
foisonnement de techniques de gestion locale faisant intervenir sur de
nombreux dossiers un nombre croissant d’acteurs, ont nourri le sentiment
d’une dilution des responsabilités et d’un accroissement de la distance entre
le citoyen-
contribuable et le cadre d’exercice de la démocratie locale. Dans
un contexte marqué pa
r l’inquiétant affaiblissement de la participation aux
élections et, de manière générale, au débat national, il apparaît indispensable
de recréer, à tous les niveaux de la gestion locale, un lien de proximité et de
confiance entre le citoyen et les décideu
rs. Le scénario d’une poursuite de
l’existant ne peut donc, lui non plus, être retenu.
Face à ce constat de double impossibilité, la Cour, à qui il
n’appartient pas de proposer un schéma d’organisation territoriale
décentralisée, recommande néanmoins un réaménagement ambitieux mais
pragmatique de l’organisation territoriale qui devrait concerner aussi bien
les collectivités territoriales que l’État.
74
Cour des comptes,
Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités
territoriales et de leurs établissements
, fascicule 1, juillet 2022 et fascicule 2, octobre 2022.
Rapport public annuel 2023 - mars 2023
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COUR DES COMPTES
114
B -
Réaménager les relations
entre les collectivités territoriales
Les propositions qui suivent ne font pas l’objet d’un consensus de
la part des associations de collectivités territoriales, leurs intérêts pouvant,
au cas par cas, être opposés ou simplement divergents.
1 -
Approfondir et simplifier la coopération intercommunale
sans renoncer à réduire le nombre des communes
Dans leur dernier rapport annuel sur la situation financière et la
gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, les
juridictions
financières
ont
procédé
à
un
nouveau
bilan
de
l’intercommunalité
75
dont il ressort les conclusions suivantes.
Du fait des modalités d’élection des membres de leurs organes
délibérants, le fonctionnement des communautés de communes et
d’agglomération, communautés urbaines et métropoles repose sur la
recherche permanente de consensus entre les représentants des communes
membres de ces EPCI. La loi a encore renforcé cette nécessité en
assouplissant
les
conditions
de
définition
des
compétences
et
d’organisation du bloc communal.
Elle passe par une définition plus rigoureuse et mieux objectivée de
la
notion d’intérêt communautaire au sein de chaque groupement, de façon à
ce qu’en lieu et place des communes, les EPCI gèrent effectivement les
services et équipements publics relevant à l’évidence de leurs compétences.
À ce titre, la Cour a recommandé que
lorsqu’un transfert de compétence est
subordonné à la reconnaissance d’un intérêt communautaire, ce dernier soit
défini sur la base de critères formalisés et objectifs réglementairement
définis. L’efficacité de l’organisation et de l’action communautaire d
oit aussi
reposer sur un projet de territoire, dont elle a préconisé de rendre l’adoption
et le suivi de la mise en œuvre obligatoires, selon des modalités définies par
la voie réglementaire également.
L’approfondissement
de
l’intégration
communautaire
pas
se
également par une simplification et une amélioration de la lisibilité des
relations
financières
au
sein
du
bloc
communal.
Le
pilotage
intercommunal, fondé sur un plan pluriannuel d’investissement et un pacte
75
Cour des comptes,
Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités
territoriales et de leurs groupements
, fascicule 2, chapitre II, octobre 2022.
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LA DÉCENTRALISATION 40 ANS APRÈS : UN ÉLAN À RETROUVER
115
fiscal et financier, doit par ailleurs être renforcé, de façon à instaurer une
réelle solidarité financière au sein de l’EPCI. Dans le même but, les
ressources intercommunales doivent être consacrées prioritairement aux
projets communautaires et le partage des ressources fiscales et
communautaires encouragé.
Ainsi la Cour a recommandé de permettre au conseil communautaire
de modifier les attributions de compensation
76
à la majorité qualifiée des
deux tiers plutôt qu’à l’unanimité, de verser la DGF au seul niveau de
l’EPCI en lui laissant ensuite la pos
sibilité de procéder à une répartition
dérogatoire de son montant et de rendre obligatoire la conclusion d’une
convention de partage du produit de la taxe foncière sur les propriétés
bâties entre l’EPCI et ses communes membres.
Le renforcement de l’intégra
tion communautaire ne doit pas
conduire à négliger la poursuite de la réduction du nombre de communes.
La dispersion importante des plus petites d’entre elles constitue en effet
toujours un frein à cette intégration et à la mise en place d’une gouvernance
efficace. Il rend par ailleurs plus complexe la définition de l’intérêt
communautaire et la répartition des compétences entre l’EPCI et ses
communes membres.
La création de communes nouvelles par fusion de deux ou plusieurs
petites communes constitue dans cette perspective une priorité immédiate,
qui pourrait être favorisée par la mise en place d’incitations
supplémentaires. La Cour a également recommandé de favoriser par le
même biais l’essor de la formule de la commune
-communauté, créée par la
loi du 1
er
août 2019
visant à adapter l’organisation des communes
nouvelles à la diversité des territoires pour, dans certaines circonstances,
autoriser une commune-nouvelle à ne pas adhérer à un EPCI à fiscalité
propre de plus grande taille. La collectivité ainsi créée exerce alors à la fois
les compétences communales et intercommunales, ce qui met fin à la
complexité des flux financiers et de la répartition des compétences entre
les entités du bloc communal.
76
Les attributions de compensation ont pour objet de garantir la neutralité budgétaire
des transferts de ressources et de charges opérés entre un EPCI et ses communes
membres lorsque le groupement de communes a opté pour le régime de la fiscalité
professionnelle unique (FPU)
ce qui est le cas de 85 % des 1 253 EPCI à fiscalité
propre répartis sur l’ensemble du territoire national.
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COUR DES COMPTES
116
2 -
Renforcer le rôle des chefs de file des politiques partagées
Pour les raisons indiquées
supra
, la logique des « blocs de
compétence » a montré ses limites.
Sans doute pourrait-elle être poussée à son terme dans quelques
domaines, l’État conservant toutefois un rôle de stratège et de garant de
l’égalité de traite
ment des citoyens sur le territoire national. Ainsi la
régionalisation de certaines missions de Pôle Emploi serait cohérente avec
la volonté de déléguer aux régions une responsabilité plus importante de la
politique de l’emploi et de la formation professio
nnelle. Il faudrait
également peu de chose pour pleinement confier aux départements
l’intégralité de la compétence sociale. Le regroupement au niveau
départemental ou régional de la compétence de gestion des établissements
scolaires (qui est contesté par l
es associations d’élus) serait également
parfaitement envisageable.
Cependant, pour les politiques publiques qui ne peuvent que
demeurer partagées - les plus nombreuses -
l’amélioration de la lisibilité et
de l’efficacité de la décentralisation passe par u
n renforcement du principe
du chef de filât et une organisation rigoureuse de la coopération entre les
collectivités concernées.
La loi devrait ainsi préciser les attributions du chef de file et prévoir
que, pour chaque politique partagée, les fonctions de planification
stratégique, production de normes, gestion des services et équipements
publics et consultation citoyenne, soient précisément réparties entres les
catégories de collectivités territoriales et EPCI concernées.
Cette répartition, ainsi que les modalités de cofinancement des
services, équipements ou projets afférents à la politique partagée, seraient
assurées dans un cadre conventionnel. Le Conseil constitutionnel a en effet
reconnu qu’
«
aucun principe ne s’oppose à ce que
[des]
conventions aient
pour objet d’harmoniser l’action des administrations respectives de l’État,
d’une part, et des collectivités territoriales, d’autre part, dans l’exercice des
compétences qui leur sont dévolues en vertu de la Constitution et de la loi »
77
.
Il conviendrait par ailleurs de renforcer la portée des conventions
territoriales d’exercice concerté des compétences (CTEC) en rendant leur
conclusion et leur validation par l’autorité préfectorale obligatoires, y
compris lorsque le chef de file n’est ni une région, ni
un département, et en
détaillant les questions qu’elles devraient nécessairement régler. La loi
77
Décision n° 83-160 DC du Conseil constitutionnel du 19 juillet 1983 sur la loi portant
approbation d’une convention fiscale avec le territoire d’outre
-mer de la Nouvelle-Calédonie.
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LA DÉCENTRALISATION 40 ANS APRÈS : UN ÉLAN À RETROUVER
117
pourrait ainsi prévoir qu’outre le rôle du chef de file, généralement
responsable de la fonction prescriptive ou normative et de la responsabilité
d’assurer la
planification de la politique partagée, et les modalités
d’exercice de sa mission de coordination des interventions des acteurs, la
CTEC devrait préciser les responsabilités des autres catégories de
collectivités et EPCI intéressés, notamment en ce qui concerne la gestion
des services et équipements de proximité.
La définition par la loi de ce « cahier des charges » des CTEC devrait
également être guidée par la préoccupation d’améliorer la lisibilité des
politiques publiques et de renforcer la responsabilité des acteurs locaux. À
ce titre, il pourrait inclure les conditions dans lesquelles une collectivité peut
déléguer une partie de ses attributions à d’autres collectivités, à l’instar de la
région dans le domaine des aides aux entreprises (conventions avec les EPCI)
et des transports collectifs (désignation d’autorités organisatrices de second
rang). Il pourrait également prévoir que l’État soit signataire de la
convention, notamment pour accorder de nouvelles délégations ou
expérimenter de nouveaux transferts de compétences.
Parmi les nombreuses politiques publiques auxquelles ce dispositif
conventionnel de coordination renforcée pourrait s’appliquer figurent
l’aménagement du territoire, dans lequel la cohérence des interventions des
régions doit être assurée notamment avec celle des métropoles ainsi que
des départements, compétents en matière de solidarité territoriale (aides
aux communes, accessibilité des services publics), les mobilités au sens
large, où il s’agit d’organiser, sous l’égide des régions, l
a complémentarité
de l’action des départements et des métropoles, ou encore la lutte contre le
réchauffement climatique, dans lequel l’enjeu principal est d’assurer la
compatibilité des objectifs des PCAET des différents échelons territoriaux.
3 -
Mieux utiliser les possibilités de différenciation
et d’expérimentation
a)
Le principe de la différenciation territoriale consiste à confier
à des collectivités territoriales de même niveau des compétences
normalement dévolues à plusieurs catégories
de collectivités territoriales ou EPCI.
Après avoir été largement utilisée dans les collectivités
d’outre
-mer,
avec notamment la mise en place, en Martinique et en Guyane, de
collectivités territoriales uniques, regroupant les compétences des
départements et des régions, la différenciation se développe désormais en
métropole.
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COUR DES COMPTES
118
Les lois MAPTAM du 27 janvier 2014 et NOTRé du 7 août 2015
ont ainsi mis en place la métropole de Lyon, collectivité
sui generis
réunissant sur son territoire,
les compétences d’une métropole et d’un
département. La collectivité de Corse est substituée, depuis le 1
er
janvier
2018, à la collectivité territoriale de Corse et aux départements de Haute
Corse et de Corse du Sud. Une loi du 2 août 2019 a également instauré la
collectivité européenne d’Alsace, q
ui regroupe depuis le 1
er
janvier 2021
les départements du Haut-Rhin et du Bas-
Rhin et la dote d’attributions
spécifiques,
adaptées
aux
particularités
de
l’Alsace,
notamment
l’organisation sur son territoire de la coopération transfrontalière.
À ces exemp
les de simplification de l’organisation et de
rationalisation des compétences de collectivités territoriales volontaires
pour s’engager dans cette voie, peuvent toutefois être opposés les contre
-
exemples des métropoles du Grand Paris (MGP) et d’Aix
-Marseille-
Provence
78
(AMP), dont, quoique résultant également du principe de
différenciation, l’organisation singulière ne va pas dans le sens d’une
amélioration de la lisibilité et d’un renforcement de l’efficacité de la
gestion locale. La Cour a d’ailleurs formu
lé plusieurs recommandations
d’évolution de la MGP dans un récent rapport
79
.
La loi 3DS du 21
février 2022 offre désormais les bases d’une
amplification du mouvement de différenciation territoriale. Son article 1
er
a en effet introduit, à l’article
L. 1111-3-1 du CGCT, le principe selon
lequel
«
les règles relatives à l’attribution et à l’exercice des compétences
applicables à une catégorie de collectivités territoriales peuvent être
différenciées pour tenir compte des différences objectives de situations »
de collectivités relevant de cette catégorie.
Il pourrait notamment trouver à s’appliquer assez largement dans deux
situations justifiant la suppression d’un échelon
de gestion locale. La première
correspond à celle de départements fortement urbanisés, dan
s lesquels l’action
du conseil départemental se trouve contrainte par le poids de la métropole, en
termes de population, d’attractivité, de budget et de force de négociation dans
ses relations avec l’État (contrat de plan) ou la région (contrats de projet)
. Sauf
exception, la légitimité du département ne réside plus alors essentiellement
que dans sa politique d’aides aux communes rurales.
Dans certains cas les tensions, voire les conflits, entre le
département et la métropole ne permettent pas de développer les solidarités
nécessaires entre zones urbaines, périphériques et rurales. La solution peut
alors résider dans l’absorption par la métropole
, sur son territoire, des
78
Jusqu’à ce que la loi 3DS y apporte un correctif actuellement en cours de mise en œuvre
.
79
Cour des comptes,
L’organisation territoriale de la métropole du Grand Paris
,
rapport public thématique, janvier 2023.
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LA DÉCENTRALISATION 40 ANS APRÈS : UN ÉLAN À RETROUVER
119
compétences du département, selon un scénario inspiré de celui qui a
conduit à la création de la métropole de Lyon.
Un deuxième espace naturel d’application du principe de
différenciation territoriale concernerait les départements essentiellement
ruraux, faiblement peuplés, dans lesquels la superposition de trois autres
niveaux d’administra
tion locale est manifestement contre-productive. En
effet, dans ce cas, le soutien que les départements apportent aux communes
au nom de la solidarité territoriale, sous la forme de subventions et de
moyens d’ingénierie, ne peut
être efficient que s’il pre
nd appui sur des
EPCI suffisamment intégrés dans la gestion de leurs services de proximité
et la conduite de leurs politiques d’investissement.
Au-delà du scénario déjà évoqué, consistant à favoriser la création
de communes nouvelles pour faciliter la gouvernance des EPCI en
réduisant le nombre de leurs membres et à développer la formule nouvelle
de la commune-communauté, une solution consisterait à transférer au
département les compétences et ressources des EPCI, qui ne seraient
conservés
que
comme
« territoires
de
projet ».
Ce
schéma
de
rationalisation par la mutualisation des moyens financiers et humains des
départements et des intercommunalités pourrait être privilégié en
particulier dans les cas, nombreux, où ces dernières sont pénalisées par
l’absence ou l’insuffisance de capacités d’expertise.
Ces deux hypothèses de métropole-département ou de département-
intercommunalité ne font pas l’objet d’un consensus, au double motif,
d’une part, que le cas lyonnais repose sur des circonstances particulières et
n
’est pas directement généralisable et, d’autre part, que contrairement à
l’intercommunalité (cf. les modalités de désignation des conseillers
communautaires), le département est une collectivité territoriale et que les
communes ne pourraient lui déléguer la maîtrise de leurs projets.
b)
Le principe d’expérimentation consiste en une autorisation donnée
par la loi à une collectivité territoriale d’adapter une politique
publique ne faisant pas partie de ses attributions légales,
pour une période donnée.
C’est un
instrument complémentaire d’amélioration du service
rendu à l’usager en adaptant une politique publique locale aux spécificités
d’un territoire. Mis en place dans le cadre de la réforme constitutionnelle
de 2003, le droit à l’expérimentation a été élargi
par la loi du 13 août 2004
sur les libertés et responsabilités locales.
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COUR DES COMPTES
120
Le faible recours à cette formule
80
a conduit le législateur à en
simplifier la procédure et à en aménager les effets pour la rendre plus
attractive. Après l’adoption à ce titre d’une l
oi organique
81
, la loi 3DS du
21
février 2022 a ajouté aux mesures susceptibles d’être expérimentées par
les collectivités territoriales la mise à disposition par l’État, aux régions
volontaires, des autoroutes, routes ou portions de voies du réseau national
et la recentralisation des compétences de gestion du RSA normalement
dévolues aux départements. La même loi a également prolongé
l’expérimentation de l’encadrement des loyers prévue par la loi du
23
novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aména
gement et du
numérique (dite « loi ELAN »
). Désormais, quand bien même elle n’est
pas généralisée à l’ensemble du territoire, l’expérimentation peut être
pérennisée, à leur initiative, dans les collectivités où elle s’est révélée
fructueuse et constitue alors un nouveau vecteur de différenciation.
C -
Restaurer la place de l’État dans les territoires
Le «
besoin d’État
» dans les territoires est devenu prégnant au fil
des crises, économique, sociale ou sanitaire qui ont affecté le pays, et s’est
définitivemen
t ancré dans les esprits à l’occasion de la crise de la covid. Il
est attendu dans un rôle renforcé de stratège des politiques nationales et de
partenaire des collectivités territoriales, à la fois informateur, facilitateur,
conseil et parfois co-financeur
, en même temps que de garant de l’égalité
de traitement des droits et obligations des citoyens sur l’ensemble du
territoire national.
Il lui appartient aussi de continuer à jouer son rôle de prescripteur et
de normalisateur
82
et il doit reconstituer ses c
apacités d’exercice du
contrôle de la légalité et du contrôle budgétaire des actes des collectivités
territoriales (cf.
supra
, le point II.C.2). Au-delà, il lui revient de restaurer
des capacités d’expertise, technique, juridique ou financière, à même de l
ui
permettre de pleinement jouer les rôles sur lesquels il est attendu.
L’exercice est d’autant plus ambitieux que le contexte de rétablissement
80
Elle n’a été utilisée avant d’être généralisée qu’à trois reprises
: l’expérimentation du
RSA, celle de la tarification sociale de l’eau et l’expérimentation de l’accès à
l’apprentissage jusqu’à l’âge de 30
ans.
81
Loi organique du 19 avril 2019 relative à la simplification des expérimentations mises
en œuvre sur le fondement du quatrième alinéa de l’article
72 de la Constitution.
82
La Cour évalue depuis 2015 l’impact des décisions de l’État
sur les collectivités
territoriales et leurs établissements publics, en complément des évaluations réalisées
par le conseil national d’évaluation des normes et le secrétariat général du
Gouvernement. Les résultats de ces travaux sont présentés dans ses rapports annuels
sur la situation des finances publiques locales.
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LA DÉCENTRALISATION 40 ANS APRÈS : UN ÉLAN À RETROUVER
121
des comptes publics limite ses marges de manœuvre. Les mesures prises
dans ce sens depuis deux ans, notamment pour stabiliser les effectifs de
l’administration déconcentrée, s’inscrivent dans cette dynamique.
Dans certains domaines, l’État peut se désengager et accroître ainsi
l’efficacité globale de l’action publique. C’est le cas, par exemple, en
matière d’aménag
ement et de développement économique, du pouvoir
dévolu au préfet d’approuver les schémas élaborés par la région (
Sraddet
et SRDEII) afin de s’assurer de leur conformité aux lois et règlements en
vigueur ainsi qu’aux intérêts nationaux
83
. Il serait concevable de transférer
cette compétence aux régions, en vertu du pouvoir réglementaire que leur
reconnaît la Constitution, et de soumettre les actes correspondants au seul
contrôle de légalité du représentant de l’État.
En sens inverse, il est nécessaire que l’É
tat se réinvestisse sur
d’autres sujets
, comme le montrent les deux exemples suivants.
S’agissant de la politique du logement
84
, l’État n’a
pas suffisamment
accompagné et encadré le transfert par délégation, aux EPCI et
départements intéressés, de la compét
ence d’octroi des aides à la pierre. Il
n’a pas non plus aidé les collectivités et établissements concernés à
maîtriser les enjeux de la rénovation urbaine, faute d’un contrôle suffisant
des objectifs en la matière et d’une régulation budgétaire qui tienne
compte
de l’atteinte des résultats
85
. La Cour préconise ici un rééquilibrage des
responsabilités entre acteurs centraux et locaux - les EPCI ou les
départements -
qui permettrait, au plus près des bassins de vie, d’améliorer
l’habitat et de répondre mieux
aux souhaits des populations.
Dans le domaine routier
86
, l’État n’assume plus son rôle de
supervision de l’ensemble du réseau et des infrastructures et ne coordonne
pas suffisamment, à l’échelle locale, la régulation et la sécurité du trafic
ainsi que la pr
ogrammation des travaux d’investissement et d’entretien des
ouvrages existants. Aussi, contrairement aux dispositions prévues par la loi
du 13 août 2014 relative aux libertés et responsabilités locales en
contrepartie de la suppression des directions départementales de
l’équipement, il n’assure pas la cohérence et l’efficacité du réseau routier
dans son ensemble, décentralisé ou non.
83
En application des articles L. 4251-7 et 16 du CGCT.
84
Cour des comptes,
Restaurer la cohérence de la politique du logement en l’adaptant
aux nouveaux défis
, les enjeux structurels pour la France, novembre 2021.
85
Cour des comptes,
La territorialisation des politiques du logement : consolider les
acquis pour franchir de nouvelles étapes
, référé du 10 novembre 2020.
86
Cour des comptes,
L’entretien des routes nationales et départementales
, rapport
public thématique, mars 2022.
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COUR DES COMPTES
122
État partenaire, État coordonnateur, État arbitre ou tiers de
confiance, des exemples récents peuvent aussi être valorisés. Le succès du
soutien qu’au moment de la crise sanitaire, il a apporté aux industries de la
filière aéronautique
87
en est une illustration. La conclusion du plan
« Marseille en grand », dans lequel il a agi comme un tiers de confiance
entre les intérêts territoriaux et politiques divergents des collectivités et
établissements publics locaux d’un même territoire,
en offre une autre. En
l’espèce, l’État s’est aussi impliqué, par un effort financier massif, pour
corriger les conséquences sur la qualité des services publics locaux de
nombreuses années de sous-investissement des collectivités concernées.
87
Cour des comptes,
Le soutien public à la filière aéronauti
que, des aides d’urgence
efficaces, une transformation à accélérer
, communication à la commission des finances
du Sénat, février 2022.
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LA DÉCENTRALISATION 40 ANS APRÈS : UN ÉLAN À RETROUVER
123
______________________ CONCLUSION ______________________
Tout le monde se réclame de la décentralisation, comme moyen par
excellence de renforcer la démocratie locale, de rapprocher la décision
publique du c
itoyen, d’améliorer la gestion des services publics,
conformément aux objectifs fondateurs de l’acte I de la décentralisation en
1982. Chaque gouvernement, depuis 12 ans, a souhaité faire adopter « sa »
loi de décentralisation, ce qui a donné lieu à un mouvement législatif abondant
et quasiment continu. Mais, en vérité, la décentralisation n’est pas aboutie.
Comparativement aux autres pays de l’Union européenne, la
France ne s’est pas dotée de l’organisation décentralisée proclamée par
la révision constitutionnelle de 2003. En témoignent la plus faible part des
dépenses locales dans les dépenses publiques, comme l’étendue limitée des
compétences dévolues aux collectivités territoriales.
De plus, les priorités institutionnelles changeantes ont occasionné
une très forte imbrication des compétences des différents échelons de
collectivités, qui en rend la lecture pratiquement illisible. Les interrogations
formulées par la Cour dans son rapport de 2009
88
sur l’efficacité de la
conduite de la décentralisation par l’État subsistent aujourd’hui.
La priorité donnée, des années durant, au couple région-
intercommunalité plutôt qu’au couple commune
-département, sur laquelle
le législateur est revenu durant la dernière décennie, a pu accroître la
distance entre le citoyen-c
ontribuable et le cadre d’exercice de la
démocratie locale. Resserrer ce lien, recréer au profit de tous les échelons
de la démocratie locale une relation de proximité et de confiance avec les
citoyens paraît indispensable dans un contexte d’érosion, au ni
veau
national, de la démocratie représentative.
Une nouvelle étape de la décentralisation est souhaitable, qui fixera
une répartition plus claire des compétences entre les différents échelons de
gestion locale
et entre les collectivités territoriales et l’
État et dotera
chaque niveau des moyens lui permettant d’assumer ses compétences dans
des conditions d’efficience et d’efficacité mesurables.
Si une refonte globale du dispositif s’avère peu réaliste aujourd’hui,
il convient d’en conserver l’ambition et, à
plus court terme, d’utiliser
pleinement les possibilités offertes par les lois existantes, notamment la
différenciation et l’expérimentation, de donner davantage de force et
d’efficacité aux outils et dispositifs de coopération entre collectivités et,
enf
in, de redéfinir le rôle de l’État territorial stratège, régulateur et
partenaire, doté de moyens suffisants.
88
Cour des comptes,
La conduite par l’État de la décentralisation
, rapport public
thématique, octobre 2009.
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Réponses concernant le chapitre
«
La décentralisation 40 ans après
: un élan
à retrouver
»
et le chapitre
«
Les finances
locales, un mode de financement à redéfinir
»
Réponse de la Première ministre
............................................................
169
Réponse de la présidente de Régions de France
.....................................
176
Réponse du président de l’assemblée des départements de France
........
183
Réponse du président de l’association Intercommunalités de France
.....
186
Reponse de la présidente de
l’association France Urbaine
.....................
190
Réponse du président de l’association Villes de France
.........................
195
Réponse du président de l’association petites villes de France
...............
197
R
éponse du président de l’association des maires de France
..................
199
Réponse du président de la métropole de Toulouse
................................
206
Destinataires n’ayant pas répondu
Monsi
eur le président de l’association des maires ruraux de France
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RÉPONSE DE LA PREMIÈRE MINISTRE
Sur le chapitre « La décentralisation 40 ans après : un élan à
retrouver »
Vous avez bien voulu m'adresser le chapitre introductif du rapport
public annuel 2023, intitulé « La décentralisation 40 ans après : un élan à
retrouver ».
La nature des deux premiers actes de décentralisation menés en
1983-1986 et en 2003-2004, qui comportaient des transferts de
compétences très substantiels aux collectivités territoriales, se distingue
des textes adoptés depuis 2010, qui ont eu pour principal objectif d'affermir
et de rationnaliser l'organisation décentralisée de la République. À une
phase de décentralisation a succédé une phase de consolidation. Le
Gouvernement et le Parlement ont eu le souci, à chaque étape, de préserver
les libertés constitutionnellement garanties aux collectivités, en s'attachant
au « triptyque compétences-ressources-moyens ».
Avec le recul de 40 années de décentralisation, les collectivités ont
besoin de visibilité et de stabilité dans leurs compétences. L'action locale
doit être orientée vers l'approfondissement des réponses à apporter aux
besoins de nos concitoyens plutôt que vers l'adaptation chronophage à des
réformes continuelles.
Le Président de la République a souligné l'importance de la
différenciation
et
de
la
proximité
pour
construire
une
vraie
décentralisation. Elle répond en effet à quatre principes indissociables :
d'abord, transférer des compétences, ensuite, accorder des ressources
dynamiques et adaptées, puis donner des capacités de différenciation, et,
enfin, assumer les responsabilités qui vont avec.
La décentralisation doit donc s'inscrire dans un projet de territoire
et dans un dialogue dense entre l'État et les collectivités. L'agenda
territorial, que je souhaite bâtir avec les élus locaux, doit permettre de
nous donner une lecture commune des défis à relever, des leviers à activer
et des moyens nécessaires. De même, des groupes de travail ont été
institués pour partager, avec les associations d'élus, une vision prospective
des finances locales.
C'est notamment dans ce cadre que je souhaite, avec les
collectivités, améliorer le service public de la petite enfance, atteindre le
plein emploi et répondre aux défis de la transition écologique.
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COUR DES COMPTES
170
I) S'agissant de la rationalisation inachevée
de l'organisation territoriale
Comme vous le soulignez, le succès des dispositifs mis en place pour
favoriser le rapprochement des communes doit être réaffirmé : les
dispositifs de bonification (exemption de contribution au redressement des
finances publiques, maintien des dotations...) et de souplesse successifs
(effectif du conseil municipal, régime indemnitaire...) prévus par plusieurs
lois depuis 12 ans en faveur des communes nouvelles ont permis de
fusionner de nombreuses communes et doivent être poursuivis.
Dans ce contexte, la montée en puissance de l'intercommunalité
constitue un levier incontournable afin de permettre aux communes
françaises, dans leur diversité et quelle que soit leur taille, de faire face à
l'exercice de leurs nombreuses compétences face à des enjeux toujours plus
complexes. Nous devons donc continuer à chercher la voie et les moyens
d'une coopération intercommunale efficace et durable, en préservant
l'action communale.
Cette voie passe nécessairement par le renforcement des
mécanismes permettant l'association effective et complète des maires et des
communes à la gouvernance et au fonctionnement de l'intercommunalité.
La conférence des maires et le pacte de gouvernance, institués par la loi
du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la
proximité de l'action publique, ont vocation à renforcer cette association
et à permettre aux EPCI de fonctionner sur la base de projets de territoire
construits et mis en œ
uvre de manière pleinement partagée.
De la même manière, la possibilité pour les communes membres
d'un établissement public de coopération intercommunale de transférer
des compétences ou des équipements à l'échelon intercommunal répond à
cette logique.
L'analyse de la Cour sur les rôles respectifs des régions et des
départements est partagée. Si les régions ont pu s'affirmer comme des
acteurs majeurs, en particulier par leurs compétences économiques, de
formation professionnelle et de transports, la redéfinition de leurs
périmètres en 2016 a redonné à l'échelon départemental un nouvel élan en
termes de proximité.
Enfin, s'agissant de l'action des services déconcentrés de l'État, le
contrôle
de
légalité,
l'activité
de
conseil
aux
collectivités
et
l'accompagnement financier par les dotations de l'État, notamment celles
destinées à soutenir l'investissement, relevées à plus de 4 Md€ en 2023, sont
des missions portées au quotidien par les préfectures. La Direction générale
des collectivités locales (DGCL) assure d'ailleurs un accompagnement
Rapport public annuel 2023 - mars 2023
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LES FINANCES LOCALES, UN MODE DE FINANCEMENT À REDÉFINIR
171
important des services déconcentrés en la matière, en particulier par
l'intermédiaire du pôle interrégional d'appui au contrôle de légalité.
L'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) et le Centre
d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et
l'aménagement (CEREMA) apportent quant à eux un appui soutenu en
ingénierie de projets, à travers le développement d'une offre d'ingénierie sur
mesure et territorialisée (Action Cœur de Ville, Petite
Ville de demain,
Avenir Montagnes).
II) S'agissant de l'imbrication des compétences
des collectivités territoriales et de leurs groupements
Le constat de la Cour d'une imbrication des compétences des
collectivités territoriales et de leurs groupements met en évidence une
réalité partagée par un grand nombre d'acteurs.
Selon la Cour, les départements abuseraient « de la capacité à
intervenir dans tout domaine présentant un intérêt local non confié par la
loi à une autre collectivité ». Le législateur est cependant intervenu dans
tous les champs majeurs des compétences décentralisées depuis 2010 afin
de déterminer un niveau de collectivité responsable à travers la
détermination de compétences exclusives, d'organiser les coopérations en
cas de compétences partagées et de limiter les interventions concurrentes
notamment en matière de cofinancement.
La Cour appelle à légiférer sur la notion d'intérêt communautaire
afin qu'elle soit déterminée selon des critères formalisés et objectifs. Or,
l'intérêt communautaire est une notion dynamique et non figée, visant à
faciliter l'exercice des compétences par les EPCI à fiscalité propre et par
là-même l'intégration intercommunale, qui permet de s'inscrire dans une
logique de différenciation territoriale. Un encadrement législatif me paraît
donc peu opportun.
Comme le souligne ta Cour, les efforts de mutualisation doivent se
poursuivre, sans créer de nouvelles structures. Le nombre de syndicats, s'il
demeure important, a connu un mouvement de réduction très significatif
depuis la mise en place des premiers schémas départementaux de
coopération intercommunale prescriptifs en 2010. Le nombre total de
syndicats de communes et de syndicats mixtes ouverts ou fermés est ainsi
passé de 15 366 en janvier 2010 à 8 628 en janvier 2022, soit une
diminution de plus de 46 %.
Enfin, concernant le constat d'un affaiblissement du contrôle de
l'État, il faut préciser que l'activité de contrôle représente une partie
importante de l'activité des préfectures. Ainsi, en 2021, 6 280 446 actes ont
été reçus (contre 5 866 736 en 2020) et 1 282 781 ont été contrôlés (contre
Rapport public annuel 2023 - mars 2023
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COUR DES COMPTES
172
1 277 577 en 2020). Le taux de contrôle des actes prioritaires se situe, en
2021, à 83 %. S'agissant de la phase contentieuse, on observe, en 2021,
une diminution du nombre d'affaires portées devant le juge administratif,
avec 817 déférés contre 1 396 en 2020. Toutefois, le nombre de déférés
déposés a doublé entre 2015 et 2020.
La mission constitutionnelle du contrôle de légalité reste une
mission prioritaire pour les préfectures, comme l'illustre la stabilité du
taux de contrôle des actes reçus, de l'ordre de 20 % depuis 2015, et ce,
sans inflexion malgré la crise sanitaire. Un effort a, en outre, été fait pour
accélérer la télétransmission des actes (73 % en 2021 contre 53 % en
2016) grâce au système d'information @CTES.
III) S'agissant de la nécessité d'une relance progressive
et organisée de la décentralisation
Le rapport se conclut par un appel à « un réaménagement ambitieux
mais pragmatique de l'organisation territoriale qui devrait concerner
aussi bien les collectivités que l'État », écartant l'idée d'un nouveau grand
acte de décentralisation d'une part et la poursuite d'améliorations de
l'organisation décentralisée par « petits pas » d'autre part. Vous proposez
plusieurs améliorations en ce sens.
Vous recommandez de permettre au conseil communautaire de
modifier les montants des attributions de compensation des communes à la
majorité qualifiée des deux tiers du conseil communautaire. Je partage le
constat selon lequel, dans certains EPCI à fiscalité propre, le montant des
attributions de compensation versées aux communes est manifestement
déséquilibré et ne correspond plus à la réalité du partage des compétences.
Votre recommandation permettrait effectivement de traiter quelques cas
spécifiques, qui pourrait faire l'objet d'une analyse approfondie
Le versement de la dotation globale de fonctionnement (DGF) à
l'EPCI à fiscalité propre, qui serait chargé de la répartir entre ses
communes membres selon une méthode de droit commun, à laquelle il
pourrait déroger, est déjà possible. L'article L. 5211-28-2 du Code général
des collectivités territoriales (CGCT) permet à un EPCI à fiscalité propre
et à ses communes membres de s'entendre pour mettre en commun leur
DGF et la répartir sur la base de critères de ressources et de charges
déterminés par le conseil communautaire.
L'adoption obligatoire de conventions de partage du produit de la
taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) entre les communes et les
EPCI à fiscalité propre, notamment pour partager l'impôt acquitté par une
entreprise s'installant dans une zone d'activité économique d'intérêt
communautaire, est une proposition qui est également, en partie, satisfaite.
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LES FINANCES LOCALES, UN MODE DE FINANCEMENT À REDÉFINIR
173
Les communes et les EPCI à fiscalité propre peuvent déjà s'entendre pour
adopter de telles conventions de partage. En outre, les pactes financiers et
fiscaux, obligatoires dans certaines conditions, répondent à cet objectif de
partage de la ressource fiscale sur le territoire d'une intercommunalité.
Tels sont les éléments que je souhaitais porter à votre connaissance.
Sur le chapitre « Les finances locales, 40 ans après les grandes
lois de décentralisation »
Vous avez souhaité recueillir les observations qu'appelle de ma part
l'insertion au rapport public annuel de la Cour des comptes relative aux
finances locales.
Je partage la majorité des constats formulés par la Cour des
comptes dans cette insertion au rapport public annuel.
En premier lieu, la situation financière des collectivités territoriales
est maîtrisée. Leurs ressources et leur épargne atteignent aujourd'hui un
niveau supérieur à celui antérieur à la crise sanitaire. Leur encours de
dette est stable et ne représente qu'une part limitée de l'endettement
national. Elles disposent des moyens pour maintenir un niveau
d'investissement important.
Cette situation globale peut néanmoins masquer des situations
individuelles différentes, notamment au sein du bloc communal. Certaines
collectivités locales, notamment les communes rurales exerçant des
charges de centralité et les communes urbaines accueillant une population
fragile, peuvent faire face à des difficultés dont le Gouvernement a montré
qu'il sait tenir compte.
Le constat d'une bonne situation financière est particulièrement
avéré pour la plupart des départements qui, grâce au dynamisme des droits
de mutation à titre onéreux et au ralentissement des dépenses au titre du
revenu de solidarité active, disposent en 2021 et en 2022 d'un niveau
d'épargne brute et d'épargne nette jamais observé. En matière de
financement des allocations individuelles de solidarité (AIS), une
expérimentation de la recentralisation du financement du revenu de
solidarité active (RSA) a été ouverte par l'article 43 de la loi de finances
pour 2022 et l'article 132 de la loi du 21 février 2022 relative à la
différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses
mesures de simplification de l'action publique locale, dite loi « 3DS ». La
Seine-Saint-Denis et les Pyrénées-Orientales en bénéficient depuis 2022,
le département de l'Ariège depuis 2023.
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COUR DES COMPTES
174
Cette situation financière globale maîtrisée résulte de la capacité de
l'ensemble des collectivités territoriales à faire évoluer leur modèle de
fonctionnement en fonction de la conjoncture économique. Elle témoigne
de l'engagement et de la responsabilité des élus locaux pour répondre aux
besoins de nos concitoyens tout en préservant l'équilibre budgétaire de leur
collectivité.
Cette bonne situation financière résulte également du soutien
continu apporté par l'État. Entre 2017 et 2022, les concours financiers de
l'État aux collectivités territoriales ont progressé de 2,5 %, représentant
une hausse de près de 5
Md€
; la dotation globale de fonctionnement et les
dotations de soutien à l'investissement local ont été préservées. En outre,
pour faire face à la crise sanitaire ou aux effets de l'inflation, le
Gouvernement a déployé un ensemble d'outils budgétaires inédits visant à
soutenir les collectivités territoriales, comme, par exemple, dans le cadre
du plan de relance, une hausse de 2 M
d€
des dotations de soutien à
l'investissement local.
Ce soutien budgétaire sera accentué en 2023, puisque, d'une part,
un ensemble de dispositifs ont été institués pour répondre à la hausse des
prix de l'énergie avec plus de 2,5 Md€ et, d'autre part, l'Ét
at financera pour
la première fois depuis 13 ans la hausse de la péréquation avec une
augmentation de 320
M€
de la dotation globale de fonctionnement.
En second lieu, comme le mentionne la Cour des comptes, les
collectivités territoriales ont un rôle majeur à jouer dans l'investissement
public. Elles seront l'un des premiers acteurs des grands défis que nous
devrons collectivement relever dans les années à venir en matière
notamment de transition écologique et de préservation de l'environnement.
Le Gouvernement sera à leurs côtés dans cette démarche et son
engagement se matérialise dès à présent par la création en 2023 d'un fonds
pour l'accélération et de la transition écologique dans les territoires doté de
2
Md€. Ce «
fonds vert » vient compléter le soutien de l'État à
l'investissement des collectivités territoriales par l'intermédiaire notamment
de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), de la dotation de
soutien à l'investissement local (DSIL) et du fonds de compensation de la
taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA). Concernant le financement des
investissements des collectivités locales, je souscris au besoin de disposer
d'une meilleure coordination des subventions accordées par les différents
acteurs. Cette coordination pourrait s'accompagner d'un meilleur fléchage
de ces crédits sur des projets d'investissement tournés vers la transition
écologique afin d'accompagner les collectivités dans cette transition.
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LES FINANCES LOCALES, UN MODE DE FINANCEMENT À REDÉFINIR
175
Par ailleurs, dans le cadre de la transition écologique, le
Gouvernement veille à renforcer la visibilité pluriannuelle des crédits de
l'État pour les collectivités locales, notamment via les contrats de relance
et de transition écologique (CRTE) qui ont vocation à décliner le volet
territorial des contrats de plan État-région (CPER) 2021-2027. Le
Gouvernement est également attentif à l'articulation entre les documents
de planification des collectivités et les instruments contractuels pour la
cohésion des territoires : les CPER se fondent ainsi sur les objectifs inscrits
dans les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et
d'égalité des territoires (SRADDET).
La Cour souligne que la suppression progressive de certains impôts
locaux aurait distendu le lien entre les collectivités locales et les
contribuables, en dépit des dégrèvements que l'État assumait au profit des
plus fragiles d'entre eux. Je relève que, systématiquement, ces suppressions
d'impôts locaux ont fait l'objet d'une compensation intégrale, dynamique et
de nature fiscale. Le transfert de fractions d'impôt national aux collectivités
locales leur a été jusqu'à présent bénéfique. La TVA a ainsi progressé de
près de 10 % en 2022, bien davantage que les impôts locaux ou que les
dotations dont elle est venue compenser la suppression.
Au demeurant, le lien entre les contributions aux financements des
services locaux et les habitants et entreprises existe toujours. Les
contribuables continuent d'acquitter les taxes foncières et la cotisation
foncière des entreprises, impôts dont les collectivités continuent à fixer le
taux. Par ailleurs, la taxe d'habitation demeure sur les résidences
secondaires ce qui en fait un outil pour lutter contre la rétention foncière.
Afin de répondre à la volonté de certaines collectivités locales de préserver
un lien entre leurs ressources et l'exercice de leurs compétences, la loi de
finances pour 2023 prévoit d'ailleurs que la dynamique de TVA attribuée au
bloc communal en contrepartie de la suppression de la CVAE sera répartie
sur la base de critères visant à inciter les communes et des EPCI à fiscalité
propre à accueillir des entreprises.
La Cour des comptes préconise par ailleurs une réforme du système
de financement des collectivités territoriales afin de le rendre plus stable
et plus lisible.
Les collectivités territoriales ont fait l'objet d'une évolution sensible
de leur schéma de financement. Depuis 2021, il a été profondément modifié
avec la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales
et l'octroi, afin de leur assurer une compensation intégrale, pérenne et
dynamique, d'une fraction de TVA de plus de 20
Md€. Par conséquent, il
me semble utile d'évaluer l'actuel schéma de financement des collectivités
territoriales avant de le faire évoluer, en concertation avec elles.
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COUR DES COMPTES
176
Le rapport recommande également d'accentuer le caractère
péréquateur des dotations de l'État aux collectivités territoriales. Je
partage le souhait de faire progresser les mécanismes de péréquation afin
de réduire les écarts de richesse entre les collectivités locales. À ce titre,
le Gouvernement a procédé à une hausse inédite des dotations de
péréquation au sein de la dotation globale de fonctionnement entre 2017
et 2022, qui sera amplifié en 2023, comme indiqué plus haut : sous le
premier quinquennat d'Emmanuel Macron, la dotation de solidarité rurale
a progressé de 32 %, la dotation de solidarité urbaine de 23 % et la
dotation d'aménagement des communes d'outre-mer de 43 %. La Cour
souligne également la nécessité d'associer les collectivités territoriales à
la trajectoire de retour à l'équilibre des comptes publics. Si le
ralentissement récent du taux de croissance de la dépense locale s'inscrit
dans un contexte marqué par l'absence de transferts nouveaux de
compétences, il s'explique également par les outils de gouvernance des
finances locales mis en place au cours des dernières années. La Cour
rappelle ainsi que « l'objectif de modération de l'évolution des dépenses
locales » fixé par la loi de programmation des finances publiques (LPFP)
pour les années 2018 à 2022 « a été respecté ». Il convient aujourd'hui de
poursuivre nos objectifs collectifs en matière de maîtrise des dépenses
publiques. Cette volonté de rétablir une trajectoire de finances publiques
crédible est un objectif partagé et l'État comme les collectivités
territoriales doivent continuer à améliorer l'efficience des dépenses
publiques.
Un dialogue permanent avec les collectivités territoriales a été mis
en place, notamment avec un comité des financeurs des dépenses sociales
et des échanges réguliers avec les différentes strates de collectivités sur
leurs perspectives financières. Je souhaite poursuivre ce dialogue sur
l'ensemble de ces sujets afin de maintenir la relation de confiance entre
l'État et les collectivités locales, qui est indispensable pour répondre avec
plus d'efficacité aux besoins de nos concitoyens et de nos territoires.
RÉPONSE DE LA PRÉSIDENTE DE RÉGIONS DE FRANCE
Par courrier en date du 10 janvier dernier, vous m’avez transmis le
deuxième chapitre du rapport public annuel 2023 sur la décentralisation.
Les observations formulées par la Cour appellent de ma part des
réponses sur l’évolution du poids des finances locales, du mode de
financement des collectivités ainsi que sur un éventuel encadrement de la
dépense locale.
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LES FINANCES LOCALES, UN MODE DE FINANCEMENT À REDÉFINIR
177
La Cour relève en premier lieu que le poids des finances locales
s’est accru au sein des finances publiques au cours des quarante dernières
années, en raison des différentes lois de décentralisation et des transferts
de compétences et financiers qui s’y rattachen
t. « En 1980, les collectivités
locales représentaient 17 % des dépenses et 15 % des recettes de
l’ensemble du secteur public. Leur part s’est légèrement accrue pour
atteindre 20,2 % des dépenses publiques en 2019 avant de redescendre à
19 % en 2021 sous l
’effet de la forte augmentation des dépenses de l’État
et de la sécurité sociale pendant la crise sanitaire ».
Il convient de souligner, dès ce stade de l’analyse, que cette
augmentation du poids des dépenses locales ne s’est traduite
:
-
d’une part ni par
une augmentation de la dette locale attestant que les
collectivités territoriales ne sont pas responsables du déficit public de
la France : « Enfin, la maî
trise de la dette n’est plus l’enjeu principal
des
finances
publiques
locales »
et
« Depuis
les
lois
de
décentralisation de 1982-1983, la dette des collectivités locales a été
progressivement maîtrisée et son poids ramené de 9,4 points de PIB
en 1993 à 8,4 points en 2021 » ;
-
d’autre part ni par une hausse de leurs dépenses de personnel
: « La
masse salari
ale représente aujourd’hui 60
% des dépenses de
fonctionnement (66 % en 1982) ».
Cette augmentation des dépenses locales est également à mettre en
perspective en comparaison avec nos principaux partenaires européens :
« le poids de la dépense publique locale en France demeure en retrait par
rapport aux autres pays de l’Union européenne (17,9
%) » ou encore
«
cette situation résulte d’une décentralisation plus forte de compétences
et de ressources aux institutions locales ». Parmi les différents blocs de
collectivités, ce constat est d
autant plus marqué concernant les régions,
la Cour rappelant à juste titre que « le budget cumul
é
de l
ensemble des
régions françaises (37,7
Md€ en 2021) est significativement inferieur à
celui du Land de Bade-Wurtemberg (57,4
Md€)
».
La Cour note que « le dynamisme de ces ressources transférées
(TVA notamment) a participé
à
la sécurisation durable des équilibres
financiers locaux, au détriment de ceux de l
État qui a finalement support
é
seul les impacts des crises et aléas divers au travers d’un accroissement de
sa dette ». Cette observ
ation, pour juste qu’elle soit, résulte du fait que seul
l’État peut, en regard des règles de gestion applicables aux acteurs
publics, adopter des budgets et en voter une exécution en déséquilibre. À
cet égard, seul l’État dispose d’une faculté de mobilisa
tion du déficit public
et, dans cette ampleur, de la dette comme instruments d’intervention lors
de crise d’envergure internationale.
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COUR DES COMPTES
178
La Cour ajoute que « Pour autant, les collectivités ne sont pas
totalement exemptes de risques sur leurs ressources. La crise sanitaire a
montré la grande exposition au risque conjoncturel de certaines d’entre
elles, comme les communes touristiques, du fait de l’effondrement de la taxe
de séjour ou de la taxe sur les produits des jeux. Elle a aussi révélé la
sensibilité des recettes, autres que les prélèvements obligatoires,
à
la
situation économique et la forte exposition aux évolutions de la conjoncture
des
collectivités
dont
la
part
des
recettes
tarifaires
(piscines,
médiathèques...) et d’occupation de l’espace public (pa
rkings publics,
terrasses de bars...) est importante ». Il convient, à cet égard, de rappeler
que les régions ont pleinement subi les conséquences de la crise sanitaire et
qu’elles sont, de surcroît, l’échelon de collectivité qui a le plus augmenté son
niv
eau d’investissement pour accompagner le plan de relance de l’État.
Au cours de l’année 2020, en neutralisant la recentralisation de la
compétence apprentissage, les Régions ont enregistré une baisse de
206
M€
de leur fraction de TVA, de 100
M€
de leur fraction de TICPE et
de 208
M€
de la taxe sur les certificats d’immatriculation. A ces pertes se
sont également ajoutées des baisses de recettes dans le secteur du transport
public de voyageurs, accompagnées d
’une hausse sensible des charges
supportées par les r
égions, sans que l’État n’apporte de compensation
financière. Les régions ont ainsi vu leur épargne brute chuter de 21,6 %
en 2020 et leur capacité de désendettement se dégrader de 4,3 à 6 ans, soit
comme la Cour a pu le relever, la catégorie de collectivités qui a été la
plus impactée par la crise sanitaire. Régions de France souligne que la
fraction de TVA, qui s’est substituée à la part régionale de CVAE depuis
le 1
er
janvier 2021, n’est assortie d’auc
un plancher garanti à la différence
de la fraction de TVA, qui a remplacé la DGF des régions en 2018.
La Cour rappelle que les collectivités représentent le premier
investisseur public et que « Dans une moindre mesure, départements et
régions contribuent directement
à
l
investissement local, notamment sur
les équipements qui leur ont été transférés par l’État, lycées et collèges,
transports publics pour l’essentiel
». Alors que les régions représentaient
15
%
de la dépense locale en 2019, leur part dans l’
investissement public
local représentait 23 %
en 2021. Elles sont l’échelon de collectivités qui a
produit l’effort le plus important d’investissement aux côtés de l’État pour
la relance du pays :
entre 2019 et 2021, les dépenses d’investissement des
Régions ont ainsi connu une progression de 19,7 %, soit une hausse de
2,2
Md€
(11,2
Md€ en 2019 et 13,4
Md€ en 2021) attestant de leur plein
engagement au titre du plan de relance et renforçant leur rôle déterminant
au sein de l’investissement local, notamment dans les domaines de
l’économie, des transports et de la transition
énergétique.
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LES FINANCES LOCALES, UN MODE DE FINANCEMENT À REDÉFINIR
179
Enfin, simultanément à cette hausse sensible des dépenses
régionales d’investissement, «
les dépenses de fonctionnement des régions
n’en constituent qu’une part minoritaire et maîtrisée dans la durée (11
%
en 2021) », ce qui rejoint les concl
usions d’une étude réalisée par la
Direction générale des collectivités locales
135
(DGCL) publiée au mois de
février 2021 et concluant que « les dépenses de fonctionnement des régions
se trouvent en 2019 au même niveau qu’en 2015, pour les régions
fusionnées comme pour les autres régions, hors transports transférés et
gestion des fonds européens ».
S’agissant de l’évolution du mode de financement des collectivités, le
rapport publié par la Cour des comptes à la demande du Sénat, cet automne,
permet de poser
un débat crucial sur l’avenir des finances locales.
Régions de France partage ainsi l
avis de la Cour estimant que « Les
réformes successives de la fiscalité locale ont, en effet, modifi
é
considérablement les principes de financement des politiques publiques
locales. En substituant des fractions de fiscalité nationale, sur lesquelles les
collectivités ne disposent pas de pouvoir de taux,
à
des recettes de fiscalité
locale, elles ont retiré des marges de manœuvre financières aux collectivités.
Ce faisant, elles ont distendu le lien, pour les habitants comme pour les
entreprises, entre contribution
à
la charge publique locale et service public
rendu aux usagers ». Ce constat se vérifie particulièrement pour les
Régions : leur autonomie fiscale « se limite
à
présent
à
environ 10 % de leurs
recettes (part de taxe intérieure de consommation sur les produits
énergétiques -
TICPE et taxe sur les certificats d’immatriculation)
».
Comme avait pu également le relever la Cour des comptes dans son
dernier rapport
annuel sur les finances publiques publié, à l’exception de la
TVA, « Les autres recettes des régions ont perdu de leur dynamisme ». En
effet, les recettes de la taxe sur les certificats d’immatriculation, après avoir
chuté de 266
M€
en 2020, ont atteint 2,2
Md€ en 2021 alors qu’elles
dépassaient 2,3
Md€ avant la crise. Cette situation résulte d’un niveau de
ventes de véhicules neufs toujours en net retrait par rapport à l’année
2019
mais également en raison de l’exonération de carte grise, imposée par
l’Éta
t, sur les véhicules électriques. Or, la part des véhicules neufs pour les
particuliers, bénéficiaires de l’exonération de carte grise, est passée de 2
%
en 2019 à 13,3 % en 2022 (en 2035, il est également prévu au niveau
européen la fin de la vente des vé
hicules thermiques). Cette mesure ne s’est
pas traduite par une compensation de pertes de recettes pour les régions. Le
135
Les dépenses de fonctionnement des régions se trouvent en 2019 au même niveau
qu'en 2015, pour les régions fusionnées comme pour les autres régions.
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COUR DES COMPTES
180
produit de cette taxe devrait connaître une nouvelle diminution de 13 % en
2022. En raison également de la transformation du parc automobile, les
recettes de TICPE sont amenées à diminuer au cours des prochaines années.
Ainsi, « un scénario possible de réforme pourrait recentrer toute la
fiscalité locale sur le bloc communal pour plus d’autonomie et de
responsabilité, tandis que les départements bénéficieraient d
un financement
dynamique et plus solidaire pour faire face
à
leurs dépenses sociales
(dotation d’action sociale et fiscalité nationale) et que les régions se
verraient affecter une part plus importante de fiscalité nationale économique
(TVA et impôt sur les sociétés (IS)) en phase avec leurs compétences ». Cette
proposition pourrait rejoindre en partie celle portée par le Livre Blanc des
Régions, « Vers une République de la confiance », publié en 2022, appelant
à un système de partage et de codécision pour un certain nombre d
impôts
nationaux (TVA, IR, IS, CSG, etc.). Il propose notamment de rechercher les
conditions dans lesquelles une fraction de l
assiette et/ou du taux de ces
impôts partagés pourrait être laissée
à
la décision des régions sans
augmentation globale de la pression fiscale. Comme le souligne à juste titre
la Cour, «
La mise en œuvre de toute réforme exigera en tout état de cause
de rétablir la confiance entre les collectivités locales et l’État
».
Régions de Fran
ce appelle l’attention sur la recommandation
proposant « la suppression des rétrocessions de frais de gestion des impôts
locaux ». En effet, les frais de gestion transférés aux collectivités ne
contribuent pas à la clarté du système de financement des collectivités mais
ces derniers constituent toutefois une ressource dynamique. Les régions,
dans une exigence de prévisibilité pluriannuelle des recettes et des
engagements, ne pourraient concevoir une suppression des frais de gestion
qui leur sont affectés qu
’à la condition qu’ils soient remplacés par une
ressource dynamique.
Dans ce cadre, la Cour relève que « Les transferts de compétences
s
accompagnent de l
attribution de ressources équivalentes
à
celles qui
étaient consacrées par l
État
à
leur exercice, soit une compensation de leur
coût historique, sans prise en compte de l’évolution future de ces
charges ». Cette observation de la Cour est assortie du constat que « Le
dialogue entre l’État et les collectivités locales sur le niveau de
financement des c
ompétences transférées fait l’objet de tensions
récurrentes ». Le Livre blanc des régions vise à cet égard, à garantir
constitutionnellement que les ressources attribuées dans le cadre de
transferts de compétences soient équivalentes aux charges transférées. Il
conviendrait ainsi que ces compensations fassent l'objet d'une réévaluation
régulière tenant compte de la dynamique exogène des charges transférées.
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LES FINANCES LOCALES, UN MODE DE FINANCEMENT À REDÉFINIR
181
Régions de France ne partage pas l’avis de la Cour estimant que
« Les mécanismes de péréquation (entre les régions) sont complexes mais
leur volume est insuffisant ». À ce titre, Régions de France rappelle que la
loi de finances initiale pour 2022 a réformé en profondeur le système de
péréquation régionale. En effet, dans le cadre de l’accord de partenari
at
et en conséquence de la suppression de la part régionale de CVAE et de
son remplacement par une fraction de TVA, les r
égions s’étaient engagées
à définir un nouveau fonds de péréquation régionale avec une traduction
législative au sein du PLF 2022. Il s
’agissait plus particulièrement
d’arrêter entre elles, à la demande du Premier ministre, la manière de
répartir leurs ressources issues de la réforme de la taxe professionnelle.
Les régions ont considéré dans un premier temps que la substitution de la
TVA à la part régionale de CVAE supprimait les différentiels territoriaux
de croissance de la ressource fiscale. Elles ont ainsi cherché à gommer les
disparités issues de la réforme antérieure et qui pouvaient générer des
différentiels artificiels. Dans ce cad
re, les Régions ont proposé d’intégrer
dans la fraction de TVA (ex-
CVAE) les montants issus de l’ancien fonds de
péréquation régionale et les prélèvements au titre du FNGIR.
Le système finalement retenu dans la loi de finances pour 2022
diffère des propositions unanimement souhaitées par les régions. Le texte
soumis au vote des parlementaires ne retient pas un retraitement spécifique
pour deux Régions qui aurait permis de tenir compte de leurs situations
spécifiques et ne conserve pas la transparence de la contribution de la
région Île-de-France au titre du FNGIR, en ne la faisant plus apparaître
comme une dépense qui aurait également été indexée sur la dynamique
annuelle de TVA. Ce nouveau système permet de gommer les écarts à la
croissance moyenne de la ressource de TVA qui représente 89 % des
ressources s’étant substituées à l’ancienne taxe professionnelle. Les
r
égions ont également proposé la création d’un dispositif supplémentaire
de solidarité au bénéfice de la Corse et des régions et collectivités
d’O
utre- Mer, compte tenu des spécificités liées à leur insularité ou à leur
situation ultra-
marine. Cette proposition prend la forme d’un fonds de
solidarité inédit auxquels contribuent seules les régions de métropole. Ce
fonds a été doté en 2022 d’un montan
t égal à 0,1 % de la fraction de TVA
ex-CVAE, soit près de 10
M€
. À compter de 2023, ce fonds montera en
charge chaque année à hauteur de +1,5 % de la dynamique cumulée, en
complément de la péréquation régionale. Il s’agit, là encore, d’un effort de
solidarité conséquent, complémentaire de celui dû en tout premier lieu par
l’État à l’endroit de ces collectivités.
Concernant les modalités de la contribution éventuelle des
collectivités au redressement des finances publiques, la Cour estime que
«
L’interdépendance financière entre l’État et les collectivités locales es
t
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COUR DES COMPTES
182
telle aujourd’hui qu’un redressement durable des finances publiques dans
leur ensemble passe par un nouveau pacte financier entre eux, fixant des
engagements réciproques, respectueux de la libre administration des
collectivités locales autant que de l
exigence d
une participation de toutes
les administrations publiques
à
l
effort de retour
à
une trajectoire
soutenable dans la durée ». Comme Régions de France a pu le rappeler à
de nombreuses reprises, les collectivités territoriales ont su démontrer leur
capacité à piloter en responsabilité leurs finances, à maîtriser leur dette et
à prendre les dispositions nécessaires au rétablissement des grands
équilibres. En effet, divers mécanismes permettent déjà de limiter le
recours à l’emprunt et d’
assurer une bonne capacité de désendettement
des collectivités locales. Comme la Cour le rappelle, ces mécanismes
d’encadrement de la gestion locale «
constituent la garantie essentielle de
la soutenabilité des finances publiques locales
» telle que la règle d’or. Les
collectivités, « contrairement à l
État, n
ont pas la possibilité de recourir
à
l
emprunt pour financer des dépenses de fonctionnement, ni pour
rembourser leurs emprunts en cours, la charge correspondante devant être
couverte par leur épargne brute ».
Enfin, Régions de France conteste l
appréciation de la Cour selon
laquelle « pour favoriser le respect de cette règle, les normes de
comptabilité locale ont parfois fait l
objet d
accommodements qui nuisent
à
la fiabilité des comptes locaux, comme la Cour l
a plusieurs fois soulign
é
.
En
particulier,
les
collectivités
comptabilisent
les
subventions
d
équipement qu
elles versent
à
l
actif de leur bilan, comme s
il s
agissait
d’un élément de leur patrimoine, alors que l’État comptabilise ces mêmes
flux de subventions dans ses charges » et que « Tous ces traitements
comptables dérogatoires, dont l
État a souvent été
à
l
origine, ont pour
objectif d’éviter de peser sur les budgets de fonctionnement et de permettre
le financement des subventions d’équipement par
l’emprunt
». Les
subventions d’équipement versées par les collectivités contribuent en effet
directement au développement de leurs territoires : leur comptabilisation
en investissement se justifie pleinement tout en assurant une bonne tenue
des finances locales comme les différentes analyses au sein du présent
projet de rapport le démontrent.
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LES FINANCES LOCALES, UN MODE DE FINANCEMENT À REDÉFINIR
183
RÉPONSE DU PRÉSIDENT
DE L’ASSEMBLÉE
DES DÉPARTEMENTS DE FRANCE
Chapitre 1
er
: la décentralisation 40 ans après : un élan à retrouver
Départements de France (DF) considère que les multiples réformes
qui ont jalonné ces quarante dernières années sont largement responsables
de «
l’essoufflement de la décentralisation
» (nouvelles cartes territoriales,
nouveaux modes de scrutins, métropolisation et nouvelles répartitions de
compétences).
Pour Départements de France, l’élément structurant de la première
étape de la décentralisation a bien été la liberté de gestion des affaires
locales résultant de la suppression de la tutelle.
Mais, comme le souligne le rapport, la logique des blocs de
compétences se heurte au principe de réalité lié à la complexité de
l’exercice des compétences confiées aux départements
Toute nouvelle modification de la répartition des compétences
départementales devra tenir compte de la nécessité de préserver
l’efficience de l’action publique liée aux solidarités tant sociales que
territoriales.
Par ailleurs, [...]DF partage les observations de la Cour relatives à
l’échelon de proximité et de référence qu’a toujours été le département.
Cependant, DF souligne la nécessité de dépasser la question de la
répartition des compétences entre les échelons pour lui préférer le principe
de subsidiarité permettant de soutenir l’activité économique de proximité
et les mobilités.
L’inadaptation de l’organisation
déconcentrée de l’État par rapport
à la décentralisation résulte d’un pilotage stratégique, mené en
contradiction avec les objectifs même de celle-ci.
Ainsi, le retrait de l’ingénierie de l’État a été compensé par les
départements qui ont préservé leur ingénierie départementale (80 agences
environ) apportant ainsi leur soutien au bloc local.
DF partage le constat d’une insuffisante coordination et
complémentarité des politiques menées par les différents échelons de
collectivités au titre des compétences propres ou partagées.
À cet égard, les départements constituent la bonne échelle pour
favoriser cette complémentarité qui améliorerait l’efficacité et la lisibilité
des politiques publiques par le biais des chefs de filât des départements :
inclusion numérique, logement social, gestion de la ressource en eau et des
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COUR DES COMPTES
184
réseaux, accessibilité aux services de proximité ou encore lutte contre les
déserts médicaux pour ne citer que quelques exemples. Par ailleurs, il nous
apparaît
indispensable,
pour
sortir
de
cet
enchevêtrement
des
compétences, de rendre le département, pilote des politiques médico-
sociales, sociales et territoriales.
Il est urgent de clarifier les bons niveaux d’action pour agir mieux
et plus efficacement, mais aussi d’organiser les compétences
partagées
pour pallier tout risque de concurrence entre échelons et améliorer leurs
synergies. Les carences de la médecine scolaire sont criantes comme l’a
rappelé la Cour en 2020 et le département est la bonne maille pour tenir
le rôle de pilote dans ce domaine majeur de la prévention (la France
compte 900 médecins pour 12 millions d’élèves). DF soutient la
proposition de la Cour d’une relance progressive et organisée de la
décentralisation.
DF partage l’observation de la Cour concernant la responsabilité
de l’État dans l’atteinte contrariée des objectifs de la décentralisation et
sur l’inflation normative.
Mais, il existe un facteur aggravant en matière de droit des
collectivités territoriales qu’il faut souligner
:
l’insuffisante portée de la
reconnaissance de la valeur constitutionnelle des principes de libre
administration et de l’autonomie financière qui la rend possible.
Un réaménagement pragmatique de l’organisation territoriale
décentralisée passe par un renforcement du rôle des chefs de file et DF ne
peut qu’approuver la proposition de la Cour qui affirme que la théorie des
blocs de compétences ne correspond plus à la réalité. DF approuve la
proposition de la Cour de confier aux départements la plénitude de la
compétence sociale, dans un souci de
cohérence et d’efficience des
politiques publiques. Il serait souhaitable que la notion de chef de file aille
au-
delà d’un simple pouvoir d’organisation. DF approuve les nouvelles
possibilités de délégations de compétences qui en découleraient ainsi que
l’
application qui pourrait en être faite concernant les départements en
matière d’aménagement du territoire, de solidarité territoriale, de
mobilités ou de transition énergétique. En revanche, s’agissant des
possibilités de différenciation, il convient de ne pas généraliser les
expérimentations institutionnelles de fusion ou de création de collectivités
à statut particulier afin de conserver cohérence et homogénéité dans notre
organisation territoriale décentralisée.
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LES FINANCES LOCALES, UN MODE DE FINANCEMENT À REDÉFINIR
185
Chapitre 2 : Les finances locales, 40 ans après les grandes lois de
décentralisation
Si D
épartements de France ne conteste pas l’état des lieux réalisé
par la Cour sur la base des données disponibles, nous regrettons que le
scénario privilégié par la Cour soit le même que celui retenu par son
précédent rapport relatif aux scénarios de financement des collectivités
territoriales, vis-à-vis duquel Départements de France a déjà fait part de
son total désaccord.
En effet, la Cour a dit avoir travaillé à une option de réforme qui
recherche « un équ
ilibre adapté entre les objectifs d’autonomie et de
solidarité pour les régions, les départements et le bloc communal » mais
qui a abouti en définitive à privilégier, en ce qui concerne les
départements, un financement exclusivement assuré par de la fiscalité
nationale partagée et des dotations.
Départements de France tient à rappeler que nous sommes
fermement opposés à la perte de l’imposition sur le foncier bâti lors de la
dernière réforme fiscale, non par principe, mais parce que la possibilité
d’actionn
er ce levier fiscal a été salvatrice pour un certain nombre de
Départements quand il a fallu faire face aux conséquences économiques et
financières issues de la crise de 2008, sans pour autant faire appel à l’État.
Qui plus est, le foncier bâti constitue une ressource stable et résiliente ou
pour reprendre les termes de la Cour dans le présent rapport « des
produits d’imposition peu volatiles et protecteurs des collectivités
». Pour
autant, le choix a été fait par le Gouvernement d’en priver les
département
s. La Cour observe par ailleurs qu’une part importante de la
fiscalité perçue par les collectivités est « sans relation avec une base
territoriale
». Départements de France rappelle qu’il était, de la même
manière, opposé à la suppression de la CVAE. Départements de France a
toujours défendu la conservation d’un panier fiscal diversifié.
Désormais, et bien que le rapport présentement commenté n’en
refasse pas mention, il pourrait être envisagé de transférer, via une
répartition nationale, les DMTO aux communes. Comme cela a déjà été dit,
le risque serait de mettre fin à un système consolidé de responsabilité et de
solidarité qui n’a aucun équivalent dans les finances locales
: dispositif
ambitieux de péréquation horizontale, mise en réserve collective du CFL et
possibilité d’épargner individuellement les surplus de DMTO constatés.
Départements de France souhaite attirer l’attention de la Cour sur
les risques de déséquilibres considérables qu’un tel bouleversement
engendrerait, particulièrement pour le monde rural. Le produit des DMTO
serait alors concentré sur les aires urbaines creusant encore davantage le
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COUR DES COMPTES
186
fossé avec la France périphérique. Lutter contre cette pente naturelle
reviendrait à dépenser une énergie sans commune mesure avec les gains
espérés, là où le mécanisme est parfaitement maîtrisé par les Départements
qui jouent un rôle péréquateur tant au niveau de leurs territoires respectifs
qu’entre eux, dans la répartition de cette ressource.
Par ailleurs, Départements de France souhaite préciser s’agi
ssant
de la situation financière présumée favorable des Départements après la
crise covid 19 relevée par la Cour, nonobstant certaines disparités
individuelles, qu’elle tient incontestablement à la dynamique constatée des
recettes, mais également aux importants efforts de gestion qui ont été
conduits par nos collectivités depuis bien avant cette crise. Nous devons
cependant faire face à une explosion des dépenses sociales qui met les
départements dans une situation difficile.
Enfin, Départements de France ne peut que partager avec la Cour
la nécessité de « rétablir la confiance entre les collectivités locales et
l’État
». L’actuel Gouvernement s’y est engagé après avoir cependant pris
un certain nombre de mesures sans concertation, voire même
d’information,
peu ou pas du tout compensées…
RÉPONSE DU PRÉSIDENT
DE L’ASSOCIATION
INTERCOMMUNALITÉS DE FRANCE
Je vous remercie de m’avoir adressé les chapitres «
La
décentralisation 40 ans après : un élan à retrouver » et « Les finances
locales, 40 ans après les grandes lois de décentralisation » qui seront
versés au rapport public annuel 2023 de la Cour des comptes.
Intercommunalités de France partage une grande partie des
constats qui y figurent et je souhaite saluer le travail approfondi des
magistrats. Je les rem
ercie en particulier d’avoir bien voulu tenir compte
de certaines des observations que j’avais formulées sur la version initiale
de ces chapitres.
Pour celui qui concerne les finances locales, je constate que
l’analyse de la situation financières des colle
ctivités proposée par la Cour
est très globale. Les enjeux financiers tant en termes de dépenses de
fonctionnement qu’en ce qui concerne le panier de ressources sont bien
sûr très différents selon les niveaux de collectivités.
Intercommunalités de France partage les conclusions de la Cour
concernant le décalage entre la volonté décentralisatrice des différents
gouvernements dans la lignée des grandes lois de 1980 et la réalité des
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LES FINANCES LOCALES, UN MODE DE FINANCEMENT À REDÉFINIR
187
moyens dont disposent les collectivités pour mettre réellement en œuvre les
compétences qui leur sont confiées.
Le constat fait par les magistrats concernant le niveau relativement
faible du poids de la dépense locale au regard de l’ensemble des dépenses
publiques et du PIB comparativement à ce que font nos voisins européens
en témoigne.
Du fait de l’importance de leurs compétences et de l’amplitude de
leurs domaines d’intervention les collectivités du bloc local, communes et
intercommunalités, assurent désormais une large part de la dépense
publique.
La réponse aux enjeux liés à la transition écologique, à la
nécessaire réindustrialisation du pays, aux besoins et aspirations nouvelles
des ménages (vieillissement, évolutions des mobilités et des modes
d’habitat, transformation des modes de vie…) passera nécessairement par
les collectivités locales.
Intercommunalités de France partage à ce titre le constat d’un
système de financement des collectivités aujourd’hui « à bout de souffle »,
instable, manquant de lisibilité et de prévisibilité, peu compréhensible tant
pour les responsables locaux que pour les contribuables, avec des
inégalités qui se creusent entre les territoires.
Hérité du passé, le système de financement des collectivités semble
aujourd’hui mal armé pour faire face dans de bonnes conditions aux
besoins
d’investissement
très
conséquents
des
territoires.
Le
démembrement progressif de la fiscalité locale (perte de la TP, puis de la
TH, actuellement de la CVAE), la dépendance accrue aux dotations de
l’État, l’insuffisance des taxes affectées face à des enjeux pourtant majeu
rs
comme la transition écologique, témoignent de l’urgence à refonder de
façon ambitieuse le modèle de financement des collectivités.
Dans la réponse écrite faite aux magistrats, Intercommunalités de
France insistait sur la nécessité de disposer d’un systè
me de financement
lisible pour l’ensemble des acteurs, permettant une approche pluriannuelle
plus favorable à l’investissement, et associé à une fiscalité véritablement
locale, c’est
-à-dire en lien avec le développement des territoires. Ce
système de finan
cement rénové doit s’accompagner de dispositifs de
péréquation pérennes et efficaces.
Concernant le chapitre relatif à la décentralisation, je souhaite
souligner l’équilibre dont font montre les magistrats en traitant
conjointement des processus de décentralisation et de déconcentration, à
mon
sens,
indissociables.
Intercommunalités
de
France
partage
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COUR DES COMPTES
188
notamment l’analyse de la Cour selon laquelle le préfet se retrouve en
« porte-à-faux » vis-à-
vis des collectivités locales puisqu’il est censé
représenter chacun des ministres (malgré son rattachement au ministère
de l’Intérieur plutôt qu’au Premier ministre et malgré la réduction
substantielle des effectifs de l’administration territoriale de l’État), tandis
que des politiques publiques majeures, dans les domaines de la rénovation
urbaine, de la santé, de l’habitat ou de l’environnement, son portées par
des agences et des services situés hors de son autorité. Assurément, la
qualité et l’efficacité des relations entre l’État et les collectivités doi
vent
s’appuyer sur une unicité de la parole de l’État territorial, incarnée par le
binôme préfet de région
préfet de département.
Intercommunalités de France souscrit d’ailleurs aux constats de la
Cour lorsqu’elle remarque que la logique de clarification des blocs d
e
compétence, pour vertueuse qu’elle soit, achoppe en pratique sur la
nécessaire complémentarité des interventions des différents niveaux de
collectivités
et de l’État pour la mise en œuvre des politiques publiques.
Plutôt que de nouvelles modifications de la répartition des compétences
entre niveaux de collectivités, il paraît plus judicieux de préciser au sein
des différents domaines de politiques publiques le « qui peut faire quoi »
et le « qui doit faire quoi
» : écrire des normes, financer, être maître
d’ouvrage, chef de file…
À cet égard, la notion d’autorité organisatrice (AO) peut s’avérer
utile. Autorités qui ne sont pas nécessairement les seules à agir mais qui
sont celles sans lesquelles rien n’est possible, les AO permettent de
distinguer les rô
les de coordination (chef de file) et de maître d’ouvrage.
L’AO est dotée d’une capacité opérationnelle et est investie de
responsabilités élargies pour territorialiser les politiques publiques. Elle
dispose de moyens adaptés, financiers et réglementaires, pour mener ses
missions à bien. Elle est systématiquement informée et consultée par les
chefs de file pour les domaines qui la concernent. Intercommunalités de
France propose d’ailleurs que les conférences territoriales d’action
publique deviennent des conférences des AO, à caractère opérationnel.
L’affirmation du rôle des AO, déjà effective dans les domaines des
mobilités, des déchets et de l’habitat, paraît donc complémentaire du
renforcement des chefs-de-file que propose la Cour.
Intercommunalités de Fr
ance ne partage pas l’analyse des
magistrats au sujet de la loi Engagement et proximité, qui a contribué à
généraliser des pratiques de gouvernance intercommunale déjà largement
répandues (conférence des maires, pacte de gouvernance). La logique de
transfert de compétences « à la carte
» introduite par la loi n’a pas
prospéré dans la pratique. On est donc loin d’un mouvement de
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LES FINANCES LOCALES, UN MODE DE FINANCEMENT À REDÉFINIR
189
« syndicalisation » des intercommunalités à fiscalité propre, qui ne
correspond ni à leur logique d’action, ni à la volonté manifes
te des élus du
bloc communal.
Ces mêmes raisons nous invitent à quelques réserves sur
l’appréciation que la Cour fait de l’intérêt communautaire. Il ne nous
semble pas bienvenu de rigidifier ce mécanisme qui aujourd’hui fonctionne
bien dans ses équilibres
en laissant d’importantes marges de manœuvre
pour s’accorder au niveau local sur les services et équipements à
transférer ou à créer, sur la base d’un projet communautaire partagé. Le
législateur a déjà prévu des garde-fous efficaces (impossibilité de scinder
l’investissement et le fonctionnement, ou des obligations relevant du même
service public).
De même le regard que la Cour porte sur les démarches de
mutualisation ne nous paraît pas correspondre à la réalité du bloc local. Le
projet de rapport titre «
Des efforts de mutualisation insuffisantes » et relève
la «
timidité de l’usage que les collectivités territoriales et EPCI font des
instruments de mutualisation ». Ces assertions nous apparaissent exagérées
pour le bloc communal, faute par ailleurs d’être étayées. À l’échelle de ses
moyens, Intercommunalités de France a réalisé une enquête sur les
mutualisations entre communes et intercommunalités en 2021, dont il ressort
que, sur 80 répondants, plus de 90 % des intercommunalités avaient mis en
œuvre au m
oins un projet de mutualisation ; 58 % mutualisaient une partie
de leurs services pour l’ensemble de leurs communes membres. L’usage des
instruments de mutualisation est répandu, même s’il peut être inégal d’un
territoire à l’autre.
À ce propos, la Cour av
ance l’hypothèse qu’il serait davantage fait
recours à des organismes de coopération tels que les SIVU ou SIVOM, les
syndicats mixtes, les groupements d’intérêt public (GIP), les SEM, SPL et
SPLA, plutôt qu’à des dispositifs de mutualisation portés par les
intercommunalités. Cette affirmation nous surprend dans la mesure où elle
ne repose pas sur une étude ou un recensement référencé par la Cour et où
les échanges au sein de notre association font état de réalités beaucoup
plus nuancées, qui donnent à voir une bonne part de mutualisations
organisées par les intercommunalités (instruction des demandes
d’autorisation d’urbanisme depuis le retrait quasi
-généralisé des services
de l’État, ingénierie à disposition des communes, prestations de services
ponctuelles
, appui aux marchés publics, etc.). Par ailleurs, l’économie
mixte peut se révéler un véhicule intéressant notamment pour la transition
écologique et énergétique.
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COUR DES COMPTES
190
Intercommunalités de France partage pleinement le constat dressé
par la Cour du besoin de s
implification et d’amélioration de la lisibilité
des relations financières au sein du bloc local. En particulier, les règles
aujourd’hui
applicables
à
la
modification
des
attributions
de
compensation sont source de grandes difficultés là où les montants en
vigueur ne correspondent plus à la réalité des investissements et des coûts
portés respectivement par l’intercommunalité et ses communes membres,
ce qui est fortement préjudiciable dans la pratique.
Pour autant, davantage de prudence serait requise lorsqu
’il est
proposé de revoir en profondeur les équilibres internes au bloc local. Ainsi
en va-t-il de la formule des communes-communautés qui conserve un
caractère expérimental et n’a pas donné à voir toutes ses conséquences
potentielles. De même, la promotion des communes nouvelles, si elle peut
en pratique simplifier la gouvernance intercommunale, ne saurait être
entièrement subordonnée à cette fin. La commune nouvelle doit avant tout
traduire un projet politique communal.
Enfin, le scénario proposé par la Cour consistant à transférer au
département les compétences et les ressources des intercommunalités
lorsqu’elles ne disposent que d’une ingénierie limitée paraît hautement
improbable. La Cour mentionne à juste titre l’absence de consensus sur cette
proposition qui retirerait aux communes la maîtrise des projets et des
services publics de proximité aujourd’hui portés à l’échelle intercommunale.
REPONSE DE LA PRÉSIDENTE DE
L’
ASSOCIATION
FRANCE URBAINE
Par courrier en date du 10 janvier, vous nous avez adressé deux
chapitres du rapport public annuel 2023 de la Cour des comptes.
Ces projets de chapitres appellent de notre part les observations
exprimées dans le présent courrier.
Premier chapitre - la décentralisation 40 ans après : un élan à
retrouver
France urbaine tient en premier lieu à saluer et appuyer le constat
suivant lequel « la décentralisation [des] compétences de la vie
quotidienne a eu des conséquences positives sur la qualité du service
rendu » aux habitants.
Cette décentralisation ne peut toutefois se résumer à la répartition
des compétences entre collectivités et groupements du bloc local. En
l’espèce, une plus grande efficacité de l’action publique peut être générée
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LES FINANCES LOCALES, UN MODE DE FINANCEMENT À REDÉFINIR
191
par la confiance plus que par l’uniformisation «
à la Française » des
intervention
s. Nous partageons que « dans certains domaines, [l’État] peut
se désengager et accroître ainsi l’efficacité globale de l’action publique
»,
et attendons par exemple de l’État qu’il cesse d’interférer sur le champ
transféré du logement et délègue les crédits « Ma Prime Rénov » pour le
volet habitat, et les crédits « Réussite éducative du BOP 147 » au titre de
la politique de la ville.
Mobilités et lutte contre la pollution atmosphérique, lutte contre
l’artificialisation des sols, raréfaction de la ressource
en eau, enjeux de
souveraineté alimentaire, approche territoriale de l’emploi… La transition
écologique et démographique impose de conduire une action ambitieuse à
l’échelle des bassins de vie
: les grandes intercommunalités et métropoles
sont à ce titre en première ligne. France urbaine partage donc la crainte
implicite de la Cour (qui gagnerait à être plus fermement formulée) d’une
régulière remise en cause de la construction intercommunale. Alors que
les lois RCT, MAPTAM et NOTRé
ont poursuivi l’affirma
tion du fait
intercommunal et métropolitain, de récentes évolutions législatives ont pu
faire craindre que la « différenciation » ne devienne prétexte au «
détricotage », à la demande supposée des communes.
Pour ces mêmes raisons, France urbaine souhaite nuancer
l’affirmation selon laquelle «
le développement de l’intercommunalité, la
complexité des partages de compétences entre les catégories de
collectivités territoriales, le foisonnement de techniques de gestion locale
faisant intervenir sur de nombreux dossiers un nombreux croissant
d’acteurs, [aboutiss
e
nt au] sentiment d’une dilution des responsabilités et
d’un accroissement de la distance entre le citoyen
-contribuable et le cadre
d’exercice de la démocratie locale
». En effet :
-
c’est d’abord la coordination d’interventions publiques légitimes
et attendues qui est le principal défi devant nous. À ce titre, métropoles et
grandes intercommunalités ont la responsabilité d’assumer un rôle
d’ensemblier, y compris sur des champs qui ne relèvent pas strictem
ent du
CGCT : acceptabilité sociale de la transition écologique, santé, emploi et
insertion…
;
- la distance avec le citoyen-contribuable est avant tout liée à la
suppression progressive du lien fiscal commune-habitant ;
- enfin, pointer de manière implicite le « développement de
l’intercommunalité
» comme source de distanciation démocratique est
possiblement contre-
productif à l’heure où l’accélération du réchauffement
climatique rendent indispensable l’accélération intercommunale.
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COUR DES COMPTES
192
C’est pourquoi, France u
rbaine reste particulièrement circonspecte
face à des tentations de jardin à la Française largement démenties
aujourd’hui par la réalité des interventions de chacun
:
-
en matière d’insertion et d’emploi, la Cour préconise de renforcer
l’échelon régional.
Or la proximité avec les habitants et le tissu économique
place les grandes agglomérations et métropoles dans une position de
responsabilité de fait : certaines métropoles gèrent par exemple le Fonds
social européen, avec des taux de consommation supérieurs aux moyennes
départementales ou nationales, ils animent des écosystèmes d’insertion et
d’emploi que France Travail devrait d’ailleurs prendre en compte. En
l’espèce, ce que la rationalisation théorique y perd, le citoyen y gagne
;
- en matière de développement économique, la Cour appelle à
renforcer les capacités d’action économique des régions. Or les premières
capacités restent dans les métropoles, ne serait-
ce qu’en matière d’effectifs
ou de budget ;
- en matière de mobilités, la Cour mentionne que le « rôle de chef de
file [concept d’ailleurs largement battu en brèche par l’interdiction
opportune de tutelle entre collectivités] des régions [soit] plus affirmé
notamment aux abords des métropoles ». Les grandes agglomérations et
métropoles sont AOM, elles sont concernées par les ZFE et depuis peu,
peuvent constituer des AOM interterritoriales sous formes de pôles
métropolitains.
Tous ces exemples invitent donc à placer la différenciation des
modalités d’action au cœur de l’organisation territoriale. À ce
titre, si
l’expérience lyonnaise est un exemple et pas un modèle, elle permet
toutefois d’objectiver un renforcement de la métropole solidaire ces
dernières années, du transfert de certaines compétences départementales
(loi NOTRé) à la signature de conventions métropolitaines dans le cadre
de la stratégie pauvreté, et concrétise le principe même de différenciation.
La Cour pointe par ailleurs la faiblesse supposée des coopérations.
Cette affirmation est à nuancer et à objectiver, car elle ignore un
foisonnement de coopérations territoriales qui, si elles ne sont pas toujours
formalisées par tel ou tel label national, n’en ont pas moins d’effets
structurants. France urbaine n’a eu de cesse depuis sa création de soutenir
la
création
de
nouveaux
outils
de
coopé
ration,
qu’ils
soient
organisationnels, contractuels ou financiers. Cela s’est notamment traduit
par la création en 2010 des « pôles métropolitains ». Il en existe une
trentaine aujourd’hui, pas uniquement autour de métropoles mais souvent
autour d’un maillage de villes et d’agglomérations moyennes. Ils méritent
toute l’attention des rapporteurs. Dans les suites du Pacte État
-métropole
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LES FINANCES LOCALES, UN MODE DE FINANCEMENT À REDÉFINIR
193
du 6 juillet 2016, France urbaine et l’ANCT avaient identifiés pas moins
de 173 coopérations entre les 15 premières métropoles et les territoires
voisins, preuve de la réalité de cette dynamique. Elles doivent faire l’objet
d’une cartographie interactive en ligne administrée par l’ANCT.
Le destin d’une métropole est ainsi lié à son territoire, et c’est
justement cette solidari
té de fait qui appelle à renforcer l’Alliance des
territoires et à en faire le prérequis de toute réflexion réellement
décentralisatrice. L’affirmation suivant laquelle
la Cour a « aussi pu
constater les difficultés de mise en place des métropoles […] et l
a faiblesse
des effets d’entraînement attendus sur leurs territoires et leurs
hinterlands
» mériterait a minima d’être sourcée et explicitée, même si la
Cour prend l’utile précaution de préciser que ce constat dépend de
l’antériorité de l’histoire intercom
munale. Aucune métropole française ne
se développe au détriment de son territoire. Et si l’on peut trouver des
territoires se développant mieux que leur métropole, l’inverse n’est en
revanche jamais vrai.
Deuxième chapitre
les finances locales, un mode de financement
à redéfinir
Grâce à une mise en perspective sur la « durée longue », ce projet
de chapitre éclaire opportunément ce qui caractérise le profil financier des
collectivités françaises :
- un poids de la dépense publique locale qui demeure en retrait par
rapport aux autres pays européens (cf. graphique n° 4), conduisant à ce
que la France demeure un pays moins décentralisé que ses voisins ;
-
une constante maitrise de l’endettement public local, conduisant
la Cour, d’une part, à rappeler que «
[
] alors que la dette des
collectivités locales représentait environ un tiers de la dette publique en
1980 (…) elle n’en représente plus que 8,7
% en 2021 [
] », et lui
permettant, d’autre part, d’exprimer que «
[
]
la maîtrise de la dette n’est
plus l’enjeu
principal des finances publiques locales » ; ce qui est, à notre
sens, d’autant plus notable que les collectivités portent la majorité de
l’investissement public.
Il dresse également un constat qui, 40 ans après les grandes lois de
décentralisation, s’avè
re très insatisfaisant, à savoir :
-
celui d’une régression de la responsabilisation locale
: « Le
principe
d’autonomie
financière,
consacrée
par
la
révision
constitutionnelle de 2003, n’empêche pas la perception par les élus locaux
d’une perte de maîtrise
de leurs ressources » ;
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COUR DES COMPTES
194
-
celui d’une immaturité qui perdure dans les relations avec l’État
et les collectivités (cf. les développements du point C-4 a)- intitulé « Un
dialogue insuffisant entre le Parlement, le Gouvernement et les
collectivités territoriales »).
France urbaine rejoint également le diagnostic de la Cour selon
lequel les produits fiscaux sont de moins en moins liés aux territoires et
aux compétences exercées et que les « ressources des collectivités ont été
progressivement déterritorialisées, des parts du produit fiscal national
étant substitues aux recettes fiscales locales » (conclusion). La clarté du
propos fait écho à l’analyse développée au B
-1-, notamment : « En
substituant des fractions de fiscalité nationale, sur lesquelles les
colle
ctivités ne disposent d’aucun pouvoir de taux, à des recettes de
fiscalité locale, elles ont retiré des marges de manœuvre financières aux
collectivités. Ce faisant, elles ont distendu le lien, pour les habitants comme
pour les entreprises, entre contribution à la charge publique locale et
service public rendu aux usagers ».
Aussi, France urbaine partage, d’une part, la nécessité de
réinterroger l’architecture de ressources des collectivités en général et du
bloc local en particulier, et, d’autre part, l’urgence d’une reconsidération
de la gouvernance des relations financières entre l’État et les collectivités.
Dès lors, l’association confirme le propos selon lequel nombre des
propositions du récent rapport de la Cour intitulé « Le financement des
collectivités territoriales :
des scénarios d’évolution » rencontrent son
adhésion. Il y a dans ces recommandations des axes de réforme qui
rejoignent les propositions que France urbaine porte, telle que, par exemple,
la nécessité de sortir du piège des compensations de la fiscalité « morte ».
Pour autant France urbaine estime que lorsque la Cour met en
avant la nécessité d’affirmer la contribution des collectivités à une
trajectoire soutenable des finances publiques, il aurait été pertinent qu’elle
fonde son propos non pas uniquement sur le fait que « les règles
européennes sont à considérer globalement au titre des finances de l’État,
mais également de celles des organismes de sécurité sociale et de celles
des collectivités territoriales
», mais qu’elle se fasse également l’écho de
la double finalité mise en avant par la Commission Européenne elle-même.
À savoir, non seulement « assurer une réduction de la dette progressive et
crédible » mais également «
accroître l’investissement public en faveur de
la
transition
énergétique »
(pour
reprendre
les
termes
de
la
« Recommandation du Conseil concernant le programme national de
réforme de la France pour 2022 », en date du 23 mai dernier).
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LES FINANCES LOCALES, UN MODE DE FINANCEMENT À REDÉFINIR
195
En effet, à notre sens, le débat sur l’association des collectivités à
la trajectoire globale des finances publiques ne peut pas être déconnecté
de la réflexion européenne sur l’indispensable accélération des
investissements publics induits par la crise climatique.
Telles sont les observations que nous souhaitions porter à votre
connaissance à la lecture de ces deux chapitres.
RÉPONSE
DU PRÉSIDENT DE L’AS
SOCIATION VILLES
DE FRANCE
Villes de France - qui rassemble les maires de villes de
10 000 habitants
à
100 000
habitants,
et
leurs
présidents
d’intercommunalités
-
défend
la
place
et
le
rôle
des
villes
infra-métropolitaines, charnières entre les grandes métropoles et les espaces
ruraux, qui bénéficient en particulier du programme «
Action cœur de ville
»
qui a été renouvelé pour cette mandature. Je vous remercie d’avoir invité
Villes de France à formuler ses remarques à propos du au rapport public
annuel 2023 consacré à la décentralisation.
Dans le premier chapitre consacré à l’analyse des évolutions
juridiques entourant la décentralisation, la Cour des Comptes souligne que
« la France est un pays moins décentralisé que ses voisins européens » et
que «
comparativement la France ne s’est pas dotée de l’organisation
décentralisée proclamée par la révision constitutionnelle de 2003 » (plus
faible part des dépenses locales et des compétences à l
’étendue limitée).
Cette perception «
d’un nouvel élan à retrouver
», à laquelle Villes de
France adhère, témoigne d’améliorations à la fois structurelles et
conjoncturelles, qui peuvent et doivent être apportées au fonctionnement
de nos collectivités loca
les, et cela dans l’intérêt de la démocratie locale.
En effet, l’ambition du législateur de 1982 de spécialiser la gestion
des compétences par niveau de collectivités et blocs de compétences (pour
les départements et par la suite pour les régions) a été contrecarrée par
l’exercice de la clause de compétence générale, qui a démultipliée les
échelons et les niveaux d’exercice de l’action publique (politique du
logement, de l’habitat et développement économique figurent parmi les
exemples que vous citez). La spécialisation réengagée depuis 2008, puis
les efforts de rationalisation des périmètres depuis 2014 pour les
départements et les régions, la diminution du nombre de collectivités
(EPCI, régions, et communes nouvelles), et le maintien de la clause de
compétence générale au niveau du bloc local, sont allés dans le bon sens.
Aujourd’hui, les demandes de collectivités visant à bénéficier de nouvelles
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COUR DES COMPTES
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délégations de compétences, ou à exercer celles-ci de manière différenciée,
restent relativement minoritaires.
En ce qui concerne le rôle et de la place des services déconcentrés
de
l’État, dont la Cour reconnaît une «
gestion mal maîtrisée de la
réduction des moyens » et « peu cohérente avec les effets de la
décentralisation » sur la période passée, les élus des Villes de France
restent effectivement attachés à l’idée de garder une proximité avec les
services territoriaux de l’État. La crise sanitaire a d’ailleurs révélé
l’importance du binôme maire
- services du préfet dans la gestion de celle-
ci. Une administration territoriale trop distante contrevient non seulement
au principe de subsidiarité, mais est également source d’incompréhensions
tant pour les usagers que pour les collectivités locales. Il ne s’agit pas
forcément de garder une proximité avec les services, mais de conserver
dans la pratique, une relation de proximité avec leurs décideurs (préfets,
sous-préfets, magistrats financiers). Les élus locaux souhaitent ainsi
conserver une proximité avec cet interlocuteur privilégié, capable
d’engager l’État dans son
entier, par exemple apte à engager les
subventions d’équipement de l’État à l’échelon départemental.
En termes d’organisation des services publics locaux, l’enjeu pour les
Villes de France reste d’améliorer l’ingénierie communale dans la conduite
et la ge
stion d’investissements d’envergures comme ceux liés à la transition
énergétique, et de garder un appui et un conseil par les services de l’État
:
la question des moyens humains, financiers, techniques et opérationnels dont
disposent les villes moyennes po
ur mener leurs projets est toujours au cœur
des préoccupations des élus de notre réseau. Cette préoccupation doit être
prise en compte à plus forte raison dans des politiques locales qui concernent
l’énergie ou le climat. À la différence des Métropoles et
des plus grandes
collectivités, les villes moyennes et leurs intercommunalités ne disposent pas
toujours de l’offre d’assistance technique, avec des établissements publics
locaux, des agences d’urbanisme et des opérateurs publics et privés bien
identifiés par les services techniques.
S’agissant du principe de libre administration et des garanties
apportées par le niveau des ressources propres que vous abordez dans le
second chapitre, nous estimons que ce principe a été sérieusement malmené
ces dernières an
nées, et que nous ne disposons en réalité plus que d’une
autonomie de gestion pour exercer des compétences générales au niveau du
bloc communal. Les réformes fiscales et financières intervenues depuis une
quinzaine années, ont comme vous l’indiquez conduit
à réduire
considérablement
l’autonomie
fiscale
des
collectivités
(disparition
progressive des impôts directs locaux liés aux compétences exercées, avec
un pouvoir de taux comme la TP, la TH), et à réduire parfois même notre
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LES FINANCES LOCALES, UN MODE DE FINANCEMENT À REDÉFINIR
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autonomie financière, avec la remise en cause possible de dotations et de
compensations fiscales dans les lois de finances successives.
Villes de France estime par ailleurs, que les transferts de charges
de l’État à destination des collectivités locales, sont de moins en moins
bien compensés, et de plus en plus réguliers (passeports biométriques,
missions de police, fonctionnement des centres de vaccination…), ce qui
aboutit dans les faits à dénaturer la libre administration des collectivités
locales. Chaque transfert de compétences doit normalement être évalué et
compensé, selon le triptyque « compétences
ressources
moyens ».
Quelle que soit la tendance affectant l’évolution des ressources des
collectivités du bloc local pour cette mandature (question devenue centrale
avec la repris
e soutenue de l’inflation), il est indispensable de garder un
lien entre les ressources fiscales perçues sur un territoire, et les
compétences exercées (fiscalité environnementale et économique pour les
EPCI, fiscalité foncière, recettes domaniales pour les communes), et
d’assurer surtout une prévisibilité de nos ressources, à travers une loi de
finances spécifique, ou bien à défaut un pacte ou contrat pluriannuel que
vous appelez aussi de vos vœux.
S’agissant de la contribution des collectivités locales au
redressement
des finances publiques, les élus de Villes de France entendent la volonté des
pouvoirs publics de limiter l’évolution de la dépense et de réduire
l’importance de la dette publique dans sa globalité. À la vue du contexte
actuel particulièrement contraignant pour les budgets municipaux, le rythme
de réduction des dépenses réelles de fonctionnement qui était envisagé un
temps dans le PLF pour 2023, apparaissait non seulement exagéré mais
aussi pénalisant pour le fonctionnement de nos services publics locaux.
Enfin, s’agissant des relations financières au sein du bloc communal,
Villes de France estime prioritaire de régler les difficultés rencontrées par
les « villes-centres » au sein de leur EPCI. La correction des charges de
centralité doit être
apportée par le biais des concours financiers de l’État
(DGF) et corrigée via une politique de redistribution nationale plus
ambitieuse. Les dispositifs locaux de péréquation doivent quant à eux être
refondus pour plus de lisibilité (Fonds de concours, DSC, et FPIC).
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE L
ASSOCIATION
PETITES VILLES DE FRANCE
L’APVF confirme son attachement et son intérêt aux travaux de la
Cour des comptes et se félicite du choix de la décentralisation et des
finances locales comme thèmes de travail du rapport public annuel 2023.
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COUR DES COMPTES
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Ces deux chapitres auraient néanmoins mérité d’être traités au sein d’un
chapitre unique.
En effet, pour l’APVF, ces sujets ne peuvent être
appréhendés de manière hermétique et cloisonnée sauf à donner une vision
incomplète de la décentralisation, ou à en vider la substance.
Au même titre que le principe de libre administration, le principe
d’autonomie
financière
fait
partie
des
grands principes
de
la
décentralisation. Ils sont intimement liés dans la mesure où la libre
administration impose des compétences mais également des moyens
suffisants : des moyens humains, des moyens juridiques qui interdisent
notamment que la liberté contractuelle des collectivités territoriales
subisse « une contrainte excessive » et enfin, des moyens financiers qui
«
ne
doivent
pas
être
restreints
au
point
d’entraver
la
libre
administration » (décision n° 91-298 DC du 24 juillet 1991).
D’ailleurs, la Cour des comptes elle
-même constate que, depuis
2010, et contrairement à la méthode qui prévalait jusque-
là, l’approche
retenue a presque exclusivement été centrée sur la question de la
répartition des compétences, laissant parfois se créer un déséquilibre entre
les prérogatives transférées et la capacité des collectivités territoriales
concernées à les exercer. Les actes I et II avaient reposé, eux, sur un
triptyque « compétences-ressources-moyens ».
L’APVF craint que cet écart croissant entre l’exercice des
compétences et la capacité à agir des collectivités territoriales ne dénature
le sens de la décentralisation et ne distorde la démocratie locale, avec tous
les risques que cela peut comporter, et notamment le risque d’un véritable
« blackout territorial », tant du côté des élus locaux, que des agents
territoriaux et de la population.
Nous partageons le constat de la Cour selon lequel le couple
« commune-département »
a
laissé
place
au
couple
« région-
int