1

PRÉSENTATION À LA PRESSE DU RAPPORT ANNUEL

DU CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES (CPO)

« LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE (TVA), UN IMPÔT

À RECENTRER SUR SON OBJECTIF DE RENDEMENT

POUR LES FINANCES PUBLIQUES »

Jeudi 9 février 2023 – 9h00

Salle des conférences

Allocution de Pierre Moscovici,

Premier président de la Cour des comptes

***

Mesdames et Messieurs, je suis heureux de vous accueillir à la Cour pour vous présenter le

rapport que le Conseil des prélèvements obligatoires a adopté le 17 janvier dernier sur la Taxe

sur la valeur ajoutée, sujet qu’il n’avait pas traité depuis décembre 2015. Je le présenterai à la

commission des finances du Sénat le 8 mars prochain.

En février 2022, le CPO a également publié la première édition d’un baromètre des

prélèvements obligatoires qui est un sondage réalisé auprès d’un échantillon représentatif de

la population française et qui vise à mesurer périodiquement la perception qu’ont les français

des prélèvements fiscaux et sociaux. La seconde édition devrait sortir à l’hiver prochain. Le

CPO a aussi rendu en octobre dernier un rapport à la Commission des finances du Sénat sur

la fiscalité locale dans la perspective du Zéro artificialisation nette (ZAN).

Le rapport que je vous présente a d’abord la caractéristique d’être concis – il compte 54 pages

hors synthèse là où le rapport de 2015 était près de cinq fois plus volumineux. Il répond aussi

à l’ambition que j’ai fixée au CPO comme à la Cour des comptes d’être davantage au service

des citoyens grâce à des travaux plus accessibles, mais aussi plus en prise avec le monde de

la recherche académique. Il est enrichi par des comparaisons internationales qui font ressortir

que la France se distingue par une taxation de la consommation inférieure à celle des pays

européens comparables.

Il est assorti d’une dizaine de recommandations directement opérationnelles. Enfin, il s’appuie

sur cinq rapports particuliers, d’un total de 573 pages, qui sont mis en ligne simultanément et

qui s’efforcent de documenter de manière très approfondie toutes les questions d’actualité : le

cadre juridique, la place de la TVA dans les finances publiques, les comparaisons

internationales avec un focus sur cinq pays (Allemagne, Danemark, Italie, Royaume-Uni,

Suède), le rôle de la TVA comme outil de politique économique, enfin le rôle de la TVA face

aux défis socio-économiques.

2

Générant des recettes de l’ordre de 186 Md€ en 2021, la TVA représente la troisième

catégorie de prélèvements obligatoires (PO) dans les comptes nationaux, derrière les

cotisations sociales qui atteignent 374 Md€ (34 % des PO) et les recettes d’imposition des

revenus (impôt sur les revenu et CSG), soit 288 Md€ (soit 26 % des PO). Mais il est en réalité

la première imposition en France, devant la CSG (129 Md€), l’impôt sur le revenu (80 Md€) et

l’impôt sur les sociétés (46 Md€), tous les chiffres concernant l’exercice 2021.

Cinq taux de TVA sont aujourd’hui applicables en France métropolitaine, en complément de

taux spécifiques en Corse et dans trois territoires ultramarins.

À l’évidence, l’environnement est aujourd’hui plus complexe qu’en 2015, parce que

l’encadrement européen a été assoupli, parce que des nouveaux types de fraude sont

apparus, et parce que de nouveaux débats ont émergé autour du pilotage conjoncturel de

3

l’économie, de la réponse au choc énergétique, ou encore des défis environnementaux et de

santé publique.

Le premier message clef de ce rapport est qu’

il faut maintenir le rendement de la TVA pour

financer les services publics

.

En 2021, l’État ne perçoit plus qu’environ la moitié des recettes de TVA en raison d’affectations

croissantes aux organismes de protection sociale et aux collectivités territoriales. Ce

phénomène est tel qu’avec un total de 53,2 Md€ en loi de finances initiale pour 2023 la TVA

constituera la première ressource des collectivités territoriales.

Ces affectations répondent à des choix structurants d’organisation des relations financières

entre l’État et ces administrations publiques. Elles posent néanmoins la question de la

soutenabilité des finances publiques, l’État se trouvant, toutes choses égales par ailleurs, doté

de ressources fiscales qui se contractent alors que le niveau de dépenses publiques à financer

reste inchangé. Les affectations de TVA en dehors de ces deux champs, comme c’est le cas

pour l’audiovisuel public depuis 2022, génèrent des effets indésirables soulignés à plusieurs

reprises par le CPO, et devraient être évitées. Elles seront, au demeurant, interdites à compter

de 2025, en application de l’article 2 modifié de la loi organique relative aux lois de finances.

C’est la raison pour laquelle le CPO recommande

d’éviter désormais les affectations de

TVA en dehors du champ des organismes de protection sociale et des collectivités

territoriales.

L’enjeu de la sécurisation des recettes de TVA ne se limite pas à la problématique de

leur affectation

. Le rendement de la TVA est menacé par deux phénomènes de nature très

différente : le développement de la petite et de la grande fraude, et la multiplication des taux

réduits, rarement évalués et très difficiles à remettre en cause, même lorsque leur efficacité

apparaît limitée.

4

Les récentes estimations de la fraude à la TVA sont plus importantes que ce qui avait été

suggéré antérieurement, l’INSEE estimant les irrégularités, intentionnelles ou non, entre 20

et 26 Md€ sur la base de données de 2012. Si certains schémas de fraude à la TVA tels que

la fraude « carrousel » et l’économie souterraine sont désormais bien identifiés, de nouveaux

mécanismes frauduleux apparaissent en lien avec la numérisation de l’économie. À ce titre, le

paquet TVA « e-commerce », entré en vigueur en 2021, en révisant profondément le cadre

juridique des importations dans l’Union européenne (UE) en provenance d’États tiers, permet

de les combattre. Il institue notamment un mécanisme de redevabilité pour les plateformes de

vente de biens en ligne aux particuliers. Il édicte une obligation de

reporting

aux plateformes

de mise en relation par voie électronique de l’« économie du partage » ainsi qu’aux

prestataires de services de paiement. Enfin, la facturation électronique entre entreprises et la

transmission des données de transactions qui seront déployées en France dans les trois

prochaines années sécuriseront utilement les transactions.

Dans ce contexte, le CPO suggère un contrôle plus étroit des plateformes de ventes de biens

d’États tiers à l’UE, une redevabilité des plateformes de mise en relation par voie électronique,

et une harmonisation de la facturation électronique au sein de l’UE. Le récent paquet « TVA à

l’ère numérique », présenté par la Commission européenne le 8 décembre 2022, va

également dans ce sens.

Ces orientations, de même que la réorganisation des services d’enquêtes fiscales et des

autorités judiciaires, et le recours en matière fiscale à de nouveaux instruments juridiques, tels

que la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité et la convention judiciaire

d’intérêt public, devraient permettre d’inverser la tendance à la baisse, constatée ces dernières

années en matière de droits de TVA rappelés. Elles pourront utilement alimenter les réflexions

en cours sur le plan de lutte contre les fraudes, annoncé par le Gouvernement pour la fin du

premier semestre 2023.

5

L’autre source majeure de manque à gagner pour les finances publiques, notamment

par rapport à nos partenaires européens, tient aux taux réduits de TVA.

Ces dérogations

représentent un manque à gagner d’au moins 47 Md€ en 2021, soit près d’un quart des

recettes de TVA. Parmi ces mesures, 43 sont considérées par l’administration fiscale comme

des dépenses fiscales pour 17 Md€ en 2022, d’autres ne sont pas considérées comme telles

pour un coût estimé à 30 Md€ en 2020. Les dix premières représentent plus de 82 % du

montant total des mesures dérogatoires de TVA. La France compte plus de mesures

dérogatoires de TVA que le reste de l’Union européenne. Elle se caractérise aussi par une

assiette taxée au taux normal relativement plus étroite que ses voisins, soit 65 % de l’assiette

totale pour une moyenne européenne de 71 %, la plaçant au 19

ème

rang de l’UE.

Or, les taux réduits de TVA ont une efficacité qui apparaît limitée pour atteindre des objectifs

économiques et constituent une source de complexité pour les entreprises, comme l’illustre la

problématique des offres composites. Le bilan des taux existants doit ainsi conduire à éviter

l’adoption de nouveaux taux réduits de TVA, même si la directive du 5 avril 2022 a assoupli

leur encadrement, et à préférer d’autres outils pour poursuivre des objectifs économiques et

de politique publique. En parallèle, le présent rapport suggère de renforcer le suivi et

l’évaluation des taux réduits de TVA existants par le CPO ou une instance

ad hoc

et, sur la

base de ces évaluations, de supprimer les taux réduits inefficaces ou, à défaut, de les relever

à un taux supérieur dans le barème.

Le deuxième message central du rapport est de montrer que la baisse de

la TVA n’est le

meilleur moyen ni pour relancer l’économie ou lutter contre l‘inflation, ni pour conduire

des politiques sectorielles, environnementales ou sanitaires.

6

En premier lieu, une baisse de TVA apparaît peu pertinente pour relancer l’économie

française. Dans le contexte de la crise sanitaire de 2020, plusieurs États membres, comme

l’Allemagne, ont procédé à des baisses de TVA, sectorielles ou générales, à des fins de

relance contracyclique. Or, les études empiriques sur ces expériences démontrent des effets

limités pour un coût élevé. La baisse temporaire de TVA de 2020 en Allemagne, pendant six

mois, aurait permis d’augmenter de 26 Md€ la consommation totale des ménages, soit

environ 1,6 % de la consommation totale des ménages allemands, mais son effet sur la

croissance économique a été marginal et la mesure a coûté 7 Md€, soit 1,9 % du budget

fédéral annuel. Ainsi, une baisse temporaire de TVA érode fortement les recettes fiscales d’un

État sans pour autant être très efficace.

De fait une

baisse de TVA est moins efficace que d’autres outils de relance budgétaire.

Selon le modèle de macro-simulation

Mésange

une baisse de 2 points de TVA en France a

pour effet une augmentation de 0,16 % du PIB au bout d’un an, alors que les outils alternatifs

que sont la CSG, la dépense publique et l’investissement public permettent des hausses

du PIB de respectivement 0,20 %, 0,39 % et 0,66 % au bout d’un an. Au bout de deux ans, les

écarts d’efficacité se maintiennent, voire s’accentuent. Ce résultat s’explique notamment par

des multiplicateurs budgétaires plus importants que les multiplicateurs fiscaux dans le modèle

de référence utilisé.

La TVA apparaît donc comme un instrument de politique conjoncturelle moins efficace que

d’autres outils pour agir sur la croissance économique.

En revanche, dans le contexte actuel post-

Brexit,

la TVA doit intégrer des enjeux de

compétitivité du secteur financier. En effet, dans le cadre du budget pour 2020, le Trésor

britannique a annoncé une révision du régime des fonds britanniques et une réflexion plus

large sur l'avenir de la TVA. Dans ce contexte, compte tenu de l’importance de la fiscalité dans

les choix de localisation de filiales financières étrangères, le régime de TVA du secteur

financier pourrait être modernisé. La loi de finances pour 2022 a fait un premier pas en

permettant d’exercer l’option à la TVA, non plus globalement, mais opération par opération. Si

on peut attendre de cette évolution qu’elle permette une gestion plus fine des rémanences de

TVA, son périmètre et les notions employées n’ont pas été substantiellement modifiés

depuis 1979 et pourraient être actualisés. L’autre voie d’amélioration pourrait être de conduire

une réflexion dans le cadre de l’OCDE sur l’usage des règles d’exonération avec droit à

déduction à des fins compétitives.

7

En deuxième lieu, face au choc énergétique et à l’inflation qui en découle, une baisse de TVA

sur les énergies apparaît moins efficace que d’autres instruments budgétaires ou fiscaux.

À la différence de la plupart de ses voisins européens, la France a privilégié d’autres

instruments qu’une baisse de la TVA en réponse à la hausse des prix de l’énergie, pour une

efficacité meilleure mais un coût pour les finances publiques supérieur. Les simulations

conduites par le CPO montrent que le « bouclier tarifaire » est plus efficace qu’une baisse de

taux de TVA à 10 % sur le gaz et l’électricité, mais est trois fois plus coûteux. Le chèque

énergie protège davantage les ménages vulnérables qu’une mesure de baisse de TVA non

ciblée, tout en engendrant un coût moindre pour les finances publiques.

Les mesures de soutien non ciblées aux dépenses énergétiques ne doivent toutefois pas

remettre en cause l’atteinte des objectifs environnementaux nationaux, et ne peuvent être ainsi

être que temporaires. En effet, à long terme la priorité doit être de modifier les comportements

par des incitations structurelles à la décarbonation. Dans ce contexte, une réflexion générale

sur la fiscalité des énergies apparaît nécessaire. Elle doit viser une mise en cohérence des

accises et de la TVA avec les objectifs nationaux de réduction des émissions de gaz à effet

de serre. Ces évolutions du cadre fiscal pourront s’accompagner, en parallèle, d’un soutien

temporaire aux entreprises et au pouvoir d’achat des ménages modestes.

8

Enfin, d’autres instruments apparaissent plus efficaces que la TVA pour réduire les inégalités

et relever les défis environnementaux et de santé publique.

D’une part,

la TVA est un impôt régressif, au sens où sa part dans le revenu des ménages est

plus élevée pour les ménages modestes, qui consomment une part plus grande de leur revenu.

Ce constat doit toutefois être nuancé à deux titres. D’abord, une analyse sur l’ensemble du

cycle de vie, qui tient compte de la consommation ultérieure d’une partie de l’épargne, confirme

le caractère régressif de la TVA, mais celui-ci se trouve réduit de près de moitié. Ensuite, ce

constat peut être relativisé en prenant en compte le fait que la TVA finance des dépenses qui,

pour certaines, bénéficient davantage aux ménages modestes, comme le CPO l’a montré

dans son rapport de février 2022. Dans ce contexte, une baisse de la TVA, notamment sur les

produits alimentaires, constitue une mesure moins efficace pour soutenir le pouvoir d’achat

des ménages modestes que des transferts monétaires, en raison de l’incertitude sur le taux

de répercussion sur les prix et de l’impossibilité de cibler certaines catégories de ménages à

travers une baisse de TVA.