L'évolution des structures et des
services aux demandeurs d'emploi
_____________________
PRESENTATION
____________________
La fusion entre l’ANPE et l’Unédic, dans son contenu et ses
modalités, doit être avant tout inspirée par l'amélioration du service
rendu aux demandeurs d’emploi. C’est dans cette perspective que la Cour
a examiné les évolutions récentes intervenues dans le cadre d'une
politique plus active de lutte contre le chômage, dans le souci d’aider
davantage le demandeur d'emploi à retrouver, si possible rapidement, un
emploi, ou, à défaut, de lui proposer une palette de services adaptés.
(formation, etc.).
Dans la logique du plan de cohésion sociale qui avait fait des
institutions de l’assurance chômage des membres à part entière du
service public de l’emploi, la Cour, en mars 2006, avait préconisé le
rapprochement entre ces institutions et l’ANPE dans des domaines aussi
structurant que l’implantation territoriale et les systèmes d’informations.
Deux ans plus tard, elle a examiné ces rapprochements ainsi que le
contenu des maisons de l’emploi, présentées comme la préfiguration de
guichets uniques.
En ce qui concerne le suivi des demandeurs d’emploi, le PARE-
PAP a été remplacé en juin 2006 par les « parcours » du « projet
personnalisé d’accès à l’emploi (PPAE) ». Depuis le premier janvier
2006, chaque demandeur bénéficie d’un entretien mensuel à compter du
4
ème
mois d’inscription, ces entretiens étant assurés par le même
conseiller. De nouvelles méthodes de suivi ont été définies, avec la mise
en place d’un outil de profilage statistique destiné à tous les demandeurs,
indemnisés ou non.
210
COUR DES COMPTES
En outre, les conditions de mise en oeuvre des expériences menées
dès 2004 qui ont confié à des opérateurs privés de placement un suivi
renforcé des personnes les plus éloignées de l’emploi ont été revues, et la
seconde phase d’expérimentation concerne des populations beaucoup
plus importantes.
Enfin, le suivi de certaines populations peut être confié par
l’ANPE à des co-traitants : missions locales pour les jeunes, réseau CAP
emploi pour les personnes handicapées, association pour l’emploi des
cadres (APEC) pour les cadres qui perçoit des cotisations obligatoires
que la Cour a contrôlé pour la première fois.
I
-
Le rapprochement largement inabouti des
structures en charge des demandeurs d’emploi
Dans le rapport public thématique « L’évolution de l’assurance
chômage : de l’indemnisation à l’aide au retour à l’emploi » publié en
mars 2006, la Cour formulait des recommandations visant notamment au
rapprochement des réseaux de l’Unédic et de l’ANPE dans des domaines
structurants comme les implantations immobilières et les systèmes
d’information en vue d’améliorer l’accueil et le suivi des demandeurs
d’emploi. A côté de ces réseaux opérationnels est apparue le concept de
« maison de l’emploi » qui n’a pas contribué à améliorer la lisibilité du
dispositif d’ensemble.
A - Le rapprochement physique des réseaux de l’ANPE
et de l’assurance chômage
La Cour avait identifié des « bonnes pratiques » que les initiatives
de coopération locales avaient fait émerger notamment en vue de
simplifier les démarches d’inscription au chômage et l’élaboration du
projet personnalisé de retour à l’emploi.
La convention tripartite Etat-ANPE-Unédic du 5 mai 2006 relative
aux engagements pris par les deux réseaux pour renforcer leur
coopération prévoit ainsi un dispositif de guichet unique défini comme un
lieu où l’ANPE et l’Unédic sont présents et au sein duquel les
demandeurs d’emploi et les entreprises peuvent bénéficier des services
proposés par chacun des deux organismes. La définition du guichet
unique a été précisée lors de la réunion du comité stratégique ANPE-
Unédic du 12 février 2007 comme étant soit un site commun, soit des
sites mitoyens ou distants de moins de 200 mètres, soit des sites ANPE
qui accueillent des agents Assédic ou des sites Assédic qui accueillent des
L'ÉVOLUTION DES STRUCTURES ET DES SERVICES AUX
DEMANDEURS D'EMPLOI
211
agents ANPE. Ils permettent aux demandeurs d’emploi d’être reçus en
une seule démarche par un agent de l’Assédic pour l’entretien
d’inscription et par un conseiller de l’ANPE pour l’élaboration du projet
personnalisé d’accès à l’emploi.
Au 30 juin 2007, 254 sites, qu’il faut rapprocher des 531 antennes
de l’Assédic et des 824 agences locales de l’ANPE, répondent à cette
définition, répartis selon les catégories suivantes :
Locaux communs
18
7,1%
Locaux contigus
26
10,2%
Moins de 200 m entre Assédic et ALE
69
27,2%
Antennes Assédic hébergeant des agents ANPE
124
48,8%
Agences ANPE hébergeant des agents Assédic
17
6,7%
Total
254
100%
Source : Unédic
Si ces données montrent bien l’affirmation d’une volonté politique
de rapprochement des services délivrés aux demandeurs d'emploi, elles
mettent également en lumière la faible proportion des rapprochements
« physiques » dans l’ensemble (17,3 %). Elles confirment la nécessité
persistante de faire converger les politiques immobilières des deux
institutions. Des travaux sont engagés dans ce but : un état des lieux des
zones de compétence géographique de chaque institution a été établi en
avril 2007, un référentiel immobilier commun est en cours d’élaboration
et l’harmonisation des horaires d’accueil et des jours d’ouverture des
guichets uniques est prévu pour fin 2007. Il est essentiel que ces projets
se concrétisent effectivement de façon à améliorer sensiblement l’accueil
du demandeur d’emploi dans la mesure où les maisons de l’emploi ont
une vocation plus large.
A ce titre, l’ANPE prévoit d’installer 91 agences locales au sein
des 227 maisons de l’emploi labellisées. Elle déclare que l’équivalent de
162 ETP sont mobilisés à des actions habituelles partagées sur le territoire
des maisons de l’emploi, et qu’en plus 146 ETP sont soit engagés dans le
cadre d’actions renforcées soit affectés aux maisons de l’emploi.
De son côté, l’Unédic prévoit la présence permanente d’agents
dans 27 maisons (dont 25 doivent aussi accueillir une agence locale pour
l’emploi
70
).
70) Il y aurait donc à terme 25 guichets uniques ANPE-Unédic dans des maisons de
l’emploi (sur, rappelons-le, 227 maisons labellisées, plus de 500
points d’accueil
Assédic et plus de 800 ALE). Mais aujourd’hui, il n’y en a que 7 en fonctionnement
effectif. Sur les guichets uniques, cf. plus haut et l’insertion de suivi sur les relations
entre l’ANPE et l’Unédic.
212
COUR DES COMPTES
B - Les maisons de l'emploi
Inspiré
par
différentes
réalisations
de
terrain
telles
que
Valenciennes, Perpignan, Mulhouse, Rueil, Dunkerque ou Bonneville, le
plan de cohésion sociale assignait à la maison de l’emploi d’être « à la
fois : une instance chargée de recenser les ressources humaines et de
prévoir les besoins locaux en emplois […], un lieu dédié au traitement
particulier des chômeurs en difficulté, après orientation par les grands
réseaux, notamment celui de l’ANPE, un lieu regroupant tous les services
susceptibles d’être offerts en matière d’aide à la création de leur propre
emploi par les chômeurs, l’association de tous les partenaires de l’emploi
et de la formation, fédérés au sein d’une structure juridique ».
1 -
Un dispositif encore en phase de montée en charge
On peut distinguer trois stades dans la mise en place d’une maison
de l’emploi : la labellisation du projet, la signature de la convention
permettant le participation de l’Etat au financement pour une durée de
quatre ans et enfin l’ouverture effective de la structure.
Ainsi, trois cents maisons de l’emploi avaient été annoncées pour
la fin 2007. Après la dernière commission nationale de labellisation
(tenue en février 2007), 227 projets couvrant environ la moitié du
territoire étaient labellisés. De l’aveu même de la Délégation générale à
l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) l’administration a
examiné avec bienveillance les demandes de labellisation, afin de donner
une plus grande lisibilité au lancement du dispositif.
A la fin 2006, 82 maisons seulement étaient conventionnées. A la
fin mai 2007, sur les 227 maisons labellisées, 128 étaient conventionnées,
soit 56 %. Elles ne couvraient en moyenne, selon la DARES, que 37 %
des demandeurs d’emploi. Ce taux de couverture - calculé en rapportant
les effectifs de demandeurs d’emploi inscrits à l’ANPE
présents dans les
communes couvertes par les maisons de l’emploi à l’ensemble des
demandeurs d’emploi de la région considérée – varie notablement selon
les régions et s’échelonnait de 3 % (Limousin) à 72 % (Alsace).
Au 10 septembre 2007,
152 maisons étaient conventionnées,
soit
67 % des maisons labellisées. Sur les 75 projets restants, certains ne
verront sans doute jamais le jour ; pour d’autres, la convention est en
discussion.
L'ÉVOLUTION DES STRUCTURES ET DES SERVICES AUX
DEMANDEURS D'EMPLOI
213
Les dates d’ouverture au public communiquées par les DRTEFP
indiquent que 65 maisons étaient en fonctionnement à la fin 2006
(souvent des maisons de l’emploi qui préexistaient au plan de cohésion
sociale), et 97 à la mi-2007.
Ce décalage dans le temps se retrouve également dans le rythme de
consommation des crédits. Le montant des crédits programmés par la loi
de cohésion sociale du 18 janvier 2005 pour le financement des maisons
de l’emploi pour la période 2005-2009 s’établissait à 680 M€ en
autorisations d’engagements ou de programmes (AE ou AP) et à
1 730 M€ en crédits de paiement. A la fin 2006, les crédits prévus par la
loi de programmation n’avaient été consommés qu’à hauteur de 8,2 %
pour les autorisations d’engagement et de 3,1 % pour les crédits de
paiement.
En
additionnant
fonctionnement
et
investissement,
la
consommation, arrêtée au 25 août 2007, a été de 118,5 M€ en AP ou AE
et de 48,9 M€ en CP.
L’assurance chômage, dont il convient de relever le rôle
déterminant joué dans la commission de labellisation, en particulier pour
préciser les règles de gouvernance des maisons de l’emploi, n’a pas
alloué de financements directs. Elle a néanmoins apporté des moyens, des
services, et mis à disposition des collaborateurs, apports qu’elle a refusé
de voir comptabilisés dans les budgets, notamment pour ne pas élargir
indûment l’assiette servant de base à la subvention de l’Etat.
Il faut d’ailleurs souligner que les différentes techniques de
valorisation des apports, d’une maison à l’autre et, au sein d’une même
maison, d’un partenaire à l’autre, rendent difficile l’appréciation de la
part réelle de l’Etat dans le financement des maisons de l’emploi et du
niveau effectif d’engagement de chacun.
2 -
Un dispositif qui doit encore trouver sa place
Le statut des maisons de l’emploi, qui associent des partenaires
publics et privés, peut être de deux types : groupement d’intérêt public
(GIP) ou association. Les GIP, qui étaient pourtant encouragés par la loi
de cohésion sociale, sont finalement minoritaires : 17 % des maisons
conventionnées à la fin 2006, 15 % prévus pour les 227 maisons
labellisées.
En reprenant la typologie de la DARES, on peut distinguer trois
grandes catégories : maison unique regroupant tout ou partie des
partenaires sur des fonctions d’accueil et d’orientation ou de délivrance
d’une offre de service plus approfondie ; maison centrale avec des
antennes (créées par la maison de l’emploi ou implantations existantes
214
COUR DES COMPTES
des partenaires) ; maison sans lieu d’accueil propre, qui s’appuie sur les
lieux d’accueil existants du réseau des partenaires.
Malgré la référence faite par les textes au
bassin d’emploi
,
l’initiative de la détermination du périmètre a été largement laissée aux
collectivités territoriales porteuses de projets. La DARES note d’ailleurs
que, fin 2006, les maisons conventionnées couvraient en moyenne 80
communes, mais avec un territoire variant de une à 498 communes.
La loi du 18 janvier 2005 pour les GIP et le décret du 22 mars
2005 fixent, aux côtés de l’État, les membres constitutifs
obligatoires
d’une maison de l’emploi : la collectivité territoriale porteuse, l'ANPE et
l’Unédic. Les autres partenaires susceptibles d’être associés apparaissent
dans le cahier des charges des maisons de l’emploi. Il s’agit des
collectivités territoriales autres que la collectivité porteuse (partenaires
constitutifs à leur demande) et d’autres partenaires, non limitativement
énumérés, tels que l’AFPA, les organismes consulaires, les partenaires
sociaux, les entreprises, l’APEC, les supports de PLIE, les missions
locales, etc.
Le rôle central confié aux élus porteurs de projets était d’emblée
un atout mais aussi une fragilité du dispositif. L’IGAS constatait dans son
rapport
d’octobre
2006
que
les
difficultés
rencontrées
tenaient
« essentiellement au niveau de mobilisation des élus, aux rivalités
politiques qui se manifestent notamment dans l’organisation territoriale
de la maison de l’emploi » mais aussi « à l’incertitude sur le devenir des
maisons de l’emploi et la pérennité de leur financement à l’échéance du
plan de cohésion sociale ».
L’occasion n’a pas été saisie de mettre un peu de cohérence dans
l’entrecroisement
déjà
existant
des
périmètres
des
collectivités
territoriales et des établissement publics de coopération intercommunale
avec ceux des plans locaux pour l’insertion et l’emploi (PLIE), des
missions locales, des comités de bassins d’emploi, ainsi qu’avec le
découpage territorial des différents partenaires (agences locales pour
l’emploi, antennes Assédic en particulier). Une position plus ferme de
l’Etat au moment d’accorder son soutien financier
aurait ainsi permis
d’éviter la concurrence fréquemment rencontrée de plusieurs maisons sur
un même bassin ou l’éloignement du terrain dont souffrent les maisons
départementales.
L’intervention de l’Etat a été essentielle mais empirique et parfois
hésitante. Elle s’est centrée sur l’élaboration de documents (textes
réglementaires, documents types, offre de services du service public de
l’emploi, charte des maisons de l’emploi, fiches de questions-réponses),
le secrétariat de la commission nationale et la tenue de réunions
L'ÉVOLUTION DES STRUCTURES ET DES SERVICES AUX
DEMANDEURS D'EMPLOI
215
préparatoires avec les membres du service public de l’emploi, l’appui aux
collectivités
et
aux
services
pour
l’élaboration
des
conventions
pluriannuelles, la mise en place des subventions, la maintenance d’un site
Internet très documenté, la préparation de l’autoévaluation (2007) et de
l’évaluation nationale (2008).
Il reste à préciser par la DARES en lien avec la DGEFP les travaux
relatifs à l’évaluation nationale et finaliser le guide national actuellement
en cours d’expérimentation qui permettra aux maisons de l’emploi de
répondre à l’obligation qui leur est faite d’une auto-évaluation annuelle.
Un système d’information partagé, un certain nombre d’indicateurs
imposés pour l’autoévaluation et la normalisation des rapports d’activité
permettraient de mener des comparaisons entre maisons de l’emploi et de
rendre tous ces travaux plus riches d’enseignements opérationnels.
C - Le rapprochement informatique
L’ANPE a décidé d’abandonner le projet GEODE dont on peut
souligner le coût très élevé sans aucun résultat tangible : les différents
chiffrages aboutissent à un coût minimal de 135,5 M€ (hors coût de
personnel et après déduction des indemnités de retard versées par les
prestataires).
L’ANPE et l’Unédic ont mis en place, à une date plus tardive que
prévu, un GIE commun, doté notamment d’un comité stratégique
coprésidé par les directeurs généraux de l’Unédic et de l’ANPE. Ce GIE
est chargé de faire en sorte que le système d’information des deux
organismes soit unique, sans que le contenu réel de ce système
d’information ait été précisé.
Encore au stade de la préfiguration, ce GIE devrait monter
rapidement en puissance dans la mesure où il est prévu la mise à
disposition de moyens en personnel importants à partir du 1
er
janvier
2008 : 1 383 personnes au total, dont 1 095 salariés de l’Unédic et 288
agents de l’ANPE. Cependant, les conditions de mise en oeuvre du GIE
conduisent à s’interroger sur ses capacités opérationnelles futures.
L’État n’est présent au comité stratégique que si son représentant
est invité. L’État ne saurait pourtant être tenu à l’écart d’une fonction
aussi stratégique dans le suivi des demandeurs d’emploi.
Si le régime d’assurance-chômage a prévu de mettre à disposition
du GIE l’ensemble de sa direction des systèmes d’information, l’ANPE
envisage de mettre à disposition ses agents, ce qui ne peut se faire sans
leur accord. Chacune de ces catégories d’agents demeure placée sous
216
COUR DES COMPTES
l’autorité hiérarchique respective de son employeur, l’Unédic ou l’ANPE,
mais les agents sont placés sous l’autorité fonctionnelle du directeur
général du GIE. De plus, l’Unédic a décidé de confier la maîtrise d’oeuvre
et l’assistance à maîtrise d’ouvrage au GIE, alors que l’ANPE a décidé de
conserver en son sein l’assistance à maîtrise d’ouvrage.
Les enjeux du rapprochement sont cependant tout à fait
prioritaires : le dossier unique du demandeur d’emploi (DUDE) prévu par
la loi de cohésion sociale du 18 janvier 2005 est en cours de déploiement
auprès des acteurs du service public de l’emploi et à tous les utilisateurs
habilités (AFPA, APEC, Cap Emploi, maisons de l’emploi, missions
locales), et seul l’achèvement –en cours- du projet « portail de l’emploi »
facilitera réellement la mise à jour et l’accès aux données relatives aux
demandeurs d’emploi.
Enfin, la Cour relève que le projet informatique commun ANPE-
Unédic Offre de formation ANPE-Assédic (OFAA’), qui permet de
diffuser à l'ensemble des conseillers l'offre de formation disponible (au
moins celle financée sur fonds publics) ainsi que les conditions
financières de prise en charge a été déployé au printemps 2006 dans la
quasi-totalité des régions. Force est ainsi de constater la lenteur et la
timidité des réalisations. Les maisons locales de l’emploi traduisent
l’émergence des initiatives locales dans le domaine mais ne constituent en
rien les guichets uniques souhaités. Les collaborations dans le domaine
des systèmes d’information sont déséquilibrées et peu viables. Dans ces
conditions, la fusion projetée ne pourra pas reposer sur des collaborations
et des expériences croisées suffisamment nombreuses et consolidées.
II
-
L’évolution de l’accueil et de
l’accompagnement des demandeurs d’emploi
L’accueil et l’accompagnement des demandeurs d’emploi ont été
profondément modifiés par trois dispositions depuis le début 2006 :
−
la mise en place (depuis le 1
er
janvier 2006) pour chaque
demandeur d’un entretien mensuel à compter du 4
ème
mois
d’inscription, ces entretiens étant assurés par un même conseiller ;
−
la mise en place (depuis le 1
er
janvier 2006 également) d’un
« profilage
statistique »
de
tous
les
demandeurs
d’emploi,
indemnisés ou non ;
−
enfin la substitution, en juin 2006, au dispositif d’accompagnement
précédent, le PARE-PAP, des parcours du PPAE.
L'ÉVOLUTION DES STRUCTURES ET DES SERVICES AUX
DEMANDEURS D'EMPLOI
217
La Cour examine d’abord les différentes étapes du nouveau
processus, résultant de ces modifications, dans lequel entre le nouveau
demandeur d’emploi (accueil, profilage, choix de parcours, prestations,
suivi mensuel), puis les aides de l’Unédic au reclassement des
demandeurs indemnisés, enfin la connaissance et l’évaluation d’ensemble
de l’accueil et l’accompagnement.
A - Les étapes d’un processus amélioré
1 -
Le dispositif d’accueil du demandeur
Dans l’attente de la mise en place progressive des guichets uniques
qui devraient permettre aux demandeurs d’emploi d’effectuer leurs
entretiens d’inscription en une seule démarche, point examiné plus haut,
la convention tripartite du 5 mai 2006 impose un délai maximal de 8 jours
ouvrés à partir du 1
er
juillet 2006 et de 5 jours ouvrés à partir du 1
er
juillet
2007 entre les premiers entretiens de l’Assédic (IDE) et de l’ANPE
(PEP).
Cet objectif a été atteint et dépassé. Le délai moyen au mois de
février 2007 était de 5,5 jours, ce qui correspond à une diminution de
10 jours en un an, et 80 % des demandeurs sont reçus par l’ANPE moins
de 8 jours après leur premier entretien d’inscription à l’Assédic. Un effort
particulier a été fait pour les demandeurs en parcours accéléré pour
lesquels le délai est de 4,8 jours. Le directeur général de l’ANPE évalue à
20 % le nombre de demandeurs d’emploi qui effectuent leurs deux
premiers entretiens le même jour.
Un effort parallèle de réduction des délais est engagé entre l’ANPE
et les co-traitants de l’ANPE
71
. Ainsi, à terme, l’APEC devra recevoir les
demandeurs d’emploi dans un délai maximum de 5 jours ouvrés après la
prescription par l’ANPE, alors que ces délais peuvent aller jusqu'à
20 jours aujourd’hui. Mais les progrès seront plus lents compte tenu de la
structure des réseaux.
2 -
La mesure de la distance à l’emploi dès le premier entretien
L’expérimentation des techniques de profilage par l’ANPE et
l’Unédic, même si elle a été engagée tardivement, a débouché sur la mise
en place progressive, à partir de la fin avril 2006, d’un outil statistique
conçu conjointement par les deux organismes permettant de mesurer la
distance à l’emploi de chaque demandeur, indemnisable ou non, dès son
71) APEC, missions locales, réseau CAP emploi.
218
COUR DES COMPTES
premier entretien d’inscription à l’Assédic, en fonction de ses
caractéristiques personnelles et de celles du bassin d’emploi local. Depuis
le 1
er
janvier 2007 cette technique de profilage est appliquée à tous les
demandeurs qui s’inscrivent.
Trois catégories de demandeurs d’emploi sont identifiées en
fonction de leur probabilité individuelle de chômage de longue durée
dans leur bassin d’emploi : risque faible de chômage de longue durée
(RS1), risque modéré (RS2) et risque élevé (RS3). Sur la période de
calibrage de l’outil de classement, 15 % des demandeurs étaient classés
dans la catégorie RS1, 67,2 % dans la catégorie RS2, 17,8 % dans la
catégorie RS3.
Le résultat de ce profilage, réalisé par l’Assédic, est transmis au
conseiller ANPE qui dispose ainsi d’une information utile pour
déterminer, au moment du premier entretien professionnel à l’ANPE, la
forme d’accompagnement qui convient le mieux au demandeur. Le
conseiller de l’ANPE a toute liberté, en fonction des autres informations
qu’il recueille au moment du premier entretien, d’élaborer son propre
diagnostic, éventuellement différent du résultat du profilage. La Cour
déplore que le souci de préserver les domaines d’intervention des deux
institutions ait conduit à limiter la portée de cet outil de profilage : ainsi
ne comporte-t-il aucun renseignement sur le niveau de formation des
demandeurs d’emploi ni sur le type d’emploi qu’ils recherchent, au motif
que ces indications relèveraient de la seule compétence des conseillers de
l’ANPE. D’ailleurs, le diagnostic du profilage et le parcours proposé au
demandeur d’emploi ne coïncident que dans 20 à 30 % des cas. L’outil de
profilage doit donc être remanié et ses résultats plus largement pris en
compte par les conseillers de l’ANPE.
3 -
La définition des parcours d’accompagnement
Avec le passage au 1
er
janvier 2007 du PARE-PAP au PPAE, les
modalités d’accompagnement vers l’emploi ont été profondément
réformées. Comme l’avait recommandé la Cour, la sélectivité des
dispositifs a été renforcée et une définition plus précise a été donnée aux
objectifs des différents accompagnements.
Les parcours de l’accompagnement du demandeur d’emploi vers l’emploi
Les parcours types suivants sont distingués.
Parcours de recherche Accélérée
:
sont concernés les demandeurs
d’emploi les plus proches de l’emploi ou à la recherche d’un métier porteur
ou en tension.
La durée de ce parcours est de 3 mois. L’Assédic contacte au
cours de ce parcours les demandeurs d’emploi à trois reprises (à 15 jours, 30
L'ÉVOLUTION DES STRUCTURES ET DES SERVICES AUX
DEMANDEURS D'EMPLOI
219
jours et 60 jours après le début du parcours). Ces contacts sont organisés en
alternance avec des contacts réalisés à l’ANPE dans le cadre d’un
accompagnement centré sur la proposition d’offres d’emploi
.
Parcours de recherche active
: sont concernés les demandeurs d’emploi
moyennement éloignés de l’emploi. L’Assédic
organise le suivi des intéressés
au travers de contacts programmés à échéances fixes (entretiens physiques
aux 8ème et 14ème mois et au 5ème mois en 2008), en alternance pour ces
trois échéances avec le suivi mensuel personnalisé réalisé par l’ANPE à
partir du 4ème mois d’inscription. A tout moment au cours de la période de
chômage, l’Assédic est en mesure de contacter les demandeurs d’emploi,
afin de faire le point sur leur situation au regard de leur recherche d’emploi.
Ce suivi est réalisé en concertation avec l’ANPE ; il est matérialisé dans les
conventions départementales
de suivi de la recherche d’emploi conclues avec
les services déconcentrés de l’Etat.
Parcours de recherche accompagnée
: Le parcours de recherche
accompagnée doit permettre aux demandeurs d’emploi ayant une distance à
l’emploi supérieure à douze mois avec un besoin d’accompagnement d’articuler
les différents dispositifs existants. Cet accompagnement peut concerner les
techniques de recherche d’emploi ou le traitement des problèmes périphériques
à l’emploi (social/logement,…), parcours dans ce cas dit de « mobilisation vers
l’emploi ». C’est le parcours qui fait le plus largement appel à la co-traitance et
à la sous-traitance notamment au travers de la mobilisation des opérateurs privés
financés par l’Unédic ou des prestataires de l’ANPE.
Parcours créateur/repreneur d’entreprise
dont l’accompagnement peut
être confié à des opérateurs privés de placement (OPP) : quand ce n’est pas le
cas, il prévoit des entretiens de suivi de l’avancement du projet réalisés par
l’ANPE aux 6
ème
et 9
ème
mois et par l’Assédic aux 3
ème
et 11
ème
mois. Le
dispositif confié à des opérateurs privés est mis en place à titre expérimental
dans 10 régions (11 Assédic). Il doit concerner à terme 2 500 demandeurs
d’emploi en 2007 et autant en 2008. Cet accompagnement est confié à 9
opérateurs privés de placement ; il se met en place progressivement depuis
janvier 2007. Cette offre de service vient en complément du dispositif classique
(parcours coordonné Assédic/ANPE) et du dispositif national d’aide et d’appui à
la création et reprise d’entreprise mis en place par les autres acteurs (chambres
consulaires
....
)
Deux parcours supplémentaires sont en cours de définition : le p
arcours
spécifique aux allocataires en chômage saisonnier
et le p
arcours spécifique aux
allocataires en activité réduite
.
220
COUR DES COMPTES
La notion de « parcours » se substitue à celle « d’offre de service »
en vigueur dans l’ancien système PARE-PAP. La logique de parcours,
qui repose principalement sur l’évaluation de la distance à l’emploi vise à
fournir à chaque demandeur, au-delà d’un appui, les prestations qui sont
le plus propres à réduire la durée de son inactivité. Les parcours visent
aussi à favoriser les incitations du demandeur à chercher un emploi.
Toutes ces évolutions sont positives, mais la définition des
parcours devrait cependant être améliorée car elle n’est pas encore assez
sélective, le parcours de recherche active ayant un contenu trop large. Par
ailleurs, la mise en oeuvre initiale de cette grille de parcours n’a pas été
satisfaisante. En effet, depuis la mise en place du dispositif jusqu’à fin
février 2007, 701 652 demandeurs d’emploi ont été orientés vers un
parcours personnalisé dès leur premier entretien professionnel à l’ANPE :
38 038 en parcours de recherche accélérée (5,4 %), 483 803 en parcours
de recherche active (69,0 %), 159 830 (dont 7 600 en parcours de
mobilisation vers l’emploi) en parcours de recherche accompagnée
(22,8 %), 19 981 en parcours créateur repreneur d’entreprise (2,8 %). La
part des parcours de recherche accélérée est trop faible (5,4 %) et très
inférieure à ce qui était prévu (environ 15 % d’après les tests de l’outil de
profilage).
4 -
Les prestations offertes
L’ANPE considère que l’amélioration de la cohérence des parcours
types d’accompagnement dans le dispositif PPAE par rapport au PARE-
PAP devrait rendre plus étroits les liens entre les parcours et leur contenu
en prestations ; les demandeurs engagés dans les mêmes parcours
devraient davantage que par le passé bénéficier d’un ensemble de
prestations à peu près identiques. Mais cette question est seulement en
cours d’examen.
Par ailleurs, si les modalités d’accompagnement types ont été
redéfinies, l’ANPE a apporté peu de modifications aux différentes
prestations qu’elle offre. L’adaptation de celles-ci aux nouveaux parcours
est encore à l’étude.
5 -
Le suivi mensuel personnalisé
Depuis le 1
er
janvier 2006, avec la mise en place du suivi mensuel
personnalisé, chaque demandeur d’emploi est reçu tous les mois, à partir
du 4
ème
mois d’inscription, par un même conseiller, le conseiller référent,
qui le suit ainsi de façon active en lui proposant continûment des services
et en le relançant par téléphone s’il est absent à un entretien. L’entretien
mensuel personnalisé a entraîné en 2006 un doublement des entretiens
L'ÉVOLUTION DES STRUCTURES ET DES SERVICES AUX
DEMANDEURS D'EMPLOI
221
réalisés par l’ANPE
72
. Appliquée à tous les demandeurs d’emploi depuis
le printemps 2007, cette continuité et cette personnalisation du suivi
modifient profondément la nature de l’accompagnement et ses effets
devront être évalués lorsque le recul sera suffisant.
B - La gestion des aides financières versées par l’Unédic
pour favoriser le retour à l’emploi
Les
aides
au
reclassement
proposées
aux
allocataires
de
l’assurance chômage par l’Unédic visent trois objectifs : favoriser la
reprise d’activité des allocataires qui sont en chômage de longue durée
par l’attribution d’une aide à l’employeur ; accroître leur mobilité
géographique ; renforcer leur capacité à répondre rapidement aux besoins
des secteurs où l’offre d’emploi est forte par des actions de formation
spécifiques. Ces aides ont été complétées par l’aide forfaitaire liée au
contrat de professionnalisation et par la prise en charge des frais relatifs à
une démarche de validation des acquis de l’expérience (VAE).
La Cour avait relevé dans son rapport public thématique que les
volumes de ces aides financières étaient relativement limités et que leur
mode de répartition entre les différentes Assédic engendrait une trop
grande rigidité dans l’affectation des crédits aux actions.
Les évolutions n’ont pas été corrigées, elles se sont même
accentuées. L’enveloppe financière annuelle globale fixée à 472 M€ sur
la période antérieure a été maintenue à ce niveau en 2005 et elle a été
diminuée en 2006 (440 M€). De plus, le taux de consommation de ces
enveloppes est demeuré faible et s’est très fortement infléchi en 2006. De
ce fait, le nombre de bénéficiaires dont la Cour avait relevé qu’il était
relativement limité au regard du nombre des demandeurs d’emplois a
fortement diminué.
Comme au cours de la période antérieure, la répartition de
l’enveloppe globale entre les différentes aides s’est notablement écartée,
des objectifs fixés par le Groupe paritaire national de suivi (GPNS)
73
au
profit de l’aide dégressive à l’employeur. De même, l’affectation des
enveloppes est demeurée trop rigide et il n’a pas été tenu compte des
spécificités régionales propres à ces aides, en dépit des modifications
72) L’augmentation fut cependant inférieure à ce qui avait été prévu. Cf. sur ce point
l’insertion sur la gestion des ressources humaines de l’ANPE.
73) Instance de l’Unédic qui veille aux modalités opérationnelles de mise en oeuvre
des dispositions de la convention d’assurance chômage, adopte les orientations, fixe
les priorités en matière de formation des allocataires de l’assurance chômage et veille
au respect des enveloppes financières affectées.
222
COUR DES COMPTES
intervenues en 2005 et 2006 dans les règles de calcul des enveloppes
régionales.
Il aura donc fallu attendre mars 2007 pour que le GPNS décide
d’installer un groupe de travail chargé d’examiner les critères de répartition
des différentes enveloppes et de proposer des modifications pour mieux
tenir compte des spécificités de chaque Assédic.
C - La connaissance du dispositif et son évaluation
1 -
La connaissance et le suivi du dispositif
La Cour avait critiqué l’insuffisance des données disponibles,
notamment sur les motifs de sortie de la liste des demandeurs et sur le
système retenu d’indicateurs
qui sont apparus très difficilement
interprétables du fait des biais dont ils souffrent (notamment effet de la
conjoncture, changement de règles de l’assurance chômage, mesure de la
rapidité de sortie et non vitesse de retour à l’emploi).
Concernant les motifs de sortie de la liste, des travaux d’appariement
du fichier des demandeurs d’emploi et du fichier des déclarations annuelles
de salaires (DADS) qui fournit des informations précises sur les salaires et
les emplois occupés sont en cours de réalisation par l’INSEE la DARES et
l’ANPE.
Les indicateurs destinés à apprécier l’efficacité du suivi des
demandeurs ont été refondus. Ils distinguent désormais les prestataires
privés et les co-traitants de l’ANPE, ce qui permettra de procéder à des
comparaisons de résultats entre les différents opérateurs. Cependant, le
système d’information nécessaire à leur alimentation sera long à mettre en
place, et la critique principale de la Cour qui portait sur la difficulté
d’interprétation de ces indicateurs indépendamment de l’efficacité propre
des dispositifs, n’a pas trouvé de réponse.
2 -
L’évaluation du dispositif
La Cour avait critiqué le dispositif mis en place pour évaluer le
programme PARE-PAP, notamment la dilution des responsabilités entre
les différentes instances d’évaluation prévues et l’absence de définition
préalable d’une méthode. Depuis, un important ensemble de travaux de
recherche sur la notion et les modalités possibles de l’accompagnement
des demandeurs d’emplois a été lancé par appel à projets par la DARES.
Aucun résultat n’est encore disponible.
L'ÉVOLUTION DES STRUCTURES ET DES SERVICES AUX
DEMANDEURS D'EMPLOI
223
Certaines des insuffisances du dispositif d’évaluation antérieur ont
été corrigées. Les conventions entre l’Etat, l’Unédic et l’ANPE précisent
notamment
que
les
évaluations
doivent
recourir
aux
méthodes
d’expérimentation contrôlée comparant les vitesses et modalités de retour
à
l’emploi
des
demandeurs
d’emploi
bénéficiant
de
prestations
d’accompagnement à celles de demandeurs de mêmes caractéristiques qui
n’en bénéficient pas (population dite « témoin ») et soulignent la
nécessité de faire appel à des équipes de recherche spécialisées, ce qui est
un gage de qualité et d’impartialité. Cependant, le dispositif de pilotage
des évaluations du PPAE lui-même n’est pas précisément prévu ; il est
indiqué seulement dans la convention ANPE-Unédic que le comité
stratégique de ces deux organismes veillera à la coordination des travaux
et aucune échéance n’est imposée.
III
-
Le recours à des opérateurs privés de
placement
La Cour a examiné de nouveau le déroulement des expériences de
recours à des opérateurs privés de placement
depuis le début de 2005.
Ces expériences, menées par l’Unédic et les Assédic en coopération avec
l’ANPE, concernent uniquement des demandeurs d’emploi allocataires de
l’assurance chômage. Parmi ceux-ci, elles visent des personnes
rencontrant des difficultés particulières de reclassement, exposées à un
risque important de chômage de longue durée. Elles se sont déroulées en
deux phases. Une première série d’opérations (2005-2006), faisant appel
à cinq opérateurs, concernait 9 700 demandeurs d’emploi pour un coût
potentiel de l’ordre de 35 millions d’euros. Une seconde phase s’est
ouverte en janvier 2007 avec dix-sept prestataires dans le cadre d’un
programme sur deux ans devant concerner 92 000 demandeurs, tandis que
l’ANPE développe au même moment dans six régions un programme
concurrent, Cap vers l’entreprise (CVE), pour 40 000 demandeurs.
A - Des premières expériences peu concluantes
Comme la Cour l’avait constaté pour l’une des opérations, lancée
dès l’automne 2004, le choix des opérateurs privés de placement de la
première phase n’a pas toujours donné lieu à une mise en concurrence
formalisée. La rémunération des prestataires, assez élevée, comportait une
partie fixe prépondérante et n’incitait guère à obtenir un retour durable à
l’emploi.
224
COUR DES COMPTES
Ces expériences se sont heurtées à des difficultés pour remplir les
objectifs de nombre d’entrées chez les opérateurs privés de placement.
L’une des expériences n’a pas permis d’atteindre le volume attendu. Il en
a été de même, en 2006, pour deux des trois opérateurs avec lesquels des
avenants avaient été passés pour faire entrer dans le dispositif 2 050
demandeurs d’emploi supplémentaires.
Le fait que ces expériences soient fondées sur le volontariat a
constitué la principale difficulté. Des demandeurs d’emploi présentant les
caractéristiques requises se voyaient proposer un accompagnement
personnalisé d’une durée maximale de neuf ou dix mois, plus renforcé
que les prestations habituelles de l’ANPE. Dans la pratique, un tiers
seulement des demandeurs identifiés pour être orientés vers un opérateur
privé sont effectivement entrés dans le dispositif. Cette difficulté s’est
trouvée amplifiée par les délais excessifs de la procédure d’orientation
vers les opérateurs et la possibilité pour le demandeur d’emploi de refuser
la prestation à plusieurs stades de la procédure : premier entretien à
l’ANPE, convocation chez le prestataire, premier entretien chez le
prestataire.
Ces difficultés, jointes à l’hétérogénéité des populations et à
l’effectif limité de celles qui furent orientées vers quatre opérateurs sur
cinq, expliquent qu’il ait été impossible de comparer les résultats des
opérateurs privés de placement avec ceux d’un groupe témoin, comme
cela avait été prévu. Les essais d’évaluation des résultats de ces
prestations présentés tant par l’Unédic que par l’ANPE sont dès lors peu
convaincants.
En matière de retour à l’emploi, la valeur probante des statistiques
d’accès à l’emploi qui ont été tirées du suivi mis en oeuvre par l’Unédic
est faible. Ces données ne fournissent aucune information sur l’efficacité
comparée des opérateurs privés de placement par rapport aux autres
formes d’accompagnement. Elles ne permettent pas, en particulier,
d’apprécier dans quelle mesure les demandeurs d’emploi pris en charge
par ces opérateurs sont sortis durablement du chômage au cours et à la
suite de l’accompagnement.
Une étude de l’ANPE, décidée en réaction à celle de l’Unédic,
tente de comparer l’impact des opérateurs privés de placement et d’un
accompagnement par l’ANPE. Elle ne montre
aucune différence sensible
entre les deux types d’accompagnement. Ses résultats n’emportent
cependant pas non plus la conviction, car la comparaison peut être
faussée par la dissemblance des populations étudiées.
L'ÉVOLUTION DES STRUCTURES ET DES SERVICES AUX
DEMANDEURS D'EMPLOI
225
Sur l’impact financier des opérateurs privés de placement du point
de vue de l’assurance chômage, une étude, contestée devant le conseil
d’orientation de l’emploi, fait état d’un gain de l’ordre de 3 400 euros par
demandeur accompagné par rapport à un demandeur allant jusqu’à la fin
de ses droits.
Un sondage limité
74
, portant sur le principal opérateur privé et sur
l’une des deux Assédic où son intervention s’est déroulée, a été réalisé
par la Cour. Pour l’ensemble des demandeurs de l’échantillon, le total des
économies maximales théoriques est supérieur à la rémunération de
l’opérateur. Ce bilan est toutefois négatif pour près de 60 % des
demandeurs de ce (petit) échantillon. L’économie nette globale est
attribuable en quasi-totalité à une quinzaine de demandeurs qui se
caractérisent par un niveau moyen élevé d’indemnité d’assurance
chômage ou par leur appartenance à une filière d’indemnisation longue –
dans près de la moitié de ces cas il s’agit de la filière de 1 095 jours
réservée à des demandeurs d’au moins cinquante ans. Parmi ces quinze
demandeurs, dans plusieurs cas, le profil des bénéficiaires ne semblait pas
nécessairement justifier a priori qu’ils bénéficient d’un accompagnement
particulièrement renforcé réservé aux chômeurs présentant un risque fort
de chômage de longue durée.
La relative modestie de ce résultat s’explique par diverses causes :
les emplois retrouvés sont loin d’être tous stables ; l’importance de la
partie fixe alourdit le coût de la rémunération de l’opérateur ; surtout, le
coût unitaire d’un accompagnement lourd peut devenir rapidement
prohibitif
au
regard
de
l’espérance
d’économie
lorsqu’une
part
substantielle de la durée d’indemnisation a déjà été consommée, lorsque
le taux journalier de l’indemnité est faible ou lorsque l’emploi retrouvé, à
temps partiel, ne correspond en fait qu’à une activité réduite cumulable
avec une partie de l’indemnisation.
B -
Une montée en puissance dont les résultats doivent
encore être évalués
La seconde phase
de l’expérience de recours aux opérateurs privés
de placement décuple à peu près les effectifs (elle concerne 92 000
personnes) et le coût des opérations menées. L’Unédic a en partie tiré les
leçons de la première phase en améliorant le dispositif sur plusieurs
points : procédure formalisée d’appel à la concurrence, meilleure
74) Pour chacune des 150 personnes tirées au hasard sur une population de 1 361
bénéficiaires entrés en accompagnement de février à octobre 2005, ont été évalués le
coût de l’intervention de l’opérateur et les économies maximales, pour l’assurance
chômage, pouvant être attribuées à cette intervention.
226
COUR DES COMPTES
organisation de la coopération entre les acteurs, rémunération des
prestataires globalement moins coûteuse et plus incitative, meilleure
implication des Assédic dans le contrôle des facturations, prise en charge
par l’opérateur à la fois plus précoce et de plus courte durée –en général
six mois, au lieu de neuf ou dix mois auparavant. Les premières
expériences ont interpellé l’ANPE, cette dernière entendant désormais
démontrer sa compétitivité par le lancement de son programme Cap vers
l’entreprise. L’ANPE a aussi fortement contribué à faciliter l’évaluation
de ces différentes actions. Le nouveau dispositif d’évaluation, mis en
place au début de 2007 conjointement par l’Unédic, l’ANPE et la
DARES, représente à cet égard un progrès décisif par rapport aux
pratiques antérieures.
Un dispositif d’évaluation innovant
Une évaluation indépendante a été prévue et organisée dès la mise en
place de la seconde phase des expérimentations. Elle est placée sous la
responsabilité d’un comité de pilotage qui rassemble des représentants de la
direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques
(DARES) au ministère chargé de l’emploi, de l’Unédic et de l’ANPE.
Le dispositif comporte trois volets : une évaluation scientifique de
l’impact des accompagnements proposés tant par les opérateurs privés que
par le programme Cap vers l’entreprise de l’ANPE ; des enquêtes statistiques
auprès des bénéficiaires et des non-bénéficiaires, visant à obtenir des
informations précises sur leur situation, et notamment sur la qualité et la
durabilité des emplois retrouvés ; des enquêtes de terrain par entretien auprès
des acteurs des expérimentations.
Le premier volet de l’évaluation est particulièrement innovant.
L’exercice consiste à comparer les effets de l’accompagnement renforcé dit
classique, de trois mois, proposé par l’ANPE à ceux des accompagnements
proposés par les opérateurs privés et à ceux du programme Cap vers
l’entreprise de l’ANPE, plus long –six mois- et plus intensif que
l’accompagnement classique, et très semblable à celui des opérateurs privés.
Les bénéficiaires de l’accompagnement classique servent de groupe témoin.
L’ANPE a mis en place dans un court délai un outil de constitution des
cohortes
qui
affecte
de
façon
aléatoire
entre
différents
modes
d’accompagnement les demandeurs d’emploi présentant les caractéristiques
requises. La comparaison doit porter au moins sur la sortie vers l’emploi, la
récurrence du chômage et le bilan net coût d’accompagnement/économies de
versement d’allocation chômage. La méthode employée permet de rendre
comparables les différents groupes étudiés en dépit du fait qu’ils ne sont pas
entièrement choisis au hasard -les demandeurs d’emploi pouvant refuser la
prestation proposée ou, à l’inverse, la demander même si elle ne leur a pas été
proposée.
L'ÉVOLUTION DES STRUCTURES ET DES SERVICES AUX
DEMANDEURS D'EMPLOI
227
Les
expériences
en
cours
ne
restent
pas
exemptes
de
dysfonctionnements. Une première interrogation est suscitée par les
difficultés de la montée en charge du dispositif : utilisation insuffisante de
l’outil destiné à une sélection aléatoire des populations orientées vers les
OPP, vers CVE et vers le traitement classique ; contestations locales de
cet outil par des agents de l’ANPE ; taux d’adhésion des demandeurs
d’emploi orientés vers les opérateurs privés demeurant inférieur à ce qui
était attendu (40 % à la fin de juin 2007 au lieu de 50 %). Ces difficultés
ont été apparemment plus graves que celles constatées au cours de la
première phase. À la fin du premier semestre 2007, le déficit cumulé des
entrées par rapport aux prévisions était d’environ un tiers pour les
opérateurs privés, de 40 % pour Cap vers l’entreprise. Ce déficit n’était
pas résorbé pour Cap vers l’entreprise à la fin de l’été 2007. A cette date,
10 % des demandeurs d’emploi restaient en attente de leur orientation
vers Cap vers l’entreprise, un opérateur privé ou un accompagnement
classique.
De tels dysfonctionnements perturbaient la finalité même des
dispositifs des opérateurs privés de placement et de Cap vers l’entreprise.
D’une part, en effet, de nombreux demandeurs d’emploi qui a priori
auraient eu besoin de ces types d’accompagnement n’en bénéficiaient pas
car la prestation tardait à leur être proposée ou ils n’avaient pas adhéré au
dispositif s’il leur avait été proposé. D’autre part, ces demandeurs faisant
défaut, un plan d’urgence avait été mis en oeuvre pour rechercher d’autres
demandeurs qui, a priori, avaient moins besoin ou n’avaient pas besoin de
ces prestations : demandeurs du stock plus anciens « et pour lesquels un
besoin serait néanmoins identifié » -alors qu’un tel besoin n’était pas
apparu
évident
jusque-là ;
demandeurs
n’ayant
pas
un
projet
professionnel défini ; demandeurs classés par les conseillers de l’ANPE
dans un parcours ne justifiant pas un accompagnement très renforcé.
Une deuxième interrogation concerne les critères de choix des
populations concernées : il s’agit a priori des chômeurs les plus éloignés
de l’emploi, mais des divergences excessives demeurent entre la
perception statistique de ce risque par l’Unédic et cette même perception
matérialisée par les prescriptions des agents de l’ANPE
75
.
75) Depuis la mise en place conjointe de l’outil de profilage et des nouveaux parcours
des demandeurs d’emploi, moins de 30 % des demandeurs d’emploi classés par
l’ANPE en parcours de recherche accompagnée (demandeurs ayant vocation à
bénéficier d’un accompagnement renforcé) ont été classés auparavant par l’outil de
profilage dans le niveau du risque de chômage de longue durée le plus élevé dit
« RS3 ». Réciproquement, un tiers seulement des demandeurs classés RS3 par l’outil
de profilage ont été ensuite positionnés en parcours de recherche accompagnée par
l’ANPE.
228
COUR DES COMPTES
Enfin, dans l’attente des résultats des nouvelles évaluations,
l’incertitude demeure à la fois sur la rentabilité de l’investissement
d’accompagnement très renforcé, qui consomme beaucoup de temps
pouvant être aussi consacré à d’autres actions et sur l’efficacité comparée
des prestations des opérateurs privés de placement et de l’ANPE. Pour
lever ces incertitudes, il conviendrait de s’interroger sur la nécessité
d’obtenir ou non l’adhésion des demandeurs d’emploi à une orientation
vers un opérateurs privés ou Cap vers l’entreprise et de réduire l’écart de
diagnostic entre l’outil de profilage qui semble encore perfectible (cf. ci-
dessus) et les prescriptions des agents de l’ANPE.
IV
-
L’accompagnement des cadres sans emploi
par l’Association pour l’emploi des cadres (APEC)
Association de 1901 réunissant à parité les représentants du
MEDEF et des organisations de salariés, l’APEC oeuvre au reclassement
des cadres ayant perdu leur emploi, conformément à l’ambition exprimée
par la convention collective nationale du 18 novembre 1966. L’APEC a
depuis élargi ses missions à des activités d’étude et de recherche
(observatoire), à des activités commerciales (prestations de service au
profit des entreprises et aux cadres dans la gestion de leur carrière), ainsi
qu’à la mise en place d’un système d’information au bénéfice de
l’ensemble des cadres, qu’ils travaillent ou soient à la recherche d’un
emploi. L’association bénéficie d’une cotisation légalement obligatoire,
assise sur le nombre et la masse salariale des cadres supportée à hauteur
de 2/5 par les cadres et de 3/5 par leur employeur. Elle a fait l’objet, pour
la première fois, d’un contrôle de la Cour
76
, en 2007.
La coopération avec l’ANPE, inaugurée dès 1969 par une première
convention de placement, s’est sensiblement renforcée depuis 2001 dans
le cadre de la « co-traitance » : les conseillers de l'ANPE peuvent, avec
leur consentement, diriger vers l’APEC des demandeurs d'emploi cadres
titulaires d’un PAP ou d’un PPAE, dans la limite d’un nombre maximum
de 30 000 par an, dont un dixième n’est pas indemnisé par le régime
d'assurance-chômage. Cette mission d’accompagnement des demandeurs
d’emploi cadres a initialement été mise en oeuvre par une autre
association, l’association de gestion des bilans de compétences pour les
cadres (AGBCC) dont le caractère formel de son indépendance à l’égard
de l'APEC conduit à s’interroger sur la justification du maintien de cette
structure.
76) Dans le cadre de l’article L-111-7 du code des juridictions financières.
L'ÉVOLUTION DES STRUCTURES ET DES SERVICES AUX
DEMANDEURS D'EMPLOI
229
L’ANPE rémunère le service rendu par l’APEC en versant, pour
chaque demandeur indemnisé accompagné, sur les crédits de l’assurance
chômage, une somme qui a évolué de 534 € en 2001 à 560 € en 2006 (pour
les parcours de « recherche active ») et 1 300 € (pour les parcours
« recherche accompagnée »). L’APEC prend à sa charge le coût de
l’accompagnement
des
10%
de
cadres
demandeurs
d'emploi
non
indemnisés.
A - Les effets de la « co-traitance » ANPE-APEC
Avant 2001, l’ANPE et l’APEC avaient déjà conduit des actions
communes, notamment en direction des jeunes diplômés, mais la co-
traitance a donné l’occasion à l’APEC de mieux structurer son offre de
services au profit des parcours 2 et 3 qui lui sont confiés : le cadre
demandeur d'emploi bénéficie de plusieurs entretiens et participe à des
ateliers dès la perte de son emploi ; l’APEC estime en effet que
l’accompagnement doit être concentré sur les premiers mois de chômage.
La complémentarité entre les deux institutions ne semble pas pouvoir
aller plus loin que le système de la co-traitance, qui ne vise qu’une partie de
la population de cadres recherchant un emploi, pour deux raisons
principales : la capacité de traitement de l’APEC (245 personnes en 2005)
et
la
liberté
laissée
au
demandeur
d'emploi
de
choisir
entre
accompagnement ANPE et accompagnement APEC.
B - Les difficultés rencontrées dans la communication des
données et la réduction des délais
Faute de pouvoir aboutir à construire une interface entre l’application
propre à l’APEC et celle de l’ANPE, « Gide », ce n’est qu’à la faveur de
l’extension à l’APEC du dossier unique du demandeur d'emploi (DUDE),
qui permet aux différents organismes du service public de l'emploi, ou
travaillant en liaison avec lui, de saisir directement les prescriptions de
prestations et les conclusions des entretiens, que devaient être réglées pour
la fin de l’année 2007 les difficultés dues aux divergences des systèmes
d’information des deux partenaires. Ainsi, 10% des affectations à l’APEC
se font encore en 2007 en méconnaissance des conditions que doit réunir le
cadre demandeur d'emploi pour en bénéficier
77
, faute pour le conseiller
ANPE d’accéder à la donnée « nom de la caisse de retraite » dans Gide ; ce
point a pu contraindre certains demandeurs d'emploi à des aller et retours
inutiles entre les deux organismes.
77) Inscription à une caisse de retraite et de prévoyance des cadres, prévue par la
convention collective nationale du 14 mars 1947, et classement par l’ANPE en
parcours 2 ou 3.
230
COUR DES COMPTES
Cette inadéquation d’une partie des flux d’affectation à l’APEC,
couplée à une certaine irrégularité temporelle dans l’affectation des
demandeurs, a créé des périodes de surcharge pour les consultants de
l’APEC chargés de recevoir les cadres, nuisant à la qualité du service rendu
et compromettant l’égalité de traitement dont ces derniers doivent
bénéficier.
Enfin, les délais entourant les démarches du cadre demandeur
d'emploi « co-traité » ne s’améliorent que progressivement : le bilan 2004
de la co-traitance faisait état d’un intervalle de 54 jours entre le premier
rendez vous à l’Assédic et le premier rendez vous avec l’APEC. Pour sa
part, l’ANPE s’est engagée, d’une part, à conduire le premier entretien
diagnostic dans les cinq jours après l’entretien d’inscription à l’Assédic et
50 % d’entre eux le même jour
78
, d’autre part, à adresser le cadre sans
emploi à l’APEC dans les cinq jours suivants
79
.
Interrogée sur l’expérimentation, menée d’octobre 2004 à fin 2005
en Poitou-Charentes, d’une affectation directe à l’APEC par l’Assédic qui
avait permis une sensible réduction des délais, l’ANPE estime que la
réduction des délais ne requiert pas une telle affectation directe, car elle
peut être obtenue grâce aux guichets uniques ANPE-Unédic, qui permettent
au demandeur d'emploi de bénéficier de l’inscription Assédic et du
diagnostic ANPE sur le même site et dans la même journée. Ces guichets
uniques sont cependant encore extrêmement peu nombreux (cf. ci-dessus),
ce qui confère à la liaison directe Assédic-APEC, qui semblait découler
naturellement de l’élargissement du service public de l’emploi décidé par la
loi de cohésion sociale, un certain intérêt. La Cour déplore que de telles
expérimentations n’aient pas été poursuivies ou étendues.
C - L’absence de supériorité avérée de l’APEC
L’APEC a financé de nombreuses études pour mesurer le taux et la
vitesse du retour à l’emploi des cadres qu’elle accompagne. Basées sur le
suivi régulier de cohortes de demandeurs d'emploi de 2002 à 2006, leurs
résultats sont marqués par les fluctuations du marché du travail.
Deux études s’essaient à des comparaisons : la première, comparant
le reclassement des demandeurs d'emploi qui s’adressent à l’APEC de leur
propre initiative et celui des personnes qui lui sont affectées par l’ANPE,
remonte à 2002, première année de plein effet de la co-traitance Les biais
dans la sélection des populations respectivement suivies -caractéristiques
sociodémographiques différentes, type d’éloignement par rapport à
78) L’ANPE estimait, en août 2007, que 20 % des entretiens se tenaient le même jour.
79) Nouvel accord de co-traitance 2006-2008.
L'ÉVOLUTION DES STRUCTURES ET DES SERVICES AUX
DEMANDEURS D'EMPLOI
231
l’emploi- fragilisent cependant le constat d’un écart en faveur des
demandeurs d'emploi hors co-traitance.
La seconde, plus récente (avril 2004), est la seule à comparer le
retour à l’emploi d’une population suivie par l’APEC dans le cadre de la
co-traitance et celui d’une population similaire accompagnée par l’ANPE,
les deux ensembles étant inscrits à l’ANPE entre janvier et février 2003. La
proportion des demandeurs d'emploi qui travaillaient quinze mois après
cette inscription est légèrement plus élevée pour l’ANPE que pour l’APEC
(42% contre 39%), mais ceux qui avaient bénéficié des services de l’APEC
avaient retrouvé cet emploi légèrement auparavant. Là encore, l’imparfaite
comparabilité des deux populations suivies, ajoutée à la durée de la
procédure d’affectation à l’APEC, ne permet pas de tirer des conclusions
assurées.
Un investissement renouvelé dans la réalisation d’études strictement
comparables est donc indispensable pour apprécier les performances
respectives du reclassement des cadres demandeurs d'emploi et évaluer
ainsi l’éventuelle « valeur ajoutée » de l’APEC.
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
La fusion entre l’ANPE et l’Unédic remédiera à certaines difficultés
frictionnelles, mais ne permettra pas l’économie d’une réflexion en
profondeur sur les méthodes d’accompagnement à mettre en oeuvre en vue
d’un retour rapide à l’emploi. La réforme doit avant tout entraîner un
accroissement de l’efficience du service public de l’emploi, au moins à
moyen terme, accroissement qui devrait se traduire à la fois par une
amélioration du service et une réduction de son coût pour la collectivité.
Dans cette perspective, il est possible de tirer des analyses
précédentes les conclusions et recommandations suivantes.
1) En ce qui concerne le suivi des demandeurs d’emploi
, la Cour
prend acte de l’intensification et de la diversification des actions menées.
Elle formule les recommandations suivantes :
- l’outil de profilage doit être amélioré et complété, et son utilisation
par les conseillers de l’emploi doit être systématique ;
- la gamme des prestations proposées par l’ANPE doit être mieux
adaptée
à chaque « parcours » ;
- les conditions d’attribution des aides financières accordées par
l’assurance
chômage
doivent
mieux
tenir
compte
des
spécificités
régionales ;
- dans la ligne des améliorations constatées, l’effort en faveur de
l’évaluation des incidences sur le retour à l’emploi doit être poursuivi.
232
COUR DES COMPTES
2) S’agissant du recours à des opérateurs privés de placement
, la
Cour prend acte de ce qu’il a été remédié à certains dysfonctionnements
de la période d’expérimentation. Elle note que l’ANPE a pour sa part mis
en place le dispositif « Cap vers l’entreprise ». Elle souligne l’intérêt
du
mode d’évaluation innovant mis en place.
Le principe du volontariat étant à l’origine du faible effectif
entrant dans ce dispositif, il devrait être repensé à l’issue des phases
d’expérimentation et au vu des résultats des évaluations.
3) Pour ce qui est de l’APEC
Au terme de ce premier contrôle, la Cour n’est pas en mesure de
constater une plus grande efficacité du suivi des cadres au chômage par
l’une ou l’autre des deux
organisations, l’APEC ou l’ANPE.
Elle considère néanmoins que le système de la co-traitance doit
permettre de travailler dans les meilleures conditions. Le déploiement à
l’APEC du dosser unique du demandeur d’emploi (DUDE) devrait mettre
fin aux inconvénients
nés de la coexistence de deux systèmes
informatiques. Il restera encore à réduire les délais d’orientation
des
cadres vers l’APEC, l’adresse des cadres à l’APEC devant être quasi-
immédiate.
4) En ce qui concerne les maisons de l’emploi
Il est impératif d’introduire des règles du jeu plus claires, et
notamment de dessiner la carte des bassins ou regroupements de bassins
au niveau desquels doit se positionner une maison de l’emploi. Le
renouvellement de la participation de l’Etat pourrait être conditionné au
respect de la carte cible.
L'ÉVOLUTION DES STRUCTURES ET DES SERVICES AUX
DEMANDEURS D'EMPLOI
233
RÉPONSE DU DIRECTEUR GÉNÉRAL DE
L’AGENCE NATIONALE POUR L’EMPLOI (ANPE)
Les observations de la Cour appellent, de la part de l’ANPE, les
remarques suivantes :
1. Les expériences du passé comme socle de la fusion
La Cour souligne que la fusion projetée devra être réalisée ex nihilo,
du fait de la lenteur et de la timidité des réalisations en terme de
rapprochement ces dernières années. L’ANPE conteste l’appréciation de la
Cour sur l’ampleur des rapprochements engagés, notamment depuis le vote
de la loi de programmation pour la cohésion sociale en février 2005.
En effet, les travaux menés conjointement ces dernières années, sur la
constitution des guichets uniques (384 en place au 31 octobre 2007) mais
aussi sur le raccourcissement du délai de réception entre le premier entretien
en antenne ASSEDIC et le premier entretien en agence locale pour l’emploi
(au mois d’octobre 2007 : 4,8 jours en moyenne et 33 % des demandeurs
reçus le même jour à l’ASSEDIC et à l’ANPE), doivent servir de socle pour
la fusion à venir.
A cet égard, la mise en place commune de l’outil « rendez vous
agence » a
permis de diviser par 4 ce délai moyen de réception et montre
qu’un réseau de collaborations opérationnelles efficaces existent bien entre
les deux établissements.
Bien qu’étant deux établissements de cultures différentes, les réseaux
opérationnels ont donc prouvé leur capacité à travailler ensemble au service
du demandeur d’emploi. Ces collaborations ont permis à chaque réseau de
mieux connaître et respecter le travail de l’autre institution, préalables
indispensables à la fusion.
2. Le rapprochement informatique
La Cour s’interroge sur les capacités opérationnelles futures du GIE.
Les travaux de rapprochement informatique, engagés depuis plus d’un
an, entrent dans une phase opérationnelle. Le GIE a été créé juridiquement
en mars 2007. Il est piloté par un Comité Stratégique dans lequel l’Etat est
systématiquement présent. Par ailleurs, le contrôleur général économique et
financier de l’ANPE et de l’Unedic est présent au conseil d’administration.
L’année 2007 a permis de rapprocher les deux directions des systèmes
d’information, de mettre en place un modèle d’organisation générale orienté
client et de démarrer le plan de convergence entre les systèmes (plan en
cours de finalisation, disponible à la fin de l’année).
234
COUR DES COMPTES
Les différents travaux menés dans le cadre de la création du GIE
(inventaire,
définition
d’une
cible,
gestion
parallèle
de
l’existant)
constitueront dans les prochains mois une première expérience importante
dans le cadre de la fusion des réseaux.
3. La nécessité d’un profilage statistique plus fiable et plus complet
La Cour souligne l’incomplétude des renseignements pris en compte
par l’outil de profilage statistique et le manque d’adéquation entre les
résultats de ce profilage statistique et les orientations des conseillers de
l’ANPE.
L’ANPE partage ce constat et est favorable à l’amélioration et à
l’enrichissement de l’outil de priflage statistique; c’est d’ailleurs dans ce
sens que des propositions ont été faites par l’Agence, notamment celle
d’ajouter le niveau de formation du demandeur d’emploi dans les paramètres
pris en compte.
Un profilage statistique fiable et intégré au premier entretien en
agence locale pour l’emploi ne peut qu’enrichir le diagnostic professionnel
du conseiller et améliorer la qualité de l’orientation des demandeurs vers les
différents parcours personnalisés.
Il paraît toutefois essentiel à l’ANPE que le profilage statistique ne
devienne pas prédominant par rapport à l’expertise qualitative des
conseillers. A cet égard, l’ensemble des expériences étrangères démontrent
que l’utilisation d’un outil statistique déconnectée de l’acte et de l’expertise
de conseil à l’emploi est vouée à l’échec.
4. La refonte des prestations de l’ANPE
La Cour souligne le fait que, malgré l’apparition du dispositif PPAE,
le contenu des prestations offertes par l’ANPE a connu peu de modifications.
L’ANPE tient à préciser que la refonte de ces prestations, à des fins
d’adéquation avec les parcours personnalisés, a démarré dès le début de
l’année 2007 avec une différenciation entre de nouvelles prestations internes
qui pouvaient être expérimentées rapidement et la refonte des prestations
réalisées par des partenaires externes qui nécessitent d’attendre la fin des
marchés en cours.
C’est ainsi qu’a été lancée la prestation interne d’accompagnement
Cap Vers l’Entreprise, ensuite expérimentée à partir de la fin de l’année
2006. Cette prestation a bien pour but de renforcer l’offre de service actuelle
de l’Agence au sein du parcours de recherche accompagnée pour les
demandeurs les plus éloignés de l’emploi.
L'ÉVOLUTION DES STRUCTURES ET DES SERVICES AUX
DEMANDEURS D'EMPLOI
235
Par ailleurs, les prestations confiées à des sous-traitants font
actuellement l’objet d’une refonte globale, toujours dans le but de s’adapter
aux réalités actuelles du marché de l’emploi et à l’apparition du PPAE. Les
nouveaux cahiers des charges de ces prestations (accompagnement, atelier,
évaluation, bilan de compétences approfondi) prévoient aussi :
- d’accroître la personnalisation de la prescription afin de renforcer
leur complémentarité avec les parcours personnalisés et avec le
Suivi Mensuel Personnalisé ;
- d’élever le niveau d’exigence à l’égard des prestataires pour
développer l’efficacité de nos prestations (renforcement des
objectifs de confrontation au marché du travail, contrôle qualité
après la prestation avec le demandeur dans le cadre du SMP).
Les procédures de marchés ont été lancées en novembre 2007 pour
une attribution des marchés début 2008 et une mise en oeuvre opérationnelle
au 1
er
mai 2008.