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Le 5 avril 2022
Le Premier président
à
Madame Élisabeth Borne
Ministre de
l’emploi, du travail et de l’insertion
Monsieur Bruno Le Maire
Ministre
de l’économie, des finances et de la
relance
Réf. : S2022-0729
Objet
: France compétences, une situation financière préoccupante
En application des dispositions de l’article
L. 111-3 du code des juridictions financières,
la Cour a examiné les comptes et la gestion de France compétences, pour les exercices 2019
à 2021.
France compétences est un établissement public créé le 1
er
janvier 2019 dans le cadre
de la réforme de la formation professionnelle inscrite dans la loi
n° 2018-771 du 5 septembre
2018
1
pour la liberté de choisir son avenir professionnel. Issu de la fusion de quatre instances
2
,
dont
il a repris une grande part des missions tout en s’en voyant confier de nouvelles
, il est
chargé à titre principal
d’assurer
la régulation et le financement de la formation professionnelle
et d
e l’
alternance.
L’objectif de ce
premier contrôle
de l’établissement était, d’une part, de vérifier s’il
remplissait le rôle qui lui avait été conféré par la loi
et, d’autre part, d’analyser l’ampleur des
difficultés rencontrées
par l’opérateur
pour
financer les dispositifs d’alternance et de formation
professionnelle profondément modifiés par la réforme engagée en 2018.
Ce contrôle s’est déroulé parallèlement à une enquête des juridictions financières sur
les formations en alternance en faveur
des jeunes, dont certaines conclusions sont reprises
dans ce référé, ainsi que dans les observations définitives relatives au contrôle de France
compétences, qui vous sont communiquées pour votre complète information.
1
Loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018
2
Le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP), le
conseil national de l’emploi, de la
formation et de l’orientation professionnelles (Cnefop), la commission nationale de la certification professionnelle
(CNCP) et le conseil paritaire interprofessionnel national pour l’emploi et la formation professionnell
e (Copanef).
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Référé n°S2022-0729
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En vue de leur publication, ces observations définitives sont adressées parallèlement,
pour réponse,
sous la forme d’une lettre de la présidente de la cinquième chambre, aux
autorités administratives concernées
: le président du conseil d’administration et le directeur
général de France compétence
s, le délégué général à l’emploi et à la formation professionnelle
et la directrice du budget.
À réception de l’ensemble des réponses, la Cour rendra publics
, dans le respect des
règles de réserve républicaine, le présent référé et les observations définitives, ainsi que les
réponses que leurs destinataires y auront apportées.
À l’issue de son contrôle, la Cour m’a demandé, en application des dispositions de
l’article R.
143-11 du même code, d'appeler votre attention sur les observations et
recommandations suivantes.
Celles-ci soulignent que, si France compétences a été rapidement opérationnel (1.), sa
situation financière est préoccupante (2.
) et appelle des mesures fortes de la part de l’État
pour assurer à son opérateur une trajectoire financière durablement équilibrée (3.).
1. UN NOUVEL ÉTABLISSEMENT RAPIDEMENT OPÉRATIONNEL
France compétences a su rapidement mener à bien les missions les plus urgentes qui
lui incombaient pour permettre le déploiement de la réforme de 2018 : modernisation de la
procédure
et
renforcement
de
l’exigence
dans
l’enregistrement
des
certification
s
professionnelles au sein des deux répertoires nationaux
gérés par l’établissement
; fixation du
nouveau cadre de mise en œuvre et de fonctionnement du dispositif des projets de transition
professionnelle ; désignation,
par le biais d’un marché public et
dans les délais prescrits, des
opérateurs régionaux du conseil en évolution professionnelle des actifs occupés et mise en
place d’
un suivi effectif de ce dispositif.
France compétences a aussi conduit avec les branches professionnelles, dès les
premiers mois de 2019, un premier travail de définition des niveaux de financement
3
des
contrats d’apprentissage
par les nouveaux opérateurs de compétences. Celui-ci a été réalisé
dans l’urgence pour
permettre
la mise en œuvre des
nouvelles modalités de financement des
centres de formation des apprentis (CFA) au 1
er
janvier 2020, comme le prévoyait la loi.
En raison
du calendrier exigeant de mise en œuvre de la réforme, des priorités ont dû
être définies et certaines missions statutaires
n’ont pu être pleinement assumées jusqu’à
présent. Les études et évaluations réalisées
par l’établissement
devront être davantage
orientées vers les principaux sujets à enjeux financiers pour France compétences. L
’animation
et la mise en visibilité des travaux des observatoires prospectifs des métiers et des
qualifications, qui
n’en
sont
qu’à
leurs débuts, doivent être renforcées. Enfin,
dans le champ
de la formation professionnelle, France compétences doit développer ses capacités de
surveillance de la qualité et du coût des formations afin d
’émettre les recommandations
propres à améliorer l
’efficacité et l’efficience du
système.
Sous-
dimensionné à l’origine, l’effectif de l’opérateur
devrait atteindre un niveau
davantage en cohérence avec ses missions
grâce à l’augmentation du plafond d’emplois
prévue en loi de finances initiale pour 2022 (86 emplois à temps plein au lieu de 70 en 2019).
Compte tenu de la place centrale de France compétences dans le financement et la
régulation de la formation professionnelle et de l’alternance, l’État gagnerait à l’associer plus
étroitement à la préparation et au suivi des prochaines conventions pluriannuelles qu’il conclut
avec les opérateurs de compétences et la Caisse des dépôts et consignations, qui gèrent les
principaux dispositifs.
3
Ces niveaux de prise en charge varient selon les diplômes et, parfois, les établissements. Ils déterminent le
montant versé au CFA par l’opérateur de compétences auquel se rattache l’entreprise d’accueil de l’apprenti pour
financer la formation de celui-ci. Les opérateurs de compétences perçoivent à cet effet des dotations de la part de
France compétences.
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Enfin, l
a gouvernance de l’établissement
nécessite une attention particulière. Si le
conseil d’administration et les commissi
ons internes, qui comprennent des représentants de
l’État, de
s partenaires sociaux et des régions, sont le lieu
d’une
riche activité, les
administrateurs disposent de fait
d’un pouvoir limité pour
agir sur la situation financière de
l’établissement
et pour contribuer à la réflexion sur les enjeux stratégiques de la formation
professionnelle
et de l’alternance. Un point d’équilibre
reste à trouver
par l’État
entre ce qui
devra
it relever respectivement du conseil d’administration de France compétences et du
dialogue entre le Gouvernement et les partenaires sociaux.
2. UNE SITUATION FINANCIÈRE PRÉOCCUPANTE
Selon les prévisions de mars 2022, les dépenses de France compétences pourraient
représenter 15,5
Md€
en 2022 (contre 9,8
Md€ exécutées en 2020 et 10,8
Md€ estimées pour
2021). Ses ressources ordinaires proviennent des contributions obligatoires des entreprises à
la formation professionnelle et à l’a
lternance (9,6
Md€
prévus en 2022). Il répartit ces
ressources entre différents acteurs, notamment les opérateurs de compétences, pour leur
permettre de financer les contrats
en alternance et d’autres dispositifs
, et la Caisse des dépôts
et consignations, gestionnaire du compte personnel de formation (CPF).
Or des déséquilibres importants sont rapidement apparus : dès 2020, le compte de
résultat était déficitaire à hauteur de 4,6
Md€. Cette situation financière
déséquilibrée résulte
à la fois de causes structurelles et conjoncturelles : reprise par les opérateurs de compétences
des engagements antérieurs au 1
er
janvier 2020 au titre des contrats d’apprentissage
(3,2
Md€)
conduisant à solliciter fortement le mécanisme de péréquation interbranches financé
par France compétences
, dynamique du recours à l’apprentissage
et au compte personnel de
formation depuis 2020, effets de la crise sur les recettes.
La réforme de 2018 a levé
toute limite au développement de l’apprentissage et
a permis
aux bénéficiaires d
’
utiliser leur CPF plus librement. Ces dispositifs, qui sont les deux principaux
postes de dépenses de France compétences, s’inscrivent dans une logique dite «
de
guichet », contrairement aux autres dispositifs, financés par des enveloppes budgétaires
fermées.
Aucune projection financière
sérieuse n’a été réalisée dans le cadre
de
l’étude d’impact
de la loi du 5 septembre 2018 afin de
s’assurer que les recettes pe
rmettraient de faire face à
l’ensemble des dépen
ses, alors que la réforme rendait celles-ci beaucoup plus dynamiques.
L
’apprentissage a connu un
e progression au-delà des attentes, largement soutenue
par
l’
aide exceptionnelle
à l’embauche des apprentis
mise en place en juillet 2020 dans le
cadre des mesures de relance de
l’économie
liées à la crise sanitaire. Le nombre de nouvelles
entrées en apprentissage a ainsi plus que doublé entre 2018 et 2021 pour dépasser 730 000.
Les dépenses liées au CPF sont, quant à elles, passées de 740
M€ en
2018 à 2,7
Md€ en
2021. Entre le vote du budget pour
2021 et les prévisions d’exécution
de mars 2022, le montant
des dépenses a augmenté de 4
Md€, passant de 6,
721
Md€ à
10,753
Md€
.
Dans le même temps, la crise sanitaire a réduit
d’un montant estimé à
1,3
Md€ pour
2020 et 2021 les recettes de France compétences issues des contributions obligatoires des
entreprises, celles-ci étant assises sur une masse salariale en baisse.
Ainsi, malgré des subventions exceptionnelles versé
es par l’État
pour 2,75
Md€ en
2021, les recettes
n’ont pas été suffisantes pour financer
des dépenses en forte hausse ; selon
l’estimation de
mars 2022, le déficit de France compétences pour 2021 atteindrait 3,2
Md€. Le
budget pour 2022 a été voté avec un déséquilibre prévisionnel de 3,8
Md€
alors que les
hypothèses qui le sous-
tendent paraissent aujourd’hui bien en
-dessous de la réalité
concernant notamment la poursuite du développement de l’apprentissage
. Le déficit pourrait
approcher 5,9
Md€
en 2022.
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Face à une telle situation, France compétences ne dispose pas seul des moyens
propres à atteindre l’équilibre financier.
Certains de ses outils de régulation sont insuffisants
voire inopérants
; d’autres ont été mis en œuvre tardivement ou ne produiront d’effets que
progressivement. Ainsi les marges de réallocation de moyens entre les différents dispositifs
financés par France compétences sont sans commune mesure avec les besoins de
financement de l’apprentissage.
La sélectivité bienvenue dont France compétences a fait preuve fin 2021 dans les
certifications professionnelles enregistrées au répertoire spécifique aura bien un effet sur les
dépenses au titre du compte personnel de formation, mais il sera tardif au regard de la
progression
de
celles-ci
engagée
avec
la
mise
à
dispos
ition
de
l’appl
ication
moncompteformation
en novembre 2019. Enfin, la révision, en cours, du niveau de
financement
des contrats d’apprentissage ne concernera que
ceux conclus après son entrée
en vigueur
; ses pleins effets sur les dépenses d’apprentissage ne seront donc pas immédiats.
Le recours aux lignes de trésorerie en 2020 et 2021 a rapidement trouvé ses limites :
le plafond susceptible d’être
négocié auprès des banques a
été atteint à l’été 2021 (
pour
1,7
Md€), nécessitant le recours à une nouvelle subvention exceptionnelle de l’État
de 2
Md€
inscrite dans la deuxième loi de finances rectificative du 1
er
décembre 2021. En tout état de
cause, les lignes de trésorerie et les subventions exceptionnelles ne peuvent constituer une
solution de financement durable.
Aussi l
’État doit
-il définir, avec son opérateur, une trajectoire financière pluriannuelle
adaptée aux choix stratégiques et fondée sur des mesures de rétablissement de la situation
financière, passant principalement par une modification des règles de gestion du compte
personnel de formation et de l’apprentissage
et, si le choix est fait de continuer à soutenir un
développement massif de ce dernier, par une adaptation du niveau des ressources.
3.
L’ÉQUILIBRE
FINANCIER
DURABLE
DE
FRANCE
COMPÉTENCES
REQUIERT DES CHOIX STRATÉGIQUES DE LA PART DE
L’
ÉTAT
Plusieurs leviers d’action relevant de l’État doivent
être mobilisés pour atteindre un
équilibre financier durable tout en améliorant
l’efficience des dispositifs financés
.
L’alternance constitue le premier poste de dépenses de France compétences
par le
biais des dotations allouées aux opérateurs de compétences et aux régions
4
.
L’enquête menée
en 2021 par les juridictions financières sur les formations en alternance en faveur des
jeunes
a mis en évidence les améliorations à apporter pour baisser les niveaux de financement des
contrats d’apprentissage
5
, ceux-c
i étant aujourd’hui trop élevés par rapport aux coûts réels de
formation.
Cette baisse ne permettra
toutefois pas, à elle seule, d’équilibrer le financement de
l’apprentissage.
L
’État
doit aussi définir
une stratégie nationale de l’a
lternance identifiant les
objectifs prioritaires de développement
. L’enquête
précitée montre en effet que le
développement de l’apprentissage
bénéficie davantage aux jeunes poursuivant des études
dans l’enseignement supérieur
qu’aux
jeunes les moins qualifiés, alors que ces derniers
rencontrent davantage de difficultés pour s’insérer sur le marché du travail
. Si cette évolution
devait se confirmer, une majoration des recettes serait également nécessaire, au-delà du gain
procuré par le transfert de la collecte de la contribution unique à la formation professionnelle
et à l’apprentissage
, qui, depuis le 1
er
janvier 2022, n’est plus assurée par les opérateurs de
compétences mais par les Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et
d’allocations familial
es (Urssaf) et les caisses de la Mutualité sociale agricole (MSA).
4
Dans le cadre de la réforme, les régions conservent un rôle complémentaire à celui des opérateurs de
compétences en matière de finance
ment de l’apprentissage, à partir d’enveloppes fixes que leur alloue France
compétences.
5
À
partir des données comptables adressées par les CFA à France compétences à l’été 2021.
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Plusieurs pistes
, susceptibles d’être combinées, sont envisageables, comme
la
suppression des exonérations de taxe d’apprentissage dont bénéficient certains employeurs
6
,
le recours à des contributions conventionnelles définies par accord collectif de branche, la
mise à contribution de certains employeurs d’apprentis
. Une augmentation de la contribution
des entreprises, comme une subvention annuelle
de l’État à France compétences, écarté
es
jusqu’à présent, pourraient
aussi être envisagée
s dès lors qu’
elles seraient justifiées par un
effort national massif en faveur du développement de l’apprentissage.
L’autre principal levier d’action
porte sur le deuxième poste de dépenses de France
compétences : le CPF. La priorité consiste à
recentrer l’offre de formations éligibles sur les
formations les plus qualifiantes. Plusieurs mesures pourraient y contribuer
: l’instauration d’un
reste à charge pour les bénéficiaires, qui pourrait être modulé selon le niveau de qualification
des formations choisies, voire supprimé si les salariés concernés recouraient au préalable au
conseil en évolution professionnelle ;
l’arrêt du financement
des formations les moins
qualifiantes (permis de conduire, formations à l
a création d’entreprise, bilans de compétence
s,
tests de niveau linguistique et informatique notamment) et qui représentent, de surcroît, les
cas les plus nombreux de fraude. La lutte contre cette dernière, probablement sous-estimée
lors du lancement de l’
application
moncompteformation
fin 2019, doit être intensifiée en 2022.
Enfin, depuis sa création, France compétences est tenu de verser
à l’État,
via
un fonds
de concours, une contribution importante - entre 1,5
Md€
et 1,7
Md€ selon les années
- en
faveur de la formation des demandeurs d’emploi. Dans les faits,
celle-ci
contribue avec l’État
au financement du plan d’investissement dans les compétences (PIC) sur la période
2018-2022, alors que les crédits annuels du PIC ne sont que partiellement consommés et font
l’objet de reports importants, comm
e le constate régulièrement la Cour
7
.
Outre l’adaptation des
échéances de versement de cette contribution aux contraintes de trésorerie de France
compétences, il est souhaitable, dès 2022, de mieux proportionner son montant, fixé par voie
réglementaire,
à l’utilisation effective des ressources en faveur de la formation des
demandeurs d’emploi.
* *
Trois ans après la création de France compétences, le recours à des expédients
(recours répété et croissant à des lignes de trésorerie
et subventions exceptionnelles de l’État)
pour financer des déficits récurrents
, dont l’origine est en partie structurelle, a
trouvé ses
limites. Son financement et, plus largement, celui de la politique de formation professionnelle
et d’alternance
doivent être dès 2022, sécurisés
. Il appartient à l’État d’
assumer ses
responsabilités vis-à-
vis de l’établissement
en clarifiant sa stratégie et en garantissant la
soutenabilité de son financement.
La Cour formule les recommandations suivantes :
Recommandation n° 1
: (
ministère du travail, de l’emploi et de l’insertion
; France
compétences) : i
nscrire dans la prochaine convention d’objectifs et de performance
(2023-2025) une trajectoire financière pluriannuelle soutenable, assortie des principaux leviers
pour y parvenir en dépenses et en recettes
;
6
Re
présentant 600 M€ en 2018.
7
d
ans le cadre de l’
analyse chaque année
de l’exécution budgétaire des crédits de la mission
Travail et emploi
(la
sous-
consommation des crédits du PIC sur le programme 103 a atteint 1,152 Md€ en crédits de paiement en 2021)
et dans un
référé
sur la conception et la mise en œuvre du PIC
adressé le 2 avril 2021 à la ministre du travail, de
l’emploi et de l’insertion.
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Recommandation n° 2
: (
ministère du travail, de l’emploi et de l’insertion
) : recentrer les
financements au titre du compte personnel de formation sur les formations les plus qualifiantes
pour répondre à l’objectif initial du dispositif
;
Recommandation n° 3
: (
ministère du travail, de l’emploi et de l’insertion
) : instaurer une
participation modulable des bénéficiaires des formations financées dans le cadre du compte
personnel de formation ;
Recommandation n° 4
: (
ministère du travail, de l’emploi et de l’insertion
: ministère délégué
chargé des comptes publics) : adapter le montant et le rythme des versements de France
compétences à l’État
, au titre de la formation des demande
urs d’emploi
, à leur consommation
réelle.
Je vous serais obligé de me faire connaître, dans le délai de deux mois prévu à l’article
L. 143-4 du code des juridictions financières, la réponse, sous votre signature, que vous aurez
donnée à la présente communication
8
.
Je vous rappelle qu’en application des dispositions du même code
:
deux mois après son envoi, le présent référé sera transmis aux commissions des finances
et, dans leur domaine de compétence, aux autres commissions permanentes de
l’Assemb
lée nationale et du Sénat. Il sera accompagné de votre réponse si elle est
parvenue à la Cour dans ce délai. À défaut, votre réponse leur sera transmise dès sa
réception par la Cour (article L. 143-4) ;
dans le respect des secrets protégés par la loi, la Cour pourra mettre en ligne sur son site
internet le présent référé, accompagné de votre réponse (article L. 143-1) ;
l’article L.
143-9 prévoit que, en tant que destinataire du présent référé, vous fournissiez
à la Cour un compte rendu des suites données à ses observations, en vue de leur
présentation dans son rapport public annuel. Ce compte rendu doit être adressé à la Cour
selon les modalités de la procédure de suivi annuel coordonné convenue entre elle et
votre administration.
Signé le Premier président
Pierre Moscovici
Pièce jointe ;
observations définitives intitulées
France compétences
8
La Cour vous remercie de lui faire parvenir votre réponse, sous forme dématérialisée, via
Correspondance JF
(
à l’adresse électronique suivante
:
greffepresidence@ccomptes.fr
(
cf
. arrêté du 8 septembre 2015 modifié portant application du décret n° 2015-146 du 10 février 2015 relatif à la
dématérialisation des échanges avec les juridictions financières).