28-30, rue Pasteur
CS 71199 - 21011 DIJON Cedex
T +33 3 80 67 41 50
bourgognefranchecomte@crtc.ccomptes.fr
Dijon, le 25 mai 2020
Le président
Réf. : 20-ROD2-AL03
Objet :
notification du rapport d'observations définitives et de ses réponses
.
P.J. : 1 rapport d'observations définitives.
Lettre recommandée avec avis de réception
Monsieur le Président,
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives de la chambre sur la
gestion du département de la Nièvre concernant les exercices 2012 et suivants ainsi que les réponses qui y ont
été apportées.
Je vous rappelle que ce document revêt un caractère confidentiel qu’il vous appartient de protéger jusqu’à sa
communication à votre assemblée délibérante. Il conviendra de l’inscrire à l’ordre du jour de sa plus proche réunion,
au cours de laquelle il donnera lieu à débat. Dans cette perspective, le rapport et les réponses seront joints à la
convocation adressée à chacun de ses membres.
Dès la tenue de cette réunion, ce document pourra être publié et communiqué aux tiers en faisant la demande,
dans les conditions fixées par le code des relations entre le public et l’administration.
En application de l’article R. 243-14 du code des juridictions financières, je vous demande d’informer le greffe de
la date de la plus proche réunion de votre assemblée délibérante et de lui communiquer en temps utile copie de
son ordre du jour.
Par ailleurs, je vous précise qu’en application des dispositions de l’article R. 243-17 du code précité, le rapport
d’observations et les réponses jointes sont transmis à Mme la Préfète de la Nièvre et à M. le Directeur
départemental des finances publiques de la Nièvre.
Monsieur Alain LASSUS
Président du conseil départemental de la Nièvre
64 Rue de la Préfecture
58039 NEVERS Cedex
2/2
Enfin, j’appelle votre attention sur le fait que l’article L. 243-9
du code des juridictions financières dispose que
"dans un délai d'un an à compter de la présentation du rapport d'observations définitives à l'assemblée délibérante,
l’ordonnateur de la collectivité territoriale ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale
à fiscalité propre présente, dans un rapport devant cette même assemblée, les actions qu'il a entreprises à la suite
des observations de la chambre régionale des comptes".
Il retient ensuite que "ce rapport est communiqué à la chambre régionale des comptes, qui fait une synthèse
annuelle des rapports qui lui sont communiqués. Cette synthèse est présentée par le président de la chambre
régionale des comptes devant la conférence territoriale de l'action publique. Chaque chambre régionale des
comptes transmet cette synthèse à la Cour des comptes en vue de la présentation prescrite à l'article L. 143-9".
Dans ce cadre, vous voudrez bien notamment préciser les suites que vous aurez pu donner aux recommandations
qui sont formulées dans le rapport d’observations, en les assortissant des justifications qu’il vous paraîtra utile de
joindre, afin de permettre à la chambre d’en mesurer le degré de mise en
œ
uvre.
Je vous prie de recevoir, Monsieur le Président, l'assurance de ma considération très distinguée.
Pierre VAN HERZELE
28-30, rue Pasteur - CS 71199 - 21011 DIJON Cedex – Téléphone : 03 80 67 41 50 – Télécopie : 03 80 36 21 05
bourgognefranchecomte@crtc.ccomptes.fr - Site Internet : http://www.ccomptes.fr/fr/crc-bourgogne-franche-comte
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 18 novembre 2019.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
DÉPARTEMENT DE LA NIÈVRE
(58)
Exercices 2012 et suivants
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
1/153
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
8
INTRODUCTION
......................................................................................................................
9
1
LA NIEVRE : UN DEPARTEMENT RURAL QUI SOUFFRE D’UNE FORTE
DECROISSANCE DEMOGRAPHIQUE
.......................................................................
10
2
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
.........................................................
12
2.1
Un suivi des effectifs perfectible
..................................................................................
12
2.1.1 Les différentes catégories d’agents
.................................................................................
12
2.1.2 Les mises à disposition d’agents au sein d’autres structures
..........................................
14
2.1.3 Les modalités de travail des agents
.................................................................................
15
2.2
La gestion des carrières et les conditions de mobilisation des ressources humaines
....
17
2.2.1 Une part importante de l’avancement de carrière à l’initiative de l’autorité
territoriale
.......................................................................................................................
17
2.2.2 Une durée annuelle du travail notablement inférieure à la durée légale
.........................
18
2.2.3 Des autorisations spéciales d’absence irrégulières
.........................................................
21
2.2.4 L’absentéisme
.................................................................................................................
22
2.3
La rémunération des agents
..........................................................................................
24
2.3.1 Un certain nombre de primes irrégulièrement versées
...................................................
24
2.3.2 Un recours privilégié au paiement des heures supplémentaires
.....................................
30
3
L’ACTION SOCIALE DU DEPARTEMENT
...............................................................
33
3.1
Le contexte social du département
................................................................................
33
3.1.1 Une population départementale marquée par un vieillissement prononcé
.....................
33
3.1.2 Le département de la Nièvre particulièrement touché par le handicap
...........................
34
3.1.3 Des mesures de protection de l’enfance sensiblement plus nombreuses que la
moyenne
..........................................................................................................................
34
3.1.4 Une population sensiblement plus pauvre que le niveau national
..................................
34
3.2
L’organisation et la gestion des politiques sociales
......................................................
35
3.2.1 Près de 40 % des agents du département participent à l’action sociale
départementale
................................................................................................................
35
3.2.2 Des politiques sociales fortement territorialisées
...........................................................
36
3.2.3 Des documents de programmation et des règlements d’attribution des aides qui
couvrent l’essentiel du champ de l’action sociale départementale mais qui doivent
être réactualisés
...............................................................................................................
38
3.3
L’évolution des dépenses d’aide sociale
.......................................................................
38
3.3.1 Des dépenses d’aide sociale qui pèsent de plus en plus lourdement sur le budget
départemental
..................................................................................................................
38
3.3.2 Plusieurs dispositifs d’initiative départementale
............................................................
44
3.3.3 Un contrôle des dépenses d’aide sociale cohérent
..........................................................
45
3.4
L’aide sociale à l’enfance
.............................................................................................
48
3.4.1 Une analyse qui prend place dans les travaux conduits par une formation inter-
juridictions
......................................................................................................................
48
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
2/153
3.4.2 La Nièvre : un département particulièrement concerné par la problématique de la
protection de l’enfance
...................................................................................................
48
3.4.3 Les moyens mis en
œ
uvre pour la gestion de la protection de l’enfance par le
département de la Nièvre
................................................................................................
53
3.4.4 La gestion du parcours des mineurs et des jeunes majeurs par le département
..............
60
3.4.5 Les mesures de placement mises en place par le département de la Nièvre : la
gestion de l’offre
.............................................................................................................
68
3.4.6 Une progression très significative des mesures éducatives
............................................
77
3.4.7 De plus en plus d’aides financières accordées aux familles et aux jeunes majeurs
........
78
3.4.8 Un volume global de dépenses d’aide sociale à l’enfance qui progresse de 20 % en
cinq ans
...........................................................................................................................
80
3.4.9 Les conditions d’accueil des mineurs non accompagnés dans la Nièvre
........................
82
4
LA GESTION BUDGETAIRE ET LA FIABILITE DES COMPTES
........................
88
4.1
La sincérité des prévisions budgétaires
.........................................................................
89
4.1.1 En section de fonctionnement
.........................................................................................
89
4.1.2 En section d’investissement
............................................................................................
90
4.1.3 Un véritable suivi budgétaire
..........................................................................................
91
4.2
La qualité de l’information financière
..........................................................................
92
4.2.1 Les rapports d’orientations budgétaires (ROB)
..............................................................
92
4.2.2 Le suivi des autorisations de programme et des crédits de paiement
.............................
94
4.3
La fiabilité de l’information comptable
........................................................................
95
4.3.1 Les rattachements des charges et des produits
................................................................
95
4.3.2 Le patrimoine
..................................................................................................................
97
4.3.3 La politique d’amortissements
........................................................................................
99
4.3.4 Les provisions
...............................................................................................................
100
4.3.5 Le suivi de l’inventaire physique du patrimoine
...........................................................
101
4.3.6 Les engagements hors bilan : les garanties d’emprunts
................................................
102
4.3.7 La détention de capital dans des organismes
................................................................
104
4.3.8 Conclusion relative à la fiabilité des comptes
..............................................................
105
5
LA SITUATION FINANCIERE DU DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
...............
106
5.1
Les charges de fonctionnement du budget principal
...................................................
106
5.1.1 Des charges courantes qui diminuent à compter de 2016 malgré une forte
progression des dépenses de personnel et des aides à la personne
...............................
107
5.1.2 Des charges de personnel difficilement maîtrisées
.......................................................
111
5.2
Des recettes de fonctionnement qui souffrent d’une forte baisse des recettes
institutionnelles
...........................................................................................................
113
5.2.1 Les ressources fiscales
..................................................................................................
113
5.2.2 Les ressources institutionnelles
....................................................................................
117
5.2.3 Les recettes d’exploitation
............................................................................................
118
5.3
Une baisse de la capacité d’autofinancement traduisant une fragilité financière de
plus en plus prononcée
................................................................................................
120
5.4
Les politiques d’investissement du département et leur financement
........................
121
5.4.1 Une réduction très sensible de l’investissement sur la période en examen
..................
121
5.4.2 Des dépenses consacrées à la voirie départementale qui représentent presque la
moitié des dépenses d’équipement
...............................................................................
123
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
3/153
5.4.3 Un financement des dépenses d’équipement majoritairement assuré par l’emprunt
....
126
5.5
Une contractualisation avec l’État dans le cadre du dispositif prévu par la loi de
programmation des finances publiques pour 2018-2022 qui n’a pas abouti
..............
132
5.6
Les budgets annexes
...................................................................................................
134
5.6.1 La gestion du circuit automobile de Magny-Cours et les relations financières avec
la SAEMS
.....................................................................................................................
134
5.6.2 Le budget annexe Nièvre travaux matériels
.................................................................
140
ANNEXES
.............................................................................................................................
150
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
4/153
SYNTHÈSE
La Nièvre est un département fortement rural. Un nivernais sur deux réside dans une
zone à dominante rurale et la densité de population n’est que de 31 habitants au km².
La Nièvre a connu une baisse de 4,2 % de son nombre d'habitants entre 2011 et 2016,
ce qui représente la plus forte baisse démographique de tous les départements français sur la
période considérée ; en 2018, la population nivernaise est de 213 569 habitants. Elle souffre en
outre d’un phénomène de vieillissement se traduisant par une proportion des personnes de plus
de 60 ans qui représente désormais un peu plus du tiers des habitants dont 14 % ont plus de 75
ans ; seulement 20 % de la population est âgée de moins de 20 ans.
Outre son caractère vieillissant, la population nivernaise présente aussi des
caractéristiques socio-économiques qui pèsent, peu ou prou, sur l’action du département ; la
Nièvre semblerait plus touchée par le phénomène du handicap que d’autres départements ; ainsi,
la part des bénéficiaires de l’allocation adulte handicapé (AAH) y est plus importante qu’au
plan national. Le pourcentage des enfants faisant l’objet de mesures de placement et d’actions
éducatives y est nettement supérieur à ce qui est constaté au niveau national. Conséquence
directe ou indirecte de ceci, le nombre de places en établissements d’aide sociale à l’enfance y
est significativement supérieur à la moyenne nationale.
Si le taux de chômage du département demeure inférieur à celui observé au plan
national, l’intensité de la pauvreté monétaire est un peu supérieure à la moyenne nationale ; les
revenus des nivernais sont globalement faibles et en dessous de la moyenne de la Bourgogne et
le pourcentage de la population percevant le revenu de solidarité active (RSA) apparaît
légèrement supérieur aux chiffres nationaux.
Les charges courantes du budget principal du département enregistrent une hausse
globale de 3 % entre 2012 et 2018 qui n’est toutefois pas régulière ; ces charges progressent en
effet de presque 19 M
€
entre 2012 et 2015, puis diminuent à partir de 2016 ; cette baisse
provient, pour partie, de la diminution des dépenses de transport scolaire, cette compétence
ayant été transférée à la Région à compter du dernier trimestre de 2017.
Parallèlement, les produits de gestion de la collectivité après avoir augmenté jusqu’en
2016, baissent à compter de 2017 pour retrouver, en 2018, leur niveau de 2012.
La hausse des charges de gestion est liée à la forte progression des aides directes et
indirectes à la personne qui augmentent de 16,95 M
€
, soit de 15 %, entre 2012 et 2018, sachant
que la collectivité n’est pas en mesure, si ce n’est marginalement, de maîtriser ce type de
dépenses qui relèvent essentiellement de dispositifs nationaux.
Le reste à charge pour la collectivité en matière d’action sociale, calculé par la différence
entre les dépenses brutes en ce domaine et l’ensemble des recettes, progresse de 23 % entre
2012 et 2018 ; ce mouvement n’est cependant pas constant : augmentant de manière continue
de 2012 à 2016, la charge résiduelle pour la collectivité en matière d’aide sociale aborde une
très légère décroissance en 2017 qui s’est maintenue en 2018.
Dans cet ensemble, le reste à charge pour les dépenses d’allocation personnalisé
d’autonomie (APA) diminue de 5 % entre 2012 et 2018 et, de ce fait, le taux de couverture,
mesuré par le rapport entre l’ensemble des compensations perçues de l’État rapporté à la charge
brute pour la collectivité, augmente sur la période, passant de 34 % à 41 %. En revanche, le
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
5/153
reste à charge pour les dépenses de RSA est multiplié par plus de trois entre 2012 et 2018 et le
taux de couverture de cette mesure diminue sensiblement, passant de 84 % en 2012 à 61 % en
2018. Le reste à charge pour la prestation de compensation du handicap (PCH) et l’allocation
compensatrice pour tierce personne (ACTP), après avoir augmenté de 7 % entre 2012 et 2017,
affiche une baisse sensible en 2018, le taux de couverture de la mesure demeurant, sur la
période, inférieur à 30 %.
La collectivité maîtrise difficilement ses charges de personnel. Alors que les effectifs
du département affichent plutôt une tendance à la baisse, les dépenses de personnel augmentent
de 15 % entre 2012 et 2018. Les rémunérations des assistants familiaux, qui contribuent pour
une part non négligeable à la hausse des dépenses de personnel, progressent à elles seules de
34 % entre 2012 et 2018, du fait de l’augmentation du nombre des prises en charge d’enfants
au titre des missions de protection dont le département a la charge.
En matière de recettes, les ressources fiscales propres progressent de 7 % entre 2012 et
2018. Les ressources institutionnelles dont bénéficie la collectivité baissent en revanche de
12 %, cette chute importante étant pour l’essentiel due à une baisse de la dotation globale de
fonctionnement mais également à une diminution sensible des recettes de péréquation.
Du fait de l’évolution différentielle des charges de gestion et des produits, l’excédent
brut d’exploitation de la collectivité baisse de 27 % entre 2012 et 2018, se traduisant par une
chute du même ordre de grandeur de la capacité d’autofinancement brut.
Bien que le département de la Nièvre ait réduit de presque un quart le niveau annuel de
ses dépenses d’équipement, l’encours de sa dette a progressé de 16 % entre 2012 et 2018. La
dette de la collectivité ne comporte pas de produits risqués et la capacité de désendettement,
mesurée par le rapport entre la dette consolidée et la CAF brute, est de 10,7 ans.
La structure de financement des investissements du département de la Nièvre, compte
tenu du niveau de la dette, de la dégradation de la CAF et du fonds de roulement, apparaît dès
lors difficilement soutenable durablement, surtout si la collectivité entend réaliser son plan
pluriannuel d’investissements à hauteur de 29 M
€
par an. Dans ce contexte, une priorisation
des investissements est inévitable.
La chambre régionale des comptes s’est penchée, à l’occasion du présent contrôle, sur
la gestion des ressources humaines de la collectivité ; elle a constaté de nombreuses irrégularités
qui doivent être corrigées dans les meilleurs délais. Ainsi, la durée annuelle du travail du
personnel du département de la Nièvre est inférieure à la durée légale, pour la majorité des
agents, de plus de 40 heures, ce qui génère un surcoût théorique important. En outre, le
département accorde des autorisations d’absences pour un nombre particulièrement élevé
d’occasions.
La chambre a par ailleurs pu observer qu’un certain nombre de primes ont été attribuées
aux agents du département sans fondement juridique et que, jusqu’à une date relativement
récente, ces primes n’ont pas fait pas l’objet d’arrêtés individuels d’attribution, en violation des
textes en vigueur. Dans ces conditions, la chambre recommande au département de la Nièvre
d’appliquer dans les meilleurs délais les dispositions du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014
relatives au régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de
l’engagement professionnel (RIFSEEP) ; ce qui lui permettra de mettre en conformité avec la
règlementation la plus grande part du régime indemnitaire de ses agents.
Le présent contrôle s’est également intéressé, dans le cadre d’une enquête commune aux
juridictions financières, à la politique mise en
œ
uvre par le département de la Nièvre en matière
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
6/153
de protection de l’enfance. Alors que, sur l’ensemble du territoire national, le taux de suivi des
mineurs et des jeunes majeurs varie, en fin d’année 2016, de 11 ‰ à 42 ‰, la Nièvre, avec un
taux de 40 ‰, se positionne très clairement dans la partie haute de cette fourchette. Le nombre
des mesures de placement et d’actions éducatives représente, en 2016, 3,3 % de la population
des enfants nivernais de 0 à 20 ans contre une moyenne nationale de 1,9 %, ce qui place le
département au 100
ème
rang du classement national. Le département de la Nièvre se caractérise
par un taux d’enfants faisant l’objet de mesures de placement sensiblement plus élevé que la
moyenne nationale et la différence, sur certains indicateurs, est parfois importante.
Le coût global de l’aide sociale à l’enfance (ASE), pour le département de la Nièvre, a
augmenté de 20 % sur la période 2012 à 2017 et, sur cette dernière année, les mesures de
protection de l’enfance pèsent 15 % dans les charges de gestion courante de la collectivité.
Bien que le département ait déployé des moyens financiers et humains importants pour
faire face à ses compétences en ce domaine, des progrès doivent encore être accomplis sur le
suivi des différents dispositifs et la mise en
œ
uvre de certaines mesures ; la chambre
recommande ainsi à la collectivité de se doter d’un projet de service de l’aide sociale à l’enfance
spécifique à ce secteur, de créer un observatoire départemental de l’enfance ou encore de
pleinement mettre en place le dispositif « projet pour l’enfant ».
En moyenne, entre 2012 et 2017, le département de la Nièvre a pris en charge chaque
année 828 nouveaux enfants au titre de l’ASE, dont 78 % sont placés en familles d’accueil. Le
département privilégie donc le placement en familles d’accueil.
La collectivité indique ne pas avoir rencontré, jusqu’à une date toute récente, de
difficultés particulières de recrutement des assistants familiaux. Toutefois, elle est confrontée,
avec une certaine acuité, à la problématique de leur vieillissement qui fait que les agents âgés
de 55 ans et plus représentent 44 % de l’effectif et ont en garde 48 % des enfants confiés. L’âge
médian des assistants familiaux se situe entre 55 et 59 ans. En sus de ce problème de
vieillissement, le département estime que l’offre en familles d’accueil est actuellement
« tendue » du fait de l’augmentation du nombre d’enfants confiés et de la complexification des
profils des mineurs accueillis qui nécessitent souvent des compétences particulières.
La Nièvre dispose en 2017 d’une maison départementale de l’enfance et de la famille
d’une capacité de 56 places au total, dont elle a entrepris la rénovation complète, de deux
maisons d’accueil à caractère social, d’un centre de placement familial, d’un village d’enfants,
d’une maison d’enfants, d’un lieu de vie et d’un centre parental. La capacité d’accueil totale en
établissements sous l’autorité du conseil départemental est donc de 245 places auxquelles
s’ajoutent les places de l’unité éducative gérée directement par les services de protection
judiciaire de la jeunesse (PJJ). L’offre de placement en établissements dans le département est
donc plutôt satisfaisante.
Les mesures éducatives ont significativement augmenté durant la période en examen ;
le nombre total d’enfants en bénéficiant est ainsi passé de 474 au 31 décembre 2012 à 647 au
31 décembre 2017, soit une hausse de 80 %. Le nombre total des premières admissions aux
mesures éducatives, enregistrées dans l’année, a, quant à lui, progressé de 20 % sur la période
considérée et est supérieur à celui des sorties du dispositif.
Comme beaucoup de départements, la Nièvre a été confrontée, notamment depuis le
second semestre 2018, à une recrudescence des arrivées de jeunes se présentant comme des
mineurs non accompagnés (MNA). Le département doit, conformément au droit national et
international, assurer leur prise en charge et procéder aux évaluations qui permettront de statuer
sur leur statut. Ainsi, alors que la Nièvre en accueillait jusqu’en 2015 moins d’une centaine,
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
7/153
leur nombre est passé à 122 en 2016, puis à 135 en 2017 pour atteindre le chiffre de 501 en
2018. Le nombre des décisions positives de prise en charge au titre de l’ASE, après évaluation,
est passé de 40 en 2017 à 156 en 2018. Ce phénomène nouveau n’est pas sans conséquences
sur les crédits que la collectivité consacre à la protection de l’enfance bien que le département
ne soit pas encore en mesure d’évaluer précisément le coût de cette arrivée de jeunes mineurs
non accompagnés.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
8/153
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1
: La chambre recommande au département de la Nièvre de respecter la
durée légale du travail de 1 607 heures par an et de prendre dès 2020 les délibérations
nécessaires en ce sens.
Recommandation n°
2
: La chambre recommande au département de la Nièvre de mettre en
place dès 2020 le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise
et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) et pour les dispositions irrégulières qui ne peuvent
être corrigées par le RIFSEEP du fait de l’absence de texte d’application, de procéder aux
régularisations qui s’imposent.
Recommandation n°
3
: La chambre recommande au département de la Nièvre d’actualiser,
avant le 31 décembre 2020, ses différents documents et règlements programmatiques en
matière d’action sociale.
Recommandation n°
4
: La chambre recommande au département de la Nièvre de se
conformer pleinement aux dispositions de l’article L. 221-2 du code de l’action sociale et des
familles en se dotant d’un projet de service de l’aide sociale à l’enfance spécifique à ce secteur.
Recommandation n°
5
: La chambre recommande au département de la Nièvre de mettre en
place un observatoire départemental de l’enfance en respect des dispositions de l’article L. 226-
3-1 du code de l’action sociale et des familles.
Recommandation n°
6
: La chambre recommande au département de la Nièvre de mettre en
place pleinement le dispositif « projet pour l’enfant » en le généralisant, conformément aux
dispositions en vigueur, à la fois aux bénéficiaires de mesures administratives et de mesures
judiciaires.
Recommandation n°
7
: La chambre recommande au département de la Nièvre de mettre en
place dès 2020 la commission pluridisciplinaire et pluri-institutionnelle prévue par l’article
L. 223-1 du code de l’action sociale et des familles afin d'examiner la situation des enfants
confiés à l'aide sociale à l'enfance depuis plus d'un an lorsqu'il existe un risque de délaissement
parental ou lorsque le statut juridique de l'enfant paraît inadapté à ses besoins.
Recommandation n°
8
: La chambre recommande au département de la Nièvre de mettre en
place dès 2020 un dispositif de suivi des jeunes sortis du dispositif de protection de l’enfance.
Recommandation n°
9
: La chambre recommande au département de la Nièvre d’estimer, dès
la clôture de l’exercice 2020, avec une plus grande précision, conformément aux dispositions
de l’instruction comptable et budgétaire M52, les charges et les produits faisant l’objet d’un
rattachement d’un exercice budgétaire sur un autre.
Recommandation n°
10
: La chambre recommande au département de procéder à la clôture
du budget annexe Nièvre travaux et matériels au 31 décembre 2020 et à l’intégration des
mouvements budgétaires relatifs à cette activité au budget principal de la collectivité à compter
de l’exercice 2021.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
9/153
INTRODUCTION
La chambre régionale des comptes Bourgogne-Franche-Comté a examiné la gestion du
département de la Nièvre pendant la période allant du début de l'exercice 2012 à la date de
clôture de l'instruction.
Conformément aux prescriptions de l’article R. 243-1 du code des juridictions
financières, le président de la chambre régionale des comptes Bourgogne-Franche-Comté a
informé le président du conseil départemental de la Nièvre, M. Alain Lassus, en fonctions
depuis novembre 2017, ainsi que son prédécesseur, M. Patrice Joly, de l’ouverture du contrôle
par courrier du 10 avril 2018.
Le contrôle a été conduit sur pièces et sur place. Il a porté sur les points suivants :
-
la gestion des ressources humaines ;
-
l'action sociale du département ;
-
la gestion budgétaire et la fiabilité des comptes ;
-
la situation financière du département.
À travers son contrôle, la chambre s’est attachée, compte tenu des objectifs fixés par
l’assemblée délibérante de la collectivité, à évaluer les résultats obtenus et à apprécier
l’économie des moyens mis en
œ
uvre, tout en s’assurant de la régularité des actes de gestion
correspondants.
L’entretien de fin de contrôle a eu lieu avec M. Alain Lassus, président du conseil
départemental et ordonnateur en fonctions ainsi qu’avec M. Patrice Joly, son prédécesseur, le
1
er
avril 2019.
Le rapport d’observations provisoires a été délibéré par la chambre le 21 mai 2019. Il a
été notifié au président du conseil départemental et à son prédécesseur le 5 août 2019.
Le président du conseil départemental et son prédécesseur ont répondu par courriers
respectifs du 4 octobre 2019.
MM. Alain Lassus et Patrice Joly ont été informés du changement de rapporteur par
lettres du 9 septembre 2019 reçues le 10 septembre 2019.
Lors de sa séance du 18 novembre 2019, la chambre a délibéré sur les observations
définitives du présent rapport.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
10/153
1
LA NIEVRE : UN DEPARTEMENT RURAL QUI SOUFFRE
D’UNE FORTE DECROISSANCE DEMOGRAPHIQUE
Un département rural et peu peuplé
Les principales communes de la Nièvre sont Nevers (37 026 habitants), Cosne-Cours-
sur-Loire (10 916 habitants) et Varennes-Vauzelles (9 751 habitants). Un Nivernais sur deux
réside dans une zone à dominante rurale et la densité de population est de 31 habitants au km²
(contre 52 pour la Bourgogne). La présence de la Loire et des montagnes du Morvan marque
géographiquement ce territoire.
La Nièvre a connu une baisse de 5 % de son nombre d'habitants entre 2012 et 2018, ce
qui représente la plus forte baisse démographique de tous les départements français
métropolitains sur la période considérée et aucun des autres départements n’a connu une baisse
supérieure à 3 %. En outre, la Nièvre fait partie des 15 départements les moins peuplés de
France.
Évolution de la population de la Nièvre appréciée au 1er janvier de chaque année
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
216 786
215 221
213 569
211 747
209 964
208 049
205 942
Source : INSEE
Ce mouvement démographique ne devrait d’ailleurs pas s’interrompre puisque l’INSEE
estime, dans une publication récente, qu’en 2025, la population départementale serait comprise
entre 169 500 et 202 100 habitants, qu’un Nivernais sur deux seulement serait en âge de
travailler et qu’un sur quatre aurait 75 ans ou plus.
Une population vieillissante et à faible revenu
Si le département de la Nièvre connaît un vieillissement et une baisse de sa population
depuis plus de 40 ans, le déficit naturel de population est cependant compensé partiellement
depuis une dizaine d’années par un excédent migratoire dû à un regain d’attractivité pour de
jeunes actifs et des retraités de l’Île-de-France.
Les plus de 60 ans (31 % en 2008) représentent désormais un peu plus du tiers des
habitants, dont 14 % ont plus de 75 ans. Seulement 20 % de la population est âgée de moins de
20 ans et on dénombre 69 025 retraités en 2013, alors qu'ils étaient 66 695 en 2008.
Les revenus de la population sont faibles et en dessous de la moyenne de la Bourgogne.
En 2016, 45,9 % des foyers fiscaux sont imposables contre 50 % en Bourgogne et le revenu
fiscal médian s’élève à 19 542
€
contre 20 403
€
en Bourgogne.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
11/153
Le taux de pauvreté atteint 15,8 % dans la Nièvre, soit un taux sensiblement supérieur à
la moyenne régionale (13,5 %) qui s’avère en outre le plus élevé de Bourgogne-Franche-Comté.
Apparaissent comme les zones les plus fortement exposées à la pauvreté dans la Nièvre, le
Morvan et l’aire urbaine de Nevers ; dans le premier de ces territoires, la pauvreté touche toutes
les catégories de ménages installées dans des zones rurales, tandis que dans le second la
pauvreté concerne surtout les jeunes ménages et les familles monoparentales.
Des activités orientées vers l’agriculture et les services à la personne
Du point de vue économique, le secteur tertiaire (commerce, transports et services
divers) représente 55 % du nombre des établissements actifs au 31 décembre 2014. Le secteur
du tourisme est particulièrement présent grâce à la Loire, au canal du Nivernais et au Parc du
Morvan. La Nièvre bénéficie également d'une offre d'hébergements riche et variée. Les emplois
tertiaires représentent 68 % des emplois, soit autant que pour la moyenne régionale, mais moins
que pour la moyenne nationale (74 %).
L'agriculture (élevage bovin, cultures céréalières et oléagineuses, viticulture et
exploitation forestière) représente 6 % des emplois contre moins de 5 % en Bourgogne et moins
de 3 % en France. Avec 16 % des établissements actifs, elle arrive en seconde position alors
que la part de l'industrie n'est plus que de 6 % au 31 décembre 2014.
Dans ce domaine, le secteur automobile est toujours fortement représenté. Même si le
site de Nevers-Magny-Cours n'organise plus le grand prix de France de formule 1, le
département de la Nièvre s'efforce de tirer le meilleur parti possible du site, notamment grâce à
son technopôle et en accueillant d'autres manifestations sportives.
Ces facteurs socio-économiques ne sont pas sans conséquence sur les prestations d’aides
sociales versées par le département : le revenu de solidarité active (RSA) et les aides aux
personnes âgées sont en augmentation constante.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
12/153
2
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
2.1
Un suivi des effectifs perfectible
2.1.1
Les différentes catégories d’agents
La chambre constate que les comptes administratifs du budget principal du département
comportent l’annexe prévue à l’instruction budgétaire et comptable M52 relative à l’état du
personnel au 31 décembre de l’exercice (annexe D1.1) ; en revanche, d’une part, la collectivité
n’a pas renseigné la deuxième partie de cette annexe concernant les agents non titulaires pour
les exercices budgétaires 2016 et 2017 et, d’autre part, ces annexes ne sont pas produites pour
les budgets annexes relevant de cette instruction budgétaire qui, pour certains, comportent des
dépenses de personnel, comme le laboratoire départemental, le service ingénierie et le service
Nièvre travaux et matériels. La chambre invite le département à renseigner dorénavant ces
documents.
Par ailleurs, les services du département n’ont pas été en mesure de fournir à la chambre
l’évolution des effectifs en équivalents temps plein annualisés par catégorie d’agents et par
statut. La chambre s’étonne de l’incapacité de la collectivité à produire cette information
importante pour le suivi et la gestion de son personnel et l’invite à collecter ces données pour
l’avenir.
La chambre a néanmoins pu reconstituer ces données pour les exercices 2015 à 2017 à
partir des annexes au compte administratif pour les effectifs rattachés au budget principal.
Ceux-ci, sont en baisse sur la période considérée de 44 emplois pourvus, baisse qui concerne à
75 % la catégorie C.
Évolution des emplois pourvus
Cat.
2015
2016
2017
Évolution
Ti
C
T
Ti
C
T
Ti
C
T
Ti
C
T
A
169
25
194
161
30
191
157
33
190
-12
+8
-4
B
349
35
384
357
46
403
339
38
377
-10
+3
-7
C
713
2
715
691
2
693
680
2
682
-33
/
-33
Total
1231
62
1293
1209
78
1287
1176
73
1249
-55
+11
-44
Source : comptes administratifs – annexe IV D1.1
Ti :titulaires
C :contractuels
T : total
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
13/153
Sur la période 2012 à 2017, les effectifs permanents exprimés en nombre de postes sont
globalement en baisse de 3,4 %.
Répartition des effectifs permanents et non permanents en nombre de postes au 31
décembre par statut et par catégorie hiérarchique d’après les bilans sociaux
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2017/
2012
Catégories
A
B
C
A
B
C
A
B
C
A
B
C
A
B
C
A
B
C
A
B
C
Titulaires
136
333
734
156
320
721
161
328
718
162
346
709
159
352
681
153
339
683
+17
+6
-51
Sous- Total
1 203
1 197
1 207
1 217
1 192
1 175
-28
Contractuels
39
40
3
35
42
3
37
36
3
37
38
2
33
41
2
29
35
3
-10
-5
0
Sous Total
82
80
76
77
76
67
-15
Dont emploi
de direction
1
1
1
1
1
3
+2
Dont
collaborateurs
de cabinet
4
4
4
4
4
4
0
Nombre
total
d’agents
175
373
737
191
362
724
198
364
721
199
384
711
192
393
683
182
374
686
+7
+1
-51
TOTAL
1 285
1 277
1 283
1 294
1 268
1 242
-43
Source : département de la Nièvre – bilans sociaux
Au 31 décembre 2017, les postes permanents sont composés à 55 % d’agents de
catégorie C, à 30 % d’agents de catégorie B et à 15 % d’agents de catégorie A. Les contractuels
occupant des postes permanents représentent un peu moins de 6 % des effectifs (proportion
quasi stable au cours des années observées).
Durant la période 2012 à 2017, les effectifs de catégorie C sont en baisse de 7 %, ceux
relevant de la catégorie B sont stables et pour la catégorie A, ils sont en hausse de 4 %. Le
département précise dans le bilan social de 2016 qu’ « au cours de l’année 2013, 15 infirmières
(catégorie sédentaire) ont opté pour le reclassement en catégorie A ».
Enfin les transferts de compétences ont eu pour conséquence l’intégration au
1
er
janvier 2015 de 54 agents du parc de l’équipement et le transfert à la région de 12 agents
faisant suite à la perte de la compétence « transports scolaires » par les départements. Les
ouvriers du parc de l’équipement ont vu, lors de leur intégration, une revalorisation de leur
régime indemnitaire.
Toutefois, globalement, la chambre observe plusieurs incohérences dans les données
fournies par le département qui résultent d’une absence de suivi précis des effectifs de la
collectivité.
Avec la mise en place en septembre 2017 d’une commission de gestion des postes et
effectifs ainsi qu’une réflexion sur l’organisation de la direction des ressources humaines et
l’évolution de son logiciel métier, le département devrait être en mesure de disposer d’outils
permettant une gestion plus rigoureuse des effectifs.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
14/153
2.1.2
Les mises à disposition d’agents au sein d’autres structures
Une quinzaine d’agents relevant des effectifs permanents, rémunérés par le
département, est affectée auprès d’autres structures ou auprès de services très spécifiques ; il
s’agit notamment de la maison départementale des personnes handicapées pour sept agents.
Répartition des effectifs permanents affectés à d’autres structures
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2017/
2012
Comité des
œ
uvres sociales
2
2
2
2
2
2
0
Activital (office des bases)
1
1
1
1
1
1
0
Caisse des monuments et des sites
de la Nièvre
2
2
1
2
2
2
0
Agence
de
développement
Touristique
1
1
1
-1
Syndicat CFDT
1
1
-1
Gardiennage Institut
Universitaire de Formation des
Maîtres
1
1
1
1
1
1
0
Mutuelle - Intériale
1
-1
Maison départementale des
Personnes Handicapées
11
13
11
8
7
7
-4
Groupes
politiques
de
l’assemblée
4
4
5
-4
Tribunal de Grande Instance
1
-1
Bibracte (Centre Archéologique
Européen)
1
1
1
2
2
+2
Total
25
27
23
15
15
15
-10
Source : bilans sociaux du département 2012 à 2016 – données département de la Nièvre 2017
La chambre constate que le département a diminué de 40 % le nombre de ces
affectations extérieures entre 2012 et 2017.
Ces affectations de personnel correspondent à des mises à disposition en application des
articles 61 et 61-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984. Cette procédure ne peut être effectuée
qu’après accord de l’agent et information de l’organe délibérant. Le fonctionnaire ou l’agent
contractuel demeure rémunéré par sa collectivité d’origine et l’organisme d’accueil procède au
remboursement de la rémunération de l’agent mis à disposition, y compris les charges et
contributions, sauf dérogations prévues à l’article 61-1 II de la loi précitée.
En application de l’article 2 I du décret n° 2008-580 du 18 juin 2008, une convention de
mise à disposition doit notamment définir « la nature des activités exercées par le fonctionnaire
mis à disposition, ses conditions d'emploi, les modalités du contrôle et de l'évaluation de ses
activités. La convention peut porter sur la mise à disposition d'un ou de plusieurs agents.
Lorsque la mise à disposition est prononcée au profit d'un organisme mentionné au cinquième
alinéa de l'article 61-1 de la loi du 26 janvier 1984, la convention précise les missions de service
public confiées à l'agent conformément à l’article 2 du décret n° 2008-580 du 18 juin 2008 ».
Par ailleurs, il est prévu à l’article 1
er
que la mise à disposition est prononcée par arrêté de
l’autorité territoriale investie du pouvoir de nomination.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
15/153
Un contrôle a été effectué pour les années 2016 et 2017. Pour ces exercices, il n’y a pas
eu de convention avec l’office des bases de plein air et de loisirs (Activital). Le département a
indiqué que la personne mise à disposition est partie en retraite le 31 décembre 2017 et que son
successeur a été recruté directement par l’association.
Quant aux autres structures, des conventions ont été conclues avec la collectivité.
Toutefois, la chambre observe que le document signé avec l’établissement public de
coopération culturelle « Bibracte » mentionne la mise à disposition d’un seul agent, alors que
le bilan social de 2016 indique une mise à disposition de deux personnes, ce qui est confirmé
par les mentions sur les bulletins de paie (deux agents à compter du mois de juin 2016 à
décembre 2017). Depuis le mois de septembre 2019, cette situation est régularisée. En effet, la
collectivité a mis fin à la mise à disposition de l’un des deux agents
.
Par ailleurs, certaines conventions particulièrement anciennes mériteraient d’être
adaptées à la situation actuelle ; il en est ainsi de la mise à disposition de personnels auprès de
l’IUFM qui date de 1991. Pour la maison départementale des personnes handicapées (MDPH),
il existe deux conventions : la première de 2005, ayant pour objet de constituer le groupement
d’intérêt public MDPH, prévoit la mise à disposition par la collectivité de trois agents ; la
seconde de 2006, spécifique à la mise à disposition de moyens techniques et en personnel, est
conclue pour une durée limitée à trois ans et porte sur les missions assurées par les services de
la collectivité pour le compte de la MDPH ; elle est donc caduque. Ces deux documents ne
traduisent plus la réalité des mises à dispositions actuelles.
Au regard des informations figurant sur les bulletins de paie, les arrêtés de mise à
disposition sont manquants pour trois agents et pour quatre autres ne couvrent pas, ou seulement
partiellement, les affectations 2016 et 2017. Lorsqu’ils existent, les arrêtés sont souvent établis
tardivement après la date d’entrée en fonctions dans les organismes et, dans certains cas, avec
un décalage de plus d’un an, voire après la fin de la mise à disposition.
La chambre invite le département à réactualiser et à mettre en cohérence les conventions
de mises à disposition de personnel et à prendre les arrêtés nécessaires dans des délais
raisonnables.
La facturation des frais de mise à disposition a été contrôlée par sondage (un agent
différent par structure accueillante sur les années 2016 et 2017, soit au total 10 agents). Ce
contrôle n’appelle aucune observation.
2.1.3
Les modalités de travail des agents
Au 31 décembre 2017, les agents du département exerçant leur activité à temps non
complet représentent moins de 1 % des effectifs permanents ; la proportion maximale atteint
2,3 % en 2013. Quant aux agents travaillant à temps partiel, ils représentent environ 10 % des
effectifs permanents au sein de la collectivité ; le taux maximum a été de 12 % en 2012.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
16/153
Répartition des effectifs permanents et non permanents en nombre de postes
au 31 décembre selon le temps de travail et la catégorie hiérarchique
En nombre
d’agents
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2017/
2012
Catégories
A
B
C
A
B
C
A
B
C
A
B
C
A
B
C
A
B
C
A
B
C
Temps plein
149
308
662
166
304
648
173
305
663
171
322
655
166
334
639
159
319
629
+10
+11
-33
Sous- Total
1 119
1 118
1 141
1 148
1 139
1 107
-12
Temps partiel
24
61
66
22
51
57
21
54
47
25
60
44
25
58
36
22
54
48
-2
-7
-18
Sous Total
151
130
122
129
119
124
-27
Temps non
complet
2
4
9
3
7
19
4
5
11
3
2
12
1
1
8
1
1
9
-1
-3
0
Sous Total
15
29
20
17
10
11
-4
Nombre total
d’agents
175
373
737
191
362
724
198
364
721
199
384
711
192
393
683
182
374
686
+7
+1
-51
Total
1 285
1 277
1 283
1 294
1 268
1 242
-43
Source : département de la Nièvre
En 2014, la baisse du nombre d’agents à temps partiel et à temps non complet,
respectivement de moins huit et moins neuf agents, a été compensée par la hausse du nombre
d’agents à temps plein, + 23 agents.
La part des agents à temps partiel et à temps non complet dans la baisse des effectifs
permanents exprimés en nombre de postes est d’environ 72 %. En ETP, la baisse globale des
effectifs constatée est donc de moindre importance.
Les effectifs des agents contractuels sur des emplois non permanents au 31 décembre
de chaque année se décomposent comme suit :
Répartition des effectifs contractuels sur emplois
non permanents en nombre de postes au 31 décembre
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2017/
2012
Collaborateurs de cabinet
3
2
3
4
3
2
-1
Assistants familiaux
327
325
307
308
302
309
-18
Saisonniers ou occasionnels
71
55
53
48
78
82
+11
CA / CAE / CUI / Emplois
aidés
-
-
-
-
-
-
Emplois d’avenir
-
18
34
37
38
28
+28
Apprentis
2
9
12
8
8
5
+3
Autres
Total
403
409
409
401
429
426
+23
Source : département de la Nièvre
Alors que les effectifs permanents exprimés en nombre de postes sont en baisse de
43 personnes, les agents « saisonniers ou occasionnels », les emplois d’avenir et les apprentis
sont en hausse de 42 agents sur la période ; ces contrats ont donc compensé la baisse du nombre
de postes permanents.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
17/153
2.2
La gestion des carrières et les conditions de mobilisation des ressources
humaines
2.2.1
Une part importante de l’avancement de carrière à l’initiative de l’autorité
territoriale
L’article 77 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 prévoit que « l’avancement des
fonctionnaires comprend l’avancement d’échelon et l’avancement de grade ».
L’avancement d’échelon est accordé de plein droit. Avant la mise en place de la loi de
finances pour 2016 n° 2015-1785 du 29 décembre 2015, il était lié à des conditions d’ancienneté
et de valeur professionnelle. Depuis le 1
er
janvier 2017, l’avancement se fait à cadencement
unique en fonction du seul critère d’ancienneté pour tous les cadres d’emplois à l’exception des
échelons dits « spéciaux ». Ces avancements d’échelon se traduisent par une augmentation du
traitement indiciaire.
L’avancement de grade peut avoir lieu selon plusieurs modalités définies à l’article 79
de la loi n° 84-53 précitée. Il s’effectue au grade immédiatement supérieur à l’intérieur d’un
cadre d’emplois (sauf cas spécifiques prévus par les statuts particuliers des cadres d’emplois).
Par ailleurs, les fonctionnaires peuvent bénéficier de la promotion interne, permettant
de changer de cadre d’emplois. Les modalités pour accéder à un cadre d’emplois par cette voie
sont fixées à l’article 39 de la loi n° 84-53 précitée : « inscription sur une liste d’aptitude après
examen professionnel ; inscription sur une liste d’aptitude établie après avis de la commission
administrative paritaire compétente, par appréciation de la valeur professionnelle et des acquis
de l'expérience professionnelle des agents ».
Excepté en 2013, environ la moitié des agents du département de la Nièvre ont bénéficié
chaque année d’un avancement de grade, d’échelon ou d’une promotion interne.
Évolution des avancements de grade et d’échelon au sein du département
2012
2013
2014
2015
2016
Nombre d’agents notés
1 086
1 088
1 141
1 128
1 132
Total des avancements de grade,
échelon, promotion interne
488
366
693
627
532
%
des
agents
notés
ayant
bénéficiés d’un avancement
45 %
34 %
61 %
56 %
47 %
%
des
agents
notés
ayant
bénéficiés
d’un
avancement
d’échelon
32 %
25 %
45 %
49 %
36 %
%
des
agents
notés
ayant
bénéficié d’un avancement de
grade ou de promotion interne
13 %
9 %
16 %
7 %
11 %
Source : bilans sociaux, retraitement CRC
Bien que l’avancement de grade et la promotion interne puissent ne pas se traduire
immédiatement par une augmentation du traitement et que l’avancement d’échelon s’effectue
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
18/153
depuis le 1
er
janvier 2017 à une cadence unique accordée de plein droit pour tous les cadres
d’emplois, ces progressions de carrière impactent la masse salariale de la collectivité.
Par ailleurs, le département a délibéré le 19 octobre 2007 pour déterminer les taux de
promotion applicables aux agents de la collectivité. Ils ont été fixés entre 25 % et 100 % suivant
les grades avec, pour certains d’entre eux, des conditions d’ancienneté lorsque les textes n’en
prévoient pas. Le 2 juin 2008, une nouvelle délibération a fixé ces taux à 100 % en maintenant
les conditions d’ancienneté précédemment décidées.
Compte tenu des difficultés rencontrées par la collectivité dans la maîtrise de ses charges
de personnel, la chambre invite le département à pratiquer une gestion plus stricte des
avancements de grade et des promotions internes de ses agents.
2.2.2
Une durée annuelle du travail notablement inférieure à la durée légale
La durée annuelle légale du temps de travail est fixée à 1 607 heures conformément aux
dispositions du décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l’aménagement et à la réduction
du temps de travail dans la fonction publique de l’État, rendu applicable aux agents territoriaux
par l’article 1
er
du décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001. Selon une jurisprudence constante,
cette durée annuelle de travail constitue non seulement un plafond, mais aussi un plancher
1
.
En application de l’article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, tel qu’issu de la loi
n° 2001-2 du 3 janvier 2001, « les régimes de travail mis en place antérieurement à l’entrée en
vigueur de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 (…) peuvent être maintenus en application par
décision expresse de l’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement prise après avis
du comité technique paritaire (…) ».
Le 17 décembre 1998, la collectivité a conclu un protocole avec les organisations
syndicales représentées au comité technique paritaire. Ce protocole indique que « le
département de la Nièvre, après accord de son assemblée délibérante, engagera une réduction à
35 heures du temps de travail hebdomadaire de ses agents à compter du 1
er
mai 1999 ». Il précise
également qu’« une compensation de 23 jours supplémentaires d’absence (base 1999) sera
octroyée dans le cadre de la réduction du temps de travail par agent et par an ». Il peut être
entendu que le temps de travail restera fixé à 39 heures pour que les agents puissent bénéficier
de ces congés supplémentaires. Par une délibération du 14 janvier 1999, la collectivité a entériné
le dispositif du protocole.
En 2016, par délibération du 24 octobre, l’assemblée délibérante a validé un guide sur
la gestion du temps et des absences applicable au 1
er
janvier 2017. Il ressort de la partie
consacrée au temps de travail que la durée hebdomadaire est fixée à 39 heures hebdomadaires
avec une compensation de 23 jours de récupération, ramenés à 22 jours depuis la mise en place
de la loi n° 2008-351 du 30 juin 2004 relative à la journée de solidarité.
S’agissant du nombre de jours de congés annuels, il est fixé dans ce document à 32 jours
pour l’ensemble des agents, à l’exception des agents des routes qui bénéficient de 28 jours.
1
Conseil d’État, 9 octobre 2002, n°238070, Fédération nationale interco CFDT, n° 238461.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
19/153
S’ajoute à ces congés, une journée dite « du président » bénéficiant à tous les agents depuis
2005. Deux jours de congés supplémentaires (jours de fractionnement) sont accordés sous
réserve que l’agent prenne ses congés annuels en dehors de la période allant du 1
er
mai au
31 octobre. Ils n’entrent pas en compte dans le calcul des 1 607 heures
2
.
Bien que la délibération entérinant le dispositif de réduction du temps de travail soit
antérieure au 1
er
janvier 2001, la chambre observe qu’elle ne mentionne pas, dans ses visas ou
dans le protocole, un avis préalable du comité technique paritaire et qu’elle n’évoque
aucunement un droit à congés annuels de 32 jours.
Par ailleurs, l’article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 dispose que « Les régimes
de travail mis en place antérieurement à l’entrée en vigueur de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001
relative à la résorption de l’emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la
fonction publique ainsi qu’au temps de travail dans la fonction publique territoriale peuvent être
maintenus en application par décision expresse de l’organe délibérant de la collectivité […]
prise après avis du comité technique paritaire, sauf s’ils comportent des dispositions contraires
aux garanties minimales applicables en matière de durée et d’aménagement du temps de
travail ». Le conseil départemental n’a pris aucune décision en ce sens. Enfin, l’article 47 de la
loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, qui prévoit que seules
collectivités territoriales ayant maintenu un régime de travail mis en place antérieurement à la
publication de loi n° 2001-2 disposent d’un délai d’un an à compter du renouvellement de leurs
assemblées délibérantes pour mettre en place les règles relatives au temps de travail de leurs
agents, ne peut pas s’appliquer au département de la Nièvre qui n’a pas délibéré expressément
pour maintenir son régime du temps de travail antérieurement applicable.
Quant à la journée dénommée « du président », elle a été attribuée postérieurement au
1
er
janvier 2002 et sans décision expresse de la collectivité durant l’année 2001.
Dès lors, la chambre observe que les jours de congés octroyés au-delà du nombre légal
de 25 jours sont dépourvus de base légale et par conséquent irréguliers.
2
Question écrite AN n° 6393 du 11 novembre 2002.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
20/153
Durée du temps de travail et surcoût budgétaire (hors MADEF)
Régime
légal
national
Département Nièvre
Régime
général
Agents des
routes
Agents des
collèges
Jours calendaires
365
365
365
Samedis et dimanches
104
104
104
Nombre de jours de congés annuels
accordés par la collectivité (nb légal : 25
jours = 5 semaines de 5 jours)
25
33
29
Jours fériés légaux ne tombant ni un
samedi ni un dimanche (moyenne)
8
8
8
Nombre de jours travaillés
228
220
224
Écart avec le nombre de jours travaillés du
régime légal (228 jours)
0
8
4
Nombre de jours ARTT
0
22
26
Durée de la journée de travail en heures
7
7,8
8
Durée annuelle de travail
1 607
1 544,4
1 584
1 593
Différence avec la durée légale du travail
(1607 heures)
62,6
23
14
Effectif pris en compte exprimé en ETP
(évaluation département au 31/12/2017)
788,5
207,17
201,3
Volume d'heures perdues (différence pour
l'ensemble de la collectivité en heures)
49 360
4 765
2 814
Sureffectif théorique
30,7
3,0
1,75
Sureffectif théorique global
35,45
Charges de personnel totales - base 2017
en milliers d’euros*
56 247 K
€
Coût moyen d'un agent en milliers d’euros
47 K
€
Surcoût budgétaire annuel théorique en
milliers d’euros
1 666 K
€
Source : département de la Nièvre – Retraitement CRC
(*) Hors charge des assistants familiaux
La durée annuelle de travail, pour les agents du département de la Nièvre relevant du
régime général et pour les agents des collèges (83 % des effectifs), est de 1 544,4 heures, soit
un déficit de 62,6 heures par rapport à la durée légale. Pour ce qui concerne les agents des
routes, le déficit n’est que de 23 heures.
Sur la base des données de 2017, hors budget annexe de la MADEF et hors assistants
familiaux, le sureffectif théorique résultant d’une durée annuelle du travail notablement
inférieure à la durée légale peut être estimé à un peu plus de près de 35 agents, représentant un
surcoût budgétaire annuel théorique de 1,67 M
€
.
Recommandation n°
1 : La chambre recommande au département de la Nièvre de
respecter la durée légale du travail de 1 607 heures par an et de prendre dès 2020 les
délibérations nécessaires en ce sens.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
21/153
2.2.3
Des autorisations spéciales d’absence irrégulières
L'article 59 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives
à la fonction publique territoriale prévoit l'octroi d'autorisations d'absence à l'occasion
d'événements familiaux. Alors même que le décret prévu pour l'application de ces dispositions
n'est pas paru, les agents peuvent bénéficier de ces autorisations d'absence, sur décision du chef
de service
3
. Il revient à l'organe délibérant, après avis du comité technique, de lister les
événements familiaux pouvant donner lieu à des autorisations d'absence, leurs conditions
d'attribution et leur durée. Les collectivités peuvent, conformément au principe de parité qui
s'applique aux dispositions relatives au temps de travail, se référer aux autorisations d'absence
pouvant être accordées aux agents de l'État conformément à la réponse à la question écrite
formulée auprès du Sénat n° 22676 du 7 juillet 2016.
Le département a fixé dans son guide de la gestion du temps et des absences, approuvé
par délibération du 24 octobre 2016, les jours pouvant être accordés au titre des autorisations
spéciales d’absence pour événements familiaux.
Comparaison entre les autorisations spéciales d’absence accordées par le département
et celles prévues dans l’instruction applicable à la fonction publique d’État (FPE)
4
Nature de l’absence
Durée accordée par
le département
Durée applicable à la
FPE
Déménagement
1 jour
/
Mariage frère ou s
œ
ur
1 jour
/
Mariage ou PACS de l’agent
5 jours
5 jours
Mariage ou PACS de l’enfant d’un agent
3 jours
/
Maladie grave du conjoint
3 jours
3 jours
Maladie grave des parents
3 jours
3 jours
Maladie grave d’un enfant de plus de 16 ans
3 jours
3 jours
Consultation spécialiste
½ journée ou 1 jour
(si plus de 100 Km)
/
Décès parents, beaux-parents, conjoint ou enfant
de l’agent
3 jours
3 jours à l’exception
des beaux-parents
Décès parent proche de l’agent (frère, s
œ
ur, tante,
neveu,
nièce,
petits-enfants,
grands-parents,
beau-frère, belle-s
œ
ur)
1 jour
/
Bilan de santé au centre d’examen de la CPAM
d’Auxerre
1 jour
/
Obsèques d’un collègue du service
Maximum : ½
journée
/
Le département a ainsi mis en place un régime d’autorisations d’absence qui permet
d’octroyer des jours de congés spéciaux à de nombreuses occasions qui ne sont pas prévues par
la règlementation applicable à la fonction publique d’État ; de ce fait, la délibération
correspondante prise par la collectivité revêt un caractère irrégulier.
3
Conseil d’État - 20 décembre 2013, n° 351682 - Fédération autonome de la fonction publique.
4
Instruction du 23 mars 1950.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
22/153
La chambre invite le département à revoir cette situation et à corriger le nombre des
autorisations spéciales accordées afin de se rapprocher de celles dont peuvent bénéficier les
agents de l’État, en application du principe de parité.
2.2.4
L’absentéisme
2.2.4.1
Un taux d’absentéisme stable et plutôt maîtrisé
Les bilans sociaux consacrent une partie développée sur l’absentéisme avec la
présentation de ratios et de comparatifs annuels suivant la typologie du congé et des directions.
Le taux d’absentéisme varie, selon les années, entre 7,5 % et 8,3 % ; il est inférieur au
taux national qui est de 9,5 % en 2016
5
. Même si le nombre d’agents placés en congé maladie
est en hausse, le nombre de jours d’arrêt diminue de 5 % sur la période, passant de 39 781 jours
en 2012 à 36 974 jours en 2016.
Évolution du nombre des journées d’absence
Type
d’absence
2012
2013
2014
2015
2016
Nb
jours
Nb
agents
Nb
jours
Nb
agents
Nb
jours
Nb
agents
Nb
jours
Nb
agents
Nb
jours
Nb
agents
Maladie
ordinaire
11530
410
12293
495
13387
486
16639
559
14771
533
M. longue durée
6562
28
9218
35
6301
24
4475
18
5246
18
Longue maladie
12099
36
6481
37
5582
27
7077
34
6504
31
Grave maladie
152
1
530
4
TP
thérapeutique
2165
21
4488
33
2778
21
2211
16
3719
29
Maternité
1963
18
2866
25
2748
24
2545
22
1386
16
Paternité
66
6
66
6
77
7
44
4
44
4
M.
professionnelle
1358
9
1070
12
1358
8
674
8
1059
11
Acc de travail
2886
69
1634
43
2785
45
2617
47
3715
51
Total
38 781
598
38 116
686
35 016
642
36 282
708
36 974
697
Taux
d’absentéisme
6
8,3 %
8,2 %
7,5 %
7,7 %
8,0 %
Source : Bilans sociaux (le taux global d’absentéisme est calculé à partir du nombre de journées d’absence
exprimées en jours calendaires multiplié par 365 rapporté aux effectifs sans tenir compte des ETP
La maladie ordinaire est le premier type d’absences. Sur la période observée, elle
représente entre 30 % et 46 % de l’absentéisme, et concerne plus de 70 % des agents en arrêt
5
Étude Sofaxis publiée en novembre 2017 – « L’influence des absences pour raison de santé sur
l’employabilité durable des agents territoriaux ».
6
Le taux global d’absentéisme, communiqué par le Conseil départemental, est calculé à partir du nombre
de journées d’absence exprimées en jours calendaires multiplié par 365 rapporté aux effectifs sans tenir compte
des ETP.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
23/153
maladie. La durée moyenne de ce type de congé par agent varie entre 25 et 30 jours. Chaque
année, entre 33 % et 43 % (avec double compte) des effectifs permanents ont eu au moins un
jour d’arrêt en maladie ordinaire
7
.
La maîtrise de l’absentéisme au sein du département repose sur un triple mécanisme :
-
la collecte, l’analyse des données relatives à l’absentéisme et la mise en place d’entretiens
de retour à l’emploi pour les agents absents plus de 30 jours ;
-
une mission « Santé au travail » organisée autour de trois agents : un médecin de
prévention et de santé au travail, une infirmière de prévention et une secrétaire. Leur rôle
consiste, outre la réception des agents absents trente jours consécutifs ou plus, en une
mission d’accueil à la demande des agents ou de leur hiérarchie. Ils interviennent
également dans le domaine de la prévention via l’aménagement des postes de travail.
-
un dispositif financier qui prévoit un mécanisme de prélèvement d’une fraction des primes
des agents en cas de congés pour maladie ordinaire.
2.2.4.2
Un mécanisme de redistribution des primes prélevées en cas d’absence sans
base légale
La jurisprudence admet la possibilité d’une suppression du régime indemnitaire attaché
à l’exercice effectif des fonctions en cas de congés maladie (Conseil d’État, 12 juillet 2006
n° 274628 ; Conseil d’État, 22 février 2010 n° 311290). Comme indiqué précédemment, le
département de la Nièvre n’effectue pas une suppression totale mais partielle de certaines
primes en cas de congés pour maladie ordinaire.
La collectivité a en effet décidé, par délibération du 20 juin 2003 que « Dans la limite
de 10 jours par année civile, les absences pour congés de maladie ordinaire donneront lieu à un
prélèvement proportionnel sur le montant du régime ordinaire lorsque les textes réglementaires
d’application des primes concernées en offriront la possibilité ». Si le principe général de
retenue est fixé dans cette délibération, les primes faisant l’objet d’un prélèvement ne sont pas
pour autant expressément prévues par une décision de l’organe délibérant. Pour exemple, le
prélèvement effectué sur l’indemnité d’administration et de technicité a fait l’objet d’une
délibération le 15 octobre 2009 pour les adjoints techniques des établissements d’enseignement,
mais pas pour les agents de la filière administrative également bénéficiaires de cette indemnité.
Dès lors, la chambre considère que cette imprécision confère un caractère irrégulier aux
prélèvement effectués sur certaines primes. Elle a d’ailleurs été corrigée par une délibération
du 11 février 2019, précisant le régime indemnitaire des agents du département.
En contrepartie du prélèvement effectué, le comité technique paritaire du 22 avril 2009
a proposé la mise en place d’un complément indemnitaire versé aux agents ayant pallié
partiellement l’absence d’un collègue durant une période d’au moins 28 jours.
Le mécanisme consiste à redistribuer la totalité des sommes collectées entre les agents
ayant contribué à la prise en charge des missions d’un collègue absent. Le reversement est
calculé à partir du montant total prélevé au cours d’une année, rapporté au nombre de périodes
7
Source : bilans sociaux.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
24/153
d’absence d’agents durant au moins 28 jours consécutifs sans faire l’objet d’un remplacement.
Cette prime est versée aux bénéficiaires en juin de l’année suivante. Sur la période observée, le
montant total versé et donc prélevé au titre de cette prime varie entre 25 493
€
et 32 162
€
.
Tout en comprenant le sens de ce dispositif, la chambre observe qu’il n’a fait l’objet
d’aucune décision de l’organe délibérant ; cette carence lui confère dès lors un caractère
irrégulier pour ce qui concerne le mécanisme de redistribution.
La collectivité a indiqué que cette disposition devrait disparaître en tant que telle pour
être intégrée au complément indemnitaire annuel dans le cadre de la mise en
œ
uvre prochaine
du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de
l’engagement professionnel (RIFSEEP).
2.3
La rémunération des agents
2.3.1
Un certain nombre de primes irrégulièrement versées
Les modalités de mise en
œ
uvre du régime indemnitaire sont prévues par l’article 88 de
la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 : « les organes délibérants des collectivités territoriales et de
leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont
bénéficient les différents services de l'État ». En outre, le décret d’application n° 91-875 du
6 septembre 1991 dans son article 2 précise notamment que les conditions d’attribution et les
taux moyens des indemnités sont également fixés par l’assemblée délibérante de la collectivité.
Ce même article indique qu’il revient à l’autorité investie du pouvoir de nomination de
déterminer le taux individuel des indemnités applicable à chaque fonctionnaire.
Les agents contractuels et les collaborateurs de cabinet peuvent également bénéficier du
régime indemnitaire en vertu de l’article 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984. Une
délibération doit définir dans quelles conditions les primes et indemnités leur sont applicables.
En application de l’article 3 du décret n° 88-145 du 15 février 1988, le contrat précise
notamment les conditions de rémunération de l’agent.
L’examen du régime indemnitaire et des prestations sociales des agents du département
de la Nièvre révèle plusieurs manquements : certaines indemnités ou primes sont versées sans
fondement juridique, les décisions d’attribution individuelles sont parfois inexistantes, enfin les
dispositions réglementaires concernant les agents contractuels et les collaborateurs de cabinet
ne sont pas toujours respectées.
2.3.1.1
Des primes versées sans fondement juridique
La chambre observe qu’un certain nombre de primes attribuées au agents du
département l’ont été sans fondement juridique.
La prime « encadrement de stagiaire »
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
25/153
Le département octroie aux agents référents accueillant un stagiaire une prime de 50
€
bruts mensuels. Les montants versés au titre de cette prime ont presque quintuplé au cours de
la période contrôlée.
Montants versés au titre de la prime « encadrement de stagiaire »
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2017/
2012
6 525
€
10 055
€
21 850
€
30 353
€
28 800
€
29 079
€
346 %
Source : Bulletins de paie – retraitement CRC
L’attribution de cette prime n’a pas fait l’objet de délibération de la part de l’organe
délibérant de la collectivité.
Le département justifie ce versement par la législation, qui en 2004 a imposé « de mettre
en place un dispositif complet d’accueil pour professionnaliser l’élève reçu en formation dans
le champ social. Depuis cette date, les stages sont donc réalisés sous la conduite d’un référent
de site qualifiant reconnu pour ses compétences professionnelles et aptitudes pédagogiques ».
Pour autant, aucune disposition législative ou réglementaire ne permet de rémunérer les
référents ni n’encadre une éventuelle indemnisation.
La chambre constate donc le caractère irrégulier de la prime « encadrement de
stagiaire » et demande au département de cesser son versement.
La prime « Conseil général puis Conseil départemental » versée au titre des
avantages collectivement acquis
Cette prime est versée quasiment à l’ensemble des agents titulaires et stagiaires du
département ainsi qu’aux agents contractuels de droit public. Pour ces derniers, elle est
regroupée sur les bulletins de paie sous la rubrique « divers non titulaire » ou « indemnité
mensuelle » avec les autres éléments du régime indemnitaire qui leur est attribué.
En justification du versement de cet élément du régime indemnitaire, la collectivité
s’appuie sur une délibération de 1964 qui attribue par transposition d’un décret du
5 janvier 1959, une indemnité variant entre 240 et 1 200 F, à différentes catégories de
fonctionnaires :
auxiliaires,
agents
de
bureau,
commis
et
sténodactylo,
secrétaires
administratifs, secrétaires administratifs supérieurs, attachés non chefs de bureaux, chefs de
bureau et chefs de division ; les agents non-titulaires sont a priori exclus de ce régime
indemnitaire. Une deuxième délibération de 1981 a porté le montant maximum de la prime à
6 000 F sans pour autant préciser le barème selon les différents grades. Enfin, une délibération
de 1983 a étendu le bénéfice de ce que la collectivité nomme désormais « prime du conseil
général » aux agents du personnel départemental de différents services extérieurs (DDE,
DDA…).
C’est en s’appuyant sur l’article 111 de la loi du 26 janvier 1984 que le département a
intégré au régime indemnitaire de ses agents la « prime du conseil général » au titre des
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
26/153
avantages collectivement acquis. Pour autant, à compter de l’instauration de la loi du
26 janvier 1984, la collectivité ne pouvait apporter des modifications au versement de cette
prime.
Le département verse cette prime selon six groupes, quatre correspondant aux différents
grades et deux aux fonctions d’encadrement. Les montants totaux annuels varient entre 636
€
et 1 412
€
selon le groupe. La chambre observe que ces modalités ne correspondent pas aux
dispositions prévues dans le dispositif mis en place avant 1984.
De même,
une délibération du 20 juin 2003 a décidé « de maintenir l’attribution de la
prime du conseil général visée par les dispositions de l’article 111 de la loi n° 84-53 du
26 janvier 1984 selon les conditions actuelles d’affectation, son évolution devant être indexée
sur l’évolution de l’indice de prix à la consommation » et d’élargir ce régime indemnitaire aux
agents contractuels de droit public de la collectivité à l’exception des « agents saisonniers
employés sur le canal du nivernais et dans les musées du Costume et du Septennat ». Cet
aménagement est également en contradiction avec l’impossibilité de modification ci-dessus
mentionnée.
Par ailleurs, depuis novembre 2016 pour les deux groupes relevant des fonctions
d’encadrement, cette prime est versée sous l’intitulé « prime CD encadrement » totalement ou
partiellement, en totalité pour le groupe « directeur » et uniquement pour la part dite
« encadrement » pour le second groupe d’encadrants.
Les montants globaux versés aux agents du département de la Nièvre au titre de cette
prime représentent entre 850 000
€
et 900 000
€
selon les années.
Montants versés au titre de la prime « conseil général-départemental »
En milliers d’
€
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Titulaires
805
810
823
833
814
771
Contractuels
78
81
72
74
80
81
Total
883
891
895
907
894
852
Source : département
La chambre constate le caractère irrégulier de cette prime.
La prime « Indemnité mensuelle »
Le département regroupe sur les fiches de paie des agents contractuels de droit public la
totalité des primes qui leur sont octroyées sous une rubrique unique intitulée « indemnité
mensuelle » ou « divers non titulaire » pour certains agents.
La chambre constate que le regroupement du régime indemnitaire sous un intitulé global
n’est pas transparent, d’autant qu’il inclut la prime « Conseil général devenue Conseil
départemental » dépourvue de base légale.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
27/153
La chambre invite la collectivité à faire figurer, dès que possible, le détail des différentes
composantes du régime indemnitaire sur les bulletins de salaire des agents contractuels.
L’indemnité de sujétions horaires
L’indemnité de sujétions horaires est prévue par le décret n° 2002-532 du 16 avril 2002.
Au regard du principe permettant l’application à la fonction publique territoriale du régime
indemnitaire octroyé à la fonction publique d’État dans les limites maximales lui étant fixées,
cette indemnité peut être versée au cadre d’emplois des techniciens territoriaux sous réserve
d’une délibération de l’organe délibérant de la collectivité.
Pour pouvoir prétendre à cette indemnité, les agents doivent être affectés à certaines
tâches et avoir une organisation du travail entraînant des sujétions spécifiques d’horaires.
L’article 1
er
du décret susvisé précise que l’agent doit être affecté « soit à un poste de travail
relevant de l'exploitation, de l'entretien et des travaux, soit à un poste entraînant la participation
à un service de permanence continue visant à assurer la gestion d'un centre opérationnel de
veille et d'alerte, soit à un poste relevant du contrôle et de la surveillance des activités maritimes,
lorsque l'organisation du travail implique au moins l'une ou plusieurs des caractéristiques
suivantes : des vacations au moins égales à 6 heures de temps de travail effectif continu par
vacation ; un cycle de travail comportant des heures décalées ; un horaire de travail lié aux
heures des marées. »
Le département verse cette prime à des agents titulaires et, depuis 2015, à des agents
contractuels, relevant quasiment exclusivement du cadre d’emplois des adjoints techniques,
voire agents de maîtrise et techniciens affectés au service « canal ». Les montants octroyés au
titre de cette indemnité ont varié, selon les exercices, entre 15 000
€
et 27 000
€
.
Montants versés au titre de l’indemnité de sujétions horaires
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2017/2012
15 111
€
15 857
€
17 234
€
17 174
€
16 319
€
26 692
€
+ 77 %
Source : Bulletins de paie – retraitement CRC
La collectivité justifie le versement de l’indemnité de sujétions horaires par une
délibération du 22 septembre 2006. En réalité, cette délibération concerne uniquement le
versement des indemnités horaires pour travaux supplémentaires et, pour les contrôleurs
territoriaux en chef, la prime de service et de rendement, l’indemnité spécifique de service et la
prime du conseil général.
Dans ces conditions, la chambre constate le caractère irrégulier du versement de cette
indemnité dépourvue à la fois de décision de l’organe délibérant et de fondement juridique.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
28/153
2.3.1.2
Des prestations d’action sociale versées sans décision de l’assemblée
délibérante
L’action sociale est prévue à l’article 9 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983. Elle « vise
à améliorer les conditions de vie des agents publics et de leurs familles, notamment dans les
domaines de la restauration, du logement, de l'enfance et des loisirs, ainsi qu'à les aider à faire
face à des situations difficiles ». Selon l’article 88-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, les
décisions de la mettre en place et les modalités d’attribution doivent être fixées par l’assemblée
délibérante.
Le département verse à ses agents concernés, sous condition de ressources et à l’appui
de pièces justificatives, une aide visant à couvrir une partie des frais de garde des enfants de
moins de 3 ans. Son montant est de 2,68
€
par jour de garde. Elle figure sur les bulletins de paie
sous la rubrique « frais de garde ».
Les montants versés au titre de cette prestation d’action sociale ont varié, selon les
années, entre 4 000
€
et 23 000
€
.
Montants versés au titre de la prestation d’action sociale « frais de garde »
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2017/2012
4 281
€
15 676
€
15 636
€
14 441
€
18 901
€
23 089
€
440 %
Source : Bulletins de paie – Retraitement CRC
Le département n’a pas adopté de délibération permettant la mise en place de cette
prestation d’action sociale. Il a par ailleurs mis un terme à cette aide depuis le mois de janvier
2018. En l’absence de toute délibération, la chambre constate le caractère irrégulier de son
versement jusqu’en décembre 2017.
2.3.1.3
La mise en place du RIFSEEP : une impérieuse nécessité pour moderniser et
adapter le régime indemnitaire des agents du département de la Nièvre
Le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 modifié par le décret n° 2016-1916 du
27 mai 2016 a institué au bénéfice de la fonction publique de l’État, le régime indemnitaire
tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel
(RIFSEEP), qu’il appartient aux collectivités et aux établissements publics locaux de mettre en
œ
uvre pour leurs cadres d’emplois homologues à ceux de l’État, en application du principe de
parité établi entre la fonction publique de l’État et la fonction publique territoriale.
Ce régime doit être mis en place progressivement en fonction de la parution des arrêtés
correspondant aux corps et emplois concernés. Une circulaire de la direction générale des
collectivités locales du 3 avril 2017 précise que « la délibération doit être prise pour chaque
cadre d’emplois dans un délai raisonnable à compter de la publication au Journal officiel de
l’arrêté ministériel instaurant le RIFSEEP pour le corps équivalent de la FPE ». Une grande
partie des arrêtés a déjà été publiée.
Le décret n° 2014-513 relatif à la mise en place du RIFSEEP a également conduit à
l’abrogation de certaines primes ou indemnités qui continuent cependant d’être versées par le
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
29/153
département de la Nièvre. Ainsi, l’indemnité forfaitaire représentative de sujétions et de travaux
supplémentaires, instaurée par le décret n° 2002-1105 du 30 août 2002 et pouvant être versée
aux conseillers socio-éducatifs et aux assistants socio-éducatifs territoriaux, a été abrogée le
31 décembre 2015 par l’article 7 III du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014. Pour les corps
équivalents au sein de la fonction publique d’État, les plafonds du RIFSEEP applicables à ces
deux cadres d’emplois ont toutefois été définis postérieurement par deux arrêtés du 3 juin 2015.
En outre, la date de mise en
œ
uvre du RIFSEEP a été fixée au 1
er
janvier 2016 par arrêté du
27 décembre 2016.
Au sein du département, cette indemnité a été instaurée par la délibération du
20 juin 2003 précitée.
Par ailleurs, la collectivité verse à certains de ses agents une indemnité scientifique et
une indemnité de sujétions spéciales des conservateurs du patrimoine.
Ces indemnités ont été instaurées respectivement par les décrets n° 90-409 du
16 mai 1990 et n° 90-601 du 11 juillet 1990. Les arrêtés du 30 mai 2000 et du 26 décembre 2000
en fixent les catégories, le nombre de bénéficiaires et le taux applicable. Ces arrêtés ont été
abrogés le 1
er
janvier 2017 par l’arrêté du 7 décembre 2017.
La collectivité n’a pas encore mis en place les dispositions du décret relatif au RIFSEEP.
Elle a indiqué avoir présenté au cours de l’année 2018 les principes et enjeux du dispositif au
bureau départemental, en comité de direction et aux organisations syndicales. Un groupe de
travail a été créé avec pour objectif la mise en place du dispositif en 2019.
Le département a, pour l'instant, simplement adopté, en février 2019, une délibération
qui précise, dans un document unique, les montants applicables, les plafonds et les coefficients
de la plupart des primes versées aux agents de la collectivité. Ce document n’apporte pas de
modifications substantielles susceptibles de corriger les irrégularités déjà soulevées par la
chambre et n’exonère donc pas le département de la Nièvre d’une mise en application dans les
meilleurs délais du décret du 20 mai 2014 précité.
Compte tenu des nombreuses irrégularités constatées précédemment, pour des primes
qui n’ont plus de base légale ou réglementaire ou qui ne peuvent être actualisées, le département
de la Nièvre aurait grand intérêt à accélérer la mise en
œ
uvre du RIFSEEP, afin de mettre fin à
ces situations.
La chambre prend acte que l’ordonnateur s’engage à proposer la mise en
œ
uvre du
RIFSEEP à l’assemblée ordinaire du conseil départemental le 25 novembre 2019.
Recommandation n°
2 : La chambre recommande au département de la Nièvre de
mettre en place dès 2020 le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des
sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) et pour les
dispositions irrégulières qui ne peuvent être corrigées par le RIFSEEP du fait de
l’absence de texte d’application, de procéder aux régularisations qui s’imposent.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
30/153
2.3.1.4
Des décisions individuelles d’attribution des primes et indemnités absentes
jusqu’en 2018
En application de l’article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, le régime
indemnitaire est fixé par les organes délibérants. Son taux individuel est quant à lui déterminé
par l’autorité investie du pouvoir de nomination conformément à l’article 2 du décret n° 91-875
du 6 septembre 1991.
Un échantillon de 31 arrêtés portant décisions individuelles d’attribution de prime
relevant de différents régimes ont été demandés à la collectivité. La chambre constate que seuls
neuf arrêtés ont été produits.
Concernant la prime de rendement des administrateurs, les décisions individuelles
d’attribution ont été demandées pour les agents en ayant bénéficié sur la totalité de la période
contrôlée. Entre 2012 et 2017, 10 agents ont perçu cette prime mais seuls deux arrêtés ont été
produits permettant ce versement à compter du 1
er
avril 2017, et ce alors que les deux agents
concernés percevaient déjà ce régime indemnitaire en 2012.
Le département de la Nièvre reconnaît n’avoir pas établi d’arrêtés individuels
d’attribution du régime indemnitaire et indique avoir mis à jour ces documents durant le dernier
trimestre 2018. Au cours du contrôle, 14 arrêtés ont été produits par la collectivité, dont le
formalisme minimal n’est pas toujours respecté. En effet, certains d’entre eux ne comportent ni
le tampon de la collectivité ni la mention de notification aux agents, ce qui présente un risque
contentieux pour la collectivité dont les arrêtés peuvent être contestés à tout moment.
2.3.2
Un recours privilégié au paiement des heures supplémentaires
Le département de la Nièvre limite dans son guide de la gestion du temps et des absences
les missions ouvrant droit à une indemnisation à l’ensemble des agents de catégorie C et de
catégorie B ne percevant pas d’indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires ou
d’indemnité forfaitaire de sujétions de travaux supplémentaires. La collectivité fixe ainsi les
missions ouvrant droit aux IHTS pour l’ensemble des agents pouvant y prétendre au sein de sa
structure.
La chambre invite toutefois la collectivité à préciser les emplois qui assurent ces
missions et peuvent donc donner lieu aux heures supplémentaires.
Le département a mis en place un système de contrôle automatisé du temps de travail
de ses agents. Toutefois une partie du personnel n’est pas soumis à ce régime de pointage
8
soit
en raison de son grade/filière, soit de son domaine d’activité (travailleurs sociaux, agents
d’exploitation des routes). Pour ces agents, un document récapitulant le nombre d’heures
supplémentaires effectuées et précisant si celles-ci doivent faire l’objet d’un paiement ou d’une
récupération, validé par le supérieur hiérarchique, est transmis à la direction des ressources
humaines.
8
Guide du département sur la gestion du temps de travail – Chapitre 1
er
I.3.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
31/153
Concernant le cumul des IHTS et de l’IFTS, celui-ci est autorisé depuis le décret
n° 2007-1630 du 19 novembre 2007 modifiant l’article 5 du décret n° 2002-60 du
14 janvier 2002.
Comme indiqué ci-dessus, le département de la Nièvre est plus restrictif dans son guide
sur la gestion de gestion du temps et des absences et n’a pas étendu la possibilité de cumul à
ses agents. Il verse toutefois pour certains d’entre eux ces deux indemnités.
Nombre agents ayant cumulé l’IFTS et des IHTS
2012
2013
2014
2015
2016
2017
5
7
10
12
11
15
Source : Bulletins de paie – retraitement CRC
Dans ces conditions, la chambre invite la collectivité à modifier son guide sur la gestion
du temps afin de le rendre conforme à sa pratique.
Par ailleurs, la chambre constate que le nombre d’heures ayant fait l’objet d’une
indemnisation est amplement supérieur à celui ayant fait l’objet de récupération. En 2017, 64 %
des heures supplémentaires effectuées ont fait l’objet d’une rémunération.
Évolution des montants versés au titre des heures supplémentaires
En
€
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Nb heures supplémentaires effectuées
globalement dans l’année
NC
NC
NC
21 955
22 596
26 392
Nb agents concernés (indemnisés)
317
321
321
346
325
351
Nb moyen heures sup/agent
(indemnisés)
46
58
47
50
43
49
% agents concernés / effectif total en
ETP (indemnisés)
25,58
25,07
25,07
26,75
25,25
28,17
Nb d’heures supplémentaires ayant fait
l’objet d’une récupération
NC
NC
NC
4 649
8 777
9 292
Nb d’heures supplémentaires ayant fait
l’objet d’une indemnisation
14 535
18 616
14 956
17 306
13 819
17 100
Coût des IHTS en K
€
269 487
364 628
274 325
333 685
263 685
356 587
Source : Données du département
Le nombre d’heures supplémentaires réalisées par les agents de la collectivité est en
nette augmentation et le coût des IHTS progresse de 32 % sur la période contrôlée. Elles
concernent près d’un quart des effectifs de la collectivité.
Les 26 392 heures effectuées au cours de l’année 2017 représentent 16 ETP sur la base
d’une durée annuelle de travail de 1 607 heures.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
32/153
La chambre invite le département à s’engager dans un rééquilibrage entre les heures
supplémentaires donnant lieu à indemnisation et celles donnant lieu à récupération afin de se
mettre en conformité avec les dispositions règlementaires reprises dans son guide de la gestion
du temps et des absences.
Répartition des heures supplémentaires effectuées dans le mois
années 2015, 2016 et 2017 – Budget général
Nombre d’heures supplémentaires
rémunérées dans le mois
< 25 h
De 25h à
30h
De 30h à
50 h
De 50h à
100h
Nombre cumulé d’agents concernés
sur l’année 2015
1 725
59
34
18
Nombre cumulé d’agents concernés
sur l’année 2016
1 959
30
18
4
Nombre cumulé d’agents concernés
sur l’année 2017
2 029
58
41
3
Total 2015 à 2017
5 713
147
93
25
Source : département de la Nièvre
La compensation ou l’indemnisation des heures supplémentaires est effectuée dans la
limite mensuelle de 25 heures. Celle-ci peut être dépassée, notamment en cas de circonstances
exceptionnelles. Le chef de service doit en informer les représentants du personnel au comité
technique conformément à l’article 6 du décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002.
Aucun agent n’effectue plus de 100 heures supplémentaires rémunérées dans le mois.
Toutefois, le décret n° 2000-815 du 25 août 2000 fixe à l’article 3 que : « la durée hebdomadaire
du travail effectif, heures supplémentaires comprises, ne peut excéder ni quarante-huit heures
au cours d'une même semaine, ni quarante-quatre heures en moyenne sur une période
quelconque de douze semaines consécutives et le repos hebdomadaire, comprenant en principe
le dimanche, ne peut être inférieur à trente-cinq heures ».
La collectivité indique que le dépassement est appliqué pour certains agents en période
de viabilité hivernale et que par ailleurs le dossier d’organisation de la viabilité hivernale précise
la gestion particulière du temps de travail dans des circonstances non prévisibles. De ce fait, la
collectivité justifie la non présentation du dépassement de la limite mensuelle aux représentants
du personnel au comité technique.
La chambre relève toutefois que ce dossier organise prioritairement les périodes
d’astreinte et non les heures supplémentaires : certaines situations exceptionnelles y sont
évoquées mais aucune modalité de gestion des heures supplémentaires n’est prévue. Elle
constate également que, durant la période examinée, le dépassement concerne certains agents
de service ne relevant pas de la direction du patrimoine routier et de la mobilité et est réalisé
hors période hivernale. Dans tous les cas, le décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 précité
impose une information des représentants du personnel au comité technique.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
33/153
En conclusion, la chambre observe que le département de la Nièvre ne respecte pas les
dispositions prévues par la règlementation en cas de dépassement de la limite mensuelle de
25 heures supplémentaires et l’invite à présenter aux représentants du personnel au comité
technique toute situation ayant conduit à ce dépassement. Elle prend acte du fait que le
département de la Nièvre s’engage, dès 2020, à modifier son guide de gestion du temps de
travail, afin de corriger les manquements en matière d’octroi des heures supplémentaires et à
informer les représentants du personnel au comité technique des dépassements du seuil de 25
heures supplémentaires mensuelles.
3
L’ACTION SOCIALE DU DEPARTEMENT
3.1
Le contexte social du département
3.1.1
Une population départementale marquée par un vieillissement prononcé
La tranche d’âges des personnes de 60 ans et plus représente 37 % de la population en
2018 ; au plan national, cette catégorie pèse pour 26 % seulement de la population
métropolitaine.
Population de la Nièvre par tranches d’âges estimée au 1
er
janvier 2018
Femmes
Hommes
Total
0 à 19 ans
18%
21%
19%
20 à 39 ans
17%
19%
18%
40 à 59 ans
25%
26%
26%
60 à 74 ans
23%
23%
23%
75 ans et plus
18%
11%
14%
Total
100%
100%
100%
Source : INSEE
En 2018, le rapport entre la population des 65 ans ou plus et celle des moins de 20 ans
est 152 % au niveau départemental contre 82 % pour la France métropolitaine.
Le pourcentage de la population de 75 ans et plus bénéficiant de l’allocation
personnalisé d’autonomie (APA) est, avec un taux de 21,8 % en 2016, supérieur à ce qui est
observé au plan national (20,9 % pour la France métropolitaine).
Dans ce contexte, la chambre observe que le taux d’équipement en places
d’hébergement au 31 décembre 2015 est plus élevé dans la Nièvre (131 pour 1 000 personnes
de 75 ans et plus) qu’il ne l’est au plan national (122 ‰).
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
34/153
3.1.2
Le département de la Nièvre particulièrement touché par le handicap
La Nièvre semblerait plus touchée par le phénomène du handicap que d’autres
départements ; ainsi, la part des allocataires de l’AAH au 31 décembre 2017 représente 6 % de
la population des 20 à 64 ans alors que ce chiffre se situe à 3 % au niveau national, plaçant la
Nièvre au tout premier rang des départements les plus touchés par le handicap et au 1
er
rang de
la région Bourgogne-Franche-Comté
9
. De même, la proportion d’élèves handicapés du 1
er
ou
2
ème
degré pour l’année scolaire 2015/2016 est de 39 pour 1 000 élèves dans la Nièvre pour une
moyenne nationale de 28 ‰.
Les bénéficiaires de la prime de compensation du handicap (PCH) ou de l’allocation
compensatrice pour tierce personne (ACTP) au 31 décembre 2016 sont également plus
nombreux dans la Nièvre avec 8 allocataires pour 1 000 habitants alors qu’ils ne sont que 5 ‰
au niveau national. Corrélativement, le taux d’équipement en établissements et services pour
adultes est au 31 décembre 2016 significativement supérieur, s’établissant à sept places pour
1 000 personnes alors que le ratio est de 4 ‰ à l’échelon national (France métropolitaine).
3.1.3
Des mesures de protection de l’enfance sensiblement plus nombreuses que la
moyenne
Le pourcentage des enfants faisant l’objet de mesures de placement et d’actions
éducatives en 2016, avec 4 % de la population des 0 à 20 ans, est nettement supérieur à ce qui
est constaté an niveau national (2 % pour la France métropolitaine). Le pourcentage des enfants
vivant dans une famille dont les parents n’ont pas d’emploi était, en 2015 pour la Nièvre,
supérieur au chiffre national (14 % contre 11 % pour la France métropolitaine). Conséquence
directe ou indirecte de ceci, le nombre de places en établissements d’aide sociale à l’enfance au
31 décembre 2016 est supérieur au chiffre national d’une manière significative : neuf places
pour 1 000 jeunes de moins de 21 ans pour la Nièvre contre 4 ‰ pour la France métropolitaine
10
.
3.1.4
Une population sensiblement plus pauvre que le niveau national
L’intensité de la pauvreté monétaire
11
est en 2015 de 21,3 %, soit un chiffre un peu
supérieur à la moyenne nationale de 21 % ; ce que confirme la médiane du revenu disponible
par unité de consommation qui s’élève à 19 359
€
en 2015, soit un chiffre légèrement inférieur
à celui relevé au plan national qui est de 20 235
€
pour 2015. Le taux de pauvreté, pour cette
même année, s’établit à 15,7 %, supérieur à celui de la France métropolitaine qui s’établit à
14,9 %.
9
Voir données complètes en annexe n° 2.
10
Voir données complètes en annexe n° 3.
11
L'intensité de la pauvreté monétaire est mesurée par l’INSEE comme l'écart relatif entre le niveau de vie médian
de la population pauvre et le seuil de pauvreté ; formellement, il est calculé de la manière suivante : (seuil de pauvreté - niveau
de vie médian de la population pauvre) / seuil de pauvreté. Plus cet indicateur est élevé et plus la pauvreté est dite intense, au
sens où le niveau de vie des plus pauvres est très inférieur au seuil de pauvreté.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
35/153
Au 31 décembre 2017, le pourcentage de la population couverte par le RSA au sein de
la population totale est de 5,5 %, légèrement supérieur au chiffre national de 5,1 %. Les
bénéficiaires de la couverture maladie universelle (CMUC) sont, en 2017, un peu moins
nombreux dans la Nièvre (7,3 % de la population totale) que dans l’ensemble de la France
métropolitaine (7,4 %). En revanche, la part des jeunes de 18 à 25 ans non insérés est plutôt
forte : avec 28,2 % pour l’année 2015, la Nièvre se situe au 74
ème
rang des départements français
les plus touchés par ce problème.
3.2
L’organisation et la gestion des politiques sociales
3.2.1
Près de 40 % des agents du département participent à l’action sociale
départementale
Le pilotage et la gestion de l’action sociale du département relèvent de l’autorité d’une
directrice générale adjointe qui pilote la direction des solidarités, de la culture et du sport qui
comporte, pour ce qui concerne le domaine social, une direction du développement social local,
une direction de l’autonomie, une direction de la parentalité et de l’enfance, une direction de la
cohésion sociale et de la santé et une direction du budget et de la comptabilité.
Les effectifs affectés à l’action sociale, hors assistants familiaux peuvent être estimés,
en 2017, à 482 équivalents temps pleins (ETP), soit 36 % de l’ensemble des agents des services
départementaux
12
et 39 % des 1 242 emplois pourvus du département.
12
Ces chiffres comprennent les effectifs des agents affectés au budget principal et à la MADEF.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
36/153
Évolution des effectifs du département de la Nièvre affectés à l’action sociale
(hors assistants familiaux)
En ETP
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Effectif de la Direction du développement
social local
290
292
266
275
273
271
Effectif de la Direction budget
et comptabilité des SAMS
24
20
21
19
21
19
Effectif de la Direction de l’autonomie
23
24
23
25
23
22
Effectif de la Direction de la parentalité
et de l’enfance (hors MADEF)
40
35
58
61
60
58
Effectifs MADEF
91
97
90
96
Effectif de la Direction de la cohésion
sociale et de la santé
17
19
21
20
16
16
Total effectifs affectés à l'action sociale sur
budget principal (hors MADEF)
392
389
389
400
393
386
Total effectifs affectés à l'action sociale y
compris MADEF
480
497
483
482
Source : département
3.2.2
Des politiques sociales fortement territorialisées
Dès 1996, le département de la Nièvre a mis en place six circonscriptions d’action
médico-sociale. En mars 2002, l’assemblée départementale a adopté une architecture
organisationnelle reposant sur deux principes : un découpage territorial en cohérence avec celui
des trois pays pour les unités territoriales d’action médico-sociales (UTAMS) et en cohérence
avec
le découpage des communautés de communes pour les 11 sites d’action médico-sociale,
les services du siège de la direction du développement social local ne jouant, dans cette
organisation, qu’un rôle de pilotage, de coordination des acteurs et d’observation.
Les trois UTAMS ont été progressivement mises en place entre 2004 et 2005 : Pays
Nevers Sud Nivernais, Pays Bourgogne Nivernaise, Pays Nivernais Morvan. Les directeurs
d’UTAMS coordonnaient les sites placés sous leur responsabilité, participaient au
développement des politiques sociales et au partenariat local, manageaient le personnel de
l’UTAMS. Dans ce schéma d’organisation, le département a fait le choix d’une déconcentration
large des prestations d’action sociale et des dispositifs d’accompagnement social vers les sites
d’action médico-sociale pour tout ce qui concerne la protection maternelle et infantile, la
prévention et la protection de l’enfance, la gérontologie et le handicap, les dispositifs
individuels et collectifs relevant de l’inclusion sociale. Un bilan réalisé en 2008, trois ans après
la mise en
œ
uvre de cette nouvelle organisation, a conduit à la disparition des UTAMS mais au
maintien des 11 sites d’action médico-sociale en conservant les lieux de permanence qui
existaient avant l’organisation de 2004.
En 2018, les sites de Château-Chinon et de Moulins-Engilbert ont opéré une
mutualisation de leurs fonctions. Ils subsistent d’un point de vue géographique dans un souci
de proximité avec les usagers.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
37/153
Sites d’action médico-sociale
Chacun des 10 sites d’action médico-sociale est encadré par un chef de site et un adjoint
selon le volume des effectifs en personnel, qui assurent l’encadrement d’une équipe
pluridisciplinaire dont la structure est la même sur tous les sites. Les chefs de site sont dotés
d’un pouvoir décisionnel en réponse aux situations individuelles rencontrées et en application
de la réglementation et des procédures définies par le siège. Ils disposent à ce titre d’une
délégation de signature. Ils ont aussi une mission d’animation du développement social local
face à la nécessité de diversifier et d’optimiser les moyens d’action afin de rendre l’usager
davantage acteur de son parcours.
Ces sites sont eux-mêmes pilotés par une directrice du développement social local dont
le rôle est avant tout organisationnel au côté des directrices chargées de l’élaboration des
politiques publiques sociales. La direction du développement social local vise à s’assurer d’une
homogénéité dans le traitement des demandes et dans les pratiques professionnelles des
différents sites d’action médico-sociale et à éclairer les politiques publiques grâce à la
connaissance des besoins du terrain.
Par ailleurs, l’assemblée départementale, dans le cadre de son programme territorial
Nièvre 2021, a décidé d’intégrer la compétence « information, coordination gérontologique »
au sein de ses services au 1
er
janvier 2012 avec une effectivité au 30 juin 2012 afin d’assurer
plus de lisibilité et coordination. De ce fait, les quatre agents qui exerçaient au sein des centres
locaux d'information et de coordination (CLIC) ont été intégrés en 2012 dans les services du
département.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
38/153
3.2.3
Des documents de programmation et des règlements d’attribution des aides qui
couvrent l’essentiel du champ de l’action sociale départementale mais qui
doivent être réactualisés
Le département s’est doté, par délibération de son assemblée du 17 octobre 2011 puis
du 25 mars 2013, d’un règlement départemental d’aide sociale conformément à l’article
L. 121- 3 du code de l’action sociale et des familles ; ce document a par la suite été modifié par
délibération du 26 mai 2014 et par délibération du 14 décembre 2015. Il décline, par différentes
fiches, les aides légales et extra légales apportées par le département de la Nièvre et en fixe les
règles et procédures d’attribution.
La collectivité a également élaboré un schéma départemental petite enfance, enfance et
jeunesse pour la période 2008 à 2012, un schéma départemental de gérontologie pour la période
2010 à 2014, un schéma départemental du handicap pour la période 2013 à 2017, un pacte
territorial d’insertion pour la période 2015 à 2017, un programme départemental d’insertion
(PDI) pour la période 2012-2015.
Si ces documents programmatiques couvrent l’essentiel des domaines de l’action sociale
du département, la chambre observe que tous doivent être réactualisés pour prendre en compte
la période actuelle.
L’ordonnateur indique que ces documents n’ont pas encore été mis à jour du fait de
contraintes en moyens humains et matériels mais aussi d’éléments contextuels et s’engage à le
faire au vu des différentes études menées durant l’année 2020.
Recommandation n°
3 : La chambre recommande au département de la Nièvre
d’actualiser, avant le 31 décembre 2020, ses différents documents et règlements
programmatiques en matière d’action sociale.
3.3
L’évolution des dépenses d’aide sociale
3.3.1
Des dépenses d’aide sociale qui pèsent de plus en plus lourdement sur le budget
départemental
Avec des dépenses brutes d’aide sociale de 779 euros par habitant en 2015, la Nièvre
est le département de Bourgogne-Franche-Comté qui, à cette date, consacre la plus forte somme
à l’aide sociale. En outre, le montant des dépenses sociales par habitant est sensiblement
supérieur à ce qui est observé au plan national, plaçant la Nièvre au 96
ème
rang des départements
français
13
.
Les dépenses brutes d’aides sociales, hors frais de personnel, services communs et
autres frais d’intervention, augmentent de 18,71 M
€
entre 2012 et 2018, ce qui représente une
progression de 15 %
14
. Entre 2012 et 2016, alors que les dépenses brutes d’aide sociale au plan
13
Voir données annexe n° 5.
14
Voir l’ensemble des données correspondantes en annexe n° 6.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
39/153
national ont augmenté de 12,9 %
15
, dans la Nièvre la progression a été de 13,8 %,traduisant une
évolution assez similaire à celle constatée au niveau national.
Évolution des dépenses brutes d’aide sociale
du département de la Nièvre entre 2012 et 2018
En milliers
€
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2018/
2012
RMI
20
236
87
65
37
18
7
-65%
RSA
28 497
30 501
33 042
36 725
37 652
36 855
37 340
31%
Total aides aux personnes âgées
42 008
38 511
41 363
43 226
44 035
45 096
44 572
6%
Dt APA
28 180
27 413
28 081
28 882
30 359
30 040
30 573
8%
Dt allocations personnes âgées
2 334
2 418
2 570
3 006
2 869
2 729
3 077
32%
Dt frais de séjour personnes âgées
11 494
8 680
10 713
11 338
10 807
12 328
10 922
-5%
Total aides aux personnes handicapées
33 688
31 437
33 150
33 702
33 212
34 297
33 667
0%
Dt PCH
5 107
5 437
5 473
5 597
5 692
6 212
588
-88%
Dt ACTP
2 946
2 855
2 738
2 557
2 395
2 306
2 164
-27%
Dt frais de séjour adultes handicapés
25 635
23 145
24 940
25 551
25 125
25 779
25 615
0%
Total aides à la famille et à l'enfance
12 460
16 670
15 331
17 017
17 819
17 430
19 794
59%
Dt allocations famille enfance
631
808
823
790
840
842
911
44%
Dt frais de séjours famille et enfance
11 829
15 862
14 508
16 227
16 979
16 588
18 883
60%
Total dépenses brutes d'aide sociale
116 673 117 355 122 973 130 734 132 756 133 696 135 379
15%
Source : comptes administratifs
Entre 2012 et 2018, les dépenses de RSA enregistrent la plus forte augmentation
(+ 8,84 M
€
soit + 31 %), suivies par les frais de séjour des familles, par les dépenses pour
l’enfance (+ 7,05 M
€
soit + 60 %) et les personnes âgées qui progressent de 2,56 M
€
(+ 6 %).
Après avoir augmenté de 32 % entre 2012 et 2016, les dépenses de RSA voient leur rythme de
progression ralentir à compter de cet exercice.
Les dépenses d’aides aux personnes handicapées diminuent très faiblement entre 2012
et 2018.
La chambre observe que les dépenses d’aides à la famille et à l’enfance ont connu, sur
l’exercice 2018, une progression de 2,36 M
€
(+ 14 %).
En 2018, 33 % des dépenses brutes d’aide sociale sont consacrées aux mesures en faveur
des personnes âgées, 28 % aux dépenses de RSA, 25 % aux dépenses en faveur des personnes
handicapées et 15 % aux aides aux familles et à l’enfance.
Sur la période 2012 à 2018, les dépenses brutes d’aide sociale, hors charges de gestion
et de personnel, ont globalement représenté 50 % des charges courantes du budget principal de
la collectivité. En 2016, elles ont constitué 45 % des charges globales de la collectivité et 48 %
des dépenses de fonctionnement du budget principal ; ces chiffres sembleraient donc indiquer
que le poids des dépenses d’aide sociale du département de la Nièvre serait sensiblement
15
DREES – Études et résultats – janvier 2018.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
40/153
inférieur à ce qui peut être constaté au plan national avec des dépenses brutes d’aide sociale,
hors charges de gestion, qui représentent, en 2016, 59 % du budget global de fonctionnement
des départements français. La chambre observe toutefois que le poids des dépenses brutes
d’aide sociale sur les charges courantes progresse tendanciellement entre 2012 et 2018, passant
de 48 % en 2012 à 56 % en 2018.
Poids des dépenses d’aide sociale dans les charges courantes
En milliers
€
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Total dépenses brutes
d'aide sociale
116 673
117 355
122 973
130 734
132 756
133 696
135 379
Charges courantes
243 157
250 877
260 745
261 687
260 854
257 761
240 182
Dépenses brutes d'aide
sociales/charges courantes
48%
47%
47%
50%
51%
52%
56%
Source : comptes administratifs et comptes de gestion retraités CRC
Au sein de l’augmentation de la charge des prestations sociales en faveur des personnes
âgées, la progression tarifaire a pesé pour un peu plus de la moitié environ. En effet, alors que
le tarif moyen de la journée en EHPAD a progressé de 10 % entre 2012 et 2017 et celui de
l’accueil de jour de 9 %, les dépenses annuelles d’aide sociale à l’hébergement des personnes
âgées ont augmenté de 17 %.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
41/153
Évolution de la tarification en matière d’accueil des personnes âgées
En milliers d’euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2017/
2012
Tarif moyen
51,84
54,57
56,36
56,71
56,87
56,87
10%
Récupérations moyennes EHPAD par
jour
31,23
31,23
31,23
31,23
31,23
31,23
0%
Tarif journalier net par personne à
l'AS
20,61
23,34
25,13
25,48
25,64
25,64
24%
Accueil de jour Tarif moyen (heb +
60 ans)
15,78
16,27
16,85f
17,26
16,90
17,25
9%
Montant annuel des dépenses d'aide
sociale à l’hébergement (hors récup)
en K
€
8 726
8 685
9 452
9 558
9 766 10 199
17%
Nombre de bénéficiaires de l’aide
sociale à l’hébergement
787
825
795
876
867
934
19%
Durée moyenne de séjour par
bénéficiaire de l’AS
214
193
211
192
198
192
-10%
Récupérations annuelles au prorata
de la durée moyenne de séjour
5 257
4 971
5 238
5 264
5 363
5 601
7%
Dépenses d’AS nettes des
récupérations moyennes
3 469
3 714
4 214
4 294
4 402
4 598
33%
Source : département
La hausse de 10 % du tarif moyen journalier en EPAHD s’explique notamment par le
choix du conseil départemental de financer les restructurations immobilières engagées dans
neuf EPAHD via le prix de journée, permettant ainsi d’étaler la dépense plutôt que de recourir
à des subventions d’investissement. Pour ces neuf établissements, le prix de journée s’est accru
de 14 % entre 2012 et 2017 conduisant mécaniquement à la hausse du prix de journée moyen
départemental.
Concernant la hausse de 17 % du montant des dépenses annuelles en faveur de
l’hébergement des personnes âgées, il est à souligner d’une part, que ce volume de dépenses
intègre la facturation des établissements situés hors du département sur laquelle la collectivité
n’a aucune maîtrise et d’autre part que le nombre de bénéficiaires a augmenté de 19 % sur la
période.
Pour ce qui concerne la tarification de l’accueil des personnes handicapées, le tarif
moyen de la journée en établissement d’accompagnement médico-social pour adultes
handicapés (SAMSAH) est resté stable sur la période ; la tarification des services
d’accompagnement à la vie sociale (SAVS) a varié mais affiche, entre 2012 et 2017, une
tendance à la baisse. Cette baisse est la résultante du renforcement de la maîtrise de la
tarification des établissements et services sur le champ du handicap en lien avec le déploiement
des contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens, démarche globale qui a permis de revoir les
financements consacrés et d’aller vers plus de convergence tarifaire entre les structures à offre
comparable.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
42/153
Évolution de la tarification en matière d’accueil des personnes handicapées
En milliers d’euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2017/
2012
Tarif journalier moyen (hors
SAMSAH/SAVS)
126,53
127,49
128,65
129,26
127,94
127,04
0,4%
Récupérations moyennes Foyer
par jour
22,03
22,03
22,03
22,03
22,03
22,03
0%
Tarif journalier net foyer
104,50
105,46
106,62
107,23
105,91
105,01
0%
Tarif journalier moyen SAVS
44,12
65,32
44,38
39,61
38,90
34,85
-21%
Montant annuel des dépenses
d’aide sociale à l’hébergement
18 291
18 417
18 779
19 128
19 009
18 866
3%
Nombre de bénéficiaires de
l’aide sociale à l’hébergement
505
434
441
487
455
447
-11%
Source : département
Le recouvrement des indus de prestations sociales est régi par la circulaire
interministérielle 2010/214 du 23 juin 2010. Le département a autorisé par délibération du
9 juillet 2018 la signature de conventions entre le département, la caisse d’allocations familiales
(CAF) et la caisse de mutualité sociale agricole de Bourgogne.
La chambre observe qu’entre 2012 et 2017 les recouvrements d’indus sur l’allocation
RSA ont pratiquement été multipliés par trois bien que le nombre de titres d’indus RSA émis
par le département n’ait augmenté que de 9 %. En 2015, les recouvrements d’indus sur le RSA
ont représenté 1,8 % des dépenses d’allocation, soit un taux de recouvrement sensiblement
supérieur à celui constaté au plan national qui était de 0,9 % pour ce même exercice
16
; ce taux
a également été supérieur au taux national pour les années 2013 et 2014. Ces chiffres attestent
d’une particulière vigilance de la collectivité en ce domaine.
Le département de la Nièvre a modifié son système d’émission de titre de recettes en
cas d’indus pour ce qui peut être qualifié de fraude : elle n’attend plus la décision judiciaire
suivant le dépôt de plainte pour produire le titre mais procède à sa création dès la constatation
de l’indu.
16
Source : La lettre de l’Odas - Dépenses départementales d’action sociale en 2015 : L’inquiétude persiste
– Juin 2016.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
43/153
Évolution du recouvrement des indus des dépenses d’aide sociale
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2017/
2012
Recouvrement indus alloc. RSA en K
€
137
206
241
585
417
534
291%
Taux de recouvrement indus alloc. RSA
0,5%
0,7%
0,8%
1,8%
1,3%
1,6%
Taux de recouvrement indus alloc. RSA
au plan national
1,1%
0,5%
0,6%
0,8%
Nombre de titres d’indus RMI-RSA émis
par le département
190
220
172
238
216
208
9 %
Nombre de demandes de remises
déposées
118
120
82
122
132
89
Recouvrement indus alloc. APA en K
€
285
220
158
156
194
182
-36%
Taux de recouvrement des indus alloc.
APA
1,0%
0,8%
0,6%
0,6%
0,7%
0,7%
Recouvrement indus PCH en K
€
109
86
128
121
160
87
-20%
Taux de recouvrement indus PCH
2,1%
1,6%
2,3%
2,2%
2,8%
1,4%
Source : comptes administratifs
17
A contrario, les recouvrements d’indus sur l’APA et sur la PCH baissent de manière
significative entre 2012 et 2017, ce qui peut s’expliquer notamment par la mise en place du
paiement direct et de la télégestion des prestations.
Le reste à charge pour la collectivité en matière d’aide sociale, calculé par la différence
entre les dépenses brutes et l’ensemble des recettes au titre de l’aide sociale (compensations,
subventions, recouvrements d’indus, recouvrements sur bénéficiaires, admissions en non-
valeur, produits exceptionnels) augmente de 16,73 M
€
sur la période en examen, soit une
progression de 23 %, passant de 71,74 M
€
en 2012 à 88,46 M
€
en 2018 ; le reste à charge
progresse de manière continue de 2012 à 2016, mais aborde une très légère décroissance en
2017 qui s’est maintenue en 2018.
Dans ces évolutions, le reste à charge pour les dépenses d’APA diminue de 5 % entre
2012 et 2018 et, de ce fait, le taux de couverture, mesuré par le rapport entre l’ensemble des
compensations perçues de la part de l’État rapporté à la charge brute pour la collectivité,
augmente, passant de 34 % à 41 %. Par contre, le reste à charge pour les dépenses de RSA est
multiplié par plus de trois entre 2012 et 2018 et le taux de couverture de la mesure diminue
sensiblement, passant de 84 % en 2012 à 61 % en 2018. Le reste à charge pour la PCH et
l’ACTP, après avoir augmenté de 7 % entre 2012 et 2017, affiche une baisse sensible en 2018
; le taux de couverture de la mesure demeure, sur la période, inférieur à 30 %.
17
Voir données complètes en annexe.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
44/153
Évolution du reste à charge pour le département en ce qui concerne l’aide sociale
En milliers
€
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2018/
2013
Reste à charge APA
18 432 17 176 17 478 18 519 18 237 17 760 17 554
-5%
Taux de couverture APA
34%
36%
37%
35%
39%
40%
41%
Reste à charge RMI-RSA
4 346
7 588
9 770
13 368 14 372 13 317 13 889
220%
Taux de couverture
RMI-RSA
84%
74%
70%
62%
61%
62%
61%
Reste à charge PCH-ACTP
5 727
5 870
5 689
5 692
5 643
6 137
5 608
-2%
Taux de couverture
PCH-ACTP
28%
28%
29%
29%
28%
27%
29%
Restes à charge total
aide sociale
71 736 75 008 79 293 86 408 88 487 88 463 88 464
23%
Source : comptes administratifs
18
La chambre observe enfin que le département de la Nièvre a bénéficié à trois reprises
des mesures exceptionnelles mises en place par l’État pour compenser, en partie, la hausse de
la charge des dépenses d’aide sociale supportée par les conseils départementaux : 4,40 M
€
en
2013, 596 689
€
en 2017 et 563 881
€
en 2018 au titre du fonds de soutien exceptionnel à
destination des départements connaissant une situation financière particulièrement dégradée.
3.3.2
Plusieurs dispositifs d’initiative départementale
Le département de la Nièvre a mis en place plusieurs actions hors dispositifs nationaux
obligatoires mais relevant de sa propre initiative ou en s’associant à des initiatives nationales
associatives. L’essentiel de ces programmes relève de l’insertion professionnelle et de la lutte
contre le chômage.
Ainsi, la Nièvre s’est engagée dans l’expérimentation « Zéro chômeur » à partir de 2016
lancée par ATD Quart Monde ; en novembre 2016, la communauté de communes Loire, Nièvre
et Bertranges (Prémery) a été habilitée au titre de ce programme. Le département estime
qu’entre février 2017 et mai 2018, 74 salariés ont été recrutés dans ce cadre sur des contrats à
durée indéterminée (CDI), dont 13 allocataires du RSA, concernant neuf secteurs d’activités :
bois et forêt, conciergerie, maraîchage, mécanique motoculture, recyclerie…
Le département s’est également doté d’un fonds départemental d’aide aux jeunes ; les
aides entrant dans ce cadre peuvent être attribuées aux jeunes en difficultés, suivis dans le cadre
d’un parcours d’insertion sociale et/ou professionnelle, aux stagiaires de la formation
professionnelle et aux bénéficiaires de contrats en alternance excepté les apprentis.
18
Voir données complètes en annexe.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
45/153
Les dispositifs d’aide sociale d’initiative départementale
En milliers
€
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Animation globale des centres sociaux
et de la fédération
778
790
808
769
730
730
Formation complémentaire apprentissage
code de la route et permis de conduire
163
150
124
138
141
141
Accompagnement professionnel des
jeunes école de la 2
ème
chance
0
0
0
10
10
10
Accompagnement socio professionnel
des jeunes
118
118
118
118
118
118
Fonds d'aide aux jeunes collectif
31
31
26
21
24
22
Logement des jeunes
110
110
105
84
84
84
Plateforme mobilité Morvan
0
0
25
13
13
13
Expérimentation Territoire Zéro Chômeur
0
0
0
0
20
143
TOTAL
1 200
1 198
1 205
1 154
1 140
1 261
Source : département
Le département s’est par ailleurs associé à 12 autres départements, afin de réfléchir à
l’expérimentation d’un revenu de base sur leurs territoires. Il s’agirait de globaliser le versement
de plusieurs prestations. Le revenu de base serait inconditionnel à des démarches spécifiques,
versé
automatiquement.
L’objectif
est
de
proposer
aux
parlementaires
une
loi
d’expérimentation dans les 13 départements. À ce jour, la proposition de loi soumise à
l’Assemblée nationale n’a pas été adoptée.
Le département de la Nièvre a également pris l’initiative, depuis le mois de juin 2018,
d’un dispositif « Nièvre Santé pour tous » en faveur des plus démunis consistant à faciliter
l’adhésion à une mutuelle agréée par la collectivité, à des tarifs préférentiels. Cette disposition
n’implique aucun financement de la part de la collectivité qui n’a été que l’initiatrice du
dispositif.
3.3.3
Un contrôle des dépenses d’aide sociale cohérent
Le département de la Nièvre, constatant une augmentation des dépenses liées à l'activité
des trois prestataires en charge des mesures d’accompagnement social personnalisé (MASP) et
des mesures d’accompagnement social lié au logement (ASLL) avec un taux de renouvellement
important de ces mesures, a décidé en 2014 d’internaliser les MASP sans gestion et l’ASLL.
Depuis septembre 2014, les conseillères en économie sociale et familiale réalisent
l'accompagnement de tous les nivernais (hors mesures avec gestion des prestations), quel que
soit le type de mesures. Un prestataire unique conduit les MASP et gère les prestations.
La chambre observe que la collectivité n’a pas été en mesure de produire les éléments
financiers permettant d’apprécier l’économie réalisée par cette mesure.
Par ailleurs, le département a fait le choix de développer l’accueil de jour pour les
personnes âgées. Le département a créé 75 places d’accueil de jour entre 2005 et 2012, réparties
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
46/153
sur l’ensemble du territoire, dans neuf EHPAD et un accueil de jour autonome. Le taux
d’occupation moyen est estimé à environ 55 % et le tarif moyen pondéré pour 2017 s’élève à
15,51
€
.
Le département estime par ailleurs que la création du dispositif « maison de la
parentalité » en septembre 2017, avec ouverture au public en 2018, par redéploiement d’une
partie des moyens du centre parental, a aussi contribué à une maîtrise des dépenses d’aide
sociale. L’accompagnement des parents, dans leurs compétences parentales, n’était réalisé,
jusqu’en 2017, que lorsqu’une problématique avait été repérée ou pour des familles dites « à
risque ». La prévention précoce ne pouvait donc toucher que les familles connues, les autres
n’étant repérées que lorsque la problématique était bien ancrée, avec un coût plus élevé au
niveau des prestations mises en
œ
uvre. Dorénavant la maison de la parentalité accueille en
journée, du lundi au vendredi, tout parent ou futur parent s’interrogeant sur sa fonction
parentale. L’accueil est gratuit, sans orientation nécessaire par un travailleur social.
La chambre observe que le coût unitaire de cette prestation n’a pas été évalué faute
d’une comptabilité analytique au sein du budget annexe de la maison départementale de
l’enfance et de la famille (MADEF) et que celle-ci doit être mise en place.
L’évaluation des compétences parentales en vue d’élaborer ou d’adapter les projets pour
l’enfant (PPE) se faisait, jusqu’à juin 2017, uniquement au domicile des familles par l’équipe
pluridisciplinaire du site d’action médico-sociale ou au centre parental avec un hébergement
jour/nuit. Les moyens des sites d’action médico-sociale ne permettaient pas de réaliser une
évaluation à tous les moments de la journée, ni les week-ends. C’est pourquoi le département a
décidé, en septembre 2017, de mettre en place le dispositif « Parent’ailes » par redéploiement
d’une partie des moyens du centre parental et par transfert de l’activité du centre parental
relative à la prise en charge, au titre de la protection de l'enfance, des enfants de moins de trois
ans accompagnés de leurs deux parents quand ceux-ci ont besoin d'un soutien éducatif, à
l’association Nièvre Regain qui portait déjà une partie de l’activité du centre parental. Le
dispositif « Parent’ailes » conserve la partie évaluation des compétences parentales, en
privilégiant l’évaluation au domicile des familles, sans exclure la possibilité d’une évaluation
dans les locaux de « Parent’ailes » en hébergeant les familles. L’évaluation peut être réalisée
sept jours sur sept de 6h30 à 22h30. Ce dispositif a l’avantage, aux yeux de la collectivité, de
permettre une baisse des dépenses en réduisant le nombre d’appartements utilisés (quatre
appartements, dont un pour les bureaux, contre 11 au plus fort de l’activité) tout en maintenant
une offre qui correspond mieux aux besoins.
Par ailleurs, le département estime que la présence de deux services d’accompagnement
médico-social pour adultes handicapés (SAMSAH) et de huit services d’accompagnement à la
vie sociale (SAVS) sur le territoire nivernais permet de mettre en place une démarche
d’inclusion en milieu ordinaire à un coût plutôt maîtrisé. Le coût journalier de la prise en charge
en SAVS est inférieur au coût d’un accueil en établissement ; en 2017, le coût net journalier en
foyer est de 121
€
pour un tarif moyen en SAVS de 34
€
.
Le département de la Nièvre pratique régulièrement le recouvrement sur les
successions ; cette procédure fait d’ailleurs l’objet d’une fiche du règlement départemental de
l’aide sociale (fiche C 4). Le montant des recouvrements a varié entre 1,60 M
€
(en 2014) et
2,34 M
€
(en 2012). Les recouvrements sur successions représentent en moyenne 8 % des
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
47/153
dépenses brutes d’aide sociale à l’hébergement des personnes âgées et des personnes
handicapées.
Taux de recouvrement des recours en récupération des dépenses d’aide sociales
En milliers d’euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2017/
2012
Montant annuel des dépenses
d'aide sociale à l’hébergement
(hors récup) en K
€
27 017
26 976
27 743
27 850
28 057
28 490
5 %
Recouvrements sur successions
2 376
2 247
1 602
2 304
1 820
2 125
-11 %
Taux de récupération
9 %
8 %
6 %
8 %
6 %
7 %
Source : département
La chambre observe également que le département pratique un contrôle suivi des
prestations de séjour et d’hébergement en établissements. Chaque année, plusieurs inspections
des établissements médico-sociaux sont réalisées conjointement avec l'agence régionale de
santé (ARS) Bourgogne-Franche-Comté, dans le cadre des dispositions des articles L. 313-13
et suivant du code de l’action sociale et des familles (CASF) ainsi que du règlement
départemental de l’aide sociale qui comporte une fiche spécifique sur ce sujet (fiche n° K1). Au
cours de ces contrôles, un certain nombre de documents sont transmis par l'établissement aux
autorités de tarification. Ces inspections sont l'occasion pour les services du département de
vérifier notamment : l'affichage des tarifs, l’application des tarifs arrêtés par le département sur
la base d'un échantillon aléatoire de factures émises par l'établissement, la réalisation effective
des prestations (visite de l'établissement, entretiens avec certains résidents, des membres du
personnel et du CVS, contrôle de la fréquence des animations…), la consultation d'un
échantillon de dossiers médicaux. Les inspections sont planifiées tous les ans. Sur la période
vérifiée par la CRC, elles se sont déroulées au rythme moyen de trois inspections par an.
La collectivité a mis en place un contrôle de cohérence de la tarification à travers la
facturation et la préparation du budget ; le contrôle du respect de la tarification s’opère
également à travers la vérification des factures d’aide sociale, la corrélation étant faite via l’outil
informatique IODAS dans lequel sont saisis les prix de journée dès qu’ils sont arrêtés.
En outre, après avoir mis en place, en 2008, le paiement direct des interventions APA
en mode prestataire aux services d'aide à domicile (facturation sur service fait), le département
a choisi de compléter ce fonctionnement par la mise en
œ
uvre d'un dispositif de télégestion et
de dématérialisation pour faciliter les échanges réciproques de données et assurer le suivi des
bénéficiaires.
La chambre observe que la collectivité s’est dotée de dispositifs cohérents de maîtrise
et de contrôle des dépenses d’aides sociales même si, sur certains points, ils pourraient être
améliorés.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
48/153
3.4
L’aide sociale à l’enfance
Les services départementaux de l’aide sociale à l’enfance (ASE) mettent en
œ
uvre
diverses actions dans le cadre de la politique de protection de l’enfance, à des fins de prévention,
de repérage des situations de danger ou de risque de danger et de protection. Deux principaux
modes d’intervention sont différenciés : mesures d’assistance éducative ou de placement.
Les mesures d’aide sociale à l’enfance possèdent la particularité de procéder soit d’une
décision administrative du président du conseil départemental, soit d’une décision de l’autorité
judiciaire. Sur ce dernier volet, les mesures prises s’imposent à la collectivité.
3.4.1
Une analyse qui prend place dans les travaux conduits par une formation inter-
juridictions
Une formation commune à la Cour et aux chambres régionales des comptes (CRC)
relative à une enquête sur la protection de l'enfant a été créée par arrêté du Premier président de
la Cour des comptes du 11 septembre 2018 en application de l’article L. 111-9-1 du code des
juridictions financières. Le département de la Nièvre fait partie de l’échantillon retenu. Deux
axes de contrôles principaux constituent la trame de cette enquête : le parcours des enfants
protégés et le pilotage de la protection de l’enfance.
3.4.2
La Nièvre : un département particulièrement concerné par la problématique
de la protection de l’enfance
3.4.2.1
Des mesures en plus grand nombre que dans la moyenne des départements
métropolitains
Le département de la Nièvre se caractérise par un taux d’enfants faisant l’objet de
mesures de placement sensiblement plus élevé que la moyenne nationale. Ainsi, alors que le
taux de suivi des mineurs et des jeunes majeurs varie, en fin d’année 2016, sur l’ensemble du
territoire national, de 1,1 % à 4,2 %, la Nièvre, avec un taux 4 %, se positionne très clairement
dans la partie haute de cette fourchette
19
.
En 2016, 3,7 % de la population des enfants de 0 à 20 ans dans la Nièvre ont fait l’objet
de mesures de placement ou d’actions éducatives contre une moyenne nationale de 2 % ; ce qui
place le département au 100
ème
rang du classement national derrière la Haute-Saône (rang 98)
ou encore l’Yonne (rang 95).
Le nombre de mineurs ayant bénéficié d’au moins une mesure dans l’année diminue
globalement de 6 % entre 2012 et 2017, mais subit de fortes variations annuelles.
19
Source : Observatoire national de la protection et de l’enfance – note d’actualité – Septembre 2018.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
49/153
Évolution du nombre de bénéficiaires d’au moins une aide
au 31 décembre de chaque année
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Nb de bénéficiaires d’au moins une aide au 31 décembre
1 830 1 910 1 550 1 550 1 566 1 726
Variation N-1
4 % -19 %
0 %
1 % 10 %
Source : département de la Nièvre
Cependant, bien que l’évolution ne soit pas régulière, le nombre d’enfants accueillis par
l’ASE, apprécié au 31 décembre de chaque année, passe de 797 en 2012 à 896 en 2017, ce qui
représente une augmentation de 12 % en cinq années. Le nombre de premières admissions dans
l’année progresse quant à lui de 20 %, passant de 294 en 2012 à 353 en 2017 avec un niveau
minimal de 269 admissions constatées en 2015.
Évolution du nombre des enfants confiés à l’ASE
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Nb d’enfants confiés à l’ASE au 31 décembre
797
821
816
782
855
896
Nombre de premières admissions
294
316
311
269
323
353
Source : département de la Nièvre
Le nombre total des enfants placés en famille d’accueil progresse de 16 % en quatre ans,
alors que celui des placements en établissement baisse de 15 % sur la même période. Le nombre
des actions éducatives augmente de 90 % entre 2012 et 2016.
Évolution des mesures de l’aide sociale à l’enfance
dans la Nièvre entre 2012 et 2016
2012
2013
2014
2015
2016
2016/
2012
Total des enfants confiés à l'ASE
797
821
816
782
855
7 %
Dont enfants placés en familles d'accueil
600
598
677
629
697
16 %
Dont enfants placés en établissements
164
169
108
134
139
-15 %
Total des placements directs par le juge
42
44
49
51
52
24 %
Total des actions éducatives (AED et AEMO)
474
574
593
577
659
39 %
Dont actions éducatives à domicile (AED)
146
233
192
212
278
90 %
Dont actions éducatives en milieu ouvert (AEMO)
328
341
401
365
381
16 %
Total des mesures administratives
187
227
256
206
202
8 %
Total des mesures judiciaires
610
594
560
576
653
7 %
Source : DREES
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
50/153
Cette surexposition aux mesures de protection sociale peut trouver une explication dans
la précarité et les conditions socio-économiques défavorables d’une partie de la population
nivernaise. Ainsi, la part des enfants vivant dans une famille dont les parents n'ont pas d'emploi
et ne sont ni retraités ni étudiants atteint près de 14 % en 2014, alors que la moyenne
métropolitaine se situait à 11 %
20
. En outre, la part des jeunes de 18 à 25 ans non insérés était
de 29 % en 2014, alors que le niveau national France métropolitaine se situait à 23 %, la Nièvre
se positionnant en avant-dernière place des départements de la Bourgogne-Franche-Comté,
juste devant l’Yonne
21
.
Le département explique également cette situation par la faiblesse de l’offre
pédopsychiatrique sur le territoire départemental qui conduit à maintenir dans le dispositif de
l’ASE des enfants qui devraient être pris en charge par un établissement de santé mentale.
L’ARS indique que l’offre sanitaire d’hospitalisation complète pour les enfants de 0 à 16 ans
est supérieure aux moyennes régionales et nationales (0,4 lit pour 1000 enfants sur le
département de la Nièvre / 0,2 lit pour les moyennes nationale et régionale). En revanche, le
taux d’équipement global (places de jour et hospitalisation) départemental de 0,8 lit est inférieur
aux moyennes régionale, de 1, et nationale, de 0,9.
Sur le volet médico-social, l’ARS souligne que le taux d’équipement départemental de
15,96 places pour 1000 habitants est supérieur au taux régional de 13,26 % ; le CAMSP de la
Nièvre dispose de cinq antennes réparties dans l’ensemble du département.
Pour autant, le département de la Nièvre estime cette offre insuffisante et constate
l’inadéquation de réponses face à des situations d’urgence du fait du manque de structuration
de l’offre se répercutant sur les maisons d’enfants à caractère social (MECS) et les familles
d’accueil. À cela s’ajoutent des délais d’attente pour une prise en charge par les centres d’action
médico-sociale précoce (CAMSP) et les centres médico psycho-pédagogique (CMPP) et
l’impossibilité pour les familles très modestes de s’orienter vers le secteur libéral. L’ARS
indique toutefois que le délai moyen entre la réception de la demande et le premier rendez-vous
au CAMSP, de 26 jours dans le département de la Nièvre, est inférieur à l’objectif cible
régional, de 30 jours.
Afin de répondre aux problématiques posées par le département, l’ARS et les partenaires
hospitaliers ont mis en
œ
uvre deux nouvelles actions : la création d’une équipe mobile et de
places nouvelles en hôpital de jour pour les 11-18 ans. Plus globalement, l’ARS fait évoluer
son offre sanitaire et médico-sociale au travers d’un schéma régional de santé, co-construit par
les acteurs départementaux.
Enfin, la Nièvre a toujours été une terre d’accueil des enfants confiés depuis la fin du
XVII
e
siècle. Cette tradition perdure puisque le département du Val-de-Marne dispose encore
de deux agences de placement familial sur le territoire. D’autres départements emploient
également des assistants familiaux résidant sur le département de la Nièvre.
20
Voir annexe 3.
21
Voir tableau annexe 3.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
51/153
3.4.2.2
Un schéma départemental de l’enfance obsolète mais en cours de révision
3.4.2.2.1
Le département ne dispose pas de schéma départemental de l’enfance actualisé.
Le seul document programmatique de référence en ce domaine est constitué par le
schéma petite enfance, enfance et jeunesse 2008-2012, en cours de révision. Un bilan
synthétique du plan d’actions du schéma petite enfance, enfance et jeunesse a été présenté en
juin 2016 ; la chambre regrette le caractère tardif de ce bilan qui intervient bien après la fin de
la période couverte par le schéma.
Les fiches actions adossées au schéma petite enfance, enfance et jeunesse permettent de
donner un aperçu des axes prioritaires de la collectivité en matière d’ASE. Cinq des 29 fiches
du schéma sont consacrées à la protection de l’enfance ; la promotion du dispositif d’accueil
familial, le renforcement de la place des établissements dans la prise en charge des enfants
confiés à l’ASE, l’accompagnement des jeunes en formation professionnelle et le renforcement
du rôle du centre parental départemental dans le soutien aux familles constituent les grands axes
de l’action départementale pour la protection de l’enfance.
En ce qui concerne la promotion du dispositif d’accueil familial, le bilan du schéma
petite enfance mentionne la mise en
œ
uvre d’un projet de service et l’élaboration de deux études
spécifiques portant sur les offres d’accueil et la gestion des places en accueil familial. Pour la
seconde fiche action concernant le renforcement de la place des établissements, le bilan
souligne l’évolution d’une des MECS du département (H. Bourgeois) qui a connu une baisse
du nombre de places d’hébergement autorisées et, en contrepartie, a créé un service de
placement spécialisé d’assistants familiaux ; le document indique également que les
établissements et les services relevant de la protection de l’enfance ont progressivement mis en
œ
uvre les outils de la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale ;
toutefois, le département est encore dans l’attente des rapports d’évaluation interne sur ces
sujets.
L’évaluation de la fiche consacrée à l’accompagnement des jeunes en formation
professionnelle souligne que le département poursuit le travail éducatif auprès des jeunes
majeurs via l’élaboration d’un contrat jeune majeur en insistant sur le projet d’insertion
professionnelle et d’autonomie du jeune ; une collaboration a été privilégiée avec les foyers de
jeunes travailleurs et les missions locales (MILO).
Le bilan mentionne, dans une autre fiche, que le centre parental d’hébergement
d’urgence (CPHU) dispose désormais de neuf places d’accueil d’urgence et 21 places en
appartement pour mères isolées et pour couples avec enfant(s).
3.4.2.2.2
Dans le cadre du renouvellement actuellement en cours du schéma enfance et
jeunesse, le département a confirmé ces axes.
La collectivité envisage de renforcer le poids et le rôle de l’accueil familial en tentant
de valoriser de manière plus complète les potentialités familiales du département. Le
département souhaite également mettre en place un dispositif d’évaluation participative des
familles et mettre l’accent sur la formation.
Par ailleurs, un projet de restructuration de la MADEF visant à regrouper l’ensemble
des services sur un seul site au lieu de deux aujourd’hui, a démarré fin 2018. Il a vocation à
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
52/153
renforcer et diversifier les réponses dans le cadre d’une démarche continue d’adaptation de
l’offre.
Enfin, le département souhaite élargir son offre d’accueil à l’occasion de la
renégociation des contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens, notamment en ce qui concerne
le village d’enfants de Chatillon-en-Bazois.
Ces orientations sont confirmées dans le plan d’action 2016-2021 du département de la
Nièvre qui indique que le placement familial constitue le mode d’accueil privilégié en matière
d’ASE et qu’il est donc nécessaire de conforter les pratiques professionnelles des assistants
familiaux et d’améliorer l’adéquation entre l’offre d’accueil et les besoins des enfants confiés.
Ce document précise en outre que l’offre de prise en charge départementale inclut des
établissements d’accueil et qu’il convient d’accompagner l’évolution de ceux-ci en
mentionnant que les difficultés auxquelles ils peuvent se trouver confrontés risquent de
compromettre à court terme la capacité du département à répondre aux besoins des jeunes
confiés.
Ces orientations se traduisent en outre par des propositions concrètes d’actions :
-
poursuivre le déploiement des mesures d’aide éducative à domicile afin de ramener le
nombre d’enfants confiés dans la moyenne nationale ;
-
étayer les compétences parentales pour diminuer les durées de placement, en créant un
plateau technique pour accompagner le lien parents-enfants dans le cadre des visites
médiatisées et en concevant de nouveaux types de réponses ;
-
mettre en place une nouvelle procédure d’embauche des assistants familiaux pour proposer
des réponses modulées en fonction des problématiques des enfants et renforcer
l’accompagnement professionnel ;
-
renforcer la capacité de contrôle et d’accompagnement par le département des
établissements associatifs, en mobilisant une capacité d’ingénierie interne pour garantir la
qualité d’accueil des mineurs confiés ;
-
aider à la requalification des établissements d’accueil les plus anciens.
Le département fait en effet le constat que le profil du public des mineurs confiés a
énormément changé. Il se trouve confronté à des situations de plus en plus dégradées lors des
prises en charge physiques à l’ASE se traduisant par des enfants agressifs ou ayant de graves
troubles du comportement. De nombreux placements échouent, tant en MECS que chez les
assistants familiaux, ne permettant pas une stabilité dans le parcours de l’enfant. Ce contexte,
corrélé à l'insuffisance de moyens dédiés à la pédopsychiatrie sur le département, a pour
conséquence d’augmenter le coût global des politiques de protection de l’enfance.
Confronté par ailleurs à une augmentation constante du nombre de mineurs et de jeunes
majeurs accueillis sur son territoire, le département de la Nièvre indique chercher, à travers la
démarche de refonte de sa politique enfance, à repenser la manière dont il conduit cette politique
dans un contexte de recherche de maîtrise des coûts. Il s’agit pour lui de renforcer la prévention
précoce et primaire afin de prévenir les placements, même si la collectivité estime que son effort
en ce domaine trouve ses limites dans la dégradation du contexte social qui conduit à une
augmentation du nombre d’enfants confiés.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
53/153
En matière de protection, il s’est fixé l’objectif de faire évoluer l’offre en la diversifiant
et en l’adaptant aux nouveaux besoins (enfants et adolescents au profil complexe) dans une
volonté de sécurisation des parcours.
Au regard de tous ces éléments, la chambre invite le département de la Nièvre à se doter
rapidement d’un nouveau schéma départemental de l’enfance ; elle l’invite également à
déployer pleinement dans ce cadre la diversité des mesures d’aide à l’enfance prévues par les
textes en vigueur, notamment celles de la loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la
protection de l'enfant.
3.4.3
Les moyens mis en
œ
uvre pour la gestion de la protection de l’enfance par le
département de la Nièvre
3.4.3.1
L’organisation des services en charge de la protection de l’enfance et les moyens
humains, techniques
Comme pour la plupart de ses interventions au titre de l’action sociale, le département
de la Nièvre a fait le choix d’une organisation territorialisée de la protection de l’enfance.
Le service de l’aide sociale à l’enfance est rattaché à la direction de la parentalité et de
l’enfance, elle-même faisant partie de l’unité des solidarités, de la culture et du sport. Il assure
le pilotage général du dispositif, mais les agents assurant la prise en charge des publics et les
travailleurs sociaux mettant en
œ
uvre les mesures sont affectés au sein des 10 sites d’action
médico-sociale qui constituent le maillage de l’intervention du département en ce domaine.
Les effectifs totaux affectés à la protection de l’enfance, y compris ceux de la MADEF,
varient, selon les années, entre 500 et 520 équivalents temps plein.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
54/153
Évolution des effectifs de l’aide sociale à l’enfance entre 2015 et 2018
ETP
2015
2016
2017
2018
Missions de pilotage protection de l’enfance
Direction
1,45
1,45
1,45
1,45
ODPE
0
0
0
0
Gestion / service support
0,6
0,6
0,7
0,7
autres
Sous total :
2,05
2,05
2,15
2,15
Service ASE
Gestion administrative
43,7
43,7
43,7
43,7
CRIP
3
3
3
3
Cadres techniques
13,2
13,2
14,3
14,3
Référents / coordonnateurs
24,7
25,4
25,1
26,6
Autres** (adoption administratif)
1
1
1
1
Sous total :
85,6
86,3
86
87,5
Accueil/accompagnement en gestion directe
Assistants familiaux(recrutés)
325
302
309
315
TS en charge des AED
17
17
17
17
Effectif MADEF
90,5
96,92
89,6
95,9
Autres
Sous total :
432,50
415,92
415,6
427,90
TOTAL effectifs
520,15
504,27
503,75
517,55
Masse salariale en K
€
6 846
7 019
7 072
NC
Source : département
Le département indique privilégier, dans la mise en
œ
uvre de sa politique de protection
de l’enfance, la gestion directe. La MADEF constitue ainsi une pièce maîtresse de son dispositif
et toutes les actions de prévention sont conduites en gestion directe. Le département s’appuie
cependant sur quatre MECS et un lieu de vie en gestion déléguée ; les actions éducatives en
milieu ouvert ainsi que l’action des techniciens d’intervention sociale et familiale sont confiées
au secteur associatif.
Aux termes de l’article L. 221-2 du CASF : « Le service de l'aide sociale à l'enfance est
placé sous l'autorité du président du conseil départemental. Le département organise sur une
base territoriale les moyens nécessaires à l'accueil et à l'hébergement des enfants confiés au
service. Un projet de service de l'aide sociale à l'enfance est élaboré dans chaque département.
Il précise notamment les possibilités d'accueil d'urgence, les modalités de recrutement par le
département des assistants familiaux ainsi que l'organisation et le fonctionnement des équipes
travaillant avec les assistants familiaux, qui en sont membres à part entière. Le département
doit en outre disposer de structures d'accueil pour les femmes enceintes et les mères avec leurs
enfants ».
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
55/153
Le département a élaboré un premier plan d’actions 2012-2014 qui comporte une fiche
spécifique (n° 13) intitulé « famille/enfance » ; celle-ci rappelle, en deux pages, les éléments de
contexte, fournit des éléments d’analyse et affiche succinctement les principales actions à
développer sur la période 2012 à 2014 à savoir : assurer une mission de veille et d’observation
notamment par la mise en place d’un observatoire de l’enfance en danger, renforcer les actions de
prévention et les modes de prise en charge, organiser l’information, la formation et la promotion du
métier d’assistant familial, améliorer la coordination des acteurs et améliorer les conditions
d’accueil des enfants en rénovant le foyer de l’enfance de Garchizy.
Un second plan d’actions 2016-2021 a pris la suite du premier document ; il comporte un
volet « protection maternelle et infantile - famille enfance » abordant la question de l’aide sociale à
l’enfance mais de manière moins spécifique que le plan précédent, car la fiche consacrée à ce sujet
regroupe à la fois la protection maternelle et infantile et la protection de l’enfance.
La chambre considère que ces plans d’actions ne répondent qu’imparfaitement aux attentes
posées par l’article précité du CASF et elle recommande à la collectivité de respecter les
dispositions légales en ce domaine et d’engager rapidement l’élaboration d’un projet de service de
l’aide sociale à l’enfance.
La loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant a conduit le
département de la Nièvre à engager plusieurs réformes et adaptations. La collectivité a procédé à la
formation de tous les professionnels du département intervenant dans le champ de la protection de
l’enfance et s’est aussi engagée dans une démarche d’évaluation participative. Le département a par
ailleurs mis en place le dispositif « Tiers Digne de confiance ». Il a également proposé un contrat
jeune majeur à tous les jeunes pris en charge avant leur majorité par l’ASE dès lors que ceux-ci ont
un projet d’études ou d’insertion professionnelle.
Par ailleurs, le département accueillait depuis de nombreuses années des enfants de moins
de trois ans accompagnés de leurs parents dans un centre parental, lorsque ceux-ci ont besoin d’un
soutien éducatif dans l’exercice de leur fonction parentale. Le dispositif a été étoffé en 2017 avec
la création d’un service d’évaluation des compétences parentales, dénommé « Parent’ailes », et
d’une « maison de la parentalité », pour accompagner les parents dans leur fonction parentale le
plus précocement possible, par une offre d’accueil de jour.
Suite à la loi de 2016, le département a également généralisé l’élaboration, tous les six mois,
d’un rapport de situation pour les enfants âgés de moins de deux ans. Enfin, il a désigné « France
Victimes » comme administrateur ad hoc lorsque le mineur est confié à l’ASE, alors qu’auparavant
le département était le seul administrateur ad hoc sur le département.
En revanche, le département n’a pas désigné de médecin référent « protection de
l’enfance », ce qu’il justifie par l’absence d’un nombre suffisant de médecins au sein de la
collectivité pour assurer les missions de protection maternelle et infantile (PMI) et de protection de
l’enfance : ainsi, actuellement, le service de PMI ne compte que deux médecins sur les six postes
existants. Sans méconnaître les difficultés de recrutement sur ce type de poste, la chambre ne peut
qu’inviter le département à pallier cette absence de médecin référent « protection de l’enfance ».
Recommandation n°
4 : La chambre recommande au département de la Nièvre de se
conformer pleinement aux dispositions de l’article L. 221-2 du code de l’action sociale
et des familles en se dotant d’un projet de service de l’aide sociale à l’enfance spécifique
à ce secteur.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
56/153
3.4.3.2
Un dispositif de suivi et de contrôle des conditions de mise en
œ
uvre de l’ASE
qui mériterait d’être plus complet
L’absence de schéma départemental de la protection de l’enfance actualisé ne contribue
pas à faciliter l’évaluation de cette politique.
En revanche, la collectivité s’est dotée d’un certain nombre d’outils de suivi de son
activité en matière de protection de l’enfance. Il s’agit notamment de plusieurs tableaux de bord
de suivi des frais d’hébergement et du nombre des enfants placés par établissements, de la liste
des pupilles, d’un suivi des dossiers complexes, du suivi des administrateurs ad hoc et de
plusieurs tableaux de bord relatifs aux mineurs étrangers non accompagnés. Ces différents
éléments permettent à la collectivité de disposer d’une vue suffisamment précise de ses
dispositifs ASE.
L’absence d’observatoire départemental de la protection de l’enfance
L’article L. 226-3-1 du CASF dispose :
« Dans chaque département, un observatoire départemental de la protection de l'enfance,
placé sous l'autorité du président du conseil départemental, a pour missions :
1° De recueillir, d'examiner et d'analyser les données relatives à l'enfance en danger
dans le département, au regard notamment des informations anonymes transmises dans les
conditions prévues à l'article L. 226-3. Ces données sont ensuite adressées par chaque
département à l'Observatoire national de la protection de l'enfance ;
2° D'être informé de toute évaluation des services et établissements intervenant dans le
domaine de la protection de l'enfance et assurée en application de l'article L. 312-8 ;
3° De suivre la mise en
œ
uvre du schéma départemental prévu à l'article L. 312-5 en
tant qu'il concerne les établissements et services mentionnés aux 1° et 4° du I de l'article
L. 312- 1, et de formuler des avis ;
4° De formuler des propositions et avis sur la mise en
œ
uvre de la politique de protection
de l'enfance dans le département ;
5° De réaliser un bilan annuel des formations continues délivrées dans le département
en application de l'article L. 542-1 du code de l'éducation, qui est rendu public, et d'élaborer un
programme pluriannuel des besoins en formation de tous les professionnels concourant dans le
département à la protection de l'enfance ».
Les décrets n° 2016-1285 du 29 septembre 2016 et n° 2016-1966 du 28 décembre 2016
sont venus préciser la composition pluri-institutionnelle de l'observatoire départemental de la
protection de l'enfance (ODPE) et organiser la transmission d'informations sous forme anonyme
aux ODPE. Comme le souligne l’Observatoire national de la protection de l'enfance (ONPE)
dans son douzième rapport au Gouvernement et au Parlement, l’observatoire départemental
n’est pas seulement un outil de suivi, il occupe une véritable position d’observateur permanent
et privilégié, et peut notamment être associé à chacune des phases de suivi du schéma
départemental.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
57/153
Alors que le département de la Nièvre n’a pas mis en place d’ODPE, la chambre lui
recommande de se doter d’une telle instance.
Recommandation n°
5 : La chambre recommande au département de la Nièvre de
mettre en place un observatoire départemental de l’enfance en respect des dispositions
de l’article L. 226-3-1 du code de l’action sociale et des familles.
Le contrôle des prises en charge
En 2012, le département a mis en place un contrôle de la prise en charge par le service
de prévention et de protection de l’enfance. Confié à l’association de sauvegarde de l'enfant et
de l'adulte de la Nièvre (ADSEAN), il s’est poursuivi sur 2013 et 2014 et s’est accompagné
d’un audit conjoint avec les services de la PJJ. Il en est ressorti plusieurs recommandations,
notamment :
-
élaborer un projet de service ;
-
mettre en place des tableaux de bord et outils de pilotage permettant une lisibilité de
l'activité du service et le suivi des mesures d'AEMO (actions éducatives en milieu ouvert) ;
-
facturer le coût des mesures à compter de leur mise en
œ
uvre effective et non à compter
de la décision judiciaire ;
-
définir une procédure d’attribution de chaque mesure, permettant la résorption de files
d’attente et l'intervention éducative dans des délais restreints ;
-
procéder à un conventionnement et à une formalisation des relations partenariales ;
-
impulser une dynamique institutionnelle par la participation des professionnels aux
différentes instances et réunions du service ;
-
établir une fiche de poste nominative et actualisée pour tous les agents du service d’action
éducative en milieu ouvert (SAEMO).
L’audit a souligné la nécessité d’intégrer l’ensemble des dispositions issues de la loi du
5 mars 2007 rénovant la protection de l'enfance dans l'organisation du service et l’exercice des
mesures, notamment le principe de subsidiarité de la mesure judiciaire, la transmission au
département d’un rapport circonstancié de la situation du mineur au terme de l'exercice de la
mesure ou encore la formalisation pour une communication à la CRIP de l'intervention
éducative dans le cadre du traitement des informations préoccupantes.
Le rapport soulignait également l’importance d’adapter l’exécution de la mesure aux
différentes étapes et procédures visées par le « référentiel mesures PJJ » et le guide « protection
de l'enfance ». Ainsi, devaient être organisées la formalisation, l'élaboration et la mise en
œ
uvre
du projet pour l'enfant, ainsi que l'évaluation systématique de la situation du mineur en réunion
pluridisciplinaire notamment à l'issue du recueil d'informations (première étape de la mesure)
et au terme de la prise en charge lors du bilan final (quatrième étape de la mesure).
L’audit enfin a insisté sur la nécessité de respecter l'ensemble des dispositions relatives
aux droits des personnes accueillies, notamment la réalisation du document individuel de prise
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
58/153
en charge (DIPC)
22
et de ses avenants en y associant le mineur et ses représentants légaux,
l'actualisation du livret d'accueil et du règlement de fonctionnement ou encore la mise en place
d'une instance de participation des usagers pouvant prendre la forme d’une enquête de
satisfaction.
Ainsi, le village d’enfants Pierre et Paule Saury a été mis sous administration provisoire
en juin 2016, après plusieurs années d’instabilité. Le département, à cette occasion, a procédé
à un contrôle de la structure qui a débouché sur de nombreuses préconisations concernant
notamment la conformité des activités au régime juridique, les installations et les équipements,
la fonction transport, l’organisation et le fonctionnement de l’institution, la régulation des
accueils, la maîtrise des risques institutionnels ainsi que les ressources humaines. Ce processus
a conduit au transfert de l’activité de l’association Pierre et Paule Saury vers le groupe SOS
Jeunesse en février 2017.
La chambre constate enfin que, de 2012 à 2017, le département de la Nièvre n’a été
confronté qu’à un nombre limité de contentieux en matière de protection de l’enfance : un
contentieux en 2012 concernant le licenciement d’une assistante familiale pour absence
d’enfant à confier ; deux contentieux en 2013, l’un relatif à une décision de retrait d’agrément
et de licenciement
d’une assistante et l’autre relatif à une demande de réintégration en qualité
d’assistante familiale ; deux contentieux en 2015 concernant des décisions de retrait
d’agrément ; quatre contentieux en 2016 dont trois relatifs à des demandes d’annulation
d’agrément et un pour un rejet de prise en charge.
3.4.3.3
De nombreuses conventions permettant d’articuler l’action du département avec
les différents partenaires de l’ASE
Aux termes de l’article L. 313-11 du CASF, « Des contrats pluriannuels peuvent être
conclus entre les personnes physiques et morales gestionnaires d'établissements et services et
la ou les autorités chargées de l'autorisation et, le cas échéant, les organismes de protection
sociale, afin notamment de permettre la réalisation des objectifs retenus par le schéma
d'organisation sociale et médico-sociale dont ils relèvent, la mise en
œ
uvre du projet
d'établissement ou de service ou de la coopération des actions sociales et médico-sociales ».
Cette contractualisation revêt donc un caractère facultatif.
Un contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens (CPOM) est en cours d’élaboration avec
le groupe SOS Jeunesse, gestionnaire du village d’enfants Pierre et Paule Saury à Châtillon-en-
Bazois ; il couvrira la période 2019-2023. En revanche, les relations avec les quatre autres
structures d’accueil et d’hébergement et avec le centre parental, également gérés par des
associations et sur lesquels le département s’appuie pour placer les mineurs qu’il doit prendre
en charge, ne sont couvertes par aucun document contractuel.
22
Contrat qui formalise l’accompagnement ou la prestation mise en place entre un usager et un
établissement ou un service social ou médico-social au sens de l'article L. 312-1 du CASF.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
59/153
Le département a également développé des partenariats avec plusieurs instances
participant à l’aide sociale à l’enfance en signant avec eux des protocoles formalisés :
-
Un protocole départemental pour le recueil, le traitement et l’évaluation des informations
préoccupantes concernant les enfants en danger ou en risque de l’être a été conclu le 4
décembre 2012 entre la préfète de la Nièvre, le président du tribunal de grande instance de
Nevers, le procureur de la République et le département.
Par ailleurs, le département organise, trois fois par an, une rencontre avec les services
de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) et les magistrats concernés pour évoquer
l’adaptation de l’offre.
-
Le département a aussi signé le 15 septembre 2011 un protocole accueil d’urgence des
mineurs la nuit, les fins de semaine et les jours fériés avec le président du tribunal de grande
instance, le procureur de la République, le président de l’ADSEAN et le président de la
Croix rouge française.
-
Un protocole d’accouchement sous le secret a été conclu entre le département, le centre
hospitalier de l’agglomération de Nevers et la clinique du pôle de santé de Cosne sur Loire.
-
Le département s’est également doté d’un protocole de partenariat avec la caisse primaire
d’assurance maladie (CPAM) de la Nièvre afin d’arrêter les modalités d’une collaboration
pour faciliter l’instruction et le suivi des dossiers des jeunes relevant de l’ASE.
-
Il a aussi signé avec l’association nivernaise d’aide aux victimes d’infractions (ANDAVI)
un protocole relatif à l’accompagnement et la représentation des mineurs confiés à l’ASE,
pour lesquels l’ANDAVI est désignée administrateur ad hoc.
-
Le département a signé en juin 2013 avec la clinique du Tremblay un protocole dont l’objet
consiste à améliorer la prise en charge en psychiatrie des adolescents, à organiser la
complémentarité des prises en charge des adolescents de 12 à 18 ans et à faciliter les
relations par la mise en place d’outils adaptés.
-
Le département a également signé une convention avec le groupement d’intérêt public
« Enfance et Danger » précisant les modalités de collaboration avec le service national
d’accueil téléphonique pour l’enfance en danger (SNATED) pour répondre aux demandes
d’information ou de conseil concernant les situations de mineurs en danger ou présumés
l’être.
-
Une convention financière a été conclue avec l’association INTERSTICE qui définit le
cadre et les modalités de la participation financière apportée par le département de la
Nièvre au fonctionnement de l’association pour la mise en
œ
uvre de la prévention
spécialisée ainsi que les engagements réciproques dans l’accompagnement des jeunes et
des familles visant à prévenir la marginalisation.
La chambre constate la volonté de la collectivité d’animer ainsi un dialogue régulier
avec de nombreux intervenants de la protection de l’enfance sur son territoire, et observe que
ces partenariats facilitent une prise en charge pluridisciplinaire de l’enfant, notamment dans des
situations complexes.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
60/153
Le département entretient des relations régulières et fréquentes avec les services
interdépartementaux de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ)
23
. Il estime toutefois que
l'éloignement géographique de la direction interdépartementale de la PJJ « Yonne/Nièvre » est
peu favorable à une disponibilité des partenaires et que la collaboration avec les services basés
à Nevers pourrait être encore développée. La direction interdépartementale de la PJJ a toutefois
proposé aux services du département un échéancier de rencontres en vue de déboucher sur la
signature d’un protocole commun permettant d’une part de mieux formaliser les procédures de
prise en charge avec une identification plus précise des interlocuteurs notamment au sein de la
cellule de recueil départementale des informations préoccupantes (CRIP), d’autre part
d’améliorer le traitement des cas complexes, par une plus grande coordination, notamment dans
le traitement des questions de santé et la pédopsychiatrie.
3.4.4
La gestion du parcours des mineurs et des jeunes majeurs par le département
La chambre constate que le département de la Nièvre s’est attaché à formaliser les
principales procédures d’entrée et de suivi des mineurs et des jeunes majeurs concernés par le
dispositif de protection de l’enfance. Ainsi, la collectivité a élaboré un guide de traitement d’une
information préoccupante, un vademecum relatif au projet pour l’enfance (PPE), un guide de
procédure pour interjeter appel, un guide de procédure pour le traitement des fugues, un guide
de procédure relatif aux conditions de tenue des réunions de synthèse et un référentiel relatif
aux aides éducatives à domicile. Par ailleurs, le département travaille à un projet de guide de
procédure relatif aux incidents des mineurs accueillis au domicile d’un assistant familial.
3.4.4.1
L’entrée dans le dispositif : une prise en compte des informations préoccupantes
très formalisée
La CRIP est un dispositif instauré en 2007 pour coordonner l’identification des
situations de risque de danger qui a été renforcé en 2016 par les dispositions de l'article
L. 226- 3 du code de l'action sociale et des familles qui précise :
« Le président du conseil départemental est chargé du recueil, du traitement et de
l'évaluation, à tout moment et quelle qu'en soit l'origine, des informations préoccupantes
relatives aux mineurs en danger ou qui risquent de l'être. Le représentant de l'État et l'autorité
judiciaire lui apportent leur concours.
Des protocoles sont établis à cette fin entre le président du conseil départemental, le
représentant de l'État dans le département, les partenaires institutionnels concernés et l'autorité
judiciaire en vue de centraliser le recueil des informations préoccupantes au sein d'une cellule
de recueil, de traitement et d'évaluation de ces informations.
L'évaluation de la situation d'un mineur à partir d'une information préoccupante est
réalisée par une équipe pluridisciplinaire de professionnels identifiés et formés à cet effet. […]
23
Il n’existe pas de direction départementale de la jeunesse spécifique au département de la Nièvre mais
une direction interdépartementale Nièvre-Yonne basée à Auxerre.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
61/153
Après évaluation, les informations individuelles font, si nécessaire, l'objet d'un
signalement à l'autorité judiciaire.
Les services publics, ainsi que les établissements publics et privés susceptibles de
connaître des situations de mineurs en danger ou qui risquent de l'être, participent au dispositif
départemental. Le président du conseil départemental peut requérir la collaboration
d'associations concourant à la protection de l'enfance. »
Le décret n° 2016-1476 du 28 octobre 2016 est venu préciser les conditions de
fonctionnement de la CRIP.
Les bilans d’activité annuels de la CRIP de la Nièvre, relativement bien documentés,
témoignent d’un fonctionnement régulier et important de cette instance. Néanmoins, les chiffres
produits dans ces comptes rendus se montrent parfois incertains
24
et gagneraient à être
consolidés, fiabilisés et mieux expliqués.
Le nombre des informations préoccupantes (IP) adressées à la CRIP chaque année varie
autour d’une moyenne de 1 280
25
. Cela représente environ 31 ‰ de la population des moins de
20 ans, ce qui placerait la Nièvre dans le haut de la fourchette des chiffres nationaux qui varient
entre 5 ‰ et 33 ‰ selon les départements ; cette comparaison doit toutefois être entendue à
titre purement indicatif compte tenu des grandes disparités constatées dans la comptabilisation
des IP.
Évolution du nombre annuel des signalements dans le département de la Nièvre
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Nb de signalements à la CRIP
1 322
1 433
1 227
1 173
1 184
1 356
Source : bilans d’activité de la CRIP
En 2017, 40 % des IP transmises à la CRIP proviennent des sites d’action médico-
sociale; la chambre observe en outre que 21 % des IP émanent de l’Éducation nationale, ce qui
traduit d’une part la qualité de la coopération avec ces services et d’autre part leur rôle majeur
en ce domaine ; le parquet, quant à lui, alimente la CRIP à hauteur de 8 % des signalements et
le service national d’accueil téléphonique pour l’enfance en danger (SNATED), par le biais de
son numéro d’appel 119, à hauteur de 5 %. La chambre relève également que 5 % des
informations préoccupantes ont été transmises par un autre département, signe d’une
collaboration effective des collectivités sur la question de la protection de l’enfance.
24
Erreurs dans les sommes, dans les pourcentages, données ne concordant pas d’un tableau à un autre,
etc.
25
Il y a lieu de souligner qu’à compter du 1
er
mai 2015, les saisines pour mineurs non accompagnés ne
sont plus comptabilisées dans ces statistiques.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
62/153
En 2017, 26 % des signalements relèvent d’un motif d’éducation défaillante, suivi par
les violences physiques et les violences psychologiques pour 17 % chacun et les négligences
lourdes pour 15 %.
En 2015
26
, sur les 1 068 dossiers ouverts, comportant 14 mineurs non accompagnés,
48 % ont fait l’objet d’une orientation administrative dont 11 % ont été ultérieurement classés
sans suite, 21 % ont fait l’objet d’une orientation judiciaire (assistance éducative), 10 % ont fait
l’objet d’une orientation au pénal, 11 % ont fait l’objet d’une orientation vers le SERMO ou la
PJJ, 9,5 % ont été orientés vers d’autres départements et 0,50 % restaient en cours d’évaluation.
Deux agents rattachés à la direction de la parentalité et de l’enfance sont chargés du
fonctionnement de la CRIP. La permanence téléphonique de la CRIP est assurée par le biais du
numéro d’appel du service national d’accueil téléphonique de l’enfance en danger (119) qui
transmet une fiche de signalement à la CRIP de la Nièvre.
En outre, un protocole départemental pour le recueil, le traitement et l’évaluation des
informations préoccupantes concernant les enfants en danger ou en risque de l’être a été signé
en décembre 2012 entre le président du conseil général, la préfète de la Nièvre, le président du
TGI de Nevers et le procureur de la République.
Le protocole départemental précise clairement que la cellule de recueil des informations
préoccupantes peut décider d’effectuer un signalement sans délai au procureur de la République
si les faits sont d’une extrême gravité ou de diligenter une évaluation auprès du chef de service
d’action médico-sociale correspondant ; à l’issue des évaluations, les orientations possibles
peuvent être un classement sans suite, la mise en place d’une mesure administrative ou une
saisine de l’autorité judiciaire.
Ce document rappelle aussi que la priorité est donnée à l’intervention administrative et
que l’autorité judiciaire n’intervient qu’à titre subsidiaire, en cas d’échec des mesures
administratives, en cas de danger manifeste ou encore lorsque les parents refusent d’adhérer
aux mesures administratives. Il précise les conditions de la saisine du procureur de la république
en rappelant que la cellule de recueil des informations préoccupantes saisit sans délai le parquet
lorsque l’enfant est en péril immédiat, est gravement atteint dans son intégrité physique ou
psychique ou victime d’un fait qualifiable pénalement.
Le protocole indique que le parquet identifie au sein de son service un ou des référents
qui sont les interlocuteurs privilégiés de la cellule de recueil des informations préoccupantes.
Le parquet informe la cellule du traitement réservé aux signalements qui lui sont transmis par
elle ou pour lesquels il a sollicité une évaluation et, pour ce faire, la CRIP met à disposition
durant les heures d’ouverture de l’institution un numéro de téléphone unique, un numéro de
télécopie et une adresse courriel.
Lorsque les allégations du mineur ou de son entourage ou lorsque l’évaluation d’une
situation révèlent que le mineur est victime de faits susceptibles d’une qualification pénale, la
cellule de recueil des informations préoccupantes doit en informer immédiatement le parquet.
26
Les données de 2016 et de 2017 ne sont pas utilisables compte tenu de leur manque de fiabilité.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
63/153
Le protocole précise enfin le partage de l’information entre professionnels et les
conditions de l’information des usagers et des détenteurs de l’autorité parentale.
Ce document a fait l’objet d’un avenant, également signé le 4 décembre 2012, relatif à
la prise en charge des mineurs isolés étrangers. Le protocole comporte en annexe un modèle de
fiche de transmission par enfant et un logigramme de procédure de fonctionnement de la cellule
de recueil des informations préoccupantes.
Quant au guide de traitement d’une information préoccupante au sein du conseil
départemental, il précise le rôle de la cellule de recueil et de traitement des informations
préoccupantes, le rôle du site d’action médico-sociale, les modalités de recueil de l’information
préoccupante, les situations pouvant être rencontrées à savoir : mineur ne bénéficiant d’aucune
mesure de protection au titre de la protection de l’enfance, mineur bénéficiant d’une AEMO,
mineur confié hors faits susceptibles d’être qualifiés pénalement ou avec faits susceptibles
d’être qualifiés pénalement. Le document détaille aussi la coordination avec d’autres
départements et la coordination entre les sites d’action médico-sociale.
La chambre constate que le traitement des informations préoccupantes nécessitant une
évaluation, un plan d’action ou un complément d’information s’appuie entièrement sur les sites
d’action médico-sociale qui jouent donc un rôle de tout premier plan en ce domaine.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
64/153
Logigramme de traitement des informations préoccupantes dans la Nièvre
Source : protocole départemental pour le recueil, le traitement et l’évaluation des informations
préoccupantes concernant les enfants en danger ou en risque de l’être
Le protocole d’accueil de nuit précédemment mentionné, signé en septembre 2011 soit
antérieurement aux guides de procédure, vient compléter le dispositif en indiquant que
l’orientation des mineurs signalés doit se faire en fonction de leur âge : les mineurs, âgés de
moins de 13 ans relèvent de la maison départementale de l’enfance et de la famille (MADEF),
les mineurs âgés de plus de 13 ans relèvent en alternance suivant un calendrier préétabli du
centre d’action éducative de la Protection judiciaire de la jeunesse et du foyer Alphonse
Bourgoin. Le dispositif est identique pour les accueils d’urgence les week-ends avec deux
solutions pour les mineurs de plus de 13 ans : la maison Hortense Bourgeois et le foyer
Alphonse Bourgoin.
Bien que le département de la Nièvre se soit doté d’un corpus de procédures et de
dispositifs susceptibles d’organiser l’entrée dans le dispositif de protection de l’enfance dans
de bonnes conditions, la chambre invite néanmoins la collectivité à actualiser ses procédures
afin que la CRIP procède à une analyse de premier niveau des cas qui lui sont signalés pour
déterminer le caractère réellement préoccupant de l’information transmise conformément aux
dispositions du décret précité n° 2016-1476 du 28 octobre 2016.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
65/153
La chambre constate que la qualité de la transmission d’information des autorités
judiciaires aux services de l’ASE en matière d'évaluation des situations, de suivi des
signalements et de degré d’exécution des décisions de justice est globalement correctement
assurée par les dispositifs mis en place par le département de la Nièvre, y compris pour les
situations d’urgence.
3.4.4.2
Une généralisation du projet pour l’enfant qui doit être envisagée à court terme
Le « projet pour l'enfant » a été institué par l’article 19 de la loi du 5 mars 2007 précitée
réformant la protection de l'enfance ; il consiste en une démarche d'accompagnement de l'enfant
et de sa famille.
Selon l’article L. 223-1-1 du CASF, chaque enfant qui bénéficie d’une prestation d’aide
sociale à l’enfance ou d’une mesure de protection judiciaire doit disposer d’un document unique
intitulé « le projet pour l’enfant » (PPE) ; ce projet est mis à jour sur la base des rapports de
situation (art L. 223-5 du CASF). Le contenu du projet pour l’enfant doit se référer au cadre
réglementaire, notamment au décret n° 2016-1557 du 17 novembre 2016 relatif au référentiel
fixant le contenu et les modalités d'élaboration du rapport de situation prévu à l'article L. 223- 5
du CASF.
Suite à la loi de 2016, le département ne s’est engagé que dans une mise en place
partielle du projet pour l’enfant, concernant les mesures administratives uniquement puisqu’il
y avait déjà auparavant une rencontre avec les parents pour la signature du contrat. En revanche,
la mise en place du PPE pour les mesures judiciaires n’est pas encore effective car elle nécessite,
selon le département, de revoir l’organisation et les moyens dédiés aux sites d’action médico-
sociale. La démarche de refonte de la politique enfance actuellement en cours intègre cette
question.
Si le nombre des PPE mis en
œ
uvre dans le département passe de 287 en 2012 à 375 en
2017, soit une progression de 31 %, la chambre observe toutefois qu’en 2017, 42 % seulement
des enfants pris en charge au titre de l’ASE bénéficient d’un PPE.
Évolution du nombre de PPE dans le département de la Nièvre
2012
2013
2014
2015
2016
2017
287
322
317
369
365
375
Source : département de la Nièvre
La chambre recommande dès lors au département de la Nièvre de mettre en place
pleinement le dispositif de projet pour l’enfant en le généralisant, conformément aux
dispositions en vigueur, à la fois aux bénéficiaires de mesures administratives et de mesures
judiciaires.
Recommandation n°
6 : La chambre recommande au département de la Nièvre de
mettre en place pleinement le dispositif « projet pour l’enfant » en le généralisant,
conformément aux dispositions en vigueur, à la fois aux bénéficiaires de mesures
administratives et de mesures judiciaires.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
66/153
3.4.4.3
Les délégations de l’autorité parentale et le suivi du délaissement
L’article L. 223-1 de code de l’action sociale et des familles dispose :
« Le président du conseil départemental met en place une commission pluridisciplinaire
et pluri-institutionnelle chargée d'examiner, sur la base des rapports prévus à l'article L. 223-5,
la situation des enfants confiés à l'aide sociale à l'enfance depuis plus d'un an lorsqu'il existe un
risque de délaissement parental ou lorsque le statut juridique de l'enfant paraît inadapté à ses
besoins. La commission examine tous les six mois la situation des enfants de moins de deux
ans. Sont associés à l'examen de la situation de l'enfant son référent éducatif et la personne
physique qui l'accueille ou l'accompagne au quotidien. La commission peut formuler un avis
au président du conseil départemental sur le projet pour l'enfant mentionné à l'article L. 223-1-
1. Cet avis est remis à chacune des personnes morales ou physiques auxquelles le projet pour
l'enfant est remis et au juge, lorsque celui-ci est saisi. Les membres de cette commission sont
soumis au secret professionnel, selon les modalités prévues aux articles L. 221-6 et L. 226-2-2.
Sa composition et son fonctionnement sont fixés par décret ».
Le département a indiqué qu’il n’a pas encore mis en place cette instance chargée
d’examiner la situation des enfants pour lesquels il existe un risque de délaissement parental ou
dont le statut juridique semble inadapté, faute de moyens humains suffisants pour la faire
fonctionner.
Les situations de ces enfants font cependant l’objet d’un examen conjoint entre le site
d’action médico-sociale dont ils dépendent et le service famille enfance du département. La
collectivité a précisé que chaque site d’action médico-sociale aborde la question lors de ses
réunions d’évaluation et la mentionne dans ses rapports d’activité annuels. Par ailleurs, comme
cela a déjà été souligné, la collectivité a mis en place un certain nombre de procédures destinées
à suivre le parcours des mineurs concernés : guide de procédure pour le traitement des fugues,
guide de procédure relatif aux conditions de tenue des réunions de synthèse, référentiel relatif
aux aides éducatives à domicile, guide de procédure relatif aux incidents au domicile d’un
assistant familial.
La chambre rappelle néanmoins au département de la Nièvre que la mise en
œ
uvre d’une
telle commission pluridisciplinaire et pluri-institutionnelle est, depuis 2016, une obligation
légale à laquelle il doit se conformer.
Elle prend acte du fait que le département de la Nièvre s’est engagé, au cours du
contrôle, à mettre en place cette commission dès janvier 2020.
Recommandation n°
7 : La chambre recommande au département de la Nièvre de
mettre en place dès 2020 la commission pluridisciplinaire et pluri-institutionnelle
prévue par l’article L. 223-1 du code de l’action sociale et des familles afin d'examiner
la situation des enfants confiés à l'aide sociale à l'enfance depuis plus d'un an lorsqu'il
existe un risque de délaissement parental ou lorsque le statut juridique de l'enfant
paraît inadapté à ses besoins.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
67/153
3.4.4.4
La sortie du dispositif
Le département indique mettre en
œ
uvre, en ce qui concerne la sortie du dispositif, le
contrat jeune majeur qui permet aux jeunes confiés à l'aide sociale à l'enfance de prolonger les
aides dont ils bénéficient pendant leur minorité. L’aide accordée par la collectivité dans ce cadre
peut prendre plusieurs formes telles que le soutien éducatif, l'hébergement, le soutien
psychologique et éducatif, l'allocation financière. Ce sont environ 200 000
€
qui sont consacrés
chaque année à ces aides.
Le département de la Nièvre suit chaque année environ 90 jeunes majeurs de 18 à 21
ans via les contrats jeunes majeurs ; ce qui représente, au regard des chiffres nationaux, un
nombre non négligeable de prises en charge à la sortie du dispositif.
Évolution du nombre de contrats jeunes majeurs
passés par le département de la Nièvre
Nombre de contrats jeunes
majeurs au 31/12
2012
80
2013
114
2014
127
2015
93
2016
97
2017
92
Source : département
Plus généralement, le département a indiqué qu’il ne disposait pas de données suivies et
régulières sur le devenir des enfants à la sortie du dispositif de protection de l’enfance. La
chambre recommande à la collectivité de se doter d’un tel suivi statistique.
Dans les réponses apportées au cours du contrôle, l’ordonnateur insiste sur l’aspect
qualitatif des données à recueillir, qui ne pourra être appréhendé qu’au travers d’une étude
longitudinale sur l’accès à l’autonomie après un placement. Le plan pauvreté, dont un volet
porte sur les sorties sèches de l’ASE, devrait aider le département dans cette démarche.
Recommandation n°
8 : La chambre recommande au département de la Nièvre de
mettre en place dès 2020 un dispositif de suivi des jeunes sortis du dispositif de
protection de l’enfance.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
68/153
3.4.5
Les mesures de placement mises en place par le département de la Nièvre : la
gestion de l’offre
3.4.5.1
Une priorité aux placements en famille d’accueil
En moyenne, entre 2012 et 2017, le département de la Nièvre a pris en charge chaque
année 828 enfants au titre de l’ASE. Le nombre total d’enfants placés à ce titre en fin d’année
augmente de 12 % entre 2012 et 2017, ce qui représente une variation moyenne annuelle de
2 %. Entre 2013 et 2017, la progression est de 9 %, un peu moins importante que celle observée
au plan national qui est de 10 %
27
.
Évolution des mesures de placement selon leur nature
Situation au 31 décembre de chaque année
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2017/
2012
Pupilles de l'État
3
3
3
2
9
8
167 %
Accueil provisoire des mineurs (AP)
104
110
126
111
96
89
-14 %
Accueil provisoire des jeunes majeurs
80
114
127
93
97
92
15 %
Total mesures administratives (MA)
187
227
256
206
202
189
1 %
Délégation de l'autorité parentale à
l'ASE (DAP)
8
7
0
ND
22
20
150 %
Tutelle de l'État déférée à l'ASE
20
23
17
12
25
39
95 %
Placements à l'ASE par le juge des
enfants
582
564
543
564
606
648
11 %
Total des mesures judiciaires (MJ)
610
594
560
576
653
707
16 %
Total des placements hors placements
directs (MA+MJ)
797
821
816
782
855
896
12 %
Placement par le juge auprès d'un tiers
digne de confiance financé par l'ASE
39
42
47
49
50
45
15 %
Placement par le juge auprès d'un
établissement ou service financé par
l'ASE
3
2
2
2
2
2
-33 %
Total des placements directs par le
juge
42
44
49
51
52
47
12 %
Total des mesures d'accueil
839
865
865
833
907
943
12 %
Source : département
Le nombre des premières admissions a augmenté de 20 % sur la période entre 2012 et
2017, passant de 294 en 2012 à 353 en 2017. La progression des placements en fin d’exercice
est significativement plus importante que celle des mesures de placement prononcées sur
l’année, ce qui signifie qu’il y a plus d’enfants qui entrent dans le dispositif qu’il n’en sort.
27
Source : DREES – Études et résultats - n° 1090 octobre 2018.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
69/153
Évolution des premières admissions à l’ASE
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2017/
2012
294
316
311
269
323
353
20 %
Source : département
En 2017, les mesures administratives représentent 24 % du total des mesures de
placement et les mesures judiciaires 67 % ; cette répartition nivernaise s’éloigne légèrement de
celle constatée au plan national qui est de 19 % pour les mesures administratives et 72 % pour
les mesures judiciaires ; les mesures judiciaires sont donc relativement un peu moins
nombreuses dans la Nièvre
28
.
Le nombre des placements directs progresse de 7 % dans le département de la Nièvre
alors qu’il diminue de 6 % au plan national, ce qui constitue également une particularité locale.
Le département de la Nièvre privilégie de manière très évidente les placements en
familles d’accueil qui, sur la période 2012 à 2017, représentent 78 % du nombre total des
placements d’enfants pris en charge par l’ASE. À titre de comparaison, en 2017, sur l’ensemble
du territoire national, l’hébergement en familles d’accueil représente 47 % des modes de
placement
29
. La collectivité a d’ailleurs renforcé cette orientation puisqu’entre 2012 et 2017, le
nombre des hébergements en établissements diminue de 8 % alors que celui des placements en
familles progresse de 15 %.
Évolution des modes de placement des enfants accueillis à l’ASE dans la Nièvre
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2017/
2012
Nb de placement en familles
d'accueil
600
598
677
629
697
690
15 %
%
des
placements
en
familles d'accueil
75 %
73 %
83 %
80 %
82 %
77 %
Nb
de
placements
en
établissement
164
169
108
134
139
151
-8 %
%
des
placements
en
établissements
21 %
21 %
13 %
17 %
16 %
17 %
Nb de placements autres
modes
33
54
31
19
19
55
67 %
% des placements autres
4 %
7 %
4 %
2 %
2 %
6 %
Nb total de placements
797
821
816
782
855
896
12 %
Source : département de la Nièvre
28
Source : DREES – Études et résultats - n° 1090 octobre 2018.
29
Idem
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
70/153
Le nombre des placements hors département ne représente, en 2017, que 2 % de
l’ensemble des placements ; leur nombre a fortement baissé du fait de l’arrêt des placements
dans des familles extérieures au département depuis 2014.
Évolution des placements hors du département de la Nièvre
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Nb de placement hors département
en familles
26
23
0
0
0
0
Nb de placements hors département
en établissement
16
16
10
10
12
15
Nb de placements hors département
autres modes
6
5
5
5
3
0
Nb
total
de
placements
hors
département
48
44
15
15
15
15
Source : département de la Nièvre
Le département indique assumer seul la gestion de l’offre de placement ; en particulier,
les instances judiciaires n’ont pas connaissance des disponibilités en places et confient donc les
jeunes au département, sans autre indication. Le département précise qu’il a toujours donné
suite aux ordres de placement même si ce fut parfois difficile.
L’article L. 221-2 alinéa 2 du CASF dispose, que « Le département doit en outre
disposer de structures d'accueil pour les femmes enceintes et les mères avec leurs enfants ». Il
est par ailleurs précisé à l’article L. 222-5 du même code, que sont prises en charge par l’ASE
« les femmes enceintes et les mères isolées avec leurs enfants de moins de trois ans qui ont
besoin d’un soutien matériel et psychologique ».
Évolution du nombre de femmes enceintes et de mères isolées
prises en charge au titre de l’ASE au 31 décembre de chaque année
2012
2013
2014
2015
2016
2017
29
21
24
24
47
41
Source : département de la Nièvre
D’une manière générale, le département considère que l’offre d’accueil est encore
insuffisante sur son territoire. En effet, toutes les places existantes ne sont pas ouvertes à tous
les enfants et toutes les tranches d’âge. Cette insuffisance serait, selon la collectivité,
particulièrement flagrante en ce qui concerne les enfants de moins de trois ans. Le département
souligne de plus que la demande concernant l’accueil d’adolescents est en augmentation.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
71/153
3.4.5.2
L’agrément, la gestion des assistants familiaux et le suivi des enfants en famille
d’accueil
Le département de la Nièvre a accordé, à la fin de l’année 2017, un peu plus de mille
agréments d’assistants familiaux ; le nombre des agréments a progressé de 7 % entre 2012 et
2017. Le nombre d’agréments nouveaux accordés chaque année varie autour de 24. En
revanche, le nombre de contrats d’accueil progresse de manière sensible, passant de 694 en
2012 à 813 en 2017, soit une augmentation de 17 %, après avoir presque atteint 900 en 2016.
Évolution des effectifs d’assistants familiaux dans la Nièvre
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Nombre total d’agréments au 31/12
de l’année
949
999
1 028
1 035
1 058
1 011
Nombre de contrats de travail nouveaux
signés dans l’année
24
37
10
26
20
25
Nombre de contrats d’accueil au 31/12
de l’année
694
835
812
877
899
813
Nombre d’assistants familiaux en exercice
au 31/12 de chaque année
313
325
307
308
302
NC
Nombre d’enfants confiés au 31/12
de chaque année
590
560
550
571
640
NC
Nombre moyen d’enfants par assistant
familial au 31/12 de chaque année
1,9
1,7
1,8
1,9
2,1
NC
Source : bilans sociaux
Le nombre moyen d’enfants par assistant familial est passé de 1,88 en 2012 à 2,12 en
2016, après avoir atteint son niveau le plus bas en 2013 avec 1,72 enfants par assistant.
Les enfants en familles d’accueil et les assistants familiaux font l’objet d’un certain
nombre de mesures et de dispositifs de suivi. Ainsi, les assistants familiaux rencontrent
régulièrement le référent ASE, la psychologue ainsi que tous les autres professionnels
intervenant dans la prise en charge du mineur. L’assistant familial doit rendre compte au
référent ASE et au cadre ASE des difficultés, des évolutions de la situation et des observations
faites.
Les assistants familiaux sont également associés aux instances de réflexion liées à
l’enfant qui leur est confié. Le mineur est rencontré par son référent soit au bureau soit chez
l’assistant familial. Les observations faites par l’assistant familial tout au long de la mesure de
placement sont communiquées au référent éducatif et intégrées dans le rapport éducatif qui sera
adressé au décideur selon la mesure. L’assistant familial peut également solliciter le
psychologue. Les assistants familiaux peuvent bénéficier de temps de réflexion dans le cadre
de l’analyse de la pratique mis en place par l’institution et de temps d’échanges avec le cadre
référent. L’ensemble de ces modalités sont définies dans le cadre du projet pour l’enfant.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
72/153
Le département ne dispose pas d’un suivi spécifique des enfants victimes d’un handicap
pris en charge au titre de l’ASE.
Si la collectivité n’a pas non plus mis en place un suivi spécifique du nombre de séjours
de rupture
30
, elle indique toutefois que la décision repose sur les directrices parentalité enfance
et du développement social qui décident en fonction de la nature et bien fondé du projet pour
l’enfant, de l’habilitation de la structure et du coût de la mesure.
La chambre relève que la rémunération des assistants familiaux dans l’attente qu’un
enfant leur soit confié, prévue à l’article L. 421-15 du CASF, est en forte baisse entre 2012 et
2017 ; ce qui traduit plutôt une bonne corrélation entre le nombre de postes d’assistants
familiaux et celui des enfants confiés.
Évolution du compte 64123 (indemnités d’attente)
En
€
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2017/
2012
Compte 64123
68 562
71 258
59 589
46 502
38 309
33 208
-52 %
Source : comptes de gestion 2012 à 2016 et compte administratif pour l’année 2017
Le département indique ne pas avoir rencontré, jusqu’à une date toute récente, de
difficultés particulières de recrutement des assistants familiaux. Toutefois, le bilan social de
2016 mentionne une problématique de vieillissement des assistants familiaux qui fait que les
agents âgés de 55 ans et plus représentent 44 % de l’effectif et ont en garde 48 % des enfants
confiés. L’âge médian des assistants familiaux se situe entre 55 et 59 ans. Le problème du
vieillissement des effectifs d’assistants familiaux se pose donc avec une certaine acuité.
Pyramide des âges des assistants familiaux au 31 décembre 2016
Source : bilan social 2016
30
Les séjours de rupture reposent sur le concept d’un éloignement temporaire nécessaire, de quelques
jours à plusieurs mois, pour des jeunes dont la situation justifie une rupture avec leur environnement actuel.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
73/153
La collectivité estime que l’offre en familles d’accueil est actuellement « tendue » pour
plusieurs raisons ; du fait de l’augmentation du nombre d’enfants confiés ; par suite de la
complexification du profil des mineurs accueillis qui nécessite des compétences particulières ;
du fait du vieillissement du profil des assistants familiaux avec des départs à la retraite
remplacés par des jeunes professionnels correspondant à une offre d’accueil plus restreinte du
fait d’un manque d’ancienneté. La montée en charge des MNA qui sont placés en famille
d’accueil pendant la mise à l’abri a également contribué à aggraver cette situation. Enfin, le
déficit de réponse en pédopsychiatrie explique que certaines familles interrompent leur
activité ; le département constate que les problématiques des mineurs accueillis en placement
familial sont de plus en plus lourdes avec parfois de graves troubles du comportement.
Le département a, dans ce contexte, organisé une action de sensibilisation sur le secteur
du Morvan, par le biais des sites d’action médico-sociaux, au travers d’une journée intitulée
« clés pour l’emploi » qui comportait un atelier consacré aux assistants familiaux.
Par ailleurs, le département dispose, depuis février 2017, d’un guide de présentation du
métier d’assistant familial. La chambre relève le caractère particulièrement pédagogique de ce
document.
L’obligation de formation des assistants familiaux est bien mise en
œ
uvre par le
département de la Nièvre depuis 2008. Les assistants familiaux bénéficient en effet de la
formation initiale obligatoire de 240 heures qui doit être réalisée dans les trois ans suivant le
premier contrat de travail ; les assistants familiaux sont formés par l'IRTESS Bourgogne dans
le cadre d'un marché spécifique. Les assistants familiaux sont également intégrés dans des
groupes d'analyse des pratiques professionnelles d’une durée de trois heures par mois ; enfin,
ils bénéficient des formations mises en place par le CNFPT ; ainsi 28 assistants familiaux ont
sollicité ces formations en 2015, 69 en 2016, 42 en 2017, correspondant respectivement à 149
jours, 278 jours et 146 jours de formation de perfectionnement.
3.4.5.3
Une offre de placement en établissement supérieure à la moyenne nationale
confortée par une maison départementale de l’enfance et de la famille
La Nièvre affichait au 31 décembre 2017 un nombre de places en établissements de 6,1
pour 1 000 jeunes de moins de 21 ans, inférieur à la moyenne de la Bourgogne-Franche-Comté
qui s’élève à 7,4 mais supérieur au chiffre de la France métropolitaine qui est de 4,5
31
.
31
Source : INSEE.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
74/153
L’offre de placement en établissement au 31 décembre 2017
Établissements Nièvre
Gestionnaire
Nb total
de places
Places
Nièvre
MADEF Foyer de l’Enfance (3-18 ans)
Conseil
départemental
51
51
MADEF Pouponnière (0-3 ans)
Conseil
départemental
6
6
MECS Alphonse Bourgoin (14-21 ans)
Association
18
18
MECS Hortense Bourgeois (6-18 ans)
Association
18
18
Placement Familial Hortense Bourgeois (0-18 ans)
Association
45
45
Village d’Enfants Pierre et Paule Saury (3-18 ans)
Association
112
39
La Maison d’enfants de Champrieux à Brassy (6-18 ans)
Association
20
12
Lieu de Vie Onlay - Domaine de La Rivière (13-21 ans)
Association
6
6
Centre parental
Association
30
30
Total
offre
d’hébergement
dans
des
établissement
dépendant du département
306
225
Unité éducative d’hébergement diversifié
PJJ
20
20
TOTAL offre hébergement en établissement
326
245
Source : département de la Nièvre
La Nièvre dispose d’une maison départementale de l’enfance et de la famille (MADEF)
d’une capacité de 56 places au total, de deux maisons d’accueil à caractère social (MECS)
32
pour un total de 36 places, d’un centre de placement familial de 45 places, d’un village d’enfants
de 112 places qui accueille 39 enfants placés par le département de la Nièvre, d’une maison
d’enfants de 12 places, d’un lieu de vie de six places et d’un centre parental de 30 places. La
capacité totale sous l’autorité du département est donc de 245 places auxquelles s’ajoutent les
places de l’unité éducative gérée directement par les services de protection judiciaire de la
jeunesse (PJJ).
Les établissements d’accueil sont plutôt localisés dans la partie médiane de la Nièvre et
autour de Nevers ; le nord et le sud du territoire en sont dépourvus.
32
Les MECS sont des établissements sociaux ou médico-sociaux, spécialisés dans l'accueil temporaire de
mineurs en difficulté. Ils fonctionnent en internat complet ou en foyer ouvert (les enfants sont alors scolarisés ou
reçoivent une formation professionnelle à l’extérieur). Les MECS sont soit des structures privées gérées par des
associations ou des fondations, soit des établissements publics. Les MECS relèvent de la compétence du Conseil
départemental, qui donne l'habilitation pour recevoir des enfants relevant de l'Aide Sociale à l'Enfance (ASE). Les
MECS sont également financées par le conseil départemental, par le biais du prix de journée.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
75/153
Localisation des structures d’accueil de la Nièvre
Source : département de la Nièvre
Le département de la Nièvre connait de manière précise l’évolution du coût à la place
ou du prix de journée en établissement d’accueil. En revanche, il ne compare pas ces données
avec les autres modes de prise en charge, notamment avec le placement en familles d’accueil.
Évolution du prix de journée dans les différentes structures
d’accueil financées par le département de la Nièvre
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2017/
2012
Champrieux/Brassy
219
€
222
€
243
€
234
€
236
€
248
€
13 %
Hortense Bourgeois (MECS)
80
€
177
€
185
€
186
€
192
€
197
€
9 %
Foyer Alphonse Bourgoin
186
€
183
€
200
€
203
€
203
€
204
€
9 %
Moyenne MECS
195
€
194
€
209
€
207
€
210
€
216
€
11 %
Village d’enfants
142
€
145
€
149
€
159
€
176
€
176
€
24 %
Hortense Bourgeois
192
€
131
€
135
€
113
€
124
€
121
€
-37 %
CPHU
65
€
66
€
67
€
67
€
67
€
62
€
-6 %
Lieux de vie
153
€
153
€
154
€
156
€
157
€
158
€
3 %
SAEMO
11
€
11
€
11
€
11
€
12
€
12
€
7 %
Source : département de la Nièvre
La MADEF regroupe une section pouponnière de six places, une section foyer de
l'enfance de 51 places (trois unités de 12 places, une unité de sept places et une de huit places),
un centre de visite pour la réalisation des visites parents/enfants et deux services de soutien à la
parentalité. Elle est implantée sur deux sites.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
76/153
En 2016, l’activité de la MADEF a représenté 21 678 journées, dont 71 % en section
foyer de l’enfance, 19 % au centre parental et 9 % en section pouponnière. Le nombre des
journées des appartements de pré autonomie a été de 102, en forte baisse du fait de la fermeture
de cette unité cette année-là.
La chambre observe que le nombre des journées d’accueil de la MADEF, qui mesure
son activité globale, diminue de 33 % entre 2012 et 2016 ; le choix de ne plus maintenir le
dispositif d’appartements de pré-autonomie n’explique pas complètement la baisse du niveau
de l’activité puisque les journées du foyer, de la pouponnière et du centre parental affichent
toutes une nette tendance à la baisse.
Évolution activité de la MADEF exprimée en nombre de journées
33
2012
2013
2014
2015
2016
2016/
2012
Foyer
19 409
17 929
17 402
15 012
15 496
-20 %
Pouponnière
2 134
2 494
1 967
1 989
1 973
-8 %
Centre parental
8 613
8 540
5 337
6 027
4 107
-52 %
Sous total foyer, pouponnière et centre
parental
30 156
28 963
24 706
23 028
21 576
-28 %
Appartements de pré-autonomie
2 184
2 374
2 055
1 164
102
-95 %
Total MADEF
32 340
31 337
26 761
24 192
21 678
-33 %
Source : Rapport d’activité de la MADEF 2016
La chambre observe aussi que, bien que l’activité de la MADEF diminue entre 2012 et
2016, les charges de fonctionnement de la structure passent de 4,46 M
€
à 4,69 M
€
, soit une
hausse de 5 % ; en 2017, les charges de fonctionnement de la MADEF sont de 4,63 M
€
. Le
département explique pour partie cette hausse des frais de fonctionnement de la MADEF par
l’augmentation des taux d’encadrement conformément à l’évolution de la réglementation.
Le personnel de la MADEF comprend en 2017 94 agents répartis en 7 postes
administratifs, 21 agents des services de soins et médicotechniques, 2 psychologues,
40 personnels socio-éducatifs et 24 agents ouvriers et techniques.
Sur 167 demandes d’admission formulées en 2016 pour le foyer et la pouponnière, 80
(47,9 %) ont été satisfaites dont 28 % le jour même, 16 % dans un délai de 48 heures, 45 %
dans un délai supérieur à 48 heures et 11 % à l’issue d’une visite de préadmission. Plus de la
moitié des admissions ne sont donc pas réalisées dans un contexte d’urgence et s’effectuent
dans un délai supérieur à 48 heures ; cela s’explique par le calendrier judiciaire, les sites
d’actions médico-sociales anticipant les audiences où un placement est préconisé, et, à la marge,
par les demandes d’admission pour des accueils provisoires, ceux-ci étant anticipés.
33
Le département a indiqué que l’année 2017 n’a pas donné lieu à un rapport d’activité en l’absence de
directeur.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
77/153
Cinquante des 87 demandes non satisfaites n’ont pu l’être faute de places disponibles
au moment de la demande. Trente-quatre demandes n’ont pas été finalisées car une solution
familiale a été trouvée, ou une orientation vers une famille d’accueil privilégiée, ou en raison
de la fugue du mineur au moment de la demande ou encore d’une orientation, souhaitée, vers
un autre établissement. La MADEF a donné un avis défavorable à trois demandes du fait de la
problématique délinquante d’un adolescent, de l’état psychiatrique d’un autre et des fugues
répétées d’un enfant.
En 2016 également, la MADEF a été sollicitée à 26 reprises pour des demandes
d’accueil au centre parental. Sur la totalité des demandes d’admission formulées, onze ont pu
aboutir et ont concerné un couple, neuf parents isolés et une mineure avec, au total, dix enfants
dont trois confiés à l’ASE. Sur les quinze demandes sans suite, cinq proviennent du refus des
parents, cinq n’ont pas été finalisées par le site médico-social, (deux du fait d’une absence de
place disponible, trois du fait de contre-indications), deux ont été réorientées vers un autre
dispositif et une n’a pu aboutir pour raisons pathologiques.
Le département considère que l’offre d’accueil à la MADEF n’est plus adaptée aux
besoins des mineurs actuellement confiés à l’ASE, que ce soit de par la taille des unités de vie
du site Berrier ou au regard de la configuration des locaux du site Clairefontaine. Un projet de
construction d’un nouvel établissement départemental est en cours d’élaboration.
Le département a indiqué que la plupart des établissements accueillant des mineurs
confiés respectent l'obligation d'instaurer un conseil de vie sociale, en application des
dispositions de la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002. Celui-ci se réunit en moyenne une fois par
mois et son contenu et ses représentants varient selon le type d'établissement ; en effet, certains
ont fait le choix d'intégrer des enfants élus par leurs pairs alors que d'autres associent la totalité
des enfants pris en charge.
3.4.6
Une progression très significative des mesures éducatives
Le nombre total d’enfants bénéficiant de mesures éducatives est passé de 474 au
31 décembre 2012 à 647 au 31 décembre 2017, ce qui représente une augmentation significative
de 80 %. Le nombre total des premières admissions aux mesures éducatives enregistrées dans
l’année a, quant à lui, progressé de 20 % sur la période considérée, ce qui signifie très
clairement, là-encore, que le nombre des admissions est supérieur à celui des sorties du
dispositif.
Les aides éducatives à domicile (AED) représentent 42 % du total des mesures
éducatives accordées sur la période 2012 à 2017 et les aides éducatives en milieu ouvert
(AEMO) 58 %. Ces dernières concernent uniquement des mineurs, le département ayant
indiqué qu’il n’avait pas pris en charge d’AEMO pour les jeunes majeurs sur cette période.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
78/153
Évolution du nombre des mesures éducatives entre 2012 et 2017
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2017/
2012
AED premières admissions
170
193
142
227
177
124
-27 %
AED nb au 31/12
146
233
192
212
278
219
50 %
AEMO premières admissions
197
225
263
217
225
315
60 %
AEMO nb au 31/12
328
341
401
365
381
428
30 %
Total
mesures
éducatives
premières admissions
367
418
405
444
402
439
20 %
Total mesures éducatives nb
au 31/12
474
574
593
577
659
647
80 %
Source : département
La chambre observe une progression beaucoup plus importante des AED, au 31/12 de
chaque année, que des AEMO. Plusieurs éléments peuvent expliquer cette différence : d’une
part, le département a créé neuf places d’éducateurs de prévention pour répondre au besoin
d’interventions, de manière plus précoce, auprès des familles et des jeunes ; par ailleurs, le délai
de mise en
œ
uvre d’une AEMO par le SERMO est en moyenne d’un mois et de manière
transitoire les éducateurs du département continuent d'intervenir au domicile des parents sous
forme d’une AED afin d’éviter la dégradation de la situation et le placement.
La chambre observe également que le nombre des premières admissions en AED
diminue de 27 % entre 2012 et 2017. Cette évolution s’explique, selon le département, par la
tension qui existe sur le champ de la protection de l’enfance sur tous les paramètres (IP,
placements, visites médiatisées, déficit de réponses en pédopsychiatrie, MNA…) qui oblige la
collectivité à confier des mesures de protection aux éducateurs de prévention. Ils sont de facto
moins disponibles pour réaliser leurs missions de prévention.
Le département fait réaliser l’ensemble des mesures éducatives administratives à
domicile par les professionnels de la collectivité alors que les mesures d’aide éducative en
milieu ouvert judiciaires sont déléguées à l’association Sauvegarde 58, qui les réalise, via le
SAEMO, service habilité par le département et la PJJ.
3.4.7
De plus en plus d’aides financières accordées aux familles et aux jeunes majeurs
Le nombre des aides financières accordées aux familles chaque année progresse de 23 %
entre 2012 et 2017 et le nombre de bénéficiaires d’au moins une aide augmente de 43 %.
Pour ce qui concerne les aides financières aux jeunes majeurs, si leur nombre annuel
augmente fortement, celui des bénéficiaires d’au moins une aide baisse sensiblement.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
79/153
Évolution du nombre des aides financières accordées par le département
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2017/
2012
Aides financières
accordées aux
familles pour mineurs
au titre de l’ASE
Aides
accordées
dans année (*)
422
395
524
553
556
521
23 %
Bénéf. au moins 1
aide dans année (*)
364
395
425
442
556
521
43 %
Aides financières
accordées aux jeunes
majeurs
Aides
accordées
dans année (*)
251
934
967
791
783
820
227 %
Bénéf. au moins 1
aide dans année (*)
97
129
143
135
138
73
- 25 %
(*) A titre d’exemple, si un jeune majeur a bénéficié de quatre aides au cours de l’année, cela sera compté quatre
fois au titre du nombre d’aides dans l’année et une fois au titre des bénéficiaires
Source : département
Les aides financières accordées par le département de la Nièvre concernant les enfants
relevant du service de l’ASE sont constituées d’allocations mensuelles d’habillement (entre
41
€
et 54
€
selon l’âge de l’enfant), d’allocations mensuelles d’argent de poche (entre 13
€
et
38
€
selon l’âge de l’enfant), d’allocations pour cadeaux de Noël (versées en novembre - entre
18
€
et 31
€
selon l’âge), d’allocations de fournitures scolaires versées en une seule fois au mois
d’août (entre 48
€
et 560
€
selon le degré de scolarisation), d’une indemnité d’entretien versée
au tiers digne de confiance d’un montant de 12,5
€
par jour, d’une allocation d’adoption
équivalente au versement d’une année de l’indemnité d’entretien.
Évolution des aides financières accordées par le département au titre de l’ASE
En euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Allocation
d’habillement
315 506
€
325 467
€
316 221
€
311 747
€
326 710
€
330 995
€
Allocation d’argent de
poche (65111)
147 395
€
156 800
€
148 678
€
145 890
€
152 960
€
152 171
€
Allocation cadeaux de
Noël (65111)
14 372
€
15 490
€
14 024
€
14 736
€
15 891
€
15 401
€
Allocation fournitures
scolaires
(65111 uniquement)
45 739
€
48 837
€
44 894
€
44 463
€
45 937
€
45 525
€
Indemnité journalière
(012-64121)
2 331 850
€
2 483 622
€
2 486 324
€
2 331 253
€
2 643 253
€
2 754 254
€
Source : département de la Nièvre
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
80/153
3.4.8
Un volume global de dépenses d’aide sociale à l’enfance qui progresse de 20 %
en cinq ans
Le coût global de la protection de l’enfance, pour le département de la Nièvre, a
augmenté de 20 % sur la période considérée, passant de 29,19 M
€
en 2012 à 35,02 M
€
en 2017.
Il représente, en 2017, 15 % des charges de gestion courante du département.
Les mesures administratives d’accompagnement en économie sociale et familiale sont
réalisées par des agents de la collectivité départementale. Onze conseillères en économie sociale
et familiale assurent ces mesures ainsi que les mesures d’accompagnement social lié au
logement (ASLL) et les mesures d’accompagnement social personnalisé (MASP) sans gestion
des prestations.
Les mesures d’aide judiciaire à la gestion du budget familial sont réalisées par l’UDAF
et financées par l’organisme versant la prestation sociale faisant l’objet de la mesure dont le
montant est le plus élevé.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
81/153
Évolution des dépenses de protection de l’enfance entre 2012 et 2017
En milliers d’euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2017/
2012
Allocations mensuelles
196
228
266
242
268
265
35 %
Actions Éducatives à domicile
0
0
0
0
0
0
Rémunération assistants familiaux
13 850
16 337
17 208
16 476
17 254
17 685
28 %
MADEF
4 301
4 947
3 034
4 794
4 500
4 355
1 %
Frais de gestion
Comptabilisé dans la masse salariale
Frais de transport
628
572
619
627
749
724
15 %
Contentieux
7
10
16
11
25
10
43 %
Sous Total gestion directe (hors
AED)
18 982
22 094
21 143
22 150
22 796
23 039
21 %
6522
Accueil familial
318
332
347
383
398
394
24 %
6523
Frais d'hospitalisation
16
2
7
652411
Foyers de l’enfance, centres
et hôtels maternels
754
708
721
862
902
1 072
42 %
652412
Maisons d’enfants à
caractère social
5 624
5 253
5 262
4 952
5 925
5 723
2 %
652413
Lieux de vie et d’accueil
451
460
517
456
490
495
10 %
652414
Foyers de jeunes
travailleurs
30
45
50
48
13
7
-77 %
652415
Établissements scolaires
66
62
67
70
83
80
21 %
652416
Services d’aide éducative
en milieu ouvert et à domicile
1 910
1 838
1 958
1 957
2 099
2 155
13 %
652418
Autres
885
1 812
2 099
2 151
1 981
2 013 127 %
65211 frais scolarité
159
50
76
54
37
40
-75 %
Sous Total gestion externe
10 213
10 560
11 097
10 933
11 930
11 986
17 %
Total (hors AED)
29 195
32 654
32 240
33 083
34 726
35 025
20 %
Source : département de la Nièvre
La rémunération des assistants familiaux représente, à elle seule, la moitié des dépenses
de protection de l’enfance. La charge de rémunération des assistants familiaux augmente en
effet de 28 % sur la période considérée, passant de 13,85 M
€
en 2012 à 17,69 M
€
en 2017. La
collectivité explique essentiellement cette progression par l’augmentation du nombre des
placements. Cette tendance devrait d’ailleurs se poursuivre ; ainsi, le département a indiqué
qu’entre 2017 et 2018 le nombre de jours-enfants payés a progressé de 6 %, le nombre des
enfants accueillis au moins une fois par mois et celui des enfants au dernier jour du mois ont
augmenté de 5 %, et le nombre de suivis de mineurs non accompagnés a augmenté de 33 % ;
de ce fait, le nombre des agents payés a progressé de 7 % en 2018.
Les dépenses liées aux maisons d’enfants à caractère social constituent le second poste
des charges de l’ASE (16 %), suivies par les frais de fonctionnement de la MADEF (12 %), par
les dépenses relatives à l’AEMO (6 %) et aux foyers de l’enfance (3 %) dont le coût a fortement
progressé au cours des dernières années.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
82/153
3.4.9
Les conditions d’accueil des mineurs non accompagnés dans la Nièvre
3.4.9.1
Le contexte général de l’accueil des mineurs non accompagnés
Les mineurs non accompagnés relèvent, comme les autres mineurs en danger, de la
protection de l’enfance qui n’opère pas de distinction entre les enfants en fonction de leur
nationalité. Le nombre de mineurs non accompagnés évalués comme tels et pris en charge par
les départements a augmenté au cours des dernières années : en 2017, 14 908 mineurs non
accompagnés ont intégré l’aide sociale à l’enfance des départements contre 2 555 en 2013. Or,
ces chiffres ne retracent pas le nombre de personnes qui se sont présentées aux départements et
qui ont fait l’objet d’une mise à l’abri et d’une évaluation de minorité et d’isolement, les deux
critères préalables à la reconnaissance du statut de mineur non accompagné.
La prise en charge des mineurs non accompagnés se distingue de celle des enfants
traditionnellement suivis par les services de l’aide sociale à l’enfance du fait des conditions de
leur entrée dans le dispositif - avant toute décision, ils doivent faire l’objet d’une mise à l’abri
et d’une évaluation - mais aussi du fait des difficultés à déterminer leur âge, les documents
d’état civil détenus par les MNA étant souvent absents ou déficients.
3.4.9.2
Une augmentation très importante et récente du nombre de mineurs non
accompagnés pris en charge par le département de la Nièvre
Le nombre des mineurs non accompagnés qui arrivent dans la Nièvre connait, depuis
2016, une croissance importante, tout particulièrement au cours de l’année 2018 : alors que le
département en prenait en charge (mise à l’abri et accueil éventuel) largement moins d’une
centaine jusqu’en 2015, leur nombre est passé à 122 en 2016, puis à 135 en 2017 pour atteindre
501 en 2018.
Évolution du nombre des MNA accueillis dans la Nièvre
Le nombre de MNA admis à un accueil d’urgence et qui ont quitté cet accueil avant la
fin de la phase d’évaluation de leur minorité et de leur situation demeure relativement faible et
66
53
122
135
501
0
100
200
300
400
500
600
2014
2015
2016
2017
2018
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
83/153
ne représente que 4 % seulement du nombre mineurs non accompagnés arrivés dans le
département.
Le nombre des décisions de prise en charge positives prononcées par le président du
conseil départemental, après évaluation, a lui aussi fortement augmenté ; alors qu’il n’a pas
dépassé 60 sur la période 2013 à 2017, il a atteint le chiffre de 156 en 2018.
Évolution de la prise en charge des MNA pris en charge
par le département de la Nièvre
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Nb de personnes ayant sollicité un accueil provisoire
d’urgence en tant que MNA auprès du département
ND
66
53
122
135
501
dont nombre de personnes signalées par les services de
police ou de gendarmerie
66
53
122
135
233
Nb de personnes s'étant vu opposer un refus de mise à
l'abri par le département
0
0
0
0
0
0
Nb de contentieux devant le juge des référés pour refus
de mise à l'abri
0
0
0
0
0
0
Nb de personnes admises par le département à un accueil
d'urgence dans l'attente de l’évaluation de leur minorité
et de leur situation sociale
ND
66
53
122
135
501
dont accueil dans une MECS
35
28
52
53
ND
dont accueil auprès d’un assistant familial
31
25
70
82
ND
Nb de MNA éventuels admis par le département à un
accueil d'urgence qui ont quitté cet accueil avant la fin
de la phase d’évaluation de leur minorité et de leur
situation
ND
2
2
0
3
30
dont départs de leur propre initiative (fugues, …)
2
2
0
3
30
Nb de cas de mise à l’abri non effective au sein du
département
0
0
0
0
0
0
Nb de décisions positives accordées par le département
après évaluation
ND
60
32
37
40
156
Source : département de la Nièvre
Un premier dispositif de répartition nationale des mineurs non accompagnés a été mis
en
œ
uvre par la circulaire du 31 mai 2013, après l’adoption d’un protocole entre l’État et les
départements, fondé sur la part de la population de moins de 19 ans dans chaque département.
Toutefois, saisi par plusieurs départements, le Conseil d’État a annulé cette circulaire en jugeant
que le Garde des Sceaux ne pouvait définir un tel critère de répartition en l’absence de
disposition législative. La loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l’enfant a conféré une
base législative à ce mécanisme qui résulte désormais de l’article L. 375-5 du code civil et de
l’article L. 221-2-2 du CASF, lequel prévoit que « Le ministre de la justice fixe les objectifs de
répartition proportionnée des accueils de ces mineurs entre les départements, en fonction de
critères démographiques et d'éloignement géographique ». Les modalités d’application de ce
mécanisme ont été précisées par le décret du 24 juin 2016 et l’arrêté du 28 juin 2016.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
84/153
La clé de répartition géographique des MNA prend en compte à la fois la population
INSEE de moins de 19 ans du département et l’écart observé au 31 décembre de l’année
précédente entre le nombre de mineurs effectivement confiés au département et le nombre qui
aurait résulté d’une répartition purement proportionnelle à la population des moins de 19 ans ;
elle est exprimée par un pourcentage.
En 2018, la valeur de la clé de répartition pour le département de la Nièvre était de
0,26 %
34
; à titre de comparaison, la valeur de la clé de répartition est de 0,81 % pour le
département de la Côte-d’Or, de 0,78 % pour la Saône-et-Loire, de 0,49 % pour l’Yonne, de
0,41 % pour le département adjacent du Cher mais de 1,09 % pour le Loiret, également adjacent
mais plus proche de l’agglomération parisienne.
Sur la période 2014 à 2018
35
, le département de la Nièvre indique qu’aucun de ces
mineurs n’a fait l’objet d’un refus d’accueil ; dès lors il n’y a pas de différence entre le nombre
de MNA arrivant et celui des MNA pris en charge. Il n’y a pas eu, de ce fait, de contentieux
pour refus de mise à l’abri.
Les mineurs non accompagnés pris en charge par le département l’ont été à 52 % dans
une famille d’accueil et à 48 % dans une MECS. Le département n’a pas identifié de places
spécifiques ou de quotas dans les structures qui seraient spécifiquement réservés à l’accueil des
MNA. Jusqu’à ce jour, les mineurs non accompagnés arrivant dans le département sont pris en
charge selon les modalités habituelles de l’ASE.
3.4.9.3
La mise à l’abri et l’évaluation
Des modalités d’accueil et de prise en charge au cours de la phase de mise à l’abri
qui s’appuient pleinement sur le dispositif général de l’aide sociale à l’enfance
Le département de la Nièvre a accueilli des mineurs isolés étrangers depuis 2003 et a,
dès cette date, pensé un dispositif spécifique par la mise en place d’un seul site d’accueil et des
professionnels dédiés à cette mission. L’évolution sociétale et la progression du nombre des
arrivées ont contraint le département à renforcer ce dispositif.
Les signalements d’éventuels mineurs non accompagnés émanent tous des forces de
police. En effet, le point d’entrée unique sur le département est la gare SNCF de Nevers et les
jeunes se présentent systématiquement à l’hôtel de police de Nevers qui centralise les arrivées.
La collectivité a indiqué que cette situation avait évolué récemment, du fait qu’un nombre
croissant de MNA potentiels s’adressent directement aux services du département ; cela pose
d’ailleurs un certain nombre de difficultés au regard du traitement automatisé de données à
caractère personnel relatives aux étrangers sollicitant la délivrance d'un visa.
34
Décision du 26 avril 2018 fixant pour l’année 2018 les objectifs de répartition proportionnée des
accueils des mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille.
35
La collectivité ne dispose pas de données pour l’année 2013.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
85/153
Le département et le Parquet ont convenu d’une procédure s’appliquant à tout mineur
non accompagné arrivant sur le territoire. Ils sont pris en charge dans le cadre de l’accueil
d’urgence au même titre que tout mineur relevant de la protection de l’enfance. Les services de
police informent le département des arrivées par le biais de la CRIP. Ces jeunes sont alors
immédiatement pris en charge par le site d’action médico-sociale de référence lorsqu'ils arrivent
en journée ou par l'une des deux MECS contribuant au protocole d’accueil d’urgence (PAU) en
dehors des heures d'ouverture des services du département. Le département a indiqué que
l’afflux important de MNA en 2018 a provoqué, par moment, une saturation des deux MECS
en charge de leur prise en charge ; il n’a pas signalé ce phénomène en ce qui concerne l’accueil
familial.
Il n’existe pas de procédures appliquées en amont de l’évaluation. Tout jeune arrivant
sur le territoire et se disant mineur bénéficie d’une mise à l’abri immédiate. Les services
procèdent ensuite à l’évaluation en application de la circulaire du 31 mai 2013 relative aux
modalités de prise en charge des jeunes isolés étrangers : dispositif national de mise à l'abri,
d’évaluation et d’orientation.
La surveillance des MNA mis à l’abri est assurée par les assistants familiaux qui les
accueillent ou par les personnels éducatifs des établissements concourant au PAU. Il n’existe
pas d’autres dispositifs d’accueil. Il n’existe pas de cas d’hébergement dans des structures
d’accueil bénévole.
Les jeunes mis à l’abri ne disposent pas d’un accès aux soins spécifiques. En cas
d’urgences médicales, ils sont conduits aux urgences hospitalières et pour ce qui relève de
problème de santé courants, sont vus en consultation par des médecins généralistes.
Le département ne procède pas au maintien de la mise à l’abri en cas de décision
négative. Les personnes sont reçues, informées de leurs droits et des moyens de recours et
orientées vers les dispositifs adultes de droit commun.
Les MNA étaient confiés au département dans le cadre d’une mesure en assistance
éducative jusqu’en avril 2016. Depuis lors, en accord avec le Parquet et le tribunal pour enfants
(TPE), la tutelle est systématiquement demandée après que les MNA soient confiés au
département par ordonnance de placement provisoire (OPP). Elle est accordée sans difficulté
dans un délai de quinze jours en moyenne après l’OPP.
Un nombre de plus en plus important de MNA éventuels qui ne sont pas reconnus
comme mineurs
Sur la période 2014 à 2018, 96 % des MNA mis à l’abri ont fait l’objet d’une évaluation
d'identité, de minorité et de situation sociale par le département. Les 4 % restant sont sortis du
dispositif sans que le département ne dispose d’informations les concernant.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
86/153
Évaluation de l’état civil, de la minorité et de la situation sociale
2014
2015
2016
2017
2018
Nombre de personnes ayant fait
l'objet d'une évaluation d'identité,
de minorité et de situation
En nb
64
51
122
132
471
En %
97 %
96 %
100 %
98 %
94 %
Sexe
Jeunes garçons ou
jeunes hommes
59
47
117
132
469
Jeunes
filles
ou
jeunes femmes
5
4
5
0
2
Source : département
Alors que jusqu’en 2015, le nombre des décisions positives d’accueil prises par le
président du conseil départemental était largement supérieur aux refus, cette tendance s’est
inversée à compter de 2016 et en 2018 : seulement environ 30 % des personnes arrivant dans le
département font l’objet d’une décision positive après évaluation.
Analyses et suites des décisions prises après l’évaluation
2014
2015
2016
2017
2018
Nombre total de décisions rendues par le président du
conseil départemental à l'issue du processus d'évaluation
64
51
122
132
471
Décisions positives en nb
60
32
37
40
156
Décisions positives en % du nombre des évaluations
94 %
63 %
30 %
30 %
33 %
Dont décisions négatives
4
19
85
92
315
Source : département de la Nièvre
La plupart des évaluations sollicitées par le département s’étendent au-delà des cinq
jours pris en charge par l’État, mais elles n’excèdent pas 20 jours même avec la montée en
puissance de leur nombre en 2018.
Le département indique rencontrer des difficultés à faire authentifier par l’État les
documents d’état civil présentés par les MNA. Quant à la prise en charge, des difficultés sont
rencontrées lors de la constitution des demandes de titres de séjour. Les démarches ne pouvant
se faire dans la Nièvre, les MNA doivent se rendre physiquement à Dijon ou à Paris, ce qui
génère des coûts importants pour la collectivité. Il n’existe pas non plus de service de traduction
dans la Nièvre, ce qui conduit le département à recourir à des services éloignés, ce qui allonge
les délais d’instruction des dossiers et génère des coûts supplémentaires.
Durée moyenne des évaluations
2014
2015
2016
2017
2018
Nombre de cas où l'évaluation a duré plus de 5 jours
21
21
65
104
372
Nombre de cas où l'évaluation a duré plus de 20 jours
0
1
21
0
16
Source : département de la Nièvre
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
87/153
Le pourcentage des recours contre les décisions de refus demeure modéré : il a été de
5 % en 2015, 1 % en 2016, 8 % en 2017 et 4 % en 2018, malgré le nombre élevé de décisions
négatives pour cette dernière année.
3.4.9.4
Un accompagnement socio-éducatif spécifique pour les mineurs non
accompagnés pris en charge par le département
Si l’accompagnement des mineurs non accompagnés accueillis par le département ne
diffère pas, en théorie selon le département, de celui de tous les jeunes relevant de la protection
de l’enfance, les MNA font cependant l’objet d’un certain nombre de mesures particulières.
Ainsi, les mineurs non accompagnés confiés au département sont orientés vers le centre
de lutte anti tuberculeux de Nevers géré par le département pour le compte de l'État afin de
déceler d'éventuelles pathologies. La vaccination de l’ensemble des MNA est également
organisée. Les jeunes sont également orientés chez des médecins généralistes qui déterminent
la nécessité ou non d’approfondir les examens. Un suivi psychologique est proposé aux mineurs
faisant état d’un parcours traumatisant, en interne dans un premier temps par la psychologue
territoriale qui les orientera si besoin vers une prise en charge dans les structures adaptées
(centres médico psychologique enfant et adolescent : CMPEA, maisons des enfants : MDA,
CMPP) voire une prise en charge libérale en cas de délai d’attente trop important. Le
département souligne que la prise en charge psychiatrique de ce public est difficile à mettre en
œ
uvre comme pour tous les mineurs confiés à l'ASE au regard de l'insuffisance de moyens en
pédopsychiatrie. Tous les MNA confiés au département bénéficient de la couverture médicale
universelle (CMU) dès le prononcé de l’OPP.
Un apprentissage du français est systématiquement proposé aux mineurs non
francophones avec l’aide d’une association au sein de laquelle des bénévoles dispensent des
cours de français et par les différents établissements scolaires qui les accueillent.
3.4.9.5
Une sortie du dispositif insuffisamment suivie par le département
La collectivité ne dispose pas de données spécifiques relatives au nombre de MNA pris
en charge qui ont atteint l'âge de dix-huit ans au cours de chaque année. Bien que sollicitée par
la chambre, elle n’a pas été en mesure d’indiquer le nombre de MNA ayant bénéficié d'un
contrat « jeune majeur ».
Le département de la Nièvre ne s’est pas doté d’un suivi des jeunes adultes, anciens
MNA du département, après leurs 21 ans. La chambre recommande dès lors au département de
mettre en place un tel dispositif afin de disposer de statistiques en la matière.
Le département a mis en place des mesures d’accompagnement pour les mineurs non
accompagnés ayant atteint la majorité et autorisés à rester en France sous la forme de contrats
« jeune majeur » identiques à ceux proposés aux jeunes majeurs relevant de l'ASE. Il ne s’est
pas doté d’autres modes de suivi éducatif, sanitaire ou psychologique.
La collectivité souligne que les principales difficultés rencontrées lors de
l’accompagnement et du suivi des mineurs non accompagnés, après qu’ils aient atteint l’âge de
18 ans, concernent l’obtention du titre de séjour ou de son renouvellement, la pérennité de
l’emploi et l’accès au logement autonome.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
88/153
En ce qui concerne la scolarisation des MNA, le département signale que, face à
l’augmentation du nombre des mineurs non accompagnés accueillis, les établissements arrivent
eux-mêmes à saturation et que les délais d'entrée ont augmenté ; par ailleurs, les établissements
de formation pour apprentis commencent à rencontrer des difficultés liées à la maîtrise de la
langue, les formateurs n’étant pas préparés à l’accueil d’un tel public.
Diplômes obtenus par les MNA pris en charges par le département
2016
2017
2018
CAP
0
2
9
DELF CFG
16
11
28
Brevet des collèges
2
0
BEP
2
6
Source : département de la Nièvre
3.4.9.6
Une absence d’évaluation du coût de la prise en charge des MNA
La chambre observe que, bien qu’interrogé sur ce point, le département n’a pu fournir
que des données très parcellaires relatives au coût de la prise en charge des MNA. S’il connait
les coûts administratifs de cette prise en charge et les recettes externes perçues au titre de cette
action, il n’a pas été en capacité de fournir des informations relatives aux autres coûts de la
phase de mise à l’abri et d’évaluation, qu’il s’agisse de l’hébergement, de l’accès à l’éducation
ou à la formation professionnelle, de l’insertion sociale ou encore du suivi sanitaire et
psychologique.
La chambre invite le département de la Nièvre à mettre en place dès 2020 un système
de recueil de données spécifiques relatives à la prise en charge des mineurs non accompagnés
et à leur sortie du dispositif et d’identifier de manière précise le coût des différentes actions
correspondantes au moyen d’une comptabilité analytique.
4
LA GESTION BUDGETAIRE ET LA FIABILITE DES COMPTES
En sus de son budget principal géré dans le cadre de l’instruction budgétaire et
comptable M52, le département a mis en place six budgets annexes concernant le laboratoire
départemental, le circuit automobile de Magny-Cours, la gare routière, le service Nièvre travaux
et matériels (NTM) et le service Nièvre ingénierie, ces cinq budgets annexes étant également
sous nomenclature M52, et enfin la maison de l’enfance (MADEF), ce dernier budget annexe
étant sous nomenclature M22.
Les budgets annexes de la gare routière et de Nièvre ingénierie ont été clôturés le
31 décembre 2018.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
89/153
En 2017
36
, 93 % des dépenses de fonctionnement et 91 % des dépenses d’investissement
sont supportées par le budget principal.
Poids de chacun des budgets dans le budget total du département pour l’année 2017
(hors restes à réaliser)
Pourcentage dans le budget total
Budget
principal
Lab.
départe-
mental
Site de
Magny-
Cours
Gare
routière
NTM
Nièvre
Ingénierie
MADEF
Dépenses de fonctionnement
93,0 %
1,0 %
1,0 %
0,1 %
3,3 %
0,1 %
1,6 %
Recettes de fonctionnement
93,1 %
0,9 %
0,9 %
0,1 %
3,4 %
0,1 %
1,5 %
Dépenses d'investissement
91,4 %
0,2 %
6,6 %
0,3 %
1,0 %
0,0 %
0,4 %
Recettes d'investissement
85,7 %
0,3 %
7,6 %
0,7 %
3,1 %
0,0 %
2,5 %
Source : Comptes administratifs et de gestion 2017
Afin de formaliser les principales règles budgétaires et comptables à la collectivité, le
conseil départemental a adopté le 14 décembre 2015 un règlement budgétaire et financier.
La chambre observe qu’un tel document n’existait pas avant cette date.
4.1
La sincérité des prévisions budgétaires
Compte tenu de son poids dans le budget général, les développements qui suivent
portent sur le budget principal.
4.1.1
En section de fonctionnement
En section de fonctionnement, l’ouverture des crédits lors du budget primitif (BP) est
quasiment identique à celle cumulée avec les décisions modificatives (variation maximale de
3 %).
Les taux d’exécution budgétaire n’appellent pas de remarque particulière ; les taux de
réalisation des dépenses de fonctionnement varient entre 97 % et 99 %.
36
L’appréciation du poids relatif des différents budgets n’a pu être conduite qu’à partir des comptes 2017,
ceux de 2018 n’étant pas encore disponibles lors de la rédaction du présent rapport.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
90/153
Taux d’exécution de la section de fonctionnement – Dépenses et recettes réelles
En
milliers d’
€
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Dépenses
Crédits ouverts au BP
247 632
254 775
265 422
267 276
265 604
260 603
259 442
Prévisions
budgétaires totales
249 006
258 225
265 742
267 383
267 353
263 542
261 709
Variation
0,6 %
1,4 %
0,1 %
0,0 %
0,7 %
1,1 %
0,9 %
Réalisations
(émissions et charges
rattachées)
243 827
251 486
258 931
261 861
262 488
259 429
257 166
Taux de réalisation
97,9 %
97,4 %
97,4 %
97,9 %
98,2 %
98,4 %
99,1
%
Recettes
Crédits ouverts au BP
269 561
273 279
273 791
274 456
274 8556
270 035
269 512
Prévisions
budgétaires totales
263 083
265 028
274 809
274 584
278 989
273 132
273 170
Variation
-2,4 %
-3,0 %
0,4 %
0,0 %
1,5 %
1,1 %
1,4 %
Réalisations
(émissions et produits
rattachés)
271 175
272 001
278 968
276 537
282 124
276 250
276 900
Taux de réalisation
103,1 %
102,6 %
101,5 %
100,7 %
101,1 %
101,1 %
101,4 %
Source : budgets primitifs et comptes administratifs
4.1.2
En section d’investissement
En
dépenses
de
la
section
d’investissement,
concernant
les
équipements
départementaux, l’écart entre les crédits ouverts au budget primitif et les prévisions budgétaires
totales atteint près de 24 % en 2013. Après une période de rapprochement entre les ouvertures
de crédit du budget primitif et les ouvertures totales en 2016 et 2017, l’écart se creuse de
nouveau en 2018. Quant aux équipements non départementaux, la variation oscille entre - 4 %
et 29 % au cours de la période alors que ces dépenses sont essentiellement gérées en
autorisations de programme et crédits de paiement
37
.
Les taux de réalisation varient entre 69 et 86 % pour les dépenses d’équipements
départementaux et 55 et 80 % pour les dépenses d’équipements non départementaux. Ils sont
plutôt inférieurs pour la seconde catégorie pourtant gérée essentiellement en autorisations de
programme et crédits de paiement.
37
Voir paragraphe 4.2.2
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
91/153
Taux d’exécution de la section d’investissement – Dépenses d’équipements
En milliers d’
€
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Équipements départementaux (AP et hors AP)
Crédits ouverts au BP
33 748
31 072
30 512
24 406
19 763
22 145
20 507
Prévisions
budgétaires
totales
40 951
38 607
35 687
27 382
21 226
23 365
23 806
Variation
21,3 %
24,3 %
17,0 %
12,2 %
7,4 %
5,6 %
16,1 %
Réalisations
(mandats
émis)
28 243
28 530
30 692
21 894
17 009
16 614
19 850
Taux de réalisation
69,0 %
73,9 %
86,0 %
80,0 %
80,1 %
71,1 %
83,4 %
Équipements non départementaux (AP et hors AP)
Crédits ouverts au BP
12 360
12 094
12 847
11 671
11 157
10 457
9 270
Prévisions
budgétaires
totales
15 861
12 164
12 412
14 617
13 690
11 764
11 623
Variation
28,3 %
0,6 %
-3,4 %
25,3 %
22,7 %
12,5 %
25,4 %
Réalisations
(mandats
émis)
8 807
9 700
8 564
9 290
10 820
7 916
8 126
Taux de réalisation
55,6 %
79,8 %
69,0 %
63,4 %
79,0 %
67,2 %
70,0 %
Source : budgets primitifs et comptes administratifs
La prévision budgétaire des recettes d’équipements de la section d’investissement lors
du budget primitif est très proche de la prévision budgétaire totale en 2018. Quant aux taux de
réalisation, ils progressent au cours de la période pour atteindre 96 % en 2018.
Taux d’exécution de la section d’investissement – Recettes d’équipements
En milliers d’
€
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Crédits ouverts au BP
48 958
59 728
37 723
30 375
23 860
24 509
22 653
Prévisions budgétaires totales
56 526
37 836
39 646
33 514
25 191
23 882
22 588
Variation
15,5 %
-36,7 %
5,1 %
10,3 %
5,6 %
-2,6 %
-0,3 %
Réalisations (titres émis)
35,781
31 332
28 847
27 406
22 155
21 698
21 698
Taux de réalisation
63,3 %
82,8 %
72,8 %
81,8 %
88,0 %
90,9 %
96,1 %
Source : budgets primitifs et comptes administratifs
4.1.3
Un véritable suivi budgétaire
En matière de suivi budgétaire, le département de la Nièvre élabore des tableaux de
pilotage mensuels sur la consommation globale des crédits avec des focus sur certains postes
(RSA, paies, dépenses d’investissement, recettes d’investissement hors dette…). Ils sont
présentés chaque mois en réunion de direction générale.
Un suivi particulier est organisé avec la direction des ressources humaines afin
d’anticiper les mesures réglementaires et la politique de recrutement sur les mois à venir.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
92/153
4.2
La qualité de l’information financière
4.2.1
Les rapports d’orientations budgétaires (ROB)
Aux termes de l’article L. 3312-1 du CGCT, « Dans un délai de deux mois précédant
l'examen du budget, le président du conseil départemental présente à l’assemblée délibérante
un rapport sur les orientations budgétaires de l'exercice, les engagements pluriannuels
envisagés, la structure et l'évolution des dépenses et des effectifs ainsi que sur la structure et la
gestion de la dette. Ce rapport précise notamment l'évolution prévisionnelle et l'exécution des
dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail… ».
L’article R. 2313-8 du CGCT précise que « Les documents mentionnés à l'avant dernier
alinéa de l'article L. 2313-1 sont mis en ligne sur le site internet de la commune, lorsqu'il existe,
dans des conditions garantissant leur accessibilité intégrale et sous un format non modifiable,
la gratuité et la facilité de leur accès par le public, pour leur lecture comme pour leur
téléchargement, leur conformité aux documents soumis à l'organe délibérant de cette
collectivité, leur bonne conservation et leur intégrité. Cette mise en ligne doit intervenir dans
un délai d'un mois à compter de l'adoption, par le conseil municipal, des délibérations
auxquelles ces documents se rapportent. ».
Le département a respecté ces dispositions en présentant, pour chacun des exercices
2012 à 2018, un rapport d’orientations budgétaires (ROB) détaillé et en le soumettant à
l’assemblée délibérante. Le département s’est notamment adapté à la nouvelle présentation du
rapport sur les orientations budgétaires, tel que défini par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015
38
et à la publication du décret n° 2016-841 du 24 juin 2016 codifié à l’article D. 3312-12 du
CGCT. Celui-ci précise le contenu du rapport d’orientations budgétaires qui doit en particulier
mentionner les évolutions prévisionnelles des dépenses et des recettes, en fonctionnement
comme en investissement, les hypothèses d'évolution retenues pour construire le projet de
budget, notamment en matière de concours financiers, de fiscalité, de tarification, de
subventions ainsi qu’une présentation des engagements pluriannuels, notamment les
orientations envisagées en matière de programmation d'investissement comportant une
prévision des dépenses et des recettes. Le rapport présente, le cas échéant, les orientations en
matière d'autorisations de programme. Ce document doit aussi comporter des informations
relatives à la structure et la gestion de l'encours de dette contractée et les perspectives pour le
projet de budget ; elles présentent notamment le profil de l'encours de dette que vise la
collectivité pour la fin de l'exercice auquel se rapporte le projet de budget. Il doit ainsi permettre
d'évaluer l'évolution prévisionnelle du niveau d'épargne brute, d'épargne nette et de
l'endettement à la fin de l'exercice auquel se rapporte le projet de budget.
Le ROB de 2016 comporte une analyse assez complète des évolutions budgétaires des
deux exercices antérieurs (2014 et 2015). Il ne fournit par contre que peu d’éléments
chiffrés sur le budget à venir, n’indiquant que le montant global des dépenses de
fonctionnement, comprises entre 264 M
€
et 267 M
€
, et le montant des recettes de
fonctionnement, comprises entre 279 M
€
et 201 M
€
. Aucun des projets ou des axes
d’intervention mentionnés dans le ROB ne fait l’objet d’une indication de chiffrage.
38
Article 107, codifié à l’article L. 3312-1 du code général des collectivités territoriales
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
93/153
Le ROB de 2017 souffre pour partie des mêmes carences mais dans une moindre
mesure. Le document est en effet assez explicite sur l’évolution de l’épargne brute
départementale et celle, à venir, des recettes de fonctionnement, sur la trajectoire de
l’épargne départementale et sur l’endettement ; il contient également des éléments
chiffrés sur l’évolution des charges de personnel. En revanche, comme pour l’exercice
précédent, l’assemblée délibérante ne peut appréhender, au travers de ce document, les
grandes masses financières, tant en fonctionnement qu’en investissement du futur
budget et, sur les 16 grands projets présentés, seulement sept sont chiffrés.
Le ROB de 2018 expose, en un peu plus d’une trentaine de pages, le contexte
macroéconomique de l’année, l’environnement financier des collectivités, le contexte
du nouveau cadre financier contractuel pour les collectivités dans leur rapport avec
l’État, les évolutions récentes du budget départemental et les principaux axes du budget
de l’exercice 2018. Il fournit également des indications sur l’évolution de la dette et le
besoin de financement. Si le document détaille le plan pluriannuel d’investissement, ce
qui mérite d’être souligné, il demeure toutefois relativement discret sur les grandes
masses budgétaires de l’exercice à venir ; s’il précise que le niveau des dépenses de
fonctionnement devrait être proche de celui du budget 2017, soit 260 M
€
, par suite
d’une stabilité des dépenses de personnel, d’une maîtrise des autres dépenses et de la
stabilité des dépenses de RSA, s’il indique aussi que les recettes de fonctionnement
devraient diminuer
sous l’effet de la baisse des dotations (hors DGF) et de l’érosion de
résultat reporté, ce qui ramènerait leur niveau à 279 M
€
, le rapport d’orientations
budgétaires ne donne aucune indication chiffrée sur les grandes masses du budget
d’investissement ; il n’indique pas non plus les orientations de la collectivité en matière
de fiscalité. Le ROB présente également les priorités politiques de la collectivité pour
2018 déclinées en sept grandes orientations, mais seules deux d’entre elles sont chiffrées
(le financement du très haut débit à hauteur de 1,5 M
€
et la participation à la transition
écologique pour 2,5 M
€
).
Le ROB de 2019, assez complet sur la gestion des ressources humaines, ne fournit
a
contrario
qu’un nombre limité d’informations relatives aux priorités politiques du futur
budget : sur les 14 axes d’intervention proposés, seuls trois sont chiffrés (la rénovation
de la MADEF pour 11,5 M
€
, la poursuite du déploiement du très haut débit pour 1,5 M
€
en investissement et 355 000
€
en fonctionnement, et la participation au plan d’aide aux
exploitations agricoles victimes de la sécheresse pour 435 000
€
) et un quatrième, le
renforcement de la voirie départementale et des ouvrages, l’est de manière incomplète
avec un effort annoncé du département de + 1,2 M
€
.
La chambre constate une amélioration de la présentation du ROB 2019, notamment dans
le domaine des ressources humaines. Elle invite le département à poursuivre en ce sens pour
produire à l’avenir dans ses rapports d’orientations budgétaires des éléments chiffrés plus
nombreux et plus précis, permettant à l’assemblée délibérante d’apprécier les principaux
équilibres financiers du budget à venir.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
94/153
4.2.2
Le suivi des autorisations de programme et des crédits de paiement
L’article L. 3312-4 du code général des collectivités territoriales prévoit que les
dotations budgétaires affectées aux dépenses d’investissement des départements peuvent
comprendre des autorisations de programme et des crédits de paiement (AP/CP).
Cette pratique favorise une gestion pluriannuelle des crédits. Le département de la
Nièvre recourt à cette méthode uniquement en dépenses, ce qui se traduit au niveau du vote du
budget primitif comme suit :
Vote des dépenses d’équipements départements
lors du budget primitif avec ou hors AP/CP
Dépenses d'équipement
en milliers d’
€
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Équipements départementaux
(C/20, 21, 23)
33 748
31 072
30 512
24 406
19 763
22 145
20 507
avec AP/CP
12 744
7 391
5 313
4 614
6 149
6 974
6 473
hors AP/CP
21 004
23 681
25 199
19 793
13 614
15 171
14 034
% dépenses votées en AP/CP
38 %
24 %
17 %
19 %
31 %
31 %
32 %
Équipements non départementaux
(C/204)
12 360
12 094
12 847
11 671
11 157
10 457
9 270
avec AP/CP
11 959
11 300
11 528
10 948
10 362
9 635
7 481
hors AP/CP
401
794
1 319
723
795
822
1 790
% dépenses votées en AP/CP
97 %
93 %
90 %
94 %
93 %
92 %
81 %
% total des dépenses votées
en AP/CP
54 %
43 %
39 %
43 %
53 %
51 %
47 %
Source : budgets primitifs
Si le département gère peu ses dépenses d’équipements départementaux par la procédure
des AP/CP, entre 17 % et 38 % des crédits ouverts lors des budgets primitifs 2012 à 2018, les
dépenses d’équipements non départementaux sont en revanche essentiellement gérées en
AP/CP, le minimum étant de 81 % en 2018.
Conformément à l’article L. 3312-4 III du CGCT, le règlement budgétaire et financier
précise les modalités de gestion des autorisations de programme et des crédits de paiement au
sein de la collectivité. Le règlement budgétaire et financier du département de la Nièvre rappelle
que le vote, l’abondement, la révision ou la clôture des AP/CP relèvent de la compétence de
l’assemblée délibérante. Par ailleurs, il indique qu’une autorisation de programme non affectée
en totalité à la fin de l’exercice budgétaire de son vote est caduque sur la partie non affectée
uniquement pour les AP qui sont récurrentes (millésimées). Elle est alors réduite à concurrence
du montant affecté. Pour celles qui ne sont pas récurrentes, lors de la préparation du budget
primitif, la collectivité revisite l’ensemble des AP dont les crédits n’ont pas été affectés et
propose éventuellement leur clôture à l’assemblée délibérante. Aucune règle relative à la
caducité des AP n’existait avant la mise en place du règlement financier en décembre 2015.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
95/153
Le ratio de couverture, qui représente le nombre d’années de crédits de paiement
nécessaires à l’apurement des autorisations de programme, est largement inférieur à une année
sur les quatre derniers exercices et n’appelle pas de remarque particulière.
Ratio de couverture des autorisations de paiement
En
milliers d’
€
2014
2015
2016
2017
Stock d'AP affectées
39
restant à financer
(1)
13 685
19 905
14 985
13 544
Crédits de paiement mandatés
au 31/12 de l'exercice
(2)
13 242
12 022
14 586
12 312
AP affectées non couvertes par des crédits
de paiement mandatés au 31/12/N
(3)
443
7 883
399
1 231
Ratio de couverture des AP affectées
(3/2)
0,03
0,66
0,03
0,10
Source : comptes administratifs
4.3
La fiabilité de l’information comptable
4.3.1
Les rattachements des charges et des produits
Les rattachements des charges et des produits découlent du principe de l’annualité
budgétaire. L’objectif est d’inclure au résultat de l’année l’ensemble des charges et des produits
relatifs à l’exercice. Doivent être rattachés à l’exercice les charges correspondant à des services
faits et les produits s’y rapportant.
L’évolution des rattachements sur la période est la suivante :
39
L’affectation (acte comptable) consiste, après individualisation d’une action (acte politique), à réserver
tout ou partie de l’autorisation de programme ou d’engagement votée, pour la réalisation d’une ou plusieurs
opérations. L’affectation matérialise comptablement la décision de l’ordonnateur de mettre en réserve un montant
de crédits déterminé pour une opération. L’affectation doit comporter un objet, un montant, un délai et mentionner
l’autorisation de programme ou d’engagement de rattachement.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
96/153
Évolution des rattachements de charges de gestion
En
€
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
CH. 011
675 985
655 853
39 716
90 424
629 999
594 764
313 435
CH. 012 - 64121
40
1 750
309 760
1 358 000
1 400 000
1 448 000
720 000
7 520
CH. 013
8 300
CH. 014
40 888
CH. 016-APA
1 267 300
520 000
661 745
525 000
1 144 500
178 027
850 000
CH. 017-RSA
99 250
57 400
42 500
157 280
185 543
194 150
253 198
CH. 65
5 407 989
1 961 363
1 813 880
3 559 189
2 496 718
4 495 901
3 260 444
Montant total
7 460 574
3 504 376
3 915 841
5 731 893
5 904 760
6 182 842
4 725 486
Source : comptes administratifs
Les évolutions les plus significatives concernent la rémunération principale des
assistants familiaux et les dépenses d’aide sociale.
Au compte 64121 « Assistants familiaux – rémunération principale », un rattachement
de 720 000
€
a été effectué en 2017. Les justificatifs de cette opération ont été demandés à la
collectivité. Le département de la Nièvre indique que les congés payés ont été en partie réglés
avec les rémunérations de décembre 2017 et le solde en 2018, en ayant fait l’objet d’un
rattachement de 720 000
€
pour un montant réel mandaté de 673 254,53
€
. Aucun justificatif
sur la méthode d’estimation n’a été fourni. En 2018, aucune opération comptable de ce type n’a
été effectuée sur ce compte. Au vu de l’évolution des montants rattachés sur ce compte au cours
de la période, la chambre s’interroge sur la pérennité de la méthode employée et observe qu’elle
impacte la lisibilité des comptes au cours des années.
La nomenclature comptable et budgétaire M52 prévoit une procédure spécifique en
matière de comptabilisation des dépenses d’aide sociale. L’octroi du bénéfice d’une prestation
constitue l’engagement juridique du département qui se doit de verser l’ensemble des aides s’y
rapportant. Le bénéficiaire dispose d’un « droit de tirage » qu’il exercera ou non, entraînant ou
non une dépense pour la collectivité. Dans ces conditions, le département ne peut estimer avec
exactitude le montant des dépenses à engager comptablement. Toutefois, la nomenclature M52
indique que le département peut procéder à une estimation par type d’admission en fonction du
taux moyen de réalisation ou du montant moyen des dépenses en résultant.
Le département de la Nièvre a produit les rattachements effectués en 2017 et la liste des
dépenses réelles ayant fait l’objet d’un mandatement au cours de l’exercice 2018 pour deux
comptes en matière de dépenses d’aide sociale.
Concernant le compte 65242 « frais de séjour en établissements et services pour adultes
handicapés », le montant des rattachements est de 997 000
€
et le montant des mandatements
2018 de 762 982
€
, soit un écart de 23 %.
40
Excepté en 2018 : compte 6488
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
97/153
Concernant le compte 65243 « frais de séjour en établissements pour personnes âgées »,
le montant des rattachements est de 1 837 101
€
et le montant des mandatements 2018 de
1 339 672
€
, soit un écart de 27 %.
Pour ces deux comptes, le montant des charges rattaché conduit quasiment à solder les
crédits budgétaires ouverts au titre de l’exercice.
Bien que, pour les dépenses d’action sociale, la prévision du montant des charges à
rattacher puisse relever d’une estimation, la chambre considère qu’une différence d’environ
25 % entre l’estimation réalisée par la collectivité et les montants mandatés met en cause la
fiabilité des rattachements inscrits au compte de gestion et au compte administratif.
Au niveau du rattachement des produits sur l’exercice, une justification a été demandée
pour le compte 7513 « recouvrements sur bénéficiaire, tiers-payants et successions ». Le
département ne justifie pas le montant du rattachement mais le document produit permet de
constater, pour l’année 2016, un écart entre le montant réellement encaissé et le montant
rattaché de 68 %. Il faut toutefois noter la difficulté d’anticiper les montants des rattachements
sur ce compte et la position très prudente de la collectivité.
Recommandation n°
9 : La chambre recommande au département de la Nièvre
d’estimer, dès la clôture de l’exercice 2020, avec une plus grande précision,
conformément aux dispositions de l’instruction comptable et budgétaire M52, les
charges et les produits faisant l’objet d’un rattachement d’un exercice budgétaire sur
un autre.
La chambre prend acte que le département de la Nièvre s’est engagé, au cours du
contrôle, à procéder à un suivi mensuel des dépenses imputées aux comptes 65242 et 65243
afin d’améliorer les opérations de rattachement de ces dépenses.
4.3.2
Le patrimoine
Les comptes d’immobilisation sont les plus significatifs pour le budget principal et le
budget annexe du site de Magny-Cours.
Il peut être considéré de bonne gestion que les ratios « solde des immobilisations en
cours rapporté aux dépenses d’équipement de l’année » et « flux des immobilisations en cours
rapporté au solde des immobilisations en cours » soient inférieurs à un an.
Concernant le budget principal, le premier indicateur oscille entre près de 3 ans et plus
de 6 ans alors que le second est très inférieur à un an. Cet écart s’explique par la forte baisse
des immobilisations en cours ayant un effet négatif sur le premier ratio et positif sur le second.
Ce constat n’appelle cependant pas de remarque particulière. Le département intègre chaque
année une partie de ces immobilisations au compte 21. Ce processus doit être poursuivi.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
98/153
Évolution des immobilisations en cours – Budget principal
En milliers d’
€
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Immobilisations corporelles en
cours - Solde c/231(A)
101 684
121 117
125 041
134 241
106 597
91 963
101 805
Immobilisations corporelles en
cours - Flux Dc/231-Cc/231(B)
22 114
22 958
26 899
17 780
14 250
14 956
15 833
Immobilisations corporelles -
Solde ch. 21 (D)
1 135 88
0
1 143 33
6
1 169 63
4
1 181 33
3
1 224 68
8
1 255 94
9
1 265 99
4
Solde des immo en cours/
Dépenses d'équipement de
l'année
3,72
4,33
4,12
6,14
6,3
5,56
5,14
Flux des immo en cours/
Solde des immo en cours
[(B)/(A)]
0,22
0,19
0,22
0,13
0,13
0,16
0,16
Solde des immo en cours/
Solde des immo corporelles
[(A)/(D)]
9,0 %
10,6 %
10,7 %
11,4 %
8,7 %
7,3 %
8,0 %
Source comptes de gestion – retraitement CRC
Concernant le budget annexe du site de Magny-Cours, les deux ratios sont proches d’une
année en fin de période et n’appellent pas de remarque particulière.
Évolution des immobilisations en cours – Site de Magny-Cours
En milliers d’
€
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Immobilisations corporelles en
cours - Solde c/231(A)
20 446
20 029
26 253
26 946
28 738
2 988
478
Immobilisations corporelles en
cours - Flux Dc/231-Cc/231(B)
1 786
1 017
7 975
5 043
2 050
1 488
296
Immobilisations corporelles -
Solde ch. 21 (D)
32 248
34 321
37 119
43 348
44 423
72 356
75 777
Solde des immo en cours/
Dépenses d'équipement de l'année
10,32
9,58
2,77
4,07
10,52
1,55
0,57
Flux des immo en cours/
Solde des immo en cours [(B)/(A)]
0,09
0,05
0,3
0,19
0,07
0,5
0,62
Solde des immo en cours/
Solde des immo corporelles
[(A)/(D)]
63,4 %
58,4 %
70,7 %
62,2 %
64,7 %
4,1 %
0,6
%
Source : comptes de gestion – retraitement CRC
Par ailleurs, les services de la collectivité réalisent des travaux d’investissement en
régie, notamment dans le cadre du budget annexe « Nièvre travaux et matériels ». Or le chapitre
72 « production immobilisée » n’enregistre aucune comptabilisation des immobilisations créées
en interne dans le budget principal et le budget annexe « Nièvre travaux et matériels ».
La chambre observe que les coûts de production (matériaux, frais de personnel…) hors
frais financiers et d’administration générale devraient être valorisés afin de les intégrer par
opération d’ordre budgétaire en section d’investissement pour les immobiliser et les rendre
éligibles au FCTVA. Elle souligne que la collectivité se prive ainsi d’une recette
complémentaire alors même que cette constatation avait déjà été faite lors du précédent contrôle
de la chambre régionale des comptes.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
99/153
4.3.3
La politique d’amortissements
En application de l’article L. 3321-1 19° du CGCT, les dotations aux amortissements
constituent une dépense obligatoire pour les départements. Les durées d’amortissement sont
fixées librement par l’assemblée délibérante à l’exception de certains biens pour lesquels la
durée est fixée par la règlementation, notamment les subventions d’équipement versées (article
D. 3321-1 du CGCT).
Le tableau ci-dessous récapitule les durées d’amortissement pratiquées par la
collectivité et l’évolution de la règlementation relative aux modalités d’amortissement des
subventions d’équipement versées.
Durée d’amortissement des subventions d’équipement
au sein de la collectivité comparée à la règlementation
Catégorie
Département de la Nièvre
Règlementation
Durée
d'amortissement
Date de la
délibération
Texte
Durée
d'amortissement
Texte
modificatif
Objet
Versées à des personnes
privées
5 ans
19/12/2003
décrets
n° 2003-
1005 et
n° 2005-
1662
5 ans
décret
n° 2011-
1961
Suppression
de cette
distinction
Versées à des personnes
publiques
15 ans
12/12/2011
15 ans
Financement des biens
immobiliers ou des
installations
30 ans
23/03/2016
décret
n° 2011-
1961
15 ans
décret
n° 2015-
1848
durée
portée à 30
ans
Financement des biens
mobiliers, du matériel ou des
études
Non déterminée
5 ans
durée
inchangée
Financement des projets
d'intérêt national
Non déterminée
30 ans
durée
portée à 40
ans
Source : Annexe au compte administratif 2017
Concernant les autres immobilisations, le département de la Nièvre respecte la
règlementation ou se réfère au barème indicatif pour celles dont la durée d’amortissement est
fixée librement.
La chambre constate que le département n’a pas actualisé le dispositif relatif aux
subventions d’équipement versées et l’invite à procéder à une fixation des catégories et durées
d’amortissement applicables conforme à la règlementation en vigueur pour les immobilisations
nouvellement amorties sur le prochain exercice. Elle prend acte que l’ordonnateur prévoit de
présenter à l’assemblée délibérante en novembre 2019 un rapport sur ce sujet.
Quant aux écritures d’amortissement, elles n’appellent aucune remarque particulière.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
100/153
4.3.4
Les provisions
En vertu du principe comptable de prudence, les collectivités territoriales doivent
constater une provision dès lors qu’apparaît un risque ou une charge probable. Le montant de
la provision est constitué à hauteur du risque constaté et est ajusté annuellement en fonction de
l’évolution de ce risque. Les provisions constituent une dépense obligatoire en application de
l’article L. 3321-1 20° du CGCT.
4.3.4.1
Les provisions pour risques liés aux garanties d’emprunt
En 2007, le département avait octroyé deux garanties d’emprunt à la société AARON,
l’une à hauteur de 40 000
€
pour un prêt accordé par le Crédit Agricole et l’autre d’un montant
de 20 000
€
pour un prêt accordé par la Caisse d’Épargne. Cette société a été placée en
liquidation judiciaire le 22 juillet 2008 et par délibération du 3 octobre 2008, le département a
décidé « d’intervenir en garantie d’emprunt au bénéfice de l’entreprise ». Pour faire suite à la
demande du Crédit Agricole, le département a procédé au mandatement des 40 000
€
garantis
au cours de l’exercice 2009. La Caisse d’Épargne n’a jamais réclamé les fonds.
(425) La provision de 60 000
€
pour risques liés à ces deux garanties d’emprunt a été
constituée au compte 1517 « provisions pour garanties d’emprunt » par le département de la
Nièvre en 2013. Interrogé sur la date tardive de la réalisation de cette provision, le département
affirme avoir inscrit au budget primitif de l’année 2008 un crédit de 60 000
€
au titre d’une
provision pour garantie d’emprunt. Il semblerait que l’inscription budgétaire n’ait pas été suivie
des opérations comptables. Il indique également que le solde des crédits non consommés à ce
titre était de 20 000
€
en 2013. Or les comptes de gestion font apparaître, au compte 1517, un
solde nul en 2012, un solde créditeur de 60 000
€
en 2013 et de 20 000
€
de 2014 à 2017.
La chambre rappelle que l’article D. 3321-2 du CGCT précise que la constitution d’une
provision est obligatoire dès l’apparition du risque et que par ailleurs, une délibération est
nécessaire pour constater, ajuster ou reprendre une provision. Or, le département n’a pu fournir
aucune délibération concernant la constitution et la reprise partielle de la provision.
Enfin, le département ne semble pas avoir connaissance d’un éventuel délai prévu dans
la convention de garantie d’emprunt pour actionner celle-ci. Le délai de prescription
quadriennale pour la seconde garantie étant dépassé, la provision de 20 000
€
devrait faire
l’objet d’écritures de reprise.
En conclusion, la chambre observe le caractère tardif de la réalisation des provisions
relatives à la mise en jeu d’une garantie d’emprunt et invite le département, dès la prochaine
décision budgétaire, à procéder à l’inscription de la reprise de la provision d’un montant de
20 000
€
constituée pour la garantie d’emprunt visée ci-dessus et à procéder aux opérations
comptables afférentes.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
101/153
4.3.4.2
Les provisions pour créances douteuses
Le montant moyen des pertes sur créances irrécouvrables (admissions en non-valeur
c/654) de 2012 à 2017 est de 285 140
€
. Quant aux créances contentieuses, leur montant a
progressé de plus de 960 000
€
sur la période.
Face à cette croissance et donc à l’augmentation du risque de créances irrécouvrables,
la chambre invite le département à constituer une provision pour couvrir d’éventuelles pertes
sur ses créances contentieuses,
créances pouvant être suivies aux comptes de classe 4 via
l’application HELIOS.
La chambre rappelle que la constitution de provisions pour risques et charges et pour
dépréciation d’éléments d’actif est obligatoire dès lors qu’il y a apparition du risque et que, bien
que la constitution, l’ajustement et la reprise de provisions soient laissés à l’initiative de
l’assemblée délibérante, ils relèvent d’une pratique de bonne gestion. La décision doit être liée
à une analyse du risque et non de la situation financière de la collectivité. Par ailleurs, certaines
dotations aux provisions constituent une dépense obligatoire.
4.3.5
Le suivi de l’inventaire physique du patrimoine
En application de l’instruction budgétaire et comptable M52, les immobilisations
doivent faire l’objet d’un suivi conjoint par le département et le comptable public. La
collectivité est chargée du recensement des biens et de leur identification qu’elle traduit
comptablement dans un état d’inventaire ; le comptable enregistre ces immobilisations et les
suit au sein de l’actif du bilan ; l’état de l’inventaire et l’état de l’actif doivent, en toute logique,
correspondre.
Dans le cadre de l’examen de la sincérité et de la fiabilité des comptes, il a été demandé
à l’ordonnateur l’état de l’inventaire au 31 décembre 2017. Le département de la Nièvre a fourni
un ensemble de fichiers en format tableur par catégories d’immobilisations définies par ses
soins : état des acquisitions, des cessions, du patrimoine bâti, du patrimoine divers, du
patrimoine financier, des immobilisations incorporelles, des infrastructures, du mobilier et des
routes. Les comptes sont répartis entre les différents fichiers et ne sont pas repris pour chaque
ligne de biens, ce qui ne facilite pas la comparaison entre l’inventaire et l’état de l’actif.
Les comptes 21848 « autres matériels de bureau et mobilier », 2181 « installations
générales, agencement et aménagements divers » et 2031 « frais d’études » ont fait l’objet d’un
rapprochement entre, d’une part, l’état de l’inventaire élaboré par le département et, d’autre
part, l’état de l’actif tenu par le comptable. Il ressort de cette analyse que ces deux types de
documents font apparaître des écarts importants, tels que présentés ci-dessous :
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
102/153
Comparaison de la valeur nette comptable de trois comptes
d’immobilisation entre l’inventaire et l’actif au 31 décembre 2017
En milliers d'
€
(montants arrondis)
c/21848
c/2181
c/2031
Documents
produits par le
département
État des acquisitions
34
9
État patrimoine mobilier
143
État patrimoine divers
77
État patrimoine immobilisations incorporelles
1 312
Total inventaire
177
86
1 312
Document
élaboré par le
comptable public
État Actif
11 894
233
0
Différence
-11 718
-148
1 312
Source : état de l’inventaire et état de l’actif
La chambre observe en outre que les états d’immobilisations élaborés par le département
ne mentionnent pas la valeur de l’acquisition des biens.
Enfin, l’assemblée délibérante a fixé un seuil en dessous duquel les immobilisations de
faible valeur pouvaient être amorties sur une année. Ce seuil est de 500
€
. Pour ces biens, il est
possible, sur décision de l’assemblée délibérante, de les sortir de l’inventaire et donc de l’actif
dès leur amortissement total. L’état d’inventaire fait toutefois mention de biens de faible valeur.
La chambre invite le département de la Nièvre à améliorer la cohérence, la qualité et la lisibilité
de l’état de l’inventaire que la collectivité se doit de mettre à jour régulièrement.
Ce travail devra se
faire en collaboration avec le comptable public.
4.3.6
Les engagements hors bilan : les garanties d’emprunts
Les dispositions relatives aux garanties d’emprunts pouvant être accordées par les
départements sont prévues aux articles L. 3231-4, L. 3231-4-1, D. 3231-1 et D. 1511-30 à
D. 1511-35 du CGCT. Les garanties d’emprunts au bénéfice de personnes morales de droit
public ne sont soumises à aucune disposition particulière. Par contre, concernant les personnes
privées, les garanties d’emprunts sont encadrées par trois règles prudentielles cumulatives :
-
Conformément aux dispositions de l’article 20-II de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 et
du décret n° 88-366 du 18 avril 1988, un département ne peut accorder à une personne de
droit privé une garantie d’emprunt ou son cautionnement que si le montant total des
annuités, déjà garanties ou cautionnées à échoir au cours de l’exercice, d’emprunts
contractés par toute personne de droit privé ou de droit public, majoré du montant de la
première annuité entière du nouveau concours garanti, et du montant des annuités de la
dette départementale n’excède pas 50 % des recettes réelles de fonctionnement du budget
général ;
-
Le montant des annuités garanties ou cautionnées au profit d’un même débiteur exigible
au titre d’un exercice, conformément au décret ci-dessus mentionné, ne doit en outre pas
dépasser 10 % du montant total des annuités susceptibles d’être garanties ou cautionnées
en application de l’alinéa précédent ;
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
103/153
-
Enfin, toujours selon le même décret, la quotité garantie par une ou plusieurs collectivités
territoriales sur un même emprunt ne peut excéder 50 %. La quotité peut être amenée à
80 % lorsque les emprunts ont pour objet de financer la réalisation d’opérations
d’aménagement définies aux articles L. 300-1 à L. 300-4 du code de l’urbanisme.
Ces dispositions ne s’appliquent pas aux garanties d’emprunts ou cautionnements
accordés par un département aux organismes d’intérêt général visés aux articles 200 et 238 du
CGI qui peuvent être suivis à hauteur de 100 %.
Par délibération du 28 novembre 2016, le département a adopté un règlement intérieur
relatif à l’octroi des garanties d’emprunts. L’assemblée délibérante a donné délégation à la
commission permanente pour examiner les dossiers de demande de garantie, accepter ou refuser
la garantie et le cas échéant autoriser le président à signer la convention de garantie d’emprunt
avec l’organisme bénéficiaire ainsi que le contrat de prêt ou acte de cautionnement.
La présentation des dossiers de sollicitation du département est prévue par le règlement,
tout comme les engagements réciproques des bénéficiaires (information sur les difficultés
financières, production de la copie des comptes …) et du département. Ce règlement précise
que les taux maximums de garantie sont fixés par la collectivité suivant le cadre d’intervention
de l’organisme demandeur :
-
pour le logement social : 50 % maximum ;
-
pour les établissements sociaux et médico-sociaux : entre 50 % et 80 % pour les garanties
inférieures à un million d’euros ; 50 % maximum si un co-garant (commune ou EPCI)
intervient sur le dossier et 50 % maximum pour les garanties supérieures à un million
d’euros ;
-
pour les autres établissements : 80 % maximum pour les garanties inférieures ou égales à
500 000
€
et 50 % pour les garanties supérieures à 500 000
€
.
La chambre constate que ce règlement ne fait pas état de la distinction entre les
organismes de droit public et les organismes de droit privé, ce qui peut prêter à confusion. Elle
observe également que ces dispositions, propres au département de la Nièvre, ne respectent pas
pleinement les textes en vigueur qui, notamment, n’autorisent pas un cautionnement supérieur
à 50 % pour les établissements sociaux et médico-sociaux et pour ce qui est dénommé de
manière un peu imprécise « autres établissements ».
La chambre invite la collectivité à revoir son règlement intérieur d’attribution des
garanties d’emprunts.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
104/153
Évolution des garanties d’emprunt
En millions d'euros
2014
2015
2016
2017
Capital restant dû au 31/12/n
57
58
58
61
Dont emprunts contractés pour des
opérations de logement
32
33
32
34
56 %
58 %
55 %
55 %
Dont emprunts autres que ceux
contractés par des collectivités ou
établissements publics (hors
logements sociaux)
17
18
20
19
31 %
31 %
34 %
31 %
Dont emprunts contractés par des
collectivités ou établissements
publics (hors logements sociaux)
7
7
6
8
13 %
12 %
11 %
14 %
Garanties d'emprunt accordées au
titre de l'exercice et annuité de la
dette rapportée au recettes réelles
de fonctionnement (art. L. 3231-4
du CGCT)
41
9 %
9 %
9 %
9 %
Source : comptes administratifs –retraitement CRC
Plus de la moitié des garanties d’emprunts est octroyée au bénéfice de structures de
logements sociaux
42
et près d’un tiers à des organismes privés, essentiellement des associations.
La chambre relève que la part des garanties d’emprunts accordées sur la période en
examen a été au maximum de 10 % et n’a pas dépassé le ratio prévu par l’article L. 3231-4 du
CGCT, soit 50 % du montant des recettes réelles de fonctionnement de l’exercice ; la
collectivité a donc respecté sur ce point les textes en vigueur.
Enfin, aucune garantie d’emprunt n’a été mise en jeu sous la période contrôlée.
4.3.7
La détention de capital dans des organismes
L’instruction budgétaire et comptable M52 prévoit la présentation de la liste des
organismes dans lesquels le département a pris un engagement financier en annexe D2.1 au
compte administratif.
Le département de la Nièvre publie cette annexe qui retrace la valeur actualisée des
actions détenues par la collectivité. Au 31 décembre 2017, l’écart entre la valeur nominale des
actions et leur valeur actualisée est d’environ - 1,5 M
€
. Au 31 décembre 2018, celui-ci ne serait
plus que de - 710 000
€
.
Le tableau ci-dessous retrace le montant actualisé des actions figurant en annexe au
compte administratif et la valeur historique retracée au solde de l’article 261 du compte de
gestion.
41
La chambre observe à ce sujet que le calcul de la part d’emprunts accordée portée au compte
administratif 2017 est erroné du fait d’une sous-estimation évidente de l’annuité nette de la dette portée dans le
tableau de calcul.
42
Répartis entre trois opérateurs Logivie SA, Nièvre Habitat et SAHLM Coopération et famille.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
105/153
Données relatives à la détention de capital aux comptes administratifs
et aux comptes de gestion
En
€
2013
2014
2015
2016
2017
SEM BATIFRANC
Nombre d'actions détenues
4 992
4 992
4 992
4 992
Montant de l'engagement
79 872
79 872
79 872
79 872
SEM Nièvre Aménagement
Nombre d'actions détenues
114 391
114 391
114 391
114 391
114 391
Montant de l'engagement
279 021
279 021
279 021
279 021
279 021
SEM Patrimoniale de la Nièvre
Nombre d'actions détenues
6 750
6 750
6 750
6 750
6 750
Montant de l'engagement
675 000
675 000
675 000
675 000
675 000
Montant total de l'engagement -
compte administratif
1 033 893
1 033 893
1 033 893
1 033 893
954 021
Solde du compte 261 -
compte de gestion (hors parts
sociales détenues auprès de la
Caisse d’épargne)
2 580 875
2 580 875
2 580 875
2 580 875
2 490 341
Source : comptes administratifs et comptes de gestion
Le département de la Nièvre n’a pas provisionné pour faire face à la baisse observée de
la valeur des actions qu’il détient. Bien que le risque ne puisse être effectif que sur le moyen
voire long terme, des provisions pourraient être constituées en vertu des principes comptables
de prudence et de sincérité.
Ce même constat peut être établi concernant le circuit de Nevers Magny-Cours (voir
infra 5.6).
La chambre invite le département de la Nièvre, dans une logique prudentielle, à
constituer des provisions pour faire face aux risques de dépréciation des actions qu’il détient.
4.3.8
Conclusion relative à la fiabilité des comptes
La chambre estime que la sincérité et la fiabilité des comptes du département de la
Nièvre ne sont pas remises en cause par les analyses qu’elle a conduites ; en revanche certains
points mériteraient d’être améliorés et corrigés ; il s’agit notamment :
-
en matière de rattachements, d’estimer avec plus de précision les charges et les produits
faisant l’objet d’un rattachement d’un exercice budgétaire sur un autre ;
-
en ce qui concerne la gestion patrimoniale, de comptabiliser les travaux en régie ;
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
106/153
-
en matière d’amortissement, d’actualiser les règles d’amortissement relatives aux
subventions d’équipement et fixer des catégories et des durées pour les immobilisations
nouvelles ;
-
de constituer des provisions pour couvrir d’éventuelles pertes sur créances contentieuses ;
-
en ce qui concerne l’inventaire physique du patrimoine, d’améliorer la cohérence, la
qualité et la lisibilité de l’état de l’inventaire ;
-
de revoir le règlement intérieur d’attribution des garanties d’emprunts afin de le rendre
totalement conforme aux textes en vigueur.
5
LA SITUATION FINANCIERE DU DEPARTEMENT DE LA
NIEVRE
5.1
Les charges de fonctionnement du budget principal
Le département dispose d’une mission « contrôle de gestion », rattachée depuis 2017 à
la direction des finances et de la performance, elle-même placée sous l’autorité de la direction
générale. Auparavant, cette fonction était rattachée à la cellule d’accompagnement et de
pilotage placée sous l’autorité du directeur général des services. La mission « contrôle de
gestion » fait partie d’une cellule qui intègre en outre le contrôle externe, la gestion des fonds
européens ainsi que le conseil en organisation.
Le chargé de mission « contrôle de gestion » a mené au cours de ces dernières années
divers travaux et audits auprès de services de la collectivité.
La direction des finances produit des tableaux de pilotage mensuels portant sur la
consommation globale des crédits, les droits de mutation, les dépenses d’investissement, le
RSA, les recettes d’investissement hors dette, les délais de paiement, la TSCA, le suivi par
service/opération. Ces tableaux sont présentés et commentés en direction générale tous les
mois.
En parallèle, de nombreuses éditions sont possibles via le logiciel grand angle, ainsi que
des requêtes business objects qui peuvent être constituées à la demande des services
gestionnaires à la direction des finances.
Enfin, dans le cadre du déploiement de la dématérialisation comptable, un état
hebdomadaire des liquidations traitées en « full démat » est transmis au payeur départemental.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
107/153
5.1.1
Des charges courantes qui diminuent à compter de 2016 malgré une forte
progression des dépenses de personnel et des aides à la personne
Les charges courantes du département
43
enregistrent globalement une hausse de 3 %
entre 2012 et 2018 ; elles progressent de presque 19 M
€
entre 2012 et 2015 avant de diminuer
de manière régulière à partir de 2016.
Évolution des charges courantes du budget principal
En milliers d’euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2018/
2012
Charges à caractère général
18 985
26 586
29 441
28 000
27 297
21 805
14 016
-26 %
+ Charges de personnel
62 863
66 363
68 848
68 487
68 814
70 064
70 323
12 %
+ Charges d'intervention (aides
directes et indirectes à la
personne)
115 413 115 543 121 667 126 940 128 482 130 524 132 363
15 %
+ Subventions de
fonctionnement
20 107
13 949
10 645
10 521
10 098
10 570
9 230
-54 %
+ Autres charges de gestion
19 567
21 999
20 566
20 295
20 503
19 739
19 736
1 %
+ Charges d'intérêt et pertes de
change
6 221
6 437
9 580
7 444
5 660
5 057
4 829
-22 %
= Charges courantes
243 157 250 877 260 745 261 687 260 854 257 761 250 496
3 %
Charges personnel / charges de
gestion
26 %
26 %
26 %
26 %
26 %
27 %
28 %
Source : comptes de gestion - retraitement CRC
Cette diminution des charges courantes du département, à compter de 2016, doit
beaucoup à la baisse des dépenses de transports collectifs et de biens, y compris transports
scolaires, qui, après avoir très fortement augmenté de 2012 à 2014, diminuent de 13,35 M
€
à
partir de 2015 jusqu’en 2018.
Évolution des dépenses de transports collectifs et de biens,
y compris transports scolaires, entre 2012 et 2018 en milliers d’euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
4 791
10 793
13 401
13 175
12 384
7 594
47
Source : comptes de gestion - retraitement CRC
Deux raisons peuvent expliquer ces évolutions :
43
Charges de gestion + charges financières de l’intérêt de la dette
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
108/153
La première relève du mode de rémunération des transporteurs. À compter de 2012, le
département a commencé un basculement progressif du paiement via les autorités organisatrices
de proximité (AO2) vers un paiement direct des transporteurs suite à une remarque de la DGFIP
notifiant l'illégalité du procédé. Il est donc logique que le compte 624 (paiement des
transporteurs a priori) ne s'élève qu'à 4,79 M
€
en 2012 sur 14 M
€
de budget total des transports,
l'autre partie se trouvant payée via le compte des subventions aux AO2. Les dépenses inscrites
au compte 624 augmentent en 2013 et 2014 en raison aussi de l'augmentation des prix des
carburants ; la baisse constatée ensuite en 2015 provient de la diminution du coût du carburant,
de l'arrivée de la concurrence sur les grands cars et de la diminution du nombre de circuits ; elle
ne se fait sentir que sur la fin de l'année (septembre-décembre). En 2016, une nouvelle baisse
sensible est enregistrée du fait de l'impact sur l’année pleine des marchés passés en 2015.
La seconde explication de la chute importante de ce type de dépenses en 2017 et 2018
est liée au transfert de la compétence transports scolaires à la région à compter de la rentrée
scolaire 2017 dans le cadre de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant sur la nouvelle
organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe. Globalement entre 2016 et 2018, les
dépenses de transports collectifs et de biens, comportant notamment les transports scolaires,
passent ainsi de 12,38 M
€
à 46 885
€
.
Les aides directes et indirectes à la personne augmentent en revanche de 16,95 M
€
, soit
de 15 % entre 2012 et 2018, sachant que la collectivité n’est pas en mesure, si ce n’est très
marginalement, de maîtriser ce type de dépenses qui relèvent essentiellement de dispositifs
nationaux. Les charges de personnel, en progression de 7,50 M
€
sur la période considérée
(+ 12 %), constituent la seconde hausse la plus importante des charges de gestion.
Les charges de personnel représentent, selon les exercices, entre 26 % et 28 % du total
des charges courantes.
Les autres charges de gestion, hors déficit ou excédent des budgets annexes, augmentent
de 6 % entre 2012 et 2018. Elles sont, sur la période considérée, composées à 49 % par la
contribution du département au service départemental d’incendie et de secours (SDIS) qui
augmente de 660 000
€
entre 2012 et 2018 (+ 7 %). Depuis 2005, les départements perçoivent
une deuxième fraction de taux de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA)
destinée à contribuer au financement des SDIS. Le produit de la TSCA reversée au département
de la Nièvre a progressé de 4,28 M
€
entre 2012 et 2018, soit, en proportion, nettement plus que
la participation de la collectivité au financement du SDIS.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
109/153
Évolution des autres charges de gestion du budget principal
En milliers d’euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2018/
2012
Contributions obligatoires (a)
12 372
12 712
12 878
12 954
13 017
12 767
12 664
2 %
Dont dotation de
fonctionnement des collèges
3 054
3 128
3 116
3 064
3 132
3 100
2 910
-5 %
Dont contribution au service
incendie
8 980
9 242
9 427
9 615
9 644
9 544
9 640
7 %
Dont contributions à des
fonds sociaux
330
334
327
153
153
0
0
-100 %
Participations (b)
3 581
3 837
3 823
3 803
3 602
3 876
3 795
6 %
Dont organismes de
regroupement
2 178
2 250
2 313
2 313
2 091
2 494
2 410
11 %
Dont contrats aidés
1 022
1 274
1 262
1 293
1 291
1 169
1 212
19 %
Indemnités et frais des élus et
des groupes d'élus (c)
1 010
1 209
1 202
1 184
1 155
1 155
1 298
29 %
Dont indemnités des élus
798
992
996
991
993
1 009
1 098
38 %
Dont autres frais des élus
41
42
33
31
32
53
45
10 %
Dont frais de fonctionnement
groupes élus
171
174
173
162
131
93
155
-9 %
Autres charges diverses de
gestion (d)
2 605
4 242
2 663
2 353
2 729
1 942
1 978
-24 %
Dont déficit (+) ou excédent
(-) budgets annexes
2 526
3 990
2 443
1 948
2 262
1 653
1 625
-36 %
Dont pertes sur créances
irrécouvrables (admissions en
non-valeur)
79
252
220
405
467
288
353
348 %
=Autres charges de gestion
(a+b+c+d)
19 567
21 999
20 566
20 295
20 503
19 739
19 736
1 %
Autres charges de gestion hors
déficit ou excédent des budgets
annexes
17 041
18 009
18 123
18 347
18 241
18 086
18 111
4 %
Source : comptes de gestion - retraitement CRC
La dotation de fonctionnement des collèges baisse de 5 % sur la période ; elle représente,
entre 2012 et 2018, 16 % des autres charges de gestion hors déficit ou excédent des budgets
annexes. Dans une délibération du 24 septembre 2018, le conseil départemental a décidé
d’adapter la dotation annuelle de fonctionnement afin d’en limiter le montant à 100 000
€
et à
100 % de l’enveloppe annuelle de fonctionnement de chaque établissement ; du fait de cette
nouvelle règle, le montant de la dotation pour 2019 devrait encore diminuer.
Les contributions aux organismes de regroupement, qui pèsent pour 11 % dans les autres
charges de gestion, incluant les syndicats mixtes, augmentent de 231 254
€
entre 2012 et 2018,
ce qui représente une progression de 11 %.
La chambre observe que les indemnités et frais des élus et des groupes d’élus
augmentent de 29 % entre 2012 et 2018. Cette évolution provient, pour l’essentiel, de
l’augmentation de 300 000
€
des indemnités, soit une progression de 38 % ; elle est liée, d’une
part, à l’affiliation des conseillers départementaux au régime général de la sécurité sociale à
partir du 1
er
janvier 2013 en application de la loi n° 2012-1404 du 17 décembre 2012, relative
au financement de la sécurité sociale ; d’autre part, la collectivité a pris le parti, à compter de
novembre 2017, de constituer une commission permanente dans laquelle siègent tous les élus
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
110/153
départementaux, soit 34 membres, qui bénéficient d’une indemnité majorée de 10 %, ce qui a
entrainé, sur l’exercice correspondant et sur les suivants, une augmentation sensible de ce type
de dépenses. En revanche, les frais de fonctionnement des groupes d’élus baissent de 9 % sur
la période considérée du fait de la disparition d’un groupe politique en 2015 et du départ en
retraite en 2016 d’un collaborateur de groupe qui n’a pas été remplacé.
Le montant des subventions de fonctionnement versées par le département de la Nièvre
baisse de 62 % entre 2012 et 2018. Cette évolution s’explique essentiellement par une forte
diminution des subventions versées aux établissements publics autres que les SPIC, aux
communes et à leurs groupements notamment, qui passent de 10,54 M
€
à 1,13 M
€
(- 89 %). Le
montant global des subventions accordées aux organismes de droit privé baisse toutefois de
3,08 M
€
, ce qui représente une diminution de 32 %.
Évolution des subventions de fonctionnement versées
par le département sur son budget principal
En milliers d’euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2018/
2012
Subventions de fonctionnement
20 107
13 949
10 645
10 521
10 098
10 570
9 230
-54 %
Dont subv. établissements
publics autres que SPIC
10 536
4 892
2 754
2 989
2 841
2 548
1 822
-83 %
Dont subv. aux personnes de
droit privé
9 571
9 057
7 891
7 533
7 257
8 023
7 408
-23 %
Source : comptes de gestion - retraitement CRC
Vingt-quatre associations ont bénéficié de 80 % du montant global versé à toutes les
associations ayant perçu plus de 23 000
€
entre 2012 et 2017 (voir annexe 7). Parmi celles-ci,
l’agence de développement touristique de la Nièvre a perçu les sommes les plus importantes ;
la subvention du département à cette agence a baissé de 8 % entre 2012 et 2017
L’assemblée délibérante de la collectivité a adopté le 24 septembre 2018 un règlement
d’intervention pour l’octroi des subventions aux associations. Celui-ci est applicable pour toute
subvention de plus de 5 000
€
. Ce règlement consiste d’une part à encadrer la sollicitation
financière en rendant obligatoire l’utilisation d’un formulaire de demande de subvention et en
prévoyant une date limite de dépôt des dossiers et la signature d’une convention. D’autre part,
le département de la Nièvre contraint les organismes bénéficiaires à produire un compte-rendu
financier, leurs comptes annuels et doit pouvoir procéder à un contrôle financier sur pièces et
sur place.
Enfin, le conseil départemental a mis en place un outil de gestion des demandes et de
suivi des subventions en concevant des « fiches partenaires ». Pour chaque organisme
potentiellement bénéficiaire, celles-ci synthétisent les données administratives, l’évolution des
subventions déjà octroyées par le département ou d’autres partenaires et les résultats
d’exploitation et financiers de la structure. Au vu de ces données et d’un barème de classement,
une note est attribuée à l’organisme permettant au comité de sélection d’éclairer ses choix.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
111/153
L’attribution d’une dizaine de subventions a été contrôlée par la chambre :
-
Dans ce cadre, la chambre observe que l’agence de développement touristique de la Nièvre
a bénéficié annuellement de subventions du département pour un montant variant entre
0,93 M
€
et 1,06 M
€
. Une convention lie chaque année l’association à la collectivité. Les
comptes annuels de l’exercice 2017 font état d’un actif de l’association s’élevant à
728 043
€
composé pour 417 880
€
de disponibilités ; ces dernières ont augmenté de 7 %
sur les trois derniers exercices. La chambre invite le département, au regard de ce constat,
à adapter la subvention qu’il attribue à l’agence de développement touristique de la Nièvre
à la situation bilancielle de l’association et à verser celle-ci sous forme d’acomptes adaptés
aux fluctuations de ses besoins de trésorerie, induites par la saisonnalité de son activité ou
par le portage financier de projets.
-
La chambre a constaté aussi que le comité des
œ
uvres sociales du personnel du
département de la Nièvre (COSDEN) a perçu, chaque année, une subvention comprise
entre 467 000
€
et 540 000
€
. Une convention, effective au 1
er
janvier 2016, a été conclue
entre le COSDEN et le département par laquelle celui-ci s’engage à soutenir
financièrement l’association pour la réalisation de son objet mais également à garantir les
moyens matériels de son activité, notamment par la mise à disposition gratuite de locaux,
de mobilier et de matériel, par la prise en charge des fluides, par la prise en charge de
diverses prestations techniques ou administratives et par la mise à disposition de deux
agents à temps plein avec remboursement de leur rémunération charges comprises. Les
comptes du COSDEN pour l’exercice 2016 font apparaître un résultat excédentaire de
8 455
€
pour un montant total de produits de 729 357
€
. La chambre observe que, pour un
montant global de son actif de 223 064
€
, l’association détient des valeurs mobilières de
placement pour 193 048
€
, notamment sous la forme d’un compte livret pour 102 134
€
.
5.1.2
Des charges de personnel difficilement maîtrisées
En 2018, 92 % de l’ensemble des charges de personnel concernent le budget principal,
5 % celui de la MADEF, 2 % celui du laboratoire départemental et 1 % ceux de Nièvre travaux
et matériel et de Nièvre ingénierie.
Globalement, les charges de personnel du budget général consolidé augmentent de
7,81 M
€
entre 2012 et 2018, soit une progression de 11 %.
La progression des rémunérations du personnel titulaire du budget principal atteint 3 %
entre 2012 et 2018 ; celle du personnel non titulaire 13 %. Pour ce qui concerne le personnel
titulaire, la rémunération principale augmente de 4 % entre 2012 et 2018 alors que la part liée
au régime indemnitaire diminue de 1 %.
Les rémunérations des assistantes familiales progressent de 3,54 M
€
entre 2012 et 2018,
soit une hausse de 34 %. La collectivité explique cette évolution par la forte progression du
nombre des accueils et des mineurs non accompagnés notamment en 2018. Sur ce dernier
exercice, la rémunération des assistants familiaux augmente en effet de 768 865
€
.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
112/153
Évolution des charges de personnel du budget principal et des budgets annexes
En milliers d’euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2018/
2012
Budget principal
Rémunération personnel titulaire (a)
31 598 31 601 32 484 32 776 32 260 32 588 32 486
3 %
dt rémunération principale
25 175 25 172 25 968 26 233 26 038 26 428 26 129
4 %
dt régime indemnitaire y compris IHTS
5 832
5 854
5 930
5 940
5 629
5 558
5 768
-1 %
dt autres indemnités
590
575
586
604
592
602
589
0 %
Personnel non titulaire
3 036
3 340
3 164
3 017
3 090
3 243
3 438
13 %
S/s total rémunération du personnel
hors assistants familiaux
34 634 34 941 35 648 35 793 35 351 35 831 35 930
4 %
Assistants familiaux
10 285 12 476 13 288 12 465 13 017 13 060 13 829
34 %
Total rémunération du personnel
budget principal avec atténuation
charges
44 982 47 601 49 413 48 901 49 185 49 710 50 354
12 %
+ Charges sociales
16 861 17 642 18 225 18 378 18 454 19 133 18 605
10 %
+ Impôts et taxes sur rémunérations
745
795
817
825
837
861
865
16 %
+ Autres charges de personnel
111
134
198
164
108
161
217
96 %
= Charges de personnel interne
62 699 66 172 68 654 68 269 68 584 69 865 70 041
12 %
+ Charges de personnel externe
164
192
194
218
230
199
282
26 %
= Charges de personnel totales
62 863 66 363 68 848 68 487 68 814 70 064 70 323
12 %
Budget annexe laboratoire
Total rémunération du personnel
budget annexe laboratoire
1 092
1 085
1 048
1 055
1 053
1 009
950
-13 %
= Charges de personnel totales budget
annexe laboratoire
1 520
1 521
1 472
1 483
1 492
1 444
1 342
-12 %
Budget annexe travaux et matériels
Total rémunération du personnel
budget annexe travaux et matériels
204
337
526
1 318
1 493
1 593
1 592
= Charges de personnel totales budget
annexe travaux et matériels
292
468
728
1 833
2 076
2 232
2 201
Budget annexe ingénierie
Total rémunération du personnel
budget annexe ingénierie
16
213
238
246
258
277
328
= Charges de personnel totales budget
annexe ingénierie
23
326
365
357
371
391
447
Budget annexe MADEF
Total rémunération du personnel
budget annexe MADEF
2 757
2 541
2 648
2 538
2 627
2 613
NC
Charges de personnel totales budget
annexe MADEF
3 433
3 714
3 911
3 789
3 894
3 860
3 911
Budget général
Total charges de personnel du
département
68 133 72 393 75 324 75 949 76 648 77 991 78 224
15 %
Source : comptes de gestion - retraitement CRC
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
113/153
La chambre observe que les dépenses de personnel du département de la Nièvre ont
progressé de manière sensiblement plus importante que ce qui peut être constaté au niveau
national : en effet, selon les données de la DGFIP et de la DGCL, les charges de personnel du
budget principal de l’ensemble des départements de la France métropolitaine, hors Paris, ont
progressé de 6 % entre 2012 et 2017 alors que celles du département de la Nièvre ont augmenté
de 15 %. Cette évolution un peu atypique trouve pour partie une explication dans les difficultés
de maîtrise de la gestion des ressources humaines précédemment exposées.
Les charges de personnel rapportées à la population sont également toujours supérieures
à la moyenne relevée pour l’ensemble des départements de même strate démographique (moins
de 250 000 habitants).
Évolution de la charge de personnel par habitant
du budget principal entre 2012 et 2017
En
€
par habitant
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Charges de personnel par habitant
département Nièvre (I)
285
302
315
316
320
328
Charges de personnels par habitant
moyenne strate (II)
270
275
282
290
286
295
Écart (I/II)
+ 6 %
+ 10 %
+ 12 %
+ 9 %
+ 12 %
+ 11 %
Source : DGCL
5.2
Des recettes de fonctionnement qui souffrent d’une forte baisse des
recettes institutionnelles
Après avoir progressé jusqu’en 2016, les produits de gestion sont en baisse à compter
de 2017 pour revenir, en 2018 à leur niveau de 2012. Les charges de gestion sur la période
baissent de 3 % ; au total, on constate une amélioration de la capacité d’autofinancement.
5.2.1
Les ressources fiscales
Les ressources fiscales propres ont progressé de 7 % entre 2012 et 2018. Les ressources
institutionnelles en revanche baissent de 12 % et les ressources d’exploitation de 9 % sur la
même période.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
114/153
Évolution des produits de gestion du budget principal
En milliers d’euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2018/
2012
Ressources fiscales propres
143 292 143 318 148 553 149 235 155 290 151 202 152 834
7 %
+ Fiscalité reversée
12 613
10 956
18 482
17 585
19 812
22 473
15 644
24 %
+ Ressources institutionnelles
(dotations et participations)
101 327 106 285
99 530
94 982
94 437
88 957
89 610
-12 %
+ Ressources d'exploitation
12 607
10 518
10 884
12 670
10 799
11 246
11 473
-9 %
=Produits de gestion
269 839 271 077 277 449 274 472 280 338 273 877 269 561
0 %
Source : comptes de gestion - retraitement CRC
En 2018, les ressources fiscales propres constituent 57 % de l’ensemble des produits de
gestion, les ressources institutionnelles 33 %, la fiscalité reversée 6 % et les ressources
d’exploitation 4 %.
Évolution des ressources fiscales propres
et de la fiscalité reversée du budget principal
En milliers d’euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2018/
2012
Contributions directes nettes
63 427
65 740
66 391
68 708
72 741
65 266
66 393
5 %
Dt taxe foncière sur les propriétés bâties
48 757
50 189
51 106
52 648
56 699
57 486
58 608
20 %
Dt CVAE
14 365
15 186
14 953
15 650
15 643
7 394
7 221
-50 %
Dt IFER
305
365
332
410
399
386
563
85 %
+ Autres impôts locaux ou assimilés
214
108
2
0
141
121
251
17 %
+ Droits d'enregistrement et taxes
d'urbanisme
14 146
12 426
14 929
14 654
15 977
18 455
17 546
24 %
+ Taxes pour l'utilisation des services
publics et du domaine et taxes liées aux
activités de services
18
26
34
29
37
15
47
159 %
+ Taxes liées aux véhicules (y c. TSCA)
40 876
41 289
43 370
42 278
42 706
43 649
45 155
10 %
+ Impôts et taxes liés à l’énergie (y c.
TIPP et la taxe int. de consommation sur les
produits énergétiques à p. de 2014)
24 791
23 902
23 994
23 738
23 855
23 965
23 802
-4 %
+ Autres impôts et taxes
-180
-172
-167
-172
-168
-269
-361
100 %
= Ressources fiscales propres
143 292
143 318
148 553
149 235
155 290
151 202
152 834
7 %
Fonds national de garantie individuelle
des ressources (FNGIR)
7 655
7 724
7 724
7 724
7 724
7 724
7 724
1 %
+ Fonds de péréquation de la cotisation
sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE)
0
570
559
768
751
796
509
+ Attributions de compensation CVAE
0
0
0
0
0
2 558
-4 479
+ Frais de gestion de la taxe foncière sur
les propriétés bâties (à p. 2014)
0
0
5 924
5 926
6 015
6 042
6 203
+ Fonds de péréquation des DMTO
4 958
2 663
4 275
3 166
5 322
5 352
5 687
15 %
= Fiscalité reversée
12 613
10 956
18 482
17 585
19 812
22 473
15 644
24 %
Source : comptes de gestion - retraitement CRC
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
115/153
Les recettes provenant des contributions directes nettes, après avoir progressé de 14 %
entre 2012 et 2016, baissent en 2017 et 2018. Le produit de la taxe foncière progresse de
4,02 M
€
et, sur la période, l’ensemble des ressources fiscales propres progresse de 7 %.
Les recettes de la taxe sur les propriétés bâties progressent du fait à la fois d’une hausse
des bases nettes (+ 10 % entre 2012 et 2017) et d'une augmentation des taux qui passent de
22,26 % en 2012 à 23,90 % en 2018 (+ 7 %). Durant la période 2012 à 2018, la collectivité a
augmenté ses taux de taxe foncière sur les propriétés bâties à deux reprises : une première fois,
faiblement (de 22,26 % à 22,30 %) en 2013 et une seconde fois, plus nettement (de 22,30 % à
23,90 %) en 2016.
La chambre observe qu’entre 2012 et 2017, les taux pratiqués par le département de la
Nièvre sont toujours supérieurs au taux moyen de la strate. Les recettes issues du produit de la
taxe foncière sur les propriétés bâties augmentent ainsi de 20 % entre 2012 et 2017 ; exprimées
en euros par habitant, elles sont supérieures à ce qui peut être observé pour la moyenne des
départements de la même strate démographique.
Évolution des bases et des taux de la taxe foncière
sur les propriétés bâties entre 2012 et 2017
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2017/
2012
Base nette imposée TFB en K
€
218 770
224 888
228 810
234 246
236 756
240 142
10 %
Base nette imposée TFB Nièvre
en
€
/hab
994
1 024
1 048
1 081
1 100
1 124
13 %
Base nette imposée TFB moyenne
strate en
€
/hab
955
984
978
1 007
1 062
1 082
13 %
Taux TFB département Nièvre
22,26 %
22,30 %
22,30 %
22,30 %
23,90 %
23,90 %
7 %
Taux TFB moyen strate
21,77 %
21,96 %
21,47 %
21,47 %
20,97 %
20,90 %
-4 %
Recettes TFB en K
€
48 699
50 149
51 023
52 237
56 584
57 394
18 %
Recettes TFB Nièvre en
€
/hab
221
228
234
241
263
269
22 %
Recettes TFB moyenne strate
en
€
/hab
208
216
2 010
216
223
226
9 %
Source : DGFIP
La loi de finances pour 2016 a modifié la répartition du produit de la cotisation sur la
valeur ajoutée des entreprises (CVAE) entre les communes, les départements et les régions.
Jusqu'en 2015, la répartition s'effectuait de la manière suivante : communes 26,5 %,
départements 48,5 %, régions 25 %. À compter de 2016, la répartition est inchangée pour les
communes, ramenée à 23,5 % pour les départements et portée à 50 % pour les régions afin de
permettre à ces dernières de financer leur nouvelle compétence en matière de transports
scolaires. La loi de finances pour 2016 a créé un mécanisme d'attribution de compensation entre
les régions et les départements.
Pour 2017, le montant total perçu par le département au titre de la CVAE et de
l’attribution de compensation de la CVAE s’élève à 9,95 M
€
, soit une somme inférieure au
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
116/153
produit de la CVAE pour 2016 (15,64 M
€
). Après négociations en commission locale
d’évaluation des charges et des ressources transférées (CLERCT), la part de la CVAE transférée
à la région Bourgogne-Franche-Comté a été figée à 8 M
€
. Cependant, l’année 2017 n’étant pas
une année pleine, la région a reversé au département une attribution de compensation de 2,6 M
€
.
En 2018, le département a dû reverser à la Région 4,48 M
€
au titre de l’attribution de
compensation de la CVAE.
Part des ressources propres dans les produits du département
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Ressources fiscales propres en K
€
143 292 143 318 148 553 149 235 155 290 151 202 152 834
Produits de gestion en K
€
269 839 271 077 277 449 274 472 280 338 283 090 269 561
Ressources fiscales propres/
produits de gestion
53 %
53 %
54 %
54 %
55 %
55 %
57 %
Source : comptes de gestion - retraitement CRC
Les ressources fiscales propres représentent, sur la période en examen, entre 53 % et
57 % du total des produits de gestion ; la part des ressources propres dans le total des produits
de la collectivité demeure plutôt stable entre 2012 et 2018, variant entre 51 % et 57 %.
Dans son rapport d’orientations budgétaires pour l’exercice 2017, le département de la
Nièvre a précisé que la réforme de la taxe professionnelle (TP), intervenue en 2010, a constitué
un véritable changement de paradigme ; il estime qu’il a perdu, à cette occasion, le potentiel
dynamique de la taxe professionnelle et de la taxe d’habitation et que les recettes qui lui ont été
attribuées en substitution se sont révélées faiblement dynamiques. Ainsi, depuis 2010, le rythme
d’augmentation du produit des impositions directes et indirectes a été divisé par deux. Seul le
transfert en 2014 d’un certain nombre de produits de différentes taxes et fonds afin de
compenser partiellement le reste à charge social a permis un accroissement substantiel des
produits de fonctionnement. Il considère toutefois que les recettes transférées (frais de gestion
de la taxe sur le foncier bâti, accroissement du taux plafond des droits de mutation à titre
onéreux « DMTO ») ne se sont pas révélées plus dynamiques que le panier de recettes post-TP.
Il regrette de surcroit que la réforme de la taxe professionnelle ait limité son pouvoir de taux à
la seule part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties alors que la base
d’imposition de cette taxe est relativement faible dans la Nièvre, ce qui ne permet pas un
dynamisme naturel suffisant.
Les recettes tirées des droits d’enregistrement et taxes d’urbanisme perçues par le
département, notamment des DMTO et du fonds de péréquation des DMTO, ont constitué, entre
2012 et 2018, 7 % du total des produits de gestion. Le produit des DMTO est particulièrement
dynamique sur la période considérée puisqu’il progresse de 3,4 M
€
entre 2012 et 2018 même
si le département de la Nièvre s’avère faiblement bénéficiaire de ce type de contribution,
comparé à d’autres départements.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
117/153
5.2.2
Les ressources institutionnelles
Évolution des ressources institutionnelles du budget principal
En milliers d’euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2018/
2012
Dotation Globale de Fonctionnement
66 444
66 181
64 568
60 995
57 415
53 635
53 288
-20 %
Dont dotation forfaitaire
36 085
35 822
34 208
30 639
27 060
23 516
23 168
-36 %
Dont DGF concours particuliers
30 360
30 360
30 360
30 356
30 356
30 119
30 119
-1 %
+ Dotation générale de décentralisation
2 389
2 389
2 389
2 389
2 389
2 389
2 389
0 %
Dont dotation générale de
décentralisation
1 519
1 515
1 515
1 518
1 516
1 516
1 516
0 %
+ FCTVA
0
0
0
0
0
93
85
+ Participations
15 357
16 388
17 264
17 325
20 601
19 526
20 319
32 %
Dont État (dont
fonds d'appui aux
politiques d'insertion à/c 2018)
131
156
391
696
731
812
958
629 %
Dont régions
206
232
274
215
291
294
30
-86 %
Dont départements
406
400
529
457
710
405
131
-68 %
Dont communes et structures
intercommunales
286
397
329
327
314
113
76
-73 %
Dont autres groupements de
collectivités et établissements publics
606
743
763
956
734
1 014
1 393
130 %
Dont fonds européens
13
10
9
28
872
0
288
2177 %
Dont autres
13 709
14 449
14 968
14 646
16 948
16 888
17 442
27 %
+ Autres attributions, participations et
compensations
17 136
21 326
15 309
14 273
14 031
13 313
13 530
-21 %
Dont péréquation
17 136
16 151
15 309
14 273
14 031
12 716
12 682
-26 %
Dont autres
(CNSA, fonds
départementaux PH et insertion...)
0
5 176
0
0
0
597
847
= Ressources institutionnelles (dotations
et participations)
101 327
106 285
99 530
94 982
94 437
88 957
89 610
-12 %
Source : comptes de gestion - retraitement CRC
Les recettes institutionnelles baissent de 12 % entre 2012 et 2018 ; cette chute
importante est pour l’essentiel due à une baisse de 13,16 M
€
de la dotation globale de
fonctionnement mais également à une diminution sensible des recettes de péréquation
(- 4,45 M
€
). Ces restrictions de moyens sont en partie compensées par l’augmentation d’autres
ressources institutionnelles ; les compensations versées notamment au titre de l’APA et du
fonds de mobilisation départemental pour l’insertion augmentent ainsi de 3,79 M
€
, ce qui limite
d’autant la baisse des recettes institutionnelles.
Les recettes de péréquation diminuent de 4,42 M
€
(- 26 %) entre 2012 et 2016 du fait
essentiellement d’une baisse de la dotation pour transfert de compensations d’exonérations de
fiscalité directe locale (- 2,70 M
€
) et de la dotation de compensation de la réforme de la taxe
professionnelle (- 1 M
€
).
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
118/153
Évolution des recettes de péréquation
En milliers d’euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2018/
2012
Total recettes péréquation
17 136 16 151 15 309 14 273 14 031 12 716 12 682
-26 %
Dont DCRTP (c/74832)
10 215
9 960
9 960
9 960
9 960
9 212
9 188
-10 %
Dont compensation CET (c/74833)
21
26
14
10
6
3
3
-87 %
Dont comp, exo, TFB (c/74834)
756
654
507
331
346
62
60
-92 %
Dont DTC (c/74835)
6 135
5 510
4 828
3 972
3 719
3 440
3 431
-44 %
Source : comptes de gestion - retraitement CRC
La chambre observe que les recettes institutionnelles en provenance de l’État baissent
de 15,94 M
€
, ce qui correspond à une diminution de 19 %. En 2012, les recettes institutionnelles
provenant de l’État représentaient 32 % des produits de gestion du département de la Nièvre ;
en 2017 et 2018, ce ratio n’est plus que de 26 %. Le département a toutefois bénéficié à trois
reprises des mesures exceptionnelles mises en place par l’État : 5,18 M
€
en 2013 au titre de la
loi de finances rectificative pour 2012, 0,60 M
€
en 2017 et 0,85 M
€
en 2018 au titre des lois de
finances rectificatives. Ces dotations exceptionnelles n’ont cependant pas compensé la perte
globale de ressources en provenance de l’État sur la période 2012 à 2018.
Évolution des recettes institutionnelles en provenance de l’État
En milliers d’euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2018.
/2012
Dotation Globale de Fonctionnement
66 444 66 181
64 568 60 995
57 415 53 635 53 288
-20 %
Dotation générale de décentralisation
2 389
2 389
2 389
2 389
2 389
2 389
2 389
0 %
Total participations État
131
156
391
696
731
812
958
629 %
Total recettes péréquation
17 136 16 151
15 309 14 273
14 031 12 716 12 682
-26 %
Recettes exceptionnelles et mesures de
compensation
0
5 176
0
0
0
597
847
Total recettes institutionnelles en
provenance de l'État
86 101 90 053
82 658 78 353
74 567 70 150 70 165
-19 %
Source : comptes de gestion - retraitement CRC
5.2.3
Les recettes d’exploitation
Entre 2012 et 2018, les recettes d’exploitation du département de la Nièvre diminuent
de 1,13 M
€
(- 9 %), ce qui constitue une baisse beaucoup moins pénalisante que celle
enregistrée pour les recettes institutionnelles.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
119/153
Évolution des ressources d’exploitation du budget principal
En milliers d’euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2018
/2012
+ Domaine et récoltes
621
597
598
668
552
538
656
6 %
+ Travaux, études et prestations de
services
964
1 321
806
699
659
112
49
-95 %
+ Remboursement de frais
1 116
1 022
1 286
863
1 043
1 111
1 240
11 %
= Ventes diverses, produits des
services et du domaine et
remboursements de frais (a)
2 701
2 940
2 690
2 230
2 254
1 761
1 945
-28 %
+ Revenus locatifs et redevances
(hors délégation de service public )
598
468
437
485
366
295
335
-44 %
+ Solde des flux avec les budgets
annexes à caractère administratif
0
0
0
1 000
1 000
1 300
1 000
+ Excédents et redevances sur
services publics industriels et
commerciaux (SPIC)
0
0
13
9
1
51
12
+ Recouvrement des indus d'insertion
et d'aide sociale
626
576
541
867
775
802
886
41 %
+ Recouvrement de dépenses d'aides
sociales et participation des
bénéficiaires d'une mesure
d'accompagnement social
personnalisé
8 681
6 533
7 204
8 079
6 403
7 036
7 296
-16 %
= Autres produits de gestion courante
(b)
9 906
7 577
8 194 10 440
8 544
9 485
9 528
-4 %
= Ressources d'exploitation (a+b)
12 607 10 518 10 884 12 670 10 799 11 246 11 473
-9 %
Source : comptes de gestion - retraitement CRC
En 2018, les recettes d’exploitation sont composées à 64 % du recouvrement des
dépenses d’aide sociale ; ces participations enregistrent une baisse de 1,39 M
€
sur la période
2012 à 2018. La collectivité a indiqué que cette diminution concerne principalement le
recouvrement de dépenses d'aide sociale au titre de l'autonomie et s'observe principalement
entre 2012 et 2013. En effet, le dispositif relatif au paiement différentiel auprès des
établissements
médico-sociaux
accueillant
des
personnes
âgées
et
handicapées,
progressivement expérimenté à partir de 2009, s'est appliqué à l'ensemble des établissements
de la Nièvre et à une partie des établissements hors Nièvre en 2012. Ce dispositif impliquant le
versement par le département à l'ESMS du solde du coût de l'hébergement non couvert par les
ressources des bénéficiaires impacte de fait à la baisse le montant des recettes de recouvrement
pour la collectivité.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
120/153
5.3
Une baisse de la capacité d’autofinancement traduisant une fragilité
financière de plus en plus prononcée
L’évolution différentielle des charges de gestion et des produits du département de la
Nièvre se traduit par une baisse de l’excédent brut d’exploitation de 9,01 M
€
entre 2012 et
2018, soit une diminution de 27 % et une baisse conséquente de la capacité d’autofinancement
brute (CAF) de 27 %, qui passe de 26,86 M
€
en 2012 à 19,57 M
€
en 2018.
Évolution de la capacité d’autofinancement brute
En milliers d’euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2018/
2012
=Produits de gestion (A)
269 839 271 077 277 449 274 472 280 338 273 877 269 561
0 %
=Charges de gestion (B)
236 935 244 440 251 166 254 243 255 194 252 704 245 667
4 %
Excédent brut de fonctionnement
(A-B)
32 904
26 637
26 284
20 229
25 144
21 173
23 894
-27 %
+/- Résultat financier
-6 219
-6 433
-6 326
-6 098
-5 657
-5 055
-4 827
-22 %
+/- Autres produits et charges excep.
Réels
170
118
-36
437
59
514
584
245 %
=CAF brute
26 855
20 321
19 922
14 568
19 545
16 633
19 561
-27 %
- Dot. nettes aux amortissements
19 011
17 409
15 640
14 370
13 396
11 764
12 038
-37 %
- Dot. nettes aux provisions
0
60
-40
0
0
0
0
+ Quote-part des subventions d'inv.
Transférées
3 317
3 216
2 992
2 598
2 492
2 021
2 269
-32 %
+ Neutralisation des amortissements
300
890
1 000
1 742
2 151
4 817
4 909 1536 %
= Résultat section de
fonctionnement
11 461
6 958
8 313
4 538
10 793
11 707
14 791
29 %
Source : comptes de gestion - retraitement CRC
Exprimée en euros par habitant, la CAF de la Nièvre demeure toujours entre 2012 et
2017 en-deçà de celle constatée pour l’ensemble des départements de même state
démographique ; l’écart significatif a plutôt tendance à se creuser.
CAF brute comparée à la moyenne de la strate
2012
2013
2014
2015
2016
2017
CAF brute Nièvre en
€
/hab
122
93
91
67
91
78
CAF brute moyenne strate
en
€
/hab
157
147
147
124
159
148
Écart
-35
-54
-56
-57
-68
-70
Source : DGFIP
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
121/153
5.4
Les politiques d’investissement du département et leur financement
5.4.1
Une réduction très sensible de l’investissement sur la période en examen
Le département a indiqué avoir déployé sa politique d’investissement selon quatre
grands axes durant la période sous contrôle :
-
L’entretien du patrimoine routier départemental. L’investissement courant (réfection de
couches de roulement, petites opérations de sécurité, accompagnement des travaux en
traversée d’agglomération, réparation d’ouvrages d’art, signalisation routière, acquisition
de petits matériels) a représenté une enveloppe annuelle globale d’environ 13 M
€
. Des
opérations importantes ont également été réalisées, telles que le créneau de dépassement
de Sauvigny-les-Bois sur la RD 978 pour 2,2 M
€
en 2012, la véloroute entre Champvert
et la limite sud de la Nièvre pour 2,65 M
€
en 2013 ou encore le créneau de dépassement
de Arleuf sur la RD 978 pour 2,2 M
€
en 2014. À cela s’ajoutent les crédits consacrés à la
mise à deux fois deux voies de la RN 7 pour laquelle le département a continué
d’accompagner l’État dans le cadre de ses engagements contractuels pour 5,48 M
€
de 2015
à 2017.
-
Les travaux de restructuration lourde sur les collèges les plus anciens. Deux établissements
ont fait l’objet d’une décision de restructuration sur la période : le collège Giroud-de-
Villette à Clamecy pour 8 M
€
et le collège Aumenier Michot à La Charité-sur-Loire pour
8,96 M
€
.
Évolution des crédits consacrés aux travaux dans les collèges
par le département de la Nièvre en milliers d’euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2017/
2012
2 101
2 724
2 299
1 663
1 215
1 067
- 51 %
Source : département de la Nièvre
La chambre observe que, sur la période 2012 à 2017, l’enveloppe consacrée aux travaux
des collèges a été diminuée de moitié.
-
Des investissements garantissant l’attractivité et le développement de la Nièvre,
notamment sur le circuit de Nevers Magny-Cours pour 16 M
€
et l’extension de l’institut
supérieur de l’automobile et des transports (ISAT) pour 0,75 M
€
.
-
Une stratégie de rationalisation de son parc immobilier, avec le souci constant de réduire
ses charges de fonctionnement.
La chambre observe que, si la collectivité a maintenu le niveau de ses dépenses
d’équipement jusqu’en 2013, elle a commencé à le diminuer en 2014 (- 28 % par rapport à
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
122/153
l’année précédente) pour le stabiliser à un niveau sensiblement plus faible à compter de 2016
et les faire progresser, à nouveau, en 2018. Globalement, les dépenses d’équipement annuelles
du département de la Nièvre ont baissé de 24 % entre 2012 et 2018 passant de 37,04 M
€
en
2012 à 27,97 M
€
en 2018.
Le département a en outre indiqué qu’au regard du contexte contraint des finances
publiques et des capacités restreintes d’investissement qui en découlent, il s’est vu dans
l’obligation de reporter certains projets d’investissement. Ainsi, la rénovation du site d’action
médico-sociale de La Charité-sur-Loire (prévue à l’origine sur la période 2018/2019) est gelée ;
le programme de restructuration des collèges est arrêté avec l’ajournement de l’étude du projet
concernant l’établissement de Château-Chinon (prévue initialement pour 2018) et la cité
muséale de Château-Chinon a pris du retard dans sa programmation tout comme la
restructuration de la MADEF. Ces deux derniers projets sont toutefois maintenus dans la
programmation 2018-2020.
Évolution des dépenses d’équipement
du département de la Nièvre entre 2012 et 2018
En milliers d’euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2018/
2012
Dépenses d'équipement (y c. travaux
en régie)
27 317 27 978 30 371 21 876 16 933 16 552 19 788
-28 %
Subventions d'équipement (y c.
subventions en nature)
9 075
9 813
8 743
9 310 10 889
7 976
8 135 -10 %
Désinvestissements ou annulations
de mandats
645
440
142
-2
8
3
53 -92 %
Total dépenses d'équipement
37 036 38 230 39 256 31 184 27 830 24 530 27 976 -24 %
Source : comptes de gestion - retraitement CRC
L’effort d’investissement de la collectivité est sensiblement moins soutenu que ce qui
peut être observé pour les départements de la même strate démographique ; en outre, l’écart par
rapport à la moyenne de la strate se creuse entre 2012 et 2017.
Dépenses et subventions d’équipement comparées à la moyenne de la strate
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Dépenses et subventions d’équipement
versées Nièvre en
€
/hab (A)
171
173
185
147
131
119
Dépenses et subventions d’équipement
versées moyenne strate en
€
/hab (B)
223
223
248
200
195
194
Écart Nièvre/moyenne strate
-30 %
-29 %
-34 %
-36 %
-49 %
-63 %
Source : DGFIP
La collectivité dispose d’un plan pluriannuel de ses investissements adossé à une
prospective de ses dépenses de fonctionnement jusqu’en 2021.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
123/153
Ce document, relativement sommaire, présente les principales opérations projetées pour
les années 2018 à 2021. Le département prévoit une diminution de 4 % du niveau de ses
dépenses d’équipement jusqu’en 2021. Les principales opérations concernées consistent en un
soutien au projet de cité muséale à Château-Chinon, regroupant dans un même site le musée du
costume et le musée du Septennat, pour 9,2 M
€
, la restructuration de la MADEF pour 7,9 M
€
,
le projet ‘’Très haut débit’’ pour 6,5 M
€
et l’entretien du canal du Nivernais pour 3,79 M
€
. Au
total, le PPI de la Nièvre prévoit 29 M
€
d’investissements annuels pour les quatre années 2018
à 2021. Ce plan pluriannuel a fait l’objet d’une présentation à l’assemblée délibérante à
l’occasion du débat d’orientations budgétaires pour l’exercice 2018 ; la collectivité n’a pas
renouvelé cette présentation dans le rapport d’orientations budgétaires pour 2019.
5.4.2
Des dépenses consacrées à la voirie départementale qui représentent presque
la moitié des dépenses d’équipement
Même si les dépenses d’investissement consacrées à la voirie départementale ont baissé
de 39 % entre 2012 et 2017, la chambre observe que l’entretien et la rénovation du réseau routier
départemental mobilisent, sur la période en examen, 47 % des crédits d’équipement de la
collectivité
44
.
44
Au 31 décembre 2011, le réseau routier du département de la Nièvre occupait le 65
ème
rang au niveau
national sur les 96 départements métropolitains quant à sa longueur et le 81
ème
quant à sa densité avec 1,4 kilomètre
par kilomètre carré de territoire.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
124/153
Évolution des dépenses d’équipement consacrées à la voirie entre 2012 et 2017
En milliers
€
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2017/
2012
Couches de roulement
12 000
11 150
13 700
10 100
6 200
6 200
-48 %
Ouvrages d’Art
1 000
1 200
1 200
1 200
600
656
-34 %
Opération de sécurité
700
800
900
900
400
400
-43 %
Études et Acquisitions
265
220
270
273
210
200
-25 %
Signalisation routière
370
400
420
390
190
190
-49 %
Petits matériels
0
30
50
50
40
35
Sous-total crédits
d'investissement courants
14 335
13 800
16 540
12 913
7 640
7 681
-46 %
Acquisition de matériels
1 100
1 500
1 300
NC
NC
400
-64 %
Pont de Fourchamb.
0
0
0
0
0
900
Pont de Decize
0
0
0
0
0
50
Véloroute
760
1 450
600
1 157
100
80
-89 %
Canal du Nivernais
750
800
1 000
1 000
1 200
1 116
49 %
Mise à 2*2 voies RN 7
2 000
0
0
0
1 322
1 300
-35 %
Total crédits
investissement voirie
18 945
17 550
19 440
15 069
10 262
11 527
-39 %
Total dépenses d'équipement
37 036
38 230
39 256
31 184
27 830
24 530
-34 %
% crédits investissement
voirie dans dépenses
équipement
51 %
46 %
50 %
48 %
37 %
47 %
Source : département de la Nièvre
L’effort d’investissement du département de la Nièvre en matière de voirie, rapporté à
la population, est supérieur à celui de l’ensemble des départements métropolitains.
Dépenses comparées d’investissement en voirie
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Dépenses d’investissement voirie Nièvre
en
€
/hab
76
72
92
73
45
42
Dépenses d’investissement voirie Tous dép.
hors Paris et DOM en
€
/hab
55
53
51
47
46
46
Source : DGFIP/DGCL
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
125/153
La collectivité a indiqué qu’elle a fait le choix de diminuer les crédits d’entretien de la
voirie et les crédits d’investissement courant afin de dégager des ressources permettant le
financement de la mise à deux fois deux voies de la RN 7, engagement qu’elle a souscrit dans
le cadre du contrat de plan État-région (CPER) ; cet effort se devait d’être temporaire. Elle
précise toutefois que les conditions de son engagement financier ont changé depuis la signature
du CPER, notamment du fait de la dérive du calendrier des travaux. C’est pourquoi, dans le
cadre de la loi de finances 2018, qui impose au département un plafond de dépenses
d’investissement, la collectivité, par délibération du 28 juin 2018, s’est engagée à négocier avec
l’État pour réviser son niveau de participation financière sur la section sud de l’aménagement,
à savoir la fin de la traversée de la Nièvre entre Chantenay-Saint-Imbert et la limite de l’Allier,
travaux évalués à 45 M
€
dont 13,5 M
€
de participation du département.
Les crédits consacrés à l’entretien et à la rénovation des couches de roulement des routes
départementales ont été pratiquement divisés par deux entre 2012 et 2017. Par conséquent, la
durée de vie prévisionnelle des couches de surface (ou temps de retour) est passée de 16 à 32
années sur cette période. La collectivité indique que ce temps de retour devrait être ramené à
27 années avec les crédits inscrits au budget primitif de 2019. En tout état de cause, la chambre
relève que la baisse des crédits consacrés à l’entretien des couches de surface risque, si elle se
prolongeait encore, d’entrainer une dégradation des routes départementales.
Le département de la Nièvre dispose d’une base de données relatives à ses ouvrages
d’art (OA) qui recense 885 ponts (ouvrages d’ouverture supérieure ou égale à deux mètres) et
333 murs de soutènement (ouvrages de hauteur supérieure ou égale à 1,50 m).
La collectivité organise la surveillance de ces installations à partir de l’instruction
technique pour la surveillance et l’entretien des ouvrages d’art (ITSEOA), qui sert de référentiel
aux services de l’État pour mettre au point leur politique de gestion en donnant des indications
générales relatives à leur organisation, avec un référentiel de classification en cinq états adapté
de la méthode dite « Image de la qualité des ouvrages d’art » (IQOA).
Référentiel de notation des ouvrages d’art utilisé par le département de la Nièvre
Classement
Significations
1
Ouvrage en bon état apparent relevant d’un simple entretien
courant.
2
Ouvrage présentant soit des défauts d’équipements ou d’éléments de
protections, soit des défauts mineurs de structure, et nécessitant des
travaux spécialisés sans caractère d’urgence.
3
Ouvrage présentant soit des défauts d’équipements ou d’éléments de
protections, soit des défauts mineurs de structure, mais nécessitant
des
travaux
spécialisés
à
court
terme
pour
prévenir
de
développement et une aggravation rapide des désordres, et son
classement ultérieur en 4.
4
Ouvrage dont la structure est altérée, et qui nécessite la mise en
place rapide de travaux de réparation de façon à éviter une évolution
vers une insuffisance de capacité portante de l’ouvrage.
5
Ouvrage dont la structure est gravement altérée, et qui nécessite des
travaux de réparation urgents liés à l’insuffisance de capacité
portante de l’ouvrage ou à la rapidité d’évolution des désordres
pouvant y conduire à brève échéance.
Source : département de la Nièvre
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
126/153
Parallèlement aux visites annuelles, un certain nombre d’ouvrages (grands ouvrages,
techniques de construction particulière …) font l’objet d’inspections détaillées périodiques
(IDP) et ou de visites subaquatiques (SUB) réalisées par des bureaux d’études spécialisés. Ces
visites, réalisées tous les 6 ans au plus, font l’objet d’un rapport par ouvrage qui comprend la
notation de l’ouvrage suivant ce référentiel. En moyenne, 20 à 25 IDP et 15 à 20 SUB sont
réalisées par an pour un budget annuel de 60 000
€
à 75 000
€
, « sanctuarisé » dans le budget
de la collectivité. Lorsque des désordres ou des dégradations structurelles sont identifiés et dont
les causes ou les techniques permettant de les résorber ne peuvent être identifiées en interne,
des études spécifiques sont contractualisées avec des bureaux d’études spécialisés.
En 2017, 22 ouvrages sont notés 4 ou 5 dont six sur des délaissés de routes
départementales, ce qui représente 2,5 % des ponts de la Nièvre.
L’ensemble de cette procédure de surveillance constitue la base de la programmation de
travaux de restauration annuelle (entretien et maintenance) et pluriannuelle (PPI pour les
réhabilitations très coûteuses) du département.
Données relatives à l’entretien des ouvrages d’art
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Nombre d’ouvrages d’art réparés
14
19
23
19
10
12
Nombre d’ouvrage d’art en
catégorie 4 et 5
36
25
26
20
25
22
Source : département de la Nièvre
5.4.3
Un financement des dépenses d’équipement majoritairement assuré par
l’emprunt
5.4.3.1
Le financement global des investissements
Le département de la Nièvre a financé 227,17 M
€
de dépenses et de subventions
d’équipement versées entre 2012 et 2018 sur son budget principal, ainsi financés par:
-
l’emprunt à hauteur de 59 % ; le montant total des nouveaux emprunts contractés, hors
renégociation de dette est de 133,69 M
€
;
-
la mobilisation de son fonds de roulement à hauteur de 14,33 M
€
;
-
les subventions d’équipement et les produits de fonds affectés à l’équipement à hauteur de
16 %, soit 35,78 M
€
;
-
les produits des cessions, pour moins de 1 %.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
127/153
Financement des investissements sur la période 2012 à 2018 (budget principal)
En milliers d’euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2018/
2012
Total
2012 à
2018
CAF brute (A)
26 855 20 321 19 922 14 568 19 545 16 633 19 651
-27 % 137 494
Annuité en capital de la dette hors
refinancements (B)
15 544 13 716 14 701 15 180 15 723 15 645 16 430
6 % 106 940
CAF nette ou disponible (C=A-B))
11 310
6 605
5 221
-613
3 822
988
3 221
-72 % 30 554
FCTVA (i)
3 532
2 749
2 955
3 489
2 712
2 553
2 395
-32 % 20 385
Subventions d'investissement reçues
(ii)
587
2 263
1 961
4 002
1 071
1 644
2 028
246 % 13 556
+ Fonds affectés à l'équipement
(amendes de police en particulier)
3 543
3 629
3 494
3 280
3 076
3 051
2 907
-18 % 22 980
Produits de cession (iii)
493
254
76
108
90
188
83
-83 %
1 292
Recettes d'inv. hors emprunt
(D=i+ii+iii)
8 155
8 896
8 485 10 879
6 950
7 436
7 413
-9 % 58 213
Financement propre disponible
(E=C+D)
19 465 15 501 13 706 10 266 10 772
8 424 10 634
-45 % 88 768
Dépenses d'équipement et subventions
d'équipement versées +/- particip,
diverses
35 440 36 431 42 464 32 569 27 954 24 385 27 927
-21 % 227 170
Besoin (-) ou capacité (+) de
financement
-15
975
-20
930
-28
758
-22
303
-17
182
-15
961
-17
293
-8,3 %
-138
402
Nouveaux emprunts de l'année hors
refinancement dette
19 000 20 000 23 250 21 443 18 000 17 000 15 000
-21 % 133 693
Mobilisation (-) ou reconstitution (+)
du fonds de roulement
3 784 -2 188 -5 508
-859
818
1 039 -2 293
-5 209
Source : comptes de gestion - retraitement CRC
5.4.3.2
La dette du département de la Nièvre
5.4.3.2.1 Un département fortement endetté
Tout en contractant, hors refinancement de dette, 133,69 M
€
de nouveaux emprunts
entre 2012 et 2018, la collectivité a remboursé, pour ce qui concerne le budget principal,
106,94 M
€
d’annuités en capital sur les emprunts souscrits.
L’encours de la dette consolidée (budget principal et budgets annexes) progresse de
16 %, passant de 197,22 M
€
en 2012 à 227,31 M
€
en 2018.
Cette progression sensible a pour conséquence de faire passer la capacité de
désendettement, mesurée par le rapport entre la dette consolidée et la CAF brute, de 6,4 années
à 10,7 ans. Pour le seul budget principal, ce ratio est de 9,8 années, très proche du plafond
national de dix ans mentionné dans la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances
publiques pour les années 2018 à 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
128/153
Évolution de l’encours de la dette consolidée entre 2012 et 2018
En milliers d’euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2018/
2012
Encours de la dette
consolidée (tous budgets)
197 223 202 896 215 715 223 244 227 151 229 688 227 308
16 %
Capacité de
désendettement en années
(dette consolidée/CAF
brute consolidée)
6,4
7,9
9,9
13
10,5
12,9
10,7
Taux apparent de la dette
consolidée
(intérêts emprunts/encours
dette)
3,4 %
3,4 %
4,7 %
3,6 %
2,7 %
2,4 %
2,3 %
Source : comptes de gestion - retraitement CRC
Le département de la Nièvre demeure plus fortement endetté que les collectivités de
même nature et de même strate démographique. L’écart avec les chiffres moyens de la strate se
creuse d’ailleurs entre 2012 et 2017.
CAF brute comparée à la moyenne de la strate
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Encours de la dette budget ppal. Nièvre
en
€
/hab (A)
841
872
916
952
969
983
Encours de la dette budget ppal. moyenne
strate en
€
/hab (B)
653
650
644
646
655
660
Rapport Nièvre/moyenne strate (A/B)
129 %
134 %
140 %
146 %
148 %
151 %
Source : DGFIP
Dans son rapport d’orientations budgétaires de 2016, le département de la Nièvre
reconnaissait la fragilité d’une telle stratégie en précisant que le financement des
investissements à hauteur de 64 % par l’emprunt en 2015 contre 50 % en 2014 ne pouvait
constituer une solution pérenne. Si la collectivité souhaitait se désendetter, le recours à
l’emprunt devrait être rabaissé à 15 millions d’euros par an, objectif qu’elle n’a pas encore
atteint.
Le département a indiqué ne pas avoir rencontré, durant la période sous contrôle, de
difficultés particulières pour se financer auprès des établissements bancaires. En règle générale
deux consultations sont réalisées chaque année : en juin et en novembre. Les six principaux
prêteurs de la collectivité sont systématiquement sollicités. Le nombre de réponses varie entre
trois et cinq, ce qui permet une réelle concurrence et une négociation des conditions de marges
et de mise en place ; ainsi, en septembre 2017, quatre organismes bancaires ont adressé des
propositions au département, pour des montants de prêts variant entre 6 M
€
et 10 M
€
et des
taux fixes allant de 1,08 % et 1,43 %, mais également pour des produits adossés à l’Euribor
45
.
45
L’Euribor (Euro interbank offered rate) désigne le taux d’intérêt moyen auquel un panel de 25 à 40 banques européennes parmi
les plus importantes se consentent des prêts en euro. Il est, avec l'Eonia, le principal taux de référence du marché monétaire de la zone euro.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
129/153
5.4.3.2.2
Une politique de refinancement de la dette
Au cours de la période, le conseil départemental a procédé au refinancement ou au
réaménagement de sept emprunts.
Le premier refinancement, datant de 2014, concerne un emprunt contracté auprès de
Dexia en novembre 2006 pour un montant de 7 M
€
sur une durée de 30 ans. Il s’agissait d’un
emprunt, classé hors charte Gissler, comprenant une phase structurée de novembre 2011 à
octobre 2027 basée sur le franchissement d’une barrière calculée sur le taux de change
EURO/CHF et fixée à 1,41. Les échéances 2011 à 2014 ont donné lieu à l’application de la
formule structurée et à l’application d’un taux d’intérêt situé entre 11,21 % et 11,26 %. La sortie
de cet emprunt avant son terme s’est accompagnée d’une indemnité actuarielle de 6,36 M
€
.
Pour financer ce réaménagement, la Société de financement local (SFIL)
46
a proposé au
département trois nouveaux emprunts : un prêt de 5,31 M
€
sur 22 ans au taux fixe de 4,4 %
destiné à couvrir le capital restant dû de l’emprunt antérieurement contracté auprès de Dexia,
un prêt de 3,25 M
€
au taux de 1,71 % sur 15 ans pour couvrir une partie de l’indemnité
actuarielle et un prêt de 20 M
€
au taux de 2,75 % sur 20 ans destiné à couvrir à la fois la partie
restante de l’indemnité de sortie et les besoins de financement des dépenses d’équipement de
la collectivité pour l’exercice 2014. La collectivité estime, dans le rapport joint à la délibération
du 24 novembre 2014, que les intérêts payés sur la période résiduelle du prêt se seraient élevés
à 6,70 M
€
.
La chambre constate que le coût total des intérêts des deux nouveaux emprunts
contractés pour la renégociation a été de 6,33 M
€
, soit un montant relativement proche de
l’estimation du coût du prêt sans refinancement.
En 2016, cinq emprunts consentis par la Caisse d’Épargne ont fait l’objet d’un
refinancement auprès de cette même société ; il s’agissait de prêts à taux fixes, au taux compris
dans une fourchette de 3,16 % à 4,70 % dont le capital restant dû global se montait à 15,96 M
€
,
soit pratiquement 7 % de l’encours total ; leur durée résiduelle allait de 12 ans et huit mois à
16 ans et sept mois. La collectivité s’est acquittée, pour l’ensemble de ces prêts, d’une
indemnité de sortie de 1,34 M
€
; elle a indiqué que son objectif était de dégager des marges de
man
œ
uvre budgétaires sur les années suivantes, de 0,9 M
€
la première année puis 0,5 M
€
sur
les cinq années suivantes.
Les cinq prêts concernés ont été remplacés par un emprunt de 17,30 M
€
, sur 20 ans, au
taux fixe de 2,95 %.
Le coût total des prêts dans les conditions initiales aurait été de 24,52 M
€
alors que le
coût total du nouveau prêt réaménagé a atteint 26,92 M
€
, montant supérieur de 2,4 M
€
.
L’augmentation constatée provient de l’intégration de l’indemnité de sortie dans le capital
restant dû, mais l’opération a permis un allongement de la durée de remboursement.
46
La SFIL, créée le 1
er
février 2013, refinance, via sa société de crédit foncier, la Caisse française de
financement local (CAFFIL), des prêts à moyen et long termes que la Banque postale propose, en partenariat avec
la CDC, aux collectivités territoriales et aux établissements publics de santé.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
130/153
La chambre s’interroge sur l’intérêt d’une telle opération de refinancement, dont le coût
était au demeurant connu de l’assemblée délibérante lors du vote de cette décision.
En 2016 également, le département de la Nièvre a procédé au réaménagement d’un prêt
contracté en juin 2012 auprès du Crédit Agricole pour un montant total de cinq millions d’euros
et dont le capital restant dû était de 4,25 M
€
. La marge de l’établissement bancaire a été ramenée
de 3,35 % à 0,77 %, sans pénalité ; ce qui a représenté une économie de 876 000
€
sur la durée
de vie du prêt. Ce type d’opération, qui ne touche pas au capital restant dû et qui se limite à
réaménager les taux, se distingue d’un refinancement qui consiste à substituer un ancien prêt,
en le clôturant et en le remplaçant par un nouvel emprunt.
5.4.3.2.3
Une dette saine à l’issue de la période contrôlée
Cette dette comprend 69 prêts, dont 63 emprunts bancaires et six crédits révolving.
En janvier 2019, le taux moyen de la dette globale du département de la Nièvre est de
2,34 % et sa durée résiduelle de 14 ans et trois mois.
Elle est composée à 60 % de prêts à taux fixe, à 27 % de prêts à taux variables, à 11 %
d’emprunts à barrière et à 1 % de prêts à taux fondés sur des écarts d’inflation.
Structure de la dette par type de taux
Type
En % du
CRD total
Taux
moyen
Fixe
60 %
2,91 %
Variable
27 %
0,38 %
Livret A
1 %
1,16 %
Barrière
8 %
3,80 %
Barrière avec multiplicateur
3 %
3,91 %
Écart d’inflation
1 %
5,53 %
Ensemble des risques
100 %
2,34 %
Source : Finance Active
La dette globale du département est composée à 89 % d’emprunts à taux fixes simples
ou à taux variables simples classés 1A selon la charte de bonne conduite entre les établissements
bancaires et les collectivités locales de 2010, dite charte Gissler ; seuls trois prêts comportent
des taux avec des indices multiplicateurs supérieurs à trois, des barrières ou sont adossés à des
indices d’inflation ; en janvier 2019, ils représentent 4 % de l’encours de la dette et la valeur de
ces taux demeure raisonnable
47
. La chambre relève le taux moyen particulièrement bas des
emprunts à taux variable.
La chambre observe dès lors que, globalement, la dette de la collectivité est faiblement
exposée aux risques de taux.
47
Le taux le plus élevé est celui du prêt à indice d’inflation, classé 2D, qui est de 5,4 % en janvier 2019.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
131/153
Structure de la dette du département au 31/12/2017
Structure Indice sous-jacent hors budget annexe de l'eau
1 - Indices en
euros
2 - Indice inflation
française ou zone
euro ou écart
entre ces indices
(A) Taux fixe simple. Taux
variable simple.
Nombres de contrat
61
% de l'encours
89,35 %
Montant
200 754 K
€
(B) Barrière simple. Pas d'effet
de levier
Nombres de contrat
5
% de l'encours
6,65 %
Montant
14 938 K
€
(D) Multiplicateur jusqu'à 3 ou
jusqu’à 5 capé.
Nombres de contrat
1
1
% de l'encours
0,97 %
1,48 %
Montant
2 188 K
€
3 321 K
€
(E) Multiplicateur jusqu’à 5.
Nombres de contrat
1
% de l'encours
1,55 %
Montant
3 482 K
€
Source : Finance Active – janvier 2019
5.4.3.3
Des investissements futurs au financement problématique
La CAF brute de l’exercice 2015 n’a pas été suffisante pour couvrir l’annuité en capital
de la dette, se traduisant alors par une CAF nette négative de – 612 534
€
; la CAF nette en fin
d’exercice 2018 atteint 3,22 M
€
, ce qui traduit une amélioration par rapport à l’exercice 2017.
Le fonds de roulement net global du budget principal diminue fortement sur la période
considérée, passant de 20,42 M
€
à 11,43 M
€
; exprimé en nombre de jours de charges courantes,
il passe de 31 à 17 jours.
Évolution du fonds de roulement du budget principal entre 2012 et 2018
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2018/
2012
Fonds de roulement net
global en K
€
20 424
18 236
12 728
11 869
12 687
13 725
11 432
-89 %
en nombre de jours de
charges courantes
31
27
18
17
18
19
17
Source : comptes de gestion - retraitement CRC
La chambre attire l’attention du département de la Nièvre sur le fait que la structure de
financement des investissements n’est pas soutenable durablement, compte tenu du niveau de
la dette, de la dégradation de la CAF et du fonds de roulement, surtout si la collectivité entend
réaliser son plan pluriannuel d’investissements à hauteur de 29 M
€
par an. Dans ce contexte,
une priorisation des investissements apparaît souhaitable.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
132/153
5.5
Une contractualisation avec l’État dans le cadre du dispositif prévu par
la loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022 qui n’a
pas abouti
L’article 13 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances
publiques pour 2018-2022
48
a arrêté un objectif national d'évolution maximale des dépenses
réelles de fonctionnement des collectivités locales et de leurs établissements publics de
coopération intercommunale à fiscalité propre à 1,2 % par an, par rapport à une base 2017 et a
prévu un objectif national d'amélioration du besoin annuel de financement de 2,6 milliards
d'euros chaque année sur la période 2018-2022 (soit 13 milliards d’euros au total).
L'article 29 de cette même loi dispose que les collectivités, dont les dépenses réelles de
fonctionnement pour l’exercice 2016 sont supérieures à 60 M
€
, devront s’engager, par voie
contractuelle, sur un objectif d'évolution des dépenses réelles de fonctionnement ainsi que sur
un objectif de réduction du besoin de financement ; cet objectif, conformément à l’instruction
interministérielle relative à la mise en
œ
uvre des articles 13 et 29 de la loi n° 2018-32 du
22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, a été
fixé à 1,2 % des dépenses réelles de fonctionnement du budget principal sur la base de 2017.
Par ailleurs, les collectivités dont la capacité de désendettement dépasse en 2016 le plafond
national de référence devront en outre définir une trajectoire d'amélioration de la capacité de
désendettement ; ce plafond a été fixé, par l’instruction interministérielle précitée, pour ce qui
concerne les départements, à dix années.
Le dispositif défini par la loi de programmation des dépenses publiques prévoit
cependant la possibilité de moduler l’effort à la hausse ou à la baisse de 0,15 point en fonction
de critères démographiques, de pauvreté et des efforts passés (évolution des dépenses de
fonctionnement sur la période 2014-2016, comparée à la moyenne nationale de la catégorie).
L’application de ces taux correcteurs peut faire varier le taux d’évolution maximal des dépenses
de fonctionnement de + 0,75 % à + 1,65 %.
Le projet de contrat que le préfet a transmis au département de la Nièvre en cours
d’année 2018 indique que la collectivité a connu, entre le 1
er
janvier 2013 et le 1
er
janvier 2018,
une évolution annuelle de population de - 0,72 %. La moyenne nationale pour la même période
est de 0,50 % ; le projet de contrat propose dès lors de constater que la collectivité a connu une
évolution annuelle de sa population inférieure d’au moins 0,75 points à la moyenne nationale.
Le projet de contrat relève également que la moyenne annuelle du nombre de logements
autorisés entre 2014 et 2016 ne dépasse pas 2,5 % du nombre total de logements au 1
er
janvier
2014 et propose que l’objectif d’évolution annuelle de la dépense de la collectivité ne soit pas
modulé au titre du critère d’évolution de la population ou d’évolution annuelle des logements
autorisés.
En outre, le projet de contrat constate que le revenu moyen par habitant de la collectivité
n’est ni supérieur de plus de 15 %, ni inférieur de plus de 20 % au revenu moyen par habitant
48
Un décret n° 2018-309 du 27 avril 2018 pris pour l'application des articles 13 et 29 de la loi n° 2018-
32 du 22 janvier 2018 de programmation pour les finances publiques pour les années 2018 à 2022 est venu préciser
les conditions d’application de la loi.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
133/153
de l’ensemble des collectivités et propose en conséquence, que l’objectif d’évolution de la
dépense de la collectivité ne soit pas modulé au titre de ce critère.
Le projet de contrat constate enfin que les dépenses réelles de fonctionnement de la
collectivité, tenant compte des déductions applicables aux départements au titre de l’évolution
des dépenses d’allocations individuelles de solidarité, n’ont pas connu entre 2014 et 2016 une
évolution supérieure ou inférieure d’au moins 1,5 points à l’évolution moyenne constatée pour
les départements entre 2014 et 2016 et qu’en conséquence l’objectif d’évolution de la dépense
de la collectivité n’a pas à être modulé.
Dès lors, du fait de l’absence de modulation sur les quatre critères définis par les textes
législatifs, le taux d’évolution annuel maximum, appliqué à la base des dépenses réelles de
fonctionnement 2017, pour le conseil départemental de la Nièvre proposé par le préfet du
département a été de 1,2 %.
Par ailleurs, le projet de contrat constate que la capacité de désendettement du conseil
départemental de la Nièvre est de 10,7 années pour le budget principal et, de ce fait, est
supérieure au plafond national de référence pour ce type de collectivité qui est de 10 années.
Par conséquence, le projet de contrat propose que la collectivité se fixe un objectif de retour à
une capacité de désendettement inférieure au plafond qui lui est applicable dans un délai de six
années.
Dans son rapport d’orientations budgétaires de 2018, le département de la Nièvre a
souligné que, dans le cadre de son exercice de prospective financière pour sa section de
fonctionnement, il envisage une évolution modérée de ses dépenses dont la progression devrait
être comprise entre 2,5 M
€
et 3 M
€
par an ; ce qui, dans ces conditions, devrait lui permettre
de maintenir un taux d’évolution inférieur à 1,2 %. La collectivité fait état de difficultés plus
importantes à respecter une trajectoire de désendettement qui est, à ses yeux, incompatible avec
le niveau d’investissement que s’est fixé la collectivité, notamment dans la stratégie financière
qu’elle a adoptée lors de sa session du 27 février 2015 qui arrête à 31 M
€
le niveau des
investissements annuels.
Le rapport que la collectivité a présenté à son assemblée délibérante le 25 juin 2018 en
vue de se prononcer sur le principe de la contractualisation avec l’État constate l’absence de
modulation de l’effort de limitation des dépenses de fonctionnement. Le département souligne
aussi que la trajectoire de désendettement imposée dans ce cadre financier nécessite de réviser
la programmation pluriannuelle car l’emprunt nouveau devra se limiter à 15 M
€
ou 16 M
€
. Le
département souligne que, dans la mesure où il ne peut dégager massivement une épargne
supplémentaire, il devra mettre à jour sa prospective d’investissement en limitant sa capacité
de financement d’investissement à 27 M
€
par an.
Ce rapport estime que ce cadrage budgétaire fixant le ratio de désendettement à 10 ans
conduit à remettre en cause l’autonomie financière du département et que la démarche imposée
par l’État n’engage que la collectivité alors que l’État impose des dépenses supplémentaires
sans les compenser ni les prendre en considération dans l’évaluation de l’augmentation des
dépenses de fonctionnement. Le rapport indique que, malgré ses demandes, la proposition de
contrat adressée au président ne prend pas en compte les spécificités de la Nièvre. De surcroît,
les réponses apportées aux deux sujets préoccupants que sont l’accueil des mineurs non
accompagnés et l’évolution des trois allocations individuelles de solidarité, ne peuvent pas être
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
134/153
considérées comme suffisamment satisfaisantes pour proposer à l’assemblée d’autoriser le
président à signer le contrat. Dès lors, par délibération du 25 juin 2018, le conseil départemental
de la Nièvre a décidé de ne pas autoriser son président à signer le projet de contrat entre l’État
et la collectivité.
L’instruction ministérielle précitée du 16 mars 2018 prévoit que, dans le cas où une
collectivité entrant dans le champ de la contractualisation n’a pas souhaité signer de contrat
avant le 30 juin 2018, il appartiendra au préfet de département d’arrêter le niveau maximal
annuel des dépenses de fonctionnement de cette collectivité en 2018, 2019 et 2020 et de lui en
notifier le montant, en appliquant le cas échéant les critères de modulation.
Par arrêté du 1
er
octobre 2018, le préfet de la Nièvre a fixé le niveau maximal annuel
des dépenses réelles de fonctionnement du département sur la base de celles de 2017 qui étaient
de 258,05 M
€
, à 261,14 M
€
pour 2018, à 264,28 M
€
pour 2019 et à 267,45 M
€
pour 2020.
La collectivité estime que l'objectif assigné devrait être largement respecté puisque les
dépenses réelles de fonctionnement de l’exercice 2018, avant retraitements, sont de 257,17 M
€
,
montant inférieur au niveau fixé par l’arrêté du préfet et, qu’elles sont en baisse de 0,9 %.
5.6
Les budgets annexes
5.6.1
La gestion du circuit automobile de Magny-Cours et les relations financières
avec la SAEMS
Depuis 1986, le circuit de Nevers Magny-Cours est propriété du département de la
Nièvre. Il est géré par la collectivité au sein d’un budget annexe relevant de l’instruction
budgétaire et comptable M52 dont le montant total, pour 2017, des produits de gestion s’élève
à 2,47 M
€
et celui des dépenses d’équipement à 1,93 M
€
. La collectivité a confié l’exploitation
du circuit à la société anonyme d’économie mixte sportive du circuit de Nevers Magny-Cours
(SAEMS).
5.6.1.1
Un équilibre financier du budget de fonctionnement assuré par une subvention
en provenance du budget principal
Le budget annexe du circuit de Magny-Cours ne comporte aucune charge de personnel
et l’essentiel des dépenses portent sur les charges à caractère général qui, sur la période en
examen, sont constituées à 72 % par les impôts et taxes et à 26 % par les achats.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
135/153
Évolution des produits et des charges de gestion du budget annexe
du circuit automobile de Magny-Cours
En milliers d'
€
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2018/
2012
Produits de gestion
2 978
4 174
2 809
2 493
3 078
2 469 2 375
-20 %
Dt revenus locatifs et redevances
535
537
517
633
816
816
750
40 %
Dt prise en charge du déficit par le
budget principal (c/7582)
2 443
3 637
2 291
1 860
2 262
1 653 1 625
-33 %
Charges de gestion
1 092
863
856
711
859
849
830
-24 %
Dt charges à caractère général
792
814
828
683
841
841
821
4 %
Dt impôts et taxes
525
555
560
669
582
581
568
8 %
Dt subventions de fonctionnement
300
42
21
20
11
0
0
-100 %
Excédent brut de fonctionnement
1 886
3 311
1 953
1 782
2 219
1 620 1 545
-18 %
+/- Résultat financier
-388
-170
-360
-297
-537
-516
-501
29 %
CAF brute
1 517
3 441
1 700
1 486
1 682
1 111 1 049
-31 %
Caf brute - prise en charge du déficit
par le budget principal
-926
-196
-591
-374
-580
-542
-576
Source : Comptes de gestion – retraitement CRC
Les produits de gestion du budget annexe sont composés, majoritairement par la
subvention d’équilibre en provenance du budget principal. Si le montant de cette subvention a
diminué de plus de moitié depuis 2013, exercice pour lequel elle a atteint 3,64 M
€
, la chambre
observe que globalement, sur la période en examen, les versements en provenance du budget
principal ont constitué 77 % des recettes d’exploitation de ce budget annexe. Au total, de 2012
à 2018, le montant versé à ce titre s’est élevé à 15,77 M
€
. Sans cet apport du budget principal
au budget annexe, la capacité d’autofinancement brute aurait été négative sur tous les exercices
considérés.
La location des équipements du circuit mis à disposition de la SAEMS était régie,
jusqu’au 31 décembre 2013, par un contrat de louage signé le 31 décembre 2001 ; à compter du
1
er
janvier 2014, une convention d’occupation du domaine public, signée le 10 décembre 2013
pour une durée de 15 ans, est venue se substituer à ce premier contrat.
La SAEMS a demandé un étalement de sa redevance, qu’elle a obtenu et qui s’est traduit
par un échéancier adressé par le payeur départemental à la SAEMS le 24 février 2017. La
société a en effet préféré négocier un étalement du montant du loyer plutôt que de débloquer de
manière anticipée ses comptes à terme, perdant les produits financiers de ces placements. Si du
point de vue de la SAEMS cela peut être considéré comme de bonne stratégie, le département
de la Nièvre, en accordant cet étalement de redevance, a fait une avance de trésorerie à une
société qui n’en avait pas besoin.
Concernant les modalités de détermination du loyer, un avenant n° 7 au contrat, signé
en 2010, a remplacé la formule initiale de calcul. L’article 4 du contrat de louage ainsi modifié
prévoit une redevance annuelle calculée en deux parts : « une part fixe arrêtée à la somme de
450 000
€
HT, révisable chaque année à la date d’anniversaire, en fonction de l’indice du coût
de la construction du 1
er
trimestre de l’année en cours » et une part variable « fonction du
résultat de la société ». Cette dernière est « fixée à 12 %, résultat calculé pour l’année n sur la
base des résultats de la même année ». Ce résultat se calcule à partir du résultat d’exploitation
diminué de la subvention d’exploitation.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
136/153
Quant à la convention d’occupation du domaine public applicable à compter du
1
er
janvier 2014, elle détermine une redevance pour l’année 2014 calculée sur la base du loyer
2013. De plus, elle est actualisée par l’augmentation de l’indice du coût de la construction du
1
er
trimestre 2014 majorée d’une part variable. Celle-ci est fixée d’un commun accord à 12 %
du résultat de l’exercice 2014 sur la ligne GG de l’imprimé fiscal moins la subvention
d’exploitation. À compter de 2015, la redevance est calée sur le montant de la redevance de
l’exercice précédent. Elle est complétée par une part variable d’un taux de 7 % appliqué sur le
montant HT des nouveaux investissements dits de « développement » réalisés durant le
4
ème
trimestre de l’exercice précédent et les trois premiers trimestres de l’exercice en cours. La
convention prévoit la signature d’un avenant entérinant l’accord des parties notamment sur le
montant et la durée d’amortissement du ou des investissements concernés. Un nouvel avenant
a été signé le 27 novembre 2018 modifiant le calcul de la redevance qui comprend désormais
une part fixe d’un montant de 750 000
€
HT et une part variable à hauteur de 20 % du résultat
d’exploitation net de l’année n-1.
Le montant de la redevance facturée à la SAEMS a progressé de 56 % entre 2012 et
2017.
Évolution de la redevance d’occupation du domaine public entre 2012 et 2017
Montant HT
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Indice du coût de la construction
au 1
er
trimestre de l'année
1617
1646
1648
Sans objet
Part fixe en
€
482 527
49
491 180
491 777
515 716
612 386
815 715
Résultat d'exploitation de la SAEMS
555 539
392 158
429 867
Sans objet
Subvention d'exploitation
250 000
254 000
255 857
Part variable en
€
36 665
16 579
20 881
Montant de la redevance en
€
519 191
507 759
512 658
Montant facturé à la SAEMS en
€
522 191
510 813
515 716
612 386
815 715
815 715
Source : comptes de gestion et liasses fiscales de la SAEMS
49
Le montant calculé par le département est de 485 526
€
.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
137/153
Les éléments de notification de la redevance pour les années 2015 à 2017 n’ont pas fait
apparaître la distinction entre part fixe et part variable et l’exactitude des calculs n’a donc pas
pu être vérifiée par la chambre. L’état du loyer à recouvrer pour l’année 2017 fait référence à
un courrier proposant le montant à retenir pour la redevance d’occupation du domaine public
qui aurait ainsi fait l’objet de négociations pour rester au niveau du loyer de 2016.
Par ailleurs, l’article L. 2125-4 du code de la propriété des personnes publiques prévoit
que la redevance est payable d’avance annuellement avec des possibilités de versements
d’acomptes. La chambre observe que la convention d’occupation du domaine public, signée
entre le conseil départemental et la SAEMS, ne respecte pas cette disposition en prévoyant un
versement à terme échu.
5.6.1.2
Des investissements largement financés par l’emprunt et un encours de dette en
augmentation constante
La convention d’occupation du domaine public prévoit en son article 6 que « le
département s’engage à effectuer tous les travaux nécessaires afin de conserver les divers
niveaux d’homologation des circuits et de contribuer au maintien et au développement du site ».
La SAEMS peut réaliser également des investissements ayant un lien direct avec le
développement de ses activités. Ils feront l’objet d’une remise gratuite à l’issue de l’expiration
de la présente convention.
Globalement, les dépenses d’équipement ont plutôt tendance à diminuer sur la période
en examen.
Évolution des dépenses d’équipement
En milliers d'
€
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2018/
2012
Dépenses d'équipement
1 980
2 090
9 492
6 626
2 732
1 932
836
-57 %
Source : Comptes de gestion – Retraitement CRC
Les investissements réalisés par le département entre 2012 et 2017 sur le circuit
automobile de Magny-Cours ont essentiellement consisté en la modernisation des stands.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
138/153
Liste des principaux investissements 2012 à 2017
Opération
Années
Montant HT
(en milliers d'
€
)
Création du conservatoire de la monoplace française
2013-2016
979
Modernisation du bâtiment des stands
2013-2017
12 003
Création d'un espace réceptif au niveau R+4 du bâtiment
administratif
2015-2017
2 664
Mise en place de nouveaux vibreurs sur piste
2017
293
Réfection partielle de la piste
2013
440
Réfection dans les loges
2015
410
Réfection de réseaux et mise en place de fibre informatique
2014-2015
818
Fourniture et pose de bungalows sanitaires sur le site
2012-2014
412
Mise en place de sièges neufs dans les tribunes
2014
127
Source : département de la Nièvre
L’encours de la dette augmente de plus de 78 % sur la période observée passant de
10,68 M
€
à 19,05 M
€
. Chaque année, à l’exception de 2013, le département a recouru à
l’emprunt pour la réalisation d’investissements sur le site du circuit de Nevers Magny-Cours ;
au total, sur la période en examen, la collectivité a contracté 13,3 M
€
d’emprunts nouveaux
pour financer les investissements réalisés sur le circuit automobile de Magny-Cours.
Évolution de la dette
En milliers d'
€
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Encours de dettes au 1
er
janvier
10 682
11 121
10 550
14 854
16 158
17 829
19 054
dont nouveaux emprunts
1 000
0
5 000
2 200
2 700
2 400
1 000
Charges d'intérêts
388
360
451
496
537
516
501
Source : comptes de gestion – retraitement CRC
La chambre observe que, de ce fait, la capacité de désendettement est passée de sept
années en 2012 à presque 18 années en 2018 ; ce chiffre est sensiblement plus élevé que celui
du budget principal de la collectivité qui est légèrement inférieur à 10 années.
Du fait de la progression sensible de l’encours de la dette, les charges d’intérêt
augmentent de 29 % sur la période en examen, passant de 388 276
€
en 2012 à 501 400
€
en
2018.
Évolution des intérêts d’emprunt du budget annexe du circuit de Magny-Cours
En milliers d'
€
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2018/
2012
Charges d'intérêt et pertes de
change
388
360
451
496
537
516
501
29 %
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
139/153
Source : comptes de gestion – retraitement CRC
5.6.1.3
Une situation bilancielle qui doit correctement prendre en compte l’actionnariat
dans le bilan
Le département est également actionnaire majoritaire de la SAEMS à hauteur de
50,16 %. La collectivité a diminué sa participation au sein de la société, la faisant passer de
334 460 actions jusqu’en 2013 à 265 460 actions à compter de 2014 du fait de la cession de
69 000 actions à la ville de Nevers.
L’article 31 des statuts de la SAEMS prévoit que l’assemblée générale peut distribuer,
sur le bénéfice net de l’exercice diminué des pertes antérieures et du prélèvement pour la réserve
légale
et
augmenté
des
reports
bénéficiaires,
des
dividendes
aux
actionnaires
proportionnellement au nombre de leurs actions.
Au cours des exercices 2012 à 2017, le département a perçu 479 462
€
de dividendes. Il
n’y a pas eu de distribution de dividendes pour les exercices 2015 à 2017, ce qui peut
s’expliquer par la baisse des résultats de la SAEMS du circuit de Magny-Cours qui sont passés
de 526 393
€
en 2014 à 236 627
€
en 2015 pour devenir négatifs de - 146 910
€
en 2016. Par
ailleurs, la cession des parts à la ville de Nevers, sur la base de 4,06
€
, a rapporté 280 140
€
au
département.
Évolution des dividendes perçus entre 2012 et 2017
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Dividendes encaissés au
titre de l’année (en
€
)
189 576
€
189 576
€
100 310
€
Nombre d’actions détenues
334 460
334 460
265 460
265 460
265 460
265 460
Montant du dividende par
action (en
€
)
0,58
0,58
0,38
Source : département de la Nièvre – retraitement CRC
Les statuts de la SAEMS indiquent que les actions ont une valeur de trois euros. Lors
de la constitution de la SAEMS, la valeur de l’action était de 100 francs. Ce montant a été
converti en euros lors d’une assemblée générale extraordinaire le 25 juin 2001 et arrondi à
15,24
€
. Enfin, le 27 juin 2005, une nouvelle décision de cette instance a réduit le capital social
pour apurer des pertes par voie de réduction de la valeur nominale des actions qui a été ramenée
à trois euros.
La chambre observe que le montant de l’engagement reporté en annexe aux comptes
administratifs 2012 à 2017 diffère de celui inscrit en solde du compte 261 (titres et
participations) du budget annexe du circuit de Nevers Magny-Cours, débiteur de
5 346 359,66
€
.
Le premier retrace la valeur actualisée des actions et le second leur valeur
historique.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
140/153
Évolution des parts détenues par le département dans la SAEMS
entre 2012 et 2017
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Nombre d'actions détenues
334 460
334 460
265 460
265 460
265 460
265 460
% du capital social détenu
63,19 %
63,19 %
50,16 %
50,16 %
50,16 %
50,16 %
Montant de l'engagement figurant en
annexe du compte administratif en
€
1 003 380
1 003 380
796 380
796 380
796 380
796 380
Solde c/261 – compte de gestion du budget
annexe « Circuit de Magny-Cours » en
€
4 097 991
5 562 844
5 346 360
5 346 360
5 346 360
5 346 360
Source : comptes administratifs et comptes de gestion
Alors que le montant figurant en annexe du compte administratif est bien évalué sur la
base de trois euros qui correspond à la valeur actuelle des parts, celui inscrit au solde du compte
261 est en revanche calculé sur une base d’un peu plus de 20
€
. Compte tenu de la forte
dépréciation de la valeur des actions, la chambre invite le département de la Nièvre à constituer
des provisions tout comme cela a été observé au titre des parts détenues auprès de SEM par le
budget principal. Ces opérations comptables lui permettraient, d’une part de faire face au risque
lié à la perte de valeur des actions qu’il détient, d’autre part de retracer une image fidèle de son
patrimoine.
5.6.2
Le budget annexe Nièvre travaux matériels
5.6.2.1
Un budget annexe créé suite au transfert des parcs de l’équipement
La loi n° 2009-1291 du 26 octobre 2009 relative au transfert aux départements des parcs
de l’équipement et à l’évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers a conduit le
département de la Nièvre à approuver le 18 juin 2010 une convention actant le transfert du
personnel et de l’activité au sein d’une structure départementale dénommée selon les cas
« Nièvre travaux et matériels » ou « Nièvre travaux matériels » (NTM). Cette entité a été
conçue, dès le départ, comme une entreprise publique ayant son unité, un champ d’action
départemental, un chiffre d’affaires résultant de prestations facturées au département de la
Nièvre lui-même et à des tiers également, et ses résultats constatés dans une comptabilité
spécifique.
Toutefois, la part essentielle de l’activité de ce service est effectuée pour le compte du
conseil départemental. En outre, dans l’organigramme des services du conseil départemental,
l’unité Nièvre travaux matériels est rattachée à la direction du patrimoine routier et des
mobilités dépendant elle-même de la direction de l’aménagement et du développement des
territoires. Ce service est donc pleinement intégré à l’administration départementale.
Ses missions s’articulent autour de trois activités principales : service exploitation
(revêtements de route, peintures routières, glissières de sécurité, fabrication d’enrobé à froid et
de grave émulsion, vente de fournitures, viabilité hivernale), atelier de maintenance (conseil en
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
141/153
matière de solutions et d’équipements routiers) et ventes de matériaux (pièces détachées pour
tout type de véhicules, signalisation routière, lubrifiants, matériaux routiers).
L’administration centrale de Nièvre travaux et matériels se situe à Nevers. Les structures
opérationnelles sont basées à Nevers et Corbigny. À Corbigny se trouve une centrale de
fabrication de graves et d’enrobés.
Ce budget est géré en application de l’instruction budgétaire et comptable M52
applicable aux départements et à leurs établissements publics administratifs. La collectivité a
indiqué qu’elle a souhaité gérer cette nouvelle entité en budget annexe afin que l’ensemble de
ses opérations soient bien identifiées par rapport à celles effectuées au sein du département
(secteurs réseaux et infrastructures), l’objectif étant en outre, de s’assurer que ce budget
parvienne à son équilibre financier chaque année.
5.6.2.2
Le budget de fonctionnement
Entre 2012 et 2018, les charges de gestion du budget annexe Nièvre travaux matériels
augmentent de 5 % alors que les produits de gestion chutent de 20 % ; de ce fait, le résultat de
la section de fonctionnement, largement excédentaire en 2012, devient négatif pour les
exercices 2017 et 2018.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
142/153
Évolution de la capacité d’autofinancement et
du résultat de la section de fonctionnement du budget annexe NTM
En milliers d’euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2018/
2012
Taxe sur les conventions d'assurance
257
287
287
294
294
296
295
15 %
+ Ressources institutionnelles
(dotations et participations)
5
13
11
1
0
+ Ressources d'exploitation
9 768
9 613
9 473
8 502
7 477
7 478
7 730
-21 %
=Produits de gestion (A)
10 026
9 899
9 765
8 809
7 782
7 775
8 025
-20 %
Charges à caractère général
7 370
7 963
7 263
5 783
4 173
4 261
4 843
-34 %
+ Charges de personnel
292
468
728
1 833
2 076
2 232
2 201
+ Autres charges de gestion
5
500
1 000
1 300
1 000
Part des reversement au budget
principal dans le total des charges de
gestion
6 %
14 %
17 %
12 %
=Charges de gestion (B)
7 662
8 436
7 991
8 116
7 249
7 792
8 044
5 %
Excédent brut de fonctionnement
(A-B)
2 363
1 463
1 774
693
533
-18
-19
-101 %
+/- Autres produits et charges
excep. réels
81
-5
6
-27
8
19
33
-60 %
=CAF brute
2 445
1 458
1 780
666
541
1
14
-99 %
- Dot. nettes aux amortissements
375
381
421
414
533
838
891
138 %
+ Quote-part des subventions d'inv.
transférées
1
1
1
= Résultat section de
fonctionnement
2 070
1 077
1 359
252
8
-837
-876
-58 %
Source : comptes de gestion – retraitement CRC
Des charges de fonctionnement pratiquement stables mais couvrant des
dépenses de personnel en forte augmentation
Les charges à caractère général représentent, en 2018, 55 % des charges de gestion du
budget annexe, les charges de personnel 29 % et les autres charges de gestion 17 %.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
143/153
Évolution des charges de fonctionnement du budget annexe NTM
En milliers d’euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2018/
2012
Charges à caractère général
Charges à caractère général
7 370
7 963
7 263
5 783
4 173
4 261
4 843
-34 %
Dont achats
(y c. variation de stocks)
4 345
4 949
5 121
4 105
3 343
3 637
4 319
-1 %
Dont locations et charges de
copropriétés
740
809
179
99
88
130
82
-89 %
Dont entretien et réparations
128
147
134
189
143
129
145
13 %
Dont assurances et frais bancaires
96
114
115
143
155
99
72
-25 %
Dont autres services extérieurs
1 921
1 792
1 533
1 044
288
89
59
-97 %
Dont publicité, publications et
relations publiques
7
13
15
4
4
8
5
-32 %
Dont transports collectifs et de
biens (y c. transports scolaires)
50
51
75
100
67
78
68
35 %
Dont déplacements et missions
60
67
66
75
59
63
58
-3 %
Dont frais postaux et
télécommunications
8
5
6
5
6
7
5
-35 %
Dont impôts et taxes
(sauf sur personnel)
15
15
19
18
19
19
22
47 %
Charges de personnel totales
Charges de personnel totales
292
468
728
1 833
2 076
2 232
2 201
654 %
Autres postes de charges hors personnel
Autres charges diverses de gestion
5
500
1 000
1 300
1 000
Dont excédent des budgets
annexes à caractère administratif
500
1 000
1 300
1 000
Source : Comptes de gestion – Retraitement CRC
Les charges à caractère général, qui ont diminué de 34 % entre 2012 et 2018, sont
constituées à 72 % par des achats sur la période.
Le rapport d’audit commandé en 2017 par le département relève que des achats ont été
réalisés en dehors du cadre des marchés publics pour un montant global estimé à 782 000
€
en
2016. La chambre a procédé à une analyse au sein du chapitre 011 de la section de
fonctionnement et par article comptable des achats et prestations de service effectués sur ce
budget.
La chambre observe que certains besoins mériteraient de faire l’objet d’une mise en
concurrence au titre d’une même catégorie homogène. Près de 132 000
€
d’achats d’outillages
et de pièces détachées ont été mandatés au compte 60213, 112 000
€
HT d’achats de produits
de maintenance industrielle ou « chimiques », 101 000
€
HT de matériaux de construction au
compte 60618 et 25 000
€
HT de prestations de formations sans référence à un marché. Par
ailleurs, ces achats ou prestations de services doivent être cumulés avec l’ensemble des besoins
de l’acheteur qu’est le conseil départemental dans les conditions prévues aux articles 20 à 23
du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
144/153
Les charges de personnel sont multipliées par 7,5 entre 2012 et 2018. La collectivité
explique cette progression par l’intégration progressive des agents transférés en provenance des
services de l’État ; avant leur intégration, la charge salariale de ces agents était prise en compte
sur le budget principal. La chambre observe en outre que le coût par agent a fortement progressé
entre 2012 et 2017.
Évolution des effectifs affectés au service NTM
En milliers d’euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Nombre d’agents
10
14
20
46
52
52
Nombre d’apprentis
2
2
1
2
1
Nb agents + apprentis
10
16
22
47
54
53
Coût par agent s/s
apprentis
29 242
€
33 458
€
36 383
€
39 846
€
39 926
€
42 914
€
Coût par agent y compris
apprentis
29 242
€
29 275
€
33 076
€
38 998
€
38 447
€
42 104
€
Source : département de la Nièvre
La chambre observe à cet égard que les comptes administratifs du budget annexe Nièvre
travaux matériels ne comportent pas, en annexe, un état du personnel comme les textes en
vigueur le demandent. Elle invite la collectivité à produire, pour les exercices à venir, cette
annexe.
Les autres charges de gestion sont essentiellement composées de versements du budget
annexe Nièvre travaux matériels au budget principal prenant la forme, comme l’indiquent les
mandats correspondants, de remises financières au profit du budget du département ; ces
versements ont été de 500 000
€
en 2015, un million d’euros en 2016, 1,3 M
€
en 2017 et un
million d’euros en 2018.
Des recettes de fonctionnement qui chutent fortement bien qu’elles proviennent
pour leur plus grande part du budget principal du département
Les ressources d’exploitation du budget annexe NTM baissent de 21 % entre 2012 et
2018.
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
145/153
Évolution des ressources de fonctionnement du budget NTM
En milliers d’euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2018/
2012
Ressources fiscales
Taxes liées aux véhicules TSCA
257
287
287
294
294
295
295 15 %
Ressources d'exploitation
Ventes de marchandises et de produits finis
474
601
358
372
356
345
468
-1 %
+ Travaux, études et prestations de
services
778
608
356
243
207
514
485
-38 %
+ Remboursement de frais
8 418
8 264
8 647
7 770
6 776
6 511
6 756
-20 %
= Ventes diverses, produits des services et
du domaine et remboursements de frais (a)
9 670
9 472
9 362
8 385
7 340
7 369
7 709
-20 %
Production stockée (b)
99
140
111
117
137
108
21
-79 %
= Ressources d'exploitation (a+b)
9 768
9 613
9 473
8 502
7 477
7 478
7 730
-21 %
Ressources institutionnelles
FCTVA
1
0
+ Participations – État
5
13
11
=Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
5
13
11
1
0
Source : comptes de gestion – retraitement CRC
En 2018, elles sont composées à 87 % de remboursements de frais payés par le
département de la Nièvre ; ce type de recettes augmente de 20 % entre 2012 et 2018 alors que,
parallèlement, les ventes de produits finis diminuent dans les mêmes proportions et les recettes
liées aux travaux et études baissent de 38 %.
Chaque année, la collectivité arrête un barème pour la facturation des prestations
effectuées par Nièvre travaux matériels applicable à tous les « clients » du service, à savoir le
département lui-même, les administrations et les établissements publics. Ce barème précise que
les prix sont calculés à partir des prix de revient de la comptabilité de l’exercice précédent en
tenant compte de la variation possible des temps d’utilisation et des programmes prévus pour
l’année en cours. Le rapport d’audit précédemment mentionné a néanmoins constaté que les
« prix sont établis sans corrélation directe avec les prix de revient » et que « le barème suit des
évolutions fondées sur des considérations objectives (l’évolution des prix des pièces détachées
notamment) mais non chiffrées ». Il indique de surcroit que le « barème des prix de NTM se
révèle compétitif comparativement à ceux pratiqués dans le secteur privé ».
En réalité, le département ne dispose pas d’une véritable comptabilité analytique et il
détermine les charges entrant dans le champ concurrentiel, pouvant faire l’objet d’une
récupération de la TVA par la voie fiscale, en appliquant un ratio à l’ensemble des dépenses
réelles de la section de fonctionnement et d’investissement. Ce ratio est calculé, à partir des
données de l’année précédente, en rapportant la part des recettes ayant fait l’objet d’une
facturation à des tiers à l’ensemble des recettes perçues au chapitre 70 (produits des services du
domaine et ventes diverses) hors recettes réglées par la collectivité (article 70871).
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
146/153
La chambre observe que le département est le principal « client » du service Nièvre
travaux matériels.
Part des différents bénéficiaires dans les recettes d’exploitation
Années
Département
Collectivités,
établissements
publics
Secteur
privé
2012
90 %
7 %
3 %
2013
90 %
6 %
3 %
2014
93 %
5 %
2 %
2015
93 %
4 %
3 %
2016
92 %
5 %
3 %
2017
88 %
8 %
3 %
Source : département de la Nièvre – retraitement CRC
La part des ventes à des tiers, assujetties à la TVA dans les ressources d’exploitation du
budget annexe Nièvre travaux matériels ne dépasse pas 12 % sur l’ensemble des exercices en
examen.
Estimation des achats et ventes liés à l’activité marchande du département
En milliers d'
€
2012
2013
2014
2015
2016
2017
TVA déductible c/4456-Débit
185
160
132
94
75
73
Montant estimatif des charges entrant
dans le processus de vente à des tiers
925
801
660
471
377
364
TVA collectée c/4457-Crédit
165
155
141
130
121
176
Montant estimatif (HT) des ventes
à des tiers
824
775
705
648
605
882
Ressources d’exploitation
9 768
9 613
9 473
8 502
7 477
7 478
Part des ventes au profit de tiers /
Ressources d’exploitation
8 %
8 %
7 %
8 %
8 %
12 %
Source : Comptes de gestion – Retraitement CRC
Par ailleurs, la collectivité a choisi d’imputer sur ce budget annexe la recette liée à la
taxe sur les conventions d’assurance, pour la part véhicules. Cette taxe est perçue en partie par
les départements en compensation des transferts de compétence issus de la loi n° 2004-809 du
13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. C’est pour ces raisons que le
département justifie l’imputation de cette recette à ce budget retraçant l’activité issue du parc
de l’équipement.
La chambre s’interroge sur les fondements budgétaires et comptables de l’affectation de
cette ressource au dit budget annexe.
Un résultat de la section de fonctionnement en constante diminution
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
147/153
L’excédent brut de fonctionnement baisse fortement entre 2012 et 2018
50
, passant de
2,36 M
€
à une valeur négative de - 18 755
€
; la capacité d’autofinancement brute baisse
également de 14 % sur la période considérée ; elle n’est que de 14 031
€
en 2018 et, sur ce
dernier exercice, la section de fonctionnement affiche un résultat négatif, de - 876 320
€
, ce qui
est contraire au principe qui avait conduit la collectivité à mettre en place un budget annexe
pour ce service.
Toutefois, compte tenu des incertitudes et imprécisions relevées précédemment dans
l’affectation et la répartition des charges et produits entre ce budget annexe et le budget
principal, le résultat négatif affiché au budget Nièvre travaux matériels n’a qu’une signification
relative.
5.6.2.3
Le financement des dépenses d’investissement
Le budget de la section d’investissement ne supporte aucun emprunt et aucun prêt
nouveau n’a été contracté durant la période en examen.
Depuis l’exercice 2015, le budget annexe Nièvre travaux et matériels présente un besoin
de financement qui, en valeur absolue et pour les exercices 2015 et 2018, demeure inférieur au
montant des reversements effectués vers le budget principal. Sans ces reversements, ce budget
annexe aurait été en mesure, pour ces deux exercices, de dégager une capacité de financement
positive ; ce n’est pas le cas pour l’exercice 2016 puisque le montant du reversement a été d’un
million d’euros pour un besoin de financement de 1,19 M
€
.
Les variations des dépenses d’équipement sont principalement liées à l’acquisition de
matériel de transports.
Évolution du financement des investissements
En milliers d'
€
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
CAF nette ou disponible (C)
2 445
1 458
1 780
666
541
1
14
+ Fonds de compensation de la TVA (FCTVA)
10
13
126
113
204
307
66
+ Subventions d'investissement reçues
7
2
13
+ Produits de cession
26
110
67
55
84
43
=Recettes d'inv. hors emprunt (D)
36
123
126
188
259
393
122
= Financement propre disponible (C+D)
2 481
1 582
1 906
855
800
394
136
- Dépenses d'équipement
(y compris travaux en régie)
93
882
782
1 338
1 973
430
1 061
Dont solde du c/2182 – Matériel de transport
14
407
268
1 194
1 626
305
+/- Variation de stocks de terrains, biens et
produits
99
41
-29
6
21
-29
-88
= Besoin (-) capacité (+) de financement
propre
2 289
659
1 153
-489
-1 194
-7
-837
Source : comptes de gestion – retraitement CRC
50
Voir tableau n° 106
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
148/153
5.6.2.4
Un choix comptable qui ne contribue pas à l’allègement des opérations
budgétaires de la collectivité
La chambre observe que l’activité de Nièvre travaux matériels est essentiellement liée
aux besoins internes du département. En 2018, hors opérations d’ordre, les recettes de
fonctionnement provenaient à 87 % du conseil départemental.
Outre les incertitudes qui pèsent sur les modalités de facturation et sur le rattachement
de certaines recettes, l’ampleur des flux financiers entre le budget annexe Nièvre travaux
matériels et le budget principal présente l’inconvénient de multiplier les titres et mandats entre
ces deux entités. Ainsi, en 2017, 1 277 titres de recettes ont été émis du budget annexe envers
le budget principal du département et,
a contrario
, 933 mandats ont été passés pour des
paiements au compte 62872 (remboursement de frais au budget annexe) du budget principal au
budget annexe sous la dénomination « Département Nièvre – NTM ».
Le rapport d’audit diligenté par la collectivité soulignait d’ailleurs cet inconvénient
majeur en indiquant que le fonctionnement en budget annexe est générateur de flux de
facturations et d’écritures comptables entre les entités NTM, UTIR et le pôle DPRM, sans réelle
valeur ajoutée, toutes ces entités appartenant à la même collectivité. En outre, il doit être tenu
compte de la double saisie dans Grand Angle et dans Thenos, logiciels non interfacés, et de
l’ensemble des opérations réalisées en amont de la facturation émise : préparation mensuelle
des tableaux de facturation des véhicules et des engins loués aux UTIR et au pôle DPRM,
enregistrement des heures de main d’
œ
uvre « atelier » et « magasin ».
La mise en place d’un budget annexe est une obligation comptable pour les régies des
services publics industriels et commerciaux (SPIC), pour les services sociaux et médico-
sociaux et les services d’aide-ménagère à domicile soumis à tarification et pour les services
publics administratifs gérés dans le cadre d’une régie à seule autonomie financière sur décision
de l’assemblée délibérante. Or, que ce soit par l’objet du service, par ses modalités de
fonctionnement ou l’origine de ses financements, rien ne permet de qualifier Nièvre travaux
matériels comme un service public industriel et commercial au sens de l’arrêt du Conseil d’État
du 16 novembre 1956 Union syndicale des industries aéronautiques.
La chambre considère donc qu’il n’y avait, pour le département de la Nièvre, aucune
obligation de créer un budget annexe Nièvre travaux matériels d’autant plus que, pour les
activités assujetties à TVA, il a été décidé d’étendre la règle permettant de suivre les activités
assujetties à TVA dans le budget principal ; les collectivités qui ne souhaitent pas créer de
budgets annexes peuvent en effet suivre ces opérations par l’émission de séries distinctes de
titres et de mandats hors taxes et les récapituler sur un état joint au compte administratif.
L’abandon du suivi des opérations dans un budget annexe doit toutefois s’accompagner, pour
la collectivité, de l’assurance de disposer en interne des moyens nécessaires pour répondre aux
obligations fiscales, ce qui devrait être le cas ici.
La chambre souligne en conclusion les nombreuses irrégularités qui affectent ce budget
annexe :
-
l’absence de transparence budgétaire et comptable, contrairement à la finalité d’un budget
annexe ;
-
son financement par une ressource budgétaire affectée irrégulièrement ;
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
149/153
-
la violation des règles de la commande publique à l’achat comme à la fourniture de
prestations ;
-
la complexité de son fonctionnement comptable.
Il appartient dès lors au département de procéder à la clôture du budget annexe Nièvre
travaux et matériels au 31 décembre 2020 et à l’intégration des mouvements budgétaires relatifs
à cette activité au budget principal de la collectivité à compter de l’exercice 2021.
Recommandation n°
10 : La chambre recommande au département de procéder à la
clôture du budget annexe Nièvre travaux et matériels au 31 décembre 2020 et à
l’intégration des mouvements budgétaires relatifs à cette activité au budget principal
de la collectivité à compter de l’exercice 2021.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
150/153
ANNEXES
Annexe n° 1. Évolution des dépenses d’aide sociale de la Nièvre
......................................................
151
Annexe n° 2. Liste des associations ayant bénéficié de plus de 23 000
€
de la part du département
entre 2012 et 2017
.........................................................................................................
153
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
151/153
Annexe n° 1.
Évolution des dépenses d’aide sociale de la Nièvre
En milliers
€
2012
2013
2014
2015
2016
2 017
2 018
VMA
2018/
2012
Dépenses brutes
1
RMI (chap 015)
20
236
87
65
37
18
7
-13,9%
-65 %
2
RSA (chap 017)
28 497
30 501
33 042
36 725
37 652
36 855
37 340
3,9 %
31 %
Dt vers. allocations forfaitaires (c/65171)
21 963
23 494
25 565
27 964
28 678
29 091
29 290
4,2 %
33 %
Dt vers. allocations forfaitaires majorées (c/65172)
4 002
4 243
4 615
4 635
4 452
4 326
4 530
1,8 %
13 %
Total versement allocation RSA
25 966
27 736
30 180
32 599
33 131
33 417
33 820
3,8 %
30 %
Total versement allocations RMI+RSA
28 517
30 737
33 129
36 790
37 690
36 873
37 347
3,9 %
31 %
3
APA (chap 016)
28 180
27 413
28 081
28 882
30 359
30 040
30 573
1,2 %
8 %
3A
Dt APA à domicile (c/651141)
11 931
11 326
11 559
11 201
11 577
11 359
11 516
-0,5 %
-3 %
3B
Dt APA versée au bénéficiaire (c/651142)
3 237
3 028
2 743
2 533
2 822
2 505
2 562
-3,3 %
-21 %
3C
Dt APA aux bénéficiaires en établissement
(c/651143)
1 802
1 851
1 956
2 015
2 301
1 987
1 350
-4,0 %
-25 %
3D
Dt APA versée à l'établissement (c/651144)
10 248
10 133
10 687
11 033
11 492
12 042
13 022
3,5 %
27 %
Total versement allocations APA
27 218
26 338
26 944
26 783
28 192
27 893
28 450
0,6 %
5 %
Allocations personnes âgées (c/65113)
2 334
2 418
2 570
3 006
2 869
2 729
3 077
4,0 %
32 %
Frais de séjour personnes âgées (c/65243)
11 494
8 680
10 713
11 338
10 807
12 328
10 922
-0,7 %
-5 %
TPA
Total aides aux personnes âgées y compris APA
42 008
38 511
41 363
43 226
44 035
45 096
44 572
0,8 %
6 %
PCH + 20 ans (c/6511211)
4 476
4 710
4 807
4 917
4 967
5 428
5 063
1,8 %
13 %
PCH - 20 ans (c/6511212)
630
727
666
680
725
784
826
3,9 %
31 %
4
Total PCH (c/651121)
5 107
5 437
5 473
5 597
5 692
6 212
5 888
2,1 %
15 %
5
ACTP (c/651122)
2 946
2 855
2 738
2 554
2 395
2 306
2 164
-4,3 %
-27 %
Total versement allocations handicapés
8 052
8 292
8 210
8 151
8 088
8 518
8 052
0,0 %
0 %
Frais de séjour adultes handicapés (c/65242)
25 635
23 145
24 940
25 551
25 125
25 779
25 615
0,0 %
0 %
TPH
Total aides aux personnes handicapées
33 688
31 437
33 150
33 702
33 212
34 297
33 667
0,0 %
0 %
Allocations famille enfance (c/65111)
631
808
823
790
840
842
911
5,4 %
44 %
Frais de séjours famille et enfance (c/652-c/65242-
c/65243)
11 829
15 862
14 508
16 227
16 979
16 588
18 883
6,9 %
60 %
TFE
Total aides à la famille et à l'enfance
12 460
16 670
15 331
17 017
17 819
17 430
19 794
6,8 %
59 %
TB
Total dépenses brutes d'action sociale
116 673
117 335
122 973
130 734
132 756
133 696 135 379
2,1 %
16 %
Recettes
7
RMI (chap 015)
119
85
16
13
5
1
1
-99 %
8
Dt recouvrement indus (c/7531)
95
64
14
6
3
9
Dt recouvrement créances
en non-valeur (c/7714)
1
1
1
1
40 %
10
Dt Mandats annulés (exercices extérieurs) (c/773)
6
11
Dt Produits exceptionnels divers (c/7788)
16
12
RSA (chap 017)
1 821
1 986
2 008
2 260
2 113
2 323
2 285
3 %
25 %
13
Dt autres participations État (c/74718)
154
152
14
Dt fonds mobilisation départe, insertion (c/74783)
1 677
1 742
1 717
1 658
1 656
1 609
1 650
-0,2 %
-2 %
15
Dt recouv. indus (c/7534)
137
206
241
585
417
534
460
18,9 %
16
Dt recouv. Sur bénéficiaires (c/7513)
5
14
6
5
21
21
18
19,5 %
17
Dt recouv. sur créances admises en non-valeur
(c/7714)
0
0
0
1
6
5
6
72,0 %
18
Dt Mandats annulés (exercices extérieurs) (c/773)
2
1
9
13
19
Dt Produits exceptionnels divers (c/7788)
23
34
12
20
APA (chap 016)
9 748
10 237
10 603
10 364
12 122
12 280
13 019
4,2 %
34 %
21
Dt
dotation versée au titre de l'APA (c/747811)
9 458
9 993
10 445
10 208
11 928
12 098
12 685
4,3 %
34 %
22
Dt recouv. indus (c/7533)
285
220
158
156
194
182
333
2,2 %
17 %
23
Dt recouvrement en non-valeur et mandats annulés
sur exercices antérieurs c/7714 et 773
5
3
0
0
0
0
0
-43,5 %
-98 %
24
Produits exceptionnels divers (c/7788)
22
25
PCH
2 326
2 422
2 521
2 459
2 444
2 381
2 444
0,7 %
5 %
26
Dt recouv. Indus PCH (c/7535)
109
86
128
121
160
87
93
-2,3 %
-15 %
27
Dt dotation CNSA (c/747812)
2 217
2 336
2 392
2 338
2 284
2 294
2 352
0,8 %
6 %
29
TICPE (c/7352)
22 247
21 099
21 336
21 156
21 202
21 232
21 172
-0,7 %
-5 %
30
Recouvrement dépenses aides sociales hors RSA
(c/751)
8 676
6 518
7 197
8 074
6 382
7 015
7 278
-2,5 %
-16 %
TR
Total recettes d'action sociale
44 937
42 347
43 681
44 326
44 268
45 233
46 199
0,4 %
3 %
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
152/153
Dépenses nettes (1)
31
Dépenses nettes d'APA (3-22-23)
27 890
27 190
27 923
28 727
30 165
29 858
30 239
1,2 %
8 %
32
Dépenses nettes RMI-RSA (1+2-8-9-10-15-16-17-
18)
28 271
30 452
32 857
36 194
37 230
36 312
36 863
3,9 %
30 %
33
Dépenses nettes de PCH et ACTP (4+5-26)
7 944
8 205
8 082
8 030
7 927
8 431
7 960
0,0 %
0 %
Restes à charge
A
Reste à charge APA (31-21-24)
18 432
17 176
17 478
18 519
18 237
17 760
17 554
-0,7 %
-5 %
Taux de couverture APA (21/3)
34 %
36 %
37 %
35 %
39 %
40 %
41 %
3,1 %
B
Reste à charge RMI-RSA (32-13-14-19-29)
4 346
7 588
9 770
13 368
14 372
13 317
13 889
18,1 %
Taux de couverture RMI-RSA (14+29)/(1+2)
84 %
74 %
70 %
62 %
61 %
62 %
61 %
-4,4 %
C
Reste à charge PCH-ACTP (33-27-28)
5 727
5 870
5 689
5 692
5 643
6 137
5 608
-0,3 %
-2 %
Taux de couverture PCH-ACTP 27/(4+5)
28 %
28 %
29 %
29 %
28 %
27 %
29 %
0,8 %
Restes à charge total action sociale
71 736
75 008
79 293
86 408
88 487
88 463
89 180
3,2 %
24 %
Annexe n° 20-ROD2-AL-03 en date du 25 mai 2020
DEPARTEMENT DE LA NIEVRE
153/153
Annexe n° 2.
Liste des associations ayant bénéficié de plus de 23 000
€
de la part du département entre 2012 et 2017
En milliers d’euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
TOTAL
2017/
2012
Agence de développement
touristique de la Nièvre
1 059
1 019
960
960
934
970
5 902
-8 %
Fédération départementale des
centres sociaux de la Nièvre
782
792
810
771
730
730
4 615
-7 %
Comité
œ
uvres sociales du
personnel département Nièvre
467
506
540
511
511
511
3 046
9 %
Nièvre développement (*)
0
450
450
338
64
0
1 302
PEP 58
205
185
181
182
153
179
1 086
-13 %
Parc Saint-Leger centre d'art
contemporain nivernais
175
186
185
175
175
175
1 071
0 %
Activital - base plein air loisirs
de la Nièvre
178
185
183
182
170
160
1 059
-10 %
Association sportive automobile
de Nevers Magny-Cours
150
150
150
150
100
100
800
-33 %
Pagode Établissement Georges
Bouqueau
141
41
236
125
121
120
784
-15 %
Fédération des
œ
uvres laïques
Nièvre
130
132
136
132
70
87
687
-33 %
Les acteurs solidaires en
Marche ASEM
0
96
96
96
93
286
667
Groupement de défense sanitaire
du cheptel Nivernais
140
137
132
126
100
0
634
-100 %
Camosine
98
104
104
100
100
100
606
2 %
Association moto club de
Nevers et de la Nièvre
151
150
151
150
0
0
603
-100 %
Assoc gestion retraite anciens
conseillers généraux Nièvre
avant 1992
107
98
93
95
92
81
566
-24 %
Mission locale du pays
Nivernais Morvan
91
85
91
73
58
119
517
32 %
Association sportive du Golf
public du nivernais
85
85
88
88
85
85
516
0 %
Sceni Qua non
63
81
87
84
94
94
502
48 %
Fibre active
450
0
0
0
0
0
450
-100 %
Association nivernaise accueil et
réinsertion
64
64
64
59
64
85
399
32 %
ADESS 58
268
9
12
11
14
49
363
-82 %
D jazz
60
60
60
60
60
60
360
0 %
Au charbon
52
54
54
54
57
60
331
15 %
Bureau information jeunesse
24
30
62
34
74
68
294
180 %
Total
4 939
4 700
4 925
4 556
3 918
4 119
27 158
-17 %
Chambre régionale des comptes Bourgogne-Franche-Comté
28-30 rue Pasteur – CS 71199 – 21011 DIJON Cedex
bourgognefranchecomte@crtc.ccomptes.fr
Site Internet : http://www.ccomptes.fr/fr/crc-bourgogne-franche-comte