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LA PROTECTION JURIDIQUE
DES MAJEURS
Une réforme ambitieuse,
une mise en oeuvre défaillante
Communication à la Commission des finances, de l’économie
générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale
Septembre 2016
La protection juridique des majeurs - septembre 2016
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Sommaire
AVERTISSEMENT
...............................................................................................................................................
5
SYNTHÈSE
............................................................................................................................................................
9
RECOMMANDATIONS
.....................................................................................................................................
13
INTRODUCTION
................................................................................................................................................
15
CHAPITRE I
UNE RÉFORME AMBITIEUSE
..............................................................................
19
I - LES MAJEURS PROTÉGÉS, DES PERSONNES VULNÉRABLES DE PLUS EN PLUS
NOMBREUSES
....................................................................................................................................................
19
A - Des risques multiples
.......................................................................................................................................
19
B - Une population croissante mais aux contours mal définis
...............................................................................
23
II - LA LOI DE 2007, UN PROGRÈS SUR LE PLAN JURIDIQUE
..............................................................
28
A - Les motifs de la réforme
..................................................................................................................................
28
B - Des objectifs ambitieux
....................................................................................................................................
30
CHAPITRE II
UNE MISE EN OEUVRE DÉFAILLANTE
............................................................
37
I - LE RENFORCEMENT DES DROITS DES PERSONNES ET LA PRIORITÉ À LA
PROTECTION FAMILIALE NE SONT PAS TOUJOURS VÉRIFIABLES
................................................
37
A - De nouvelles garanties insuffisamment mises en oeuvre
..................................................................................
37
B - Une protection familiale qui reste à développer
...............................................................................................
40
II - LES MESURES DE PROTECTION JURIDIQUE CONTINUENT À CROÎTRE EN DÉPIT
DE DISPOSITIFS ALTERNATIFS
...................................................................................................................
44
A - Les mesures de protection juridique s’accroissent et la charge pour les juridictions s’aggrave
......................
44
B - Le volet social de la réforme n’a pas prospéré
.................................................................................................
50
C - Des textes récents pour simplifier le dispositif de protection des majeurs et relancer sa
« déjudiciarisation »
...............................................................................................................................................
53
III - LE FINANCEMENT DES MESURES A ÉTÉ RATIONALISÉ, MAIS LES DÉPENSES NE
SONT PAS MAÎTRISÉES
..................................................................................................................................
54
A - Un mode de financement des mesures de protection remanié
.........................................................................
55
B - Le coût global du dispositif n’est pas maîtrisé
.................................................................................................
58
IV - LA QUALITÉ DE LA PROTECTION ET SON CONTRÔLE DEMEURENT TRÈS
INSUFFISANTS
...................................................................................................................................................
60
A - Une gestion des mesures de protection préoccupante
......................................................................................
61
B - Un contrôle des mesures de protection très insuffisant
....................................................................................
73
CHAPITRE III
UN PILOTAGE ET UN CONTRÔLE À STRUCTURER
..................................
81
I - UN PILOTAGE INTERMINISTÉRIEL ABSENT
......................................................................................
81
A - Une coordination interministérielle inexistante
...............................................................................................
81
B - Des instruments de pilotage sous-utilisés
.........................................................................................................
84
C - De nouveaux outils à développer
.....................................................................................................................
86
II - UN MÉTIER DE MANDATAIRE À MIEUX ENCADRER ET PROFESSIONNALISER
...................
88
A - Un encadrement insuffisant
.............................................................................................................................
88
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4
B - Une formation à renforcer
................................................................................................................................
92
CONCLUSION GÉNÉRALE
.............................................................................................................................
97
GLOSSAIRE
........................................................................................................................................................
99
ANNEXES
..........................................................................................................................................................
101
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Avertissement
Par un courrier en date du 4 novembre 2015, le président de la commission des finances,
de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale a saisi le Premier
président, en application de l’article 58-2 de la loi organique n
o
2001-692 du 1
er
août 2001
relative aux lois de finances, d’une demande d’enquête relative au bilan de la réforme de la
protection juridique des majeurs (PJM) issue de la loi du 5 mars 2007 et entrée en vigueur au
1
er
janvier 2009.
Le périmètre de l’enquête a été défini en accord avec M. Gaby Charroux, député des
Bouches-du-Rhône, à l’origine de la demande. Un courrier du Premier président de la Cour du
21 janvier 2016 (cf. annexe n
o
1) a informé le président de la commission des finances, de
l’économie générale et du contrôle budgétaire que l’enquête s’attacherait, à titre principal, à
dresser le bilan de la réforme de 2007, sans évaluer dans son ensemble la politique de
protection des majeurs vulnérables.
En novembre 2011, à la demande la commission des finances du Sénat, la Cour a déjà
produit un premier bilan de la réforme 2007, deux années seulement après son entrée en
vigueur
1
. Même si plusieurs constats d’alors se sont confirmés, ceux faits dans le présent
rapport ont bénéficié d’une période d’analyse plus longue et d’un champ d’investigation plus
approfondi.
Cet examen de la mise en oeuvre de la loi se distingue de l’approche qu’a adoptée le
Défenseur des droits dans ses travaux récents sur la protection juridique des majeurs. Ce
dernier s’est attaché à apprécier dans quelle mesure le régime français de protection juridique
des majeurs, à savoir la loi de 2007 et ses ajustements successifs, est conforme à la
Convention
internationale
relative
aux
droits
des
personnes
handicapées
et,
plus
généralement, suffisamment protecteur des libertés individuelles. Telle n’est pas la visée de la
Cour dans le présent rapport, qui ne se prononce pas sur l’opportunité de la réforme de 2007,
mais en établit le bilan conformément à la demande de l’Assemblée nationale.
La Cour a, d’abord, examiné l’application des principales mesures de la loi par les
tribunaux d’instance, à partir d’un échantillon de plus d’une vingtaine de juridictions qu’elle a
interrogées par questionnaire ou visitées et sur la base d’échanges avec la Chancellerie. À
cette occasion, elle a consulté plusieurs dizaines de dossiers individuels de tutelles. Elle a,
également, examiné l’action des administrations sociales de l’État, au plan central comme au
plan local, qui ont un rôle important dans la régulation de l’activité des mandataires
professionnels. Elle a, en outre, contrôlé, sur pièces et sur place, la gestion du principal réseau
de services tutélaires, celui des unions départementales des associations familiales (UDAF),
qui avaient la charge d’environ un majeur protégé sur cinq en 2012. Jusqu’à la loi n
o
2016-41
1
Cour des comptes,
Communication à la commission des finances du Sénat,
La réforme de la protection
juridique des majeurs
, novembre 2011, disponible sur www.ccomptes.fr
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du 26 janvier 2016, qui a étendu la compétence de la Cour aux établissements à caractère
sanitaire, social ou médico-social, ces associations étaient les seules entrant dans le champ de
contrôle de la Cour au moment où elle a été saisie de la demande d’enquête par l’Assemblée
nationale. Pour compléter son échantillon de contrôle et comme ses normes professionnelles
le prévoient (cf. norme III.35), la Cour a exploité le contenu de trente rapports d’inspection-
contrôle de directions départementales de la cohésion sociale (DDCS), qui ont compétence sur
l’ensemble des mandataires judiciaires à la protection des majeurs. Néanmoins, hormis le juge
des tutelles et le procureur de la République, aucun organe public n’a de compétence de
contrôle ou de surveillance sur les tuteurs et curateurs familiaux qui ont en charge environ la
moitié des mesures de protection juridique. Le bilan dressé par la Cour n’a donc pu se fonder
que de manière indirecte et partielle sur une analyse des gestions familiales au travers des
dossiers individuels qu’elle a consultés dans les tribunaux d’instance. Mais au total, elle a
examiné plusieurs centaines de dossiers individuels de majeurs protégés représentatifs des
divers modes de gestion des mesures.
Compte tenu des délais impartis à son enquête, la Cour n’a pas pu contrôler la gestion
par les départements des mesures d’accompagnement social, qui ont été instituées par la loi de
2007 comme un préalable aux mesures judiciaires. Elle a néanmoins analysé les statistiques
du volet social de la réforme et échangé avec l’Association des départements de France à ce
sujet.
Les dysfonctionnements du régime de protection juridique des majeurs relevés par la
Cour dans le présent rapport ont été partagés avec une large représentation des acteurs
concernés. La liste des personnes interrogées par la Cour lors de son enquête figure en annexe
(cf. annexe n
o
2).
Un relevé d’observations provisoires a été communiqué aux fins de contradiction le
13 juillet 2016 au secrétaire général du Gouvernement, aux secrétaires généraux et aux
contrôleurs budgétaires et comptables des ministères de la justice, d’une part, et des affaires
sociales et de la santé, d’autre part, à la directrice des affaires civiles et du Sceau, à la
directrice des services judiciaires, au directeur général de la cohésion sociale, au directeur du
budget, au Défenseur des droits, au président du Conseil supérieur de l’ordre des experts
comptables, au président de la Chambre nationale des commissaires-priseurs judiciaires, au
président de l’Association des départements de France, aux présidents des associations les
plus représentatives des mandataires judiciaires à la protection des majeurs (UNAF, FNAT,
CNAPE, UNAPEI, FNMJI, Chambre nationale des MJPM, ANMJPM) ainsi qu’à deux
personnalités qualifiées, spécialistes de la matière, Mme Anne Caron-Déglise, président de
chambre à la Cour d’appel de Versailles, et M. Gilles Raoul-Cormeil, maître de conférences à
l’université de Caen.
Ces destinataires du relevé d’observations provisoires ont été également entendus par la
Cour les 5, 8 et 9 septembre 2016.
Le présent rapport, qui est la synthèse définitive de l’enquête de la Cour, a été délibéré
le 9 septembre 2016 par la formation interchambres constituée pour les besoins de l’enquête,
présidée par M. Maistre, conseiller maître, et composée de M. Lefas, président de chambre
maintenu en qualité de conseiller maître, MM. Selles et Uguen et Mme Faugère, conseillers
maîtres.
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AVERTISSEMENT
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Les rapporteurs étaient Mme Engel, conseiller maître, M. de Puylaroque, conseiller
maître, M. Goubault, conseiller référendaire, rapporteur général, et M. Champomier,
conseiller référendaire. Le contre-rapporteur était M. Selles.
Le rapport a ensuite été examiné et approuvé le 16 septembre 2016 par le comité du
rapport public et des programmes de la Cour des comptes, composé de MM. Migaud, Premier
président, MM. Durrleman, Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, rapporteur général du
comité, MM. Duchadeuil, Piolé, Mme Moati, présidents de chambre, et M. Johanet, procureur
général, entendu en ses avis.
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Synthèse
Il y a près d’une décennie, le 5 mars 2007, a été promulguée une loi qui a réformé le
régime de protection juridique des majeurs en France de manière significative. Ce régime
concernerait aujourd’hui environ 700 000 personnes qui font l’objet d’une mesure restrictive
de libertés décidée par un juge : un peu moins de la moitié d’entre elles serait sous curatelle et
un peu plus de la moitié sous tutelle.
Face à un enjeu de société grandissant,
le législateur a voulu une réforme ambitieuse
Dans un contexte de vieillissement de la population, le devoir qu’ont les familles et la
collectivité de protéger les majeurs, dont les facultés personnelles sont altérées au point de les
priver de la capacité de pourvoir eux-mêmes à leurs intérêts, est de plus en plus pressant. Or,
le régime de protection juridique, tel qu’il était organisé par la loi n
o
68-5 du 3 janvier 1968,
s’était éloigné de ses objectifs. Il ne garantissait plus, d’une part, que seuls les majeurs dont la
situation le justifiait étaient placés sous protection et, d’autre part, que les droits des personnes
protégées étaient pleinement respectés.
Devant ces constats, en adoptant la loi n
o
2007-308 du 5 mars 2007, le législateur a
d’abord souhaité replacer le majeur protégé au centre du régime, en lui conférant des droits
renforcés et en réaffirmant la priorité familiale que le juge doit appliquer dans son choix du
tuteur ou du curateur. Il a ensuite voulu « déjudiciariser » le système, en aménageant la
procédure devant les tribunaux et en créant des mesures d’accompagnement pour les
personnes qui relèvent davantage d’une prise en charge sociale que d’une protection juridique.
L’hypothèse que faisait alors le Parlement était que la forte croissance du nombre de
nouveaux majeurs placés chaque année sous une mesure de protection n’était pas seulement la
conséquence du vieillissement de la société, mais également le reflet d’une dérive du système
consistant à traiter judiciairement des problèmes sociaux. Enfin, le dernier objectif du
Parlement était de maîtriser le coût du régime de protection juridique des majeurs pour les
finances publiques ; si la prise en charge des majeurs protégés par leurs proches ne génère pas
de dépenses publiques, en revanche les mandataires professionnels sont rémunérés par la
collectivité pour la part qui n’est pas financée par les majeurs eux-mêmes.
La mise en oeuvre de la loi n’a toutefois pas été à la hauteur de ses ambitions
Sur le plan des droits des majeurs protégés, la loi a indéniablement marqué un progrès.
À titre d’exemple, le principe de la révision obligatoire a permis que toutes les mesures
existantes aient été réexaminées par le juge dans le délai quinquennal fixé par la loi, bien
qu’au prix d’une charge de travail très élevée pour les tribunaux d’instance, qui n’ont pu se
livrer qu’à un réexamen minimal. La mise en oeuvre des autres droits n’est cependant pas
toujours vérifiable en raison des limites des systèmes d’information du ministère de la justice.
Il est par exemple impossible d’obtenir la part des décisions qui ont donné lieu à une audition
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10
préalable du majeur, ni de disposer de chiffres sur l’activité des parquets qui doivent
désormais « filtrer » les demandes d’ouvertures ou de révision de mesures déposées auprès
des tribunaux. Quant à la priorité familiale, les données disponibles tendent à montrer qu’elle
n’est pas pleinement appliquée, même si une analyse quantitative ne suffit pas à établir ce fait.
En apparence, la « déjudiciarisation » du système serait atteinte, car le chiffre de
700 000 majeurs protégés en 2015 est le même que celui de 2006. En réalité, le contrôle de la
Cour a révélé qu’en matière de stock, les statistiques du ministère de la justice ne sont pas
fiables. Les données de 2006 sur lesquelles le législateur s’est fondé étaient, sur ce point,
erronées. En 2010, le nombre de mesures en vigueur a en effet baissé d’environ 100 000 par
rapport à l’année précédente, sous l’effet de corrections dans les bases de données liées à la
révision des mesures qui a fait apparaître plusieurs dizaines de milliers de dossiers caducs.
Plus robustes, les statistiques relatives aux nouvelles mesures annuelles indiquent qu’en dépit
des dispositions de la loi, le nombre de mesures de protection ouvertes chaque année continue
de croître, et ce à un rythme plus rapide qu’avant la réforme : leur taux de croissance annuelle
est de 5,0 % en moyenne depuis 2009, contre 4,4 % avant cette date. Depuis 2013, ce sont
ainsi plus de 70 000 nouveaux majeurs qui sont placés sous tutelle ou curatelle chaque année.
Les statistiques révèlent également que les nouvelles catégories de mesures créées par la loi
(mesure d’accompagnement social personnalisé, MASP, et mesure d’accompagnement
judiciaire, MAJ) n’ont pas rencontré le succès espéré. Cela est dû au caractère contractuel et
complexe de ces mesures, à la communication insuffisante des pouvoirs publics sur leur
existence, à la faible mobilisation des départements, inquiets du coût des mesures, et à la
surestimation probable du public concerné au moment de l’adoption de la loi. Le mandat de
protection future, conçu pour désigner à l’avance son tuteur ou son curateur en cas
d’altération de ses facultés et limiter ainsi l’intervention du juge, s’est également très peu
développé.
Ainsi, la volonté du législateur de 2007 de freiner la croissance du nombre de mesures a
échoué, sans qu’il soit possible de déterminer dans les causes de cet échec la part des facteurs
démographiques, sociaux et épidémiologiques, d’une part, et celle du développement
insuffisant des dispositifs alternatifs aux mesures judiciaires, d’autre part. Une enquête lancée
par la Chancellerie pour analyser les décisions des juges des tutelles prises en octobre 2015
sur l’ensemble du territoire devrait permettre d’éclairer cette question ; ses résultats sont
attendus pour la fin de l’année 2016.
Enfin, le coût global du régime est loin d’avoir été maîtrisé. Il s’est renchéri de 6,3 %
par an en moyenne depuis 2008, passant de 508 M€ à 780 M€ en 2015, dont 637 M€ de
financement public, le reste étant à la charge des majeurs. Cette aggravation provient de la
croissance du nombre de mesures confiées à des mandataires professionnels (+ 2,9 % par an
en moyenne). Elle procède également, dans des proportions comparables, de l’augmentation
du coût annuel moyen d’une mesure qui s’élevait en 2015 à 1 852 €, contre 1 476 € en 2009
(+ 3,3 % par an en moyenne). La part du financement public n’a pas été réduite ; en revanche,
la répartition de ce financement entre les différentes administrations publiques a
profondément évolué. Les organismes de sécurité sociale, qui assumaient ces dernières années
plus de la moitié du coût total, n’y participeront plus, par l’effet d’une disposition de la loi de
finances pour 2016. Pour des motifs de simplification et de compétence, c’est désormais l’État
qui prendra en charge plus de 99 % du financement des mesures de protection.
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SYNTHÈSE
11
Le très faible niveau de contrôle des mesures et des acteurs est alarmant
Au-delà de la mise en oeuvre de la loi elle-même, la gestion concrète des mesures de
protection par les curateurs et les tuteurs est globalement insuffisante et préoccupante. Les
divers documents analysés par la Cour (inventaires, budgets prévisionnels, documents
individuels de protection du majeur, comptes rendus de gestion), sur la base d’un échantillon
de plusieurs centaines de dossiers individuels, révèlent que la qualité de la gestion est très
disparate, qu’elle soit assurée par des tuteurs familiaux ou par des mandataires professionnels.
Plusieurs aspects de la gestion des mesures sont négligés, qu’il s’agisse de l’élaboration du
« projet de vie » de la personne, de l’établissement de l’inventaire et du budget prévisionnel,
des visites à domicile ou de la gestion de « l’argent de vie ». Les risques sont élevés pour le
respect concret des droits et du patrimoine des personnes protégées. Cela est d’autant moins
admissible que ces personnes sont vulnérables, privées en tout ou partie de leur liberté, et
n’ont, pour la plupart, pas de moyens d’expression et de recours.
Le contrôle de la gestion des mesures de protection par les tribunaux eux-mêmes est
dans l’ensemble très faible. Les comptes annuels remis aux greffes par les curateurs et les
tuteurs sont très peu ou très mal contrôlés. Par ailleurs, les juges et les procureurs n’exercent
presque jamais leurs pouvoirs de surveillance générale des mesures de protection. Cela est dû
à l’inadaptation des outils dont disposent les juridictions et à l’incapacité des services de
greffe à exercer efficacement la vérification des comptes produits, les greffiers affectés à cette
tâche étant trop peu nombreux et n’étant pas formés aux techniques de contrôle comptable.
Cela est dû plus fondamentalement au décalage important entre l’office du juge, tel que
l’organise le code civil, et les moyens dont dispose la Justice pour assumer cet office. En
2015, les juges des tutelles étaient chargés de 3 500 dossiers en moyenne, ce qui ne permet
pas d’assurer un suivi efficace. Faute d’augmenter les moyens des tribunaux d’instance à la
hauteur des enjeux, il apparaît aujourd’hui nécessaire de poursuivre la « déjudiciarisation » du
régime de protection en recentrant l’office du juge sur le prononcé et la surveillance générale
des mesures privatives de libertés, et celui des greffes sur un contrôle de second niveau.
L’introduction en 2016 d’une nouvelle mesure d’« habilitation intrafamiliale » va dans ce
sens, qui limite l’intervention du juge et pourrait se révéler un puissant vecteur de
« déjudiciarisation ». Pour les mesures classiques de curatelle et de tutelle, la Cour
recommande que la loi confie à des professionnels du chiffre, dans des conditions bien
encadrées, le contrôle des comptes des majeurs présentant des risques, contrôle que ni les
tribunaux, ni l’administration ne s’avèrent en mesure d’exercer.
La protection des majeurs appelle la mise en place
d’une véritable politique publique
À l’exception de cette recommandation, la Cour estime que la protection juridique des
majeurs peut être améliorée à législation constante. En effet, le cadre légal actuel conforte les
droits du majeur et offre une gamme étendue de mesures correspondant aux divers degrés
d’incapacité du majeur — même si quelques défauts de conception pourraient être corrigés
afin de remédier au peu de succès des mesures alternatives à la protection judiciaire.
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COUR DES COMPTES
12
Le principal problème de la protection juridique des majeurs est qu’elle n’est pas
structurée et souffre d’une sous-administration manifeste. Alors que l’État engage sa
responsabilité en plaçant 700 000 personnes et leur patrimoine sous sa protection, aucun
service ministériel n’est pleinement en charge de cette protection contrairement à d’autres
pays. Le Chancellerie considère qu’en la matière sa responsabilité est essentiellement
normative : seule une partie d’un bureau de la direction des affaires civiles et du Sceau
s’occupe de protection juridique des majeurs, mais uniquement sous l’angle de l’élaboration
de textes. Par comparaison, le ministère de la justice dispose d’une direction de la protection
judiciaire de la jeunesse pour assurer la prise en charge de près de 383 000 mineurs. Si les
responsabilités de l’État ne sont pas les mêmes dans ce domaine, l’écart de moyens ne paraît
pas justifié. Quant au ministère des affaires sociales, il ne s’estime pas comptable de la
protection des majeurs, alors que les textes lui donnent des pouvoirs élargis en la matière.
Cette compétence n’occupe qu’une partie d’un bureau de la direction générale de la cohésion
sociale et l’équivalent temps plein de seulement 10 inspecteurs-contrôleurs départementaux
sur l’ensemble du territoire.
Si la politique de protection juridique des majeurs n’est pas incarnée, elle n’est pas
davantage coordonnée ni au plan national, ni au plan local. Il n’existe pas d’instance
réunissant tous les acteurs. Les rares instruments de pilotage existants (comité de suivi de la
loi, schémas régionaux, contrats de programmation pluriannuelle) sont sous-utilisés.
L’encadrement et le contrôle de la profession de mandataire en fort développement sont
encore insuffisants, en particulier au plan déontologique, et la formation de ses membres doit
être améliorée. Enfin, il n’existe pas de dispositif national d’information du public, de type
portail internet ou « numéro vert », ce qui est la marque la plus évidente de ce que la politique
publique de protection juridique des majeurs n’est pas identifiée.
La Cour recommande, pour donner une impulsion à la mise en oeuvre de cette politique,
de confier pendant cinq ans à un délégué interministériel à la protection juridique des majeurs
la mission de structurer les moyens dont l’État et les différents acteurs disposent. Cela
suppose de coordonner les acteurs, de réguler et de contrôler davantage la profession de
mandataire, et de mieux connaître le public concerné ; des recommandations opérationnelles
sont émises dans le présent rapport pour atteindre ces objectifs. Si cet effort générera des
coûts, ils doivent être mis en regard des risques auxquels sont exposés les majeurs vulnérables
et ceux qu’encourt l’État à raison d’une possible mise en jeu de sa responsabilité dans le
placement sous protection juridique d’une part importante de la population. En outre, ces
coûts pourront être financés par le développement des curatelles et des tutelles familiales,
génératrices d’économies importantes pour l’État, grâce notamment à un soutien effectif des
familles. Un meilleur contrôle des mandataires et de la participation financière des majeurs au
coût de leurs mesures devrait également permettre de limiter le financement public du
dispositif.
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Recommandations
(reclassées dans un ordre différent de celui de leur apparition dans le rapport)
Faire émerger une politique publique de la protection des majeurs : piloter, réguler et
coordonner
1.
confier à un délégué interministériel, pour une durée de cinq ans, la mission de structurer
et de piloter une politique publique de protection juridique des majeurs, en coordonnant
les différents acteurs du dispositif, en régulant la profession de mandataire et en informant
le public
(services du Premier ministre, ministère de la justice, ministère des affaires
sociale) ;
2.
mettre en place, en s’appuyant sur une base de données nationale fiabilisée et sur les
structures locales existantes, un observatoire de la protection juridique des majeurs
couvrant toute la population protégée et
permettant de mieux connaître ses
caractéristiques et les motifs de son placement sous protection juridique
(ministère de la
justice, ministère des affaires sociales) ;
3.
corréler l’allocation des fonds publics versés aux mandataires judiciaires à des indicateurs
de résultat et de performance communs à toute la profession au moyen d’une
contractualisation pluriannuelle
(ministère des affaires sociales) ;
4.
normaliser les modalités d’établissement, de transmission et de contrôle des documents
prévus par le code civil pour la protection de la personne et des biens des majeurs
(ministère des affaires sociales et ministère de la justice).
Concrétiser les objectifs de déjudiciarisation et de priorité familiale
5.
amplifier les dispositifs de soutien aux tuteurs familiaux
(ministère des affaires sociales) ;
6.
confier à des professionnels du chiffre, sous la surveillance du juge et à des tarifs
plafonnés, l’établissement et le contrôle des inventaires et des comptes des majeurs dont
la situation financière est complexe ou présente des risques
(ministère de la justice).
Renforcer la professionnalisation et le contrôle des acteurs
7.
rehausser de manière significative le niveau des formations conduisant à la délivrance du
certificat national de compétences et assurer leur contrôle
(ministère des affaires
sociales) ;
8.
édicter une charte de déontologie commune à l’ensemble des mandataires à la protection
juridique des majeurs
(ministère des affaires sociales) ;
9.
renforcer le contrôle des mandataires par les directions départementales et régionales de la
cohésion sociale, en précisant le cadre juridique et méthodologique des contrôles
(ministère des affaires sociales).
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Introduction
En 2015, près de 700 000
2
personnes faisaient l’objet d’une mesure de protection
juridique prononcée par le juge des tutelles, leurs facultés personnelles étant altérées au point
qu’elles n’étaient plus en mesure de pourvoir elles-mêmes à leurs intérêts. Ces mesures, d’une
durée variable, sont plus ou moins restrictives de libertés, passant d’une logique d’assistance à
une logique de représentation partielle ou totale du majeur protégé. Elles peuvent être
précédées de mesures sociales prises, en principe, par le conseil départemental qui,
lorsqu’elles échouent, font place à l’intervention du juge. Par comparaison, les mineurs pris
en charge par la justice étaient près de 383 000 en 2015, dont 170 500 dans le cadre des
services de la protection judiciaire de la jeunesse.
La notion de protection juridique des majeurs a été introduite dans le droit civil français
par la loi n
o
68-5 du 3 janvier 1968. Elle marque l’effacement de la notion d’incapable
majeur, issue d’une loi de 1938, au profit d’une approche humaniste, qui tend à réduire le plus
possible les atteintes portées à l’exercice de la capacité civile. L’élément constant du droit
dans ce domaine est l’intervention du juge judiciaire qui, en sa qualité de gardien des libertés
individuelles
3
, peut seul décider de placer les personnes concernées sous un régime
strictement défini et adapté à leur état.
La loi n
o
2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des
majeurs (ci-après « la réforme de 2007 » ou « la loi de 2007 ») a constitué un
approfondissement plutôt qu’une rupture avec la législation antérieure. Elle s’inscrit dans un
mouvement législatif qui tend à reconnaître et protéger davantage les droits des personnes
vulnérables. Elle est à rapprocher d’autres textes adoptés au cours des années 2000,
concernant l’action sociale et médico-sociale (2002), les personnes handicapées (2005), la
protection de l’enfance (2007) ou encore les personnes faisant l’objet de soins psychiatriques
(2011)
4
.
Le législateur de 2007 a également entendu mieux tenir compte des engagements
internationaux de la France qui intéressent le droit des majeurs vulnérables et en particulier :
2
Le stock de mesures de protection en cours au 31 décembre 2015 était de 694 700 (source : ministère de la
justice, SDSE, donnée provisoire).
3
Article 66, alinéa 2, de la Constitution : « L’autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le
respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi ».
4
Loi n
o
2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale, pour promouvoir «
l’autonomie et
la protection des personnes, la cohésion sociale, l’exercice de la citoyenneté » ;
loi n
o
2005-102 du
11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes
handicapées (loi « handicap ») ; loi n
o
2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance ; loi
n
o
2011-803 du 5 juillet 2011 relative aux droits et à la protection des personnes faisant l’objet de soins
psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge.
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COUR DES COMPTES
16
dans le cadre du Conseil de l’Europe, la Convention européenne des droits de l’Homme, la
jurisprudence de la Commission européenne des droits de l’Homme et les avis du Conseil
de l’Europe ;
dans le cadre de l’ONU, la déclaration des droits des personnes handicapées de 1995, la
convention sur les droits de l’homme et la biomédecine de 1997 et surtout la convention
relatives aux droits des personnes handicapées du 30 mars 2007, ratifiée par la France le
18 février 2010.
Les acteurs de la protection juridique des majeurs
Le majeur protégé
Est susceptible d’être protégé par la loi tout majeur souffrant d’une altération de ses facultés
mentales ou corporelles au point d’avoir besoin d’être représenté ou assisté de manière continue par
un tiers pour accomplir les actes de la vie civile. La mesure de protection est décidée par un juge,
qui désigne la personne chargée de représenter ou d’assister le majeur ainsi que l’étendue et la durée
de la protection. Le majeur peut demander lui-même à être protégé, mais les demandeurs sont le
plus souvent ses proches ou des tiers transmettant un signalement au procureur de la République.
La personne chargée de la protection
La personne chargée de la protection (le « tuteur » ou le « curateur » dans la plupart des cas)
est soit un membre de la famille du majeur protégé, soit un mandataire professionnel appelé
« mandataire judiciaire à la protection des majeurs » (MJPM). Selon les statistiques disponibles, les
tuteurs ou curateurs familiaux représenteraient en 2015 un peu moins de la moitié des mesures de
protection existantes, les MJPM un peu plus de la moitié.
Les mandataires professionnels peuvent être :
-
une
personne morale
, très généralement une association, qualifiée de « service mandataire » ou de
« service tutélaire ». Au sein de ces services tutélaires, exercent des délégués, généralement
salariés, qui assurent effectivement la protection des majeurs sous le contrôle de leur hiérarchie.
En 2015, on dénombrait environ 350 services tutélaires, qui géraient un peu plus de 80 % des
mesures de protection confiées à des MJPM ;
-
une
personne physique
, qui exerce son mandat à titre individuel. Cette profession libérale est
relativement récente et se développe ; elle comptait environ 2 500 membres en 2015 et gérait près
de
15 % des mesures confiées à des MJPM ;
-
un
salarié
de l’établissement de soins où est pris en charge le majeur protégé (les « préposés
d’établissement ») ; cette catégorie de mandataire, dont l’effectif s’élevait à un peu plus de 500
membres en 2015, prenait en charge environ 5 % des mesures confiées à des MJPM.
L’autorité judiciaire
La
Chancellerie
rédige les textes qui régissent la protection juridique des majeurs (direction
des affaires civiles et du Sceau, DACS). Elle suit aussi l’activité des tribunaux compétents que sont
les tribunaux d’instance (direction des services judiciaires, DSJ).
Le
procureur de la République
traite les demandes de protection qui n’émanent pas de la
famille ou des proches ainsi que les signalements. Il peut saisir le juge, habilite les médecins qui
établissent les certificats médicaux nécessaires à l’ouverture des mesures et donne, avec le préfet,
un avis conforme sur la liste des mandataires.
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INTRODUCTION
17
Le
juge des tutelles
est un magistrat du tribunal d’instance. Il ne peut être saisi directement
que par la famille ou un proche de la personne à protéger, ainsi que par cette dernière. Acteur
central de la protection juridique des majeurs, il prononce l’ouverture des mesures, leur conversion
et leur mainlevée. Il est, avec le procureur, chargé de la surveillance générale des mesures de
protection et peut prononcer des injonctions contre les personnes chargées de la protection, voire les
dessaisir de leur mission en cas de manquement caractérisé.
Les
services du greffe
auprès du juge des tutelles, outre leur rôle habituel d’assistance du
magistrat, sont chargés du contrôle des comptes de gestion déposés par les tuteurs.
Le ministère des affaires sociales
La direction générale de la cohésion sociale (DGCS) pilote le volet social et le financement
des mesures de protection juridique des majeurs, en s’appuyant sur les services déconcentrés
interministériels compétents.
Les directions régionales de la jeunesse, des sports, et de la cohésion sociale (DRJSCS)
élaborent le schéma régional de la protection juridique des majeurs, appuient le contrôle exercé en
département, programment les crédits et organisent la formation des mandataires.
Les directions départementales de la cohésion sociale (DDCS) habilitent les mandataires
judiciaires à la protection des majeurs (MJPM), contrôlent leur activité et tarifient les services
mandataires et les mandataires individuels.
Le conseil départemental
Le conseil départemental gère les mesures d’accompagnement social personnalisé.
La loi de 2007 a été une réforme d’ampleur face à un enjeu de société grandissant
(chapitre I). Mais sa mise en oeuvre n’a pas été à la hauteur de ses ambitions et tant la gestion
effective des mesures que leur contrôle demeurent défaillants (chapitre II). Plus
fondamentalement, la protection juridique des majeurs doit désormais être structurée comme
une politique publique à part entière (chapitre III).
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Chapitre I
Une réforme ambitieuse
Aux termes du code civil, la protection juridique des majeurs est un devoir des familles
et de la collectivité publique
5
. Les personnes placées sous ce régime sont en effet
particulièrement vulnérables et ceux qui assurent leur protection exercent une tâche exigeante
et difficile. Cela en fait un régime d’autant plus sensible que le vieillissement de la société
augmente le nombre de personnes à protéger, même si la population des majeurs concernés
est en réalité assez mal connue.
Pour garantir que les droits des personnes protégées soient respectés et limiter les
mesures de protection aux seuls majeurs qui en ont réellement besoin, le Parlement a adopté
en 2007 une loi ambitieuse.
I -
Les majeurs protégés, des personnes vulnérables
de plus en plus nombreuses
A -
Des risques multiples
La protection juridique des majeurs est un domaine sensible, tant du point de vue des
personnes protégées, en raison des limitations posées à leur liberté, que de celui des personnes
chargées d’assurer leur protection, familles ou mandataires.
1 -
Des personnes protégées dont la vulnérabilité crée de nombreux risques
La caractéristique principale des majeurs protégés est l’altération de leurs facultés
personnelles. Mais au-delà de ce trait commun, ils présentent en réalité une grande disparité
de profils.
5
Art. 415 du code civil.
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COUR DES COMPTES
20
Portraits de majeurs protégés
6
Mlle N…, atteinte d’autisme, n’a jamais eu accès au langage. À 20 ans, elle vient d’être
placée dans une maison d’accueil spécialisée. Elle y restera très probablement jusqu’à 60 ans pour
être ensuite transférée dans une maison de retraite spécialisée. Ses parents ont obtenu d’exercer sa
tutelle lorsqu’elle a eu 18 ans. Ils s’interrogent sur son devenir après leur mort.
M. A…, 45 ans, a longtemps exercé le métier de plombier ; sa famille a rompu tout lien
pendant une longue période de toxicomanie ; après une overdose à l’héroïne, il a fait un arrêt
cardiaque ; ses fonctions vitales ont été préservées mais il a perdu toute mémoire immédiate.
D’abord hospitalisé en psychiatrie, il est sous tutelle d’une union départementale des associations
familiales (UDAF).
M. F…, 40 ans, a vécu d’expédients pendant des années, alternant des périodes « dans la
rue » et des séjours dans des squats. Un diagnostic de schizophrénie a été formulé ; s’y sont ajoutées
des conduites d’alcoolisation et la prise de toxiques. Il a effectué de brefs séjours en prison. Sa
famille, épuisée, s’est progressivement lassée. Il est sous tutelle et pris en charge par une équipe
pluridisciplinaire (psychiatre, travailleur social, éducateur, tuteur) ; un projet de relogement est en
cours.
Mme M…, 59 ans, est veuve et retraitée. Frappée d’un syndrome maniaco-dépressif, elle est
désorientée et souffre de nombreuses carences. Elle fait l’objet d’une mesure de curatelle renforcée.
Elle se plaint du manque d’argent, du manque de nourriture et de son logement qu’elle n’aurait pas
les moyens d’entretenir et qui est de fait extrêmement sale. Mais elle refuse de se faire aider par ses
deux fils qui ont fini par rompre tout lien avec leur mère, mais également par son curateur qui
s’efforce pourtant de l’engager dans une démarche de soins.
Mme B…, 86 ans, souffre de la maladie d’Alzheimer depuis plusieurs années. Son mari l’a
longtemps prise en charge mais est décédé brutalement. Ses trois enfants s’interrogent sur les
mesures à prendre, notamment sur son placement sous tutelle.
Mme A…, 82 ans, atteinte de dégénérescence sénile, vit seule dans son logement. Elle refuse
d’ouvrir la porte aux auxiliaires de vie, ou les frappe. La copropriété se plaint de ce qu’elle a le gaz
et risque de mettre le feu à l’immeuble. Or, Mme A… a une terreur insurmontable de l’électricité et
ne veut pas entendre parler de plaques électriques. Elle refuse de quitter son logement pour entrer en
EHPAD et veut rester à son domicile. Elle est sous curatelle renforcée confiée à une association
tutélaire.
M. J…, 75 ans, est atteint du syndrome de Diogène. Son petit logement est encombré au point
qu’on ne peut plus qu’entrouvrir la porte d’entrée pour y pénétrer. Trouver le moindre papier
administratif pour faire valoir ses droits est un parcours du combattant. Il a des dettes de loyer et
risque une procédure d’expulsion. Les voisins se plaignent des odeurs et craignent un incendie, car
il fume. Il est sous sauvegarde de justice pour la durée de l’instance et une association tutélaire a été
désignée mandataire spécial.
La vulnérabilité de ces personnes s’apprécie à l’aune des actes de la vie, qui se partagent
entre ceux qu’elles peuvent continuer à accomplir elles-mêmes, ceux qui sont confiés aux
tuteurs et ceux qui doivent être autorisés par le juge. L’accomplissement de ces actes par des
personnes vulnérables comporte des risques qui peuvent, le cas échéant, être renforcés par
l’intervention du tuteur ou du curateur, même s’il n’est pas mal intentionné.
6
Situations réelles exposées à la Cour, lors de son enquête, par des praticiens.
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UNE RÉFORME AMBITIEUSE
21
Les restrictions posées aux droits des majeurs protégés
La protection judiciaire des majeurs ne concerne que leurs actes juridiques. La personne
placée sous protection peut continuer d’accomplir seule les actes de la vie courante, comme l’achat
de biens de consommation, par exemple. En outre, certains actes qualifiés par la loi de « strictement
personnels », comme la déclaration de naissance d’un enfant ou sa reconnaissance, ne peuvent
jamais donner lieu à assistance ou à représentation.
Par principe, le majeur protégé conserve son autonomie et ses droits fondamentaux doivent
être respectés. Il choisit ainsi le lieu de sa résidence et entretient librement des relations avec des
tiers. Il a le droit au respect de sa vie privée. Il jouit d’une entière liberté en matière de concubinage,
mais les unions de droit sont réglementées. Il conserve l’exercice de son droit de vote, à moins que
le degré d’altération de ses facultés ne conduise le juge à l’en priver. Si son comportement lui fait
courir un danger, la personne chargée de sa protection peut prendre toute mesure nécessaire pour y
mettre fin. Mais il conserve toujours le droit d’exercer des recours contre les décisions prises à son
égard, y compris contre le jugement de protection lui-même.
Au-delà de ces principes, la distinction entre ce que le majeur protégé peut faire seul et ce
pour quoi il doit être assisté ou représenté, dépend avant tout de deux facteurs : l’objet de l’acte (la
personne elle-même ou son patrimoine) et l’étendue du régime de protection décidé par le juge
(sauvegarde de justice, curatelle ou tutelle). Pour les actes relatifs à la personne du majeur, de
multiples règles existent en fonction du domaine concerné (mariage, PACS, divorce, etc.). Pour la
gestion du patrimoine, le décret n
o
2008-1484 du 22 décembre 2008 a énuméré les actes possibles
en les regroupant en trois catégories : les actes « d’administration » relatifs à la gestion courante, les
actes « de disposition », qui engagent le patrimoine de manière durable, et les actes
« conservatoires » pris pour sauvegarder le patrimoine.
Le juge décide d’un régime de protection, qui emporte en soi des restrictions plus ou moins
grandes. Il peut décider de protéger la personne et son patrimoine, ou seulement l’un des deux. Il
peut même être encore plus précis en déterminant les actes sur lesquels la protection portera.
La sauvegarde de justice
Si une protection doit être prononcée rapidement, pour un besoin temporaire ou spécifique, le
juge peut prononcer une mesure dite de « sauvegarde de justice », qui ne peut excéder un an, mais
peut être renouvelée un fois. La personne sous sauvegarde conserve l’exercice de ses droits, mais
ses actes peuvent être remis en cause plus facilement. Le juge peut décider de confier un mandat
spécial à un tiers portant sur un ou plusieurs actes de disposition. La mandataire peut se voir confier
une mission de protection de la personne.
La curatelle
Le majeur peut accomplir seul les actes d’administration ; il est assisté de son curateur pour
les actes de disposition, qui nécessitent une autorisation dans le régime de la tutelle ou pour agir ou
se défendre en justice. Pour les actes écrits, le curateur doit apposer sa signature à côté de celle du
majeur. Son mariage est permis avec l’autorisation du curateur ou, à défaut, du juge.
Si le curateur refuse d’assister la personne protégée pour un acte, celle-ci peut demander au
juge l’autorisation de l’accomplir seul. Il n’engage sa responsabilité pour les actes accomplis avec
son assistance qu’en cas de faute lourde.
Dans le régime de la curatelle renforcée, le curateur perçoit seul les revenus du majeur sur un
compte ouvert au nom de celui-ci ; il règle les dépenses et il dépose l’excédent sur un compte laissé
à la disposition de l’intéressé ou le verse entre ses mains. Dans ce régime, le juge peut autoriser le
curateur à conclure seul un bail d’habitation pour assurer le logement de la personne protégée.
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COUR DES COMPTES
22
La tutelle
Le tuteur représente le majeur dans tous les actes de la vie civile ; il accomplit seul les actes
d’administration et les actes conservatoires. Il assiste ou représente le majeur pour les actes relatifs
à sa personne s’il ne peut prendre seul une décision personnelle, sur décision du juge ou du conseil
de famille.
Le tuteur doit demander l’autorisation au juge pour les actes de disposition, tels la résiliation
ou la conclusion d’un bail, la vente ou l’acquisition d’un bien immobilier, l’ouverture ou la
modification d’un compte ou d’un livret autre que le premier compte bancaire du majeur, la clôture
d’un compte bancaire, une demande de carte de crédit.
Le majeur en tutelle ne peut se marier qu’avec l’autorisation du juge après audition des futurs
conjoints. Il doit être en mesure de donner son consentement personnel. Pour faire une donation, le
majeur en tutelle doit être assisté ou représenté avec l’autorisation du juge ; il peut tester seul avec
l’autorisation du juge mais peut révoquer seul le testament. Les décisions qui ont pour effet de
porter gravement atteinte à l’intégrité corporelle ou à l’intimité doivent être autorisées par le juge.
Le tuteur ne peut, même avec l’autorisation du juge, accomplir des actes qui emportent
aliénation gratuite des biens ou des droits du majeur.
2 -
Mandataire judiciaire, un métier difficile : protéger sans diminuer
Le mandat est confié par le juge à une personne physique qu’il connaît ou à une
personne morale dont il ne connaît pas toujours personnellement tous les délégués tutélaires.
Le tuteur ou le curateur est donc plus ou moins distant du juge.
Le mandataire doit concilier des impératifs souvent contradictoires. Il doit à la fois :
respecter l’autonomie de la personne protégée, sa volonté et les décisions qu’elle peut
prendre seule ;
et assurer son accompagnement, c’est-à-dire prendre certains actes à sa place, l’assister pour
d’autres, les éclairer, voire les infléchir lorsqu’ils créent un danger, ce qui revient à protéger
une personne contre elle-même tout en respectant son libre arbitre, avec le risque permanent
d’infantilisation du majeur (cf. encadré ci-après).
Il doit également respecter des obligations d’information formelle du majeur et s’assurer
qu’il a bien compris le sens des documents qui lui sont remis alors que l’altération de ses
facultés personnelles y fait souvent obstacle. Il s’agit d’une profession hybride entre le travail
social et des fonctions d’auxiliaire de justice.
L’une des complexités des fonctions du mandataire est la gestion des relations avec la
famille qui peut s’avérer lointaine ou, à l’inverse, suspicieuse, demandeuse de fréquentes
informations et préoccupée par la préservation du patrimoine de la personne sous tutelle.
En outre, le mandataire est très dépendant, pour maintenir et accroître son activité, de
ses relations avec le juge. Ceci contribue à expliquer pourquoi la jurisprudence en la matière
est peu abondante : nombre de mandataires n’oseraient pas faire appel de jugements, de peur
de se voir privés de mandats.
Enfin, l’ampleur des choix que doit opérer ou proposer le mandataire le confronte
souvent à des questionnements éthiques.
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UNE RÉFORME AMBITIEUSE
23
Témoignage public d’un délégué tutélaire
7
« Une dame âgée sous tutelle, atteinte de la maladie d’Alzheimer, va être placée dans un
établissement spécialisé et ne peut conserver son domicile. Je rencontre ses deux neveux qui
forment sa plus proche famille. L’un demande avec insistance que les meubles de la personne
protégée, auxquels elle tient beaucoup, soient conservés dans un garde-meuble. L’autre insiste pour
que ces meubles soient vendus car le garde-meuble coûte très cher. Ils ont tous les deux raisons du
point de vue de l’intérêt de la personne… Que faire ? »
« Voici un dialogue courant de la vie tutélaire entre la personne protégée et son protecteur :
-
j’ai besoin de trente euros, dit le majeur ;
-
pour quoi faire ?, demande le tuteur.
À quel autre adulte demande-t-on d’avoir avec l’argent un comportement aussi rationnel ? »
3 -
Juge des tutelles : un office solitaire et délicat
Le juge des tutelles prend ses décisions après avoir entendu les personnes à protéger,
leur famille et leur entourage. Il lui appartient d’évaluer seul la nécessité d’une
protection — le certificat médical exigé par la loi ne liant pas sa décision, mais l’éclairant
seulement — et de choisir le mode de protection le plus adapté à chaque situation individuelle
ainsi que le champ couvert par la mesure (personne, patrimoine ou les deux). Il lui appartient
aussi d’évaluer l’aptitude de la famille ou des proches à assurer la protection du majeur, en
analysant le caractère « étroit et stable » des liens personnels ou en repérant les conflits ou les
intérêts non avoués, ce qui requiert de grandes qualités de discernement. Il lui revient, le cas
échéant, de choisir le mandataire professionnel dont le profil correspond le mieux aux
caractéristiques de la personne et de la mesure.
Si les mandataires professionnels sont dépendants du juge des tutelles, l’inverse peut
aussi se produire, en particulier lorsque le ressort de la juridiction ne compte qu’un ou deux
services tutélaires.
L’enquête de la Cour a permis de relever à quel point les décisions pouvaient varier
d’une personne protégée à l’autre, d’un tribunal à l’autre, d’un juge à l’autre à l’intérieur d’un
même tribunal. Elle a également permis de constater la disparité importante de consistance
des documents sur lesquels le juge fonde ses décisions, et notamment les certificats médicaux
ou les comptes rendus de gestion.
B -
Une population croissante mais aux contours mal définis
Très peu d’études démographiques portent sur les majeurs protégés et les statistiques
des administrations ne sont pas suffisamment fiables pour décrire la population concernée. Si
l’on sait que son effectif augmente, on ne connaît pas avec précision ses caractéristiques.
7
Source : « L’intérêt de la personne protégée », colloque des 8 et 9 juin 2016, École des hautes études de santé
publique, Fédération hospitalière de France, Université de Rennes 1.
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COUR DES COMPTES
24
1 -
Une pression démographique croissante
Graphique n° 1 :
projection de la population française par classe d’âge
Source : Cour des comptes, d’après les données de l’INSEE (scénario central des
projections de population 2007–2060), France métropolitaine.
L’INSEE estime qu’en 2060, environ 24 millions de Français, soit environ un sur trois,
seraient âgés de 60 ans ou plus, contre un peu plus de 16 millions en 2016, soit près d’un sur
quatre, selon des données provisoires ; dans le même temps la population âgée de plus de
75 ans doublerait quasiment, passant de 6 millions à 12 millions de personnes. À supposer
même que le progrès médical limite l’incidence des pathologies et des troubles cognitifs liés à
l’âge
8
, qui sont une cause importante de mise sous protection, le régime de protection
juridique des majeurs subira une pression démographique croissante dans les années à venir.
2 -
Des statistiques peu fiables et une population méconnue
a)
Les statistiques des services de l’État
L’appareil statistique dont disposent les services de l’État ne permet pas de connaître
précisément la population des majeurs protégés.
Le
ministère de la justice
établit chaque année un bilan statistique, conformément à la
loi de 2007, à partir des données transmises par les tribunaux d’instance via l’application
dédiée aux majeurs protégés (
TUTI MAJ)
. Ces données sont en réalité trop frustes pour
permettre le suivi de la mise en oeuvre de la réforme. Elles concernent principalement le flux
des décisions annuelles et leur répartition selon différentes catégories (type de mesure, nature
de la personne chargée de la protection, département de résidence, âge et sexe du majeur),
alors que le stock de mesures demeure très mal connu au point que même son chiffrage global
est sujet à caution. Une première évaluation de ce stock a toutefois été fournie à la Cour par la
8
Le nombre de Français atteints de la maladie d’Alzheimer ou de maladies apparentées est évalué à 850 000
dans le plan maladies neurodégénératives 2014–2019 du Gouvernement.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
2016 2020 2025 2030 2035 2040 2050 2060
75 ans ou plus
60 ans à 74 ans
20 ans à 59 ans
Moins de 20 ans
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UNE RÉFORME AMBITIEUSE
25
Chancellerie pour les mesures en cours au 31 décembre 2014. Ce travail préliminaire a permis
d’établir le chiffre de 679 600 majeurs protégés mentionné en introduction du présent rapport.
Il a également permis de le décomposer par type de mesure (cf. graphique ci-dessous) ainsi
que par âge et par sexe (cf. p. 112). On sait ainsi que les majeurs protégés font pour la plupart
l’objet des mesures les plus lourdes (tutelle pour 53 % et curatelle renforcée pour 43 %) et
que, contrairement à une idée reçue, ils sont relativement jeunes (plus de 60 % des majeurs
protégés de sexe masculin ont moins de 60 ans).
Graphique n° 2 :
répartition du nombre de majeurs protégés au 31 décembre 2014
par type de mesure de protection
Source : ministère de la justice (Répertoire général civil). Champ : France entière,
y. c. Mayotte.
Pour compenser ces insuffisances statistiques, la direction des affaires civiles et du
Sceau (DACS) a lancé en mars 2016 une étude
ad hoc
sur un échantillon de décisions
judiciaires correspondant à la totalité de l’activité du mois d’octobre 2015.
Le
ministère des affaires sociales
traite annuellement des informations qui, par
construction, ne portent que sur les mesures prises en charge par les mandataires
professionnels, soit un peu moins de la moitié du total. Il s’agit en outre de données
sommaires relatives au budget et à l’activité des services tutélaires et des mandataires
individuels, d’informations élémentaires sur chaque catégorie de mandataire judiciaire à la
protection des majeurs (âge, sexe, localisation, nombre) et sur les personnes prises en charge
par ces derniers (nature de la mesure, lieu et type d’hébergement, âge, sexe, ancienneté de la
mesure, niveau de ressources).
Une enquête plus large avait été menée en 2012 auprès des mandataires pour dresser le
bilan de la mise en oeuvre de la loi. Elle concluait qu’au 31 décembre 2011 :
50 % des majeurs protégés étaient sous curatelle renforcée et 40 % sous tutelle ;
42 % d’entre eux étaient âgés de 60 ans et plus, dont 23 % avaient plus de 75 ans ;
48 % des majeurs étaient des femmes ;
0
50 000
100 000
150 000
200 000
250 000
300 000
350 000
400 000
Sauvegarde
de justice
Curatelle
simple
Curatelle
aménagée
Curatelle
renforcée
Tutelle
allégée
Tutelle
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COUR DES COMPTES
26
60 % de ces personnes vivaient à domicile. Parmi les personnes accueillies en
établissement, un peu plus de la moitié résidait dans une structure pour personnes âgées,
34 % dans un établissement pour personnes handicapées, 7 % dans un établissement
psychiatrique et 4 % dans une unité de soins de longue durée ;
86 % des personnes protégées avaient un niveau de ressources inférieur au SMIC ; parmi
elles, 31 % disposaient de ressources inférieures ou égales à l’allocation aux adultes
handicapés (AAH).
Pour répondre aux carences et à l’obsolescence de son information, le ministère des
affaires sociales a confié en 2016 à l’ANCREAI
9
une enquête sur vingt départements destinée
à mieux connaître la population des majeurs protégés. Les conclusions de cette étude
devraient être connues en décembre 2016. Ce travail doit fournir une revue des publications
sur le sujet, une étude des conditions de vie des majeurs protégés
10
et une analyse des
pratiques des mandataires judiciaires à la protection des majeurs
11
. Au 1
er
juin 2016, la
direction générale de la cohésion sociale (DGCS) ne disposait d’aucun résultat partiel mais
signalait que le recueil de données auprès des tribunaux sur les mesures familiales n’avait pas
pu être mis en oeuvre «
pour des raisons techniques liées au logiciel utilisé par les
tribunaux
», ce qui confirme les insuffisances de l’application
TUTI MAJ
.
Les deux ministères ont ainsi lancé deux enquêtes à visée comparable au même moment
et sans concertation.
b)
Les statistiques nationales des fédérations de mandataires
La seule autre source statistique nationale est issue de l’Observatoire national des
populations « majeurs protégés » (ONPMP), géré par l’Union nationale des associations
familiales (UNAF). L’ONPMP recueille des données
12
auprès de 59 unions départementales
des associations familiales (UDAF) et donne un tableau intéressant de la population
concernée. Ces données ne sont cependant pas représentatives de l’ensemble des mandataires
professionnels, car les majeurs protégés par les UDAF présentent des caractéristiques
socioéconomiques plus modestes que la moyenne des majeurs protégés. De fait, le dernier
bilan dressé par l’ONPMP au 31 décembre 2012 montre que les personnes protégées par les
UDAF ont un profil très différent de celui de la population générale, confirmant que la
vulnérabilité sociale se cumule souvent à la vulnérabilité individuelle issue de l’altération des
facultés : si 70 % des personnes protégées vivaient à domicile, parmi celles qui étaient âgées
de moins de 60 ans, 65 % percevaient l’allocation adulte handicapé (AAH) et 20 % seulement
9
Association nationale des centres régionaux d’études, d’actions et d’informations en faveur des personnes en
situation de vulnérabilité, issues des centres régionaux pour l’enfance et l’adolescence inadaptée créés en 1964.
10
Situation familiale et sociale, santé, lieux de vie, ressources et patrimoine.
11
En matière de gestion administrative, financière et patrimoniale et de relations avec les acteurs concernés
(juges, travailleurs sociaux, personnels des établissements, etc.).
12
Âge, sexe, état matrimonial, perception d’allocations sociales (allocation d’handicapé adulte et revenu de
solidarité pour l’autonomie), modalités de prise en charge par la sécurité sociale, activité professionnelle. Par
construction, cette étude annuelle ne concerne pas les mandataires individuels, les préposés d’établissement et
les tutelles familiales.
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27
étaient en activité, 6 % bénéficiaient de la couverture maladie universelle (CMU) et 3 % du
revenu de solidarité pour l’autonomie (RSA).
c)
Les statistiques régionales
Dans le cadre du schéma régional de la protection juridique des majeurs, la DRJSCS
d’Île-de-France a créé un observatoire qui a fourni d’utiles informations statistiques, limitées
à la région, mais dont pourrait utilement s’inspirer un suivi national. Cet observatoire a
identifié la part relative des grandes catégories d’altération des facultés parmi les personnes
protégées : troubles cognitifs liés à l’âge, pathologies précisément identifiées comme la
maladie d’Alzheimer, handicap mental, affections psychiatriques, etc.
Il a constaté que les différentes enquêtes existantes ne donnaient pas d’information sur
l’altération médicalement constatée des facultés des personnes mises sous protection
juridique. Aussi a-t-il demandé aux mandataires judiciaires à la protection des majeurs
(MJPM) de la région de classer les mesures gérées par type d’altération, en précisant le
nombre de personnes refusant tout soin, ainsi que les cas d’addiction. Les résultats de cette
enquête de 2013, fondée sur les réponses de 140 mandataires des trois catégories et portant
sur plus de 25 000 majeurs, sont reproduits ci-après.
Graphique n° 3 :
répartition des mesures de protection de majeurs par type d’altération
de leurs facultés en Île-de-France en 2013
Source : Cour des comptes, d’après les données de la DRJSCS d’Île-de-France.
Pour les besoins de son enquête, l’observatoire d’Île-de-France a défini la catégorie
« vulnérabilité » comme suit : «
personnes particulièrement exposées aux atteintes, qui
peuvent donner prise contre leur gré à des abus, soit en raison de fragilités propres, soit en
raison de leur situation (victimes d’abus de faiblesse, en spirale d’endettement, en procédure
pénale…)
». Ces termes dénotent la complexité, les limites incertaines et le caractère
interprétable de la notion d’altération des facultés empêchant la personne de pourvoir seule à
ses intérêts, qui est le critère légal du recours à la protection juridique.
Troubles
cognitifs et du
vieillissement
29%
Troubles
psychiatriques
27%
Handicap
24%
Vulnérabilités
20%
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28
L’enquête de ce même observatoire a également montré que, parmi les personnes de
l’échantillon, 94 % souffraient de troubles du comportement, 7 % étaient atteintes d’addiction
et 4 % refusaient tout soin.
Compte tenu de la croissance de la population concernée et des évolutions complexes de
sa composition, que l’enquête de la Cour a pu identifier mais non mesurer avec précision,
notamment la part croissance de personnes jeunes et présentant de lourdes difficultés sociales,
la création d’un observatoire national à même d’éclairer les pouvoirs publics ou, à tout le
moins, d’un dispositif statistique et d’études, commun aux deux ministères, apparaît
aujourd’hui indispensable. Le livre blanc de 2012 sur la protection juridique des majeurs
établi par l’inter-fédération des services tutélaires appelait de ses voeux un tel observatoire.
Les expériences locales fournissent un bon point de départ pour une généralisation à l’échelle
nationale.
II -
La loi de 2007, un progrès sur le plan juridique
Face à une très forte croissance du nombre de mesures et pour corriger certaines dérives
de la protection juridique des majeurs, le législateur a souhaité refonder et recentrer le régime
instauré en 1968. Tel a été l’objectif central de la réforme de 2007.
A -
Les motifs de la réforme
1 -
Répondre à l’inflation des mesures de protection
Pendant une vingtaine d’années, jusqu’au milieu des années 2000, le nombre des
demandes de protection déposées chaque année devant le juge des tutelles a fortement
progressé, passant de 56 000 en 1988 à 140 000 environ en 2005. Selon des projections faites
par l’Institut national d’études démographiques au début des années 2000, la population
protégée devait compter 800 000 personnes en 2010, sous les effets conjugués de l’évolution
démographique et de l’allongement de l’espérance de vie, et avoisiner rapidement, si la
dynamique de placement se poursuivait, un million de personnes.
Pour sa part, l’étude d’impact, jointe en 2006 au projet de loi portant réforme de la
protection juridique des majeurs, estimait qu’à législation inchangée, le nombre des mesures
de protection confiées à un mandataire professionnel et susceptibles, à ce titre, de bénéficier
d’un financement public passerait de 415 000 en 2006 à 500 000 en 2009 et 646 000 en 2013
(soit + 56 % en sept ans). Cette forte augmentation laissait craindre une explosion des coûts,
estimée à + 25 % sur la même période.
Pour le législateur, au-delà de son incidence sur les finances publiques, cette évolution
confirmait que la protection juridique des majeurs s’était écartée de sa finalité en répondant
trop souvent à des besoins plus sociaux que juridiques.
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UNE RÉFORME AMBITIEUSE
29
2 -
Corriger les « dérives » de la protection des majeurs
a)
Éviter les mesures non nécessaires
En vertu du principe de nécessité, qui fonde le droit français en la matière, une mesure
de protection juridique est organisée au profit du majeur, lorsqu’une «
altération de ses
facultés personnelles médicalement établie le met dans l’impossibilité de pourvoir seul à ses
intérêt
s » (art. 488 du code civil de 1968).
Est toutefois demeuré dans le code civil, jusqu’à la loi de 2007 qui l’a abrogé, un autre
cas de placement sous protection. Un majeur pouvait ainsi être protégé lorsque «
par sa
prodigalité, son intempérance ou son oisiveté, il s’expos[ait] à tomber dans le besoin ou
compromettait l’exécution de ses obligations familiales
», même si ses facultés mentales
n’étaient pas altérées. Le juge des tutelles était alors très fréquemment conduit à se saisir
d’office
13
, sur le simple signalement d’un travailleur social, d’un professionnel de santé ou
d’un tiers.
Cette faculté donnée au juge des tutelles, qui se saisissait d’un dossier qu’il instruisait
ensuite, a souvent été contestée par la doctrine. Elle était aussi considérée comme ayant
notablement contribué à l’augmentation du nombre des mesures : depuis les années 1990, près
des deux tiers des mesures étaient ouvertes par autosaisine du juge, souvent sans constat
médical de l’altération des facultés mentales par un spécialiste. Cette tendance a été qualifiée
de « dérive » par l’étude d’impact annexée au projet de loi de 2007.
Autre atteinte au principe de nécessité, le réexamen de la situation de la personne par le
juge n’était pas prévu par le code civil.
b)
Donner la priorité aux familles et recentrer la protection sur la personne
Avant la loi de 2007, le juge des tutelles confiait plus de la moitié des mesures à des
personnes extérieures à la famille en raison notamment de l’évolution du modèle familial, de
l’éloignement géographique, de la nocivité de l’environnement familial dans nombre de cas,
ou de l’absence d’aide aux tuteurs familiaux qui restaient seuls face à leurs responsabilités.
Par ailleurs, l’accroissement du nombre de mesures ne permettait guère aux juges de
consacrer aux dossiers le temps nécessaire à une gestion individualisée, ni aux personnes et
organes chargés du contrôle de prévenir et de réprimer les cas de maltraitance et d’abus
tutélaires.
Enfin, l’objectif de protection de la personne elle-même, et non seulement de son
patrimoine, était certes dégagé par la jurisprudence mais n’était pas consacré par le code civil.
13
49 % des mesures de protection prises en 2004 résultaient d’une saisine d’office par le juge.
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30
B -
Des objectifs ambitieux
1 -
Réaffirmer les principes de nécessité, de subsidiarité et de proportionnalité
Pour corriger les dérives précitées, qui avaient été évoquées dans différents rapports
administratifs
14
, le législateur a voulu tracer une ligne de partage claire entre les mesures de
protection juridique et les systèmes d’aide et d’action sociale, en réaffirmant les principes de
nécessité (altération des facultés personnelles), de subsidiarité (primauté au groupe familial)
et
de
proportionnalité
(au
degré
d’incapacité).
Il
a
engagé
un
processus
de
« déjudiciarisation », qui devait alléger la tâche des juridictions en diminuant le nombre de
mesures de protection.
Au-delà de ce rééquilibrage, la réforme visait à renforcer la protection accordée aux
personnes justifiant d’une mesure judiciaire, pour prendre en compte leur volonté et dépasser
le régime issu de la loi de 1968 qui se bornait à protéger leur cadre de vie et leur patrimoine
15
.
Par ailleurs, la réforme refondait le système de financement afin de permettre une plus
grande équité entre les différents modes de protection et une meilleure maîtrise de la dépense.
La mise en oeuvre de ces ambitions reposait sur une modification profonde du code civil
et sur l’inscription de la protection juridique des majeurs dans le droit commun de l’action
sociale, via le code de l’action sociale et familiale.
2 -
Enrichir le dispositif de protection
a)
De nouvelles catégories de mesures, moins restrictives
La réforme a maintenu les mesures de protection juridique existantes (sauvegarde de
justice, curatelle et tutelle) et a créé trois mesures qui visent à diminuer le recours au juge.
Le
mandat de protection future
16
est une mesure d’anticipation, qui permet à toute
personne de désigner à l’avance, par acte notarié ou sous seing privé, une personne physique
ou morale qui la représentera en cas de survenance d’une incapacité, et ce sans intervention
du juge.
Aux mesures de protection ont été ajoutées deux mesures d’accompagnement, destinées
à aider les personnes percevant des prestations sociales, qui ne sont pas en mesure de gérer
leur ressources et sont de ce fait en danger, mais dont les facultés ne sont pas altérées au point
de justifier d’entrée l’intervention du juge. Dans un premier temps, la
mesure
d’accompagnement social personnalisé
(MASP)
17
, non judiciaire et non contraignante, est
mise en oeuvre par les services sociaux du département sur la base d’un contrat et ce, pour une
14
Notamment le
Rapport d’enquête sur le fonctionnement du dispositif de protection des majeurs
par les
inspections générales des finances, des services judiciaires et des affaires sociales (1998) et le rapport du groupe
de travail interministériel sur le dispositif de protection des majeurs (2000).
15
Art. 425 du code civil.
16
Art. 477 du code civil.
17
Art. L. 271-1 du code de l’action sociale et des familles.
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31
durée limitée n’excédant pas quatre ans. Dans un second temps, en cas d’échec de cette phase
sociale, la
mesure d’accompagnement judiciaire
(MAJ)
18
, contraignante, peut être confiée par
le juge des tutelles à un mandataire, qui gère les prestations sociales de la personne, cette
dernière gardant pour le reste toute sa capacité civile.
b)
Des droits supplémentaires pour la personne protégée et une attention plus grande
portée à sa famille
La primauté de la protection de la personne posée par la réforme se traduit par des droits
nouveaux lors de l’adoption de la mesure et au cours de son exécution.
Les mesures ne sont ouvertes qu’en cas d’altération médicalement constatée et
présentant un risque pour les intérêts de la personne, soit un double critère limitatif.
Le renforcement des droits du majeur dans la procédure initiale passe par la suppression
de l’autosaisine du juge pour l’ouverture ou le renforcement d’une mesure et la limitation de
sa saisine directe aux seuls membres de la famille, les tiers devant saisir le procureur de la
République. Il repose aussi sur l’audition obligatoire de la personne, ainsi que sur son droit à
l’assistance d’un avocat et à la consultation de son dossier.
De manière plus générale, le code civil place, en tête des principes qui s’appliquent à la
personne protégée, son droit à une information appropriée, condition de son autonomie et de
sa capacité à accomplir certains actes. Cette obligation d’information est renforcée pour les
majeurs confiés à des mandataires judiciaires, qui doivent communiquer aux personnes qu’ils
protègent une « notice d’information » ainsi que la « charte des droits de la personne
protégée ». En outre, la loi a créé le « document individuel de protection des majeurs »
(cf. encadré ci-dessous) à l’élaboration duquel le majeur est réputé participer pour décrire son
projet de vie à partir de la connaissance de sa situation et de ses besoins.
Le document individuel de protection des majeurs (DIPM)
Le DIPM est un des éléments qui incarne la volonté du législateur de 2007 de replacer la
personne protégée au coeur du régime de protection.
Le code de l’action sociale et des familles dispose que le DIPM «
définit les objectifs et la
nature de la mesure de protection, dans le respect des principes déontologiques et éthiques, des
recommandations de bonnes pratiques professionnelles et, le cas échéant, du projet de service. Il
détaille la liste et la nature des prestations offertes ainsi que le montant prévisionnel des
prélèvements opérés
» sur les ressources de la personne.
18
Art. 495 du code civil.
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32
Le DIPM comporte notamment un rappel de la nature et des objectifs généraux de la mesure
de protection, une information sur les objectifs « personnels » du majeur, une description des
modalités d’accueil et d’échange avec le service. Il est établi pour la durée du mandat de protection
et signé au nom du service par une personne habilitée à cette fin. Il est remis à la personne protégée
dans les trois mois qui suivent la notification du jugement, et lui est expliqué. Sa remise au majeur
est attestée par un récépissé signé par lui. Il peut être révisé autant de fois que nécessaire en fonction
des évolutions de la situation du majeur, et il est réactualisé à chaque date anniversaire en fonction
de l’évolution des objectifs et des actions à mener.
Par ailleurs, la loi impose au juge, avant de prononcer une mesure, d’examiner la
possibilité de faire jouer les règles du droit commun, tels les régimes matrimoniaux, puis de
rechercher un tuteur dans le cercle familial
19
et de ne désigner un mandataire qu’en dernier
recours. À défaut de choix par la personne à protéger, le juge est tenu de nommer en priorité
son conjoint, partenaire ou concubin ou, à défaut, «
un parent, un allié ou une personne
résidant avec le majeur protégé ou entretenant avec lui des liens stables et étroits
». La loi lui
donne la possibilité de mieux associer la famille à l’action du mandataire, en désignant un
proche comme subrogé tuteur ; il peut aussi désigner deux cotuteurs au sein de la famille.
C’est seulement lorsqu’aucun membre de la famille ou aucun proche ne peut assumer la
mesure,
que le juge désigne un mandataire judiciaire à la protection des majeurs inscrit sur
une liste de personnes habilitées.
S’agissant de l’exécution de la mesure, une série de nouveaux principes sont instaurés,
comme la conservation des meubles et du logement ou le maintien du compte bancaire, alors
qu’un devoir de surveillance générale est confié au juge des tutelles et au procureur de la
République
20
.
La protection des droits est également renforcée par la révision périodique des mesures.
c)
La réorganisation de l’activité de protection
Pour améliorer la qualité du service rendu, la loi établit plusieurs mesures tendant à
professionnaliser les mandataires du juge des tutelles et à renforcer le contrôle de leur activité.
Elle réforme leur rémunération et établit le régime de leur responsabilité, qui complète celle
de l’État.
La responsabilité des acteurs de la protection juridique des majeurs
La réforme de 2007 a renforcé le régime de responsabilité des acteurs de la protection
juridique des majeurs afin de garantir la plus grande sécurité tant dans la gestion du patrimoine que
dans la protection de la personne : «
Tous les organes de la mesure de protection judiciaire sont
responsables du dommage résultant d’une faute quelconque qu’ils commettent dans l’exercice de
leur fonction
» (art. 421-1 du code civil).
19
La protection juridique des majeurs est « un devoir des familles » (art. 415 du code civil).
20
Art. 416 et 417 du code civil.
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33
L’État est responsable de tout dommage imputable à l’organisation et à la gestion de la
mesure de protection par le juge des tutelles, le greffier en chef du tribunal d’instance, le greffier ou
le mandataire judiciaire, ce dernier pouvant aussi être mis en cause directement (art. 422 du code
civil). Cette responsabilité découle de l’obligation de surveillance générale des mesures de
protection qui incombe au juge des tutelles et au procureur de la République (art. 416 et 417 du
code civil).
Ces principes étant posés, la loi, en cohérence avec ses objectifs, module le régime de
responsabilité en fonction du degré de protection du majeur. La responsabilité du tuteur, qui
représente le majeur, est ainsi plus étendue que celle du curateur, qui se borne à l’assister : «
(…)
sauf en cas de curatelle renforcée, le curateur et le subrogé curateur n’engagent leur
responsabilité, du fait des actes accomplis avec leur assistance, qu’en cas de dol ou de faute
lourde
» (art. 421-2 du code civil).
Il convient enfin de rappeler que la loi du 28 décembre 2015 a supprimé l’immunité pénale
traditionnelle du vol commis en famille dans le cas d’une mesure de protection familiale (art. 311-
12 du code pénal).
La loi unifie partiellement leur statut par l’inscription sur une liste départementale, pose
une exigence de compétence et de formation et assure l’indépendance du mandataire préposé
d’établissement. La vérification des comptes des tuteurs fait quant à elle l’objet de
dispositions détaillées
21
.
Dans le cadre de son enquête, la Cour s’est attachée à vérifier si ces dispositions
nouvelles, ainsi que les dispositions protectrices que la loi a conservées, ont été effectivement
mises en oeuvre de manière à répondre aux ambitions du législateur.
21
Art. 511 du code civil.
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34
Tableau n° 1 :
les différentes mesures de protection ou d’accompagnement des majeurs
issues de la loi de 2007
Absence d’altération des facultés
Altération des facultés
Besoin
d’assistance
dans la
gestion des
ressources
MESURE
D’ACCOMPAGNEMENT
SOCIAL PERSONNALISÉE
(MASP)
Besoin d’une
protection
juridique
temporaire
SAUVEGARDE DE JUSTICE*
La personne conserve l’exercice de ses
droits sous réserve des actes pour
lesquels un mandataire spécial a été
désigné
Mesure
contractuelle
Aide à la gestion
des prestations
sociales et des
autres ressources
Aide à l’insertion
sociale
Mesure
contraignante
Versement direct
sur autorisation du
juge d’instance de
prestations sociales
au profit d’un
bailleur
Nécessité
d’une
assistance ou
d’un contrôle
continu dans
les actes de la
vie civile
CURATELLE*
Curatelle
simple
La personne ne
peut faire des actes
de disposition
qu’avec
l’assistance d’un
curateur
Curatelle
renforcée
Le curateur perçoit
seul les revenus et
assure seul le
règlement des
dépenses
En cas
d’échec de la
MASP
MESURE
D’ACCOMPAGNEMENT
JUDICIAIRE (MAJ)*
Gestion des prestations sociales et, de
façon exceptionnelle, des autres
ressources
Action éducative
Nécessité
d’une
représen-
tation de
manière
continue dans
les actes de la
vie civile
TUTELLE*
Le juge désigne les actes sur lesquels
porte la mesure. Le tuteur agit, selon la
nature des actes, avec l’autorisation des
juges ou du conseil de famille, ou sans
autorisation
En prévision
d’une perte
future de ses
facultés
MANDAT DE PROTECTION
FUTURE
* Décision du juge des tutelles.
Source : Commission des lois du Sénat.
___________________ CONCLUSION ET RECOMMANDATION ___________________
Les majeurs dont les facultés personnelles sont altérées et qui ne peuvent plus pourvoir
à leurs intérêts sont un public fragile que les familles et la collectivité se doivent de protéger.
Cette protection, organisée par le code civil, emporte des restrictions de liberté importantes
justifiant que les mesures de placement soient prononcées par le juge judiciaire et qu’elles
soient encadrées par des principes régulateurs : nécessité (les critères d’ouverture d’une
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35
mesure doivent être dûment prouvés), proportionnalité (la gravité de la mesure doit
correspondre à la gravité de l’altération des facultés) et subsidiarité (des mesures autres que
de protection judiciaire, d’assistance matrimoniale ou d’accompagnement social par
exemple, doivent être envisagées si elles sont mieux adaptées).
Ces principes ont été réaffirmés par la loi du 5 mars 2007, qui s’est fixé comme objectif
directeur de recentrer le régime sur la protection des droits des personnes plutôt que sur celle
de leur patrimoine. De nouvelles mesures ont été créées pour les personnes relevant
davantage d’un accompagnement que d’une représentation (mesure d’accompagnement
social personnalisé et mesure d’accompagnement judiciaire). De nouvelles garanties
procédurales et des droits supplémentaires ont également été octroyés aux personnes
protégées (audition, droit d’assistance à un avocat, consultation du dossier, conservation du
logement et des comptes bancaires, etc.). L’activité de protection des majeurs a fait elle-
même l’objet de dispositions visant à mieux l’encadrer (professionnalisation, rémunération,
et responsabilisation des mandataires judiciaires
).
Dans un contexte de forte croissance du nombre de majeurs protégés, certaines des
mesures de la loi avaient également pour objectif de limiter l’inflation des mesures de
protection et de maîtriser leur coût pour les finances publiques.
La Cour formule en conséquence la recommandation suivante :
(Justice, Affaires sociales) : mettre en place, en s’appuyant sur une base de données
nationale fiabilisée et sur les structures locales existantes, un observatoire de la
protection juridique des majeurs couvrant toute la population protégée et permettant de
mieux connaître ses caractéristiques et les motifs de son placement sous protection
juridique.
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Chapitre II
Une mise en oeuvre défaillante
Plusieurs aspects de la loi du 5 mars 2007 constituaient en eux-mêmes des progrès. Il en
va ainsi du renforcement des droits des personnes et de la priorité donnée à la protection
familiale. La mise en oeuvre effective de ces acquis de principe n’est cependant pas toujours
vérifiable, notamment pour des raisons statistiques.
En revanche, d’autres objectifs de la réforme n’ont pas été atteints. L’accroissement des
mesures de protection judiciaire et le défaut de montée en puissance des mesures alternatives
caractérisent un certain échec de la « déjudiciarisation » du régime de protection des majeurs.
De même, la mise en oeuvre de la loi n’a pas permis d’infléchir la forte croissance du coût des
mesures pour les finances publiques.
I -
Le renforcement des droits des personnes et la priorité à la
protection familiale ne sont pas toujours vérifiables
La réforme a eu pour effet de renforcer les garanties apportées aux personnes placées
sous protection. La mise en oeuvre effective de ces garanties, lorsqu’elle est mesurable,
souffre néanmoins de plusieurs failles.
A -
De nouvelles garanties insuffisamment mises en oeuvre
Les premières garanties qui ont été renforcées par la loi de 2007, mais demeurent peu
suivies, sont d’ordre procédural.
1 -
L’action régulatrice du parquet n’est pas démontrée
La suppression de la saisine d’office du juge pour l’ouverture des mesures et
l’intervention du parquet représentent en tant que telles un progrès significatif, mais la
Chancellerie n’est pas en mesure de communiquer des statistiques sur le rôle de « filtre » joué
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38
par les procureurs. Un rapport de 2015
22
a identifié l’ensemble des tâches qui incombent au
parquet civil et souligné la nécessité d’en faire un suivi statistique cohérent. L’objectif donné
à ce groupe de travail traduit l’impossibilité actuelle de vérifier la mise en oeuvre d’un des
objectifs majeurs de la réforme de 2007 : «
avoir une connaissance plus fine de la corrélation
entre le pouvoir donné par la loi au parquet et l’utilisation réelle de ce pouvoir
». D’autres
indices tendent à montrer que ce rôle est encore très peu joué (voir
infra
, p. 46).
2 -
La révision des mesures a considérablement alourdi la charge des tribunaux
L’introduction du principe de la révision périodique est importante du point de vue des
personnes protégées. Il les assure d’un réexamen de leur situation permettant, le cas échéant,
le retour à une pleine capacité civile. Ce principe a été mis en oeuvre car, en quatre ans, selon
la Chancellerie, 99,5 % du stock initial de 629 078 mesures avaient été revus à la fin de
l’année 2013
23
. Le nombre des mainlevées restaurant la capacité civile n’est toutefois pas
connu. En outre, compte tenu de l’ampleur de la tâche - qui supposait notamment de réévaluer
l’altération des facultés des majeurs - et de la faiblesse des moyens additionnels octroyés aux
tribunaux d’instance, le réexamen n’a pu être que minimal. Le rythme uniforme de cette
révision a abouti à un accroissement conséquent de la charge de travail, voire localement à un
engorgement, des tribunaux d’instance, à tel point que, si le principe de révision demeure, le
législateur a préféré supprimer en 2015 sa fréquence quinquennale. Cette réforme est au
demeurant critiquée par certains, notamment le Défenseur des droits, à l’aune de son effet
potentiel sur les libertés individuelles.
3 -
L’obligation de l’audition préalable n’est pas vérifiable
Une autre amélioration significative des garanties procédurales apportée aux personnes
protégées consiste dans l’obligation de les entendre préalablement à leur placement sous
protection juridique. La Cour indiquait en 2011 que cette audition n’était pas systématique,
faute de temps et compte tenu aussi de la réforme de la carte judiciaire, qui a impliqué des
déplacements sur des distances plus importantes. Une étude réalisée par l’association
nationale des juges d’instance (ANJI) évoquait un taux de renoncement aux auditions de 60 à
80 % des dossiers
24
.
La Cour constate aujourd’hui qu’il n’existe pas de données statistiques relatives aux
ordonnances de dispense d’audition
25
ou de transport du juge des tutelles permettant de
s’assurer du respect dans les faits de cette obligation procédurale posée par la réforme de
22
Rapport du groupe de travail sur l’intégration des activités civiles, commerciales et sociales du parquet dans le
dispositif statistique du ministère de la justice (DACS), septembre 2015.
23
« Enquête sur l’état des renouvellements des mesures de protection des majeurs au 31/12/2013 », ministère de
la justice (DSJ), janvier 2014.
24
Compte rendu du séminaire de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques du
ministère des affaires sociales, intitulé « Enjeux sociaux de la réforme de la protection des majeurs », séance du
27 mai 2011, cité p. 29 de la communication.
25
Article 432 du code civil.
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UNE MISE EN OEUVRE DÉFAILLANTE
39
2007. La dispense d’audition doit être motivée par un procès-verbal de carence établi par un
médecin ; or ces actes de procédure ne sont pas suivis par la Chancellerie.
4 -
Le mandat de protection future est très peu utilisé
Alors que ce dispositif d’anticipation indépendant du juge était une pièce maîtresse de
l’effort de déjudiciarisation entrepris par la réforme, seulement 3 209 mandats de protection
future ont pris effet entre 2009 et 2015 ; ils concernent à 80 % des personnes de plus de
80 ans
26
. Le conseil supérieur du notariat estime que 5 000 mandats ont été contractés. Or, ce
dispositif permet, d’une part, de mieux anticiper la prise en charge des personnes dépendantes
et, d’autre part, d’éviter une privation de droit non discutée avec les intéressés. Plusieurs
exemples étrangers (Royaume-Uni, Allemagne, Québec) montrent que ce type de dispositif
conventionnel peut prospérer comme une solution alternative au mandat judiciaire ; au
Québec, 36 % des adultes auraient préparé leur mandat en cas d’« inaptitude », soit
2,2 millions de personnes
27
. En Allemagne, la chambre fédérale des notaires comptait
3,3 millions de mandats équivalents au 30 juin 2016
28
.
La Chancellerie a tenté de mieux faire connaître le dispositif auprès des Français,
notamment en donnant au « guide sur le mandat de protection future » une plus large
diffusion, d’une part, dans différents services publics de proximité (tels que les mairies, les
services sociaux, les caisses d’allocations familiales, les caisses d’assurance retraite et de la
santé au travail, les établissements de santé, etc.) et d’autre part, sur le portail internet du
ministère de la justice, enfin par l’intermédiaire du greffe du service d’accueil unique du
justiciable (SAUJ) expérimenté dans le cadre du projet de loi de modernisation de la Justice
au
XXI
e
siècle. Ces efforts de communication n’ont pas eu de succès.
Dans la même perspective, la loi du 28 décembre 2015 relative à l’adaptation de la
société au vieillissement (ASV) a prévu de rendre publics les mandats contractés en les
inscrivant sur un registre national, mesure supposée rassurer les personnes concernées.
Le régime français de protection juridique des majeurs et le droit international
La réforme de 2007 a été conçue pour mieux prendre en compte les engagements
internationaux de la France notamment ceux relatifs aux droits de l’Homme. Cependant, il existe
aujourd’hui un débat sur le point de savoir si le régime de protection des majeurs, tel qu’il a été
réformé, est suffisamment protecteur des droits individuels. En particulier, le comité de suivi de la
Convention internationale des droits des personnes handicapées, ratifiée par la France le
18 février 2010, estime que la conception française de la tutelle, en ce qu’elle organise une prise de
décision à la place du majeur protégé (« décision substitutive »), ne respecte pas l’article 12 de la
Convention. Cet article pose deux principes : celui d’égalité dans la reconnaissance de la
personnalité et de la capacité juridique des personnes handicapées, et celui de non-discrimination
des personnes handicapées dans l’exercice de leur capacité civile et politique.
26
Ces données du ministère de la justice ne portent pas sur les mandats signés qui sont inconnus du juge tant
qu’ils n’entrent pas en vigueur.
27
Sondage réalisé en 2010 par le Curateur public du Québec.
28
Source :
Bundestnotarkammer – Zentrales Vorsorgeregister
.
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COUR DES COMPTES
40
Le gouvernement français a répondu
29
que cet article 12 ne s’opposait pas en soi à
l’instauration de régimes de représentation, que la tutelle réservait des domaines où le majeur
conservait sa pleine capacité, et que le droit français prévoyait par ailleurs une gradation de régimes
depuis le simple accompagnement jusqu’à la représentation, en passant par l’assistance.
De solides arguments juridiques existent à l’appui de la position française. En tout état de
cause, la critique paraît devoir porter, non pas tant sur le dispositif légal lui-même que sur son
application, les mesures intermédiaires étant, dans les faits, très peu utilisées : en 2014, 93 % des
mesures en vigueur étaient parmi les plus restrictives de liberté (curatelle renforcée et tutelle).
B -
Une protection familiale qui reste à développer
Une des principales ambitions de la réforme de 2007 était de donner la priorité à la
protection familiale. Sa traduction dans les faits est incertaine.
1 -
La priorité familiale se vérifie mal dans les statistiques
Graphique n° 4 :
évolution de la part des familles
dans le flux annuel de mesures nouvelles
Source : ministère de la justice (Répertoire général civil). Champ : France entière,
y. c. Mayotte.
Le graphique ci-dessus met en évidence que, loin de s’être imposée, la part de la gestion
familiale dans les mesures nouvelles ouvertes chaque année par le juge a presque continûment
reculé depuis 2009. Elle était de 48 % en 2009, elle n’était plus que de 46 % en 2015, selon
les données provisoires du ministère de la justice. Autrement dit, plus d’une nouvelle mesure
sur deux est confiée à un mandataire professionnel.
29
Rapport initial du gouvernement français au comité de suivi de la Convention internationale de protection des
droits des personnes handicapées, version du 21 mars 2016.
45,0%
45,5%
46,0%
46,5%
47,0%
47,5%
48,0%
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015(p)
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41
Graphique n° 5 :
répartition par attributaire
des mesures nouvelles ouvertes en 2015
Source : ministère de la justice (Répertoire général civil). Champ : France entière,
y. c. Mayotte. Données provisoires.
Le respect de la priorité familiale ne saurait se vérifier uniquement au travers de la
répartition des personnes attributaires d’une mesure protection. Pour s’assurer que le juge a
épuisé les solutions familiales avant de confier un mandat de protection à un MJPM, il
faudrait analyser la motivation des jugements prononcés ; c’est l’un des objets de l’enquête
« décisions » lancée par la Chancellerie en 2016 mentionnée précédemment (cf. p. 24).
La tendance statistique semble cependant indiquer que l’intention du législateur de 2007
ne s’est pas traduite dans les faits. L’une des causes probables de cette évolution tient à
l’absence de soutien effectif aux tuteurs familiaux (cf.
infra
).
2 -
Des tuteurs et curateurs familiaux très mal connus et très peu soutenus
Alors que le profil et les attentes des mandataires professionnels sont généralement
connus des juges au plan individuel et des administrations centrales au plan collectif, grâce
notamment à leurs organismes représentatifs
30
, la population des tuteurs familiaux, qui
compterait environ 300 000 personnes selon les données du ministère de la justice, est très
mal connue. Cette méconnaissance s’ajoute à celle des majeurs en tutelle familiale, ce qui
invite à voir dans la priorité familiale un objectif négligé. Il conviendrait de mieux connaître
les besoins et les motivations des tuteurs familiaux afin de définir les actions à mener en
amont, pour susciter des volontés, et en aval du jugement, pour des mesures
d’accompagnement. Une étude sur ce sujet compléterait utilement celle consacrée à la
population des majeurs protégés eux-mêmes.
30
Association nationale des délégués et personnels des services MPJM, Fédération nationale des MPJM
individuels, chambre nationale des MPJM individuels, Association nationale des préposés d’établissement, ainsi
que les réseaux de personnes morales comme l’UNAF, l’UNAPEI, la FNAT (Fédération nationale des
associations tutélaires) et la CNAPE (convention nationale des associations de protection de l’enfance).
Famille
46%
Service
tutélaire
36%
Mandataire
individuel
16%
Préposé
d’établis-
sement
2%
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42
En outre, les tuteurs familiaux n’ont pas de représentation organisée qui pourrait faire
connaître leur manière de voir et leurs besoins aux pouvoirs publics, alors qu’ils sont
formellement investis d’une mission par l’autorité judiciaire. Les ministères gagneraient à
réfléchir aux moyens de susciter l’émergence d’une telle représentation.
La loi a prévu de faire bénéficier les familles d’« une information personnalisée et d’un
soutien technique »
31
délivré par des structures dont la liste est établie par le procureur de la
République après avis du juge des tutelles. Quelques précisions réglementaires ont été
données en 2008
32
, notamment sur le contenu minimal des brochures d’information à remettre
aux familles et sur le soutien technique personnalisé qui peut leur être fourni.
Les greffes des tribunaux d’instance remettent aux familles la liste des structures
habilitées. Les services tutélaires sont associés soit en participant au financement des
systèmes mis en place par les DDCS, soit en développant eux-mêmes des actions de soutien.
Faute de crédits budgétaires pour cette action, les directions départementales de la
cohésion sociale utilisent le canal des subventions aux structures habilitées. Pour mesurer cet
effort diffus, la DGCS a recensé les moyens consacrés au soutien des tutelles familiales dans
les services déconcentrés. Il ressort de cette enquête qu’une part significative d’entre eux (17
départements) ne consacre aucune ressource à l’aide aux tutelles familiales, les autres
mobilisant des sommes de l’ordre de 50 000 € annuels par département. La DGCS estime
qu’en moyenne, un demi-équivalent temps plein par département serait nécessaire pour
soutenir les tutelles familiales, soit environ 3 M€ au plan national, ce qui n’apparaît pas
démesuré au regard des plus de 300 000 majeurs pris en charge par les familles.
Certains services tutélaires participent aux quelques dispositifs existants de soutien aux
familles, soit en participant au financement des systèmes mis en place par les DDCS, soit en
développant eux-mêmes des actions de soutien. Mais ces efforts sont sporadiques.
En somme, si la priorité familiale posée par le législateur ne s’est pas traduite dans les
faits, c’est en partie faute d’une mise en oeuvre adéquate et effective du soutien aux familles,
pourtant également prévu par la réforme.
Des expériences locales concluantes montrent pourtant qu’un soutien actif aux tuteurs
familiaux permet d’obtenir des résultats encourageants, un plus grand nombre de familles
faisant alors le choix de répondre positivement aux demandes du juge et de mieux s’acquitter
de leur mission.
31
Article L. 215-4 du code de l’action sociale et des familles.
32
Décret n
o
2008-1507 du 30 décembre 2008 relatif à l’information et au soutien des personnes appelées à
exercer ou exerçant une mesure de protection juridique des majeurs en application de l’article 449 du code civil.
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UNE MISE EN OEUVRE DÉFAILLANTE
43
Le service d’information et de soutien aux tuteurs familiaux :
l’exemple du Nord–Pas-de-Calais
À l’initiative de la DRJSCS, est expérimenté depuis 2012 en Nord–Pas-de-Calais un
dispositif renforcé d’information et d’accompagnement des tuteurs familiaux. Coordonné par les
UDAF du Nord et du Pas-de-Calais, ce service repose sur deux piliers : la connaissance des besoins
des tuteurs familiaux et un partenariat étroit entre les services chargés de la cohésion sociale
(DRJSCS), les acteurs judiciaires et les services tutélaires.
Ce dispositif intervient à la fois en amont de la mesure et tout au long de sa mise en oeuvre, à
travers plusieurs outils : une adresse mail et un accueil téléphonique dédiés (580 appels reçus en
2013), des permanences locales, mensuelles ou bimensuelles, sur 16 lieux couvrant le territoire
régional, un site internet dédié à la protection des majeurs.
Il est, par ailleurs, un outil de connaissance très utile sur les besoins des familles, étudiés par
une enquête sociologique menée en partenariat avec l’université Charles-de-Gaulle. Les demandes
des familles portent, en premier lieu, sur la gestion financière et sur le budget (32 % des demandes)
puis sur les questions d’ordre juridique (21 %). Les difficultés généralement rencontrées par les
tuteurs familiaux sont le manque d’information sur le cadre et les conditions de la gestion (droits et
devoirs, gestion financière et administrative, relations avec les banques, etc.), l’appréhension à
solliciter le juge, les conflits d’intérêt, les conflits familiaux, la charge tutélaire considérée comme
trop lourde, la capacité de compréhension. Les demandes d’assistance portent sur l’amont de la
mesure (nécessité de mise sous protection, certificat médical, procédure de demande de mesure,
obligations et responsabilité) ou sur sa mise en oeuvre (compte annuel de gestion, gestion des
comptes bancaires, procédures juridiques : ventes, succession, donation, litiges familiaux, etc.).
Le budget global de ce dispositif encore expérimental était de 100 000 € en 2013 pour 500
familles accompagnées. Ce service fait l’objet d’une demande croissante. La DRJSCS y voit la
raison de la nette augmentation du nombre de mesures familiales dans la région : 1 552 en 2011,
1 836 en 2012, 1 924 en 2013.
En outre, le développement des tutelles familiales ne grève pas les finances publiques.
Dans un rapport de 2014, l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS)
33
a évalué les
économies que ce développement générerait pour les finances publiques (cf. tableau ci-
dessous).
Tableau n° 2 :
simulation de l’impact budgétaire d’un accroissement des tuteurs
familiaux
Part des tuteurs familiaux
dans la gestion des mesures
Nombre de mesures
supplémentaires en gestion
familiale
Impact sur le financement
public (économie engendrée)
48 %
8 000
10 770 240 €
50 %
24 000
32 310 720 €
Source : IGAS.
33
Rapport n
o
2014-071R de juillet 2014.
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44
Cette évaluation montre que le développement des tutelles familiales est souhaitable,
tant il répond aux ambitions de la réforme de 2007. Il l’est aussi dans la mesure où les efforts
financiers qui mériteraient d’être consentis pour aider davantage les tuteurs familiaux peuvent
être, en partie, compensés par une économie budgétaire, dans la mesure où les tutelles
familiales sont bénévoles.
Les ministères des affaires sociales et du budget ont indiqué à la Cour que des crédits de
3 M€ seraient affectés à l’aide aux tutelles familiales dans le cadre de la loi de finances pour
2017.
II -
Les mesures de protection juridique continuent à croître en
dépit de dispositifs alternatifs
La réforme de 2007 visait une « déjudiciarisation » du régime de protection des
majeurs, qui devait se traduire par une baisse du nombre de mesures judiciaires et une montée
en
puissance
des
nouvelles
mesures
d’accompagnement
social
personnalisé
et
d’accompagnement judiciaire.
A -
Les mesures de protection juridique s’accroissent et la charge pour
les juridictions s’aggrave
La loi n’a pas ralenti l’augmentation des mesures de protection prononcées par le juge
des tutelles.
1 -
Une progression continue des mesures de protection juridique
a)
Un nombre de mesures en augmentation
Les données du ministère de la justice issues de l’application dédiée à la protection
juridique des majeurs (
TUTI MAJ
) ne sont pas fiables, en particulier pour le nombre de
mesures en cours. Si le flux annuel de nouvelles mesures est bien connu, le flux annuel de
mesures caduques ou sortantes est, lui, mal renseigné parce que moins bien suivi par les
juridictions. Des dossiers peuvent demeurer plusieurs années dans la base de données, alors
que des mainlevées ont été prononcées ou que le majeur est décédé : bien que les actes de
décès mentionnent l’existence d’une mesure de protection, la procédure ne prévoit pas qu’une
ampliation en soit transmise au tribunal d’instance compétent.
En outre, en l’absence d’identifiant unique des personnes protégées, la Chancellerie ne
peut pas repérer les doublons dans les bases de données lorsque, par exemple, un dossier est
transféré d’une juridiction à une autre en raison du déménagement du majeur.
Le réexamen quinquennal a été l’occasion de mettre à jour les bases de données des
juridictions et, à l’avenir, l’obligation de révision périodique des mesures, même allégée par
la loi du 28 décembre 2015, devrait permettre une meilleure maîtrise. Toutefois, tant que le
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UNE MISE EN OEUVRE DÉFAILLANTE
45
récolement des bases de données ne sera pas fait par les greffes et qu’il n’existera pas
d’identifiant unique des majeurs protégés, le total des mesures restera une donnée peu fiable.
Graphique n° 6 :
évolution du total des mesures
de protection juridique des majeurs de 2005 à 2015
a
a
Les données antérieures à 2013 sont figurées en traits pointillés compte tenu de leur
moindre fiabilité.
Source : Cour des comptes, à partir des données du ministère de la justice (Répertoire
général civil). Champ : France entière, y. c. Mayotte.
À cet égard, un suivi sur le long terme, obtenu en juxtaposant les chiffres établis, année
après année, par le ministère et figurant dans le graphique ci-dessus, fait apparaître une
rupture importante en 2010. Alors que la base de données consolidée des juridictions affichait
un total de 731 671 mesures en cours fin 2009, ce chiffre a chuté à 629 524 en 2010, soit un
écart considérable de plus de 100 000 mesures, alors que le nombre croissait auparavant
d’environ 20 000 chaque année. Une part de ces quelque 100 000 dossiers correspondrait à
des mesures caduques, mais cet élément d’explication ne peut valoir pour l’ensemble ; or, le
ministère n’a pas pu fournir d’autre analyse. En tout état de cause, cela témoigne du caractère
peu fiable des données.
Avec les réserves qu’impose leur prise en compte, les données fournies par le ministère
de la justice indiquent qu’entre 2010 et 2015 ce total se serait accru d’un peu plus de 62 000
mesures, ce qui représente une progression annuelle de 2 % par an en moyenne, soit un
rythme analogue à celui qui préexistait à la réforme de 2007.
Le ministère a entrepris en 2015 d’analyser plus finement et de recouper les données de
stock afin de réduire leur marge d’incertitude. Il a ainsi pu reconstituer qu’au
31 décembre 2014 la totalité des mesures en vigueur était de 679 600, dont 313 400 curatelles,
364 500 tutelles et 1 800 sauvegardes de justice. Une note statistique synthétisant cette
560 000
580 000
600 000
620 000
640 000
660 000
680 000
700 000
720 000
740 000
05
06
07
08
09
10
11
12
13
14
15(p)
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46
analyse plus fine mais ponctuelle a été publiée sur le site internet du ministère
34
en juillet
2016. Ses principaux éléments figurent en annexe au présent rapport (cf. p. 112).
Afin de mieux connaître cette population, non pas ponctuellement mais au long cours, il
apparaît indispensable de renforcer et de fiabiliser les outils existants du ministère de la
justice. Cela devrait passer par un enrichissement et une modification de l’architecture de
TUTI MAJ
, par le développement d’outils de mesure de l’activité des parquets civils et par la
création d’un identifiant unique des majeurs protégés.
b)
Un flux annuel de mesures nouvelles reparti à la hausse
Graphique n° 7 :
évolution du nombre de mesures nouvelles ouvertes annuellement
depuis 2000
Source : ministère de la justice (Répertoire général civil). Champ : France entière, y. c. Mayotte.
L’augmentation du nombre de majeurs protégés est alimentée par l’ouverture annuelle
de mesures nouvelles, dont l’importance excède celle de la « clôture » des mesures et
explique le gonflement du stock. C’est pourtant le flux des mesures nouvelles que le
législateur de 2007 entendait modérer. Le graphique ci-dessus montre qu’après un temps de
décrue observé au moment de la préparation de la loi et de son entrée en vigueur, soit de 2006
à 2009, l’augmentation du nombre de mesures nouvelles a repris, à un rythme supérieur à
celui qui prévalait avant la réforme (5,0 % de 2010 à 2015, contre 4,4 % de 2001 à 2006).
34
protection-judiciaire-fin-2014-29210.html
50 000
55 000
60 000
65 000
70 000
75 000
80 000
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
13
14
15(p)
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UNE MISE EN OEUVRE DÉFAILLANTE
47
Depuis 2013, plus de 70 000 nouvelles mesures sont prononcées chaque année par le juge des
tutelles.
Cette tendance procède elle-même du flux de demandes d’ouverture de mesures
déposées devant le juge. Après une période de stabilisation de 2004 à 2008 et un léger reflux
en 2009, les demandes connaissent elles-mêmes une croissance annuelle moyenne de 5 %.
Le remplacement de l’autosaisine du juge des tutelles par l’intervention du parquet pour
l’introduction des requêtes avait notamment pour but de réguler les demandes. Les courbes de
demandes et d’ouvertures de mesures présentent pourtant un profil très semblable avant et
après la réforme ; ce sont toujours environ quatre demandes sur cinq qui aboutissent à une
ouverture de mesure. Cela tendrait à prouver que le parquet ne régule pas plus les demandes
que ne le faisait le juge d’instance avant la réforme — ce qui ne peut toutefois pas être
démontré en l’absence de statistiques sur l’activité civile des procureurs.
c)
L’issue du réexamen de mesures existantes ne permet ni de confirmer ni d’infirmer la
sur-judiciarisation de la protection des majeurs
Un des présupposés de la réforme de 2007 était l’existence d’un excès de recours au
juge, celui-ci acceptant d’ouvrir des mesures de protection quand bien même le suivi social
des personnes à protéger aurait dû suffire. Il est difficile de porter une appréciation sur la
véracité de ce présupposé. Les seules données disponibles qui pourraient être utilisées à cet
égard sont celles relatives à l’issue que les juges ont donné aux révisions de mesures
existantes, une part importante de mainlevées pouvant ainsi être le signe que les situations
initiales ne méritaient pas de protection judiciaire.
Graphique n° 8 :
issue des révisions de mesures existantes
Source : ministère de la justice (Répertoire général civil). Champ : France entière,
y. c. Mayotte.
Le graphique ci-dessus indique que le taux de mainlevées ou d’allègement sur le total de
décisions statuant sur les demandes qui était de plus de 13 % en 2009, est redescendu à 9 %
l’année suivante et s’établissait à 8 % en 2015 selon des données provisoires.
75%
80%
85%
90%
95%
100%
2009
2010
2011
2012
2013
2014 2015(p)
Mainlevée ou
allègement
Renouvellement
ou aggravation
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COUR DES COMPTES
48
Comme pour la priorité familiale, la seule analyse statistique ne permet pas de conclure
définitivement sur le sens à tirer des évolutions constatées. Il conviendrait pour cela
d’examiner les motifs des demandes d’ouverture de mesures. Or, aucun suivi n’en est fait, ni
par le ministère de la justice, ni par le ministère des affaires sociales et de la santé, chaque
ministère estimant que ce suivi incombe à l’autre. L’enquête « décisions » en cours au
ministère de la justice devrait permettre d’étayer davantage les motivations sociales de
certaines situations et de quantifier la part des dossiers pour lesquels une mesure juridique de
protection ne s’imposait pas avec évidence. Il ressort en tout cas des constats faits par la Cour
que de telles situations sont loin d’avoir disparu. Plusieurs juges évoquent ainsi la pression
qu’exercent les institutions du domaine social pour obtenir le prononcé d’une mesure de
protection et ne plus avoir à prendre en charge elles-mêmes des majeurs dont l’altération des
facultés n’est pourtant pas manifeste
35
.
2 -
Une charge croissante pour les juridictions
Tableau n° 3 :
évolution de l’activité des juridictions mesurée en nombre d’affaires
a
Année
Nombre d’affaires
portant sur des
mesures en cours
Nombre d’affaires
nouvelles
Nombre total
d’affaires traitées
2008
43 630
104 684
148 341
2009
95 594
86 409
182 003
2010
95 475
100 015
195 490
2011
106 659
105 086
211 745
2012
105 054
112 409
217 463
2013
141 282
117 843
259 125
2014
68 024
123 092
191 116
2015
76 530
125 244
201 774
a
Les affaires, qui ne doivent pas être confondues avec les mesures, sont les demandes adressées au juge. Les « affaires
nouvelles » sont des demandes d’ouverture de mesures ou des demandes transférées d’un tribunal à l’autre. Les « affaires
portant sur des mesures en cours » sont des demandes de modification de mesures existantes ou des réexamens périodiques.
Source : ministère de la justice (Pharos).
La révision des mesures introduite par la réforme a massivement accru l’activité des
juridictions entre 2010 et 2013, en raison du réexamen de l’ensemble du stock existant.
Depuis 2014, en rythme de croisière, la charge de travail a diminué mais demeure plus élevée
que ce qu’elle était avant la réforme, en raison du volume annuel de révisions.
35
La circulaire du ministère de la justice de janvier 2009 paraît réintroduire des motifs comportementaux que la
loi avait exclus et qui atteste pour le moins la difficulté de distinguer altération médicale et comportement. Aux
termes de cette circulaire, le parquet doit disposer outre le certificat médical : «
d’éléments minimum sur les faits
de la vie de la personne qui peuvent révéler la nécessité d’une protection (problèmes graves de mobilité,
troubles importants de la mémoire, achats inutiles ou disproportionnés répétés, dilapidation des revenus,
confiance ou défiance excessive envers les tiers, manque de soin grave, insalubrité ou absence totale d’hygiène
comme dans l’hypothèse du syndrome de Diogène...)
».
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UNE MISE EN OEUVRE DÉFAILLANTE
49
En regard de l’augmentation du nombre d’affaires, les moyens nouveaux attribués n’ont
guère été proportionnels. L’étude d’impact associée au projet de loi de 2007 avait pris pour
hypothèse la création de 29 équivalents temps-plein travaillé (ETPT) de juges des tutelles, de
51 ETP de greffiers et de 5 ETP de greffiers en chef. La mise en oeuvre n’a pas été conforme à
ces prévisions. Les créations de postes ont été en effet obtenues pour l’ensemble des réformes
judiciaires engagées alors et non pour la seule gestion des mesures de protection des majeurs.
Tableau n° 4 :
ratio d’activité dans les juridictions
a
2010
2011
2012
2013
2014
2015
ETPT de fonctionnaires
819
814
823
862
848
849
ETPT de juges d’instance
b
198
196
187
201
192
190
Nombre d’affaires traitées
195 490
211 745
217 463
259 125
191 116
201 774
Ratio de charge des fonctionnaires
238
260
264
301
225
238
Ratio de charge des juges d’instance
988
1 083
1 161
1 287
993
1 064
a
Rapport entre le nombre de dossiers traités dans l’année et l’effectif mobilisé.
b
Affectés au jugement des tutelles.
Source : ministère de la justice (Pharos).
En tenant compte des suppressions de postes et en limitant le décompte aux seuls juges
affectés au traitement des tutelles, le nombre d’ETPT de juges d’instance affectés aux tutelles
est passé de 198 en 2010 à 190 en 2015. L’analyse de la charge de travail à partir du flux
annuel de dossiers traités indique que l’activité par fonctionnaire des greffes a progressé de
plus d’un quart (+ 27 %) entre 2010 et 2013, compte tenu de l’opération de révision du stock
de mesures ; puis elle a retrouvé en 2015 son niveau de 2010. En revanche, le ratio de charges
des magistrats qui avait progressé de 30 % entre 2010 et 2013, se maintient à un niveau élevé.
La direction des services judiciaires du ministère de la justice estime à 3 000 le nombre
de mesures que doit pouvoir gérer chaque juge des tutelles. Cette norme apparaît très élevée
pour pouvoir prétendre assurer un suivi efficace. Or, elle est dépassée dans les faits, puisqu’en
2015, les 190 ETPT de juges avaient en charge en moyenne environ 3 500 mesures de
protection. Cette moyenne dissimule une disparité géographique très grande des moyens
alloués aux tribunaux d’instance en matière tutélaire, comme le montre le graphique en
annexe au rapport. La situation de certaines juridictions est préoccupante alors que d’autres
apparaissent sur-dotées (cf. annexe n
o
5, p. 115).
Par ailleurs, les gains apparents de productivité liés à l’augmentation des ratios de
charge se sont en réalité traduits par un allongement de la durée de traitement des demandes
déposées auprès des tribunaux. La durée moyenne de traitement des demandes d’ouverture de
mesures de protection juridique des majeurs, qui était de 3,6 mois avant la réforme, est passée
à 5,6 mois en 2009. Cette durée est redescendue à 5 mois en 2012 puis à 4,8 mois en 2015. La
durée moyenne des procédures de révisions a de même augmenté jusqu’à atteindre 4,9 mois
en 2012, avant de revenir à 3,4 mois en 2015.
Globalement, la qualité du service rendu aux justiciables s’est dégradée par rapport à la
situation qui prévalait avant la réforme. Le délai de cinq mois en moyenne pour l’ouverture
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50
d’une mesure, que la Chancellerie présente comme difficilement compressible compte tenu de
la procédure, peut s’avérer long lorsqu’un majeur a besoin d’une assistance ou d’une
représentation immédiate et peut placer les personnes, ainsi que leur famille, dans des
situations difficiles — même si des procédures d’urgence existent.
En outre, le ratio d’activité calculé par le ministère de la justice ne reflète que très
sommairement le poids croissant de cette activité. Le stock de l’ensemble des dossiers — et
non seulement les nouveaux — génère pour les tribunaux une activité nettement renforcée
depuis 2007, notamment au plan du contrôle des comptes de gestion annuels que doivent
fournir les tuteurs et les mandataires, tandis que nombre de décisions affectant les personnes
protégées doivent également conduire à une saisine du juge. À effectifs quasi constants, la
combinaison des mesures nouvelles, du contrôle renforcé de l’activité des tuteurs et des
opérations nécessitant instruction et décision des juges et de leurs collaborateurs sur les
dossiers existants témoigne d’un alourdissement considérable de charge.
Au-delà des délais, la dégradation de la qualité de service est aussi illustrée par
l’absence de sanction des retards ou des défauts de transmission de documents essentiels à la
gestion des mesures de protection (inventaire, budget prévisionnel, document individuel de
protection, compte de gestion annuel, etc.) et par les insuffisances manifestes du contrôle
exercé par les greffes.
B -
Le volet social de la réforme n’a pas prospéré
Le second volet de « déjudiciarisation » visait à traiter de manière sociale la situation de
personnes qui ne relevaient pas de mesures judiciaires.
1 -
L’échec, perceptible dès 2011, se confirme aujourd’hui
Ce volet social de la réforme reposait sur de nouvelles mesures, alternatives à la
protection judiciaire : les mesures d’accompagnement social personnalisé (MASP).
Les MASP sont contractuelles et graduées sur trois niveaux : la « MASP 1 » consiste en
une simple aide à la gestion du budget ; la « MASP 2 » est une gestion directe par la
collectivité départementale des prestations sociales auxquelles a droit le majeur, avec l’accord
de celui-ci ; la « MASP 3 » consiste en une gestion directe des prestations sociales du majeur
sous contrainte, sans son accord, afin notamment de prévenir une expulsion locative
36
.
Ces mesures s’articulent avec les mesures judiciaires : l’échec de l’accompagnement
social débouche sur une mesure d’accompagnement judiciaire (MAJ), héritière des anciennes
mesure de tutelle aux prestations sociales adultes (TPSA), avant d’aller, le cas échéant, vers
des mesures de protection judiciaire à proprement parler, ou, en sens inverse, les MASP
pouvant en théorie prendre le relai d’une mesure de protection judiciaire.
36
Dans ce cas, lorsque l’intéressé refuse de signer le contrat mettant en oeuvre la mesure d’accompagnement ou
ne respecte pas ses clauses, le président du conseil départemental peut demander au juge d’ordonner le
versement direct des prestations sociales au bailleur, à hauteur du montant du loyer et des charges locatives
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UNE MISE EN OEUVRE DÉFAILLANTE
51
Ces
mesures
devaient
permettre
de
suivre
certaines
situations
(addiction,
surendettement, grande difficulté sociale, etc.) qui ne comportent pas d’altération des facultés
personnelles.
Graphique n° 9 :
stock de mesures d’accompagnement social personnalisé (MASP)
a
a
Données de 2015 non définitives.
Source : ministère des affaires sociales (DGCS).
Graphique n° 10 :
stock de mesures d’accompagnement judiciaire (MAJ)
a
a
Données de 2015 provisoires.
Source : ministère de la justice (Répertoire général civil). Champ : France entière,
y. c. Mayotte.
Dans ses prévisions, la loi tablait sur un nombre de MAJ inférieur aux TPSA (environ
30 000 contre 68 000 TPSA en 2006 et 2007) et un transfert vers des MASP (à hauteur de
20 000 MASP environ). Dans les faits, on ne comptait que 3 173 MASP en 2009 dans 68
départements ayant alors transmis des données, soit par extrapolation environ 4 700 contrats
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015(p)
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015(p)
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COUR DES COMPTES
52
sur la France entière. En 2012, le nombre de MASP était de 9 514 et il progresse peu depuis
lors. De même, seulement 8 640 MAJ étaient en vigueur en 2015.
Dans son rapport de 2011, la Cour avait déjà relevé la timide montée en puissance de
ces nouveaux dispositifs qui se confirme aujourd’hui. Le résultat, très en deçà des prévisions,
se révèle ainsi décevant.
2 -
Des dispositifs restrictifs et peu promus par les pouvoirs publics
Il ressort de l’enquête de la Cour que les parquets et les juges ne réorientent pas les
demandes d’ouverture de mesures de protection juridique vers les travailleurs sociaux du
département, lorsque le majeur concerné paraît relever davantage d’un dispositif social que
d’une mesure judiciaire. Ainsi, le « parcours » imaginé par le législateur pour des majeurs qui
iraient graduellement de la mesure sociale la moins contraignante (MASP), en passant, en cas
d’échec, par la MAJ, puis, en cas d’altération avérée, vers la mesure de protection juridique
(curatelle ou tutelle), ne fonctionne pas dans les faits. Le parquet devrait s’assurer de
l’épuisement des solutions sociales avant d’introduire une requête auprès du juge d’instance
et, le cas échéant, rediriger les requérants vers le conseil départemental.
Le ministère des affaires sociales ajoute que le champ des bénéficiaires potentiels de ces
mesures alternatives est plus étroit que le législateur ne l’avait imaginé. Elles exigent en effet
un cumul de critères (absence d’altération des facultés ; perception de prestations sociales ;
consentement) et connaissent une limite dans le temps (quatre années au plus). Les tribunaux
d’instance interrogés par la Cour pointent également ces limites.
Par ailleurs, le dispositif a été accompagné de très peu de communication par les
services de l’État et d’une faible mobilisation des services des conseils départementaux, qui
ont vu dans la réforme un risque de renchérissement de leurs dépenses sociales. Le coût des
MASP reste pourtant inconnu des conseils départementaux comme du ministère des affaires
sociales.
Les caractéristiques des MASP sont, en outre, assez complexes et singulières au regard
des autres dispositifs gérés par les services sociaux des départements. Il s’agit en premier lieu
d’un dispositif contractuel, qui requiert par définition, contrairement aux mesures judiciaires,
l’accord des intéressés, qui ne sont pas naturellement enclins à le donner. En second lieu, la
distinction est malaisée entre les MASP et les autres types de mesure (MASP de 1
er
niveau et
autres mesures sociales telles que l’accompagnement en économie sociale et familiale,
l’accompagnement social lié au logement, la mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget
familial, etc.), et, au sein des MASP, entre les différents « niveaux » (1, 2 et 3).
Selon l’Association des départements de France, les MASP de premier niveau ne sont
pas identifiées en tant que telles par les services, mais gérées sans distinction avec les autres
mesures d’accompagnement social. En revanche, les MASP de 3
e
niveau, contraignantes mais
trop courtes pour traiter des situations délicates, ne représentent qu’à peine 1 % de l’ensemble
des MASP au niveau national.
En définitive, le lancement tardif du dispositif, le défaut d’information et de
communication à son sujet, son insuffisante prise en charge par les travailleurs sociaux, et
La protection juridique des majeurs - septembre 2016
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UNE MISE EN OEUVRE DÉFAILLANTE
53
enfin une difficulté à différencier les situations pouvant conduire à privilégier tel ou tel niveau
de MASP, expliquent l’inefficacité du volet social de la loi de 2007.
C -
Des textes récents pour simplifier le dispositif de protection des
majeurs et relancer sa « déjudiciarisation »
La protection juridique des majeurs a fait récemment l’objet de nouvelles mesures
d’importance inégale.
1 -
L’ordonnance du 15 octobre 2015
L’ordonnance n
o
2015-1288 du 15 octobre 2015 portant simplification et modernisation
du droit de la famille, entrée en vigueur au 1
er
janvier 2016, contient des mesures modifiant le
régime
de
protection
juridique
des
majeurs.
Certaines
visent
à
corriger
des
dysfonctionnements
ponctuels,
d’autres
sont
inspirées
de
la
même
volonté
de
« déjudiciarisation » qui avait présidé à la loi de 2007 et sont potentiellement porteuses
d’évolutions plus profondes.
Compte tenu de leur adoption récente, la Cour n’a pas été en mesure d’en apprécier la
mise en oeuvre.
a)
Des mesures de simplification
L’ordonnance a introduit la possibilité de prononcer une mesure de protection pour une
durée supérieure à cinq ans sous certaines conditions, l’encadrement de la durée des mesures
de protection lors de leur renouvellement, la simplification des modalités d’arrêt du budget de
la tutelle.
En premier lieu, le juge pourra désormais prononcer une mesure de protection
supérieure à cinq ans, notamment lorsque l’altération des facultés de la personne n’apparaît
manifestement pas susceptible de s’améliorer ; en 2007, cette possibilité n’était offerte qu’au
moment du renouvellement de la mesure initiale, donc au terme de cinq ans. Or, les bilans
effectués par les services de l’État, comme l’analyse de la Cour en 2011, ont conduit à
s’interroger sur la pertinence d’une révision quinquennale, très lourde pour les juridictions, et
peu compréhensible pour les familles. Le nouveau texte revient sur ce principe, sous les
conditions évoquées, pour les seules mesures de tutelle et dans la limite d’une durée initiale
de 10 ans. En revanche, le renouvellement pour une durée excédant cinq ans, sous les mêmes
conditions, des mesures de curatelle et de tutelle est dorénavant limité à 20 ans.
En second lieu, l’ordonnance prévoit de confier l’arrêt du budget de la tutelle, non plus
au juge, mais au tuteur, à charge pour lui de le transmettre au juge ou du conseil de famille,
ces derniers n’intervenant qu’en cas de difficulté ou de contestation (cf.
infra
, p. 64).
b)
L’habilitation intrafamiliale
L’apport principal de l’ordonnance est l’institution de l’habilitation intrafamiliale
comme alternative aux mesures existantes de protection juridique.
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COUR DES COMPTES
54
Aux termes de la loi ayant habilité le Gouvernement à édicter cette ordonnance, le but
de ce nouveau dispositif est de répondre aux difficultés des tribunaux d’instance, qui «
ne sont
plus en mesure d’assurer de manière effective
»
37
la vérification des comptes de gestion des
mesures de protection. L’objectif poursuivi est aussi de simplifier la tâche des tuteurs
familiaux et des familles.
Lorsqu’une personne est hors d’état de manifester sa volonté, le juge des tutelles pourra
désormais habiliter l’un de ses proches à la représenter, afin d’assurer la sauvegarde de ses
intérêts, dans le respect du principe de nécessité. Les dispositions protectrices de la loi de
2007 s’appliquent, notamment l’audition de la personne à protéger.
L’habilitation peut être générale ou porter sur une série limitée d’actes qui, dans les cas
les plus sensibles, requièrent une autorisation du juge.
Cette nouvelle mesure de protection juridique est proche de la tutelle en ce qu’elle est
un régime de représentation. Sa principale originalité est l’absence d’obligation de reddition
de compte. Il résulte cependant de l’enquête de la Cour au contact des juges d’instance que le
caractère simplificateur de ce nouveau dispositif n’est pas clairement admis à ce stade par les
praticiens.
2 -
La loi relative à l’adaptation de la société au vieillissement
La loi n
o
2015-1776 du 28 décembre 2015 dite « ASV » a introduit des changements
supplémentaires. Elle a étendu l’obligation d’établissement du document individuel de
protection du majeur (DIPM) à tous les types de mandataires et a précisé son contenu. Elle a
prévu la remise au majeur d’une notice d’information et introduit la notion de « personne de
confiance ». Le cumul de modes d’exercice de la profession de mandataire (libéral/salarié) est
désormais encadré
38
et l’agrément des mandataires se fait par appel à candidature. La loi a par
ailleurs créé un registre national pour y inscrire l’ouverture des mandats de protection future.
III -
Le financement des mesures a été rationalisé, mais les
dépenses ne sont pas maîtrisées
Le législateur de 2007 a souhaité que les dépenses publiques liées à la protection
juridique soient maîtrisées. La « déjudiciarisation » et la priorité réaffirmée à la protection
familiale devaient modérer la dépense grâce à un effet sur le volume des mesures prises en
charge par les professionnels. La réforme prévoyait également de faire porter l’effort de
maîtrise budgétaire sur le prix des mesures, en réformant le tarif des prestations des
mandataires individuels.
37
Exposé des motifs de la loi d’habilitation n
o
2015-177 du 16 février 2015 relative à la modernisation et à la
simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures.
38
Seul le principe général d’un encadrement été posé par la loi, les modalités, dont le détail sera sensible, étant
renvoyées à un décret non publié à la date du rapport de la Cour.
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UNE MISE EN OEUVRE DÉFAILLANTE
55
La loi a par ailleurs rationalisé et unifié le financement des mesures en l’adaptant mieux
à l’activité réelle des mandataires, grâce à des indicateurs réputés refléter la charge de travail
liée à la nature de la mesure, à sa maturité, et au mode de résidence du majeur. Dans le même
esprit de rationalisation, l’administration a complété la réforme de 2007 d’une action de
convergence des dotations budgétaires aux services tutélaires réputées ne pas être attribuées
de manière inéquitable.
S’il est plus juste, le système est également devenu beaucoup plus coûteux. Entre 2008
et 2015, son coût global a augmenté de 508,4 M€ à 779,6 M€. Cette croissance de 6 % par an
en moyenne s’explique pour un peu plus de la moitié par le renchérissement du coût unitaire
des mesures, et pour l’autre moitié par l’augmentation de leur nombre.
A -
Un mode de financement des mesures de protection remanié
Le financement de la protection juridique des majeurs a été profondément revu par la loi
de 2007 ainsi que par des décisions plus récentes.
1 -
Des financements qui restent en partie différenciés
a)
Le financement par les majeurs protégés
Le financement du dispositif professionnel est assuré par une participation des majeurs,
selon un barème unique établi en fonctions de leurs ressources (cf. tableau ci-dessous).
Tableau n° 5 :
calcul de la participation des majeurs
Tranche de revenu annuel
Taux de prélèvement
Jusqu’à 9 319,08 €
0 %
Entre 9 319,08 € et 17 162,61 € inclus
7 %
Entre 17 162,61 € et 42 906,51 € inclus
15 %
Entre 42 906,51 € et 102 975,60 € inclus
2 %
Supérieur à 102 975,60 € (6
×
SMIC)
0 %
Source : ministère des affaires sociales.
La participation financière du majeur n’est pas requise pour les revenus inférieurs ou
égaux à l’allocation adulte handicapé (AAH) ; elle est progressive, pour les revenus compris
entre l’AAH et 2,5 SMIC, dégressive au-delà et plafonnée à partir d’un niveau de ressources
égal à 6 SMIC pour que la contribution n’excède pas le coût moyen de la mesure
39
. Le
montant mensuel maximal de la participation était ainsi de 468 € en 2016
40
.
39
En application d’un arrêt du Conseil d’État (CE, 4 février 2011,
Fédération nationale des associations
tutélaires et autres
, n
o
325721)
40
Une indemnité complémentaire, à la charge de la personne protégée, peut être allouée à titre exceptionnel.
La protection juridique des majeurs - septembre 2016
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COUR DES COMPTES
56
La participation des majeurs est directement prélevée sur leur budget par les
mandataires. En raison de la faiblesse des revenus des personnes protégées, inférieurs aux
revenus de la population générale, le financement par les majeurs doit le plus souvent être
complété d’un versement public qui, depuis 2016, incombe uniquement à l’État (cf.
infra
,
p. 57). En 2015, la participation des majeurs représentait en moyenne 19 % du coût des
mesures.
b)
Le financement public des services tutélaires
Pour les services tutélaires, le financement public prend la forme d’une dotation globale
de financement (DGF) fondée sur des indicateurs d’activité, fixée par arrêté préfectoral au
terme d’une procédure budgétaire contradictoire pilotée par les DDCS
41
.
Chaque service tutélaire se voit attribuer un nombre de points qui reflète la charge de
travail liée aux mesures qu’il gère. Chaque mesure est ainsi cotée en fonction de trois
critères : sa nature (tutelle, curatelle simple ou curatelle renforcée), le lieu d’hébergement de
la personne (domicile ou établissement), et la période d’exercice (début, milieu ou fin de la
mise en oeuvre, sachant que début et fin demandent plus de travail).
Les DDCS calculent ensuite la valeur du point service (VPS) de chaque service
tutélaire, en divisant le total de son budget par le total de ses points. L’indicateur VPS permet
de comparer le coût des différents services et de mettre en place une politique de
convergence, dont les résultats sont mesurés par un indicateur de performance du programme
304 –
Inclusion sociale et protection des personnes
42
, associé à l’objectif n
o
4
« garantir aux
adultes vulnérables une protection juridique adaptée à leurs besoins » et
intitulé « coût moyen
des mesures de protection exercées par les services tutélaires »
.
La « convergence tarifaire », c’est-à-dire la réduction de la dispersion du coût des
mesures de chaque service par rapport à la moyenne, est identifiée par deux sous-indicateurs,
mesurant la part des services tutélaires dont la valeur du point service (VPS) dépasse, en plus
ou en moins, un écart à la moyenne exprimé en pourcentage. Cet écart était initialement de
20 %, puis il a été ramené à 10 % en 2014, en raison des progrès de la convergence tarifaire.
En 2015, 68 % des services étaient ainsi « dans la moyenne nationale » contre 45 % en 2009.
Ces résultats positifs ne sont pas suffisants en regard des perspectives de croissance de
la dépense induites par l’évolution démographique.
41
Conformément aux dispositions du code de l’action sociale et des familles relatives aux établissements et
services sociaux et médico-sociaux soumis à autorisation.
42
L’un des six programmes de la mission
Solidarité, insertion et égalité des chances
en 2016.
La protection juridique des majeurs - septembre 2016
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UNE MISE EN OEUVRE DÉFAILLANTE
57
Tableau n° 6 :
indicateur de convergence budgétaire des services tutélaires
(en euros)
2013
2014
2015
Part des services mandataires dont la valeur du point service est
inférieure de 10 % à la moyenne nationale
21,00
16,36
18,73
Part des services mandataires dont la valeur du point service est
supérieure de 10 % à la moyenne nationale
15,12
13,90
13,02
Source : Cour des comptes, d’après le Rapport annuel de performance du programme 304 (données 2013 et
2014 actualisées sur la base d’un écart de 10 %).
c)
Le financement public des mandataires individuels
Les mandataires individuels sont rémunérés pour chaque mesure sur la base d’un tarif
mensuel forfaitaire, déterminé également en fonction de la charge de travail résultant de
l’exécution des mesures qui leur sont confiées. Le tarif forfaitaire de référence (15 SMIC
horaires jusqu’en 2014) est ainsi modulé par quatre indicateurs : nature des mesures, lieu de
vie de la personne protégée, période d’exercice et ressources de la personne protégée. Il peut
varier du simple au décuple, de 51,45 € pour la mesure la moins chère à 509,62 € pour la plus
onéreuse (cf. annexe, p. 117).
L’effort de maîtrise a consisté à remplacer à compter de 2015
43
l’indexation sur le
SMIC par une valeur fixe de 142,95 €. Cette mesure a diminué, pour 2016, le coût de la
mesure la plus chère et celui de la mesure la moins chère de 1,5 %, par rapport au coût
découlant de la référence au SMIC
Un groupe de travail a été mis en place par la DGCS en juillet 2014 en vue de préciser
les paramètres de calcul de la rémunération des mandataires individuels pour mieux tenir
compte de la réalité des charges de travail.
2 -
L’étatisation du financement des mesures
Jusqu’à l’exercice 2015, la PJM était financée conjointement par les organismes de
sécurité sociale et l’État. La complexité de ce dispositif a été soulignée à plusieurs reprises en
particulier par l’IGAS en 2014
44
. Pour répondre à cette critique, la loi de finances pour 2016
confie la totalité du financement au budget de l’État, ce qui représente une économie de près
de 400 M€ pour les organismes de sécurité sociale. Au regard de la responsabilité générale de
l’État et de ses services au titre de la protection juridique des majeurs, ce transfert s’est
finalement imposé.
Certains interlocuteurs dans les DDCS ont souligné l’intérêt de maîtriser l’ensemble de
l’enveloppe publique, ce qui peut faciliter la contractualisation avec les services tutélaires.
43
Arrêté du 29 décembre 2014 relatif à la rémunération des personnes physiques exerçant l’activité de
mandataire judiciaire à la protection des majeurs à titre individuel.
44
Rapport précité.
La protection juridique des majeurs - septembre 2016
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COUR DES COMPTES
58
D’autres interlocuteurs ont souligné l’intérêt que présentait le partenariat avec les caisses
d’allocations familiales (CAF), en termes d’accès à des données sur les ressources des
personnes protégées, de contrôle des financements et de participation aux missions
d’inspection-contrôle des DDCS. Il reste néanmoins prévu que les CAF transmettent sur
demande des DDCS toutes les informations que celles-ci jugeraient utiles, mais on peut
craindre que la fin du rôle actif des organismes de sécurité sociale n’entraîne une perte
d’information.
S’il est trop tôt pour juger du bien-fondé de cette réforme financière, elle apparaît
cohérente avec l’objectif que la Cour recommande de structurer désormais la protection
juridique des majeurs comme une politique publique à part entière.
B -
Le coût global du dispositif n’est pas maîtrisé
La loi de 2007 avait pour objectif de limiter la dérive du coût global de la protection
juridique des majeurs et surtout la part incombant aux administrations publiques. Les chiffres
indiquent que cette ambition a été déçue.
Tableau n° 7 :
coût global de la protection juridique des majeurs
(en millions d’euros)
Avant la réforme
Dispositif réformé
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Nombre de mesures
financées
304 018
325 599
344 394
351 294
356 939
366 708
378 661
392 471
407 377
420 872
Coût global
425,6
471,3
508,4
622,1
652,1
667,2
694,5
717,6
749,7
779,6
Majeur protégé
67,0
79,7
85,1
114,9
117,5
120,3
126,6
133,9
144,8
149,2
Autres recettes
5,2
6,4
7,0
12,0
7,4
9,5
11,3
12,5
11,1
9,5
Financement public
358,6
391,6
416,3
495,2
520,8
537,5
556,6
571,2
593,8
620,6
État
200,7
221,6
241,2
202,9
209,8
210,5
217,2
224,7
231,5
239,3
OSS
140,0
150,4
153,2
286,5
305,3
322,8
335,4
343,6
360,6
379,9
Conseils dép.
17,9
19,6
21,9
5,8
5,7
4,1
4,0
3,0
1,7
1,7
Part du
financement public
84 %
83 %
82 %
80 %
80 %
81 %
80 %
80 %
79 %
80 %
Coût moyen (en €)
1 400
1 447
1 476
1 771
1 827
1 819
1 834
1 828
1 840
1 852
Source : ministre des affaires sociales et de la santé, DGCS.
Le coût global de la protection juridique des majeurs (hors préposés, sur lesquels la
DGCS ne dispose pas de données fiables) s’élevait à 780 M€ en 2015, contre 508 M€ en
2008, soit une progression de 53 % sur la période et une croissance annuelle moyenne de 6 %.
En 2015, le coût pour les finances publiques s’établissait à 621 M€, soit 80 % du coût
total, répartis en 239 M€ pour l’État, 2 M€ pour les départements et, pour la dernière année,
380 M€ pour les organismes de sécurité sociale. La part prise en charge par les personnes
protégées elles-mêmes, sous la forme de prélèvements s’élevait à 149 M€.
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UNE MISE EN OEUVRE DÉFAILLANTE
59
La réforme de 2007 avait envisagé une meilleure maîtrise du coût global et une part
moins forte du financement public.
Le rapport annuel sur le bilan de la mise en oeuvre de la loi, transmis au Parlement par la
DGCS, analyse les écarts importants entre la prévision effectuée au moment de la réforme et
le coût constaté. Ils tiennent autant à des recettes moins élevées que prévu du côté des
prélèvements opérés sur les personnes protégées qu’à des coûts plus importants que ceux
anticipés. Ces coûts supplémentaires sont non seulement liés au dynamisme des
mesures, mais aussi à la refonte du financement des services tutélaires décrite précédemment.
Le coût moyen était de 1 852 € par mesure en 2015, contre 1 476 € en 2008, soit une
progression d’un peu plus de 25 % et une croissance annuelle moyenne de 3,3 %, tandis que
le nombre de mesures a augmenté de 2,9 %. Le renchérissement des mesures est donc dû
presque autant à un effet volume qu’à un effet prix.
L’analyse par mode de gestion conforte ces résultats. Le coût global des mesures suivies
par les services tutélaires augmente plus vite (+ 17 % sur la période 2009–2015) que le
nombre de mesures (+ 12 %), la répartition de la prise en charge de ce coût reflétant les écarts
constatés sur l’ensemble (augmentation nettement plus forte des financements publics
(+ 19 %) que des prélèvements (+ 13 %), et au sein des financements publics, implication
fortement accrue des organismes de sécurité sociale, avec une progression du financement de
17 % sur la période, contre 8 % pour l’État et – 71 % pour les départements).
Tableau n° 8 :
coût des mesures confiées aux services tutélaires
(en millions d’euros)
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Nombre de mesures financées
316 129
320 645
328 783
334 390
341 245
347 986
354 629
Coût global
564,7
590,4
604,1
616,6
625,1
642,1
660,7
Majeurs protégés
82,2
83,2
86,2
87,3
88,6
91,0
93,2
Autres recettes
12,0
7,4
9,5
11,3
12,5
11,1
9,5
Financement public
470,5
493,4
508,4
518,0
524,1
540,0
558,0
État
188,8
194,2
194,0
195,3
197,7
200,3
204,3
Organismes de sécurité sociale
275,9
293,5
310,3
318,7
323,4
338,0
352,0
Conseils départementaux
5,8
5,7
4,1
4,0
3,0
1,7
1,7
Part du financement public
83%
84%
84%
84%
84%
84%
84%
Coût moyen (en €)
1 786
1 841
1 837
1 844
1 832
1 845
1 863
Source : ministère des affaires sociales et de la santé, DGCS.
S’agissant des mandataires individuels, l’augmentation des dépenses est beaucoup plus
importante (+ 107 %), principalement en raison de la croissance du nombre de mesures qui
leur sont confiées (+ 88 %). Le financement public a crû plus vite que les prélèvements sur les
majeurs (+ 155 % contre 71 %). Une mesure prise en charge par un mandataire individuel est
en moyenne 5 % moins chère pour les finances publiques qu’une mesure prise en charge par
un service tutélaire, mais l’écart tend à se réduire. Cet écart s’expliquerait, du point de vue des
mandataires individuels eux-mêmes, par le profil moyen plus aisé des majeurs qui leurs sont
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60
confiés, qui peuvent ainsi contribuer davantage aux mesures, ce qui diminue d’autant la part
de l’État.
Tableau n° 9 :
coût des mesures confiées aux mandataires individuels
(en millions d’euros)
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Nombre de mandataires
2 502
2 133
1 730
1 391
1 582
2 234
2 528
Nombre de mesures financées
35 165
36 294
37 925
44 217
51 226
59 391
66 243
Coût global
57,4
61,7
63,1
77,9
92,4
107,6
118,9
Prélèvements
32,7
34,3
34,1
39,3
45,3
53,8
56,0
Financement public
24,7
27,4
29,1
38,6
47,1
53,8
62,9
Dont : État
14,1
15,6
16,5
21,9
27,0
31,2
35,0
Dont : OSS
10,6
11,8
12,5
16,7
20,2
22,6
27,9
Part du financement public
43 %
44 %
46 %
50 %
51 %
50 %
53 %
Coût moyen (en €)
1 632
1 700
1 664
1 762
1 804
1 812
1 795
Source : ministère des affaires sociales et de la santé, DGCS.
Les craintes émises au moment de la réforme de 2007 d’un transfert de charge de l’État
vers les collectivités territoriales sont loin d’avoir été confirmées dans les faits. Les
départements assumaient en effet une charge de 21,9 M€ à l’aube de l’entrée en vigueur de la
réforme, en 2008 ; elle n’est plus que de 1,7 M€ en 2015.
Au-delà de la forte croissance de leur coût global, le fait le plus notable dans l’évolution
des mesures de protection est la profonde transformation de leur structure de financement :
la part de l’État a baissé de 58 % en 2008 à 41 % en 2009 puis 39 % en 2015 ; elle sera de
plus de 99 % en 2016 à la suite de la réforme du financement et s’élèvera à 637,4 M€ (loi de
finances pour 2016) ;
celle des organismes de sécurité sociale est passée de 37 % en 2008 à 58 % en 2009 et 61 %
en 2015 : elle sera annulée en 2016 ;
celle des départements, déjà très minoritaire en 2008 (5 %), ne représentait plus que 0,5 %
en 2013 et 0,3 % en 2015.
IV -
La qualité de la protection et son contrôle demeurent
très insuffisants
Pour apprécier la qualité de la protection, la Cour a examiné plusieurs centaines de
dossiers de majeurs protégés à l’occasion de ses contrôles portant sur une douzaine d’unions
départementales d’associations familiales (UDAF), mais également lors de ses déplacements
dans plusieurs tribunaux d’instance. Elle a complété ces contrôles par une analyse de trente
rapports d’inspection-contrôle par les directions départementales de la cohésion sociale
(DDCS) portant sur toutes les catégories de mandataires.
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UNE MISE EN OEUVRE DÉFAILLANTE
61
Les constats qui suivent révèlent des dysfonctionnements significatifs dont la Cour a
partagé l’analyse avec une large représentation des acteurs concernés et qui justifient
aujourd’hui de nouvelles réformes.
Les réseaux de mandataires
La plupart des associations tutélaires sont regroupées dans des fédérations. Les unions
départementales des associations familiales (UDAF), dont la quasi-totalité gère un service de
protection des majeurs (140 000 majeurs environ) sont réunies au sein de l’Union nationale des
associations familiales (UNAF). Les associations départementales d’aide à l’enfance inadaptée, qui
gèrent souvent un service tutélaire, sont regroupées au sein de l’UNAPEI et gèrent environ 70 000
mesures. En outre, 84 associations dont la protection des majeurs est le seul objet, sont regroupées
au sein de la Fédération nationale des associations tutélaires (FNAT) ; elles gèrent elles aussi
environ 60 000 mesures. Enfin, les associations regroupées au sein de la Convention nationale des
associations de protection de l’enfant (CNAPE) gèrent également des majeurs protégés.
Au-delà des regroupements de services, les personnes qui exercent le métier de la protection
des majeurs peuvent adhérer à des organisations représentatives qui sont les interlocuteurs du
ministère des affaires sociales et du ministère de la justice :
-
les
salariés des services mandataires
sont représentés par l’association nationale des délégués et
personnels des services mandataires à la protection juridique des majeurs (ANDP) ;
-
les
mandataires individuels
sont regroupés dans deux associations, la Fédération nationale des
mandataires à la protection des majeurs (FNMJI) et la Chambre nationale des mandataires
judiciaires à la protection des majeurs ;
-
les mandataires qui exercent comme
préposés d’établissement
sont représentés par l’Association
nationale des mandataires judiciaires à la protection des majeurs (ANMJPM).
A -
Une gestion des mesures de protection préoccupante
On appelle gestion des mesures l’ensemble des procédures et des décisions juridiques et
pratiques qui concourent à la protection des majeurs.
Au travers de ses contrôles, la Cour a identifié plusieurs déficiences dans la gestion des
mesures, à leur ouverture puis au long de leur mise en oeuvre. Les contrôles appliqués à la
gestion des mesures s’avèrent eux-mêmes insuffisants et laissent persister d’importantes
zones de risque.
1 -
L’ouverture de la mesure
Dès qu’il est désigné par le juge des tutelles, le mandataire doit, si le majeur n’était pas
présent à l’audience, prendre contact avec lui, lui expliquer le sens et la portée de la mesure,
et lui remettre les informations obligatoires.
Il doit aussi veiller à faire le point sur les créances et les dettes du majeur, vérifier que
ce dernier est bien assuré et prévoir de supprimer ses moyens de paiement antérieurs
(chéquiers, carte bleue), phase humainement délicate.
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62
Le mandataire doit également établir, au début de la mesure, trois documents qui
conditionneront largement sa gestion de la mesure : l’inventaire des biens du majeur, son
budget prévisionnel et le document individuel de protection du majeur (DIPM).
Plusieurs défaillances importantes ont été relevées par la Cour dans l’établissement, la
transmission et le contrôle de ces documents essentiels. Cela tient notamment au fait qu’aucun
texte de portée nationale n’a été pris pour régler ces aspects ou fournir des orientations ; les
circulaires ministérielles existantes, en particulier celle de la Chancellerie de 2009,
comportent essentiellement des commentaires sur la loi de 2007.
a)
L’inventaire
Aux termes du code civil, dans les trois mois suivant l’ouverture de la mesure, le tuteur
ou le curateur d’une curatelle renforcée doit faire procéder à l’inventaire des biens de la
personne protégée, y compris les biens immobiliers, et le transmettre au juge. Il doit actualiser
cet inventaire au cours de la mesure
45
.
L’inventaire doit contenir une description des « meubles meublants », une estimation
des biens immobiliers ainsi que des biens mobiliers dont la valeur excède 1 500 €, la
désignation des espèces en numéraire et un état des comptes bancaires, des placements et des
autres valeurs mobilières ; il doit être daté et signé par les personnes présentes.
L’inventaire constitue la « clé de voute » de la protection des biens du majeur. Il est le
point de départ de la gestion du patrimoine par le tuteur ou le curateur. Il permet au juge de
vérifier la pertinence du budget prévisionnel, au greffier en chef de vérifier les comptes
annuels, et, à la fin de la mesure de protection, au majeur protégé ou à ses héritiers de
s’assurer de la bonne gestion et de la sauvegarde de son patrimoine, même si celui-ci est
modeste.
En dépit de l’importance cardinale qu’ils revêtent, l’établissement et l’envoi des
inventaires s’avèrent particulièrement défaillants :
nombre d’associations contrôlées n’ont pas de procédures écrites encadrant les opérations
d’inventaire ;
les inventaires eux-mêmes sont souvent dressés de manière partielle ; si les comptes
bancaires et les placements apparaissent, en général, correctement retracés, les inventaires
n’incluent pas toujours les biens immobiliers du majeur (cf.
infra,
p. 71) ;
45
Modifié par la loi de 2007, le code de procédure civile (art. 1253) prévoit que les opérations d’inventaire
«
sont réalisées en présence de la personne protégée, si son état de santé ou son âge le permet, de son avocat le
cas échéant, ainsi que, si l’inventaire n’est pas réalisé par un officier public ou ministériel, de deux témoins
majeurs qui ne sont pas au service de la personne protégée ni de la personne exerçant la mesure de protection
».
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UNE MISE EN OEUVRE DÉFAILLANTE
63
ils ne sont que très rarement effectués en présence des témoins requis par le code civil,
lesquels témoins s’avèrent souvent difficiles à trouver,
a fortiori
quand la personne protégée
est isolée
46
;
une proportion très élevée des inventaires dressés (plus de 80 % des dossiers examinés)
n’est pas réalisée dans les trois mois qui suivent l’ouverture de la mesure. Or
l’inventaire
n’a de portée que s’il est effectué à brève échéance après celle-ci ;
pour l’évaluation des biens, meubles ou immeubles, le recours à un commissaire-priseur est
très minoritaire ;
aucun cas d’actualisation de l’inventaire n’a été constaté.
Le contrôle des inventaires n’est pas plus satisfaisant :
les inventaires ne sont que rarement vérifiés par les juges et les anomalies ne sont quasiment
jamais sanctionnées ; rares sont les tribunaux qui adressent aux mandataires des remarques
ou des relances sur les inventaires transmis ou sur leur absence. Les tribunaux d’instance
éprouvent par ailleurs des difficultés pour consulter le fichier des comptes bancaires et
assimilés (
Ficoba
), géré par le ministère des finances pour s’assurer de l’exhaustivité de la
liste des comptes bancaires du majeur établie par le tuteur ;
la Chancellerie n’est pas en mesure de retracer le nombre des inventaires à recevoir, reçus,
vérifiés, des relances, ainsi que des injonctions et amendes infligées ; aucun suivi national
ou local n’est effectué ;
lorsqu’ils contrôlent un mandataire, les inspecteurs de la direction départementale de la
cohésion sociale l’interrogent généralement sur le respect de ses obligations sans vérifier la
présence des pièces dans les dossiers des majeurs.
L’ensemble de ces constats dessine une situation préoccupante. Un inventaire non
contrôlé,
a fortiori
non produit, ou produit en retard, représente un risque considérable pour la
préservation du patrimoine du majeur. Le désintérêt très répandu pour les procédures
d’inventaire que la Cour a observé ne peut que faciliter les abus.
Il n’existe pas de statistique nationale consolidée sur la valeur du patrimoine des
majeurs protégés qui reste très mal connu. Un réseau de services tutélaires a pu estimer à
4,2 Md€ les seules valeurs mobilières
47
des majeurs sous sa protection.
S’agissant de l’établissement des inventaires, seul le recours à un commissaire-priseur
ou à un notaire satisferait aux exigences de transparence et de contradictoire qui s’imposent
ici, en tous cas pour les patrimoines dont la valeur excéderait un montant à déterminer. Il est
par ailleurs nécessaire de prévoir les modalités de financement et de tarification de cette
46
Leur présence n’est pas nécessairement gage de fiabilité, de confidentialité et de sécurité. Il n’est pas rare que
les témoins soient des salariés d’un autre service tutélaire, qui, au demeurant, ne se sont pas nécessairement
déplacés.
47
Comptes à vue, comptes à terme, livrets d’épargne, comptes-titres et assurance vie.
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COUR DES COMPTES
64
obligation, qui est inhérente à la mesure de protection
48
. Au-delà d’un plancher, le
financement pourrait être à la charge du majeur ; en-deçà, les solutions à envisager sont les
mêmes que pour le compte de gestion.
S’agissant du contrôle des inventaires, le parallélisme des formes avec ce que la Cour
recommande pour les comptes rendus de gestion s’impose (cf.
infra
, p. 76).
Enfin, les contrôles pourraient être renforcés si les comptes des majeurs étaient intégrés
dans ceux des mandataires qui assurent leur protection. Or, ce point de doctrine comptable
n’est pas, à ce jour, tranché et les services tutélaires adoptent des pratiques diverses. En
février 2016, la Compagnie nationale des commissaires aux comptes a officiellement saisi
l’Autorité des normes comptables (ANC) aux fins de savoir si la mission de protection
juridique confiée à un mandataire constitue un « mandat de gestion » au sens du plan
comptable général ; si tel est le cas, cela ouvrirait la voie à une intégration des opérations
comptables du majeur protégé dans les écritures des mandataires. Par voie de conséquence,
les commissaires aux comptes qui certifient les comptes des services tutélaires incluraient
dans leur diligence, des vérifications des comptes des majeurs dont ces services assurent la
protection ; un dispositif analogue pourrait être conçu
mutatis mutandis
pour les mandataires
individuels. Les travaux de l’ANC étaient en cours au moment de l’élaboration du présent
rapport.
b)
Le budget prévisionnel de la mesure de protection
En cas de tutelle, la loi de 2007 avait prévu l’obligation pour le juge d’établir chaque
année, sur proposition du tuteur, «
les sommes nécessaires à l’entretien de la personne et au
remboursement des frais d’administration de ses biens, en fonction de leur importance et des
opérations de gestion nécessaires
»
49
.
La Chancellerie n’a pas apporté d’éclairage sur l’établissement et la transmission du
budget prévisionnel par le mandataire, alors qu’il s’agit d’un document central permettant
d’évaluer
a priori
l’équilibre de la situation financière du majeur et de comparer ensuite les
comptes de gestion avec les prévisions.
La Cour a constaté que la loi n’était pas appliquée sur ce point, le juge ne procédant pas
à l’établissement du budget. Il faut dire que le mandataire lui-même ne lui transmet que très
rarement un projet. L’ordonnance du 15 octobre 2015 a du reste supprimé la nécessité, pour le
juge des tutelles, d’arrêter le budget de la mesure : c’est désormais le tuteur qui arrête le
budget et en « tient informé » le juge.
c)
L’information du majeur sur ses droits
En vertu de la loi de 2007, tout majeur protégé doit recevoir une « notice
d’information » et la « charte des droits de la personne protégée ». Le contrôle de la Cour n’a
48
L’ordonnance n° 2016-728 du 2 juin 2016 relative au statut de commissaire de justice prévoit que les actuels
commissaires-priseurs judiciaires pourront à partir du 1
er
juillet 2022 «
assister le greffier en chef dans sa
mission de vérification des comptes de tutelle
» (art. 1, I, 9
o
de l’ordonnance 2016-728).
49
Art. 500 du code civil.
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UNE MISE EN OEUVRE DÉFAILLANTE
65
pas fait apparaître d’anomalie majeure, même si la présence d’un récépissé dans le dossier du
majeur tenu par le mandataire n’est pas systématique.
En revanche, la mise en oeuvre de l’obligation de transmission aux personnes protégées
du document individuel de protection des majeurs (DIPM) est défaillante. Alors qu’il devait
être une des expressions d’une meilleure reconnaissance des droits du majeur (cf.
supra
,
p. 31), plusieurs catégories de mandataires professionnels soulignent les difficultés qu’ils
rencontrent pour son établissement, sa signature puis sa transmission au majeur.
De leur côté, les inspections des directions départementales de la cohésion sociale ont
constaté que le document était très souvent produit avec retard, voire n’est pas établi ; le
contenu du DIPM est souvent très lacunaire et peu pertinent ; il est rarement actualisé ;
l’association du majeur à son élaboration est fréquemment incertaine ;
a contrario
, quelques
services ont des pratiques satisfaisantes. Le DIPM n’est perçu par la grande majorité des
mandataires que comme une formalité administrative, notamment au motif que les majeurs
protégés ne seraient pas à même dans de nombreux cas de comprendre et de s’approprier le
document.
Les inspecteurs des DDCS venant à constater ces défaillances ne formulent pas eux-
mêmes de recommandations ou d’injonctions tendant à faire établir des DIPM. Ils interrogent
rarement les mandataires sur l’actualisation du document et n’examinent pas les méthodes
d’évaluation des besoins du majeur. Ces défaillances constituent pourtant une réelle zone de
risque pour ses droits. Elles ne sont pas connues des juges.
Ainsi, de manière générale, les DIPM sont des « coquilles vides » s’agissant en
particulier de la définition du « projet de vie » du majeur et leur appropriation par les services
tutélaires est très insuffisante. Il n’est pas aujourd’hui prévu qu’ils soient transmis au juge, ce
qui prive ce dernier d’informations très utiles lors de l’examen de requêtes portant sur la vie
du majeur.
2 -
Le déroulement de la mesure
Comme c’est le cas pour l’ouverture des mesures, aucun document de niveau national
ne définit précisément les tâches et fonctions du mandataire. Cela contribue à expliquer
pourquoi la gestion des mesures paraît souvent défaillante dans plusieurs compartiments de la
vie du majeur : ses rencontres avec son mandataire ; la gestion de son budget et le compte
rendu qui en est fait ; la tenue de ses comptes bancaires et de son épargne ; la gestion de son
logement et de son patrimoine immobilier.
a)
Les rencontres du mandataire avec le majeur
Le code de l’action sociale et des familles prévoit que le DIPM comporte notamment
une description des modalités concrètes d’accueil de la personne protégée par le service et des
conditions dans lesquels ont lieu les échanges entre le service et la personne protégée. Hormis
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66
quelques recommandations de l’ANESM
50
, le cadrage des relations entre le mandataire et le
majeur est inexistant.
Ces rencontres peuvent être difficiles car les majeurs protégés sont parfois confrontées à
des problèmes de mobilité, de repérage dans le temps et sont plus ou moins en capacité
d’écoute. Certains sollicitent de façon récurrente leur mandataire alors que d’autres sont
distants. En outre, ils ont besoin d’espaces confidentiels et de temps pour s’exprimer.
Le contrôle de la Cour a révélé que le nombre de contacts entre le mandataire et ses
majeurs protégés était souvent insuffisant. Cela est d’autant plus regrettable que, dans les cas
examinés par la Cour, la majorité des contacts procède de l’initiative du majeur. Les
représentants des mandataires font aussi valoir que les majeurs eux-mêmes peuvent ne pas
souhaiter de trop fréquents contacts et qu’il convient de respecter leur désir d’autonomie.
Quelles que soient les spécificités de chaque situation, que le mandataire apprécie, il importe
que les contacts laissent une trace documentée. En outre, leur nombre et leur rythme sont très
disparates, de plusieurs fois par mois à une fois par an.
b)
Le repérage de situations de maltraitance
Il est difficile d’établir la capacité des mandataires à détecter une situation de
maltraitance. Toutefois peu d’entre eux s’avèrent effectuer des visites inopinées aux majeurs
hébergés en établissement.
Les services tutélaires se sont rarement dotés d’une procédure de gestion des plaintes et
signalements ; quel que soit le statut du mandataire, les inspections départementales font de
fréquents rappels de la procédure et des autorités à alerter en cas de faits constatés. Ce
domaine nécessite tant un renforcement de la formation des mandataires que l’élaboration et
la formalisation d’une procédure de gestion et d’un suivi plus attentif de la tutelle.
c)
La gestion du budget du majeur
La principale activité du mandataire consiste à gérer les ressources et les dépenses du
majeur.
Les recettes
Selon les situations, la principale ressource récurrente du majeur peut être un salaire,
une allocation chômage, une pension de retraite ou d’invalidité, une allocation sociale
51
. La
tâche première du mandataire consiste alors à vérifier que le majeur perçoit effectivement et
rapidement ses ressources. Or, l’enquête de la Cour a révélé plusieurs cas où des demandes
d’ouverture de droits ont été faites avec retard, privant ainsi les majeurs de ressources.
Si la généralisation des virements bancaires a beaucoup simplifié cette tâche, elle est
loin d’être toujours correctement effectuée. Une fois la démarche initiale entreprise, la
perception de l’allocation est généralement automatique (virement permanent), mais nombre
50
Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux.
51
Comme il a été évoqué précédemment (cf. p. 17), il n’existe pas de données globales sur les revenus et le
patrimoine des majeurs protégé.
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UNE MISE EN OEUVRE DÉFAILLANTE
67
de services tutélaires n’ont pas établi d’alerte informatique prévenant de la baisse des
ressources d’un majeur ou du retard des versements.
De manière analogue, des négligences ont aussi été constatées dans les demandes de
remboursement de dépenses de santé.
En application du principe selon lequel «
les fruits, produits et plus-values générés par
les fonds et les valeurs appartenant à la personne protégée lui reviennent exclusivement
»
52
,
le code civil prévoit qu’en cas de curatelle renforcée le curateur «
dépose l’excédent sur un
compte laissé à la disposition de l’intéressé ou le verse entre ses mains
»
53
. Ces dispositions
ne sont commentées ni par la circulaire de la Chancellerie de 2009, ni par la DGCS, ni par les
fédérations de services. En pratique, elles imposent au curateur, non seulement de virer les
intérêts des comptes de placement du majeur sous curatelle renforcée sur son compte
personnel, mais encore de s’assurer qu’une partie au moins du reliquat de son compte de
fonctionnement lui est également viré sur son compte personnel.
La Cour a relevé de nombreux cas dans lesquels ces virements au profit des majeurs en
curatelle renforcée n’étaient pas réalisés, ni pour les intérêts des placements ni pour une partie
de l’épargne qui s’accumule sur le compte de fonctionnement ; en outre, l’excédent constaté
sur le compte est rarement remis à l’intéressé. Par ailleurs, les mandataires qui satisfont à cette
obligation ne le retracent pas nécessairement.
Les dépenses
Les dépenses du majeur peuvent être récurrentes : loyer, frais d’hébergement ou de
séjour, impôts, primes d’assurance ou de mutuelle, participation au financement de la mesure
etc. ; elles peuvent aussi être fréquentes (déplacements) ou occasionnelles : dépenses de santé,
vacances, travaux, dons, consultation d’experts ou d’avocats. La plupart des dépenses sont
réglées par virement.
Le contrôle de la Cour a mis en évidence plusieurs cas de factures impayées ou payées
avec retard pour des charges diverses : dettes fiscales et impôts, loyers, primes d’assurances,
EDF, abonnements divers.
Certains types de dépenses appellent de la part du mandataire et de l’inspecteur de la
direction départementale de la cohésion sociale une vigilance particulière pour éviter les abus
par des fournisseurs indélicats, avec le risque de complicité avec le mandataire. Parmi les
postes les plus sensibles figurent les dons, notamment à la famille, les dépenses d’aide à
domicile, les travaux chez la personne protégée, les dépenses liées aux vacances, en
particulier les « séjours adaptés » souvent suggérés par le « foyer de vie » du majeur.
De manière générale, les dépenses effectuées pour le compte du majeur protégé font
l’objet d’un contrôle périodique, ou même aléatoire, très réduit de la part des structures qui
emploient les mandataires.
52
Code civil, art. 427.
53
Code civil, art. 472 : «
(…) le curateur perçoit seul les revenus de la personne en curatelle sur un compte
ouvert au nom de cette dernière. Il assure lui-même le règlement des dépenses auprès des tiers et dépose
l’excédent sur un compte laissé à la disposition de l’intéressé ou le verse entre ses mains
».
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68
d)
L’établissement du compte de gestion
Le code civil dispose que le tuteur ou le curateur d’une curatelle renforcée établit
chaque année un compte de sa gestion auquel sont annexées toutes les pièces justificatives
utiles
54
. À cette fin, il demande aux établissements auprès desquels un ou plusieurs comptes
sont ouverts au nom de la personne protégée un relevé annuel de ceux-ci, sans que puisse lui
être opposé le secret professionnel ou le secret bancaire. Le tuteur ou le curateur est tenu
d’assurer la confidentialité du compte de gestion.
Il le soumet annuellement, accompagné des pièces justificatives, en vue de sa
vérification, au greffier en chef du tribunal d’instance. S’il refuse d’approuver le compte, le
greffier en chef dresse un rapport des difficultés rencontrées qu’il transmet au juge. Celui-ci
statue sur la conformité du compte
55
.
Dans son principe, le compte de gestion est une sorte de mise à jour de l’inventaire ; il
est aussi l’outil qui permet de vérifier la qualité de la gestion du budget et des biens du majeur
par le mandataire.
À l’exception des commentaires de la loi de 2007 faits par la circulaire de 2009, le
ministère de la justice n’a apporté quasiment aucune précision, qu’il s’agisse de la date limite
d’envoi du compte, de son contenu, de sa présentation, de son examen par le greffier en chef,
ou des modalités de son approbation
56
. Les greffes et les mandataires se trouvent ainsi
démunis de directives.
Les comptes rendus établis par les mandataires sont de qualité variable : nombre d’entre
eux ne présentent pas la situation sociale et l’environnement de l’intéressé, n’ont pas de
tableau de synthèse des mouvements intervenus sur les comptes bancaires du majeur,
comportent des copies incomplètes des relevés du compte courant du majeur (« compte de
fonctionnement ») ou de ses autres comptes, ne font pas la synthèse annuelle des actifs du
majeur et de ses ressources et dépenses par grands postes, pourtant nécessaire pour vérifier
l’absence de disproportion manifeste dans les dépenses ; des items de dépenses sont très
globaux.
Beaucoup de comptes rendus ne comportent pas les justificatifs des placements
financiers effectués ou la copie des ordonnances du juge qui les ont autorisés, la justification
du calcul de la participation financière du majeur, les justificatifs de ventes et successions, les
factures des principales dépenses, notamment des dépenses occasionnelles, nécessaires au
contrôle sur la dépense ; des soldes de début d’exercice sont omis.
54
Art. 472 et 510 du code civil.
55
La loi de 2007 a introduit des dispositions relatives à l’accès aux comptes du majeur, à leur vérification et
approbation, à leur dispense et aux conditions de conservation.
56
Le document établi par la DSJ et intitulé
Instructions pour les greffes
, daté de juin 2009, donne très peu de
précisions. Il n’indique pas les documents et les mentions qui doivent figurer dans le compte, ni l’étendue du
contrôle du greffier en chef. Il indique qu’il «
peut être souhaitable de faire coïncider l’année de gestion avec
l’année civile
» et précise que le greffier en chef «
décide si le compte est régulier, d’établir un certificat
d’approbation dont il donne connaissance au déposant
».
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69
Certains comportent des erreurs ou omissions de données chiffrées, notamment
l’omission de ressources du majeur, des erreurs de calcul de la rémunération du mandataire,
des imputations surprenantes.
De nombreux mandataires adressent tardivement les comptes rendus au greffe, voire ne
les produisent pas. Ceci conduit fréquemment le juge des tutelles à n’examiner des demandes
d’autorisations que lorsque le compte des années précédentes lui est transmis.
e)
Les comptes bancaires et les placements financiers de la personne protégée
Afin de mettre un terme définitif à la pratique des « comptes-pivots »
57
, le législateur de
2007 a institué le principe de la protection du compte bancaire du majeur. L’article 427 du
code civil prévoit que la personne chargée de la mesure de protection «
ne peut procéder ni à
la modification des comptes ou livrets ouverts au nom de la personne protégée, ni à
l’ouverture d’un autre compte ou livret auprès d’un établissement habilité à recevoir des
fonds publics
». Il s’agit en particulier, pour les mandataires, d’«
individualiser les comptes
des majeurs protégés et de maintenir les banques choisies par eux
».
La loi a en outre prévu que les comptes de gestion du patrimoine de la personne
protégée soient exclusivement ouverts, si le conseil de famille ou, à défaut, le juge l’estime
nécessaire compte tenu de la situation de celle-ci, auprès de la Caisse des dépôts et
consignations.
La circulaire de la Chancellerie de 2009 mentionnée précédemment précise toutefois
que la multiplication ou la dispersion des comptes entre plusieurs établissements «
peut être
source de coûts (frais de virements, frais de gestion ...) et de perte de temps et d’efficacité, qui
peuvent nuire économiquement aux intérêts du majeur, et peuvent justifier que le juge
autorise une certaine rationalisation de la situation bancaire
».
Les ministères de la justice et des affaires sociales et les fédérations de mandataires
n’ont pas autrement réglé, précisé ou éclairé la matière.
L’ouverture systématique de nouveaux comptes par les mandataires
La relation des services tutélaires avec les établissements bancaires et, de manière
générale, avec les interlocuteurs privés à but lucratif (assureurs, courtiers, agents immobiliers,
notaires etc.) auxquels elle est susceptible d’amener des clients est l’une des questions
déontologiquement les plus sensibles.
En réponse à la Cour, les mandataires ont exposé que le majeur restait libre du choix de
sa banque sous réserve d’une situation particulière et avec l’accord du juge.
La réalité est souvent différente : un grand nombre de mandataires ouvrent
systématiquement, avec l’autorisation du juge, un nouveau compte bancaire pour le majeur.
De surcroît, ils accordent ce faisant un quasi-monopole à un ou deux établissements bancaires.
Les mandataires motivent généralement ces partenariats privilégiés par la bonne connaissance
57
Au sens strict, un « compte-pivot » est un compte unique ouvert par le mandataire à son propre nom et qui
recueille toutes les revenus du majeur qu’il protège. Au sens large, il s’agit de tout compte appartenant au
mandataire et par lequel transite l’argent du protégé.
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70
qu’ont ces établissements de la population concernée, mais aussi le bénéfice du télétraitement
que les établissements leur accordent. Alors que celui-ci est aujourd’hui généralisé, cette
situation est problématique.
La mise à disposition d’argent liquide
La mise à disposition du majeur de son « argent de vie » est un aspect crucial de son
quotidien et l’un de ses espaces d’autonomie essentiels ; c’est par ailleurs un enjeu important
de sa relation à son mandataire. Les modalités pratiques de mise à disposition peuvent poser
problème pour les personnes protégées qui ont des difficultés pour se rendre aux distributeurs
bancaires ou qui ne savent pas utiliser les cartes bancaires.
Les sommes mises à disposition peuvent représenter une proportion élevée des dépenses
du majeur et constituer à ce titre une zone de risque importante (perte d’argent, vol, dépenses
inconsidérées, utilisation de bons d’achat avec identification de la personne, détournement par
le tuteur lui-même).
La gestion de l’argent de vie est examinée par moins de la moitié des rapports
d’inspection consultés par la Cour. Selon ces constats, il n’est pas rare qu’un même
mandataire ne s’adapte pas au niveau des dépenses de chacune des personnes dont il assure la
protection, mais applique une règle uniforme, par exemple l’utilisation d’une carte bancaire
ayant le même plafond hebdomadaire ou mensuel pour tous les majeurs protégés.
La gestion active des comptes
En vertu de l’article 450 du code civil, le mandataire «
ne peut refuser d’accomplir les
actes urgents que commande l’intérêt de la personne protégée, notamment les actes
conservatoires indispensables à la préservation de son patrimoine. Le tuteur répond des
dommages et intérêts qui pourraient résulter d’une mauvaise gestion
».
Or, plusieurs services mandataires ne disposent pas de procédures formalisées de
contrôle des comptes courants débiteurs, ce qui peut être considéré comme contraire au
principe précité. À l’inverse, il ressort du contrôle de la Cour que le compte de courant de
nombreux majeurs excédait 5 000 € — somme élevée au regard du budget moyen d’un
majeur. S’il est inévitable que quelques comptes soient très élevés
58
, un nombre aussi
important de comptes largement excédentaires traduit souvent un manque de diligence dans le
suivi, par les mandataires, des comptes des personnes protégées. Quelle qu’en soit la cause, il
s’agit d’une gestion peu respectueuse des intérêts patrimoniaux des majeurs.
Les placements financiers
La plupart des services tutélaires n’ont pas établi de procédure permettant une gestion
transparente et active des placements financiers ; peu fréquentes sont les véritables
commissions « de patrimoine » ou « de placement » qui se réunissent régulièrement. Le
mandataire est très souvent à l’initiative de la proposition de placement mais la personne
chargée d’opérer les arbitrages à proposer au juge est généralement le responsable du service
58
En cas de succession très récente par exemple.
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71
juridique ou du service comptable. En outre, la plupart des services tutélaires n’ont pas défini
par écrit leurs critères de choix.
Les organismes financiers consultés sont souvent très peu nombreux (deux ou trois) et
récurrents. Une fois leur proposition reçue, il est rare qu’elle fasse l’objet de négociation.
Pour les patrimoines élevés, demeurent très rares le recours des mandataires à des
« conseils en gestion de patrimoine » autres que des courtiers et la signature de « contrats de
gestion de patrimoine » avec un professionnel, pourtant expressément autorisés par la loi de
2007.
La Cour a également relevé de fréquents retards à saisir les tribunaux de demandes de
placement, voire des omissions de demandes.
f)
La gestion immobilière
La gestion du logement du majeur
La loi de 2007 a consacré la « protection renforcée » du logement, qui a «
toujours été
considéré comme un point d’ancrage du majeur protégé dans la société
»
59
: le majeur
« choisit librement le lieu de sa résidence ». Le code civil consacre le principe de la
préservation de sa résidence principale et de sa résidence secondaire éventuelle, ainsi que des
meubles les garnissant : les organes chargés de la protection doivent agir de telle sorte que la
personne protégée puisse les conserver le plus longtemps possible, que ce soit au regard de
son état de santé, de ses besoins et de ses possibilités matérielles.
Pour nombre de majeurs, leur logement, outre son aspect psycho-affectif, constitue de
loin leur principal actif ; on ne dispose toutefois pas de données statistiques globales sur ce
point
60
. Il n’a pas davantage été établi de diagnostic national ni local de l’état du parc de
logement des majeurs.
De même, aucune des fédérations tutélaires n’a établi de document retraçant les règles
et bonnes pratiques à appliquer en la matière, qu’il s’agisse du recensement des biens et de
leur évaluation, ou qu’il s’agisse de la connaissance de l’état du bien, de son entretien, de la
nécessité de réaliser des travaux, voire, le cas échéant, de sa gestion locative ou de sa cession.
Les mandataires parviennent dans l’ensemble semble-t-il, mais malaisément, à recenser
les biens immobiliers des majeurs. En revanche, hormis lors de projets de cession, ceux-ci
font peu souvent l’objet d’une évaluation, ce qui rend malaisée une gestion active ; ce constat
apparait s’appliquer à la plupart des services tutélaires.
Lorsque des estimations sont effectuées, elles le sont souvent par des agences
immobilières dont le choix ne répond pas à une procédure déterminée mais dépend largement
des préférences personnelles du mandataire. Les estimations faites par les agences sont le plus
59
Selon les termes de la circulaire d’application du 9 février 2009.
60
Selon « l’observatoire national des majeurs protégés » de l’UNAF, 12 % des majeurs des UDAF qui ont
répondu à son enquête étaient, en 2014, propriétaires de leur logement. Ce pourcentage ne semble toutefois pas
significatif de l’ensemble de la population des majeurs.
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souvent réalisées gratuitement et constituent des actes commerciaux ; elles ne sont dès lors
pas opposables.
La connaissance, le suivi et l’entretien de l’état des biens, la réalisation des travaux
Le plus souvent, il n’existe pas de procédures formalisées de suivi par le mandataire de
l’état du patrimoine du majeur, que celui-ci l’occupe ou non. Dans les faits, le mandataire agit
très souvent au coup par coup, au gré de sa diligence et de manière très empirique. Le choix
des professionnels qui effectuent les travaux fait rarement suite à une réflexion de la part du
mandataire.
La Cour a constaté à cet égard de fréquentes difficultés dans le suivi des biens
immobiliers : manque d’intérêt et négligence par le mandataire, en particulier pour les biens
inoccupés, qui peuvent être laissés à l’abandon.
La gestion locative des biens
En vertu du code civil, les biens immobiliers et les meubles du majeur ne peuvent être
loués ; ils ne peuvent faire l’objet que de conventions de jouissance précaire devant cesser dès
le retour de la personne chez elle. Lorsqu’il s’avère nécessaire de résilier un bail, qu’il
s’agisse de la résidence principale ou secondaire, l’autorisation du juge est nécessaire.
L’interdiction de mettre à bail un bien se comprend bien quand l’hypothèse du retour du
majeur chez lui est plausible ; en cas inverse elle fait obstacle au bénéfice du loyer pourtant
souvent nécessaire pour financer le séjour en maison de retraite. Dans les faits, il est fréquent
que le bien soit mis en location avec l’accord du juge.
Par ailleurs, il n’est pas rare que la mise en location d’un bien soit effectuée en direct
par le mandataire et non par un professionnel de la gestion locative — ce qui permettrait
pourtant de dégager la responsabilité du service tutélaire en cas de problème de gestion —, et
que les agences immobilières partenaires ne soient pas répertoriées. Lorsqu’elles le sont et
qu’il y est fait recours
,
leur sélection ne fait pas l’objet d’une mise en concurrence.
Des cas de non-exécution ou d’exécution tardive d’ordonnances de résiliation du bail
d’un majeur locataire ont été relevés, qui obèrent significativement ses ressources alors qu’il
peut devoir financer son accueil en maison de retraite.
La cession de biens immobiliers
La faculté de disposer des biens immobiliers d’une personne protégée est, en principe,
rigoureusement encadrée. L’autorisation préalable du juge est nécessaire. Mais en amont et en
aval de la décision du juge, la Cour a mis en évidence les anomalies suivantes :
alors que les cessions immobilières sont des opérations lourdes et sensibles, il n’existe pas
de guide précis encadrant leur mise en oeuvre ni d’organisation interne visant à en limiter les
risques grâce à un partage des responsabilités et des contrôles ;
la justification des ventes n’est pas toujours établie au regard des besoins du majeur
protégé ;
les demandes d’autorisation de mise en vente au juge sont tardives. Certains juges des
tutelles répondent parfois avec retard aux saisines ;
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73
les modalités de choix des intermédiaires peuvent être opaques ;
les évaluations ou les prix de cession peuvent être à des niveaux faibles par rapport aux prix
du marché ;
les ventes peuvent être conclues rapidement après la mise en vente ce qui n’assure pas les
meilleurs prix pour les majeurs ;
les compromis de vente sont souvent absents des dossiers.
De manière générale, la Cour a constaté qu’il s’agit d’une des zones de risque les plus
importantes pour laquelle l’attention et la coordination de l’ensemble des acteurs doivent être
renforcées.
B -
Un contrôle des mesures de protection très insuffisant
Non seulement la gestion des mesures est grevée de nombreux dysfonctionnements,
mais le contrôle de cette gestion est problématique, que ce soit au plan juridictionnel ou au
plan administratif.
1 -
Le contrôle juridictionnel
a)
Le contrôle par le juge des tutelles
Le code civil prévoit que le juge des tutelles exerce une surveillance générale des
mesures de protection dans son ressort
61
. Le contrôle des comptes effectué par les greffes
l’éclaire dans cette tâche. Il peut en outre visiter ou faire visiter les personnes protégées et
celles qui font l’objet d’une demande de protection, quelle que soit la mesure prononcée ou
sollicitée. Les personnes chargées de la protection sont tenues de déférer à sa convocation et
de lui communiquer toute information requise. Le juge peut prononcer des injonctions contre
les personnes chargées de la protection
62
et condamner à l’amende civile celles qui n’y ont pas
déféré
63
; il peut les dessaisir de leur mission en cas de manquement caractérisé dans
l’exercice de celle-ci, après les avoir entendues ou appelées. Il peut aussi demander au
procureur de la République de solliciter la radiation d’un mandataire judiciaire à la protection
des majeurs de la liste des mandataires.
Le ministère de la justice ne dispose d’aucune donnée statistique sur l’application de ces
articles du code civil. Dans les faits, il arrive parfois que le juge se transporte au domicile
d’un majeur, mais il ne s’agit pas d’un contrôle de la mesure. En réalité, la Cour a constaté
que ces articles ne sont pas ou quasiment pas appliqués.
61
Art. 416.
62
Art. 417.
63
L’amende ne peut excéder 3 000 € (art. 1216 du code de procédure civile).
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74
b)
Le contrôle par le procureur de la République
À l’instar du juge des tutelles, le procureur dispose d’un pouvoir de surveillance
générale. Il peut notamment visiter la personne vulnérable. Les personnes chargées de la
protection sont tenues de déférer à sa convocation et de lui communiquer toute information
requise. Il dispose de la surveillance pénale de la profession de mandataire. Il peut solliciter
du préfet la radiation d’un mandataire de la liste des MJPM.
Le ministère ne dispose pas non plus de données statistiques sur le contrôle par le
procureur. Dans les faits, il ressort des entretiens avec l’administration centrale et avec les
juridictions que ce contrôle est inexistant.
2 -
Le contrôle administratif
En vertu de la loi de 2007, le préfet de département possède une compétence de contrôle
de l’activité des mandataires
64
, dont l’articulation avec le pouvoir de surveillance générale
confié au juge des tutelles et au procureur n’est pas réglée par les textes.
a)
L’autorisation et l’agrément préalables
La DDCS exerce un contrôle
a priori
lorsqu’elle instruit les demandes d’autorisation
présentés par les gestionnaires de services tutélaires, les demandes d’agrément des
mandataires individuels et les déclarations de désignation de préposés par les établissements
de santé (unités de soins de longue durée et services de psychiatrie) et les établissements
médico-sociaux accueillant des personnes âgées ou des adultes handicapés.
La DDCS doit tenir compte des besoins définis par le schéma régional de la protection
juridique des majeurs arrêté par le préfet de région et élaboré par la direction régionale en
charge de la cohésion sociale (cf.
infra
, p. 84).
b)
L’information du préfet sur les recrutements et les contrôles
La loi de 2007 prévoit que les services tutélaires informent le préfet des méthodes de
recrutement suivies et des règles internes qu’ils se sont fixé pour le contrôle de leurs agents
dans l’exercice de leur mission.
La plupart des services n’appliquent pas cette obligation, qui ne leur est d’ailleurs pas
rappelée par les directions départementales de la cohésion sociale.
c)
Le « programme national d’inspection-contrôle »
Le contrôle de l’activité des mandataires judiciaires figure depuis 2013 parmi les
« orientations nationales prioritaires » de l’inspection-contrôle dans le champ de la cohésion
sociale. La DGCS a lancé un programme pluriannuel d’inspection (2013–2017) élaboré et
piloté au niveau régional par les DRJSCS et réalisé par les directions départementales.
64
Art. L. 472-10 du CASF.
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UNE MISE EN OEUVRE DÉFAILLANTE
75
Dans les faits, une enquête est généralement conduite par un inspecteur des affaires
sanitaires et sociales de la DDCS concernée, parfois appuyé par un inspecteur de la DRJSCS
et assisté d’un conseiller technique en travail social ; elle dure en général entre 3 et 5 jours.
Ces inspections visent notamment à s’assurer du respect par les mandataires des
nouvelles exigences prévues par la loi de 2007 (individualisation de la prise en charge,
information, recueil du consentement, conservation du cadre de vie de la personne), à repérer
les risques en matière de santé, de sécurité, ou de bien-être physique ou moral, à prévenir les
risques de maltraitance.
Les lacunes dans la méthodologie de contrôle du ministère des affaires sociales
Le contrôle administratif de l’activité des mandataires est encadré par des guides de contrôle
rédigés par le ministère des affaires sociales à l’intention de ses inspecteurs départementaux. Au
moment de l’enquête de la Cour, seul existait le guide de contrôle des services tutélaires
65
; celui
destiné à encadrer le contrôle des mandataires individuels et préposés était encore en cours de
préparation. Le guide de contrôle des services tutélaires, est organisé autour de quatre axes :
l’installation et l’environnement du mandataire, son fonctionnement, la prise en charge, proprement
dite et les différentes étapes de la prise en charge, et la maîtrise des risques institutionnels. Le
ministère considère ainsi que ces inspections doivent porter sur l’organisation du service tutélaire et
les droits majeurs, mais pas sur la gestion de leurs biens. Le code de l’action sociale et des familles
(art. L. 472-10) fonde la compétence des inspections sur l’« activité » des mandataires, terme
imprécis qui autorise plusieurs interprétations.
Au regard du contrôle de l’activité, plusieurs autres sujets paraissent manquer dans le guide
du ministère :
-
le contexte (la population protégée, les contrôles précédents) et l’environnement des services
tutélaires, notamment leur environnement institutionnel. En particulier, le guide ne prévoit pas de
consultation systématique du greffe du tribunal d’instance, pourtant chargé du contrôle annuel du
compte de gestion et ne mentionne pas davantage le conseil départemental, la contribution au
schéma régional, les coopérations avec d’autres services ;
-
le personnel et les relations humaines ;
-
les contacts avec les majeurs (les appels téléphoniques, les visites sur place) ;
-
le contrôle interne ;
-
le traitement des questions déontologiques.
Enfin, les mandataires sont inquiets de ce que ces contrôles administratifs puissent
s’immiscer dans la gestion des mandats et interférer avec le pouvoir de surveillance judiciaire
auquel ils sont soumis. Ils déplorent en outre ne pas avoir connaissance du champ de contrôle des
inspecteurs départementaux, ce qui est problématique au regard du respect des droits des contrôlés.
Le ministère des affaires sociales a indiqué à la Cour que des travaux sont en cours pour
compléter cette méthodologie (analyse des risques, encadrement des contrôles).
65
Quelques directions régionales ont elles aussi établi un guide de contrôle, telle la direction régionale d’Île-de-
France.
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76
Le programme national s’est donné pour objectif le contrôle de l’ensemble des
mandataires professionnels, soit les 351 services tutélaires recensés en 2013, les 1 697
mandataires individuels et les 674 préposés d’établissement, pour la fin de l’année 2017, en
inspectant en priorité les services (contrôles à effectuer avant 2015 sauf pour les 10
départements comptant plus de 5 services), en tenant compte de la situation locale et des
moyens disponibles
66
.
Le bilan statistique est le suivant : pour 2013, la DGCS a dénombré 42 services
contrôlés pour un objectif de 62 services, 58 mandataires individuels sur un objectif de 102,
aucun contrôle de préposé (8 étaient prévus), soit 104 contrôles sur 172 contrôles prévus
(60 %) et sur 2 722 organismes au total (4 %). Ces contrôles ont débouché sur 26 lettres
d’observation, soit 25 % des mandataires contrôlés, 8 mises en demeure, un retrait
d’habilitation définitive et deux saisines du parquet.
Le bilan qualitatif de la campagne d’inspection de 2013 se borne à poser les questions
de la vérification par les directions départementales de la cohésion sociale de l’application des
injonctions et recommandations, d’une part, de la suite qui sera donnée par la DGCS au
programme national après 2017, de l’autre.
Le dernier bilan national disponible, celui de 2014, donne quelques informations sur les
suites données aux inspections. Les suites ont été à 98 % administratives, les suites judiciaires
représentant 2 %. Les suites administratives étaient en majorité des lettres d’observations.
d)
Analyse des rapports d’inspection
La Cour a analysé 30 rapports d’inspection
67
qui ont surtout examiné l’organisation du
mandataire et ses relations avec les majeurs (accueil physique, visites à domicile, gestion des
absences et des urgences, participation des majeurs au fonctionnement du service) ; la prise en
compte des besoins des majeurs, les risques de maltraitance ont été peu évalués, la gestion du
budget et des biens des majeurs ont dans l’ensemble été très peu contrôlées. Les rapports
relatifs aux mandataires individuels et préposés ont pâti de l’absence de guide de contrôle et
sont généralement peu consistants.
La Cour a toutefois constaté une certaine amélioration de la qualité des contrôles entre
2013 et 2015, s’agissant de leur traçabilité ainsi que de la formalisation des préconisations et
injonctions.
3 -
L’examen du compte de gestion par les tribunaux d’instance
L’occasion la plus fréquente de contrôle des mesures est la vérification annuelle des
comptes de gestion dont doit s’acquitter le greffier en chef pour chaque mesure.
66
S’agissant des 35 départements qui disposent de plus de 20 mandataires individuels et des 5 départements
comptant plus de 15 préposés d’établissement, les DDCS sont autorisées à n’en contrôler qu’une partie.
67
Soit l’inspection de 13 services, 13 mandataires individuels et 4 préposés, couvrant les années 2013 (7), 2014
(6) et 2015 (17). Cinq de ces contrôles ont associé la CAF et/ou la DDFIP ; 8 de ces rapports ont comporté un
entretien avec un ou plusieurs majeurs protégés.
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77
Aucun texte de niveau national ou local ne définit ni même ne mentionne ce qui pourrait
tenir lieu de « politique de vérification » des comptes
68
. De fait, les greffes n’utilisent pas de
méthodologie rigoureuse de contrôle et les modes opératoires peuvent varier au sein d’un
tribunal. Quelques greffiers en chef examinent s’il existe des dépenses « manifestement
disproportionnées » et si les pièces justificatives sont transmises, mais la plupart se contentent
de vérifier l’évolution du solde du ou des comptes bancaires et l’absence de solde négatif.
Dans ces conditions, l’approbation du compte n’a guère de portée.
Le temps passé par les greffes au contrôle des comptes est lui aussi des plus variables,
certains n’y consacrant que quelques quarts d’heure par mois. Pour mesurer l’activité réelle de
contrôle des greffes, la Cour n’a pu obtenir de statistique précise ni du ministère de la justice
ni des greffes rencontrés. De rares greffes tiennent statistique des rapports de difficultés. Les
textes ne précisent pas la forme de l’approbation des comptes ; au demeurant il est fréquent
que les comptes rendus soient considérés par le greffe comme approuvés mais n’en
comportent pas la mention. D’autres comportent une simple mention, parfois manuscrite.
La plupart des tribunaux ne communiquent pas leur décision aux mandataires, ce qui est
contestable à plusieurs égards : manque d’information du mandataire et du majeur sur
l’opinion du tribunal ; risque de maintien de la responsabilité du mandataire. Certains
tribunaux ne communiquent de document d’approbation qu’à la demande expresse du
mandataire. Quelques tribunaux adressent un document d’approbation.
En conclusion, exception faite de quelques greffes, la procédure d’examen des comptes
rendus est largement inopérante. Il s’agit d’une situation alarmante et gravement préjudiciable
aux personnes protégées comme aux mandataires.
Quelques données statistiques sur le contrôle des comptes
Au tribunal d’instance de Sarrebourg, sur un total de 832 mesures à la fin 2014, 773 comptes
étaient pré-vérifiés et transmis au greffier en chef au 6 juillet 2016 (93 %), 767 étaient approuvés
(92 %), 6 ont donné lieu à un rapport de difficultés (1 %).
À Lille, en mars 2016, sur 9 800 mesures « environ », 927 comptes de 2014 auraient fait
l’objet d’une pré-vérification (9 %) ; 501 de ces comptes auraient été transmis au greffier en chef
pour approbation ; 197 comptes auraient été approuvés (2 % des mesures).
À Metz, sur un effectif total de mesures à gérer au 31 décembre 2014 égal à 4 473, le nombre
de comptes de gestion « pré-vérifiés » était de 532 au 5 juillet 2016, soit 12 % du total des mesures ;
334 comptes avaient été approuvés (7 %) et 163 comptes étaient « en attente d’approbation » ; 35
comptes ont donné lieu à un « rapport de difficulté ». Au 15 février 2016, 13 567 comptes de 2007 à
2014 n’étaient pas encore approuvés ; une partie non déterminée de ces comptes n’avait pas été
déposée au greffe.
Le tribunal d’instance d’Orléans comptait 3 511 mesures à la fin 2014 ; au début juillet 2016,
50 de ces comptes avaient été pré-vérifiés, dont 49 avaient été approuvés, soit 1 % des mesures.
68
Le traité pratique précité se borne à noter qu’en cas de doute du greffier en chef, la procédure de saisine, par
ses soins, du juge des tutelles pour avis «
constitue en réalité un outil précieux pour l’élaboration et la mise en
place d’une politique de vérification des comptes de gestion
».
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COUR DES COMPTES
78
La situation est moins imputable à la faiblesse des effectifs des greffes qu’à leurs
compétences professionnelles inadaptées. Le fait que les comptes soient contrôlés par des
collaborateurs du juge peut améliorer utilement sa connaissance des dossiers et éclaire
certainement les décisions qu’il est amené à prendre. Mais le contrôle des comptes est une
compétence particulière que ne détiennent pas les greffes des tribunaux d’instance,
contrairement à ceux des tribunaux de commerce pour les comptes des sociétés.
Au demeurant, on peut s’étonner de ce que la loi ait étendu la compétence des
juridictions civiles jusqu’au contrôle de comptes. Le ministère de la justice a envisagé de
transférer cette compétence à des agents du ministère des finances, mais ce dernier a refusé un
tel transfert. La proposition de confier cette mission à l’ancien Trésor public ne paraît pas
opérante, leurs agents étant avant tout mobilisés par leurs activités au titre de la comptabilité
publique. Les fonctionnaires du fisc pratiquent davantage la comptabilité privée, mais leur
attribuer le contrôle des comptes des majeurs en sus de leurs attributions de contrôle fiscal est
problématique au regard des libertés fondamentales des majeurs protégés. À défaut de
solution interne à l’administration, seuls des professionnels du chiffre apparaissent pouvoir
prendre en charge le contrôle des comptes.
Par ailleurs, les insuffisances constatées dans l’établissement et la transmission des
inventaires par les mandataires conduit également à proposer de transférer cette responsabilité
à des professionnels du chiffre (p. ex. commissaires-priseurs judiciaires pour le patrimoine
mobilier ; notaires pour le patrimoine immobilier). Il leur reviendrait aussi de vérifier ces
inventaires, sous le contrôle du juge, ce qui n’est pas prévu par la loi mais que la Cour appelle
de ses voeux (cf.
supra
, p. 62).
Ces choix contribueraient à sécuriser la situation des majeurs et servirait l’objectif de
« déjudiciarisation » du dispositif.
Dans cette perspective, la Chancellerie a d’ailleurs obtenu d’inscrire au projet de loi de
finances pour 2017 des crédits à hauteur de 5 M€ pour expérimenter une délégation du
contrôle des comptes des majeurs à des professionnels du chiffre. Elle a estimé qu’en régime
de croisière une délégation coûterait 37 M€ par an. Cette dépense est à mettre en regard du
coût pour l’État du recrutement de fonctionnaires capables d’assumer cette tâche. Ce coût
pourrait être financé par le développement des tutelles familiales, qui génère des économies
importantes pour l’État ; comme mentionné précédemment (cf. p. 43), une augmentation de la
part des tutelles familiales de 46 % à 50 % permettrait d’économiser 32 M€.
L’estimation de la Chancellerie repose sur deux hypothèses :
soit un transfert de l’ensemble des contrôles vers le secteur privé, sur la base d’un tarif de
45 € et de 820 000 dossiers (dossiers de tutelle des majeurs et des mineurs) ;
soit un transfert des contrôles concernant uniquement les dossiers complexes, sur la base
d’un tarif plus attractif de 150 € et d’une estimation de 30 % des dossiers.
La sélectivité des dossiers peut apparaître contradictoire avec la garantie d’égalité
devant la loi des majeurs protégés, mais celle-ci n’est pas assurée aujourd’hui. En outre, un
contrôle des comptes préalablement à leur dépôt au greffe, et ce, pour tous les majeurs,
apparaît la solution la meilleure, car elle ne ferait pas reposer sur les greffes la sélection des
dossiers à contrôler, les recentrerait sur des tâches classiques de greffe et permettrait d’alléger
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UNE MISE EN OEUVRE DÉFAILLANTE
79
leur régime actuel de responsabilité. Le juge conserverait en toute hypothèse un pouvoir de
contrôle en dernier ressort.
L’expérimentation menée par la Chancellerie devra permettre de préciser les modalités
de cette externalisation.
___________________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________________
La réforme de 2007 visait des objectifs ambitieux ; plusieurs ont été déçus.
Certes, de nombreux droits nouveaux ont été acquis. Même si leur mise en oeuvre n’est
pas toujours vérifiable, ils représentent des progrès indéniables pour une meilleure protection
de la personne des majeurs. Mais la « déjudiciarisation » du régime de protection des
majeurs qui devait se traduire par un ralentissement de la croissance du nombre de mesures
nouvelles a échoué : le rythme annuel d’ouverture des tutelles et curatelles s’est accéléré
depuis l’entrée en vigueur de la loi. En outre, les mesures alternatives aux mesures de
protection juridique, et notamment l’accompagnement social personnalisé assuré par les
conseils départementaux, est loin d’avoir rencontré le succès escompté.
En outre, la prise en charge financière par la collectivité des mesures de protection
juridique n’a pas été modérée. Depuis 2008, le système a coûté chaque année en moyenne
6 % plus cher à l’État en raison, à part à peu près égale, de la hausse du nombre de mesures
et de l’augmentation de leur coût moyen.
Enfin et surtout, la gestion des mesures de protection par les mandataires
professionnels et le contrôle de cette gestion s’avèrent particulièrement défaillantes dans
l’ensemble, ce qui est une atteinte aux droits des majeurs que la loi de 2007 a entendu
renforcer.
Dans ces conditions, la Cour formule les recommandations suivantes :
(Affaires sociales) : amplifier les dispositifs de soutien aux tuteurs familiaux ;
(Justice, Affaires sociales) : normaliser les modalités d’établissement, de transmission et
de contrôle des documents prévus par le code civil pour la protection de la personne et
des biens des majeurs ;
(Justice) : confier à des professionnels du chiffre, sous la surveillance du juge et à des
tarifs plafonnés, l’établissement et le contrôle des inventaires et des comptes des majeurs
dont la situation financière est complexe ou présente des risques.
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Chapitre III
Un pilotage et un contrôle à structurer
Contrairement à la protection judiciaire de la jeunesse qui, de longue date, s’est
structurée en une politique publique déclinée par des institutions de natures diverses,
judiciaires et extrajudiciaires, qui savent se coordonner entre elles, la protection des majeurs
reste l’affaire de la justice qui dialogue peu avec les autres acteurs de ce domaine. Elle n’est
pas structurée comme une politique publique alors qu’elle concerne 700 000 personnes et leur
famille et se trouve à la croisée d’autres politiques sociales.
I -
Un pilotage interministériel absent
Alors que plusieurs administrations sont concernées par la protection juridique des
majeurs, le pilotage d’ensemble fait défaut.
A -
Une coordination interministérielle inexistante
Non seulement, c’est une politique publique sans chef de file, mais encore les
différentes parties prenantes se coordonnent peu voire pas entre elles.
1 -
L’absence d’un chef de file
Parce qu’elle demeure principalement un régime juridique, la protection des majeurs est
parfois considérée comme étant pilotée par la direction des affaires civiles et du sceau
(DACS) du ministère de la justice. En réalité, cette direction ne joue pas un rôle de pilotage :
sa mission consiste à préparer les textes législatifs et réglementaires formant le régime de
protection juridique des majeurs. La tâche incombe du reste à un seul bureau de la DACS qui
ne traite pas seulement de ce sujet, mais plus largement du droit des personnes et de la
famille.
Par comparaison, la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) occupe une direction
entière du ministère de la justice. Cette analogie a ses limites, car la PJJ est plus vaste que la
protection juridique des majeurs et repose sur une organisation juridictionnelle plus spécifique
et plus lourde. Il n’en demeure pas moins que la différence de format des deux entités de la
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COUR DES COMPTES
82
Chancellerie témoigne des difficultés du ministère de la justice à aller au-delà de son rôle
actuel en matière de protection juridique des majeurs.
Au ministère des affaires sociales, la direction générale de la cohésion sociale conçoit
son rôle comme limité à la régulation de l’activité de mandataire professionnel, sans vocation
à piloter la protection juridique des majeurs dans son ensemble.
Une preuve de ce défaut de pilotage et d’« incarnation » est l’absence de portail national
ou de numéro vert ou de tout autre dispositif national d’information dédié à la protection
juridique des majeurs, sujet qui concerne pourtant une frange importante de la population
française. Cette lacune est d’autant plus préoccupante que l’entourage des majeurs à protéger
ignore souvent les options qui s’offrent à lui et les actions à engager.
2 -
Une collaboration entre les ministères de la justice et des affaires sociales réduite
S’il n’existe pas d’administration pilote en matière de protection juridique des majeurs,
il n’y a pas davantage de coordination entre les deux ministères compétents.
Cette situation est réelle au niveau central. Il existe certes un comité national de suivi de
la mise en oeuvre de la réforme qui associe les acteurs concernés
69
, mais son activité est des
plus réduites. Il se limite au suivi du dispositif financé sur fonds publics, grâce aux données
de la DGCS, et n’intervient pas dans le pilotage du dispositif de protection. Il n’existe pas
d’autre coordination entre les deux ministères.
Au plan local, le dialogue repose sur des initiatives personnelles et prend des formes
variées. Dans le Nord–Pas-de-Calais par exemple, sous l’impulsion de la DRJSCS, la
coopération repose sur un système d’information partagé et sur un renforcement de la
connaissance des populations protégées. Dans les Côtes-d’Armor, elle est centrée sur
l’inspection contrôle et l’agrément des mandataires, qui associent étroitement les juges des
tutelles.
3 -
Un manque de coordination au sein de chaque ministère
a)
Au sein de l’institution judiciaire
Il est certes banal de relever la disparité de jurisprudence qui peut exister entre
tribunaux, voire entre juges d’un même tribunal, disparité inhérente à l’indépendance du juge.
L’enquête de la Cour a néanmoins relevé que, dans le cadre de la justice tutélaire, cette
disparité était très peu régulée par l’appel, contrairement à d’autres domaines. En effet, les
personnes vulnérables, qui font l’objet des décisions de protection, sont rarement en mesure,
du fait de l’altération de leurs facultés, de former appel.
69
Il réunit les administrations centrales (direction des affaires civiles et du sceau (DACS), direction de la
sécurité sociale (DSS), direction générale de l’offre de soins (DGOS), direction de la recherche, des études, de
l’évaluation et des statistiques (DREES), direction générale des collectivités locales (DGCL), directions du
budget et de la comptabilité publique), l’assemblée des départements de France (ADF), les caisses nationales de
sécurité sociale, les fédérations représentant les mandataires judiciaires, ainsi que l’association nationale des
juges d’instance (ANJI).
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UN PILOTAGE ET UN CONTRÔLE À STRUCTURER
83
Par ailleurs, les magistrats coordonnateurs, prévus par le code l’organisation judiciaire,
n’ont pas d’activité visible en matière de PJM. C’est le cas notamment des magistrats
coordonnateurs de l’activité en droit de la famille et des personnes auprès du tribunal de
grande instance
70
, dont l’enquête de la Cour n’a pas permis d’appréhender l’activité. C’est le
cas également du magistrat coordonnateur qui peut être désigné par le Premier président de la
cour d’appel
71
afin notamment «
de coordonner certaines activités juridictionnelles dans le
ressort de sa cour d’appel
» et d’être «
l’interlocuteur des personnes, organismes et autorités
avec lesquels la cour, au titre de ces activités juridictionnelles, est en relation
».
Le magistrat délégué à la protection des majeurs institué dans chaque cour d’appel
72
n’exerce pas d’activité de coordination.
Le rôle des magistrats coordonnateurs est reconnu comme positif par les acteurs, en
particulier par les mandataires ; leur généralisation en matière de protection des majeurs est
souhaitable.
b)
Au sein des ministères des affaires sociales et de la santé
Il ressort de l’enquête que l’absence de dialogue entre la DGCS et la DGOS est
préjudiciable à un bon pilotage de la PJM, notamment en ce qui concerne l’activité des
mandataires dotés du statut de préposés d’établissement sanitaire ou médico-social. Les sujets
qui
appellent
une
coordination
sont
en
particulier
le
financement
des
préposés
d’établissement, affectés par la diminution de la dotation annuelle de fonctionnement (DAF)
des établissements, le respect de l’obligation de recrutement de préposés pour les
établissements sociaux et médico-sociaux disposant de plus de 80 lits d’hébergement, et
l’élargissement de cette obligation aux établissements publics de santé.
4 -
Une place très restreinte dans l’administration déconcentrée de l’État
Au sein des directions départementales de la cohésion sociale, la place de la protection
juridique des majeurs est réduite : l’inspecteur des affaires sanitaires et sociales chargé de
cette matière y consacre environ un mois par an en moyenne, soit 0,1 ETP. En outre, le temps
des agents de catégorie B et C consacré à cette mission est utilisé à des tâches de tarification
et de vérification de factures des mandataires individuels. Chaque mandataire individuel
adresse mensuellement à la DDCS une demande de paiement comportant les détails du
financement de plusieurs dizaines de mesures, indiquant pour chaque personne le montant de
ses ressources, classées par catégorie (allocation sociale, autre), le montant de sa participation
et la part qui revient à l’État. Ces états font l’objet de vérifications exhaustives et
chronophages en vue de la liquidation de la dépense de l’État. À l’inverse, les missions
importantes de contrôle de la formation des tuteurs au niveau régional, et d’agrément des
mandataires au niveau départemental, ne sont pas correctement exercées faute de temps
disponible. La mutualisation entre directions déconcentrées des tâches techniques comme la
70
Art. R. 213-9-1 du code de l’organisation judiciaire.
71
Art. R. 312-69-3 du code de l’organisation judiciaire.
72
Art. L. 312-6-1 du code de l’organisation judiciaire.
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COUR DES COMPTES
84
tarification des mandataires judiciaires à la protection des majeurs devrait permettre d’affecter
le temps ainsi dégagé à des tâches plus substantielles telles que l’agrément des mandataires, le
contrôle de leur formation et de leur activité, et le soutien aux dispositifs d’aide aux tuteurs
familiaux.
B -
Des instruments de pilotage sous-utilisés
Certains outils existent déjà pour mettre en oeuvre une politique publique de protection
juridique des majeurs, mais ils sont peu utilisés.
1 -
Des schémas régionaux peu opérationnels
Comme toute activité du champ sanitaire et médico-social, la protection juridique des
majeurs par des mandataires professionnels est soumise à un schéma régional d’organisation
sociale et médico-sociale
73
. Ce document, arrêté par le préfet de région, est opposable, dans le
cadre des procédures d’autorisation des services mandataires et d’agrément des mandataires
individuels. Il doit permettre d’apprécier les besoins de la population, de dresser le bilan de
l’offre existante et de déterminer les perspectives et les objectifs de développement, en
définissant des actions et des critères d’évaluation.
Chaque schéma régional doit aussi préciser «
le cadre de la coopération et de la
coordination entre les services mandataires et les autres établissements et services
». La
planification régionale pourrait ainsi être le support d’une collaboration non seulement entre
les services déconcentrés du ministère des affaires sociales et les juridictions, mais aussi entre
un plus grand nombre d’acteurs (conseils départementaux, services mandataires, mandataires
individuels, préposés d’établissement, représentants d’usagers, agence régionale de santé).
L’enquête de la Cour s’est déroulée au moment où la plupart des schémas régionaux de
deuxième génération, couvrant la période 2015–2020, étaient achevés ou en voie
d’achèvement, ce qui permet d’apprécier l’intérêt et les limites de la planification de l’activité
tutélaire. L’un des traits notables de l’analyse de ces schémas régionaux est que la
collaboration entre services à laquelle ils devraient donner lieu est le plus souvent limitée à
l’élaboration des documents initiaux. Elle ne s’est ni pérennisée ni institutionnalisée.
Il conviendra que l’attention portée à la coordination, telle qu’elle est exprimée dans le
texte des deuxièmes schémas 2015–2020, se traduise par un véritable pilotage conjoint.
73
Loi n
o
2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale, article L. 312-4 du CASF. Les
schémas régionaux des MJPM, prévus à l’article 312-5-2
o
du CASF traitent aussi des délégués aux prestations
familiales (DPF) institués par la loi n
o
2007-293 réformant la protection de l’enfance qui a remplacé la tutelle aux
prestations sociales enfants (TPSE) par la mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget familial (MJAGBF),
exercée par un professionnel désigné par le juge des enfants. La suppression du terme « tutelle » visait à lever
toute ambiguïté avec la tutelle des majeurs.
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UN PILOTAGE ET UN CONTRÔLE À STRUCTURER
85
2 -
Des relations très limitées entre l’État et les départements
Dans le domaine de la protection juridique des majeurs, les relations entre les
départements et l’État, qu’il s’agisse des DDCS ou des juridictions, sont très limitées. Cette
faiblesse est à la fois la cause et la conséquence de l’échec des nouvelles mesures de la loi de
2007 (mesures d’accompagnement judiciaire, d’une part, et d’accompagnement social
personnalisé, d’autre part). Bien qu’il soit lié à une combinaison de facteurs, dont certains ont
été évoqués plus haut (cf.
supra
, p. 52), l’échec des mesures sociales et judiciaires
d’accompagnement tient aussi à l’absence d’actions de communication convaincantes des
DDCS et des services judiciaires envers les départements pour expliquer l’économie générale
de la réforme et associer pleinement les travailleurs sociaux en expliquant les enjeux.
3 -
Une contractualisation entre l’État et les mandataires quasi inexistante
Le législateur de 2007 a souhaité un développement de la contractualisation avec les
services tutélaires, comme dans l’ensemble du champ de l’action sociale. Or, un nombre très
réduit de services
74
tutélaires a signé avec l’État un contrat pluriannuel d’objectifs et de
moyens (CPOM). Une des explications avancées par les services interrogés est la difficulté de
fixer un taux d’évolution de la dotation globale dans le contrat alors que le montant de la
dotation régionale limitative est fixé annuellement. Une autre explication tient au caractère
imprévisible des décisions des juges des tutelles, qui choisissent souverainement le
mandataire, en application de la loi qui prescrit l’individualisation et la personnalisation des
décisions.
Ces explications ne sont pas satisfaisantes. Les services tutélaires tirent l’essentiel de
leurs ressources des pouvoirs publics (l’État depuis 2016) et les CPOM doivent permettre
d’encadrer précisément les engagements de ces services (accompagnement social, protection
du patrimoine, etc.) au regard des personnes qui leur sont confiées par les juges et au regard
des autorités de tutelles (performance des services, productivité des délégués, utilisation des
fonds versés, convergence des VPS, formation des mandataires, mise en place de procédures
de contrôle interne, transmission de données aux tutelles, etc.).
S’agissant des mandataires individuels, la loi ASV a étendu à leur activité la procédure
d’appel à projet qui permet une contractualisation. Cette innovation doit être mise à profit et
doit aussi être utilisée pour simplifier le mode de rémunération de ces mandataires.
La contractualisation est la contrepartie du financement public et doit constituer une
priorité des DDCS. Un contrat-type doit être élaboré par les services de l’État avec la
définition des indicateurs dont le suivi doit être effectué annuellement.
74
La DGCS en signalait neuf en cours en 2016.
La protection juridique des majeurs - septembre 2016
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COUR DES COMPTES
86
C -
De nouveaux outils à développer
Même s’ils étaient utilisés mieux qu’ils ne le sont aujourd’hui, les outils existants ne
suffiraient pas à structurer une politique publique. De nouveaux instruments doivent être
conçus.
1 -
L’absence de dialogue entre les acteurs justifie la création d’une instance
ad hoc
Les échanges entre les ministères de la justice et des affaires sociales, d’une part, et les
acteurs de la protection juridique des majeurs, notamment les représentants des mandataires
professionnels, d’autre part, se déroulent de façon informelle et se limitent à des consultations
ponctuelles, ou, dans le cas de la DGCS à la participation à des groupes de travail. Il ressort
de l’enquête de la Cour qu’un espace d’échange plus structuré est nécessaire et, surtout, que la
protection juridique des majeurs doit être mieux articulée avec les politiques publiques visant
les principales catégories de majeurs protégés, tout en préservant sa spécificité fondée sur
l’intervention judiciaire.
La création d’un espace d’échange institutionnel entre parties prenantes devrait être
complétée par la création d’une structure opérationnelle à même d’impulser la coordination
entre administrations qui fait actuellement défaut et empêche l’émergence d’une politique
publique.
Plusieurs solutions sont théoriquement envisageables :
l’institution, au sein du ministère de la justice, d’une entité dédiée à la protection juridique
des majeurs, soit en étendant l’actuelle direction de la protection judiciaire de la jeunesse,
soit en créant une unité administrative
ad hoc
. Le ministère ne souhaite cependant pas jouer
un rôle de coordination interministérielle ;
la création de cette même entité au sein du ministère des affaires sociales. Ce scénario ne
paraît pas pertinent, car ce ministère n’a compétence que sur la moitié de la population des
majeurs protégés ;
l’instauration d’un comité de pilotage réunissant les acteurs de la protection juridique des
majeurs. Elle paraît intéressante, mais elle se distinguerait peu du comité national de suivi
de la réforme de 2007 dont le bilan est décevant ;
l’extension des pouvoirs du Défenseur des droits à la protection des majeurs. Elle
permettrait d’améliorer la communication auprès du public, de conforter les droits des
personnes protégées, et de renforcer une forme de supervision des mandataires. Le
Défenseur des droits serait également à même de proposer des évolutions normatives ;
la création d’une structure dédiée, sous la tutelle du ministère de la justice et de celui des
affaires sociales. Cette solution intéressante pourrait paraître sur-calibrée, même si d’autres
pays ont institué une entité comparable (cf. encadré ci-après) ;
l’institution d’un délégué interministériel à la protection juridique des majeurs auquel serait
confiée, de manière temporaire, la mission de structurer et de piloter une politique publique
de protection juridique des majeurs, en coordonnant les différents acteurs du dispositif, en
régulant la profession de mandataire et en informant le public.
La protection juridique des majeurs - septembre 2016
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UN PILOTAGE ET UN CONTRÔLE À STRUCTURER
87
La Cour estime que cette dernière option serait à privilégier ; elle a également les
faveurs des acteurs. Par son positionnement auprès du Premier ministre, un délégué
interministériel pourrait lancer une réelle dynamique de coordination interministérielle, jeter
les bases d’une politique publique et assurer la coordination des différents ministères
concernés. Une telle mission pourrait n’être que transitoire. Certes, les services du Premier
ministre estiment que les modes classiques de coordination interministérielle sont suffisants et
que les expériences de délégations interministérielles ne se sont pas révélées plus efficaces. Il
n’en reste pas moins vrai qu’en l’espèce, ces modes classiques de coordination ont échoué.
Aussi, que ce soit au moyen d’un délégué interministériel ou d’une autre entité administrative,
il importe de remédier à la sous-administration actuelle de la protection juridique des majeurs
et au manque d’animation de ce dispositif déploré par l’ensemble des acteurs.
L’incarnation de la protection des majeurs à l’étranger
Au Royaume-Uni, le
Mental Capacity Act
de 2005, loi qui a modernisé la protection des
majeurs en développant les modes conventionnels de représentation et notamment l’équivalent du
mandat de protection future, a créé la fonction de
Public Guardian
. À la tête de services comptant
environ 700 personnes, l’
Office of the Public Guardian
rattaché au ministère de la Justice, il est
principalement chargé :
-
de recevoir les signalements contre des mandataires et d’engager des procédures contre des
mandataires indélicats ;
-
de tenir le registre national des mandats de protection et celui des mandataires ;
-
de contrôler les mandataires désignés par les tribunaux de la protection des majeurs.
Au Québec, il existe depuis 1945 un Curateur public. Chargé à l’origine d’assurer notamment
la gestion des biens et de veiller aux soins des « aliénés » dans les établissements psychiatriques, le
Curateur public est devenu l’institution de référence en matière de protection des « majeurs
inaptes » ; il intervient également dans la tutelle aux biens des mineurs. En matière de protection
des majeurs, il assure les fonctions suivantes :
-
représenter les personnes sous tutelle ou curatelle publique ;
-
informer et assister les tuteurs et curateurs privés qui le demandent ;
-
enquêter de sa propre initiative ou sur requête sur toute situation d’abus ;
-
tenir le registre des majeurs protégés et celui des « mandats de protection homologués »,
équivalents des mandats de protection future.
2 -
Le partage de l’information est indispensable
L’absence de base d’information commune aux ministères des affaires sociales et de la
justice est à regretter. Un tel outil pourrait être mis en place dans le respect de l’autonomie
judiciaire, par exemple, en contenant seulement des informations anonymes.
Des projets de mise en commun de l’information statistique sont évoqués par
l’administration, notamment la création d’un portail commun à tous les acteurs de la
protection juridique des majeurs. Mais, à ce jour, ils se sont heurtés à des contraintes
budgétaires et techniques. L’exploitation cohérente des données gérées par les deux
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COUR DES COMPTES
88
ministères parait très malaisée en l’état, les systèmes d’information étant organisés
différemment ; elle se révèle aussi tributaire de l’avancée de chantiers en cours sur les
systèmes d’information.
II -
Un métier de mandataire à mieux encadrer
et professionnaliser
Un des objectifs de loi de 2007 était, déjà, de professionnaliser le secteur de la
protection juridique des majeurs. Des progrès timides ont été réalisés. Il convient d’aller plus
loin à la fois dans l’encadrement et la formation.
A -
Un encadrement insuffisant
1 -
La population des mandataires
Tableau n° 10 :
nombre de mandataires judiciaires à la protection des majeurs
a
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Services
372
373
370
355
349
342
342
Individuels
2 977
2 502
2 295
1 717
1 734
1 985
2 528
Préposés
862
881
818
605
525
n.d.
n.d.
a
Au 31 décembre de chaque année.
Source : ministère des affaires sociales et de la santé, DGCS.
Le juge des tutelles désigne comme tuteur ou curateur soit une personne physique, un
mandataire
individuel
75
ou
un
préposé
d’établissement
pour
personnes
âgées
ou
handicapées
76
, soit une personne morale, un service tutélaire
77
. Dans ce dernier cas, le suivi de
la personne protégée est confié à un salarié, le délégué tutélaire. Ainsi, quel que soit le type de
mandataire choisi, l’interlocuteur du majeur protégé est toujours,
in fine
, une personne
physique. Comme aucun compte national des délégués tutélaires n’est tenu, le nombre des
tuteurs professionnels par opposition aux tuteurs familiaux, n’est pas connu. Il est
généralement estimé à une dizaine de milliers.
En affirmant le principe d’une professionnalisation des mandataires, la réforme de 2007
rend nécessaire à la fois un cadre commun à tous les tuteurs professionnels, quel que soit leur
statut, et un cadre spécifique au mode d’exercice libéral du métier de tuteur.
75
Défini à l’article L. 471-1 du code civil.
76
Selon la définition du 6
o
et 7
o
de l’article L. 312-1 du CASF.
77
Selon la définition du 14
o
de l’article L. 312-1 du CASF.
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UN PILOTAGE ET UN CONTRÔLE À STRUCTURER
89
2 -
L’encadrement
a)
La diversité des critères retenus par les schémas régionaux
Les schémas régionaux ne constituent pas un outil de régulation suffisant, car ils se
bornent à identifier les bonnes pratiques et expriment des orientations dont la portée reste
limitée. Ils ne sont opposables qu’en ce qui concerne le nombre total de mandataires agréés
pouvant exercer dans chaque département, l’activité de protection elle-même n’étant pas
encadrée au-delà des textes législatifs. Or, certains aspects de l’activité des mandataires
mériteraient une régulation, à défaut d’un encadrement rigide qui n’est pas souhaitable. C’est
le cas du nombre de mesures qui peuvent être confiées à un même tuteur. Il s’agit d’un sujet
délicat, tant il dépend de la nature de la mesure, du mode d’hébergement de la personne et du
type de mandataire concerné. Cependant, le principe de l’
intuitu personae
qui préside à la
décision du juge implique que le nombre de mesures confiées à une même personne ne soit
pas extensible sans limites. Afin de rationaliser le système, il serait opportun que le juge des
tutelles soit informé en temps utiles du nombre de mesures gérées par chaque mandataire dans
son ressort.
À titre d’illustration, en Bretagne, le schéma régional 2015–2019 propose une référence
régionale de 40 mesures pour une même personne physique et un plafond indicatif de 80
mesures pour les préposés d’établissement, qui suivent des personnes souvent hébergées sur
un même site ou domiciliées à proximité. S’agissant des services autorisés par les DDCS, ce
schéma relève que seules les Côtes-d’Armor ont fixé un plafond d’agrément. En Midi-
Pyrénées, en l’absence de repères dans le schéma, les directions départementales appliquent
des doctrines différentes : 40 mesures serait un chiffre acceptable par les mandataires
judiciaires en Ariège et Haute-Garonne, alors qu’en Aveyron la moyenne observée est de 26,
chiffre qui paraît faible pour la survie économique d’un professionnel indépendant.
b)
L’encadrement par la procédure d’agrément
Les mandataires individuels sont agréés de façon disparate. Dans la plupart des
départements, l’agrément se fait exclusivement sur dossier, ce qui est conforme aux textes
78
;
dans quelques autres cas, comme dans les Côtes-d’Armor, un entretien est organisé, auquel
participe parfois un juge des tutelles, ce qui permet d’apprécier les qualités humaines du
candidat.
Les critères d’agrément
79
sont limités : compatibilité avec les objectifs quantitatifs du
schéma régional, conditions de moralité, d’âge, obtention du certificat national de
compétences (CNC) et expérience professionnelle.
78
Décret n
o
2008-1553 du 31 décembre 2008 relatif à l’exercice à titre individuel de l’activité de mandataire
judiciaire à la protection des majeurs et de l’activité de délégué aux prestations familiales. Arrêté du
2 janvier 2009 relatif à la formation complémentaire préparant aux certificats nationaux de compétence de
mandataire judiciaire à la protection des majeurs et de délégué aux prestations familiales
79
Articles L. 472-1 à L. 472-4, R. 472-1 à R. 472-7, L. 474-4 et R. 474-16 à R. 474-24 du CASF.
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COUR DES COMPTES
90
Au-delà de la détention du CNC, l’examen du dossier de formation du postulant, par
exemple son rapport de stage ou le rapport de son maître de stage, n’est pas requis. De même,
la vérification des diplômes antérieurs au CNC n’est pas prévue.
Surtout, en l’absence de dispositions réglementaires exigeantes, les DDCS se heurtent à
un risque de contentieux lorsqu’elles estiment devoir vérifier la qualité des postulants au-delà
du CNC. Ce manque de moyens juridiques pourrait être corrigé par un texte règlementaire
définissant une procédure d’agrément plus rigoureuse et plus homogène.
Certaines directions régionales soulignent la montée en charge très lente des
mandataires individuels, auxquels les juges confient d’abord peu de mesures, attendant qu’ils
fassent leurs preuves. Elles en déduisent qu’il est souhaitable qu’un cumul soit autorisé avec
l’activité de délégué ou de préposé. D’autres estiment au contraire que le cumul avec les
fonctions de préposé est impossible par principe. Elles considèrent qu’il est difficile de savoir,
lorsque le délégué est présent, s’il travaille pour son compte ou pour celui de la structure. Le
décret d’application de la loi ASV relatif à l’encadrement des cumuls devra tenir compte des
différentes contraintes existantes.
D’une façon générale, la procédure d’agrément des mandataires individuels n’est pas
assez exigeante en regard des responsabilités qui leur sont confiées et devrait être renforcée. Il
convient cependant de traiter avec équité les trois catégories de mandataires en imposant à
toutes les mêmes exigences.
c)
Des incertitudes juridiques communes à tous les mandataires
L’absence d’un cadre déontologique commun
En regard des fortes attentes que le législateur de 2007 a exprimées envers eux et des
lourdes responsabilités humaines et morales qui en découlent, les tuteurs professionnels, tous
statuts confondus, gagneraient à disposer d’un référentiel national de déontologie fixant les
bonnes pratiques en matière d’exercice des mesures de protection. Les textes épars élaborés
jusqu’à présent au sujet de la déontologie des mandataires sont rassemblés et analysés par la
DGCS. Ils proviennent de différentes instances, dont les organes représentatifs des
professionnels eux-mêmes, qui ont déjà adopté différents documents à l’usage de leurs
mandants. Ces textes devraient être repris dans un document au statut clair, qu’il s’agisse de la
teneur du document, simple référentiel, charte ou code, de l’étendue de son caractère
opposable, de son usage dans le cadre du contrôle et de la sanction de son non-respect.
Si la DGCS indique qu’une réflexion à ce sujet est menée, en liaison avec le ministère
de la justice et les représentants des MPJM, elle précise toutefois que les travaux concernant
l’élaboration d’un référentiel national n’ont pas commencé.
Cette absence de cadre déontologique clair et applicable est une grave carence de la
mise en oeuvre de la réforme et une forte limite à la réalisation de l’objectif de
professionnalisation des mandataires.
Des risques à mieux encadrer
Que ce soit au moyen d’une charte de déontologie ou de textes plus contraignants, les
multiples zones de risque qui ont été identifiées par l’enquête de la Cour appellent une
régulation adaptée, couvrant toutes les personnes qui, ayant prêté serment, mettent en oeuvre
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UN PILOTAGE ET UN CONTRÔLE À STRUCTURER
91
les mesures de protection : délégués des services mandataires, mandataires individuels et
préposés d’établissement.
Ces zones de risques sont liées notamment au cumul de l’activité de mandataire avec
une autre profession, à la profession des conjoints de mandataires ou de délégués, au nombre
optimal de mesures à prendre en charge du point de vue de la personne protégée, aux relations
avec les travailleurs sociaux.
d)
Des sujets propres aux mandataires individuels
Les chiffres disponibles indiquent que la profession nouvelle de mandataire individuel
rencontre un certain succès, la part des nouvelles mesures qui leur est confiée chaque année
par les juges des tutelles ayant quasiment doublé entre 2009 et 2015. Ce succès ne saurait
cependant être considéré comme complet, tant que des mesures de régulation de ce mode
d’exercice n’auront pas été prises pour en garantir un développement équilibré.
Cette régulation, appelée de leurs voeux par les professionnels eux-mêmes, se met en
place très lentement dans différents domaines.
La loi ASV encadre le cumul entre plusieurs modes d’exercice de la fonction de
mandataire et l’autorise s’il ne met pas en cause l’indépendance professionnelle du
mandataire, le respect des droits et libertés de la personne protégée et la continuité de sa prise
en charge. Le décret en Conseil d’État précisant le contenu de ces critères était en cours
d’élaboration au moment où la Cour achevait son enquête.
L’association de plusieurs mandataires individuels sous forme de cabinet, société civile
par exemple, présente des avantages en termes de mutualisation des coûts (partage du loyer,
mutualisation des postes de secrétariat, permanences), mais appelle un encadrement
règlementaire afin de conserver le principe de l’
intuitu personae
posé par la réforme.
En effet, si la recherche de l’optimisation économique est légitime de la part de
professionnels que le législateur a institués, elle rencontre une limite dans l’intérêt des
personnes protégées, matériel tout autant que moral, intérêt qui requiert un temps de présence
minimal du mandataire, prenant la forme de visites au domicile, dont la qualité doit être
surveillée et de rencontres.
Les DDCS ont fait état de cas rares mais préoccupants de mandataires individuels qui se
sont vu confier plus de cent mesures
80
, ce qui constitue vraisemblablement une dérive. Elles
ne peuvent pas imposer de nombre maximal de mesures aux mandataires individuels : la
nécessaire régulation en ce domaine ne peut provenir que des juges des tutelles. Or, certains
juges n’ont pas connaissance du nombre total de mesures gérées par un mandataire dans les
cas où celui-ci est agréé auprès de plusieurs tribunaux dans plusieurs départements, et ce en
dépit de l’obligation faite à tout mandataire de déclarer deux fois par an ce nombre à chaque
juge auquel il rend compte. D’autres juges semblent ignorer toute considération quantitative.
80
Dans les départements du Morbihan, de la Moselle et de la Haute-Vienne.
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92
e)
Des sujets propres aux services tutélaires
Les services habilités à recevoir mandat du juge des tutelles sont autorisés par un arrêté
du préfet de département. Ces organismes peuvent se voir assigner un nombre maximal de
mesures, mais il n’existe pas de règle stable permettant de fixer cette limite.
La question du nombre maximal de mesures à confier à un même mandataire s’applique
aux salariés des services tutélaires qui, en dépit du soutien administratif dont ils bénéficient au
sein de leur service, ne peuvent pas cumuler sans risque un trop grand nombre de mesures. En
sus de la limite raisonnable qui s’applique à chaque personne chargée de veiller aux intérêts
d’un majeur protégé, les services tutélaires, en tant que personnes morales, se voient souvent
opposer un maximum de mesures dans le cadre de la planification de l’activité de protection
inscrite au schéma régional.
La fixation du nombre maximal de mesures de chaque service est un sujet localement
très sensible. Certains services demandent en effet à ne plus se voir affecter de mesures
nouvelles, sans que cette demande ne lie les juges dont certains passent outre.
B -
Une formation à renforcer
La protection d’un majeur est complexe ; elle requiert un ensemble vaste et varié de
compétences en matière sociale, juridique, financière et patrimoniale. Or, même si un
dispositif national de formation existe depuis 2007, la profession de mandataire n’a,
globalement, pas encore atteint le niveau requis pour une protection optimale des majeurs.
1 -
Un dispositif national de formation a été mis en place
La loi de 2007 a prévu que chaque mandataire judiciaire doit obtenir un certificat
national de compétences (CNC) afin d’être autorisé à poursuivre son activité
81
. Il s’agissait
d’encadrer et d’unifier l’accès à l’activité par un acte certifiant une formation.
La formation dispensée est organisée autour de quatre grands domaines : droit, gestion,
protection des personnes et rôle du mandataire judiciaire à la protection des majeurs. Le profil
des formateurs est fixé par référence au répertoire national des certifications professionnelles,
en prévoyant un niveau minimum de compétence (diplôme correspondant au niveau III pour
les formateurs ou au niveau II pour le responsable pédagogique de l’équipe) ou une
expérience professionnelle minimale (d’au moins trois ans dans une activité ayant un lien
avec la matière enseignée ou en tant que mandataire judiciaire à la protection des majeurs
pour les formateurs et d’au moins cinq ans pour l’encadrant). Mais il n’existe pas de
statistiques nationales relatives à la composition de ces équipes et l’analyse de la qualité de
cette formation n’est ainsi pas encore assurée au-delà de ses aspects les plus formels.
81
Le décret n
o
2008-1508 du 30 décembre 2008 précise les conditions d’âge, de formation et d’expérience
professionnelle. L’arrêté du 2 janvier 2009 définit de contenu la formation complémentaire préparant aux
certificats nationaux de compétence. La circulaire du 23 juin 2010 détaille la formation complémentaire.
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UN PILOTAGE ET UN CONTRÔLE À STRUCTURER
93
La loi prévoyait que tous les mandataires exerçant le 1
er
janvier 2009 devaient obtenir
leur CNC, au plus tard le 1
er
janvier 2012. Cette obligation a été formellement respectée pour
99 % des mandataires individuels s’étant présentés à la formation, 95 % des délégués
titulaires et 97 % des préposés en service en 2013.
Si la sélectivité de la formation apparaît faible, il convient de relever que le nombre de
mandataires individuels a diminué de 42 % entre 2009 et 2012, ce qui laisse accroire que
l’obligation de formation a dissuadé de nombreux praticiens en place de se soumettre au
CNC.
Par ailleurs, le certificat est délivré sans lien avec les possibilités d’emploi en qualité de
mandataire, lesquelles dépendent des besoins identifiés par les schémas régionaux. Il en
résulte que si tous les mandataires sont titulaires du CNC, un nombre important de titulaires
du CNC ne peuvent pas exercer les fonctions de mandataire. La DGCS n’a pas d’information
sur le rapport entre les CNC délivrés et le nombre des mandataires agréés.
2 -
La qualité et le contrôle de la formation doivent progresser
La réforme a eu pour premier avantage de donner une formation aux personnes qui
embrassaient la profession de mandataire, ce qui n’était pas le cas auparavant. Elle a aussi
permis de conférer une certaine homogénéité de connaissances aux mandataires.
Mais le dispositif d’ensemble est critiquable, tant du point de vue de la qualité de la
formation dispensée que du contrôle de cette formation par les services de l’État.
a)
Le contrôle de la formation dispensée est insuffisant
Le ministère des affaires sociales ne tient pas de statistiques et ne détient pas
d’information sur la formation au CNC.
Les DRJSCS, qui consacrent pourtant des moyens significatifs (un tiers de leurs
effectifs environ) à la formation et à la certification des formations dans les domaines
sanitaire, médico-social et sportif, se désintéressent du CNC et ne les contrôlent pas. Pourtant
ce certificat revêt une grande importance, en raison des risques inhérents à l’activité de
mandataire auprès de personnes vulnérables. Les rapports que les organismes de formation
sont censés communiquer aux DRJSCS sur le CNC ne sont pas transmis ou au mieux sont
transmis sans être exploités. La Cour n’a eu connaissance que d’un seul exemple de contrôle
d’organismes de formation au CNC par une DRJSCS.
La délivrance du CNC est déléguée aux organismes de formation, procédure qui
n’appelle pas de critique en elle-même, à condition que l’autorité délégante exerce un contrôle
en proportion des responsabilités confiées aux titulaires du certificat. Or, il apparaît que les
organismes de formation disposent d’une marge de manoeuvre très large et non contrôlée, y
compris dans des domaines sensibles comme les équivalences et la dispense de certains
modules du CNC, qui représentent un avantage financier pour ceux qui en bénéficient.
Il convient en conséquence que les DRJSCS, dans le cadre de leurs pouvoirs de contrôle
des organismes de formation du domaine social et médico-social, s’assurent du bon usage qui
est fait de la délégation donnée aux établissements habilités à délivrer le CNC.
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94
Au-delà, et en fonction des informations recueillies dans le cadre du contrôle de la
délivrance du CNC, une évaluation nationale du dispositif pourrait être envisagée, couvrant
l’ensemble des formations, qu’elles soient adossées à l’université ou assurées par des
établissement spécialisés dans le domaine sanitaire et social (instituts régionaux du travail
social, IRTS, par exemple).
b)
La qualité de la formation doit être améliorée
Les juridictions et les autres interlocuteurs consultés par la Cour ont constaté une
amélioration de la formation des mandataires depuis la réforme. Ils s’accordent toutefois à
estimer que le niveau de compétence des mandataires reste encore insuffisant, en particulier
sur les plans juridique et patrimonial.
Il ressort également de l’enquête de la Cour que la pratique des dispenses et des
allègements est très largement appliquée et que l’obligation d’« un stage long » et la
consignation des résultats de ce stage dans un livret de formation ne sont pas la règle.
De même, la nécessité d’une formation adéquate pour les collaborateurs des
mandataires, individuels ou délégués tutélaires, ressort nettement de l’enquête de la Cour. Ces
personnels sont en effet en contact direct avec les majeurs protégés et traitent des
informations sensibles qui les concernent. L’attribution du CNC au-delà des besoins en
mandataires, susmentionnée, aboutit à ce qu’en pratique un nombre croissant de ces
collaborateurs en soient titulaires, ce qui peut être jugé positif.
À l’inverse, l’absence de toute obligation de formation pour les dirigeants et les cadres
des services tutélaires est critiquable, alors qu’ils représentent la personne morale désignée
par le juge ou peuvent exercer une autorité hiérarchique sur les délégués tutélaires. Dans le
même esprit, l’absence de toute obligation de formation spécifique pour les médecins inscrits
sur les listes départementales a été regrettée par de nombreux interlocuteurs de la Cour
82
.
L’enquête de la Cour a également révélé le souhait largement partagé que soit instituée
une obligation de formation continue des mandataires, justifiée notamment par les fréquentes
évolutions juridiques qui affectent la protection juridique des majeurs.
Plus généralement, la sensibilité et l’importance sociale du métier de mandataire
exigeraient que le CNC ne soit pas un simple certificat, mais soit transformé en diplôme
d’État. Cela contribuerait à rehausser le niveau de formation des mandataires et renforcerait le
contrôle de la profession par les services de l’État.
82
Ces médecins sont pourtant amenés, aux termes de l’article 1219 du code de procédure civile, à préciser les
conséquences de l’altération des facultés sur : «
la nécessité d’une assistance ou d’une représentation du majeur
dans les actes de la vie civile, tant patrimoniaux qu'à caractère personnel, ainsi que sur l’exercice de son droit
de vote
».
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UN PILOTAGE ET UN CONTRÔLE À STRUCTURER
95
___________________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________________
À ce jour, la protection juridique des majeurs n’est pas structurée comme une politique
publique alors qu’elle n’est plus, de longue date, un simple régime civiliste. L’émergence
d’une réelle politique publique requiert un pilotage et une coordination interministérielle qui
font aujourd’hui défaut. Aucun des deux ministères compétents, la justice et les affaires
sociales, ne s’est imposé comme chef de file. Au sein de chacun de ces ministères existent en
outre des problèmes de coordination interne ou d’allocation de moyens. La place que tient la
protection juridique des majeurs au sein de ces ministères, tant au niveau central que local,
est insuffisante compte tenu de l’importance des enjeux. Des instruments de pilotage et de
contrôle existent, mais ils sont largement sous-utilisés.
En outre, les actions d’encadrement de la profession de mandataire prises dans le
cadre de la réforme de 2007 se sont révélées insuffisantes, notamment au plan de l’activité ou
de la déontologie. Il en va de même de la formation des acteurs qui doit encore progresser.
Pour ces raisons, la Cour formule les recommandations suivantes :
(Services du Premier ministre, Justice, Affaires sociales) : confier à un délégué
interministériel, pour une durée de cinq ans, la mission de structurer et de piloter une
politique publique de protection juridique des majeurs, en coordonnant les différents
acteurs du dispositif, en régulant la profession de mandataire et en informant le public ;
(Affaires sociales) : corréler l’allocation des fonds publics versés aux mandataires
judiciaires à des indicateurs de résultat et de performance communs à toute la profession
au moyen d’une contractualisation pluriannuelle ;
(Affaires sociales) : renforcer le contrôle des mandataires par les directions
départementales et régionales de la cohésion sociale, en précisant le cadre juridique et
méthodologique des contrôles ;
(Affaires sociales) : rehausser de manière significative le niveau des formations
conduisant à la délivrance du certificat national de compétences et assurer leur contrôle ;
(Affaires sociales) : édicter une charte de déontologie commune à l’ensemble des
mandataires à la protection juridique des majeurs.
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Conclusion générale
La loi du 5 mars 2007 est une loi de progrès.
À la suite d’autres pays, la France a adapté son régime de protection juridique des
majeurs pour le rendre plus respectueux des droits des personnes. Ont ainsi été inscrits dans le
droit positif de nouvelles règles procédurales visant à mieux prendre en compte la situation
réelle et la volonté des majeurs vulnérables, et à encadrer plus étroitement les ouvertures de
mesures judiciaires qui sont restrictives de libertés. De nouvelles catégories de mesures ont
par ailleurs été créées pour les personnes qui relèvent davantage d’un accompagnement social
que d’une assistance ou d’une représentation judiciaire. Le législateur espérait ainsi voir
diminuer le nombre de majeurs placés sous la protection du juge — ou du moins, freiner sa
progression.
Près de dix ans après l’entrée en vigueur de la loi, cet espoir a été déçu. Le nombre des
curatelles et des tutelles a crû plus vite qu’avant la réforme et l’accompagnement social n’a
pas trouvé sa place dans le dispositif d’ensemble.
Il en résulte un décalage entre ce que la loi prévoit, à savoir une gradation des mesures
applicables aux majeurs vulnérables en fonction du degré d’altération de leurs facultés, et la
réalité du dispositif : 93 % des majeurs vulnérables font l’objet des mesures les plus
restrictives de libertés (curatelle renforcée et tutelle). Il n’est pas aisé de faire le départ entre
les causes démographiques et sociales d’une telle évolution et celles liées à une mauvaise
conception ou à une mauvaise application de la loi. En tout état de cause, le présupposé d’une
« facilité » du recours au juge, qui conduirait à traiter judiciairement de nombreuses personnes
relevant avant tout d’une action sociale, ne pouvait pas être vérifié en l’état des informations
disponibles. Les statistiques du ministère de la justice étaient et demeurent en effet frustes et
peu fiables en matière de protection des majeurs. Cette population est globalement très mal
connue des services de l’État et les efforts pour mieux l’appréhender ne sont pas prioritaires.
Cette réalité illustre un autre décalage, celui qui sépare l’engagement de l’État et des
départements au profit des majeurs vulnérables, et l’importance des enjeux et des risques liés
à cette population. Ce sont aujourd’hui 700 000 personnes, représentant un patrimoine très
significatif quoique difficilement mesurable, qui sont placés sous la protection de la
collectivité publique. Certes, cette protection est assurée dans les faits par les familles ou par
des mandataires professionnels, mais l’État en est responsable à raison des décisions des juges
des tutelles. Cette responsabilité est lourde. Or, en regard, les moyens qu’il met en oeuvre
apparaissent faibles, notamment par rapport à ceux déployés pour la protection judiciaire de la
jeunesse.
Surtout, l’organisation du système est peu efficace.
Aucun ministère ne pilote l’action en faveur des majeurs vulnérables. Les familles sont
mal informées et peu soutenues. Les professionnels n’ont pas d’interlocuteur identifié ni
d’instance pour échanger. Les administrations compétentes restent concentrées sur leur coeur
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de mission et dialoguent peu entre elles. Les juges des tutelles gèrent chacun en moyenne
3 500 mesures de protection, dont ils sont censés assurer un suivi régulier, et les greffes ne
sont pas en mesure de contrôler les comptes des majeurs que leur curateur ou tuteur dépose
annuellement. La Chancellerie se préoccupe d’abord de l’élaboration des textes juridiques. Le
ministère des affaires sociales consacre l’essentiel de son action au financement des
mandataires professionnels, alors qu’il est également investi du contrôle de leur activité. Sur
l’ensemble du territoire, il ne consacre que dix équivalents temps-plein d’inspecteur
départemental à ces missions. Les départements, quant à eux, n’ont signé qu’une dizaine de
milliers de mesures d’accompagnement social.
En somme, l’action publique n’est ni incarnée ni suffisante.
Aussi, pour conférer leur pleine portée aux progrès de la loi du 5 mars 2007, il importe
que les services de l’État et les départements prennent mieux la mesure de leurs
responsabilités envers les majeurs vulnérables qui sont de plus en plus nombreux et méritent
de faire l’objet d’une véritable politique publique, aujourd’hui introuvable.
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