Cour des comptes
Le Premier président
Réf. : 82015-0508
à
Monsieur Manuel Valls
Premier ministre
Le
19
OCT.
2015
Objet
:
La
contribution de la France aux programmes européens Galileo et EGNOS de
radionavigation par satellite
En
application des dispositions de l'article
L.
111-3 du code des juridictions financières,
la
Cour a procédé
à
une enquête relative
à
la
contribution de
la
France aux programmes
européens Galileo et EGNOS
1
de radionavigation par satellite, pour les exercices 2006
à
2013. Elle avait examiné,
en
2006,
la
période précédente (1994-2005), qui recouvrait
le
lancement et
le
début de
la
mise
en
oeuvre des deux programmes.
À
l'issue de cette nouvelle enquête, conformément aux dispositions de l'article
R.
143-1
du
même code,
la
Cour a souhaité vous saisir, par
le
présent référé, de ses principales
observations,
en
raison
à
la
fois de l'importance des enjeux pour
la
France et du mandat de
coordination interministérielle que, depuis 2008, vos prédécesseurs et vous-même avez
confié, pour ces deux programmes,
intuitu personae,
aux présidents successifs
du
Centre
national d'études spatiales
(CN
ES
).
Galileo et EGNOS visent
à
doter l'Europe
de
son propre système
de
radionavigation (GNSS
-
Global Navigation Satellite System),
avec des performances
au
moins équivalentes
à
celles du GPS
(Global Positioning System)
américain : Galileo est une constellation de trente
satellites, associée
à
un
réseau de stations terrestres, destinée
à
la géolocalisation
et
à
la
datation ; EGNOS, constitué
d'
un
réseau
de
stations terrestres
et de
satellites
géostationnaires, a pour fonction d'améliorer les performances du GPS et de Galileo dans
une zone de couverture
un
peu plus large que l'Europe.
' European Geostationary Navigation
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217
1-
ÉLÉMENTS HISTORIQUES ET
DE
CONTEXTE
Initialement, après une gestion des premières phases du programme dans le cadre de
l'Agence spatiale européenne
(European Space Agency
- ESA), cofinancé par cette agence
et
l'Union Européenne,
il
était prévu de recourir
à
une formule de concession en partenariat
public-privé pour les étapes suivant
es
de déploiement et d'exploitation, en dépit, comme
l'avait souligné la Cour, du caractère aléatoire des recettes commerciales escomptées.
La
Commission européenne a, en mai 2007, renoncé au partenariat public-privé et a pris en
charge, sur
le
budget communautaire,
la
maîtrise d'ouvrage des deux programmes en
s'appuyant, d'une part,
sur
l'Agence spatiale européenne, d'autre part, sur l'Agence du
GNSS européen (European GNSS Agency - GSA).
Ce nouveau cadre a permis une mise en exploitation d'EGNOS en 2009, la fin de
la
phase
de
développement et
de
validation de Galileo (avec le lancement des quatre satellites de
validation en 2011
et
2012, la mise en place des infrastructures terrestres et
la
réalisation du
premier positionnement en 2013), et le début du déploiement de la constellation en
2014-2015.
2-
DES RETARDS ET DES SURCOÛTS IMPORTANTS MAIS EXPLICABLES
Galileo devait, lorsque
le
programme a été approuvé par le Conseil
en
1999, être mis en
service en 2008. Finalement, 16 ans après son lancement, l'exploitation de Galileo avec une
constellation complète est repoussée
à
2021, soit avec un retard de 13 ans. Pour sa part,
le
service ouvert d'EGNOS, qui fonctionne actuellement en interaction avec le seul système
GPS, n'a été déclaré opérationnel qu'en 2009, avec un retard de
si
x ans sur
le
calendrier
initial.
Du fait d'une combinaison de déboires techniques, mais aussi d'une conduite de projet peu
performante, le coût
à
terminaison du programme Galileo est ainsi désormais évalué
à
près
de
9,9 Md€ couran
ts
, soit 10,2 Md€
2014
(la moitié ayant été dépensée
à
la
fin
de
2013), ce qui
correspond
à
trois fois
le
coût initialement prévu. Pour EGNOS, son déploiement aura coûté
700 M€, soit deux fois plus cher que prévu.
Au total,
su
r la période 1994-2020, ce sont, selon les estimations actuelles, plus de
13 Md€
20
14
qui seront
à
la charge des contribuables européens, dont 2,45
Md
€ pour la
contribution française, pour
un
coût prévu initialement de 4,6 Md€
20
14
.
Ce type de grands programmes d'infrastructure technologiquement novateurs éprouve par
nature de forts aléas. À cet égard, les ordres de grandeur des retards et surcoûts de Galileo
ne diffèrent pas notablement de ceux qui ont affecté la réalisation du GPS américain.
S'ajoutent, dans les cas d'EGNOS et de Galileo, la singularité du cadre interétatique de leur
réalisation et
la
complexité des enjeux stratégiques et économiques politiquement sensibles.
Par ailleurs, ces deux programmes d'infrastructure auront été les pr
em
iers
à
être pris en
charge, directement et complètement, y compris l'exploitation, par l'Union européenne elle-
même. Une telle maîtrise d'ouvrage, interétatique, offre assurément moins de facilités qu'une
maî
tr
ise d'ouvrage exclusivement nationale, de surcroît confiée
à
l'armée, comme c'est
le
cas pour chac
un
des trois autres systèmes mondiaux aujourd'hui en service ou en
construction, le GPS américain, le GLONASS russe et le BeiDou (COMPASS) chinois.
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3 / 7
3-
LA
PRÉPARATION
DE
L'OFFRE DE SERVICES : DES PROGRÈS INÉGAUX
a.
UNE
MEILLEURE INTEGRATION DES ENJEUX
DE
SECURITE ET DE DEFENSE
D'un
point
de
vu
e
stratégique,
Galileo
offre
à
l'Europe
et
à
chacun
des
États membres la possibilité de disposer d'
un
système de radionavigation par satellite
à
la
fois autonome et complémentaire du GPS.
L'incertitude sur
la
possibilité, pour
un
État membre, d'utiliser Galileo
à
des fins de sécurité
nationale, notamment pour des usages de défense, est aujourd'hui largement dissipée.
Depuis 2008, la législation européenne prend ces aspects en compte, et u
ne
décis
io
n du
Parlement européen et du Conseil est venue régler, en
2011
, les modalités d'accès au
service public réglementé (le PRS -
Public Regulated Service)
réservé aux usages
gouvernementaux. Cette évolution a été favorisée par l'inflexion de
la
position américaine
à
l'éga
rd
de Galileo : les États-Unis lui ont finalement trouvé l'intérêt d'améliorer les
performances et
la
résilience de leur propre système GPS, av
ec
lequel Ga
lil
eo est
interopérable.
b.
UNE
TIMIDE PROMOTION DES APPLICATIONS CIVILES
Le marché mondial des produits et des services liés
à
la
mise en place de la radionavigation
par satellite est en forte expansion (+ 30 % par an selon la Commission européenne). Il est
estimé qu'actuellement, 6
à
7 % du PIB de l'Union dépendent de la navigation par satellite.
En plus des applications de géolocalisation,
la
radionavigation par satellite permet, entre
autres, la synchronisation de réseaux essentiels
à
l'économie (communication, transport
d'électricité, transmission de données, etc
.).
Dans le cas de Galileo, ces applications
pourront emprunter soit son service ouvert (gratuit
),
soit son service commercial
(p
ayant
).
Pour autant, l'existence d'
un
service concurrent gratuit -
le service ouvert du GPS américain
(qui n'offre pas de service commercial) -
a conduit
à
ré
viser
à
la
baisse les perspectives de
recettes commerciales susceptibles d'être procurées directement par Galileo. Le succès de
la
nouvelle infrastructure européenne requiert une promotion efficace de ses utilisations
potentielles, en s'appuyant particulièrement sur les avantages
de
Galileo par rapport au
GPS : l'authentification du signal, la haute précision et
un
meilleur
«temps
d'accrochage
»
des satellites Galileo par les récepteurs. C'est aujourd'hui l'une des missions de la GSA.
Pour beaucoup de parties prenantes, les résultats actuels apparaissent néanmoins
insuffisants et justifieraient des approches marketing plus développées.
En
témoign
e,
par
exemple, la faible utilisation actuelle d'EGNOS pour les applications autres que
l'
aviation
civile (comme l'agriculture ou le transport terrestre
),
alors même que le service ouvert
d'EGNOS est disponible depuis 2009.
En
France même,
le
développement des applications
n'a, jusqu'à présent, guère mobilis
é.
La
Cour
appelle
tout
particulièrement
votre
attention
sur
la nécessité de
promouvoir
,
dans
les cadres
à
la
fois
européen
et
national, la
commercialisation
de
services
à
composantes
satellitaires,
y
compris,
le cas échéant, en
faisant
appel,
à
l'échelon
européen,
à
un
opérateur
spécialisé,
public
ou privé.
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4 17
4-
LA DIMENSION INDUSTRIELLE : INSUFFISAMMENT PRISE
EN
COMPTE
a.
L'ABSENCE
D'UNE STRATEGIE INDUSTRIELLE SPATIALE AU NIVEAU EUROPEEN
Le transfert de
la
maîtrise d'ouvrage des deux programmes à
la
Commission européenne, à
partir de 2008, a eu pour corollaire, en matière d'attribution des marchés, la substitution des
règles de libre concurrence de l'Union européenne à celles
de
l'ESA, fondées sur le p
ri
ncipe
de
«
just
e retour industriel
».
Le souci de la Commission de faire réellement
jouer
la
concurrence a eu
le
mérite d'obliger à
une prise de recul par rapport au jeu habituel des intérêts industriels nationau
x.
En
re
vanche,
hormis pour l'adaptation des lanceurs Ariane 5 pour accueillir les satellites Galileo,
il
n'y a
pas eu, jusqu'à présent, de stratégie industrielle formalisée au niveau européen.
Il est vrai que, pour les programmes GNSS,
la
coexistence de deux enceintes non
homothétiques, celle de l'Union européenne et celle
de
l'ESA, peut, dans une certaine
mesure, ajouter à la complexité. Néanmoins, un inventaire, d'une part, des compétences
industrielles stratégiques pour l'Europe
et
, d'autre part, des forces
et
faiblesses des bases
industrielles
est
un préalable réalisable de façon pragmatique.
Il
permettrait
de
fonder une
stratégie industrielle efficace, comme savent le faire les États-Unis, faisant prévaloir, quand
il
le faut, les intérêts supérieurs d'indépendance
et
de sécurité sur les règles de libre
concurrence. Les textes actuellement en vigueur permettent
à
la Commission de prendre
en
compte ce type de préoccupations dans l'attribution des marchés.
b.
UNE
CONTRIBUTION INDUSTRIELLE FRANÇAISE SATISFAISANTE MAIS FRAGILE
L'affirmation d'une stratégie industrielle européenne n'est pas contradictoire avec la
nécessité parallèle de développer une politique industrielle nationale pour préserver
certaines compétences jugées indispensables à l'autonomie stratégique de la France. Les
deux actions publiques européenne et française, dans ce domaine industriel, doivent être
combinées, dans le respect des règles applicables, en veillant
à
la
compétitivité et aux
performances des entreprises françaises, ainsi
qu
'aux activités induites sur le sol national.
En termes
de
chiffre d'affaires réalisé en France, avec 50
%
du montant global des contrats
principaux pour EGNOS et 20 % environ pour Galileo, le bilan industriel français, tel
qu'évalué par
la
Cour jusqu'à la fin de 2013, peut sembler satisfaisant, y compris
en
rega
rd
de la contribution financière aux deux programmes, mais
il
est marqué par des fragilités,
notamment pour l'avenir, en particulier du fait de l'absence de l'industrie française dans
la
fourniture des satellites.
Le traitement public du volet industriel pâtit, en France, de trois insuffisances :
le
ministère chargé de l'industrie n'est pas représenté dans le groupe de travail
interministériel pour les programmes GNSS et son administration, la direction
générale des entreprises, n'a qu'une visibilité limitée sur le secteur spati
al
(projets de
R&D sur des composants micro-électroniques durcis, des applications l
og
icielles,
etc.) ;
l'administration du ministère chargé
de
la
recherche, en principe compétente pour la
politique industrielle spatiale, est réduite à quelques personnes, et elle en a une
vision partielle et relativement lointaine, l'expertise et les forces d'impulsion et
d'animation étant situées au CNES ;
si
le
dé
veloppement de satellites à propulsion électrique fait l'objet d'un des plans de
la
Nouvelle France Industrielle, la filière spatiale est traitée (via le Comité de
concertation État-industrie sur l'espace -
CoSpace) isolément des autres filières
industrielles, étant absente du Conseil national de l'industrie, que vous présidez, et
de ses comités stratégiques de filière.
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5 17
Les enjeux futurs du déploiement
de
Galileo, du renouvellement des satellites
de
la
constellati
on
, des prochains contrats d'exploitation
ou
encore du développement du marché
aval pour les récepteurs et, au-delà, des différentes applications possibles de Galileo militent
pour que l'administration française s'investisse plus dans ce champ. La mise en place, par
le
coordonnateur interministériel, au début de 2014, d'un plan d'actions en faveur des intérêts
industriels français constitue un progrès dans cette voie.
La montée en puissance du marché
et
de la concurrence mondiale dans le domaine des
activités spatiales implique, selon la Cour, que, dans l'organisation et les politiques
gouvernementales,
l'
industrie spatiale ne soit pas confinée dans un positionnement trop
amont. Elle doit être intégrée pleinement dans la politique industrielle et sa gouvernance.
5-
L'ACTION PUBLIQUE FRANÇAISE : EFFICACE, MAIS
À
MIEUX VALORISER
a.
UN
RAPPORT COUTS/AVANTAGES FAVORABLE
Depuis leur démarrage,
la
France a contribué aux deux programmes à hauteur de
1,28 Md€
2014.
Selon les prévisions actuelles, en 2020, elle aura déboursé 2,45 Md€
2014
jusqu'à la mise
en
service complète du système, soit 18,7
%
du coût estimé à terminaison.
Sous réserve que Galileo
et
EGNOS fonctionnent convenablement dans le calendrier
aujourd'hui prévu, cette mise de fonds apparaît raisonnable au regard de l'éventail des
services attendus d'un système que
la
France n'aurait pas pu, financièrement, réaliser seule.
b.
UNE
COORDINATION INTERMINISTERIELLE GLOBALEMENT SATISFAISANTE
Assurée depuis 2008 par
le
président du CNES, désigné
intuitu personae,
avec
le
coordonnateur délégué qui
le
seconde, et appuyée sur un groupe de travail interministériel
qui
se
réunit
régulièrement,
la
coordination
interministérielle
française
fonctionne
efficacement, dans le cadre d'un mandat du Premier ministre désormais formalisé dans une
lettre de mission. Hormis pour le volet industriel, cette organisation permet, dans l'ensemble,
de dépasser les inconvénients liés au découpage aléatoire des portefeuilles ministériels
français et au décalage de ce partage des rôles avec l'organisation du Conseil de l'Union
européenne,
où
les sujets spatiaux relèvent du conseil des ministres chargés de l'économie,
où l
es
sujets de radionavigation
par
satellite relèvent du conseil des ministres chargés des
transports, alors que le ministre compétent en France est celui chargé de
la
recherche.
Qu'il s'agisse du passage à un financement public, de l'attribution du portage des deux
programmes à la Commission européenne ou de l'intégration du volet sécurité, ces trois
évolutions essentielles ont été approuvées, le plus souvent soutenues et, dans plusieurs cas
cruciaux, initiées par la France.
c.
UN
CERT AIN DESINTERET
À
l'échelon européen, si
la
France a joué ainsi un
rô
le majeur dans la création et
la
réorientation des deux programmes, son influence s'est cependant, ces dernières années,
érodée dans les instances
de
pilotage de la maîtrise d'ouvrage des deux programmes.
En
France même, la prise en charge des deux programmes sur
le
budget communautaire, ave
c,
pour corollaire, la disparition, dans
le
budget de l'État,
de
l'essentiel des crédits qui leur
étaient directement affectés, a eu pour effet de réduire la visibilité politique d'EGNOS
et
de
Galileo, et l'importance des enjeux aussi bien que les incertitudes qui pèsent sur l'avenir des
deux programmes ont moins retenu l'attention, notamment au Parlement.
Tout
comme
sur
le plan
industriel,
le
risque
existe
,
selon
la Cour,
que
la France ne
tire
pas
suffisamment
parti de Galileo
et
d'EGNOS, après en
avoir
été
pourtant
le
premier
et
le
plus
tenace
promoteur
.
13
r
ue
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6 / 7
6-
LA
GOUVERNANCE DES PROGRAMMES ENCORE PROBLÉMATIQUE
a.
UN
EQUILIBRE RESTANT A DEFINIR
La
Commission européenne s'est organisée et équipée pour jouer
pl
einement son rôle de
maître d'ouvrage, notamment
en
créant u
ne
directi
on
dédiée aux programmes GNSS.
Toutefois, certa
in
es difficultés
pe
rsistent, imputées notamment
à
des délégations, j
ug
ées
insuffisantes
pa
r beaucoup
de
parties prenantes, d'une part,
à
l'ESA pour la maîtrise
d'oeuvre, et d'autre part,
à
la
GSA pour les décisions courantes de mise
en
oeuvre.
En
ce
qui
la
concerne, l'ESA, s'est trouvée, avec l'abandon de
la
concession, dans
la
position de devoir assumer
un
rôle de maître d'oeuvre auquel elle n'est pas habitué :
in
fine
c'est elle qui assure,
en
lieu et place d'un ensemblier industri
el
, l'intégration et
le
fonct
io
nnement du système Galileo, et elle assume donc
la
majorité des risques techniques.
Conçue initialement comme u
ne
autorité de régulation,
la
GSA a d'abord
re
çu une mission
relative
à
la
sécurité des systèmes EGNOS et Galileo. S'y est ajoutée ensuite une mission
de
promotion
de
leurs
services pour les
marchés
aval.
Elle
prend
maintenant
progressivement en charge l'exploitation des deux systèmes.
Depuis 2014,
se
met
en
place progressivement
un
nouveau schéma de gouvernance,
où
,
une fois que
le
sys
tème Galileo aura été complètement déploy
é,
la
Commissi
on
devrait êt
re
un
maître d'ouvrage de dernier ressort, tandis que
la
GSA sera maître d'ouvrage délégué, et
l'ESA interviendra en tant que maître d'oeuvre ensemblier et assistant du maître d'ouvrage
délégué.
Les expériences d'autres grands programmes, notamment spati
au
x,
reposent sur
un
équilibre de gouvernance différent, qui reviendrait, dans le cas de Galileo et d'EGNOS,
à
ce
que la Commission européenne s'appuie sur de
ux
maîtres d'ouvrage délégués, l'
ES
A pour
l'évolution
du
système et la GSA, voire
un
opérateur
pa
rapublic ou privé, pour l'explo
it
ation
et la commercialisati
on
de
se
rv
ices
à
composantes satellitaires.
b.
UNE
ASSOCIATION LIMITEE DES ÉTATS MEMBRES
Le
comité des programmes GNSS, réuni quatre
fo
is par
an
sous l'égide de
la
Commission
européenne, est l'instance d'association opérationnelle des États membres. Dans
les
fa
i
ts
,
il
assure surtout une fonction d'informati
on
et de consultation.
La
place des États membres
dans
la
gouvernance des deux programmes s'
en
trouve réduite.
Un
comité de programme GNSS, associant plus effectivement les États membres et
la
Commission européenne dans une formation comportant des représentants de haut niveau,
serait bienvenu.
-=oOo=-
Je vous serais obligé de
me
faire connaître, dans
le
délai de deux mois prévu
à
l'article L. 143-5 du code des juridictions financières,
la
réponse que vous aurez donnée
à
la
présente communicati
on
2
.
2
La Cour vous remercie de lui f
ai
re parvenir votre réponse sous forme dématéri
al
isée
vi
a
Co
rrespondance JF
à
l'a
dr
esse
électronique
suivante :
greffepresidence@ccomptes.fr
(
cf
. arrêté du 8 septemb
re
2015 portant applica
ti
on du décret n° 2015-1
46
du 10 fév
ri
er 2015 relatif
à
la
dématérialisation des échanges avec les j
ur
idictions financières).
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es
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7 17
Je vous rappelle qu'en application des dispositions
du
même code :
deux mois après son envoi, le présent référé sera transmis aux commissions des
finances et, dans
leur domaine
de
compétence,
aux
au
tres
commissions
permanentes de l'Assemblée nationale
et
du
Sé
na
t.
Il sera accompagné
de
votre réponse si elle est parvenue
à
la Cour dans ce déla
i.
À
défaut, votre réponse
leur sera transmise dès sa réception par
la
Cour (article
L.
143-5) ;
dans le respect des secrets protégés par la loi,
la
Cour pourra
me
ttre en ligne sur
son site internet
le
présent référé, accompagné de votre réponse (article
L.
143-1
) ;
l'article
L.
143-10-1 prévoit que, en tant que destinataire du présent référé,
vous fournissiez
à
la
Cour
un
compte rendu des suites données
à
ses observations,
en vue de leur présentation dans son rapport public
an
nuel.
Ce
compte
re
ndu doit
être adressé
à
la
Cour selon les modalités de
la
procédure de suivi annuel coordonné
convenue entre elle et votre administration.
Didier
Mi
13 rue Cambon -
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PAR
IS
CEDEX
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