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RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
SUR LA GESTION DE LA COMMUNE DE NICE
LA CONSTRUCTION DU GRAND STADE DE NICE
à compter de l’exercice 20
06
Rappel de la procédure
La chambre a inscrit à son programme l'examen de la gestion de la construction du grand
stade de Nice à partir de l'année 2006. Ce contrôle a été réalisé
dans le cadre d’une enquête
nationale de la Cour des comptes et des chambres régionales de comptes relative aux
contrats de partenariat des collectivités territoriales. Par lettre en date du 11 octobre 2013, le
président de la chambre en a informé M. Christian ESTROSI, député-maire, ainsi que
M. Jacques PEYRAT, ancien ordonnateur. Les entretiens de fin de contrôle ont eu lieu les :
- 11 mars 2014 avec M. Philippe PRADAL, premier adjoint et M. Alain PHILIP,
adjoint à l’urbanisme, dûment hab
ilités par le maire actuel M. Christian ESTROSI ;
- 10 mars 2014 avec M. Jacques PEYRAT, ordonnateur en fonction de 2006 à 2008.
Lors de sa séance du 13 mai 2014, la chambre a arrêté ses observations provisoires. Celles-ci
ont été transmises dans leur intégralité à M. Christian ESTROSI et, pour les parties qui les
intéressaient, à M. Jacques PEYRAT, ancien ordonnateur et aux personnes concernées.
La ville de Nice a répondu par courrier enregistré au greffe le 6 octobre 2014.
La ville de Nice, la société Nice Eco Stadium (NES) et un avocat ont, sur leur demande, été
auditionnés par la chambre le 10 décembre 2014.
La chambre, a arrêté, le 22 janvier 2015, ses observations définitives et les recommandations
auxquelles elles donnent lieu.
Ce rappo
rt d’observations définitives a été communiqué par lettre du
8 avril 2015 à
M. Christian ESTROSI, Député-Maire en fonction
s ainsi qu’à son prédécesseur pour les
passages qui le concernent.
MM. Christian ESTROSI a fait parvenir à la chambre une réponse qui, engageant sa seule
responsabilité, est jointe à ce rapport.
Ce rapport, accompagné de la réponse jointe est consultable sur le site des juridictions
financières (
www.ccomptes.fr
) après sa présentation à l’assembl
ée délibérante.
1/62
SYNTHESE
Par contrat, notifié le 11 février 2011, la ville de Nice a confiée à la société Nice Eco
Stadium, dont le principal actionnaire est la société Vinci Concessions, la conception-réalisation-
maintenance
jusqu’en 2041
d’un stade
multifonctionnel de 35 624 places, du Musée national du
sport et d’un programme immobilier d’accompagnement de 29
000 m² dont 22 700 m² de surfaces
commerciales. Ce stade, dénommé Allianz Riviera, a été inauguré en septembre 2013.
La jauge retenue pour le stade apparaît trop importante tant au regard des besoins du club de
football
de l’OGC Nice
que de la rareté des évènements sportifs de grande ampleur organisés en
France (Euro ou coupe du monde de football ou de rugby).
Ce contrat a fait suite à une longue série de tentatives infructueuses pour substituer une
enceinte moderne à l’octogénaire stade du Ray, où évolu
ait
l’équipe de l’OGC Nice.
Ainsi, en 2002,
une tentative s’était terminée par l’annulation du
contrat de concession signé avec la société Cari.
Ce dernier projet prévoyait
l’édification
d’un stade de 32
800 places pour un coût de construction de
88,4
M€ HT, d’un centre d’
entraînement et de 6 000 m² de commerces. Le coût de cette opération à
la charge de la commune devait être de 54
M€ sur 30
ans dont 20
M€ de
subventions
d’investissement initial.
Dans le cas de l’Allianz
Riviera, la commune a souhaité recourir à une procédure de contrat
de partenariat, également appelé partenariat
public
privé (PPP). Ce mode de réalisation,
dérogatoire aux procédés courants de la commande publique, est encadré par la loi et son utilisation
doit être justifiée au regard de certains critères.
Il apparaît que le recours au PPP dans le cadre du stade de Nice ne répondait pas aux
critères légaux.
D’
abord, ce stade, destiné prior
itairement aux matchs de l’équipe professionnelle de l’OGC
Nice et pouvant accueillir le reste du temps des concerts ou des activités de séminaires purement
concurrentielles, ne constitue pas un équipement nécessaire à un service public relevant de la
responsabilité de la commune.
Consciente de cette faiblesse, la commune a d’ailleurs tenté, sans
succès, de faire modifier la loi afin que soit supprimée l’exigence d’une affectation au service public
des stades, objets
d’un contrat de partenariat.
Ensuite, la
commune n’a pas démontré se trouver dans l’impossibilité de définir
ses besoins
et de pouvoir conduire elle-même ce projet à la complexité alléguée par elle, laquelle résulte pour
une grande partie du contrat lui-même.
Enfin, le contrat concerne pour une part importante un centre commercial de très grande
ampleur, « Nice One », intégré en grande partie dans la structure du stade (sous le parvis) et
construit dans le cadre d’un «
programme immobilier d’accompagnement
» (PIA) inclus dans le
contrat de partenariat,
bénéficiant d’un bail
de longue durée de 99 ans. Ce volet sera le principal
générateur de recettes de l’opération (plusieurs centaines de millions d’euros
). Le centre commercial
sera
la propriété d’un actionnaire de l’OGC Nice qui en a acquis les dr
oits auprès de Vinci pour
80
M€
HT. Il a de facto été payé en partie par la commune.
En effet, si Vinci a versé 25
M€ au titre de
la participation du programme immobilier
d’accompagnement
à la construction du stade, ce qui a été
déterminant dans l’attribut
ion du contrat,
l
e gros œuvre du PIA étant intégré
pour partie dans celui du stade, cette contribution a aussi en
grande partie financé le PIA lui-même.
L’attribution
du contrat à Nice Eco Stadium soulève des interrogations. Ainsi, le concurrent
le moins cher au stade des offres initiales (Bouygues) a fortement augmenté son prix au moment de
l’offre finale. L’explication fournie par la commune
en cours d’instruction
, selon laquelle ce
candidat se serait « trompé dans son prix », est surprenante pour une société de cette envergure qui
obtenait au même moment le contrat du stade Vélodrome de Marseille.
2/62
La commune assume de nombreux risques et a pris en charge des dépenses indues. Ainsi, par
avenant du 5 août 2013, elle a renoncé, sur la base de justifications contestables, aux pénalités
contractuelles de 3
M€ qu’aurait dû lui verser le partenaire pour le retard de
deux mois dans la
livraison du stade. De même elle a accepté de prendre en charge la moitié des baisses du tarif de
rachat par EDF
de l’électricit
é produite par le stade auprès de NES (soit au moins 4
M€ sur la durée
du contrat),
au motif d’un changement de législation,
alors que les risques imputables à un tel
changement devaient, selon le contrat, être assumés par le partenaire.
Au final, le stade coûtera globalement à la commune près de 400
M€ net
s sur la durée du
contrat (après prise en compte des redevances versées par le club de football). Au montant des
redevances nettes (loyers) et des dépenses précitées
, s’ajoutent
en effet 14
M€ de
subventions
d’investissement versés par la commune (qui
complètent les 46
M€ versés par l’Etat, la métropole et
le département), et le remboursement par la commune de la totalité des impôts payés par le
partenaire.
La seule ressource de la collectivité (hormis les économies réalisées sur le stade du Ray)
proviendra de la redevance versée par le club de l’OGC Nice. Alors qu’elle était initialement
estimée
par la commune à 3
M€
ou 4
M€ par an
, elle sera vraisemblablement inférieure à ces montants
ambitieux malgré sa renégociation en décembre 2014. Les conditions de détermination de la
redevance sont peu explicites. Ainsi, la commune n’a procédé à aucune analyse économique ni
valorisation précise des biens mis à disposition du club (locaux, buvettes, parkings, amortissements
maintenance, etc.), pourtant seules à même de valider le bon niveau de la redevance. En effet, la part
variable, assise désormais sur les recettes de billetterie, de loges et de sponsoring, ne respecte pas la
jurisprudence du juge administratif qui veut que les redevances soient calculées sur les avantages de
toute nature tirés de l’occupation des locaux, y compris les droits télévisuels.
Le M
usée national du sport, intégré au stade, a fait l’objet de laborieuses discussions avec
l’Etat et so
n financement est assuré
dans des conditions très défavorables pour la commune. L’Etat,
en revenant sur ses engagements, a conduit la commune à préfinancer les aménagements intérieurs
du musée alors qu’elle s’acquitte déjà du coût de
la construction et de
l’entretien.
Pour cela, la
commune s’est comportée de fait comme un établissement de crédit en empruntant à la place du
musée, en lui versant les fonds ainsi mobilisés sous forme de subvention et en se faisant rembourser
le capital et, seulement pour partie, les intérêts. Par ce truchement, l
’Etat et la commune ont
contourné la loi qui interdit au musée de souscrire un emprunt auprès d’un établissement bancaire.
Finalement, le musée coûtera
de l’ordre de
9
M€ à la commune. En
outre, en contravention avec les
textes, la commune mettra à disposition quasi gratuitement les plus de 5 000 m² de locaux du musée.
3/62
La chambre formule dans ce cadre quatre recommandations :
Recommandation n° 1
: mettre en place une équipe dédiée au suivi du contrat de partenariat
permettant à la ville d’assurer le contrôle de son exécution.
Recommandation n° 2
: mettre un terme à la prise en charge indue du différentiel entre le prix de
rachat réglementaire de l’électricité produite par le stade et celui prévu dans l’offre finale du
candidat.
Recommandation n° 3
: r
enégocier la convention entre la commune et l’OGC Nice en vue d’élargir
de manière effective
l’assiette de
la part variable de la redevance, conformément aux principes
définis par la jurisprudence.
Recommandation n° 4
: instituer pour le Musée national
du sport une redevance d’utilisation des
surfaces mises à disposition, conforme aux dispositions du code général de la propriété des personnes
publiques.
4/62
SOMMAIRE
1.
RAPPEL HISTORIQUE
..........................................................................................................................................
6
1.1
Le contrat signé en 2006 avec la société Cari
......................................................................
6
1.2
A la jonction des mandats de MM. Peyrat et Estrosi, le projet de stade a été réactivé à
plusieurs reprises
..................................................................................................................................
7
1.3
Un projet finalement confié à Vinci en 2010
........................................................................
8
2.
LE CHOIX DU PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE POUR LA CONSTRUCTION DU STADE
DE 35 600 PLACES
..........................................................................................................................................................
8
2.1
Une jauge trop importante pour le football niçois
..............................................................
8
2.2
Une analyse des solutions alternatives et une évaluation préalable insuffisantes
..........
10
2.2.1
L’assistant à maîtrise d’ouvrage était incité à prop
oser la solution du contrat de
partenariat
...........................................................................................................................................
11
2.2.2
Les marchés complémentaires
...........................................................................................
12
2.2.3
Une évaluation préalable insuffisamment précise sur des aspects essentiels du contrat ... 13
2.3
Le recours au partenariat public privé est contestable sur le fond
.................................
14
2.3.1
Le stade n’est pas un équipement «
nécessaire au service public » communal
................
14
2.3.2
Une complexité non démontrée pour justifier un contrat de partenariat
...........................
17
2.3.3
Le projet inclut par ailleurs un important volet commercial
.............................................
20
3.
UNE PROCEDURE DE SELECTION IMPARFAITE QUI A ABOUTI AU CHOIX DE LA
SOCIETE VINCI
...............................................................................................................................................................
25
3.1
Des évolutions de prix difficilement compréhensibles
......................................................
25
3.2
Le rapport d’analyse des offres est à l’avantage de Vinci
................................................
26
3.2.1
L’utilisation de «
sous » sous-critères non annoncés
........................................................
27
3.2.2
D’une manière générale, la notation est difficilement compréhensible
............................
28
3.2.3
La notation du critère «
coût global de l’offre
»
................................................................
30
3.2.4
Le caractère sommaire de la notation du critère « Insertion dans le site et qualité
architecturale du projet »
......................................................................................................................
32
4.
LES RISQUES SONT PRINCIPALEMENT ASSUMES PAR LA COMMUNE
..............................................
34
4.1
Les risques liés aux recours contentieux en période de construction étaient
intégralement supportés par la commune
........................................................................................
34
4.1.1
La pratique des accords autonomes dans les contrats de partenariat est chose courante .. 34
4.1.2
La clause dite « Nice Stadium », préservant le partenaire de tout risque imputable à un
recours, soulève des questions juridiques importantes
.........................................................................
35
4.2
Le retard de livraison du stade n’a pas donné lieu à sanction du partenaire
................
36
4.2.1
Des jours d’intempéries inexplicablement forfaitisés
.......................................................
37
4.2.2
Le retard de la notification du contrat, prétexte pour allonger le délai de livraison
..........
38
4.3
Une compensation indue des pertes subies par le partenaire sur le tarif de rachat de
l’électricité produite par le stade
......................................................................................................
40
5.
UN COUT IMPORTANT FINANCE PRINCIPALEMENT
PAR VOIE D’EMPRUNTS
BANCAIRES ET DE SUBVENTIONS, QUI ASSURE UNE REMUNERATION ELEVEE AUX
FONDS PROPRES
...........................................................................................................................................................
42
5.1
Le coût de l’investissement initial
.......................................................................................
43
5.2
Un financement en phase construction principalement bancaire et marginalement sur
les fonds propres
.................................................................................................................................
45
5.3
Les subventions publiques et les redevances versées par la commune au partenaire
privé financent la quasi-
totalité de la construction et de l’exploitation
du stade
.........................
48
5.3.1
Les subventions d’investissement
: un tour de table trop hâtif et un coût de portage
important
...........................................................................................................................................
48
5.3.2
Les redevances nettes versées par la commune atteignent 10 à 15
M€
HT par an
...........
49
5.4
Le compte de résultat du stade en exploitation est financé à 65 % par les redevances . 51
5.5
La prise en charge de la totalité des impôts et taxes par la commune
............................
52
5/62
5.6
Les aménagements complémentaires, autres sources de coûts
........................................
53
5.7
Le coût total net du stade pour la commune sur la durée du contrat dépasse 370
M€
. 53
6.
LES RELATIONS DESEQUILIBREES AVEC LE CLU
B RESIDENT DE L’OGC
NICE
...............................
55
6.1
Le cadre des relations avec l’OGC Nice limite le risque économique et sportif supporté
par le club
............................................................................................................................................
55
6.1.1
La convention d’occupation de l’Allianz Riviera
.............................................................
55
6.1.2
Les redevances versées par le club pour l’Allianz Riviera seront inférieures aux
prévisions de l’évaluation préalable
.....................................................................................................
56
6.2
Les redevances fixées pour d’autres stades tendent à mieux sécuriser l’investissement
des communes
.....................................................................................................................................
58
6.3
Le risque sportif est supporté par la commune sans garantie de l’actionnaire du club
59
6.4
Les achats de la ville atténuent fortement l’impact de la redevance sur les finances du
club
................................................................................................................................................
60
7.
LE COUT DU MUSEE NATIONAL DU SPORT
................................................................................................
60
7.1
Un premier protocole, remis en cause par l’Etat, imputait à la ville le coût
d’investissement du musée
.................................................................................................................
61
7.2
La convention de mise à disposition de 2013 augmente le coût d’investissement à la
charge de la commune et l’a conduite à emprunter pour le compte du musée
............................
61
7.3
Le coût du musée pour la ville s’élève à 9,25
M€
..............................................................
62
6/62
1.
RAPPEL HISTORIQUE
Dans la période contemporaine, trois projets ont été lancés pour la construction
d’un grand
stade destiné à succéder au stade Léo Lagrange dit stade « du Ray », enceinte octogénaire et vétuste
de 18 696 places. Le troisième, engagé en 2008, a abouti à la livraison en août 2013
de l’Allianz
Riviera, enceinte multifonctionnelle de 35 624 places, du Musée national du sport, qui a ouvert ses
portes en juin 2014,
et d’un
programme immobilier d’accompagnement
(PIA) livrable en 2015. Il est
à ce jour le dixième stade français par la taille et le deuxième de la région après le stade de Marseille
(67
354 places).
1.1
Le contrat signé en 2006 avec la société Cari
Après l'échec en 2002 d'un premier projet, le conseil municipal avait, le 15 octobre 2004, arrêté
le principe d’une construction sous forme de concession de travaux et
de service public pour un stade
de 32 000 places, un
centre d’entra
înement des professionnels et des activités économiques.
Un groupement composé des sociétés Cari et Spada, choisi par délibération du 13 janvier 2006
après mise en concurrence, a commencé les travaux en juillet 2006
1
.
Sur un périmètre de 24 hectares, le contrat prévoyait une surface de 37 500 m² pour le seul
stade et 121 000 m² de surfaces extérieures. L
’ouvrage comprenait le stade lui
-même, les
équipements nécessaires à son bon fonctionnement,
le centre d’
entraînement professionnel
2
et
6 000 m² de bureaux et commerces. Il devait être réalisé en haute qualité environnementale, produire
sa propre énergie grâce à 4 000 panneaux photovoltaïques installés en véranda sur les parkings et être
doté d’u
n système de récupération des eaux pluviales concourant à l
’arrosage des pelouses
.
En 2035, la commune devait ainsi récupérer
un centre d’
entraînement pour les professionnels
en
plus
d’
un
stade
de
32 826
places
assises
et
les
installations
nécessaires
à
son
fonctionnement (vestiaires, espaces de presse, etc.) ainsi que :
les équipements à vocation économique et commerciale ;
les éléments d
infrastructures annexes : espace verts, voiries, parcs de stationnement
de 2 272 places de véhicules légers en extérieur, 251 places couvertes, etc. ;
Le coût de construction du stade (prix ferme) s’élevait à 88,
4
M€ HT
y compris la
rémunération des architectes
et l’
ingénierie. En regard de ce coût, Cari attendait :
des recettes commerciales provenant non pas de concerts (le concessionnaire jugeant
que le Palais Nikaia en grande jauge offrait plus de capacité) mais de la
commercialisation de l’enceinte pour des campag
nes de lancement de produits ou
d’animation de société
s (séminaires, réunions). Ces recettes, hors football, étaient
estimées à 4
M€ par an
, dont 1,2
M€ environ
issus des espaces commerciaux loués
(assorti d’une indexation
annuelle de 2,5 %) ;
une participation financière de la ville de 20
M€ pour la construction
et de 4,6
M€ HT
par an au titre des contraintes de service public.
En contrepartie, la commune recevait du concessionnaire une redevance annuelle fixe
d’occupa
tion du domaine public (150 000
indexée) et une redevance variable tenant compte du
chiffre d’affaires réel et du niveau du championnat
où évoluerait le club (Ligue 1 ou 2).
1
La commune
n’a pas été en mesure de produire à la chambre les pièces de sélection de l’offre
, qui doivent pourtant être conservées
durant dix ans en vertu de la circulaire de la direction des archives de France et de la direction générale des collectivités locales
(DGCL) du 28 août 2009 relative au tri et à la conservation des archives.
2
Soit deux terrains en pelouse, un terrain en synthétique ainsi que les éléments d’infrastructures (routes, parcs de stationne
ment,
espaces verts, terre-pleins, voies de desserte et de sécurité).
7/62
Au final, selon le compte
d’exploitation prévisionnel
indexé, Cari aurait reçu, sur la période
2007-2035, 129,6
M€ de c
ompensation de la commune (2007 à 2035) et lui aurait reversé 5,7
M€ de
redevances fixes et 90,2
M€ de redevances variables
, soit 95,9
M€
. L
’exploitation aurait
ainsi coûté
33,7 M
€ à la commune
sur une période de 29 ans, soit 1,2 M
par an en moyenne, en plus de
l’investissement initial de 20
M€
, soit 53,7
M€
au total. En outre
les subventions d’investissement
obtenues auprès de divers organismes financeurs devaient revenir à la commune et auraient donc
allégé sa participation.
La commune devait enfin encaisser des recettes fiscales puisque les impôts et taxes
correspondants, notamment la taxe foncière, étaient à la charge du concessionnaire. Au total le
compte financier comportait 13,7 M
€ d’impôts et taxes
(montant cependant probablement sous-
estimé au regard du coût de la construction et des taux en vigueur).
Le 11 juillet 2006, le préfet des Alpes-Maritimes déférait ce contrat devant le tribunal
administratif de Nice, faisant notamment valoir
qu’il
ne déterminait pas les tarifs à la charge des
usagers
et méconnaissait ainsi l’article
L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales
(CGCT).
Le 22 décembre 2006, le tribunal administratif de Nice annulait le contrat de concession sur le
seul motif de la tarification.
Les sociétés Cari et GSN délégation de service public (filiale de Cari chargée de la concession)
saisissaient alors la ville le 28 février 2007
d’
une demande indemnitaire de 40,8
M€ HT
(correspondant à 11,6
M€ de dépenses
réalisées, 3,9
M€ d’autres dépenses et 25,4
M€ de bénéfice
escompté).
Le juge des référés condamnait la ville à verser une provision de 3,2
M€
à la société GSN
le 13 juin 2008. Le 13 août 2008, la société saisissait le tribunal administratif au fond
d’une demande
de condamnation de la commune pour un montant de 47,6
M€ (les 40,8
M€ susmentionné
s plus
6,8
M€ de frais généraux)
, porté ensuite à 51,9
M€, puis à 75,1
M€
au cours de l’expertise
diligentée
à la demande du tribunal.
Le 1
er
juillet 2014, le tribunal a finalement condamné la ville à verser à GSN DSP la somme de
1,58
M€
HT. Compte tenu de la provision de 3,1 M€ déjà versée
, la ville de Nice sera remboursée de
1,6 M€. La société GSN DSP a indiqué avoir fait appel de ce jugement.
1.2
A la jonction des mandats de MM. Peyrat et Estrosi, le projet de stade a été réactivé à
plusieurs reprises
A la s
uite de l’annulation du contrat
conclu avec la société Cari, la commune a relancé le projet
sous forme de bail emphytéotique. Ce montage a été présenté en mars 2007 par le maire,
avec l’appui
du président de
l’époque de l’OGC Nice
.
Le conseil municipal approuvait le 12 octobre 2007 le principe de la délégation de service
public (concession) pour la construction et l’exploitation d'un
grand stade de 32 000 places. Cette
délibération sera cependant déclarée sans suite le 29 décembre 2008
, le projet de l’Allianz Riviera
ayant entre-temps vu le jour.
Le 17 janvier 2008, M. Estrosi, alors candidat
à l’élection municipale
annonçait son projet de
construction d'un grand stade de 25 000 à 40 000 places dans la plaine du Var.
En août 2008, la collectivité lançait une consultation pour attribuer un marché d'études au
cabinet Cornet-Vincent-Ségurel et au
bureau d’étude
SETEC et le nouveau maire dévoilait son projet
de stade en octobre 2008.
8/62
L'opération consistait à construire à Saint-Isidore (sur huit hectares détachés d'un terrain de
24 hectares appartenant à la ville) un stade
d’
une capacité de 35 000 à 40 000 places pour un coût de
100
M€ HT
via
un partenariat public-privé. Ce coût estimé s'avérait ainsi du même ordre de grandeur
que celui du projet Cari qui avait été annulé ou celui de son concurrent de 2005, Vinci (environ
90
M€)
.
Ainsi que la commune l’
a indiqué dans sa réponse aux observations provisoires de la
chambre
, ce projet n’avait alors fait l’objet d’aucune étude approfondie, ni d’une validation du
conseil municipal.
1.3
Un projet finalement confié à Vinci en 2010
Après des études menées en 2009 et un dialogue compétitif conduit en 2010, la commune a
attribué
le contrat de l’Allianz Riviera f
in 2010 à Vinci, au travers de la société de projet Nice Eco
Stadium (NES), société ad hoc créée le 17 décembre 2010 et détenue à raison de 50 % par Vinci
Concessions (ensemble avec sa filiale à 100 %, Stade 06), 25 % par la Caisse des dépôts et
consignations et 25 % par South Europe Infrastructure Equity Finance (SEIEF). Cocontractant de la
commune et responsable envers elle et l’OGC Nice de l’exécution du contrat et du bon
fonctionnement du stade, elle a conclu directement les contrats de construction (Dumez),
d’exploitation, de maintenance et de
nommage (Allianz).
2.
LE CHOIX DU PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE POUR LA CONSTRUCTION DU
STADE DE 35 600 PLACES
2.1
Une jauge trop importante pour le football niçois
Selon la commune, « la jauge retenue est le résultat de plusieurs approches :
le respect du cahier des charges de l'Union des associations européennes de football
(UEFA) en capacité nette (soit un minimum de 33 000 places) ;
la volonté de proposer une candidature solide à l'Euro 2016 ;
l'ambition du club et sa volonté de s'inscrire durablement en Ligue 1 ;
l'analyse de l'impact d'un nouveau stade sur la fréquentation du public et sur le modèle
économique du club.
En effet, la jauge maximale de 35 000 places et la jauge moyenne sur l'année comprise entre 22
000 et 25 000 spectateurs est cohérente avec l'évolution de la fréquentation des stades de Ligue 1,
telle que connue à l'époque de l'évaluation préalable, en corrigeant de l'effet "nouveau stade" pouvant
être constaté sur les réalisations les plus récentes ».
9/62
La justification du choix de la jauge repose, selon les données fournies à la chambre, sur
l’application, à la fréquentation de l’OGC Nice, du taux d’augmentation de fréquentation constatée
dans cinq stades construits ou rénovés dans les années 1990 et 2000
3
. Il est étonnant qu’un choix si
structurant n’ait pas fait l’objet d’une étude plus circonstanciée de la fréquentation locale des
spectateurs (âge, catégories socio-professionnelles).
En effet l
’OGC Nice ne dispos
e pas
d’un public
nombreux. Ainsi, lors de la saison 2012/2013
au stade du Ray, le club était 18
ème
sur 20 s’agissant du taux de remplissage
de son stade (54,8 %
contre une moyenne de 70,6 % pour la Ligue 1) et du nombre moyen de spectateurs (10 246 contre
19 240 en moyenne pour les 20 clubs de Ligue 1)
4
.
L’affluence
moyenne, qui se situe depuis une
dizaine d’année entre
8 000 et 12 000 spectateurs,
n’atteignait pas
10 000 spectateurs lors de trois des
quatre dernières saisons disputées au stade du Ray.
E
n raison d’un effet
de nouveauté et d
’une
capacité d’accueil améliorée
, la
création d’un
nouveau stade a généralement un impact positif sur la fréquentation, qui tend cependant à diminuer,
une fois l’effet
de nouveauté estompé, et à ne pas dépasser 60 à 75 %.
Effets de la construction d’un
nouveau stade sur la fréquentation dans quelques exemples récents
Ville
Mise en
service
Jauge
Affluence
N-1
Affluence
N
Affluence
N+1
Affluence
N+2
Affluence
N+3
Taux remp.
Lille
08/2012
49 834
16 971
40 593
38 662
35 222
(12 mois.)
71 %
Le Havre
07/2012
25 178
8 042
8 518
7 519
7 657
(10 m.)
30 %
Le Mans
01/2011
25 064
9 215
10 322
8 190
Liquidation
-
Valencienn
es
07/2011
25 172
11 664
15 373
15 468
14 354
7 606 (11 m.)
57 %
Reims
10/2008
21 628
6 862
11 497
Nd.
8 940
12.851 (15.558
en 2013 en L1)
72 %
Source : Ligue de football professionnel (LFP)
Les deux premières saisons
de l’Allianz
Riviera confirment
l’
effet de nouveauté mais ont aussi
révélé le surdimensionnement de la jauge « en rythme de croisière » : sur les 17 matchs de la saison
2013-2014,
l’affluence moyenne
a été de plus de 24 900 spectateurs (7
ème
affluence de Ligue 1) soit
un taux de remplissage de 69 % (12
ème
de Ligue 1). Mais, sur les 12 premières journées de la saison
2014-
2015, l’affluence moyenne s’
est élevée à 18 543 spectateurs (10
ème
de Ligue 1) soit un taux de
remplissage de 52 % et seules trois rencontres ont dépassé la barre des 20 000 spectateurs.
Ainsi, l’OGC Nice
était dès la première année de mise en service et malgré
l’effet
de nouveauté
du stade, le 5
ème
club de Ligue 1 en nombre de places inoccupées (10 600 places en moyenne). Il est
de loin le premier en 2014-2015 (17 000 places inoccupées en moyenne après 12 rencontres), ce qui
est révélateur de ce surdimensionnement.
Celui-ci
est confirmé par la commune. Lors d’un entretien avec la presse le 19
septembre 2013,
le maire a en effet indiqué : « J
’aurais pu faire un nouveau stade du Ray de 25
000 places rien que
pour l’OGC Nice, mais il m’aurait coûté aussi cher que ce
lui
auquel l’Etat a attribué 20
M€ du fait
d’être sélectionné pour l’organisation de l’Euro de foot 2016. Je n’ai pas laissé passer cette
opportunité », ce qu
’a
confirmé
le premier adjoint lors d’un entretien le 28 novembre 2013, indiquant
que la jauge était trop importante pour le seul club.
3
Lyon, Marseille, Nancy, Sochaux, Grenoble. Ces choix ne sont pas expliqués. D’autres stades (Saint
-Etienne, Montpellier, Toulouse)
avaient eux aussi fait l’objet de rénovation et n’ont pas été pris en compte dans l’échantillon. S’agissant de
Lyon, le fait que le club ait
décroché sept titres de champions de France consécutifs a probablement joué un rôle au moins aussi important dans la forte
augmentation de la fréquentation que la rénovation du stade de Gerland.
4
Source : Ligue de football professionnel.
10/62
Or, l’investissement
nécessaire pour augmenter la jauge de 10 000 places et atteindre
35 000 places (+ 40 %) est bien supérieur à 20
M€. Au coût moyen d’investissement de la place
, égal
à 4 169
€ selon l’évaluation préalable de la commune, le surcoût d’investissement était de l’ordre de
40
M€
. Il atteindrait 60
M€ HT
au regard du coût réel du projet de la ville (6
000 € par place)
5
. S’y
ajoutent
par ailleurs des coûts d’entretien et de maintenance
majorés pour la commune sur toute la
durée du contrat, sans participation extérieure
, notamment de l’Etat
.
Ce choix a été guidé principalement par
l’objectif
d’accueil
lir
l’
Euro 2016. Dans sa réponse
aux observations provisoires de la chambre, la commune a confirmé ce point en indiquant
qu’elle
avait choisi de réaliser un équipement pouvant accueillir 35 000 personnes afin notamment de
respecter le cahier des charges de l’UEFA
, mais également
que l’Allianz Riviera n’a
vait pas été
construit pour les seuls besoins du club résident
et qu’il répond
ait aussi à la nécessité de doter la
cinquième
ville de France d’un équipement à la hauteur de ses ambitions
.
Il appartient à la collectivité, si elle le souhaite, de participer à de grands évènements dont elle
attend des retombées mais,
en dehors de l’Euro 2016 à venir,
il n’est pas certain que
de nombreuses
opportunités d’occuper pleinement
le stade se présentent sur sa durée de vie. En effet,
l’organisation
de grandes compétitions internationales de football ou de rugby en France demeure exceptionnelle
6
et
ne peut fonder le modèle économique du stade, d’autant plus que celui
-ci sera à terme concurrencé
par de nombreux stades neufs ou rénovés et ne pourra postuler aux plus grandes rencontres (quart de
finales à finales) en raison de sa taille.
Son positionnement sur le marché des stades est donc relativement incertain sur une durée de
30 ans. Il apparaît soit trop grand, soit trop petit
: trop grand pour l’utilisation régulière de l’OGC
Nice et trop petit pour en faire un acteur incontestable sur le marché concurrentiel des stades français
et même régionaux.
Par ailleurs, si
le stade a également pour ambition d’attirer
des rencontres de rugby ponctuelles
7
et de grands
concerts (de trois à quatre par an dans l’offre de
Vinci, avec une jauge maximale de
45 000 spectateurs), la ville dispose déjà, avec le Palais Nikaia rénové en configuration grande
jauge
8
, d’un endroit o
ù accueillir les concerts importants. Si la ville et le partenaire ont fait valoir que
la programmation 2015 devait être annoncée fin 2014, au 22 janvier 2015, soit après seize mois
d’exploitation, a
ucun spectacle
n’avait
encore été organisé et, selon le site internet du stade, aucun
concert
n’
était programmé dans les mois suivants. La commune et NES ont
d’ailleu
rs indiqué dans
leurs réponses que les concerts en stade étaient devenus rares, seul le stade de France en ayant
récemment accueilli.
2.2
Une analyse des solutions alternatives et une évaluation préalable insuffisantes
La commune a lancé le 16 février 2009 une consultation pour un
marché d’assistance à
maîtrise
d’ouvrage
(AMO), qui a été notifié le 25 mai 2009 à un groupement constitué des cabinets Price
Waterhouse Cooper (PWC), TAJ, ISC et Xavier Lauzeral
9
.
La réalisation du projet a été intégralement conduite par un chef de projet de la commune
dépourvu
d’
équipe dédiée
et l’assistant à
maîtrise
d’ouvrage
, dont le rôle a été prépondérant.
5
La commune a estimé dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre que le coût du passage des 32 000 places du projet
Cari aux 35 000 du stade
de l’Allianz Riviera p
ouvai
t être évalué à 13,5 M€. Sur cette base, le coût d
e 10 000 places supplémentaires
serait de l’ordre de 4
5
M€.
6
Ainsi la coupe du monde de football pourrait au mieux être organisée en France en 2026, la coupe du monde de rugby en 2023 et
l’
Euro de football (déjà organisé en France en 1960, 1984 et 2016) d
ans une trentaine d’années
.
7
La ville de Nice ne dispose pas d’un club de rugby de haut niveau susceptible d’occuper le stade à court
ou moyen terme. Un contrat
a été conclu avec le club de Toulon pour disputer trois matchs par an pendant trois ans.
8
Le Nikaia ouvert sur le stade Charles Ehr
mann peut accueillir jusqu’à 45
000 personnes lors de concerts.
9
Parmi les candidats non retenus, plusieurs sont par la suite intervenus en qualité de conseils des candidats au contrat de PPP. Ainsi,
SETEC et Grant Thornton ont travaillé pour Bouygues, Ernst & Young pour Cari et Iosis pour le compte de Vinci.
11/62
Bien que le stade ait été livré le 30 août 2013,
et qu’une offre d’emploi de directeur
d’exploitation ait été publiée le 22
octobre 2013, ce poste n’était pas encore pourvu le 6
octobre
2014, date de la réponse de la commune aux observations provisoires de la chambre. Compte tenu de
l’importance de
cette mission, du nombre des interlocuteurs et de la fréquence des problèmes de
démarrage sur ce type de projet, la commune aurait pu anticiper cette désignation stratégique.
Ceci est d’autant plus paradoxal qu’elle finance,
via
la redevance, le fonctionnement de la
société de projet qui défend les intérêts du partenaire privé (2
M€ par an et 13
équivalents temps
plein, principalement des cadres)
10
.
2.2.1
L
assistant
à maîtrise d’ouvrage
était incité à proposer la solution du contrat de
partenariat
Le marché consistait à aider la commune à déterminer la meilleure formule pour réaliser
l’o
uvrage
mais limitait le champ d’analyse aux seules formules du contrat de partenariat
et de la
délégation de service public et écartait donc d’emblée
la maîtrise d’ouvrage publique
ou le bail
emphytéotique administratif.
La commune
s’est
ainsi privée
des bénéfices d’une analyse comparée de
toutes les formules
envisageables.
L’appel à concurrence prévoyait
également une tranche conditionnelle
d’assistance à la
passation du contrat de réalisation du stade, dont la commune avait indiqué
pratique très
inhabituelle
dans ses appels d’offres
- que son prix estimé varierait selon le schéma de réalisation
proposé par
l’assistant à maîtrise d’ouvrage
et retenu par la commune
11
.
Le marché finalement attribué se composait :
-
d’une tranche ferme (284
440
€ HT)
pour le
recensement des besoins d’assistance à
l’élaboration du programme (153
720
€ HT), l’assistance à la réalisation de l’évaluation
préalable (97 970
€ HT) et l’assistance à la négociation avec le club
de l’OGC Nice
(32 750
HT) ;
-
d’
une tranche conditionnelle A (292 840
€ HT) déclenchée en cas de
réalisation du projet
dans le cadre d’une
délégation de service public ou
d’
une tranche conditionnelle B (379 530
HT) déclenchée en cas de réalisation du projet sous forme de PPP
12
.
La commune a ainsi adressé un signal clair aux candidats sur ses intentions : le titulaire du
marché
d’assistance au choix de la procédure
avait un intérêt évident à proposer le recours au PPP
puisque
l’affermissement de la tranche conditionnelle
lui assurait alors un revenu supérieur à celui
qu’il
aurait obtenu en cas de recours à la délégation de service public (+ 86 690
€ HT, soit +
30 % sur
la seule tranche conditionnelle et + 15 % sur le montant total des deux tranches), ce qui est de nature
à susciter le doute sur
l’
objectivité de la mission de conseil qui lui a été confiée.
Dans sa réponse au rapport
d’observations
provisoires de la chambre, la commune a estimé que
l’écart de prix
,
qui s’explique
selon elle par la différence de charge de travail entre les deux
procédures,
n’était pourtant pas de nature à inciter l’AMO à proposer un montage plutôt que l’autre.
10
Cf. le mémoire sur les coûts du
dossier d’offre finale.
11
0,5 M€ TTC pour la tranche ferme, 0,9 M€ TTC pour une tranche conditionnelle en cas de PPP et 0,8 M€
TTC en cas de délégation
de service public.
12
Cette dernière était elle-même décomposée en 4 phases 1B à 4B concernant :
l'élaboration de la consultation (83 000 € HT) ;
l'analyse des candidatures et des offres initiales (170 310 € HT) ;
le dialogue, la né
gociation et la désignation du candidat (85 420 € HT) ;
l’exécution du contrat (40 800 € HT pour 34 jours de consultants sur 36 mois).
12/62
De fait, les conclusions
de l’étude
rendue par
le groupement d’AMO
étaient sans ambiguïté :
« La comparaison des deux solutions contractuelles de partenariat global que sont la concession et le
contrat de partenariat montre que le second apparaît mieux adapté que la concession ». Or, cette
analyse a été prépondérante dans le choix de la commune, le maire ayant déclaré au conseil
municipal du 17 décembre 2010 : « P
our qu’il y ait un stade, il fallait, conformément aux
préconisations de notre assistant à maîtrise d’ouvrage, en passer par cette procédure qui présente pour
avantage, alors que le coût du projet ne peut être
assumé par la collectivité seule, d’avoir un seul
interlocuteur pour la conception, la réalisation et l’exploitation, la garantie par l’exploitation
d’activités sur le site du fait de sa multifonctionnalité
».
2.2.2
Les marchés complémentaires
Deux autres marchés ont ensuite été attribués au groupement d'AMO.
Un premier
contrat d’études
dites similaires a été attribué le 20 mai 2011 pour un montant de
145 600
HT en tranche ferme. Il comportait également une tranche conditionnelle sans montant,
finalement non activée.
Cette mission
s’
est donc ajoutée au montant de 40 800
consacré
par le marché d’AMO initial
à la phase
d’exécution du contrat
de partenariat et a ainsi plus que triplé le volume des prestations
d’AMO pour le seul suivi de l’exécution du contrat
, ce qui traduit au minimum une mauvaise
définition des besoins sur ce point.
Un contrat d’études
dites complémentaires
13
en vue de l’acceptation des ouvrages
a ensuite été
attribué à l’AMO le 13 mars 2013
(sans publicité ni mise en concurrence en vertu de
l’article 35
-II-5°
du code des marchés publics), pour une durée de 45 mois, un montant ferme de 67 191
HT et une
tranche conditionnelle sur bons de commande à hauteur maximale de 260 000
HT.
Sur cette dernière, 93 100
ont été mobilisés en 2013 pour diverses études liées notamment au
programme immobilier d’accompagnement
et au contrôle de la chambre.
Cette tranche court jusqu'à fin 2016, de telle sorte que les marchés créent une rente de situation
pour l'AMO pendant une durée de plus de sept ans (marché initial en avril 2009, fin du marché
complémentaire en décembre 2016) pour un montant global de plus de 1,13
M€
(663 970
€ HT
14
pour le marché initial et 472 791
HT pour les deux marchés complémentaires), même si la ville a
indiqué dans sa réponse aux observations provisoires
de la chambre qu’aucune dépense n’a
vait été
mandatée en 2014
dans le cadre de la tranche conditionnelle du contrat d’études complémentaires.
Il
est néanmoins
résulté de la conclusion des deux marchés d’études d
ites similaires et complémentaires
un quasi doublement du marché initial.
Le marché du 13 mars 2013, qui
n’entre pas
dans le cadre
de l’article 35
du code des marchés
publics
dès lors qu’il n’a pas été conclu pour des prestations nécessaires à l’exécution
du service
prévu dans le marché initial, mais en vue de nouvelles prestations, sans rapport direct avec le marché
d’AMO
initial, paraît critiquable. La commune soutient certes que les prestations correspondantes ne
pouvaient sans inconvénient être réalisées par un autre
conseil, mais sans le démontrer. Il en va
notamment ainsi de la fixation des conditions de retour du boulevard des Jardiniers dans le domaine
public, qui a trait à des questions de domanialité non spécifiquement liées au contrat. De même,
l’
avenant
relatif à la prise en charge de la baisse des tarifs de rachat de l’électricité photovoltaïque
constitue, comme la commune et NES
l’ont souligné
dans leurs réponses aux observations
provisoires de la chambre (cf.
infra
, le point 4.3), une opération indépendante, déconnectée du contrat
de partenariat, et il devait logiquement en être ainsi également
du marché d’AMO
correspondant.
13
Il s'agit ici d'un marché d'études complémentaires (art. 35-II-5° du code des marchés publics) puisque, compte tenu du délai de trois
ans passé depuis la signature du contrat d’AMO
,
il n’était plus possible de recourir
au marché de prestations similaires.
14
Soit 284 440
€ pour la tranche ferme et 379
530 € pour la tranche conditionnelle.
13/62
De manière plus générale, la conclusion de ces marchés révèle que la collectivité est
dépendante de son assistant extérieur
et n’a d’autre choix que de recourir à ses services
pour chaque
question touchant au contrat. Ceci peut conduire à ce
qu’au
-
delà d’être engagée pour de nombreuses
années avec le groupement de PPP, elle le soit aussi avec son conseil.
Recommandation n° 1 : mettre en place une équipe dédiée au suivi du contrat permettant à la
ville
d’assurer
le contrôle de son exécution.
2.2.3
Une évaluation préalable insuffisamment précise sur des aspects essentiels du contrat
La m
ission d’appui aux
partenariats publics privés (MAPPP)
15
a rendu le 14 octobre 2009 un
avis facultatif favorable au principe du recours au PPP, suite à la saisine de commune. En dépit de cet
avis favorable,
l'évaluation préalable destinée à faire apparaître les motifs justifiant le recours à ce
type de contrat dérogatoire présente des insuffisances.
U
ne bonne gestion de l’investissement suppose
que la personne publique compare le plus grand
nombre de solutions
16
. Eu égard au caractère dérogatoire du contrat de partenariat par rapport à
d’autres modes de
réalisation
, la maîtrise d’ouvrage publique, mod
alité de droit commun, devrait
constituer la première des solutions examinées.
Or,
l’évaluation
préalable a comparé uniquement deux schémas faisant appel à une maîtrise
d’ouvrage privée
: la délégation de service public et le contrat de partenariat (PPP). La MAPPP
considère
d’ailleurs
ceci comme « une originalité » et remarque «
que l’évaluation comparative [est]
privée d’une référence relative aux coûts (y compris la valorisation des risques) d’une réalisation en
maîtrise d’ouvrage publique. En particulier l’impact différentiel du financement par l’opérateur privé
sur le coût global ne pourra être évalué ».
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la commune a souligné que le
simple fait d’avoir mentionné la
maîtrise
d’ouvrage publique et la conception
-réalisation dans
l’
évaluation préalable (mais à la rubrique des « scénarios écartés ») valait analyse comparative avec
les autres modes de réalisation.
La chambre ne peut souscrire à cette interprétation minimaliste, qui a empêché la comparaison
exhaustive des économies supposées du contrat de partenariat (optimisation de l’allocation des
risques, optimisation des délais) et des coûts qui en découlent (frais de soumission, financement plus
coûteux,
remboursement par la commune des impôts perçus par d’autres personnes publiques
).
L’évaluation est ensuite quasiment muette sur la problématique de l'affectation du stade au
service public. Se fondant sur une interprétation discutable de la jurisprudence, elle parvient à la
conclusion que le stade est un équipement nécessaire au service public alors que tel n'est pas le cas,
se livrant ainsi à ce que l'assistant au maître d’ouvrage lui
-
même qualifiera plus tard de
«
contorsions
» (cf.
infra
, le point
2.3.1).
Elle s'avère également sommaire dans la démonstration de la complexité du projet en se
bornant à des justifications très générales calquées sur les présupposés théoriques de la MAPPP
(réglementation, schémas juridique et financier, développement durable, etc.) pour affirmer
péremptoirement que «
par eux
-
mêmes
» ces éléments rendent le projet complexe.
15
La MAPPP est un service relevant du ministère des finances qui a pour mission de fournir une assistance aux personnes publiques
désirant recourir au contrat de partenariat. Elle rend obligatoirement un avis sur les projets de contrats de partenariat de
l’
Etat et peut en
rendre, comme en l’espèce, à la demande des collectivités territoriales qui le souhaitent.
16
Cf. notamment l’article L
. 1414-
2 du CGCT qui impose d’ailleurs que l’évaluation comporte « une analyse comparative de
différentes options, notamment en termes de coût global hors taxes, de partage des risques et de performance, ainsi qu'au regard des
préoccupations de développement durable ».
14/62
L’évaluation est
également insuffisante sur le chiffrage du projet. Elle se base en effet sur des
références dont la pertinence est peu évidente
17
et, sans fournir d'explication satisfaisante, elle avalise
une augmentation de coût de 65 % entre les stades d'environ 90
M€
à 100
M€
envisagés par la
commune entre 2006 et 2008 et le chiffrage de 165
M€, dont 8 M€ pour le musée du sport,
qu’elle
retient pour le nouveau projet. Sur le plan prospectif, elle commet encore une erreur de 20 % puisque
ce montant sera
in fine
de 204
M€
(cf.
infra
, le point 5.1).
Elle souffre des mêmes approximations en ce qui concerne la redevance pouvant être perçue de
l'OGC Nice, estimée à 3
M€
ou 4
M€ selon la même base de chiffre d’affaires sans que ce
t écart soit
explicité.
C'est sur le fondement de cette évaluation préalable que le conseil municipal a retenu le
23 octobre
2009 la formule du PPP.
2.3
Le recours au partenariat public privé est contestable sur le fond
I
l n’est possible de recourir
au contrat de partenariat, « par lequel une collectivité territoriale
[…] confie à un tiers, pour
une période déterminée en fonction de la durée d'amortissement des
investissements ou des modalités de financement retenues, une mission globale ayant pour objet la
construction ou la transformation, l'entretien, la maintenance, l'exploitation ou la gestion d'ouvrages,
d'équipements ou de biens immatériels nécessaires au service public
[…]
18
», que dans les cas
limitativement énumérés par la loi.
En ouvrant cette dérogation, le législateur souhaitait
permettre la construction d’équipements
absolument nécessaires au service public en favorisant une optimisation des délais et des
financements.
A contrario
, un
ouvrage qui n’est pas nécessaire au fonctionnement d’un service public
ne peut être édifié par la voie d’un contrat de partenariat.
En outre
l’ouvrage
doit être complexe, ou sa réalisation urgente, ou le recours à ce montage
doit présenter un bilan avantages-inconvénients plus favorable que ceu
x d’autres contrats de la
commande publique
19
.
Or,
l’Allianz Riviera
ne répond pas à ces exigences puisqu
’il
ne peut être regardé comme
nécessaire à un service public communal et que la complexité alléguée
20
pour justifier le recours au
contrat de partenariat n’est
finalement pas avérée.
2.3.1
Le
stade n’est pas
un équipement « nécessaire au service public » communal
Le contrat de partenariat confie à la société NES, outre
la construction et l’exploitation
du
stade
, l’édification d’un programme immobilier d’accompagnement
et du musée national du sport.
Selon le contrat, l’enceinte sportive elle
-même doit servir à trois
types d’activités
:
-
de manière prioritaire, l’hébergement de l’équipe première de l’OGC Nice
pour quelques
entraînements et les matchs (une vingtaine de jours par an)
; il n’est pas prévu d’utilisation de
l’enceinte par des amateurs
;
17
Sont ainsi pris comme références des stades français et européens récents et comparables au projet niçois, mais aussi des ouvrages
difficilement comparables à ce dernier : des arénas couvertes totalement multifonctionnelles telles que le Staples Center de Los
Angeles ou le palais omnisports de Paris-
Bercy, d’autres stades dont la construction remontent à plus de dix ans, d’autres enfin
, qui,
par leur importance internationale et les coûts d’investissement de prestige associés, ne peuvent être raisonnablement compar
és au futur
Allianz Riviera
: Emirates Stadium d’Arsenal, nouveau stade
de Wembley, etc.
18
Article L. 1414-1 du code général des collectivités territoriales.
19
Article L. 1414-2 du code général des collectivités territoriales
20
La commune ne s’est pas fondée sur l’urgence ou le bilan coût avantage favorable pour recourir au contrat de partenari
at.
15/62
-
des manifestations de « service public » de la ville prévues au contrat :
o
concerts et évènements (trois manifestations annuelles « gratuites », ces manifestations
n’étant prioritaires que si
NES
n’a pas programmé des activités propres à la même
date) qui ne doivent cependant pas concurrencer les activités développées par NES
21
;
o
compétitions sportives internationales.
-
des activités menées par NES sous sa propre responsabilité : concerts, activités de
divertissement diverses, congrès et séminaires dans les loges louées pour l’occasion, matchs
de rugby, matchs de football dits «
corporate
», etc.
La part du service public dans les activités ainsi réalisées
grâce à l’équipement
apparaît
marginale. En effet, a
ffirmer qu’un
équipement est affecté à un service public suppose une analyse
précise et concrète des conditions dans lesquelles il est géré. Aussi, si la commune invoque dans sa
réponse aux observations provisoires de la chambre, le rapport remis le 5 novembre 2008 par M. Eric
Besson, «
Accroître la compétitivité des clubs de football professionnel français
», et le rapport remis
le 24 novembre 2008 par la commission Euro 2016 présidée par M. Philippe Séguin sur les «
Grands
stades de l’Euro 2016
», qui indiquent qu’il est possible de recourir aux investissement privés et pour
le second, au contrat de partenariat pour la modernisation des grands stades, ces documents, par
définition sans valeur juridique, ne peuvent être regardés comme approuvant par principe et par
anticipation tout recours au contrat de partenariat pour un stade, et ont entendu indiquer que de tels
montages
n’
étaient possibles que dans le respect de la réglementation.
Or, l
’existence d’un service public se déduit
22
, soit de sa qualification par le législateur, ce qui
n’est pas le cas s’agissant des stades,
soit, à défaut, de
l’existence d’une mission d’intérêt général
exercée par l’administration ou sous son contrôle
. Dans le cas,
vérifié en l’espèce,
où elle est exercée
par une personne privée, une activité ne constitue un service public que
lorsqu’il ressort des
conditions de sa création et de son organisation que
l’administration a entendu
la confier à cette
personne privée et la contrôler.
L
’activité de gestion d’un équipement sportif n’est pas en elle
-même un service public
23
et
l’affectation
du stade à la pratique du football professionnel ne caractérise pas un tel service, en dépit
de leur fonction de divertissement
24
, seul le développement de la pratique sportive pouvant être
qualifié de mission de service public
25
, ce qui n’est pas le cas ici puisque les amateurs en sont exclus
.
L’organisation de compétitions sportives ne constitue un service public que lorsqu’elle est
confiée aux fédérations sportives
26
. S
’agissant du football,
cette mission incombe à la Ligue de
football professionnel (LFP)
, qui n’a participé ni à la définition
du stade, ni à son financement.
L’apport du nouveau stade au service public confié à la
LFP apparaît donc comme une externalité du
projet mené par la ville et ne permet pas
de regarder l’équipement comme nécessaire à
un service
public
communal comme l’exigent
les dispositions des articles L. 1414-1 et L. 1414-2 du CGCT
27
.
L
’organisation de spectacles
, de congrès ou de séminaires
28
peut être un service public
29
mais
ce n’est pas le cas en l’espèce
puisque
la collectivité n’a pas de responsabilité dans leur organisation
et que ceux-ci sont placés sous la responsabilité financière, morale et artistique de la société NES
30
.
21
Annexe III-.2.2.c du contrat et avenant n° 2.
22
CE, 22 février 2007,
Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés
, n° 256441.
23
Voir, s’agissant d’un stade
: CE, 11 juillet 2011,
Mme Gilles
, n° 339409.
24
CE, 3 décembre 2010, ville de Paris,
assoc. Paris Jean Bouin
, n° 338272, ; CE, 11 juillet 2011,
Mme Gilles
précité.
25
A contrario, relevant l’existence CE, Section 13 juillet 1961,
ville de Toulouse c/ TFC
, p. 513.
26
CE, Section 22 novembre 1974,
Fédération des industries frança
ises d’articles de sports
, n° 89828.
27
Voir la décision
Mme Gilles
précitée, deuxième considérant : « à supposer même que la ville ait entendu imposer une utilisation
principale par (…) les Fédérations françaises de football et de rugby (…) les conditions d’utilisation de cet équipement par
des
fédérations sportives, dél
égataires d’un service public national, sont étrangères aux missions de service public relevant de la
compétence de la ville ».
28
Voir pour la gestion d’un palais des congrès CE, 5 juillet 2010,
Syndicat national des agences de voyage
, n° 308564.
29
CE, sect., 12 juin 1959,
Syndicat des exploitants de cinématographes de l’Oranie
, p. 363 ; 8 juin 1994,
Delrez
, n° 143272, T p. 839 ;
2 juin 1995,
ville de Nice
, n° 123647, T p. 685
et CE, section, 6 avril 2007, n° 284736,
commune d’Aix
-en-Provence
.
16/62
La commune pourra certes organiser des évènements populaires et concerts dans la limite de
trois manifestations
par an, mais elle s’est révélée dans l’incapacité de préciser
leur nature, évoquant
des opéras ou concerts sans pouvoir fournir d’ex
emples concrets à un horizon prévisible. Lors de son
audition par la chambre, son représentant a même indiqué réfléchir à renégocier les termes du contrat
pour substituer à l’utilisation du stade en jauge pleine, des parties de celui
-ci (parvis, salles de
réunions). A plus forte raison dans ce cas, « les évènements de service public » ne pourraient être
regardés comme nécessitant la construction d’un stade qu’ils n’occuperaient
que partiellement
quelques jours par an.
Enfin, si le stade peut éventuellement participer au développement économique de la commune,
lequel constitue un service public, il n’est pas affecté à ce service public et ne lui est nullement
nécessaire
31
.
En dehors du stade lui-
même, le programme immobilier d’accompagnement
, à but
exclusivement commercial (cf.
infra
, le point 2.3.3),
n’est
nécessaire à aucun service public.
Seul l’espace consacré au
Musée national du sport peut être considéré comme affecté à un
service public (national cependant), mais il ne représente
qu’une part tout à fait
mineure du projet
32
et
ne saurait donc justifier l’ensemble de la construction.
Par courriers du maire du 22 juillet 2010,
adressé au secrétaire d’Etat
chargé de
l’urbanisme
, et
du 23 décembre 2010, adressé au Premier ministre, la commune a
d’ailleurs
tenté de faire changer la
loi
33
afin de faire disparaître la
condition d’affectation au
service public de l’article L.
1414-1 du
CGCT, arguant que sans service public il ne pouvait y avoir de contrat de partenariat et que la
qualification de service public, discutable
dans le cas d’
un grand stade, conduisait à une fragilité
juridique, ce qui obligeait les collectivités « à des contorsions ».
Ce courrier proposait également d’imposer aux fédérations sportives une limitation des dates de
calendrier (quatre ou cinq par an) afin de rentabiliser la multifonctionnalité des stades
34
jugeant que
cette prérogative de fixation des dates (matchs de coupe, matchs en retard) fait peser un risque sur
l’organisation des évènements commerciaux du partenaire.
Ainsi, le contrat de partenariat
n’a pas pour objet la construction d’un équipement nécessaire au
service public communal, cet objet étant au contraire quasiment absent. De ce fait la collectivité ne
pouvait donc recourir à cette procédure dérogatoire.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la commune a soutenu
qu’il
s’agi
ssai
t d’un projet d’intérêt général
au sens de
l’article 28 de la loi n°
2009-888 du 22 juillet 2009
de développement et de modernisation des services touristiques, qui pose le principe que les grandes
enceintes sportives peuvent constituer des
équipements d’intérêt général.
30
CE, 23 mai 2011,
commune de Six-Fours les Plages
, n° 342520.
31
Voir pour cette distinction : CE, 11 juin 2004,
commune de Mantes-la-Jolie
, n° 261260.
32
Coût de construction de 8 M€ et surface de 5 000 m² sur les 155 000 m² de constructions relevant du périmètre du contrat.
33
L’assistant à maîtrise d’ouvrage avait d’ailleurs pleinement conscience de cette difficulté, puisqu’il soulignait lors d’un c
olloque tenu
quelques semaines après l’attribution du contrat que la qualification de service public, qui « a une incidence sur les schéma
s de
réalisation (pas de contrat de partenariat sans service public)
» est « plus délicate » pour les stades que pour d’autr
es équipements, en
l’absence de service public du sport professionnel et qu’il y a lieu de s’interroger, dès lors sur les services publics qui p
euvent trouver
abri dans un stade ». Il rappelait ensuite la jurisprudence citée ci-
dessus pour souligner qu’« u
n stade utilisé exclusivement pour les
compétitions sportives professionnelles n’est pas, dans la jurisprudence du Conseil d’Etat, affecté à un service public ».
Forum sport,
loisir, tourisme et territoires, 22-24 novembre 2010, présentatio
n « Les montages public privé, une source de financement pour les
équipements sportifs ? »
en accès libre à l’adresse
34
«
Les enceintes conçues en multifonctionnalité ne feront l’objet d’une utilisation multifonctionnelle qu
e si les règlements des
instances sportives évoluent sur la question des calendriers. A défaut la multifonctionnalité ne sera qu’un coût
: celui d’une conception
ambitieuse qui n’aura pu être réellement exploitée. Il conviendrait de prévoir que les enceint
es sportives multifonctionnelles pourront
faire l’objet d’une réservation chaque année de 3 à 5 dates qui s’imposeraient à la fédération et à la ligue dans l’élaborati
on de leur
calendrier ».
17/62
La reconnaissance de l
’intérêt général de tels équipements suppose
toutefois une décision du
ministre des sports. Or, il
n’appara
ît pas que la commune aurait mené une démarche en ce sens et, de
fait,
à ce jour, contrairement à ce qu’elle
affirme, le stade
ne peut être qualifié d’équipement d’intérêt
général au sens de la loi précitée.
Par ailleurs, à supposer même que l’Allianz Riviera soit un équipement d’intérêt
général, il
n’en serait pas pour autant automatiquement affecté à un service public. En effet, les notions de
service public et d’intérêt général ne se confondent nullement.
Enfin, si la ville de Nice soutient que la « jurisprudence […] a qualifié la const
ruction des
grands stades comme faisant partie des missions de service public », elle se réfère sur ce point à un
arrêt de la cour administrative d’appel de Bordeaux en date du 17 juin 2014, qui a jugé que le grand
stade de Bordeaux pouvait faire l’objet d’un contrat de partenariat du fait de son affectation au
service public. Toutefois, là encore, la chambre ne peut que souligner que, comme le fait valoir la
commune à de nombreuses reprises dans sa réponse, chaque contrat de partenariat constitue un
modèle unique et que cet arrêt ne permet pas de connaître les obligations concrètes mises à la charge
du partenaire de la commune de Bordeaux
en termes de service public. Il n’est donc pas possible d’en
déduire que le recours au contrat de partenariat serait régulier pour la construction de tous les stades.
La commune s’appuie également sur l’avis de la MAPPP
, qui se borne cependant à faire état de
l’opinion de cette instance,
mais
ne lie pas l’appréciation de la chambre.
Enfin et en tout état de cause, la réponse de la ville de Nice aux observations provisoires de la
chambre ne démontre toujours pas que le stade est « nécessaire au service public » communal ni
d’ailleurs lequel
est censé
s’exercer
dans le stade.
2.3.2
Une complexité non démontrée pour justifier un contrat de partenariat
Il peut être recouru à un contrat de partenariat « si, au regard de l'évaluation [préalable], il
s'avère que, compte tenu de la complexité du projet, la personne publique n'est pas objectivement en
mesure de définir seule et à l'avance les moyens techniques répondant à ses besoins ou d'établir le
montage financier ou juridique du projet
[…]
»
35
.
L’interprétation de ce critère
est délicate au vu du
caractère relativement récent des textes et du faible nombre de décisions rendues par le juge
administratif, mais également du caractère peu comparable des contrats de partenariat entre eux.
Bien que la MAPPP ait jugé le projet complexe, les justifications avancées pour le démontrer
n’appara
issent guère convaincantes. Sont invoqués à ce titre :
Un
mode d’utilisation dual «
Euro 2016/hors Euro 2016 » qui impliquerait le respect
de nombreuses réglementations dont
le cahier des charges de l’
Euro 2016 ;
Le fonctionnement des différentes parties du stade et de son environnement pendant et
hors des matchs et le calendrier de mise à disposition des compétitions ;
La situation du stade en zone urbaine et la nécessité de gérer ses interfaces avec l
’éco
-
quartier qui doit le jouxter, les surfaces commerciales et le musée du sport ;
Le positionnement du projet dans l’éco
-vallée de la plaine du Var ;
La multifonctionnalité, qui impliquerait la maîtrise de solutions techniques complexes
et de réglementations multiples ;
La volonté de mener le chantier selon des standards écologiques élevés ;
Le souhait de la commune de tirer de son stade des recettes diversifiées.
35
Article L.1414-2 du CGCT. Cette notion a le même sens que celui de la directive n° 2004/18/CE du Parlement européen et du
Conseil du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de
services ou de
l’article 36 du code des marchés publics permettant le recours au dialogue compétitif.
18/62
Ces éléments ne correspondent guère à la complexité définie par les textes.
En effet, l
a commune n’indique ni ne démontre se trouver dans l’impossibilité de définir les
moyens pouvant répondre à ses besoins ou d’établir le montage du projet
, ce qui est primordial,
comme l’a rappelé le Conseil d’Etat dans sa décision de principe du 30
juillet 2014,
cité du surf de
Biarritz
, en jugeant « que si l'évaluation préalable du projet "Biarritz-Océan"
(…)
faisait apparaître
de nombreux éléments de complexité technique, il ne ressort pas des pièces du dossier que, compte
tenu de l'ensemble des circonstances particulières exposées ci-dessus, la commune aurait été dans
l'impossibilité de définir seule et à l'avance les moyens techniques pouvant répondre à ses besoins ou
d'établir le montage financier ou juridique du projet ; qu'ainsi le projet ne remplissait pas la condition
de complexité,
(…)
pour qu'il fût légalement possible de recourir au contrat de partenariat pour le
réaliser ».
La MAPPP examine la complexité « en tenant compte des capacités de la personne publique
concernée,
(…)
qui varient en fonction de la nature et de la taille de ladite personne publique ». Elle
conclut qu'« un même projet pourra donc être considéré ou non comme complexe selon le niveau et
les ressources techniques préexistantes de la personne publique qui le porte ». Cette approche est
aussi celle de
la circulaire du ministre de l’intérieur du 9 mai 2012
relative aux contrats de
partenariats à l’attention des collectivités territoriales
.
Cette démonstration était
en l’espèce d’autant plus nécessaire que
la ville de Nice, cinquième
commune de France, compte plus de 5 000 agents, conduisait ici son troisième projet de stade en
quatre ans, et a notamment conclu en 2006 un contrat dont le degré de technicité ne paraissait pas
moindre. Elle disposait
donc d’un savo
ir-faire certain en la matière.
La situation n’est pas comparable
à celle relevée par
l’arrêt de la
c
our administrative d’appel
de
Bordeaux du 17 juin 2014 précité, de nouveau invoqué par la commune,
qui, s’il
reconnaît la
complexité du projet de grand stade de Bordeaux, relève également que la ville de Bordeaux « n'avait
pas auparavant entrepris la construction d’un ensemble comparable à celui du Nouveau Stade
».
L
’intégration
de la réglementation ne suffit évidemment pas à justifier le recours au contrat de
partenariat, toute construction impliquant le respect de normes qui sont maîtrisables par une
collectivité comme la ville de Nice, qui mène des
projets d’envergure
et
peut s’entourer
de conseils
techniques et juridiques.
De même, la gestion des interfaces d’un ouvrage avec son environnement
est une contrainte habituelle des maîtres d’ouvrage publics
.
De fait,
la plupart des justifications apportées par l’évaluation préalable relèvent d’une
argumentation circulaire
: parce que la collectivité a d’emblée fait le choix d’un PPP et adjoint un
programme immobilier d’accompagnement
,
le montage s’avère
certes complexe, mais cette
complexité est la résultante du choix du contrat de partenariat et non sa cause.
De plus, et paradoxalement,
le poids donné à ces éléments de complexité (multifonctionnalité,
exigences de l’UEFA quant au cahier des charges de l’Euro 2016, etc.)
dans les critères de choix du
candidat est faible. Certes, comme le fait valoir la commune, cette divergence mise en lumière par la
chambre joue sur des phases différentes de la procédure
(l’une où le critère de la complexité joue
dans le choix du montage contractuel, l’autre où est choisi l’attributaire du
contrat), mais il n’en
demeure pas moins q
u’en donnant
peu de poids à la notation de ces critères, la procédure de
passation remet en partie en cause la complexité supposée des questions sous-jacentes.
Enfin, l
’insertion au contrat de la clause dite «
Nice Stadium » (cf.
infra
, le point 4.1.2) qui
prévoyait
la substitution de la commune au partenaire en cas d’annulation
contentieuse du contrat,
montre
que la collectivité s’estimait, si nécessaire, capable de réaliser l’ouvrage en maîtrise
d’ouvrage publique et en recourant à l’emprunt
: ainsi, ni les contraintes budgétaires, ni la complexité
de l’ouvrage n’ont réellement motivé le recours au contrat de partenariat.
19/62
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la commune souligne que le
ministre des finances aurait, par un courrier du 18 juillet 2014 -
qu’elle n’a toutefois pas
transmis à la
chambre - indiqué que cette clause « Nice Stadium » constituerait « une bonne pratique à
généraliser ». La commune estime aussi que « Dans la chronologie du projet, c'est essentiellement le
développement du projet en phase de dialogue et dans les premières semaines de l'exécution du
contrat qui voit la définition des moyens permettant de répondre aux besoins de la Ville. Et c'est
principalement dans le projet architectural et technique que se trouve cette réponse puisque ce projet
constitue la réponse architecturale et fonctionnelle permettant d'optimiser le stade en termes de
construction, de maintenance, d'exploitation, d'articulation avec le Musée National du Sport,
d'optimisation de l'utilisation de l'emprise foncière par le développement d'un programme immobilier
d'accompagnement imbriqué ». Elle en déduit que « Dans l'hypothèse d'un recours contentieux
susceptible de gêner l'exécution du contrat, le projet architectural et technique était déjà établi » et
« qu'elle n'aurait pas été en mesure de définir seule et à l'avance (même dans le cadre d'un concours)
un projet répondant à ses besoins de manière aussi optimisée ».
La chambre relève que cette réponse corrobore en partie son
analyse sur l’absence de
complexité suffisante du projet pour justifier le recours au contrat de partenariat : la collectivité
indique que la plus-
value majeure de ce montage réside dans l’élaboration,
sur une période assez
courte, du projet architectural et technique, ce qui confirme
qu’une opération en maîtrise d’ouvrage
publique assortie d’études préalables et du recours à un maître d’œuvre et une assistance à maîtrise
d’ouvrage était parfaitement envisageable
, la suite des opérations, y compris leur financement,
pouvant être menées directement par la commune.
Enfin, même si la ville, dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, indique
que « le critère financier n'a jamais été intégré aux analyses et aux délibérations relatives au recours
au PPP »,
elle a cependant
usé d’autres argumentations, notamment budgétaires, qui ne sauraient
elles non plus être retenues au regard des exigences la loi.
Ainsi, devant la commission de consultation des services publics locaux du 22 octobre 2009,
l’
adjoint aux travaux a souligné : « Vous avez pu constater que dans le rapport a été aussi évoquée
l’autre formule de maîtrise d’ouvrage publique (...). Je précise quand même qu’aujourd’hui il n’y a
plus aucune collectivité qui se lance sur cette taille de
projet sur des contrats de ce type. En effet (…)
lancer en maîtrise d’ouvrage publique directe conduit, d’une part, à des délais qui sont rallongés de
manière très importante par rapport aux hypothèses de départ et, d’autre part, à des «
explosions » de
coûts très importantes (...) ».
Lors de la réunion du conseil municipal du 23 octobre 2009, le maire a également indiqué :
« l
a procédure de partenariat public/privé est la seule qui nous permette aujourd’hui de ne pas toucher
à la fiscalité et d’arriver à un montage équilibré, c’est une procédure moderne
». Lors de celle du 17
décembre 2010, il a souligné que « le PPP était le seul moyen pour nous de financer un stade, car à
ceux qui ont prétendu à l’époque qu’il fallait que ce soit un financement public, qu’il soit de 120,
130, 150 ou 200 millions d’euros, en aucune manière lorsque l’on voit le budget présenté (...) la
municipalité de Nice ne pourrait se permettre de réaliser un tel équipement. Cela veut dire : ou un
stade, ou pas de stade. Donc, pour qu’il
y ait un stade, il fallait, conformément aux préconisations de
notre assistant à maîtrise d’ouvrage
, en passer par cette procédure
(…)
».
20/62
2.3.3
Le projet inclut par ailleurs un important volet commercial
Le recours au contrat de partenariat était d’autant
plus problématique
que l’opération s’inscrit
dans
une opération d’aménagement urbain
plus large puisqu’un
programme immobilier
d’accompagnement du stade (PIA), d’une surface totale de 29
000 m², dont 22 700 m² de surfaces
commerciales situées sous le stade, est intégré au contrat. Au-
delà même, l’opération est à replacer
dans
la perspective d’un projet qui
inclut un éco-quartier neuf de huit hectares (hors périmètre du
contrat), comprenant
la construction d’environ 130
000 m² de surfaces commerciales, de logements
et d’activités
36
.
Un centre commercial constitue le centre de gravité économique du projet
Le partenaire privé peut être autorisé à valoriser une partie du domaine de la personne publique
dans le cadre d
un contrat de partenariat et notamment consentir des baux à construction ou des baux
emphytéotiques pour une durée excédant celle du contrat de partenariat. Le contrat détermine dans
quelles conditions les revenus issus de la valorisation du domaine privé par le titulaire viennent
diminuer le montant de la rémunération versée par la personne publique
37
.
Se fondant sur ce texte
, la commune avait prévu dans la consultation la possibilité d’implanter
un programme immobilier d’accompagnement attenant au stade.
Le PIA proposé par les candidats a
fortemen
t évolué entre l’offre initiale et l’offre finale.
Evolution de la consistance du PIA entre les offres initiales et finales
Bouygues
Cari
Vinci
Offre initiale
Pas de PIA
15 000 m ² PIA nord et
5240 m² PIA est
20 000 m²
Sommes versées au
contrat
0
€ à
0,25
M€
8
M€
Loyers annuels
20 000
€ à
60 000
1
Investissement total
65
M€
Recettes du PIA
5,5
M€ HT / an
(rentabilité 8,5%)
Offre finale
20 000 m²
15 561 m² PIA nord et
3 530 m² PIA est
29 000 m²
Sommes versées au
contrat
4
M€
1,2
M€
25
M€
Loyers annuels
20 000
€ de 2 à 15 ans,
150 000
€ de 16 à 30 ans,
250 000
€ de 31 à 99 ans
0,3
M€ /an indexé +15
%
des augmentations de
loyers
1
Investissement total
37,4
M€
22
M€
71
M€
Recettes du PIA
2
M€ (locations)
80
M€ HT
Le PIA de 29 000 m² du projet de Vinci sera finalement occupé par le centre commercial
« Nice One », qui comprendra 39 cellules commerciales sur deux étages (une trentaine de boutiques,
un supermarché alimentaire et huit moyennes surfaces d’équipement et loisirs), le niveau
souterrain
abritant un parking.
36
Le site d
u cabinet d’architecture
Wilmotte & Associés décrit ainsi
l’objet du contrat de partenariat
: «
L’objectif étant de construire
un fragment de ville, Wilmotte & Associés a conçu un stade compact, « en chaudron », permettant de renforcer la structure urbaine.
Une trame d’espaces publics et de liaisons douces est mise en place en continuité avec le tissu urbain et les voiries existantes. (…)
Wilmotte & Associés S
A a souhaité que l’Allianz Riviera soit le phare de l’Éco Vallée, son accomplissement, et qu’il incarne l’identité
du quartier. Il fédère ce dernier avec ses différentes fonctions intégrées : loisirs et culture pour le stade et le musée national du sport,
commerces pour le PIA, logements et bureaux pour l’éco
-quartier qui le jouxte ».
37
Article L. 1414-16 du CGCT.
21/62
La société NES a été autorisée à consentir des baux pour une durée de 99 ans et la ville
reprendra ces baux à la fin du contrat de partenariat.
L’articulation du PIA apparaît comme suit
:
La société civile immobilière de construction vente (SCCV)
38
« PIA stade de Nice », créée en
2011
et détenue par Vinci Immobilier Commercial et ADIM Côte d’Azur (filiale
de Vinci), est la
société de valorisation du PIA. Elle avait la possibilité de céder les droits du bail à construction et des
locaux
, ce qu’elle a fait en
vendant à la société « Nice One Promenade des Anglais » (ci-après
dénommée « Nice One »), qui a pour gérants MM. Jean Bessis et Christian Lassalle,
l’
immeuble
commercial moyennant un prix de 80
M€
HT.
M. Jean Bessis est par ailleurs actionnaire de l’OGC Nice (5
% du capital), administrateur du
club depuis le 19 juin 2003 et ancien président du conseil de surveillance.
Les masses financières en jeu montrent
qu’au regard du centre commercial,
le stade n’est qu’un
volet de l’opération et, sous l’angle économique, semble accessoire. Les 22
700 m² de surfaces
commerciales prévues représentent
l’équivalent d’
un grand centre commercial, tel que le Centre
Bourse à Marseille (25 000 m² de surface commerciale utile)
39
. Ce centre sera ouvert tous les jours de
la semaine, et constituera donc de fait
le cœur économique de l’édifice, tant en fréquentation qu’en
chiffre
d’affaires
.
Des articles parus dans la presse le 15 novembre 2013
40
, dont une interview de M. Bessis,
indiquai
ent que, selon l’emplacement dans la galerie, la location sera
it facturée entre 240
€ et
650
€/m²/an, que 50
% de la surface commerciale était déjà sous contrat et qu
’il
disposait de courriers
d’intention pour 110
% de la surface totale. Sur une hypothèse basse de 300
€/m²
, ce sont donc plus
de 7
M€ de
loyers qui seraient dégagés chaque année.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la société SCCV PIA a indiqué
que le loyer total
serait plutôt de l’ordre de 6
M€
par an si les valeurs de la grille des objectifs étaient
atteintes et que le taux de commercialisation atteignait 100 %.
38
Une SCCV a pour objet
la construction d’un ou plusieurs immeubles en vue de
leur vente.
C’est donc une société éphémère qui a
vocation à disparaître une fois le programme réalisé
. On ne peut l’utiliser pour
gérer un patrimoine immobilier (activité réservée aux
sociétés civiles immobilières). Sont donc exclues
les opérations d’achat de biens immobiliers
, de revente sans construction ou
simplement après réaménagement ou amélioration de ces derniers.
39
En France, un h
ypermarché dispose d’une surface de vente égale ou supérieure à 2
500 m². Selon l’INSEE, la taille moyenne d’un
hypermarché est de 5 700 m².
40
Nice-Matin
du 15 novembre 2013 « La galerie Nice One attire les grandes enseignes » précité.
22/62
La cession des droits à construire à des opérateurs économiques engendre, sur la base de leurs
prévisions moyennes de recettes locatives
41
, une recette de l’ordre de
6
M€
à 10
M€ par an pendant
99 ans, soit un flux financier
entre 600 M€ et un
milliard d’euros
42
. Il s’agit certes d’une estimation,
de laquelle doivent être retranchées les charges d’exploitation correspondantes et qui est soumise à
un aléa économique, mais elle montre que le PIA représente en réalité le
cœur de l’opération.
La ville de Nice reconnaît, dans sa réponse aux observations provisoires que « le schéma
aboutit en effet à l'aménagement d'un centre commercial », mais
se fonde sur l’estimation
par le
service des domaines de
la valeur du terrain d’assiette du stade
pour affirmer que « le prétendu flux
financier d'un milliard d'euros a fait l'objet d'une estimation de valeur de 3,
5 M€ par France
Domaine
», confondant ainsi la valeur du terrain et les flux financiers provenant de l’exploitation du
PIA pendant la durée du bail.
Nice One est donc l
un des principaux bénéficiaires finaux du contrat de partenariat, sans que,
compte tenu de la procédure retenue, la commune ait eu à approuver ou ait même été informée de
l’attribution à
cette société
du rôle d’investisseur
.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la ville de Nice a souligné que la
valorisation ainsi réalisée de son domaine était légale, « qu'aucune procédure de publicité et de mise
en concurrence ne s'impos[ait] dans l'hypothèse d'une cession immobilière ou de la conclusion d'un
bail de longue durée » et que « le développement du programme immobilier dans le cadre du contrat
de partenariat [avait] permis une mise en concurrence entre les opérateurs sur ce volet » du projet.
La chambre note surtout que les flux financiers générés par le centre commercial font encourir
une autre critique au PIA concernant
son poids économique dans l’opération.
En effet, les travaux
parlementaires ayant conduit à l’adoption de l’arti
cle L. 1414-16 du CGCT montrent que le
législateur et le Gouvernement entendaient simplement sécuriser une pratique ouvrant au partenaire
une possibilité accessoire de valorisation des parcelles domaniales sur lesquelles est implanté
l’équipement, en cohér
ence avec le contrat de partenariat
43
.
Dans sa réponse à la chambre, la commune de Nice a fait valoir
que l’article L. 1414
-16 du
CGCT ne prévoyait pas explicitement que le PIA devrait rester accessoire. Cependant, si la lettre du
texte ne comporte effectivement pas cette condition, il ne saurait en être autrement dès lors que le
contrat de partenariat ne peut être conclu que pour un objet précis
–l’acquisition et l’exploitation de
biens nécessaires au service public- qui conditionne le recours à ce schéma contractuel. Admettre que
le service public pourrait ne pas être essentiel dans le contrat et que le PIA pourrait en conséquence
dépasser le seuil de l’accessoire pour
constituer un objet essentiel du contrat reviendrait à permettre
de contourner systématiquement les conditions législatives du recours au contrat de partenariat.
41
Voir
Nice-Matin
du 15 novembre 2013 « La galerie Nice One attire les grandes enseignes ».
42
L’opération apparaît ainsi, sous cet angle financier, essentiellement à vocation commercial
e, ce qui confirme que le service public est
sous cet angle, un volet très mineur de l’opération, impliquant l’impossibilité de recourir au contrat de partenariat.
43
Voir les travaux préparatoires à la loi n° 2008-735 du 17 juillet 2008, et notamment le rapport n° 239 présenté par M. Béteille devant
la commission des lois du Sénat : « Les représentants de la MAPPP ont indiqué qu'il s'agissait d'une simple consécration d'une pratique
largement répandue et conforme à l'esprit de l'ordonnance, et qu'en outre, s'agissant du domaine privé de la personne publique, l'article
L. 2221-1 du code général de la propriété des personnes publiques, créé en 2006, énonçait désormais le principe de liberté de gestion
du domaine privé des personnes publiques, ce qui implique en tout état de cause la possibilité pour le partenaire privé de consentir dans
le domaine privé des baux de droit privé dès lors que la personne publique y consent
(…)
. La personne publique peut décider que cette
zone comprend une partie de son domaine privé afin de permettre aux personnes privées d'y développer une activité complémentaire.
(…)
De même, dans un contrat de partenariat qui a comme objet la construction d'un grand ensemble sportif, des espaces pourront être
réservés à des entreprises pour y réaliser des stands d'exposition de leurs produits ». Voir également les déclarations du rapporteur
devant le Sénat, M. Goasguen (séance du 1
er
avril 2008) : « Le texte prévoit de prendre en compte les ressources complémentaires
issues de l'exploitation du domaine pour répondre à d'autres besoins que ceux de la personne publique. Cette mesure vise à conférer
une base légale à une pratique largement répandue et qui est l'un des principaux atouts de la formule du contrat de partenariat car elle
permet au partenaire privé de rechercher des solutions d'optimisation de l'espace alloué par la personne publique ». Pour la position du
Gouvernement, lire les propos du
secrétaire d'État chargé du commerce, de l’artisanat, des petites et moyennes entreprises, du tourisme
et des services
lors des débats à l’Assemblée
nationale, le 26 juin 2008
:
« (…) En conséquence, le prix du contrat sera diminué
d’autant,
Monsieur Muzeau, au bénéfice de cette dernière [la personne publique].
Bien entendu, notre intention n’est pas de permettre
n’importe quel type de valorisation. Les valorisations autorisées par la personne publique seront, n’en doutez pas, en cohére
nce avec le
contrat de partenariat »
(c’est la chambre qui souligne).
23/62
L’apport des 25 M€ du PIA au projet ne participe que partiellement au financement du stade
Les « recettes initiales de valorisation du PIA » sont les recettes versées par la SCCV PIA à la
société NES et
qui doivent être affectées au financement de l’enceinte
, ce qui en théorie réduit
d’autant la participation de la commune au coût d’investissement du stade
.
Vinci, qui proposait 8
M€ de recettes dans son offre in
itiale, a porté ce montant à 25
M€ dans
son offre finale, lui donnant ainsi un avantage important sur ses concurrents.
L'architecture du stade
s’avère
conçue pour permettre l'installation du PIA : l'enceinte sportive
est rehaussée sur un parvis à 6,30 m du terrain naturel et une partie de ce parvis sert de plafond au
PIA.
Une part importante des commerces, de leurs annexes et des places de parking est donc située
sous le parvis du stade. Leur gros œuvre (plafonds, planchers, piliers de soutien) est ainsi d’
ores et
déjà réalisé et compris dans les coûts de construction couverts par la subvention publique
d’investissement ou par les redevances, sans que l’offre de Vinci ne le mette en évidence. En
rapportant la surface totale de la construction
44
à son coût (204
M€), il est possible d’évaluer le coût
du PIA ainsi supporté par la commune à 27
M€.
La ville de Nice et la société NES contestent tout à la fois le fait que la commune ait contribué
au financement du
coût d’investissement du PIA et le mode de calcul
de la chambre. La commune
souligne en effet que, dès lors que l’existence d’un parvis était rendue obligatoire par le cahier des
charges des grands établissements à exploitation multiple (GEEM), la société
NES n’aurait fait
qu’exploiter au mieux cette contrai
nte en y logeant le PIA.
Par ailleurs, la ville et son partenaire soutiennent que le plancher commun au stade et au PIA
était en tout état de cause nécessaire au stade et que les 12 200 m² de surface correspondante, dont ils
évaluent le coût à environ 11,6
M€
, ne représenteraient donc pas une contribution au coût
d’investissement du PIA puisque le stade devait en tout état de cause être doté d’un plancher.
Ainsi
que le représentant de la société
NES l’a indiqué lors de son audition
,
il s’agi
rait
donc d’un
« espace
mutualisé ».
Il n’en demeure pas moins que la structure
qui soutient le stade est constituée du volume
surélevé où vient se loger
le PIA et qu’une partie des coûts d’investissement de cette structure n’est
justifiée que par la nécessité de surélever le stade pour aménager le PIA, de telle sorte que la ville,
via
les redevances, rembourse à la société NES une partie du
coût d’investi
ssement de cette structure.
Ainsi, contrairement à ce qu’indiquent la commune et l’entreprise
, la somme de 25
M€
allouée à la
ville en guise de valorisation du PIA ne constitue pas un gain net pour la commune. Par ailleurs,
la
chambre note qu’il ne ressort
pas des prescriptions réglementaires du cahier des charges des GEEM
telles que citées par la ville que celles-ci imposeraient un parvis haut.
Dans sa réponse à la chambre, la société NES a indiqué
qu’elle ne retir
ait aucune recette du
PIA, les recettes initiales de valorisation du programme immobilier d'accompagnement, fixées à
25
M€
, étant intégralement consacrées au financement du stade. Elle a également fait valoir que le
PIA ne dégagerait aucune recette locative pour le stade.
NES fait également valoir qu’elle a porté, avec la SCCV PIA Stade de Nice, le risque de
valorisation de ce programme dont la commercialisation était incertaine : les bénéfices tirés par le
preneur au bail à construction ne pouvant être évalués jusqu'à la revente du PIA à Nice One, la
société estime normal
qu’en contrepartie de ce risque qu’elle qualifie de très important, le preneur
soit autorisé à tirer une rémunération de l'opération de valorisation.
44
Soit
214 000 m² de surface dans œuvre (SDO) à raison de 186 000 m² SDO pour le stade et 28 000 m² SDO pour le PIA
.
24/62
La chambre fait observer que si ce risque était indéniable, il était limité par le fait qu’une partie
du gros œuvre dans lequel
est installé le PIA était payé par la commune de Nice. Du reste, ce risque
est aujourd’hui
inexistant puisque la SCCV PIA a réussi à assurer la commercialisation du PIA après
de Nice One.
La participation respective de la commune et de la société NES au coût de construction de la
structure du centre commercial est d’autant moins claire que les offres initiales et finales de NES son
t
contradictoires sur ce point
: l’estimation du coût du PIA
est passée de 65
M€ à 71 M€ entre les deux
offres, dont 25
M€ de participation au coût du stade
dans l’offre finale
. Ainsi, les 9 000 m² de surface
supplémentaire (+ 45
%) de l’offre finale n’
augmenteraient l
es coûts d’investissement
que de 10 %,
le coût technique diminuant quant à lui de 25 %. Ceci implique, soit que le partenaire a déporté une
partie des coûts du PIA sur le stade lui-même
, soit que ce plan de financement n’
était pas réaliste, ce
qui remettrait
en cause la qualité de l’offre
de NES.
Evolution des coûts d'investissement du PIA entre l'offre initiale et l'offre finale de NES
Offre initiale
Offre finale
Surface
20 000 m²
29 000 m²
Loyer capitalisé du bail à construction
8 M€
25 M€
Coût technique
40 M€
30 M€
Frais divers (honoraires, financement, taxes…)
17 M€
16 M€
Total investissement
65 M€
71 M€
Source : offres initiale et finale de NES
En réponse à la chambre, NES a
fait valoir qu’une partie de l'augmentation de la
valorisation
provenait :
de la diminution du coût de construction du PIA (coûts techniques) ;
de l’optimisation des surfaces commerciales
;
de la différence technique entre les deux projets de PIA : NES indique que son offre
initiale devait reposer sur un investisseur extérieur à son groupe, susceptible de
réaliser le PIA et d'accepter les risques
qu’il comportait
. Cette démarche a abouti à une
proposition de valorisation de 8 M€
manquant, selon NES, « d'agressivité ». La société
indique avoir accepté une prise de risque accrue pour remporter le projet, et s'est alors
tournée vers le groupe Vinci pour la réalisation du PIA. Les synergies intragroupes
auraient alors permis de formuler une offre de valorisation « plus intelligente sur le
plan technique avec notamment la mutualisation de certains ouvrages ».
Il s’ensuit que, s’agissant des seuls coûts d’investissement, cette opération suscite une perte de
recettes potentielles pour la commune. En effet, même en adoptant le chiffrage de l’offre finale, le
coût du
PIA est de l’ordre de 7
1
M€, alors que sa cession à Nice One
a rapporté à NES un montant de
80
M€
via
la SCCV PIA, soit un gain potentiel pouvant être évalué à 9
M€
. Cette marge a été
confirmée sur le principe par NES, qui la juge « très modérée pour ce genre d'opérations, surtout
compte tenu des risques pris ».
Le stade, le PIA et l’éco
-quartier apparaissent en outre comme une opération unique
Il existe par ailleurs
une continuité matérielle et architecturale entre le PIA et l’éco
-quartier
adjacent. Les d
eux opérations ont d’ailleurs été élaborées ensemble
et
participent d’une même vision
de l’aménagement de la ville,
confiée au même architecte et résumée par le maire lors de la réunion
du conseil municipal du 23 octobre 2009 : « Je ne veux pas faire un stade, je veux faire un éco-
quartier (….)
q
ue nous ayons dans les enceintes 27 000 m² qui puissent accueillir de l’activité, créer
des emplois, être un lien social, etc., ce sont les choix que nous faisons avec en même temps cet éco-
quartier où
(…)
nous fa
isons une vraie opération d’aménagement du territoire (...)
. Je le dis, nous
sommes sur un projet de stade que nous incluons dans un éco-
quartier. Cela veut dire que l’on ne
25/62
verra même pas le stade, on ne saura même pas qu’il y a une enceinte sportive. Nou
s avons un projet
architectural extrêmement ambitieux, à énergie positive, au cœur d’une zone où nous aurons de la
mixité entre du logement, de l’activité commerciale, de l’activité d’affaires, de l’activité culturelle
avec le musée national du sport ».
Le programme, dont
l’enceinte sportive
ne sera finalement qu’une composante minoritaire,
comme cela se déduisait dès fin 2009 des propos publiquement tenus par le maire, pourrait donc
constituer
une opération d’aménagement au sens de l’article L.
300-1 du co
de de l’urbanisme
45
, que
la commune ne pouvait attribuer par contrat de partenariat, fût-ce partiellement.
Dans sa réponse à la chambre, la ville de Nice estime que l'opération de construction de
l'Allianz Riviera ne constitue pas une opération d'aménagement, mais que le projet du stade s'inscrit
dans un périmètre d'opération d'aménagement dont le calendrier est différent, sans que les deux
opérations soient confondues. Elle souligne à ce titre que si elle a recouru au contrat de partenariat
pour son projet de stade et intégré à ce projet une possibilité de valorisation via le PIA
, elle s’est
bornée à tenir compte du futur éco-quartier « en évitant de gager l'avenir qu'il constitue en faisant en
sorte que le Stade ne lui « tourne pas le dos » ».
La ville soutient donc que le lien fait entre les deux opérations avait seulement pour but
d’
imposer
aux candidats à l’attribution du contrat de partenariat de travailler à une bonne intégration
architecturale. Elle estime toutefois que cela « ne permet nullement de considérer qu'il y aurait une
opération d'aménagement unique entre un projet de Grand Stade qui répond aux besoins de
l'ensemble de la Ville, et même bien au-delà, et une opération d'aménagement limitée aux utilisateurs
futurs ».
La chambre observe
pourtant que cette composante d’aménagement
constitue un volet central
de l’opération
, et ce depuis le lancement du projet en 2009.
3.
UNE PROCEDURE DE SELECTION IMPARFAITE QUI A ABOUTI AU CHOIX DE LA
SOCIETE VINCI
3.1
Des évolutions de prix difficilement compréhensibles
Des quatre candidatures déposées au 7 décembre 2009, trois émanaient de majors du
bâtiment [Bouygues (GFC), Vinci (NES) et le groupement Paul White - Red Grouse, identifiant
Eiffage comme prestataire], la dernière de la société Cari-Fayat, attributaire du contrat de 2006.
Seules trois offres initiales ont finalement été déposées le 12 avril 2010, le groupement Paul White -
Red Grouse ayant abandonné la compétition.
Une phase de dialogue compétitif s’est déroulée entre
les mois de mai et juillet 2010 et les
offres finales des candidats ont été déposées le 10 septembre 2010.
Le coût des projets a fortement évolué pour des raisons peu explicites. Bouygues, qui était de
loin le groupement le moins cher au stade de l’offre
initiale (29
M€ de moins que
Vinci), a fortement
augmenté son prix définitif (+ 25
M€)
et est devenu le plus cher des trois candidats, alors que ses
concurrents ont significativement baissé leurs prix (- 9
M€ pour NES).
45
Constituent par exemple des opérations d'aménagement une opération destinée à construire un pôle d'attraction à vocation
commerciale (CE, 31 mars 1989,
Société d'ingénierie et de développement économique et Ville d'Arcueil
, n° 88113), la réalisation
d'une opération foncière et de construction ayant pour objet de maintenir et d'étendre les activités d'une société sur le territoire
communal (CE, 22 février 1991,
Sté d'ingénierie et de développement économique
, n° 97312) ou en
core la réalisation d’environ
150
logements et d’équipements sportifs collectifs (CE, 26 juillet 2011,
Société Innov Immo
, n° 320457).
26/62
Evolution des coûts
d’investissements
des candidats
En M€
Vinci
Cari
Bouygues
Offre initiale
227,9
226,9
198,9
Offre finale
218,6
218,9
223,6
Evolution
-9,3
-8,0
+24,7
L
’importante augmentation du prix de Bouygues (+
12 %) est
d’autant plus étonnante qu’elle
touche les postes
du cœur de métier de l’entreprise (structure, toiture, VRD
, etc.).
Les services de la commune avaient indiqué
en cours d’instruction
que Bouygues
s’était
trompé
dans son offre, explication surprenante pour une telle entreprise qui, au même moment, était en
compétition
pour l’attribution du contrat de partenariat du stade
Vélodrome. Si une évolution des prix
entre les offres initiale et finale n’est pas incongrue,
la commune, qui a analysé les offres pour
pouvoir attribuer le contrat, n
’a fait état
dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre
que « de pistes de réflexions » sur cette forte évolution (nouvelles dispositions du musée des sports,
dimensionnement du parvis, etc.).
Sur un chantier de plus de 175
M€ de constructions, les offres
des deux candidats éliminés,
pour des stades à l’architecture très différente, sont particulièrement proches au final
: ils ne
divergent que de
0,4 M€
malgré des écarts importants sur tous les postes, dont certains sont
a priori
difficilement concevables (courants faibles/courants forts par exemple).
3.2
Le rapport d’analyse des offres est à l’
avantage de Vinci
Le contrat a été attribué sur la base de 7 critères se décomposant en 27 sous-critères. Le rapport
d’analyse des offres souffre d’une formulation peu claire et ne permet pas de comprendre la totalité
des notes attribuées aux candidats.
27/62
3.2.1
L’utilisation de «
sous » sous-critères non annoncés
Au-delà des critères et des sous-critères annoncés et présentés dans les documents de
consultation, la commune a
, bien qu’elle le conteste, usé de «
sous-sous-critères » pour procéder à la
notation des offres sans en informer les candidats, ce qui est irrégulier
46
.
La commune a fait valoir dans sa réponse que les sous-sous-critères évoqués par la chambre
dans ses observations provisoires
n’étai
en
t que des éléments d’appréciation
guidant sa méthode de
notation,
qui n’a
vaient pas à être portés à la connaissance des candidats. La chambre maintient
cependant que, pour certains critères au moins
47
, la commune a bien usé de sous-sous-
critères, c’est
-
à-
dire une méthode définie à l’avance déterminant selon quels paramètres les offres seraient évaluées
et assortissant chacun d’une
notat
ion et d’une pondération.
Ces sous-sous-
critères n’ont pas été portés à la connaissance des candidats alors qu’ils
structuraien
t l’examen
fait par la ville et pouvaient aussi conduire à structurer les offres. Les
documents fournis à la chambre par la commu
ne en réponse au rapport d’observations provisoires
confirment l’existence de sous
-sous
-
critères pour analyser certains des critères.
Par exemple, le tableau de notation du critère
« développement durable » nomme « critère » les
sous-critères prévus dans l
’appel public à concurrence et «
sous-critère » les « paramètres » notés et
pondérés selon lesquels la ville dit avoir examiné les offres, et qui sont donc indubitablement des
sous-sous-critères.
Le sous-critère « caractère novateur de la démarche environnementale » du critère
développement durable (représentant 3,2 % de la note finale)
apparaît, dans le rapport d’analyse des
offres, jugé sur la base de six « sous-sous-critères » non portés à la connaissance des candidats
48
, dont
chacun fait l’objet d’une évaluation
distincte et dont la synthèse conduit à la notation du sous-critère,
sans que les candidats aient été mis à même de prendre en compte à l’avance ces priorités de la
commune.
De même, la notation du sous-critère « engagements sociaux complémentaires en phase
chantier » du critère développement durable (représentant 1,6 % de la notation totale) est appréciée
au travers de trois sous-sous-critères
qui n’ont pas non plus été
portés à la connaissance des
candidats : nombre
d’
équivalents temps plein
issus de l’insertion locale en phase chantier
pour 50%,
nombre d’heures de formation dispensées pour 30 %, gestion sociale du personnel pour 20 %
.
La commune a donc bien manqué à ses obligations de transparence sur ce point. Si elle soutient
que les contrats de partenariat peuvent s’affranchir des règles de passation prévues
par le code des
marchés publics, ce qui est exact, les principes de transparence et
d’égalité des candidats s’appliquent
à ces contrats, qui sont du reste des marchés publics au regard du droit communautaire
49
.
46
Le pouvoir adjudicateur doit,
dès l’engagement de la procédure d’attribution
, informer les candidats des critères d'attribution du
marché et des conditions de leur mise en œuvre (CE, Sect., 30 janvier 2009,
ANPE
, n° 290236, p. 3 ; CJCE, 24 janvier 2008,
Emm. G.
Lianakis AE
, aff. C-532-
6), ce qui inclut au moins leur pondération ou leur hiérarchisation. Ce principe s’appliq
ue également aux sous-
critères lorsque, eu égard à leur nature et à l’importance de leur pondération, ils ont la même incidence que les critères su
r la
préparation des offres par les candidats ainsi que sur leur sélection (CE, 18 juin 2010,
commune de Saint-Pal-de-Mons
, n° 337377, au
recueil) et donc aux sous-sous-
critères s’ils suivent la même logique.
47
Développement
durable, qualité de l’offre contractuelle et financière, insertion dans le site et qualité architecturale, coût global de
l’offre dans son sous
-critère « niveau des engagements financiers pris par le partenaire ».
48
I
mpact environnemental du gros œuvre su
r le changement climatique (5 %)
, impact environnemental du gros œuvre en énergie
primaire (5 %)
, impact environnemental du gros œuvre sur la consommation d’eau
(5 %)
, démarche d’achats responsables
(30 %),
aménagements optionnels (30 %), pilotage des projets développement durable (25 %).
49
Le principe d'égalité de traitement des soumissionnaires et celui de transparence imposent, même sans texte, que le pouvoir
adjudicateur indique aux candidats les critères et règles de pondération qu’il a fixés au préala
ble (CJCE, 12 déc. 2002, aff. C-470/99,
Universale-Bau AG
, BJCP 2002, p. 196 ; v. également CJCE, 24 nov. 2005, aff. C-331/04,
ATI EAC e Viaggi di Maio SnC
, pt 32 : Rec.
CJCE 2005, I, p. 10109).
28/62
3.2.2
D’une
manière générale, la notation est difficilement compréhensible
Ainsi, s
’agissant du sous
-critère « organisation des flux permettant une différenciation par zone
et par type de publics » (comptant pour 3 % de la note finale), les notes sont attribuées sur la base
d’analyses littérales très sommaires (10 à 20 lignes)
et
descriptives. L’essentiel des commentaires du
rapport d’analyse des offres se borne à constater que les offres répondent au
programme fonctionnel
ou aux exigences de confort, et les commentaires positifs ou négatifs qui permettent de juger les
offres et de comprendre leur hiérarchisation sont quasiment absents. Par ailleurs, la comparaison ne
porte pas sur les mêmes périmètres. Seuls les flux « intérieurs » au stade sont pris en compte pour
Vinci, alors que pour Bouygues, des flux extérieurs sont intégrés (parking). En réponse au rapport
d’observation provisoire de la chambre, la commune a fourni un tableau analysant les offres
et
soulignant leurs points positifs et négatifs, qui permet de constater que les offres souffrent toutes
d’insuffisances, sans qu’aucune hiérarchie
ne soit clairement réalisée entre elles. Cette notation
demeure donc difficilement compréhensible.
De même, le sous-critère « modularité du stade » (comptant pour 5 % de la note totale) présente
une importance particulière pour la commune qui souhaitait disposer
d’un outil multifonctionnel
, ce
qui venait d’ailleurs
justifier pour partie la complexité du projet.
L’analyse des offres repose
pourtant, là encore, sur un commentaire
d’une dizaine de lignes
extrêmement général et stéréotypé
puisque composé quasiment des mêmes phrases pour les trois offres, alors que les notes attribuées
sont de 8 sur 10 pour Vinci et Cari et 6 pour Bouygues. La note technique fournie par la commune en
réponse aux observations provisoires de la chambre ne permet guère d’éclairer cette notation.
Elle
semble notamment
indiquer que l’offre de C
ari est sur ce point la moins satisfaisante (du fait de
l’impossibilité d’
évacuer la pelouse en concert), alors qu
’elle est mieux notée de deux points que
l’offre de Bouygues
et obtient la même note que celle de Vinci.
Sur plusieurs points, la notation des offres est difficilement compréhensible en raison de
l’
absence de références chiffrées, de périmètres comparables, d
’une utilisation des
critères peu
logique, ou encore de données apparemment aberrantes non corrigées.
Ainsi, la vraisemblance de certaines données présentées par Vinci (consommation énergétique
quatre fois inférieure à ses concurrents, recettes d’exploitation du stade deux fois supérieures
)
, n’est
pas remise en cause et conduit à l’attribution des notes maximales.
En réponse à cette observation, la ville a indiqué que, dès lors que les engagements du
partenaire étaient
assortis de pénalité sanctionnant l’absence d’atteinte de la performance, il ne lui
appartenait pas «
d’apprécier la vraisemblance d’une donnée
»
, ce qui n’est pas acceptable dans une
compétition concurrentielle et introduit un aléa important.
A l’inverse
, ses concurrents ont vu certaines de leurs hypothèses jugées peu crédibles, ce que la
commune conteste. Il ressort pourtant
de ses réponses à la chambre que, s’agissant par exemple de
l’analyse des coûts
de fonctionnement du stade du projet Cari, ce candidat « se distingue par un coût
sous-estimé au
vu du dimensionnement d’équipe qu’il a retenu
» et que la ville « a tenu compte dans
le critère du coût global du faible coût proposé par Cari en termes de fonctionnement ».
De même, s’agissant des coûts, les offres présentent des différences difficilement
compréhensibles. Ainsi, p
our un coût d’investissement
très proche, les offres présentent des coûts par
poste extrêmement différents.
29/62
Sur les coûts de construction, Vinci est ainsi globalement moins cher de 13
M€ (8
%) par
rapport à Bouygues
. Cet écart est réalisé sur le gros œuvre (
- 19
M€ soit –
22 %), les aménagements
intérieurs (- 6
M€ soit –
121 %) et la voirie et réseaux divers
50
(- 6
M€ soit
-77 %), sans que le
rapport n’apporte d’
explication sur ces écarts. De telles économies sur les coûts sont pourtant
a priori
peu cohérentes et contre-intuitives avec le fait que Vinci soit classé
premier sur l’ensemble des
critères de qualité liés à la construction du stade.
Certains coûts de fonctionnement divergent également dans des proportions difficilement
compréhensibles. Ainsi, le coût des «
services d’utilisation
» (nettoyage de l’enceinte, espaces
extérieurs, espaces verts, gardiennage, sécurité incendie, énergie et fluides, entretien de la pelouse,
etc.) varient de 0,5
M€ à 1
M€ selon les candidats, ce qui amène la commune à
constater que « ce
poste n’est pas directement co
mparable entre les candidats ».
Coûts de construction
Ecart NES/BOUYGUES
Ecart NES/CARI
NES
BOUYGUES
CARI
en M€
en %
en M€
en %
Travaux préalables
-
4 699
10 947
-
4 699
-
10 947
Phasage
-
-
3 692
-
-
3 692
Fondations spéciales
-
-
2 378
-
-
2 378
Structure
46 866
79 967
46 071
-
33 101
- 71 %
795
2 %
Couverture
32 724
14 621
28 591
18 103
55 %
4 133
14 %
Façade
5 933
5 324
7 302
609
10 %
-
1 369
- 19 %
Sous total gros œuvre
(regroupement CRC)
85 523
104 611
98 981
-
19 088
- 22 %
-
13 458
- 14 %
Loges et business seats
4 076
9 387
1 988
-
5 311
- 130 %
2 088
105 %
Equipements mobiliers
1 039
1 919
182
-
880
- 85 %
857
471 %
sous total aménagement intérieur
(regroupement CRC)
5 115
11 306
2 170
-
6 191
- 121 %
2 945
136
%
Second œuvre
16 538
12 519
8 767
4 019
24 %
7 771
89 %
CFP/CFA
14 315
10 329
7 017
3 986
28 %
7 298
104 %
Génie climatique plomberie
10 606
8 059
4 858
2 547
24 %
5 748
118 %
Elévateurs
1 695
1 135
1 117
560
33 %
578
52 %
Sièges
1 579
1 663
1 555
-
84
-5 %
24
2 %
Sous total second œuvre
(regroupement CRC)
44 733
33 705
23 314
11 028
25 %
21 419
92 %
Aire de jeu
1 083
1 238
1 195
-
155
-14 %
-
112
- 9 %
Parvis, voirie et enceinte
-
660
9 730
-
660
-
9 730
VRD
8 036
13 548
10 816
-
5 512
-69 %
-
2 780
- 26 %
Sous total (regroupement CRC)
8 036
14 208
20 546
-
6 172
- 77 %
-
12 510
- 61 %
Surcout développement durable
5 246
3 890
5 733
1 356
26 %
-
487
- 8 %
Musée national du sport
5 318
8 876
10 526
-
3 558
- 67 %
-
5 208
- 49 %
Aléas et imprévus
7 826
-
3 412
7 826
100 %
4 414
129 %
Autres
-
1 442
7 296
1 442
-
7 296
-
100 %
Sous total divers
18 390
11 324
26 967
7 066
38 %
-
8 577
- 32 %
Total
162 880
176 392
173 173
-
13 512
- 8 %
-
10 293
- 6 %
50
Alors même que dans le choix architectural le projet est notamment retenu car «
il repose sur la création d’un parc habité, composés
d’ilots ouverts structurés par de larges voies piétonnes
».
30/62
Il en est de même pour de nombreux autres coûts (périmètre du GER et de la maintenance
annuelle, qui sont différents selon les candidats,
coût d’un match de football supplémentaire,
consommations
d’électricité totalement différentes, etc.), ainsi que pour les prévisions et recettes
d’exploitation
, qui divergent très sensiblement selon les candidats (ainsi, Cari anticipe 500 séminaires
de moins de 100 personnes par an et Bouygues 20, Vinci prévoit 37 séminaires de plus de
100 personnes et Bouygues 4).
En réponse aux observations provisoires de la chambre, la ville de Nice observe
que «
l’imputation des coûts dans un poste ou un autre est toujours
discutable ». Elle ne juge
apparemment pas cet état de fait problématique puisq
u’
elle souligne
qu’
«
au final, l’engagement de
réalisation du constructeur se faisant au prix global proposé et non sur
une somme de prix, c’est bel et
bien la comparaison des prix globaux sur lesquels se sont engagés les constructeurs qui fait sens ».
Ainsi, bien qu’assortie d’une quarantaine de pages de développements sur la décomposition des coûts
et des recettes proposés par les candidats, l
analyse du critère «
coût global de l’offre
» repose en fait
sur une simple formule mathématique (cf.
infra
, le point 3.2.3).
Si la chambre peut s’accorder avec la commune sur l
e fait que le contrat de partenariat a bien
pour objet de confier la réalisation et l’exploitation d’un
ouvrage
au coût global, il n’en demeure pas
moins que cette approche suppose que la commune puisse s’assurer de la crédibilité de la
décomposition de ce coût.
Or, les variations de présentation des offres, de définition du périmètre des prestations et
d’évaluation des coûts
rendent la comparaison des offres difficile, voire impossible, ce qui pose la
question de la précision de leur contenu
: s’agissant d’ouvrages similaires dans leurs caractéristiques
d’ensemble et dans leur contexte d’utilisation,
la commune a validé la possibilité de variations de
prix ou de coût dans une échelle
de 1 à 10 sans considérer que l’une
ou l’autre
des offres était
anormalement coûteuse ou anormalement basse.
En définitive, une part importante de la notation
s’avère
problématique. Les deux principaux
critères (coût global
de l’offre et insertion architecturale)
n’y échappent pas
, ce qui justifie que la
chambre
s’y
est intéressée car ils totalisent 41 % de la note finale et ont donné un avantage important
à Vinci : ces deux critères expliquent en effet 10,3 des 17,4 points (sur 100) qui séparent la note de
Vinci de celle de Bouygues et 12,3 points des 19 qui séparent la note de Vinci de celle de Cari.
3.2.3
La notation du critère «
coût global de l’offre
»
Premier sous-critère : valeur actuelle nette
de l’annuité nette
proposée par chaque candidat
(20 % de la note finale)
Ce premier sous-critère compare les valeurs actuelles nettes des contributions publiques
apportées au projet par la ville de Nice. Il s’agit des
redevances annuelles que la ville doit payer à
NES (autrement dit le « loyer »), dont sont retranchées les recettes annuelles qui lui sont reversées et
ramenées, en fonction d’un taux d’actualisation
(ici 4 %), à leur valeur à la date de passation du
contrat. Cette technique est usuelle pour comparer économiquement les offres sur la durée d
un
projet. Les valeurs actuelles nettes (VAN) sont de 14,6
M€ pour
Vinci, 18,1
M€
pour Bouygues,
16,7
M€
pour Cari. Elles ont permis à Vinci
d’obte
nir une note supérieure de 41,8 % à celle de Cari
pour une VAN plus compétitive de 12,8 % et supérieure de 94,6 % à la note de Bouygues pour une
VAN plus compétitive de 19,6 %.
La collectivité avait en effet retenu une formule (connue des candidats) qui surpondérait les
écarts entre les candidats. Ce choix, qui appartenait à la collectivité, créait naturellement une
incitation à présenter la VAN la plus faible.
31/62
Or, le montant des recettes garanties par Vinci était particulièrement élevé au regard de
l’évaluation préalable
, des offres des concurrents et même de sa propre offre initiale, deux fois
inférieure. Cette proposition aurait donc
dû faire l’objet d’un examen attentif
et critique, mais le
directeur du projet du stade a indiqué que
l’assistant à maîtrise d’ouvrage
et lui-
même s’étaient
contentés du chiffre avancé par Vinci
, qu’ils jugeaient le plus intéressant
.
La ville soutient que ces recettes constituent un engagement du partenaire
, garanti, d’une part,
par le fait que si NES ne dégageait pas un niveau de recettes suffisant, cela aurait un impact direct sur
la rentabilité de ses fonds propres
et, d’autre part, par le fait que l
e non versement à la ville de ces
recettes garanties donnerait lieu à compensation sur la redevance versée par la ville. La commune
souligne également que « cette compensation directe des recettes garanties sur la rémunération des
investisseurs justifie le niveau du TRI (taux de rentabilité interne) des fonds propres de la société de
projet ».
La chambre estime toutefois que, bien que ces recettes soient contractuellement garanties, la
collectivité devait
s’interroger sur la crédibilité du modèle économique sous
-jacent, ne serait-ce que
pour s’assurer que les évènements sportifs et culturels
envisagés auraient bien lieu et que le stade
serait effectivement
le pôle d’activité
que la ville attendait. Ce montant de recettes garanties
« anormalement haut
» relève du même esprit qu’une «
offre anormalement basse » en termes de
marchés publics, qui doit conduire l’acheteur à s’interroger sur la qualité de l’offre remise
. La prise
en compte de ce chiffre de recettes a permis à Vinci
de l’emporter eu égard au critère retenu par la
commune (différence à la VAN nette la plus faible affectée d’
un coefficient multiplicateur).
Vinci ne présentait en effet pas la redevance brute la plus compétitive et, avec des recettes
garanties d’un niveau
équivalent à celui de sa première offre où à celui de
l’offre de
Bouygues
(candidat ayant proposé les plus fortes recettes garanties après Vinci), il
n’aurait
été que deuxième du
classement derrière Cari et avec un avantage très faible sur Bouygues, ce qui aurait modifié à la fois
la hiérarchie des notes et leur écart relatif :
Comparaison des VAN de redevances nettes des candidats et simulation des VAN de
redevances nettes avec un niveau de recettes garanties de Vinci égal à celui de Bouygues
En milliers d’euros
Vinci
Bouygues
Cari
VAN totale des redevances brutes sur la durée du
contrat (hors RBA 5)
309 614
322 863
286 967
Recettes garanties par
l’offre finale
104 234
56 633
45 609
Subventions d’équipement
42 051
42 228
42 320
VAN des redevances nettes sur la durée du contrat
247 431
308 548
283 678
Hypothèse : VAN des redevances nettes avec
recettes
garanties
Vinci
égales
aux
recettes
garanties offertes par Bouygues
295 032
308 548
283 678
Source
: rapport d’analyse des offres section 2.1 p.8
, calculs CRC.
Deuxième sous-critère : niveau des engagements financiers pris par le partenaire au titre du
contrat (représentant 20 % du critère du coût g
lobal de l’offre, soit 5
% de la notation définitive)
La notation de ce critère repose sur une méthode prédéfinie de pondération de différents sous-
sous-critères
51
qui, comme ceux utilisés pour d’autres critères, n’ont pas été communiqués aux
candidats.
51
Pourcentage de reversement des recettes additionnelles, plafond du taux de rentabilité interne, niveau de TRI des fonds propres
complémentaires en cas de mise en œuvre de la clause Nice stadium, conformité de la garantie d’exploitation, chaque
sous-sous-critère
étant noté sur deux points.
32/62
Les candidats présentaient des taux de rendement très différents, Vinci demandant un taux de
rentabilité interne qui dépassait de plus de trois points celui de ses concurrents - ce qui influe
sensiblement sur le coût du projet (cf.
infra
, le point 5.2).
Son offre n’a pas
pour autant été pénalisée
dans la notation. La commune soutient certes que ce taux est variable en fonction de la « structuration
financière et de la robustesse financière des offres », mais tel est le cas pour tous les candidats.
Par ailleurs, alors que les propositions de reversement de recettes additionnelles pouvaient
influencer
très fortement l’équilibre financier du contrat
,
l’absence d’interrogation de la commune sur
le niveau de recettes garanties annoncé par Vinci et la surpondération accordée à celles-ci entraînent
une distorsion entre les concurrents sur ce sous-critère, ainsi que le montre le tableau ci-dessous.
Décomposition de la notation accordée au sous-critère « niveau des engagements
financiers pris par le partenaire »
Source : rapport analyse des offres / calculs CRC.
Ainsi, pour un chiffre d’affaires de 5
M€
par an, la commune avalise un reversement de recettes
garanties par Vinci de 5,2
M€, qu’elle juge crédible puisqu’elle l’a pris en compte dans le sous
-
critère «
VAN de l’annuité nette
» sans le remettre en cause, alors qu’il semble difficilement
compréhensible, et accorde à Vinci une note de 9,64 sur 10. GFC (Bouygues), qui propose, dans la
même hypothèse de 5
M€ de chiffre d’affaires, de reverser 4,6
M€ (3,4
M€ de recettes garanties et
1,2
M€ au titre des recettes additionnelles
52
), soit seulement de 0,6
M€ de moins que Vinci, reçoit
une note de 5,91 sur 10.
La commune soutient en réponse à la chambre que « la solidité du groupe Vinci ne pouvait
permettre la remise en cause de ces hypothèses » et que cette solidité «
s’est confirmée avec le
versement des recettes prévues alors que le chiffre d’affaires est en
retrait par rapport aux
prévisions », mais ces
éléments d’explication
sont insuffisants.
3.2.4
Le caractère sommaire de la notation du critère « Insertion dans le site et qualité
architecturale du projet »
Ce critère est central pour un équipement destiné à « arrimer »
l’aménagement de la Plaine du
Var :
il concourt d’ailleurs pour 16
% à la note finale des offres présentées. Signe de sa portée, deux
architectes de premier plan, MM. Wilmotte et Nouvel, figurent parmi les équipes des candidats, qui
prévoient de consacrer de 5
M€ à 8
M€ à la conception de l’ouvrage.
52
Soit 65 % des 1,8
M€ de
recettes additionnelles.
Vinci
GFC
CARI
reversement recettes additionnelles
50%
65%
13 % à 25 %
TRI Fonds propres initiaux
cas de base
15,40%
12,12%
12%
préfinancement public partiel
15,40%
12,12%
12%
Tri maximum
20% (+4,6%)
17% (+5%)
15% (+3%)
TRI fonds propres complémentaires
11%
11%
8%
garantie d'exploitation
conforme
conforme
conforme
Note
8,2/10
9/10
7/10
Rappel recettes garanties
5,2
3,4
3,0
Recettes additionnelles si CA 5,2 M€
0
1,8
2,2
Recettes additionnelles si CA 6 M€
0,8
2,6
3,0
Recettes additionnelles si CA 7 M€
1,8
3,6
4,0
recettes additionnelles reversées à la
commune (hypothèse CA de 5 M€)
0,0
1,2
0,3
recettes additionnelles reversées à la
commune (hypothèse CA de 6 M€)
0,4
1,7
0,4
recettes additionnelles reversées à la
commune (hypothèse CA de 7 M€)
0,9
2,3
0,5
33/62
Les offres ont pourtant été
comparées sur la base d’une analyse peu étayée.
Le critère « Insertion dans le site et qualité architecturale du projet » a été
noté sur la base d’un
premier sous-critère concernant «
l’originalité du projet architectural, la cohérence du
concept global
(stade, programme
immobilier d’accompagnement
et musée) et [la] qualité de traitement des espaces
extérieurs et intérieurs ».
Or, alors que certains critères marginaux ont f
ait l’objet de plusieurs pages de commentaires
dans le rapport d’analyse, chaque
offre a ici été résumée en quelques lignes purement descriptives et
quasiment dépourvues de toute appréciation nettement positive ou négative, mêlant des questions très
générales de parti pris architectural à des questions techniques parfois mineures, sans que les offres
soient comparées sur les mêmes éléments.
La commune soutient en réponse à la chambre que l’architecture du stade
retenu est de grande
qualité et a été distinguée
le 29 août 2014 par un prix d’architecture dans le cadre
des «
International
Architecture Awards
» de Chicago. L
a chambre ne remet toutefois nullement en cause l’esthétique de
l’ouvrage, qu’il ne lui appartient pas de juger, ma
is le caractère sommaire de la notation des offres
sur ce point. Si la commune ajoute s’être fondé
e
sur un rapport d’
analyse plus détaillé, la pièce
fournie en réponse au rapport d’observation
s provisoires comporte les mêmes mentions que celles
citées ci-dessous et ne permet pas de conclure à une analyse plus poussée des offres.
Les commentaires et notes attribuées aux trois candidats sont les suivants :
Vinci
Bouygues
Cari
Le
projet
relève
d’un
geste
architectural dont la toiture en forme
de
voile
constitue
la
principale
originalité.
Les
courbes,
la
transparence et l’ossature bois de
cette
couverture
s’accordent
justement
avec
la
« douceur »
revendiquée par les concepteurs. Le
socle intégrant le PIA et musée établit
une transition de qualité entre l’arène
et son environnement.
Ce projet déterminé par une démarche
environnementale
ambitieuse
se
distingue par la quasi-absence de
parkings extérieurs. Le parti paysager
repose sur
la création d’environ 3
hectares de parcs, terrains de sport et
cheminements
piétons.
De
larges
mails piétons relient directement le
stade aux stations de tram à l’est et à
l’ouest.
Le stade se
caractérise par son
ouverture
et
sa
luminosité.
La
couverture en partie transparente et la
visibilité de sa structure en bois
confèrent
à
l’arène
un
caractère
particulier. Le déambulatoire s’ouvre
largement sur le parvis et l’intérieur
de l’arène. Les loges et salons font
l’objet
d’aménagements
clairs
et
lumineux
donnant
une
réelle
sensation de confort
Le projet développe un concept novateur d’une
grande cohérence sur le thème du sport urbain
associant les programmes internes et externes au
périmètre du PPP : stade + musée du sport +
programmes i
mmobiliers d’accompa
gnement + éco-
quartier + p
arc. Les espaces projetés à l’intérieur du
périmètre visent à favoriser les échanges entre les
programmes avec notamment les animations et
scénographies prévues au droit de la rue du sport et
de la rue des Agrès. Il faut cependant souligner que le
succès du concept est fortement dépendant de
l’attractivité et de l’animation des rues internes du
PIA ainsi que des programmes et aménagements à
réaliser sur l’éco
-quartier et le futur parc au sud. Hors
l’originalité du concept général,
ce projet se distingue
par la singularité de son architecture. L’organisation
dissymétrique des tribunes et toitures relève d’un
dialogue entre le stade et son environnement proche.
La signature graphique permet une identification
immédiate et une médiatis
ation efficace de l’
Olympic
Nice Stadium ONS.
Le parti paysager relève de la déclinaison d’un projet
global pour la plaine du Var. A l’échelle du périmètre
PPP, il se traduit par la plantation des voies et
parkings qui composent la majeure partie des espaces
extérieurs, une seule emprise de jardin étant prévue à
l’ouest, au droit de la tribune principale. Le projet
joue de fait sur l’affirmation du caractère urbain des
espaces
extérieurs
et
l’utilisation
matériaux
,
signalétique et codes graphiques associés au « street
sport ».
Le remblaiement des abords du stade aménagés à
plus de 3 mètres au-dessus du niveau du terrain
naturel a une incidence forte sur le nivellement du
voisinage du projet : éco-
quartier à l’est,
parc au sud,
nécessitant des dispositifs de raccordement au terrain
Le
projet
architectural
revendique
un
certain classicisme. Son architecture se
caractérise par plusieurs éléments dont les
façades e
st et ouest habillées d’une résille
filtrant les vues et diffusant ombre et
lumière, des tours d’accès végétalisées ainsi
qu’une toiture partiellement mobile. Si
l'ensemble répond de façon cohérente aux
objectifs fixés par les concepteurs d’une
architecture élégante et rassurante, il n’est
pas
sûr
que
les
dispositifs
proposés
suffisent à « faire image » et à conférer une
identité
originale
à
l’Olympic
Nice
Stadium.
La
géométrie
orthogonale
du
stade
détermine l’aménagement du périmètre PPP
et la proposition pour l’éco
-quartier. Les
espaces extérieurs publics sont aménagés
pour partie au niveau du sol, pour parti au
niveau du parvis haut.
Au
sol,
les
espaces
extérieurs
sont
essentiellement
composés
de
voies
et
parkings plantés. Le traitement de ces
espaces piétons s’inscrit dans la continuité
des espaces urbains niçois et se réfère aux
aménagements emblématiques de la ville.
Bien que faisant une part à l’eau et au
végétal, le
ur caractère minéral s’accorde
avec les usages projetés.
Au niveau du parvis haut, les espaces
projetés risquent d’être peu animés hors des
évènements. Les moindres flux ainsi que la
discontinuité avec les espaces publics de
plain-pied conduiront à un fonctionnement
quasi privatif.
34/62
naturel : talus, rampes, emmarchements et ascenseurs,
contraignants pour le public provenant des stations de
tram et de la voie de 40 mètres
L’arène et les espaces intérieurs relèvent d’un parti
graphique prévalant à l’ensemble du p
rojet. Le
traitement des espaces intérieurs rend compte du
caractère festif et évènementiel du lieu. Par des jeux
d’images, de graphismes et de couleurs, il tend à
immerger le spectateur au cœur de l’évènement.
Le projet prend le parti d’une recherche de
simplicité dans son traitement architectural.
Si extérieurement le caractère contenu du
projet est relevé
d’é
léments tels que les
résilles et les tours végétales, aucun élément
ne semble venir agrémenter la rigueur du
traitement intérieur. Les espaces produits
semblent
de
ce
fait
sans
caractère
architectural affirmé, notamment en ce
qui concerne l’aménagement des loges.
Note : 9/10
Note : 8,5/10
Note : 5,5/10
Cette analyse architecturale sommaire manque
d’ailleurs
de relever un aspect essentiel : alors
que Vinci obtient la meilleure note architecturale avec un commentaire qui souligne «
l’ouverture et
la luminosité » du stade, sa configuration ne permet pas un ensoleillement suffisant du terrain en
toute saison et a engendré des problèmes de pelouse, enjeu pourtant central
d’un stade de football.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la commune a souligné que son
partenaire assumerait les conséquences é
ventuelles du déficit d’ensoleillement dans le cadre du volet
maintenance du contrat de partenariat. La chambre en prend acte, mais relève que cet argument ne
répond pas à l’observation ci
-dessus formulée.
4.
LES RISQUES SONT PRINCIPALEMENT ASSUMES PAR LA COMMUNE
La commune assume une part majeure des risques. Les clauses du contrat ont par ailleurs déjà
été déformées pour reporter sur la collectivité des risques qui devaient être supportés par le
partenaire.
4.1
Les risques liés aux recours contentieux en période de construction étaient
intégralement supportés par la commune
4.1.1
La pratique des accords autonomes dans les contrats de partenariat est chose courante
L’exécution des contrats de partenariat expose les parties prenantes à un risque important en
cas de recours contentieux contre le contrat lui-
même ou contre l’un des actes dont l’illégalité peut
emporter celle du contrat (par exemple la délibération approuvant sa conclusion). En effet, la
formulation d’un recours (et son éventuel succès) expose l’opération à
deux risques :
le risque de retard ou de paralysie du chantier si le partenaire se trouve dans
l’impossibilité de tirer sur les créanciers bancaire
s qui gèleraient le financement du
fait du recours ;
l
e risque qu’en cas d’annulation du contrat, ni le
titulaire, ni les créanciers
bancaires ne soient indemnisés des frais financiers exposés pour réaliser l’
ouvrage.
L’insertion de clauses spécifiques dans le contrat de partenariat lui
-même ne constitue pas une
garantie suffisante aux yeux des acteurs privés. En effet, le recours peut déboucher sur
l’annulation
du contrat, et donc également
de ces clauses d’indemnisation.
Aussi s’est développée la pratique du contrat dit «
accord autonome » entre la personne
publique, le partenaire privé et les établissements prêteurs. Sa fonction est de fixer les droits et
obligations des parties, et notamment la disponibilité du financement bancaire, dans l'hypothèse d'un
recours dirigé contre le contrat de partenariat, l'acte d'acceptation de cession de créances ou les actes
qui en sont détachables.
Ce type d’accord
fixe également l'indemnisation des frais financiers, prévue
au bénéfice des prêteurs.
La commune, la société NES et les prêteurs ont conclu un tel accord le 21 janvier 2011.
35/62
4.1.2
La clause dite « Nice Stadium », préservant le partenaire de tout risque imputable à un
recours, soulève des questions juridiques importantes
Cette clause,
qui n’a pas été activée,
se compose d
e l’
accord autonome précité
et d’une clause
insérée dans le contrat de partenariat qui couvre
l’hypothèse de recours contre le contrat, l’acte
d’acceptation de l’enceinte élargie ou la convention tripartite
, autre contrat de couverture conclu
entre la ville, NES et les prêteurs pour définir leurs relations en cas de fin anticipée du contrat.
En effet, en cas de recours sérieux, soit la commune trouvait un accord avec NES sur la
poursuite du contrat aux conditions initiales
53
, soit le jeu de cette clause la plaçait
face à l’alternative
suivante :
résilier le contrat, engendrant des coûts
d’indem
nisation au bénéfice de NES ;
ou apporter un préfinancement public partiel, qui aurait été appelé au terme
d’une
période de trois mois. A ce moment, et sauf à résilier le contrat, la commune aurait été
engagée pour la
quasi
-totalité
du coût d’investissement.
La commune pouvait
demander à NES
d’augment
er s
es fonds propres jusqu’à 20
% du besoin de
financement hors subventions, soit 31
M€
, mais laissait à la collectivité environ
180
M€ à
financer.
Aucun plan de financement de rechange
n’était prévu
si cette clause avait dû être activée et la
commune aurait donc été
tenue d’emprunter dans l’urgence en
se retrouvant en position très
défavorable. Dans sa réponse à la chambre, la ville a confirmé que dans ce cas, elle aurait dû
procéder aux arbitrages budgétaires nécessaires pour y faire face.
Cette
clause
bouleverse
donc
l’équilibre
des
risques
au
cours
de
la
phase
de
construction puisque le partenaire et les créanciers bancaires ne portent plus ceux qui sont afférents
aux recours juridictionnels.
Cette répartition des risques n’est pas injustifiée dans la mesure où
la clause « Nice Stadium »
permet la poursuite de l’exécution du projet
de la collectivité, mais elle est discutable dès lors que le
contrat confie au partenaire privé la m
aîtrise d’ouvrage de l’opération
.
En effet, l’édification du
stade
étant juridiquement une opération de construction privée, il ne serait pas inconcevable que le
partenaire privé porte en partie le risque de recours contre le contrat. Or, si la clause prévoit la
poursuite du chantier pendant trois mois en dépit du recours contre le contrat, celui-ci intervient en
général peu après la signature du contrat, et les coûts exposés par le partenaire au cours de cette
période sont
quasi
nuls (les premières dépenses de construction
n’ont été réalisées
qu’en septembre
2011).
En outre, il convient de souligner que la clause porte à la fois sur le contrat et sur ses
accessoires,
ce qui, étant donné l’étalement dans le temps de ces actes, assure le
partenaire et les
créanciers contre le risque contentieux durant la quasi-totalité du déroulement du chantier et ce
d’autant plus largement que la simple absence d’accord entre les parties sur la poursuite du contrat
après trois mois suffit à déclencher la clause.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la commune a soutenu que la
possibilité de mettre en place un préfinancement public jusqu’au rejet des recours serait une bonne
pratique et que le ministre chargé des finances et des
comptes publics l’aurait identifiée comme telle
dans un courrier adressé au maire de la commune. La chambre note toutefois que
le rejet d’un recours
n’est pas la seule hypothèse, mais que celui
-
ci peut conduire à l’annulation du contrat, ce qu’il est
impos
sible d’exclure
a priori
, d’autant que l’appréciation du caractère sérieux d’un recours s’agissant
d’un type de contrat novateur et complexe est loin d’être évidente.
53
Du reste, ni le partenaire ni les créanciers bancaires n’auraient eu d’incitation à trouver un tel accord dès lors que la cla
use Nice
Stadium garantit le risque engendré par le recours et les protège.
36/62
Certes, le contrat
permet à la commune d’obtenir le remboursement par le partenaire du
préfinancement apporté, mais alors
:
soit le recours contre le contrat est rejeté et celui-ci poursuit sa vie propre : la
commune est certes remboursée, mais elle a porté pratiquement seule le risque
pendant toute la durée de l’instance
;
soit le recours co
nduit à l’annulation du contrat, auquel cas cette clause disparaissant
avec lui, le remboursement ne pouvait
plus être exigé.
Enfin, le jeu de la clause Nice Stadium
était assorti d’une stipulation qui permettait à la
commune de poursuivre sans nouvelle mise en concurrence
l’exécution des contrats conclus par le
partenaire avec
l’architecte et
les entreprises qu’il avait sélectionné
es
pour la construction, l’entretien
et la gestion de l’ouvrage
, en pratique ses filiales, et se traduisait ainsi par la disparition quasi-totale,
pour le partenaire et ses filiales, de tout risque imputable à un contentieux. Dans sa réponse à la
chambre, la commune a
d’ailleurs
estimé
que l’absence de remise en concurrence rel
evait de « règles
de bonne gestion »
permettant
« d'assurer la continuité de la réalisation du projet en prévoyant le
transfert des contrats déjà conclus (…) Dans le cas contraire, la Ville aurait eu à subir un retard
inévitable dans la réalisation du projet du fait de nouvelles procédures de mises en concurrence à
mener et un risque évident de continuité et d'efficacité dans la mesure où de nouvelles entreprises
auraient pu être retenues »
.
La chambre estime au contraire que la régularité de cette clause apparaît
incertaine
puisqu’elle
aurait eu pour effet de contourner par avance
les effets de l’annulation du
contrat par le juge et
l’autorité de chose jugée en organisant par anticipation la poursuite de rapports
contractuels
n’ayant plus lieu d’être.
4.2
Le retard de livraison du stade
n’a pas donné lieu à
sanction du partenaire
Le stade devait être livré le 30 juin 2013. Toutefois, par délibération du 5 juillet 2013, soit
après cette date contractuelle de livraison, le conseil municipal a repoussé la livraison au 31 août
2013.
L’avenant n°
2, signé le 5 août 2013, a justifié cette modification du calendrier par deux
motifs : « tenir compte du fait que la
(…)
signature du contrat et de ses annexes [est] intervenue le
21 janvier 2011 au lieu du 1
er
décembre 2010 tel que cela avait été initialement prévu dans le
calendrier de travaux. Le contrat de partenariat ne pouvait donc être rendu exécutoire avant la date de
cette transmission » et constater que « les parties
sont d’accord pour forfaitiser, ind
épendamment du
décompte réel des jours d’intempéries, le nombre de jours d’intempéries constitutifs d’une cause
légitime de retard au sens de l’article 15.2, à 10
jours
54
. En conséquence la date contractuelle de mise
à disposition prévue au 30 juin est fixée au 31 août 2013 ».
Le retard de livraison pouvait être lourd de conséquences pour NES : le contrat fixait en effet
les pénalités à 85 000
€ par jour de retard
du 1
er
au 30
ème
jour et à 25 000
du 31
ème
au 150
ème
jour,
sauf cause légitime exonérant le partenaire de sa responsabilité. La commune aurait donc dû être
particulièrement vigilante puisque l
’enjeu était
de 3,325
M€ (30
x 85 000
+ 31 x 25 000
).
54
La commune a précisé
lors de l’instruction
: «
Les causes légitimes ont été activées. L’article 15
-2 du contrat de partenariat stipule
que " les intempéries constatées à compter du démarrage des travaux au-
delà d’un seuil de 40
jours (
) sont des causes légitimes ".
Les parti
es ont convenu de forfaitiser à 50 jours le nombre de jours d’intempéries pendant la durée du chantier. L’avenant n°
2 en date
du 05/08/2013 a pris en compte le délai de 10 jours (50
40) pour prolonger d’autant la date de livraison de l’enceinte élargie.
Il n’a
pas été nécessaire d’appliquer la franchise de 300
000
€, compte tenu qu’il n’y a pas eu de coûts supplémentaires directs consécutifs à
la survenance de ces causes légitimes ».
37/62
4.2.1
D
es jours d’intempérie
s inexplicablement forfaitisés
Selon le contrat, constituent des causes légitimes de suspension « les intempéries constatées à
compter du démarrage des travaux, au-
delà d’un seuil de 40 jours et définies selon les critères
suivants » :
Nature du phénomène
Intensité limite et durée
Gel
-2° C pendant 2 heures entre 7 h et 16 h
Pluie
+15 mm entre 7 h et 16 h
Vent
> 60 km / h entre 7 h et 16 h
Neige
+3 cm entre 7 h et 16 h
Le contrat prévoit qu’
«
en cas de survenance d’une cause légitime ayant pour effet de
suspendre l’exécution des prestations incombant au partenaire et
concourant à la réalisation et à la
mise à disposition de l’enceinte élargie
, les dates contractuelles de mise à disposition sont reportée
d’une durée égale à la période durant laquelle les prestations ont été effectivement suspendues du fait
de la cause
légitime […]
». Il stipule également que «
la mise en œuvre d’une cause légitime
suppose :
l
a démonstration au préalable par le partenaire que l’évènement en cause à un impact
direct et certain sur une ou plusieurs tâches situées sur le chemin critique pour
respecter la date de mise à disposition contractuelle de l’enceinte élargie
;
e
n cas d’atteinte de la franchise de délai pour l’enceinte élargie, la démonstration par
le partenaire de l’impossibilité de mettre en œuvre des mesures de rattrapage
adaptées
permettant de respecter la date contractuelle
[…]
. E
n cas d’acceptation des mesures
présentées et de leurs impacts financiers, le
partenaire met en œuvre lesdites mesures
[…]
».
Ainsi,
pour se prévaloir d’une cause légitime, le partenaire devait démontrer l’existence de plus
de 40
jours d’intempéries
dépassant les seuils définis ci-dessus et ayant eu un impact réel sur le
déroulement du chantier, sans solution de rattrapage acceptée par la ville.
Or, les éléments fournis par la ville à la chambre se limitent à deux tableaux de la société NES
récapitulant
des jours d’intempéries, dont le dernier (daté du 17 juin 2013) fait état de 82 jours à
la
fin du mois de mai 2013, à des relevés de Météo France et à une note de la commune. Ces documents
suscitent plusieurs critiques : ils prennent en compte six
jours d’intempéries en mai
, juin et juillet
2011, alors que les travaux du stade lui-même
n’ont commencé qu’en
août, ils intègrent 15 jours de
rafales maximales comprises entre 45 km/h et 59 km/h, ne pouvant donc relever des causes légitimes
et comprennent au moins quatre erreurs factuelles (les jours de pluie du 26 août 2011, 2 décembre
2011, 10 avril 2012 et 14 décembre 2012 ne remplissent pas les conditions contractuelles).
La société
NES et la commune soutiennent que les six jours d’intempéries
de mai à juillet 2011
(cinq de vent, un de pluie) devaient être pris en compte car ils ont été subis pendant la période de
réalisation des travaux du boulevard des jardiniers qui, selon eux, faisaient partie du contrat.
L’entreprise et la ville
affirment
qu’ils constitueraient des «
clauses légitimes » susceptibles
d’exonérer le partenaire
, sans toutefois le démontrer.
Par ailleurs, de nombreux jours de vent retenus ont seulement fait l’objet d’une bourrasque
ayant duré d’une à
quelques heures pendant la journée, dont ni NES ni la commune ne démontrent
qu’
elle aurait arrêté le chantier.
38/62
La commune confirme que la prise en compte des jours de rafales inférieurs
à 60 km/h n’était
pas prévue au contrat en indiquant dans sa réponse aux observations de la chambre que «
au-delà de
la stricte application de la clause 15.2.1 du contrat de partenariat, la clause relative aux causes
légitimes a dû être appliquée aux jours où la vitesse du vent était comprise entre 45 et 59 km/h
». Elle
indique également que la réalisation de certains lots ont nécessité l'utilisation de nacelles
inemployables en cas de vent supérieur à 45 km/h, mais ce motif ne constitue pas une cause légitime
dès lors que le vent n’atteignait pas l’intensité
minimale prévue au contrat. La commune a donc
volontairement dérogé au contrat pour décharger le partenaire
d’une partie du
retard des travaux qui
ne résultait pas de causes légitimes.
Enfin, si NES soutient qu’il y aurait lieu de prendre également en compte deux jours
d’intempéries en juin et août 2013, elle ne démontre
pas
qu’ils rempli
ssaient les conditions pour
constituer des causes légitimes de retard.
Ainsi,
après application de la franchise de 40 jours d’intempéries,
seuls 17 jours étaient
susceptibles d’avoir un statut de «
cause légitime », 25 relevant de conditions météorologiques
n’exonérant pas NES du respect du délai contractuel
de réalisation des travaux.
La ville
n’
a pas démontré que ces intempéries devaient conduire
à l’arrêt des prestations
. Elle a
en effet indiqué à la chambre,
au cours de l’instruction, contre l’évidence des termes du contrat, que
:
« Les entreprises du bâtiment et des travaux publics cotisent à des caisses de « congés intempéries ».
Lorsqu’il y a des intempéries qui sont annoncées par Météo France (pluie, neige ou vent), les
entreprises mettent leurs ouvriers en congés intempéries. Ceux-ci sont alors payés par les caisses.
Pour justifier auprès des caisses les intempéries, les entreprises adressent à celles-ci les avis Météo
France ou les relevés de constatation effectués par Météo France également. Il est d’usage, lorsqu’il y
a des intempéries qui sont signalées ou constatées, de payer la journée ou la demi-journée, selon les
cas, aux ouvriers. Le chantier est dans ce cas considéré comme étant arrêté » pour conclure que « Les
jours d’intempérie font partie des conditions de réalisation de chantier. Il n’y a pas de possibilité pour
les entreprises de « rattraper
» d’une façon quelconque les retards pris.
Dans le cas du Grand Stade, la
durée des intempéries était forfaitisée à 40 jours, sans prolongation de délai. Il y a eu plus de 40 jours
d’intempéries constatés, les délais ont été prolongés d’autant
».
En acceptant un accord sur un « volume forfaitaire »
de jours d’intempéries
, qui repose sur des
faits inexacts et une interprétation juridiquement infondée du contrat et dégage ainsi totalement le
partenaire de toute responsabilité dans le retard du chantier, la commune a en fait consenti une
libéralité à la société NES.
4.2.2
Le retard de la notification du contrat, prétexte pour allonger le délai de livraison
L
’article 4
du contrat prévoyait qu
’il
prendrait effet à sa notification, effectuée par courrier du
10 février 2011. Celui-ci indiquait à NES : « afin de permettre au Partenaire de respecter le planning
annexé au contrat de partenariat, la ville de Nice a autorisé NES, par délibération du 17 décembre
2010, à déposer une demande de permis de construire. Cette demande a été déposée par NES le 22
décembre 2010
55
. Les stipulations du contrat de partenariat s’appliquent à cette demande et à sa date
de dépôt. Les parties en conviennent par la signature de la présente lettre pour la ville de Nice et de
son accusé de réception pour NES ».
55
L’offre finale de
Vinci prévoyait un dépôt du permis de construire le 31 décembre 2010. La commune lui a donc permis de gagner
du temps sur le calendrier prévu. Le 20 janvier 2011, le préfet a écrit à NES pour lui indiquer que le dossier de permis de construire
était incomplet et réclamer un certain nombre de pièces complémentaires.
39/62
La délibération précisait en effet que « pour permettre la mise en service du Nice Stadium dans
les délais très contraints prévus notamment par le cahier des c
harges de l’UEFA Euro 2016, le dépôt
de la demande de permis de construire du Nice Stadium doit intervenir dans les plus brefs délais
(…)
[et] que la société Nice Eco Stadium est en mesure de déposer un permis de construire dans les plus
brefs délais pour garantir leur respect », avant de préciser que « la société Nice Eco Stadium, pour
pouvoir régulièrement déposer la demande de permis de construire à ses frais et risques, avant
l’acquisition par le contrat de partenariat de son caractère exécutoire, doit
y être expressément
autorisée par la ville de Nice ».
Le dossier d’offre finale de NES
prévoyait un dépôt du permis de construire
, première étape du
calendrier de réalisation du stade, fin décembre 2010.
De fait, dès le 22 décembre 2010, le partenaire avait déposé sa demande de permis de
construire. Il est donc inexact
d’affirmer
que la notification du contrat au mois de février a conduit à
« un décalage de 52 jours dans le calendrier
», ainsi que l’a indiqué la commune à la chambre
en
cours d’instruction
. En effet, ce retard était
inexistant au regard du délai prévu dans l’offre finale
et le
partenaire pouvait donc
réaliser l’opération selon le
calendrier prévu et livrer le stade au
30 juin 2013.
Comme indiqué plus haut, ce n’est pas ce qui s’est passé.
La société NES et la commune contestent pourtant tout retard de livraison imputable au
partenaire.
L’entreprise
considère d’ailleurs que la
livraison du stade aurait dû être décalée de 4 mois et 12
jours, soit jusqu’au 22 novembre 2013,
par simple application des clauses du contrat, sans que ce
retard lui soit même partiellement imputable et
qu’elle
aurait même pu demander des compensations
financière à la commune. La chambre constate que malgré cela les parties ont tout de même jugé
nécessaire de conclure un avenant décalant la date de mise à disposition du stade.
NES et la ville considèrent en effet que la notification du contrat le 10 février 2011 marque non
seulement le début de l’exécution juridique du contrat mais également le début de
son exécution
matérielle. Elles en déduisent que le dépôt de la demande de permis de construire ne pouvait
intervenir avant cette date, décalant ainsi cette tâche de deux mois et 10 jours par rapport au planning
annexé au contrat qui prévoyait un dépôt de la demande de permis le 1
er
décembre 2010 et que ce
délai
a retardé d’autant
la réalisation de
l’ensemble des
tâches et la livraison du stade.
Ni la société NES, ni la ville ne tiennent donc compte du fait que le permis de construire a en
fait été déposé le 22 décembre 2010 et des stipulations du courrier de notification.
NES indique ensuite que le permis de construire a été accordé le 26 juillet 2011, soit après un
délai de 7 mois et 7 jours
(sic) alors que le délai d’instruction prévu au contrat était de 6
mois, et en
déduit donc qu’elle dispos
ait
d’une franchise de délai supplémentaire de 1
mois et 7 jours. La
chambre constate que, ce faisant, NES admet que le 22 décembre 2010 marque bien le début de
l’exécution matérielle du contrat, ce qui contredit son argument précédent.
NES considère également
que le retard d’instruction du permis ne lui serait pas imputable
car elle aurait déposé un dossier
réputé complet et que le courrier du préfet du 21 janvier 2011, qui lui signalait que « certaines pièces
du dossier de demande de PC sont manquantes ou insuffisantes » ne réclamait pas de pièces
manquantes. Elle juge donc
qu’aucune
négligence ne pourrait lui être reprochée. Il ressort toutefois
des visas de l’arrêté délivrant le permis de construire que des pièces
complémentaires ont été
déposées les 24 février, 19 avril et 30
mai 2011. Seul le juge du contrat, en cas de contentieux entre la
ville et NES aurait toutefois pu déterminer les responsabilités précises de chacun.
En conclusion, NES
, qui a commencé son calendrier d’exécution à la date prévue,
ne peut se
prévaloir d’aucun retard imputable à la commune
. Le retard de livraison du stade aurait donc dû
donner lieu à
l’application des pénalités
prévues au contrat. Si, comme le soutient NES, la
jurisprudence administrative permet à l’administration d’y
renoncer, celles-ci sont néanmoins
conçues pour être appliquées et la ville a dérogé au contrat sur ce point pour prendre en charge la
totalité du déport du projet.
40/62
Une telle décision s’apparente
elle aussi à une libéralité, pratique interdite pour les personnes
publiques. Il ne saurait, en outre,
s’agir d’une transaction
car le partenaire ne supporte aucun coût.
Par ailleurs, l’article 19
du contrat prévoyait que « le partenaire apportera[it] son concours à
Nice aux Jeux de la francophonie 2013 programmés
dans le courant de l’été 2013
» en mettant le
stade « en ordre de marche à la disposition des organisateurs pour le déroulement des évènements
et/ou épreuves sportives ».
Ceux-ci se sont tenus du 6 au 15 septembre 2013. La commune a indiqué à la chambre que « le
comité d’organisation des Jeux n’a pas souhaité utiliser l’Allianz R
iviera ;
cette décision n’a aucune
conséquence, ni incidence financière sur le contrat ». Mais il semble que cette utilisation était
pourtant envisagée puisque :
le site officiel des Jeux de la francophonie mentionne que « les VII
ème
Jeux de la
francophonie
(…)
seront le premier évènement d’importance à inaugurer le bâtiment
» ;
l
’offre de
Vinci indique que «
La livraison est prévue en juin 2013, pour l’inauguration
des Jeux de la francophonie ».
Sauf à ce
que la commune n’ait jamais eu l’intention d’organiser des
épreuves ou des
manifestations de cette nature
à l’Allianz Riviera
,
le retard de livraison de l’enceint
e ne lui permettait
pas de l’utiliser pour cette manifestation, contrairement aux termes du contrat.
Si la commune, qui a seule compétence sur ce sujet, ne répond pas sur ce point, NES, en
revanche, indique que « les raisons pour lesquelles les jeux de la francophonie ne sont pas tenus au
stade sont (…)
le choix d’inaugurer le stade avec le club résident, le risque d’u
n stade « vide
» (…)
».
En accordant au partenaire un délai de livraison supplémentaire, la commune a par ailleurs
remis en cause les conditions de la mise en concurrence sur ce point : le respect de la date de
livraison comptait en effet pour 4,9 % de la note finale. La ville a assumé ainsi le risque de délai, qui
relevait du partenaire, alors que
l’
imputation de ce risque à ce dernier était réputée
constituer l’un des
points forts du contrat de partenariat.
4.3
Une compensation indue des pertes subies par le partenaire sur le tarif de rachat de
l’électricité
produite par le stade
L’avenant n°
2 du 5 août 2013 prévoit également que la ville prendra en charge, sur la durée du
contrat,
la moitié de l’écart
entre le
tarif de rachat de l’électricité produite par
la centrale
photovoltaïque du stade et celui initialement prévu par le partenaire dans son offre finale
(0,38
HT / kwH base décembre 2010 hors indexation).
A cette fin, la commune a inscrit 150 000
€ dans
son budget 2014 pour une estimation de
dépense de 115 500
€,
soit, à législation constante, 3,1
M€ sur la durée du contrat.
Néanmoins, la
poursuite de la baisse des tarifs de rachat étant probable, il est vraisemblable que ce montant soit un
plancher
susceptible d’évoluer fortement.
Cette modification tarifaire a découlé du moratoire gouvernemental sur les projets
photovoltaïques décidé en 2010, que l
a délibération du 5 juillet 2013 et l’avenant considèrent comme
un « fait nouveau
» au sens de l’article 45
-4 du contrat.
Cet article doit
s’applique
r « e
n cas de survenance d’un ou d’une suite d’évènement(s)
imprévisible(s) à la date d’entrée en vigueur du contrat et extérieur(s) aux parties, et ayant pour
conséquence de dégrader de manière très significative l’équilibre économique du contrat
». C
e n’est
manifestement pas le cas
en l’espèce
.
41/62
En effet, d
’une part, le contrat a été notifié le
10 février 2011. Or à cette date, le moratoire
précité prévu par le décret n° 2010-
1510 du 9 décembre 2010 suspendant l’obligation d’achat de
l’électricité produite par certaines installations utilisant l’énergie radiative du soleil
ne pouvait
constituer un fait nouveau et
l’intervention
de
l’arrêté d
u 4 mars 2011 fixant les conditions d'achat de
l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative du soleil
n’était pas imprévisible
,
d’autant
plus
qu’au cours du premier semestre 2010,
plusieurs arrêtés avaient déjà abaissé les tarifs
de rachat
et qu’il était de notoriété publique
, avant même le dépôt des offres finales, que les tarifs
allaient encore évoluer.
L’
offre finale de NES de septembre 2010 indique
d’ailleurs
que « depuis les récentes
évolutions des textes de lois relatifs à la vente d’électricité photovoltaïque, le marché de
l’exploitation de centrales photovoltaïques a été complètement remodelé. C’est pourquoi le
groupement, dans son offre finale, n’est pas en mesure de tirer des recettes liées à la location des
toitures du stade et de son environnement ».
D
’autre part
, ni la délibération approuvant
l’avenant
, ni celui-ci ne donnent
d’évaluation du
coût ainsi supporté par la ville sur la durée du contrat : la dégradation « très significative » de
l’équilibre
du contrat exigée par
l’article 45
-4
n’était
donc pas démontrée.
L
’avenant n°
2 méconnaît par ailleurs
l’article 37.1
du contrat relatif aux « changements
législatifs ou réglementaires survenant avant la date de délivrance du permis de construire de
l’enceinte élargie
», qui prévoit que le partenaire supporte toutes
les conséquences d’un changement
législatif ou réglementaire quel
le qu’en soit la nature jusqu’à la date de délivrance du permis de
construire.
Pour l’application
de cet article, la délivrance du permis de construire est présumée intervenir
six mois après la demande de permis de construire complet
, soit en l’espèce
le 22 juin 2011. Le
changement du tarif de l’électricité
est donc intervenu durant le délai de six mois à compter du
22 décembre 2010 et
la commune n’avait
pas à prendre ce coût à sa charge.
Enfin et surtout, ni
le modèle financier, base de l’équilibre des recettes et des dépenses du
contrat, ni aucune autre stipulation contractuelle ne retracent de recettes tirées de la vente
d’électricité
: celles-ci ne sont ni des recettes garanties à la ville par la société NES (cf.
l’
article 9 de
l’avenant
56
), ni des recettes additionnelles et profitent donc exclusivement à NES. Ainsi la commune
subventionne NES pour une perte de recettes totalement extérieure au contrat.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, NES a indiqué que « l'offre finale
remise (…) contenait un volet photovoltaïque mais dont la réalisation et l'exploitation devaient être
confiées à un investisseur tiers. Ce pan du projet ne devait nullement impacter le contrat de
partenariat et son équilibre économique global »
, ce qui confirme que ce volet de l’opération était
extérieur au contrat de partenariat conclu avec la ville
, puisqu’il ne concernait que NES et un
autre
investisseur privé.
56
«
Il est entendu que les recettes liées à la revente de l’électricité ne rentrent pas dans le calcul des
recettes garanties par le Partenaire
au titre du contrat de partenariat ».
42/62
NES indique également «
qu’entre la date de remise de l'offre finale et la signature du contrat
de partenariat, le gouvernement a décidé d'un moratoire sur les projets photovoltaïques conduisant à
la suspension de l'obligation d'achat de l'électricité produite par les centrales photovoltaïques et à la
suspension des tarifs alors applicables.
Dès lors,
aucun investisseur n'a souhaité s'engager auprès de
NES pour la réalisation de la centrale photovoltaïque du stade. L'offre de NES ne pouvait donc pas
être respectée sur ce sujet
(…). P
our sortir de l'impasse à ce stade très avancé des négociations, les
actionnaires de NES ont donc entamé des discussions avec la Ville. Une des solutions envisageables
était l'abandon pur et simple de cette partie du projet, ce que la Ville a refusé
(…)
. La Ville et NES se
sont alors accordées, avant même la signature du contrat de partenariat,
[au travers d’un courrier du
maire du 21 janvier 2011], pour revoir les engagements relatifs à la centrale photovoltaïque et prévoir
un partage du risque lié à la réalisation et à l'exploitation de cette centrale. Cet engagement a été
déterminant dans la signature du contrat de partenariat par NES, qui, en aucun cas, n'aurait pris
intégralement le risque de baisse des tarifs de rachat, risque qu'elle n'avait pas pris dans son offre
finale ».
Ainsi que l’indique
l’entreprise,
« à la demande expresse de la ville, ce changement a conduit
NES à investir elle-
même dans une centrale photovoltaïque et à l’exploiter
» alors que « tout ce qui
avait trait à la centrale photovoltaïque devait originellement être extérieur au projet ». La réponse de
la ville confirme ce point en indiquant : « La centrale photovoltaïque, son coût
d’investissement et
son bilan économique constitue une opération indépendante pour le partenaire
(…
)
c’est en qualité
d’opération indépendante que le déséquilibre économique a été constaté et pour lequel les deux
parties ont transigé pour une prise en charge partagée ».
La chambre
estime que l’argument de
NES, qui indique avoir conditionné sa signature du
contrat à la prise en charge par la collectivité d’un surco
ût extérieur au contrat afin de ne pas
supporter un risque non anticipé, ne peut en aucun cas justifier
l’
application abusive par les parties du
principe du fait nouveau
sous couvert d’un avenan
t au contrat de partenariat en vue de mettre à la
charge de
la commune une dépense qui ne relevait pas de l’équilibre économique de ce contrat
.
Recommandation n° 2 : mettre un terme à la prise en charge indue du différentiel entre le prix
de rachat
réglementaire de l’électricité produite par le stade et celui prévu dans l’offre finale
du candidat.
La chambre note, toutefois, l
’intention
la ville
d’engager
une négociation avec NES, dont elle
fait état dans sa réponse aux observations provisoires.
5.
UN C
OUT IMPORTANT FINANCE PRINCIPALEMENT PAR VOIE D’EMPRUNTS
BANCAIRES ET DE SUBVENTIONS, QUI ASSURE UNE REMUNERATION
ELEVEE AUX FONDS PROPRES
Le modèle financier
57
,
l’
un des documents essentiels du projet, a été audité en décembre 2010
par le cabinet « H3P audit et conseil », qui
était également, selon l’offre de NES
, son conseiller fiscal
et comptable
durant la phase d’appel d’offres
.
NES et la commune répondent
qu’il s’agit d’une pratique de marché courante
. La chambre
estime toutefois que la commune a manqué de prudence
en s’en remettant
totalement à un prestataire
extérieur qu
’elle n’a ni financé, ni choisi et qui
, en outre, bien que théoriquement indépendant, était
le conseiller de NES. La complexité du modèle, seul déterminant du montant final des redevances,
aurait dû la conduire à mener sa propre expertise.
57
Le modèle financier est un tableur qui simule les performances financières
à partir d’hypothèses. Il
enregistre des données entrantes
financières et techniques, procède à des calculs (projection des flux, indexation) pour aboutir à des états financiers, à la détermination
de la valeur actuelle nette, du taux de rentabilité interne, des redevances, etc.
43/62
5.1
Le coût de l’investissement initial
L’évaluation préalable estimait le coût de construction du stade et
du Musée national du sport à
165,8
M€ HT
58
(valeur juin 2009 y compris honoraires de ma
îtrise d’œuvre, d
e maîtrise
d’
ouvrage,
assurances, taxes et aléas).
Le coût d’investissement s’est
finalement élevé à 211
M€ HT
, 203
M€ HT
hors Musée national
du sport
59
, soit 25 %
de plus que l’estimation de l’évaluation préalable
.
Il est vrai que sur la période courant de
juin 2009 à juillet 2013, l’indice du coût de la
construction a progressé de près de 10 %. Toutefois,
même en appliquant cette évolution à tous les
coûts (y compris assurances ou taxes), le coût du stade demeure supérieur de 15 % à celui de
l’évaluation préalable, qui semblait
très élevé par rapport au projet de 2006 (88
M€ HT)
pour une
jauge presque équivalente.
Les stades récemment construits par Vinci
l’
ont été pour un coût bien inférieur : le coût de
construction par place atteint à Nice le double de celui des stades de Valenciennes ou du Havre et
s’établit à un niveau supérieur de
43 % à celui du futur stade de Bordeaux et de 50 % à celui du stade
du Mans.
Comparaison des coûts à la place de stades français récemment édifiés par Vinci
Ville
Livraison
Jauge (en
places)
Coût d’investissement
total HT
Commentaires
Nice
2013
35 500
209 M€ (hors musée –
217 M€ avec musée)
Soit 6
110 € / place et 5
890 € hors musée
Bordeaux
2014
42 000
183 M€
Soit 4
350 € / place
Lyon
2015
58 000
405
M€
Soit 6
980 € / place
Le Havre
2012
25 000
80 M€
Soit 3
200 € / place
Le Mans
2011
25 000
104 M€
Soit 4
160 € / place
Valenciennes
2011
25 000
75 M€
Soit 3
000 € / place
Source : dossier de presse « Vinci : stades et arénas », juillet 2013.
Le coût de construction du stade de Lille (réalisé par une autre société), livré en juillet 2012,
s’est élevé à 288
M€
HT
(à comparer à 204 M€
ci-dessus) pour une capacité de 50 000 places, soit
5 760
€ par place. Il est cependant transformable en
aréna de 25 000 places
60
et
doté d’un toit
rétractable
, équipements sans commune mesure avec ceux de l’Allianz Riviera
.
L’évaluation préalable
du stade de Lille estimait le coû
t d’un s
tade multifonctionnel de
40 000 places à 204
M€
HT (valeur 2006) dont 104 M
pour
l’enc
einte elle-même (sur la base
notamment du coût du précédent projet de stade de Nice de 2006), 50
M€ pour la toiture
et les
gradins amovibles, 33
M€ de fondations spécial
es et parkings et 17
M€ de locaux commerciaux.
L’évaluation préalable
du stade de Nice réalisée par PWC/TAJ en septembre 2009 jugeait
« raisonnable » un coût par place de 4 169
€ HT
,
au terme d’une analyse contestable
, fondée sur un
échantillon disparate constitué de stades et d
arénas au coût élevé (Staples Centers de Los Angeles,
Palais omnisports de Paris-Bercy, stade de Wembley à Londres)
mais aussi de stades portugais ou
serbes construits pour des coûts bien moindres (cf.
supra
, le point 2.2.3).
Partant de ces bases, l
’évaluation préalable n’expli
quait pas
l’origine du coût prévisionnel
très
élevé
qu’elle propos
ait
61
.
58
Dont 157,7
M€ pour le stade et 8,1
M€ pour le musée national du sport.
59
196 M€ HT de construction initiale, 3,8 M€ d’investissement pour la mise en configuration de l’Euro 2016
,
1,25 M€ HT
d’aménagements complémentaires
(cf
. l’
avenant n° 2) et
1,9 M€ de coût de trésorerie sur l’avance des subventions d’investissement
.
60
Pour voir la mise en configuration du stade de Lille en Aréna, cf. :
et
61
A
lors même qu’elle indique que «
les chiffres relatifs à l’investissement utilisés correspondent à un chi
ffrage en maîtrise
d’ouvrage
privée sur la base de projets récents de grands stades », ce qui est manifestement erroné et très éloigné du coût du stade du contrat signé
avec la société Cari en 2006, qui aurait pourtant pu servir de référence.
44/62
Dans leurs réponses aux observations provisoires de la chambre, la commune et NES estiment
désormais que le coût à la place ne serait pas un critère de comparaison adapté, chaque stade
constituant un projet spécifique. Toutefois, s
i l’on suivait ce raisonnement, aucune évaluation du co
ût
moyen d’une construction publique ou privée ne serait possible
. Les éléments de différenciation de
prix évoqués (caractéristiques architecturales, périmètre du projet, délais de construction, équipement
techniques) sont le reflet des choix de la collectivité, dont le coût à la place
n’est que
la résultante
synthétique. La chambre estime donc que la comparaison sur cette base
, d’ailleurs utilisée
par la
commune et son assistant à maîtrise
d’ouvrage
dans l’évaluation préalable
, demeure pertinente.
La commune a par ailleurs
fourni des éléments d’information qui expliqueraient selon elle la
détermination du coût du stade dans
l’évaluation préalable (165,8
M€) et l’évolution ensuite
constatée entre cette estimation initiale et le coût final (204
M€)
.
F
acteurs d’évolution d
es coûts
entre le projet CARI de 2006 et l’Allianz Riviera, selon la
commune de Nice
Coûts et nature de la correction
(en M€)
Montant de la
correction
Coût résultant des
évolutions
cumulées
Coût de construction stade CARI en 2006
88,50
Actualisation des prix 2005-2009
15,90
104,40
Augmentation de la jauge de 32 826 à 35 624 places (soit 2788
places)
13,50
117,90
Mise en conformité euro 2016
17,96
135,86
Moins-value travaux en moins
-
6,00
129,86
Prestations supplémentaires multifonctionnalité
6,00
135,86
Prestations supplémentaires éco-durabilité
3,00
138,86
corrections parking
6,18
145,04
Coût évaluatif du stade CARI à périmètre "équivalent" à
l'Allianz Riviera, en valeur 2009, après prise en compte des
explications apportées par la commune
145,04
Coût, calculé par la commune, du stade CARI à périmètre
"équivalent" à l'Allianz Riviera, en valeur 2009 (reste un écart
inexpliqué de 1,8 M€)
146,84
Assurances non intégrées dans le projet CARI
4,46
151,30
Musée du sport
8,10
159,40
Coût évaluation préalable y compris musée
6,45
165,85
Actualisation de prix (période non précisée)
21,16
187,01
Places enterrées
18,40
205,41
Cahier charges GEEM
10,70
216,11
Coût, calculé par la commune, du stade après prise en compte
des évolutions postérieures à l'évaluation préalable
216,11
Coût du stade Vinci
204,00
Les montants ainsi avancés par la commune se présentent sous la forme de coûts différentiels
par rapport au projet de 2006, qui ne sont pas identifiables ou vérifiables par la chambre au regard
des documents dont elle dispose.
45/62
Ces éléments censés expliquer
l’importante
augmentation constatée entre le coût de
construction du projet de stade Cari et celui de l’Allianz Riviera
(+ 115
M€ soit +
131 %), malgré la
suppression du centre d’entra
înement et des places de parking en surface alors prévus, ne peuvent
être admis par la chambre dès lors que :
-
la base sur laquelle s’applique l’augmentation de l’indice
du coût de la construction n’est
pas explicitée ;
-
la légère augmentation de la jauge est évalué
e sur la base d’un coût
non expliqué de 4 500
€ par place
qui ne correspond ni au coût par place du stade Cari
ni à celui de l’Allianz
Riviera ;
-
aucun détail, explication, évaluation ou pièce n’est
produit pour démontrer la consistance
et l’ampleur des coûts de
mise en conformité intégrale et voulue au cahier des charges de
l’UEFA
62
, des « prestations supplémentaires » d
’intégration
des places de parking
souterraines ou de mise en conformité avec le cahier des charges « grands établissements
à exploitation multiple ». Pour ces différents postes, la commune invoque un surcoût de
60 M€ qui n’est appuyé d’aucune précision.
Sur ces bases, la commune estime que le coût du stade aurait même dû atteindre 216
M€
et en
tire même la conclusion que le stade de Nice, plus petit que celui de Bordeaux (de 6 500 places, soit
une jauge inférieure de 18 %) et pourtant plus cher de 20
M€
serait, toutes choses égales par ailleurs,
20 % moins cher que ce dernier. En effet, la commune souligne que la surface utile du stade de Nice
s’élève à 58
878 m² tandis que celle du stade de Bordeaux serait de 48 861 m².
Si elle
n’a
pas de jugement à porter
sur l’
opportunité des choix de la commune en ce qui
concerne l
’architecture,
la jauge,
l’
« éco-durabilité » ou la « multifonctionnalité » du stade, la
chambre
n’en
tient pas moins à souligner que c
es choix d’investissement se
traduisent directement en
coûts d’investissement et que le
coût du stade de Nice
s’établit à un niveau
très supérieur à la
moyenne de ceux des stades récemment construits ou en construction.
5.2
Un financement en phase construction principalement bancaire et marginalement sur
les fonds propres
A la date de mise à disposition du stade (août 2013), le compte
d’emplois et de ressources se
présentait ainsi :
Les ressources finançant le stade et leur utilisation
Emplois
M€ HT
Ressources
M€ HT
Coût de construction (y c.
maîtrise d’œuvre, contrôle)
204
Emprunts bancaires
110
Frais financiers intercalaires,
impôts sur les sociétés,
contribution sociale de
solidarité des sociétés
9
Subventions d'équipement
60
Compte d'adaptation
règlementaire
2
Valorisation PIA
25
Fonds propres (capital social et
dette subordonnée)
19
Total
215
215
Source : modèle financier / onglet synthèse
62
La commune indique en effet, dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, que « A Nice, le choix a été fait de
répondre strictement au cahier des charges de l’UEFA, ce qui n’est pas le cas des autres stades en France
».
46/62
La construction est principalement financée par les emprunts bancaires et les subventions
publiques et marginalement par les fonds propres des actionnaires de NES. Le
gearing
(ou taux
d’endettement net
i.e.
le ratio de la dette financière et bancaire nette sur les capitaux propres, qui
mesure le risque de la structure financière de l'entreprise)
s’élève à 85
% après fixation des taux.
Compte tenu des subventions, les fonds propres représentent donc environ 10 % du financement. Le
partenaire et la collectivité recherchent à les minimiser pour des raisons différentes : la commune car
le coût de leur rémunération est supérieur à ceu
x d’un emprunt bancaire, le partenaire car les fonds
propres sont la part de risque qu’il prend dans l’opération.
Les taux bancaires, non fixés à la date de signature du contrat, ont été définitivement arrêtés le
30 août 2013. La commune a pu bénéficier de taux légèrement inférieurs à ceux initialement prévus.
Ce gain est toutefois modeste (environ 1,5
M€ d’économie sur les intérêts
en euros courants et
environ 1
M€ de contribution publique en
valeur actuelle nette).
T
aux d’intérêt bancaires et commissions proposés par
Vinci
Evaluation
préalable
Offre initiale
Vinci
Offre finale
Vinci
Taux arrêtés
Taux d'intérêt de base exploitation
3,84%
3,93 %
2,52%
2,44%
Marge exploitation
2,00%
2,25 %
1,10%
1,10%
Marge de swap exploitation
0,20%
0,25 %
0,15%
0,15%
Total
6,04%
6,43 %
3,77%
3,69%
Sources : évaluation préalable, offres initiale et finale, modèle financier après fixation des taux.
Les capitaux propres sont
d’autant plus cher
s
qu’ils sont remboursés très vite et sont de fait peu
dépréciés. Ainsi, selon le modèle financier, la VAN des capitaux privés, av
ec un taux d’actualisation
de 4 %, est la suivante.
Comparaison de la VAN des remboursements opérés sur les capitaux propres et les emprunts
bancaires
En milliers
d’euros
(en VAN 4 %)
Capitaux propres (dette
subordonnée et capital social)
Tirage tranche élargie
(emprunts bancaires)
Tirages
20 930
103 744
Remboursement
17 325
54 096
Commissions, intérêts et dividendes
26 692
49 084
Total
23 087
-564
Source : modèle financier après fixation des taux.
Le taux de rentabilité interne (TRI) des actionnaires de NES (16,3 %) est élevé et bien
supérieur à ceux de projets similaires (13,4 % à Marseille, 8,6 % à Lille).
Comparaison des coûts moyens pondérés de financement proposés par Vinci, Bouygues et Cari
Vinci après fixation des
taux
Vinci offre finale
Pm. Bouygues
Pm.
Cari
TRI capitaux propres nominal
16,3 %
15,29 %
12,12 %
12,00%
TRI projet, nominal
5,8 %
6%
4,02%
2,85%
Remboursement des actionnaires
15/01/2019
31/12/2019
01/01/2021
01/01/2022
Gearing moyen
85 / 15
84 / 16
90,5 / 9,5
89 / 11
Coût des fonds propres
16,3 %
15,29 %
12,12 %
12,00%
Crédit Dailly
3,69 %
3,77 %
3,90 %
4,24 %
Coût
moyen
pondéré
du
financement
5,58 %
5,61 %
4,68%
5,09 %
Source
: rapport d’analyse des offres et modèle financier
47/62
Ce TRI élevé, qui pèse sur le coût moyen pondéré du financement du stade, a en outre
augmenté
d’un point entre l’
offre faite par Vinci à la commune et le modèle définitif après fixation
des taux, ce qui
n’a
pas permis à la commune de profiter pleinement du gain obtenu sur les taux
bancaires.
Le contrat indique en effet que le cas de base du modèle financier repose sur un TRI de 15,8 %.
Le passage du taux de 15,3 % de
l’offre
finale à celui de 15,8 % dans le contrat
n’a pu être expliqué
par la commune. Le passage de 15,8 % à 16,3 % dans le modèle financier final est, quant à lui,
intervenu lors de la fixation des taux, dans des conditions peu explicites.
Si la réponse de la commune n’a pas permis de comprendre la nature précise de ces évolutions,
le partenaire NES, en revanche, a quant à lui indiqué, en réponse aux observations provisoires de la
chambre, que « le remboursement et le rendement des fonds propres dépendent entièrement de la
capacité à générer les recettes [d’exploitation du stade
, soit les 5
M€ de recettes garanties évoquées
au point 5.3.2.] prévues dans le cas de base. Ces recettes, par nature fortement aléatoires et difficiles
à prévoir en amont (
naming
, concerts, événements d'entreprise et séminaires,...), présentent un niveau
de risque nettement supérieur à l’emprunt bancaire, ainsi qu'aux fonds propres dans le cadre d'autres
projets moins risqués, et justifient un objectif de rendement plus important. En effet, dans l'hypothèse
où une partie seulement des recettes serait réalisée, l'impact sur le rendement des actionnaires serait
très lourd.
Les actionnaires de NES ont retenu une approche prudente, consistant à dimensionner les
redevances [versées à la commune] sur la base d'un TRI de 5% dans un cas dégradé de recettes dans
lequel 66% des recettes du cas de base seraient réalisées [soit environ 3,5
M€ par an]
. Autrement dit,
le même niveau de redevances qui permet aux actionnaires d'envisager un rendement de 16,3 %, si la
totalité des recettes prévues au cas de base se matérialise, fait chuter le rendement à seulement 5 % si
34% des recettes prévues ne sont pas réalisées.
(…)
Par ailleurs, le TRI prévu par le modèle financier est un TRI cible et théorique. Il ne serait
atteint que si le projet ne subit aucun aléa. Le TRI final, et donc le niveau de rémunération des
actionnaires, ne pourra être connu qu'en fin de contrat. L'expérience montre malheureusement que
l'évolution des TRI prévisionnels ne joue pas en faveur des actionnaires.
L'augmentation de TRI du cas de base entre l'offre finale et la fixation des taux est seulement
due au maintien de la contrainte de TRI à 5 % en cas dégradé.
Le choix de dimensionner le rendement des fonds propres sur 5 % dans un cas à des recettes
avec - 34
% avait été clairement indiqué dans l’offre finale
(…) tout comme le fait que par
conséquent le niveau de TRI en cas de base était susceptible de varier [en fonction]
de l’évo
lution des
autres paramètres. L
a baisse des taux d’intérêt entre l’offre finale et la fixation des taux a diminué les
frais financiers, financés entre autres par les fonds propres sur la base du ratio 15/85 avec la dette.
Les fonds propres ont donc aussi baissés. Un montant de fonds propres plus faible résiste moins bien
à une réduction donnée des recettes annexes, ainsi pour assurer le respect de la contrainte de TRI à
5
% sur la base d’un cas de recettes annexes à 66%, le niveau de TRI en cas de base doi
t augmenter
au fur et à mesure que le montant de fonds propres se réduit ».
Cette réponse confirme
l’
analyse de la chambre sur le surdimensionnement des recettes
garanties par NES (cf.
supra
, le point 3.2.2, et
infra
, le point 5.3.2) : le scénario dégradé de recettes
d’exploitation qui, selon les prévisions de NES, lui assurerait, un TRI de 5
%, ramènerait ces recettes
à
3,432 M€ par an,
soit le
niveau anticipé par l’évaluation préalable et par les trois concurrents
-
Vinci compris - dans leurs offres initiales. Il ressort donc de la réponse de NES aux observations
provisoires de la chambre que le partenaire a pris le risque de proposer à la commune un niveau de
recettes garanties élevé, mais en réalité en partie artificiel.
48/62
Cet engagement, toutefois, ne grève pas
in fine
le rendement qu’il attendait
, dès lors que cette
hypothèse lui assurerait un TRI de 5 %, et le risque que NES dit prendre sur ces recettes est en fait
assumé en grande partie par la commune, qui le « rembourse »
via
un taux d’intérêt
des fonds propres
élevé. Ce niveau de risque peut aussi expliquer que le plan de financement de NES fasse une part
bien supérieure aux fonds propres que ceux de Cari et Bouygues.
5.3
Les subventions publiques et les redevances versées par la commune au partenaire privé
financent la quasi-totalité de la construction et de
l’exploitation du
stade
5.3.1
Les subventions d’investissement
: un tour de table trop hâtif et un coût de portage
important
Le contrat a prévu le versement de 60
M€
HT
de subventions d’inves
tissement par diverses
collectivités publiques, sans en préciser la répartition entre les divers financeurs publics. La clause
correspondante, rédigée d
’une
manière imprécise, est révélatrice
de l’élaboration trop hâtive de
l’enveloppe des subventions du plan de financement
. Elle stipule en effet que « pour la réalisation du
projet du stade de Nice, la Ville de Nice pourra bénéficier de subventions d’équipement de la part de
cofinanceurs publi
cs tiers. Ces subventions sont reversées au partenaire selon l’échéancier défini dans
[le plan de financement]. Le montant total des subventions publiques ainsi apporté par la ville de
Nice a
u partenaire privé s’élève à 60
M€ hors taxes
».
Le plan de financement indique que «
des subventions d’un
montant de 60
M€
HT sont
reversées au partenaire
au fur et à mesure de l’avancement des études et des travaux selon
l’échéancier suivant
(
) ».
Ainsi le contrat se borne-t-il à prévoir des « subventions de cofinanceurs publics tiers » et des
« reversements », sans imposer à la ville ni
qu’elle
verse une subvention
propre, ni qu
elle doive
compléter les subventions de cofinanceurs publics tiers pour arriver à un montant de 60
M€
HT.
Le contrat n’a pourtant pas été
lu de cette manière et une délibération du 17 décembre 2010,
constatant que le montant initial de ressources externes était estimé à 44
M€
par la commune
63
,
prévoit de manière surprenante que « le contrat prévoit que la ville de Nice apporte, en période de
construction, une contribution de 16
M€ HT, soit un montant total des contributions
publiques
d’investissement à 60
M€
».
La commune avait, par courriers des 19 avril et 25 novembre 2010, sollicité de la région une
subvention de 27
M€ correspondant à 16
% du coût de construction, arguant que « le taux de 16 %
[correspond] à celui retenu par le Conseil régional du Nord pour le stade de Lille ». Cette demande
est intervenue après
qu’elle
eut défini le projet, son budget et son mode de réalisation, sans avoir pris
au préalable
l’attache de la
région pour discuter d
u financement qu’elle
ét
ait susceptible d’apporter
,
et alors que la commune lui demandait pourtant de contribuer pour un montant supérieur aux fonds
propres amenés par le partenaire privé.
Après de nouvelles demandes de la ville, le président du conseil régional lui a indiqué, par
courrier du 16 mai 2011, que « la contribution de la Régio
n pourrait être de l’ordre de 7
M€
». A la
date d’achèvement du contrôle de la chambre, aucune délibération n’a
vait toutefois été votée à ce
titre par le conseil régional.
Au final, les subventions obtenues par la commune au regard des conventions signées
s’élèvent
à 46
M€ HT (6
M€
de la métropole, 20
M€
du département et 20
M€ de l’Etat)
. Ainsi, n
’ayant pas
achevé son tour de table au moment de la signature du contrat et estimant que le contrat lui imposait
le versement des su
bventions manquantes jusqu’à 60
M€,
la commune les a donc complétées à
hauteur de 14
M€ HT.
63
18
M€ de l’Etat, 2
0
M€ du conseil général, 6
M€ de la métropole.
49/62
En outre, alors que la commune avait, au 1
er
janvier 2014, versé ces 60
M€ HT à NES (71,8
M€
TTC), elle n’avait alors perçu que 19 M€ de
la métropole et du dépa
rtement et elle n’a encaissé
16 des 20 M
€ promis par l’Etat qu’en février 2014
64
. Elle a donc assuré pendant deux ans et demi le
coût en trésorerie du décalage entre versement et perception effective des subventions pour plusieurs
dizaines de millions d’euros (44
M€ en moyenne mensuelle sur l’année 2013) et elle continue de
l’assumer
en partie à ce jour.
Selon la commune, le coût financier du portage entre les subventions attendues et les
subventions reçues avait engendré, au 31 décembre 2013, un coût financier de 1,9
M€.
5.3.2
Les redevances nettes versées par la commune atteignent 10 à 15
M€
HT par an
Depuis la réception de l’enceinte élargie, l
a commune verse à la société NES des redevances
trimestrielles dues pour toute la durée du contrat,
soit jusqu’en 2041.
Elles constituent la
rémunération du partenaire
65
, versée en contrepartie de la mise à disposition de l’enceinte
, et
couvrent les coûts de construction, de maintenance, de gros entretien et rénovation (GER) et de mise
en configuration du stade
pour l’
Euro 2016.
Le contrat et le modèle financier déterminent des « redevances brutes », desquelles sont
soustraites des « recettes garanties » versées par NES à la commune, pour aboutir à des « redevances
nettes ».
Le niveau des recettes garanties par NES et les interrogations sur le modèle économique du stade
Les recettes garanties sont définies par le contrat comme « la partie des recettes annexes dont le
partenaire garantit le montant sur la durée du contrat ». Les recettes annexes sont « tirées de
l’exploitation de l’enceinte élargie par le
partenaire, nettes des coûts variables y afférents». Elles sont
indexées à un taux de 2 % par an, alors que
l’
indexation des redevances brutes repose sur un panier
d’indice
s plus dynamiques, le modèle financier retenant
une hypothèse d’indexation de 3
%.
L
’évaluation préalable estimait les recettes d’activité
s hors football à 3
M€
par an
66
. Les offres
initiales des candidats étaient conformes à cette estimation. Ainsi Vinci estimait ces recettes à
2,645
M€ ou 3,32
M€ en cas de
nommage (
naming)
, Bouygues à 2,463
M€ et
Cari faisait une
hypothèse moyenne de recettes de 3,286
M€
(nommage compris).
L’offre finale de Vinci anticipe toutefois un
montant de recettes bien supérieur, qui
s’établi
t à
5,2
M€ soit
une augmentation de + 56,6 %, grâce notamment à une « programmation ambitieuse »
consistant à doubler
le nombre d’événements prévus
pour atteindre plus de 200 par an, sans que les
raisons d’une telle progression
soient explicitées.
Selon la commune, à la date du 6 octobre 2014 (date de sa réponse aux observations provisoires
de la chambre),
le stade n’aurait cependant été le siège que de 75
évènements d’entreprises ou privés
regroupant 16 922 personnes et de 34 visites du stade.
En dépit de
demandes de la chambre, la commune n’a
obtenu de NES ni
le plan d’
activité et le
modèle économique
de l’exploitation du stade
, ni le contrat de nommage avec Allianz. Ces recettes
demeurent donc inexpliquées.
64
Les aides
de l’Etat
à la construction ou à la rénovation des stades de l'Euro 2016 ont fait l'objet d'une notification à la Commission
européenne. La Commission n’a autorisé ces aides que le 18 décembre 2013
en jugeant que si ce financement public procurait bien un
avantage aux entreprises participant à la construction et la rénovation des stades, elle restait compatible avec le marché intérieur en
contribuant à la réalisation d’un objectif commun de l’Union
européenne sans fausser indûment la concurrence
.
65
Article 29 du contrat.
66
1
M€ par an pour la location du stade à des organisateurs
(0,5
M€ pour des concerts et 0,5
M€ pour des salons et séminaires
) et 2
M€
pour la mercatique (1,6
M€ au titre du nommage
et 0,4
M€ de partenariats et publicité)
.
50/62
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, NES a indiqué
s’être
appuyée sur
des conseils externes spécialisés qui auraient validé son
plan d’affaires, mais n’
a pas expliqué
l’augment
ation importante du montant des recettes garanties durant les quelques mois qui ont séparé
ses offres initiale et finale. La société soutient par ailleurs que la ville a été conseillée afin de valider
la cohérence de ce plan d’affaire
s, alors que, dans sa réponse aux observations provisoires de la
chambre, la collectivité a indiqué «
qu’elle
[concevait]
difficilement l’intérêt d’analyser le
business
model
du partenaire privé ».
La chambre s’interroge d’autant plus sur
ce modèle économique que la totalité des recettes
d’exploitation jusqu’à 5,2 M€ annuels
sont reversées à la ville, ce qui signifie que le partenaire ne
garderait pour lui
aucune recette propre des activités qu’il organisera
dans le stade. La ville bénéficie
certes de ces recettes garanties quoi
qu’il arrive, mais leur reversement intégral pose la question de la
qualité de l’offre de Vinci et de la pertinence de l’analyse des offres, la commune s’étant bornée à
constater
que l’offre de Vinci
était la plus intéressante sans remettre en cause la soudaine progression
du montant des recettes garanties.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, NES a indiqué
qu’en 2014,
première année complète d’exploitation
du stade, la société devrait générer des recettes annexes très
supérieures aux 3,32
M€
annoncés
dans l’offre initiale, et que la performance de ce type de projet ne
s’apprécie que dans la durée.
Toutefois, la faible activité observée depuis la mise en service du stade
(aucun concert
n’a
notamment été organisé) ou les coûts induits pour NES (la pelouse a été changée à
plusieurs reprises après les premiers matchs de rugby du RC Toulon) ne permettent toujours pas
d’appréhender le modèle économique du partenaire.
Le montant des redevances
La commune s’acquitte de plusieurs
types de redevances dont
le montant pour l’ensemble du
contrat a été arrêté comme suit :
Composition et montant des redevances brutes et nettes sur la durée du contrat
En milliers d'euros
E
n € courants
E
n € constants
En VAN à 4%
RBA1. Immobilier
277 731
277 731
151 133
dont RBA1a - Part investissement
129 008
129 008
70 202
dont RBA1b - Part financement
122 551
122 551
66 688
dont RBA1c - Impôts
26 173
26 173
14 242
RBA2. Fonctionnement
94 626
59 760
48 277
RBA3. GER
82 156
50 207
41 431
RBA4. Gestion
96 080
60 757
49 030
RBA5. Euro 2016
5 155
4 521
4 139
Total des redevances brutes
555 748
452 976
294 010
Recettes garanties
-
197 289
-
143 225
-
102 741
Total des redevances nettes
358 459
309 751
191 270
Source : modèle financier après fixation des taux d'intérêts
A titre d’exemple
, l
a commune devra donc s’ac
quitter envers le partenaire des redevances
annuelles suivantes (en euros courants) :
Montant des redevances annuelles brutes et nettes à différentes étapes du contrat (avec
indexation)
E
n M€ courants
2014
2015
2020
2025
2030
2035
2040
Redevance annuelle brute
16,41
17,78
*
17,78
19,19
21,16
22,59
24,34
Redevance annuelle nette
10,90
12,17
11,56
12,34
13,59
14,24
15,12
* dont 1,16
M€ au titre de la RBA5 "
Euro 2016"
Source : modèle financier après fixation des taux.
51/62
La commune, dans sa réponse à la chambre, indique que les redevances « connaissent une
indexation très nettement inférieure à
l’indexation contenue dans le modèle financier
» depuis
plusieurs mois. La chambre a, par construction,
retenu l’indexation du modèle financier, seule source
contractuelle, mais relève que les index, qui pourront certes évoluer à la baisse, pourront aussi le
faire à la hausse, ce qui renchérira alors le coût des redevances.
La commune devra
donc s’acquitter de
10
M€
à 15
M€
par an, pour un équipement dont elle sera
propriétaire dans 26 ans, mais dont
elle n’a en réalité
, durant cette période, pas véritablement la
jouissance, ou de manière extrêmement marginale.
5.4
Le compte de résultat du stade en exploitation est financé à 65 % par les redevances
Le scénario de base du modèle financier
67
prévoit un coût de financement de 122
M€ dont
69
M€ pour
les banques. Les actionnaires apportent 20
M€ de fonds propres, dont le retour sur
investissement (
payback)
aura lieu en 2019 et le remboursement intégral en 2022, et qui seront
rémunérés à hauteur de 54
M€
(représentant 10 % des flux de revenus du projet). Ce coût important
des fonds propres comparé à la dette bancaire
souligne l’intérêt qu’
aurait eu,
lors de l’évaluation
préalable, une estimation du
coût du projet en maîtrise d’ouvrage publi
que financée par emprunt.
Compte d'exploitation de 2013 à 2041
(en M€ courant
s)
Revenus HT
Charges HT
Soldes de gestion
Redevances versées
par la commune,
nettes des recettes
garanties
359
Exploitation, maintenance,
GER
266
Excédent brut
d’exploitation
290
Amortissements
141
Résultat
d'exploitation
149
Intérêts bancaires
69
Intérêt dette subordonnée
(actionnaires)
13
Résultat avant
impôts
67
Impôts sur les sociétés
26
Résultat après
impôts
41
Recettes garanties
(= recettes annexes)
197
Dividendes
41
Total
556
Total
556
Source : modèle financier après fixation des taux
Ce
compte d’exploitation
permet de comprendre
qu’
outre les marges réalisées par les
entreprises de construction et de maintenance, qui
demeurent inconnues s’agissant de
contrats de
droit privé dont la ville ne dispose pas, les profits de NES résultant moins
de l’exploitation du stade
que
de la rémunération des capitaux propres investis dans le projet pendant une dizaine d’année
s.
67
Malgré d’inévitables impondérables, le scénario de base est logiquement celui qui devrait avoir le plus de
probabilité de se réaliser
pendant l’exécution du contrat dès lors qu’il résulte des évaluations menées pa
r les parties avant la signature du contrat.
52/62
Dans sa réponse à la chambre, la société NES a souligné que cette rémunération des fonds
propres n’interviendra
it
qu’en ca
s de réalisation des recettes
d’exploitation. Il n’en demeure pas
moins que, les recettes étant reversées à la ville qui garantit le remboursement des fonds propres via
la redevance RBA 1 b, la rémunération du partenaire ne provient pas directement, mais seulement
indirectement,
de l’exploitation du stade
puisque les recettes reversées à la ville lui sont en partie
retournées au travers des dividendes perçus.
5.5
La prise en charge de la totalité des impôts et taxes par la commune
Le premier alinéa de l
’article
54 du contrat prévoit que « l
es impositions et contributions […] y
compris toutes les charges et taxes locales ou autres prévues ou imprévues auxquelles d’une part
l’ouvrage (…)
et d’autre part le partenaire est assujetti […] sont supportées et réglées pa
r lui ».
Toutefois, le deuxième alinéa de
l’article
tempère aussitôt fortement cette obligation pour NES de
régler ses impôts
puisqu’il prévoit que «
par dérogation, la cotisation économique territoriale, la taxe
d’enlèvement des ordures ménagères et la taxe foncière sur les propriétés bâties […] seront refacturés
à la Ville à l’euro l’euro
».
La plupart des impositions dues à raison du stade sont donc payées par la commune. Celle-ci
rembourse ainsi l’impôt sur les sociétés par le biais de la redevance RBA 1c et la contribution sociale
de solidarité des sociétés (C3S), intégrée à la redevance RBA 4. Elle rembourse aussi, par le biais des
redevances ou
des subventions, la taxe locale d’équipement, la redevance archéologique et la
participation de raccordement à l’égout, soit au total 3,3
M€, qui ont été intégrées au coût de
construction du stade.
De même, alors que le stade de Nice, productif de revenus pour la ville, ne peut bénéficier de
l’exonération temporaire
68
prévue pour les immeubles construits dans le cadre d’un PPP et doit donc
être soumis à la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), son
remboursement à l’euro l’eur
o par
la ville permet de se substituer aux conditions légales de l’exonération, qui ne sont pas remplies
. Il
constitue donc
une libéralité sans fondement à l’égard de NES. La ville rembourse ainsi à
son
partenaire la totalité de la taxe foncière, dont la part départementale (12 %) et les frais de gestion de
l’Etat.
Elle rembourse également à NES la contribution foncière des entreprises, perçue par la
métropole.
Le cas de la
taxe d’enlèvement des ordures ménagères
(TEOM) semble encore plus
emblématique : alo
rs que les déchets sont produits à l’occasion des matchs de l’OGC Nice ou des
manifestations du partenaire, la commune supporte
in fine
l’intégralité du coût de la TEOM, pour un
montant annuel estimé par elle à 0,3
M€
.
Ces reversements se traduisent pour la commune soit par une perte de fiscalité évaluée à plus
de 22
M€
69
, pour ce qui concerne
les recettes qu’elle devrait elle
-même encaisser, soit par une
dépense nette correspondant au
remboursement des impositions perçues par d’autres collectivités
(métropole, département), également financée par le budget communal, estimée à près de 50
M€
(TEOM, contribution foncière des entreprises et part départementale de taxe foncière), soit un total
de plus de 70
M€
sur la durée du contrat. La ville assume du reste tot
alement le risque d’une
éventuelle augmentation des taux par la métropole ou le département.
La voie du remboursement à l’euro l’euro, plutôt que l’intégration au modèle financier, conduit
par ailleurs à fausser la vision de l’équilibre général du projet et de la réalité des coûts pour la ville.
N
’étant pas intégrées aux redevances, ces sommes devraient être considérées comme des subven
tions
au partenaire.
68
Article 1382-1°-bis du code général des impôts.
69
Selon
l’hypothèse, d’une part,
d’une actuali
sation annuelle des bases de 1,5 %, estimation prudente puisque la loi de finances
l’actualise généralement de 1,8
% à 2 %, et
, d’autre part,
d’une stabilité des taux.
53/62
Dans leurs réponses aux observations provisoires de la chambre, la ville et la société NES se
fondent
sur l’arrêt de la cour administrative d’appel
de Bordeaux du 17 juin 2014 précité pour
estimer
que les dispositions de l’article L.
1414-10 du code général des collectivités territoriales
n’imposent pas de consolider ces coûts et qu’il s’agit
là d’une solution classique retenue dans la
« quasi-totalité des PPP », le remboursement des impôts et taxes
à l’euro l’euro
constituant selon eux
une meilleure solution
70
que celle de leur intégration directe dans les redevances dues par la ville.
La chambre souligne toutefois que, du point de vue de la bonne gestion des deniers publics, la
légitimité même de ce remboursement est discutable, dès lors que la société NES, propriétaire et
exploitante
de l’ouvrage, n’acquitte aucun impôt lié à ces
deux qualités. Elle observe également que
l’argument tiré de l’article L.
1414-10 du code général des collectivités territoriales est inopérant,
puisque les dispositions correspondantes ne portent que sur la procédure et le contenu de
l’information donnée au conseil municipal.
5.6
Les aménagements complémentaires, autres sources de coûts
L’avenant n°
2 du 5 août 2013 a prévu des aménagements complémentaires qualifiés de
« souhaités par la ville »
, qu’elle
finance
, hors redevance relative à l’immobilier,
à hauteur de 50 %
pour un montant de 1,25
M€ HT
, alors
que certains d’entre eux
(balnéothérapie et aménagements
complémentaires des vestiaires pour un montant total de 358 000
€)
relèvent
davantage de l’OGC
Nice que du contribuable. Ces aménagements engendrent également, sur la durée du contrat, une
augmentation des redevances GER et exploitation
d’
environ 3,2
M€ HT
(en euros courants).
La commune a par ailleurs conclu un marché de travaux de 663 000
€ HT
avec la société
Eiffage pour « des travaux de création
de parkings de desserte de l’Allianz Riviera
». En dépit de
l’
objet très clair du marché, la commune conteste dans sa réponse le
rattachement
de ce coût au stade,
estimant que « dans cette logique tous les aménagements de voirie réalisés dans le secteur pourraient
être rattachés au coût du stade » (cf. « la voie dite des 40 mètres »). La chambre observe
qu’
effectivement une quote-part du coût de ces équipements aurait dû en toute logique être rattachée
au stade.
5.7
Le coût total net du stade pour la commune sur la durée du contrat dépasse 370
M€
La somme de l’ensemble des coûts directs et indirects mentionnés dans le
présent rapport
conduit à estimer le coût global net du stade pour la ville de Nice à 372
M€ sur la durée du contrat.
Ce coût ne prend pas en compte les 46
M€ de subventions d’investissement
versées
par d’autres
personnes publiques, ni les taxes qu’il génèrera pour celles
-ci (TVA, taxe foncière, impôt sur les
sociétés, etc.).
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la commune évalue quant à elle ce
coût global à 318 M€.
Selon elle, les dépenses
s’élèvent à
463 M€ (l’écart
de 4 M€
avec la chambre s’expliquant par
le fait que la commune estime que les travaux du parking Eiffage précité
n’ont pas
à être rattachés au
stade et que les pénalités de retard (cf. point 4.2)
n’étaient pas
dues, arguments que la chambre n
’a
pas retenus).
Quant aux recettes, la ville les
évalue à 145 M€
. L
’écart de 50 M€ avec la chambre s’expliqu
e
par deux facteurs :
70
NES considère en effet que dans le cas d’une intégration
à la redevance, le montant des impôts et taxes liés au projet aurait été
«
inévitablement augmenté d’une charge d’aléa qui aurait été supporté p
ar la ville ».
54/62
-
La ville dit avoir «
une approche optimiste de la redevance de l’OGC Nice
», et exclut
une descente du club en Ligue 2
sur la durée du contrat (contrairement à l’hypothèse d’un
tiers de temps en Ligue 2
qu’elle avait retenu
e
dans l’évaluation préalable)
. Elle estime
donc que la redevance perçue de l’OGC pour l’utilisation du stade s’élèverait
à 100 M€
sur la durée du contrat. La chambre, pour sa part, retient une évaluation plus basse (80
M€) en reprenant l’hypothèse initiale de la commune de rétrogradation du club pendant
dix ans en Ligue
2. La chambre constate d’ailleurs que la nouvelle convention conclue
entre la ville e
t l’OGC Nice, approuvée par le conseil municipal le 18 décembre 2014,
prévoit une part variable qui ne se déclenchera qu’à un très haut niveau de recettes de
billetterie et de parrainages (
cf. infra
) ;
-
La ville prévoit une « valorisation du stade du Ray »
de 30 M€ sur laquelle elle n’a
fourni
aucun élément justificatif, ni dans sa réponse écrite ni lors de
l’
audition de son
représentant, qui permettrait à la chambre de retenir cette recette.
Evaluation du coût total net du stade pour la commune sur la durée du contrat
Sur la durée du contrat
HT en
M€
courants
Dépenses
467
M€
Redevances nettes des recettes garanties
358,5
M€
Marché initial et complémentaires d’AMO
1,1 M€
Compensation
baisse tarif rachat de l’
électricité
3,1
M€
Travaux parking Eiffage
0,7
M€
Pénalités de retard de livraison du stade non appliquées
3,325
M€
Avenant 2 - aménagements complémentaires - investissements
1,25 M€
Avenant 2 - aménagements complémentaires - GER
3,8 M€
Préfinancement des subventions d’équipement des autres
collectivités publiques.
1,9 M€
Subvention d’équipement de la commune
14 M€
Perte fiscale (TFPB part commune / contribution foncière des entreprises)
22
M€
Dépenses fiscales (remboursement TEOM, TFPB part départementale)
50
M€
Frais financier
de l’«
avance » au musée national du sport (
cf.
infra
)
0,4 M€
Absence de redevance d’occupation
des locaux du musée
sur la base des 0,25 M€ /
an de l’évaluation préalable (
cf.
infra
)
6,75 M€
Recettes
95
M€
Redevance de l’OGC Nice
(hypothèse
3 M€
indexés à 2%
/
an durant 27 ans - décote de
25% si rétrogradation en Ligue 2)
80
M€
Economie sur le fonctionnement du stade du Ray
du fait de sa fermeture (0,5 M€ par
an)
15 M€
Solde
372
M€
55/62
6.
Les relations déséquilibrées
avec le club résident de l’OGC Nice
6.1
Le cadre
des relations avec l’OGC Nice
limite le risque économique et sportif supporté
par le club
6.1.1
L
a convention d’occupation
de l’Allianz Riviera
La commune met à disposition de la société anonyme sportive professionnelle (SASP) OGC
Nice
et de l’associati
on gérant les activités non-professionnelles du club différents terrains et locaux,
sur le fondement d’une convention
du 2 novembre 2006 modifiée par trois avenants et renouvelée le
18 janvier 2010, en contrepartie de recettes très faibles :
Recettes versées par le club à la commune sur le fondement des conventions de 2006 et 2010
En €
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Association
19 462
12 127
16 876
13 793
2 185
0
SASP
223 046
204 339
79 049
261 931
166 662
207 529
Total
242 508
216 466
95 925
275 723
168 846
207 529
Source : commune
Bien que
l’OGC Nice
occupe toujours des locaux communaux au stade Charles Ehrmann et au
stade du Ray
71
, la relation essentielle entre la commune et le club repose désormais sur la convention
conclue par la ville avec
la SASP OGC Nice Côte d’Azur en vue de l’occupation de l’Allianz Riviera
par l’équipe professionne
lle. Cette convention a été conclue le 16 octobre 2013.
Lors de la signature du contrat de partenariat, le montant des redevances du club résident
n’
avait pas été négocié de manière définitive. En effet, le projet de convention annexé au contrat
(annexe XII)
ne comportait pas la grille des redevances, qui n’
est apparue que dans la convention
signée en octobre 2013.
La commune ne disposait donc pas à ce moment
d’
une vision certaine du coût annuel du stade,
net de la redevance perçue de l
’OGC Nice.
La redevance « de 3
M€ à 4
M€
» était ainsi encore la
référence présentée lors du conseil municipal du 5 juillet 2013,
alors qu’elle n’a
vait
plus qu’un
lointain rapport avec le niveau de redevance que la commune a finalement retenu dans la convention
conclue avec le club. En signant cette dernière près de trois ans après le contrat de partenariat qui
entérinait le fait que
l’OGC Nice
serait, quoi
qu’il arrive, le club résident
du stade de l’Allianz
Riviera, et en étant liée pour une durée très longue dans le cadre du PPP, la commune
ne s’est
pas
placée dans une situation favorable pour la négociation.
La convention conclue le 16 octobre 2013 a mis à la charge du club une redevance composée
d’une part fixe de 1
M€
HT par an
et d’une part variable
,
calculée par l’application de taux
progressifs sur le «
chiffre d’affaires billetterie annuel hors taxes
». Etant donné le caractère très
progressif de ces taux,
l’OGC aurait reversé une part variable limitée à 8 % de son chiffre d’affaires
de billetterie
jusqu’à 11,2 M€ HT et il aurait fallu dépasser 18
M€ de chiffre d’affaires
billetterie
pour parvenir à une part variable approchant les 2 M€.
Dans
son rapport d’
observations provisoires, la chambre avait donc recommandé à la ville de
renégocier cette convention. Aussi, dans sa séance du 19 décembre 2014, le conseil municipal a
autorisé le maire à signer un avenant à la convention du 16 octobre 2013. La chambre a reçu
communication de ces pièces et fonde donc ses observations définitives sur ce nouvel instrument
contractuel.
71
Convention du 24 mai 2013 portant sur des locaux au stade Charles Ehrmann et 44 m² de bureaux au stade du Ray, moyennant une
redevance annuelle respective de 56
321 € et 4
840
.
56/62
La convention, qui prend fin le 30 juin 2040, a
utorise l’OGC Nice à utiliser le stade pour ses
rencontres à domicile et certains entraînements. Au titre des rencontres programmées, le club
bénéficie de la
mise à disposition de l’enceint
e et des parcs de stationnement (ces derniers à titre
payant), ce qui lui permet entre autres de percevoir les droits de stationnement sur les parkings de
l’enceinte élargie
. Il doit à ce titre assurer :
-
la sécurité, le nettoyage et
l’élimination des déchets
dans l’enceinte élargie
, y compris
les parcs de stationnement ;
-
la commercialisation et la gestion de la billetterie et des accréditations, des loges et
des places prestige et affaires (
business seats
), des emplacements publicitaires des
loges
et de l’enceinte
et de la
restauration (bars, salons, buvettes et kiosques mobiles) ;
-
la commercialisation de la captation et les droits de diffusion des rencontres.
L’OGC
Nice bénéficie enfin de la mise à disposition permanente de locaux pour la billetterie et
la boutique, l’entreposage et le stockage du matériel
72
.
6.1.2
Les redevances versées par le club
pour l’Allianz Riviera
seront inférieures aux
prévisions de l’évaluation préalable
L’évaluation préalable précisait
, à juste titre, que la mise à disposition du stade devait donner
lieu au paiement d’une redevance intégrant
sa valeur locative, les frais à la charge de la ville liés à
l’organisation des
matchs
(…) et l’avantage procuré par l’occupation
du domaine public, notamment
en termes d’augme
ntation du
chiffre d’affaires
du club.
Partant de ces prémisses, l’évaluation
estimait les recettes de billetteries annuelles à 15,3
M€ HT
, selon un scénario annuel volontariste
73
et
évaluait alors la redevance à 3
M€
à 4
M€ HT
Il s’avère aujourd’hui que l’évaluation préalable surestimait la redevance, et tout
particulièrement la part variable assise sur le chiffre d’affaires du club. En effet, d
ans le modèle du
football français, les recettes liées à la billetterie sont marginales. En 2013, selon les chiffres publiés
par la direction générale du contrôle de gestion (DNCG) de la Ligue de football professionnel, seuls
trois clubs
74
encaissaient des recettes de billetteries supérieures à 10
M€, la moyenne des 16 autres
clubs s’élevant à moins de 4
M€. Les recettes de l’OGC Nice s’élevaient quant à elles à 2,4
M€,
ce
qui le situait au 18
ème
rang dans le classement des 20 des clubs de Ligue 1.
Aussi était-il peu réaliste,
au regard de l’historique du club, d’anticiper, comme le faisait
l’évaluation préalable, une augmentation des recettes de billetterie aussi importante
: même en se
fondant uniquement sur la part billetterie de base de
l’évaluation préalable (hors loges, sièges
de
prestige et prestations), soit 7,2
M€,
cela supposerait en effet que
l’OGC
Nice devienne
l’
un des
clubs français les plus rentables sur ce point.
Cette surévaluation apparaît d’autant plus manifeste à la lecture de la convention d’occupation
conclue entre la ville et le club pour l’occupation du stade.
L’article 8 de l
a convention de mise à disposition, telle que modifiée en décembre 2014, prévoit
en effet pour le calcul de la redevance :
une part fixe de 1,87
M€ HT
par an (valeur juillet 2013) révisée tous les ans par
application de la formule d’indexation du contrat de partenariat
;
72
500 m² de surface utile pour la boutique et 110 m² pour la billetterie (tableau des surfaces du contrat de partenariat).
73
19 matchs de Ligue 1 réunissant 22 480 spectateurs en moyenne (hors loges)
et deux matchs de coupe à 14 660 spectateurs,
rapportant 7,1
M€ de recettes
, ainsi que 2 430 places en loges, places prestige ou affaires, pour un revenu de 8,2
M€.
74
Paris Saint Germain, Lille et Olympique de Marseille ; l
es données détaillées concernant l’Olympique Lyonnais ne sont pas
disponibles.
57/62
une part variable, calculée par l’application d’un
taux au «
chiffre d’affaires billetteries
annuel hors taxes et sponsoring », qui
ne se déclenche qu’à compter de 25 M€
de
chiffre d’affaires
et, à compter de ce seuil, est calculée par application
d’un taux
unique de 10 %.
Les recettes de billetterie et de parrainage (sponsoring)
du club s’
étant élevées à 6,66
M€
75
lors
de la saison 2012/2013, il est peu probable que la part variable se déclenche. Aussi la redevance se
limitera dans les faits à une part fixe de 1,87 M€
, inférieure
d’un tiers
aux montants de redevances
annoncées en conseil municipal
au terme de l’évaluation préalable
(3
M€ à 4
M€)
. Ainsi, si la
première formule de redevance adoptée en 2013 faisait supporter le risque de fréquentation par la
commune
en
retenant
une
part
variable
prépondérante,
cette
nouvelle
formule
revient
vraisemblablement à priver
la ville de redevance variable et à n’assortir le droit d’occupation du stade
que d’une redevance fixe assez faible
, à la différence du schéma retenu dans
d’autres villes (
cf.
infra
,
le point 6.2), de sorte que le club paie un faible droit pour son outil de travail.
Cela est d’autant plus vrai que l
a ville ne perçoit par ailleurs aucune recette identifiée liée aux
buvettes ou aux locaux mis à disposition
de l’OGC
Nice, qui engendrent pourtant des revenus
importants pour le club
. A titre d’exemple, les rece
ttes des buvettes étaient estimées da
ns l’évaluation
préalable à 2,1
M€
par an.
L’évaluation
avançait un partage à négocier entre le club et l’opérateur
privé (NES), sur des bases respectives de 80 % et 20 %, soit 1,7
M€ pour le club.
La commune prend également en charge les fluides lors de la mise à disposition du stade, sans
remboursement de la part du club. D’après l’
annexe X du contrat de partenariat
76
, ceci représenterait
un minimum annuel de 85 000
77
.
Par ailleurs, les dépenses concernant la pelouse ne donnent pas lieu à redevance particulière
(comme cela est le cas à Bordeaux
78
).
Selon la commune, ces différents éléments sont compris dans les redevances versées par le
club, et notamment la part fixe. Cependant la valeur locative du stade n
’a fait l’objet d’aucune
évaluation par les services des domaines, ce qui aurait permis une évaluation objective du montant de
la redevance, et la commune n’a procédé à aucune
étude en vue de valoriser financièrement les
avantages divers dont bénéficie le club. Elle
n’est
donc pas à même de déterminer les avantages
qu’en tire le club et
de fixer le bon niveau de redevance.
En ne prévoyant aucune redevance sur les droits télévisés, les recettes des buvettes ou les
produits dérivés vendus par le club dans la part variable, assise sur les seules recettes de billetteries et
de parrainage,
la commune n’a pas pris en compte les critères de la jurisprudence
79
, pourtant connus
d’elle
puisque
mentionnés dans l’évaluation préalable.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la commune a fait valoir que la
redevance était d’
ores et déjà très supérieure à celle perçue pour le stade du Ray
et avait été
fixée en
tenant compte de la capacité contributive du club
, dont le chiffre d’affaires est infé
rieur à celui des
clubs de Lille ou Bordeaux par exemple. Toutefois,
la valeur locative d’un équipement public doit
s’apprécier objectivement et non au regard des capacités financières du locataire
ou des conditions
particulièrement favorables dont il bénéficiait auparavant.
75
Source : « comptes individuels des clubs professionnels », LFP 2013.
76
Reprise en annexe de la convention de mise à disposition au club (annexe IX).
77
Dont
l’é
lectricité pour 21 matchs : 740 MWh = 59 200
€ (hors part fixe), l’a
rrosage de la pelouse : 7 000
€,
le fuel : 24 570 litres
(0,75 € litre)
= 18 427
€.
78
L’a
rticle 19 iii de la convention de mise à disposition du futur stade de Bordeaux prévoit « une participation aux charges annuelles
d’entretien de la pelouse de 150
000
€ HT par an, indexée sur la base d’un taux annuel de 2
% ».
79
En effet, selon la jurisprudence administrative, la base de la
redevance d’occupation d’un stade doit tenir compte des «
avantages
tirés de l’occupation du complexe sportif [qui] s’apprécient notamment au regard des recettes tirées de son utilisation
comme les ventes
de places et les produits dérivés aux spectateurs, la location des emplacements publicitaires et des charges que la collectivité publique
supporte ».
58/62
La commune prend par ailleurs en charge le transport des spectateurs en bus-navettes (service
qu’elle espère
facturer
à terme), depuis les parkings situés aux alentours jusqu’au stade.
Elle n’a pu
fournir aucune évaluation du coût de ce service, qui mobilise pourtant de 20 à 50 bus selon la jauge.
Il s’agit là d’une aide
économique irrégulière au club, entreprise privée à laquelle la commune ne
peut accorder des prestations de service gratuites relevant des charges normales de son activité. La
commune a souligné dans réponse que des discussions concernant la prise en charge financière de ce
dispositif étaient en cours avec le club. Cependant, aux deux
tiers de la seconde saison d’exploita
tion
du nouvel équipement, ce dispositif dit « expérimental » pesait encore intégralement sur la
collectivité.
Dans ses observations provisoires, la chambre avait recommandé à la commune de renégocier
la convention entre la commune et l’OGC Nice en vue d’élargir l’assiette de
la part variable,
conformément aux principes définis par la jurisprudence. Cette recommandation a été partiellement
suivie d’effet puisque la négociation ayant conduit à l’avenant à la convention entre la ville et le club
présenté au conseil municipal lors de sa séance du 19 décembre 2014 a bien conduit à augmenter la
part fixe de la redevance. La chambre estime en revanche que les modifications apportées
à l’assiette
de la part variable ne peuvent être regardées comme un élargissement
de l’assiette
. En effet, si les
recettes de parrainage sont désormais incluses dans cette assiette conduisant à son élargissement, les
25 premiers millions de chiffre d’affaires du club ne sont soumis à aucune redevance
, alors que la
part variable se déclenchait auparavant dès le premier euro
de chiffre d’affaires.
Le montant du
chiffre d’affaires
de billetterie et parrainage du club étant nettement inférieur à
25 M€,
l’instauration
d’une part variable apparaît théorique et la
modification correspondante de la formule de calcul de la
redevance ne conduit donc pas à un élargissement effectif de son assiette.
C’est pourq
uoi la chambre
réitère sa recommandation.
Recommandation n° 3 : r
enégocier la convention entre la commune et l’OGC Nice en vue
d’élargir
de manière effective
l’assiette de
la part variable de la redevance, conformément aux
principes définis par la jurisprudence.
6.2
Les redevances fixées pour
d’autres stades
tendent à mieux sécuriser l’investissement
des communes
Les conventions
d’occupation passées par d’autres communes pour des stades neufs
apparaissent plus avantageuses pour la personne publique.