FINANCES ET COMPTES PUBLICS
LA SITUATION ET
LES PERSPECTIVES
DES FINANCES
PUBLIQUES
Synthèse
Juin 2014
g
AVERTISSEMENT
Le présent document est destiné à faciliter la lecture
du rapport de la Cour des comptes qui, seul, engage
la juridiction
SOMMAIRE
3
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
La situation en 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
Une comparaison avec les autres pays européens
. . . . . . . . . . . . . . . .9
La situation en 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13
Les perspectives pour 2015 à 2017 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17
Des mesures structurelles d’économies à engager . . . . . . . . . . . . . . .23
La programmation des finances publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27
Annexes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
31
5
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
INTRODUCTION
Le présent rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques est
établi en application de l’article 58-3° de la loi organique relative aux lois de
finances (LOLF). Il vise à nourrir le débat du Parlement sur les orientations des
finances publiques.
Le premier chapitre est consacré à la situation des finances publiques en 2013. La
Cour examine les évolutions des dépenses, des recettes, du déficit et de la dette
publics, puis, de manière plus détaillée, les comptes de l’État, des administrations de
sécurité sociale et des administrations publiques locales.
Le deuxième chapitre offre une comparaison de la situation des dépenses
publiques de la France et des autres pays européens. Les différences entre les évo-
lutions des dépenses publiques en France et en Allemagne y sont également analy-
sées.
Dans le troisième chapitre, la Cour examine les risques entourant la réalisation des
objectifs et prévisions pour 2014 de la loi de finances initiale, pour ce qui concerne
l’État, de la loi de financement de la sécurité sociale, pour ce qui concerne celle-ci,
et du programme de stabilité, pour l’ensemble des administrations publiques.
Le quatrième chapitre porte sur les perspectives pour 2015 à 2017. Après avoir
examiné la trajectoire des finances publiques inscrite dans le programme de stabi-
lité, la Cour précise comment sont estimées les économies (50 Md€) prévues par le
Gouvernement et analyse les risques entourant la réalisation des objectifs et prévi-
sions de dépenses, de recettes et de soldes du programme de stabilité.
Dans le cinquième chapitre, elle examine l’apport de la démarche de modernisation
de l’action publique aux économies prévues et présente des pistes d’économies
issues de ses propres travaux dans trois domaines essentiels pour la maîtrise des
finances publiques : la masse salariale, les dépenses d’assurance maladie et les
dépenses locales.
Dans le sixième chapitre, après une analyse rétrospective des prévisions de finances
publiques au cours de ces dernières années, la Cour présente ses observations et
recommandations sur le contenu des lois de programmation des finances
publiques, notamment sur les objectifs et règles en matière de dépenses, dans la
perspective de l’adoption d’une nouvelle loi de programmation à l’automne 2014.
7
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
La situation en 2013
Une
diminution
du
déficit
moins rapide que prévu
Le déficit public a diminué en 2013 de
0,6 point pour atteindre 4,3 % du PIB,
alors que la loi de programmation des
finances publiques (LPFP) de décem-
bre 2012 prévoyait une réduction de
1,5 point pour revenir à 3,0 % du PIB.
La maîtrise des dépenses publiques
n’a pas compensé la faiblesse des
recettes, hors mesures nouvelles de
hausse des prélèvements obligatoires.
La progression des recettes publiques,
à législation constante, a en effet été
beaucoup plus faible qu’anticipé :
d’une part, la reprise espérée de l’acti-
vité n’a pas eu lieu ; d’autre part, l’élas-
ticité des prélèvements obligatoires
au PIB a été fortement surestimée
dans la loi de programmation.
La croissance des dépenses publiques
(2,0 % en valeur) a été moins forte que
prévu dans la LPFP (2,7 %), en partie
en raison de la baisse des charges d’in-
térêt et d’une inflation moins élevée
qu’anticipé. Les normes de dépenses
de l’Etat et de la sécurité sociale ont
été respectées.
Malgré un effort structurel considéra-
ble (1,5 point de PIB), tenant aux
mesures nouvelles de hausse des pré-
lèvements obligatoires, le déficit
public structurel (3,1 % du PIB), s’il a
diminué également, reste loin de la
trajectoire de la loi de programmation
(1,6 % du PIB prévu en 2013). Le Haut
Conseil des finances publiques a
constaté un « écart important » au
sens de l’article 23 de la loi organique
de 2012 par rapport à cette trajec-
toire.
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
8
La situation en 2013
Le
déficit
des
administrations
publiques locales
s’est creusé, de 0,2
à 0,4 point de PIB, en raison d’une
forte augmentation des dépenses
d’investissement, mais aussi d’un
rythme de croissance encore soutenu
des dépenses de fonctionnement,
notamment de la masse salariale. Le
gel des dotations de l’État n’a guère
pesé sur la dynamique de la dépense
locale.
La dette a en conséquence continué à
augmenter (de 3,1 points de PIB) pour
atteindre 94,1 % du PIB à fin 2013.
Des
évolutions
contrastées
selon les catégories d’adminis-
trations publiques
Le déficit de
l’État
a diminué de près
de 13 Md€ essentiellement grâce à
l’augmentation de ses recettes fis-
cales. Celle-ci n’a résulté que des
seules mesures nouvelles de hausse
des impôts. À législation constante,
les recettes fiscales ont en effet dimi-
nué de 4,6 Md€. Les normes de
dépenses ont été respectées.
Le déficit des
administrations de
sécurité sociale
ne se réduit quasi-
ment plus depuis 2011 et reste à
environ 0,6 % du PIB. Les objectifs de
dépenses de l’assurance maladie et
des régimes obligatoires ont été
tenus, mais les recettes ont pâti de la
faible croissance de l’activité et de
l’emploi.
La décomposition du déficit public (% du PIB)
Source : avis du Haut Conseil des finances publiques du 23 mai 2014
2012
2013
LPFP pour 2013
Solde public
- 4,9
- 4,3
- 3,0
Composante conjoncturelle
- 0,6
- 1,2
- 1,2
Composante ponctuelle et tempo-
raire
- 0,1
0
- 0,2
Composante structurelle
- 4,2
- 3,1
- 1,6
Capacité de financement des administrations sociales (en Md€)
Source : INSEE
En Md€
2010
2011
2012
2013
ASSO
- 23,5
- 13,2
- 12,9
- 12,5
dont CADES
5,2
11,8
12,0
12,5
dont FRR
2,9
-1,1
- 1,7
- 1,5
dont ASSO hors CADES et
FRR
- 31,6
- 23,8
- 23,3
- 23,4
Une comparaison avec les autres pays
européens
Source : Eurostat
9
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
La dette publique de la France a aug-
menté un peu plus que les moyennes
des dettes des pays de la zone euro et
de l’Union européenne et, pour la pre-
mière fois, s’est trouvée, fin 2013, au-
dessus de ces deux moyennes. La
dette publique allemande a diminué
de 2,6 points de PIB en 2013 alors
qu’elle a augmenté de 3,2 points en
France.
Une situation qui reste plus
dégradée que dans les autres
pays
Malgré une croissance économique
plus faible, les pays de la zone euro et
de
l’Union
européenne
ont,
en
moyenne, réduit leur déficit dans des
proportions semblables à la France.
Celle-ci continue encore à présenter
une situation plus dégradée : son défi-
cit effectif (4,3 % du PIB) excède sen-
siblement la moyenne des pays de la
zone euro (3,0 %) et de l’Union euro-
péenne (3,3 %) ; il en va de même
pour le déficit structurel (3,1 % du PIB
contre respectivement 1,3 % et
1,8 %).
10
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
La croissance des dépenses publiques,
comme celle des recettes, a été plus
forte en France que dans l’ensemble
de la zone euro et de l’Union euro-
péenne. Les dépenses publiques, rap-
portées au PIB, ont augmenté de 0,5
point en France alors qu’elles ont
diminué de 0,1 point dans la zone
euro et de 0,3 point dans l’Union.
Une comparaison avec les autres pays européens
Source : Commission européenne
11
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Une comparaison avec les autres pays européens
En Allemagne : des dépenses de
fonctionnement courant et de
prestations sociales mieux maî-
trisées
De nombreux pays ont démontré par
le passé qu’il était possible de réduire
le déficit public en réduisant les
dépenses. En particulier, l’Allemagne,
qui est proche de la France en termes
de taille, de population et de structure
de ses dépenses publiques (cf. gra-
phiques en annexe), a réduit forte-
ment ses dépenses publiques au
milieu des années 2000 : entre 2001
et 2013, les dépenses publiques ont
progressé de 5,4 points de PIB en
France alors que, dans le même
temps, elles diminuaient de 2,9 points
en Allemagne.
Source : Commission européenne
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
12
Une comparaison avec les autres pays européens
L’augmentation
de
la
dépense
publique en France, par rapport à
l’Allemagne, tient surtout aux presta-
tions sociales et aux autres dépenses
de
fonctionnement,
et
non
aux
dépenses d’investissement. Elle est
essentiellement imputable aux admi-
nistrations de sécurité sociale et aux
collectivités locales.
Évolution des dépenses publiques en France, en Allemagne depuis 2001
Variation des dépenses publiques par nature de la France et de l’Allemagne
entre 2001 et 2013
Source : Eurostat, comptes nationaux par nature, base 2005 SEC 1995
Source : Eurostat, comptes nationaux par nature, base 2005 SEC 1995, calcul Cour des comptes
13
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
La situation en 2014
Les prévisions de croissance écono-
mique et d’évolution des recettes et
dépenses publiques sur lesquelles
s’appuient la loi de finances initiale et
la loi de financement de la sécurité
sociale pour 2014 ont été révisées
dans le programme de stabilité de mai
2014.
Selon les prévisions du programme de
stabilité, le déficit budgétaire serait de
84,3 Md€ en 2014, contre 82,6 Md€ en
loi de finances initiale. Le déficit du
régime général et du fonds de solida-
rité vieillesse serait de 13,4 Md€,
contre 13,0 Md€ dans la loi de finan-
cement de la sécurité sociale. Le défi-
cit des administrations publiques res-
sort à 3,8 % du PIB dans le pro-
gramme de stabilité, contre 3,6 % du
PIB dans l’article liminaire de la loi de
finances initiale pour 2014 et 2,2 %
dans la loi de programmation.
Un risque à la baisse sur les
recettes publiques
Le programme de stabilité repose sur
une croissance du PIB de 1,0 % en
2014. Dans son avis du 5 juin 2014, le
Haut Conseil des finances publiques a
considéré que, sans être hors d’at-
teinte, cette prévision paraît désor-
mais élevée. Il existe donc un risque à
la baisse sur les prévisions de recettes
publiques du programme de stabilité
tenant aux hypothèses macroécono-
miques.
Le programme de stabilité tient
compte des pertes de recettes enre-
gistrées en 2013 et a corrigé à la
baisse l’élasticité des prélèvements
obligatoires au PIB
(1)
par rapport à
celle qui était associée au projet de loi
de finances initiale. Il prévoit ainsi un
rendement des prélèvements obliga-
toires inférieur de 10 Md€ à celui
prévu en septembre dernier.
Malgré cette correction, il subsiste, en
plus du risque tenant aux hypothèses
économiques, un risque à la baisse de
2 à 3 Md€ sur la prévision d’élasticité
des prélèvements obligatoires qui
porte, principalement, sur le produit
des impôts sur le revenu et sur les
sociétés et, secondairement, sur le
chiffrage des mesures nouvelles.
Les prévisions qui seront faites à partir
de juillet par l’administration repose-
ront sur des informations plus pré-
cises permettant de mieux apprécier
ce risque.
_________________________________
(1) C’est-à-dire le rapport entre la croissance des prélèvements obligatoires et la croissance du PIB en valeur.
La situation en 2014
Les dépenses de l’État sous de
fortes contraintes
Les risques de dépassement des cré-
dits sur le champ de la norme en
valeur associée à la LFI pour 2014,
compris entre 1 et 3 Md€, sont un peu
plus importants que ces deux der-
nières années. En fin de gestion,
lorsqu’ils seront mieux identifiés, les
dépassements devraient pouvoir être
compensés par des annulations de
crédits mis en réserve sur les autres
missions. En 2013, ces annulations ont
atteint 3,2 Md€.
Au-delà de ces mouvements qui ne
modifieront pas le montant total des
dépenses sur le périmètre de la norme
en valeur, le programme de stabilité
prévoit des annulations de crédits à
hauteur de 1,6 Md€ sur ce même péri-
mètre, qui devraient être détaillées
dans le projet de loi de finances recti-
ficative présenté en conseil des minis-
tres la veille de l’adoption de ce rap-
port et que la Cour n’a pu examiner.
Les annulations devraient ramener le
plafond des crédits dans le champ de
la norme en valeur de 278,4 Md€ à
276,8 Md€. L’objectif de dépenses visé
étant plus strict, les redéploiements
de crédits nécessaires en fin de ges-
tion pour compenser les dépasse-
ments sur certaines missions seront
plus difficiles.
Le programme de stabilité prévoit
aussi une réduction de 1,8 Md€ des
charges d’intérêt et des dépenses de
pensions, par rapport à la loi de
finances initiale, pour tenir compte de
la baisse des taux et de l’inflation ainsi
que de l’absence de revalorisation des
retraites en octobre.
Au total, une baisse de 3,4 Md€ des
dépenses de l’État sur le champ de la
norme en volume, par rapport à la loi
de finances initiale, est inscrite dans le
programme de stabilité et devrait se
retrouver dans le projet de loi de
finances rectificative.
Un risque modéré de dépasse-
ment sur les dépenses
publiques
Même s’ils ne laissent aucune marge
de sécurité pour des dépenses impré-
vues,
les
nouveaux
objectifs
de
dépenses de l’État peuvent et doivent
être atteints.
Sous réserve que les mesures annon-
cées aient les effets escomptés, les
nouvelles prévisions de dépenses des
administrations de sécurité sociale
(hors Unédic), qui ont été revues à la
baisse par rapport à la loi de finance-
ment de la sécurité sociale, peuvent
être réalisées, mais une stricte vigi-
lance reste requise. Les dépenses de
l’Unédic inscrites dans le programme
de stabilité pourraient, en revanche,
être dépassées.
Bien qu’elles aient été révisées à la
hausse depuis septembre dernier, les
prévisions de croissance des dépenses
des administrations publiques locales
du programme de stabilité paraissent
encore sous-estimées, notamment la
masse salariale et les prestations
sociales.
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
14
La situation en 2014
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
15
Il subsiste enfin une incertitude, diffi-
cilement mesurable avec les informa-
tions disponibles, sur les dépenses des
organismes divers d’administration
centrale.
Au total, dans la limite des informa-
tions disponibles, la prévision de crois-
sance des dépenses publiques inscrite
dans le programme de stabilité pour
2014 (1,4 % en valeur) pourrait être
légèrement dépassée.
Un déficit budgétaire de l’État
plus élevé que prévu
Pour l’État, le principal risque, de 2 à
3 Md€ si la prévision de croissance du
Gouvernement est retenue, porte sur
les recettes fiscales nettes.
Un risque global de dépasse-
ment du déficit des administra-
tions publiques
Le
déficit
des
administrations
publiques pourrait être proche de
4,0 % du PIB en 2014, voire légère-
ment supérieur si la prévision de crois-
sance du Gouvernement ne se réali-
sait pas.
Le déficit structurel pourrait être
supérieur de 0,2 point de PIB à la der-
nière prévision du Gouvernement.
Enfin, même si les objectifs de déficit
du programme de stabilité sont
atteints, la dette publique dépassera
2 000 Md€ à la fin de 2014.
LFI
Programme de
stabilité
Écart
PS/LFI
Risque
Recettes fiscales nettes
284,4
279,2
- 5,2
- 2/- 3
Dépenses norme valeur
278,4
276,8
- 1,6
0
Charges intérêts et pen-
sions
103,2
101,4
- 1,8
0
Déficit budgétaire
82,6
84,3
+ 1,7
+ 2/+ 3
La LFI, le programme de stabilité et les risques qui subsistent
Source : Cour des comptes ; risques hors hypothèses macroéconomiques ; le projet de loi de
finances rectificative diffère légèrement du programme de stabilité.
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
17
Les perspectives pour 2015 à 2017
Un décalage des objectifs dans
le temps
Les déficits publics prévus dans le pro-
gramme de stabilité sont un peu plus
élevés que ceux inscrits dans la loi de
programmation et dans le rapport
économique, social et financier (RESF)
de septembre 2013. L’équilibre struc-
turel des comptes publics, prévu en
2016 dans la loi de programmation et
le RESF, est reporté à 2017 (à 0,25
point de PIB près).
La
loi
organique
ne
fixe
pas
d’échéance pour atteindre l’équilibre
structurel, en renvoyant pour cela à la
loi de programmation. Cette nouvelle
trajectoire devra être validée par le
Conseil de l’Union européenne et, le
cas échéant, inscrite dans une nou-
velle loi de programmation.
2014
2015
2016
2017
Solde public
- 3,8
- 3,0
- 2,2
- 1,3
Solde structurel
- 2,1
- 1,2
- 0,8
- 0,25
Effort structurel
0,8
0,8
0,4
0,4
Croissance des dépenses en
volume
0,3
- 0,3
0,3
0,2
Taux des prélèvements obliga-
toires
45,9
45,6
45,4
45,3
Dette publique
95,6
95,6
94,5
91,9
Les finances publiques dans le programme de stabilité
Source : programme de stabilité ; en % du PIB pour tous les indicateurs sauf la croissance des
dépenses (% des dépenses)
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
18
L’impact total des mesures nouvelles sur le montant des prélèvements
obligatoires (en Md€)
Source : Cour des comptes d’après les rapports annexés aux projets de loi de finances et le pro-
gramme de stabilité ; hors impact des mesures de relance de 2009-2010 et des contentieux com-
munautaires.
Les perspectives pour 2015 à 2017
Une baisse des prélèvements
obligatoires limitée à 14 Md€
Le pacte de responsabilité et de soli-
darité et la montée en charge du cré-
dit d’impôt pour la compétitivité et
l’emploi (CICE) représentent un allè-
gement de 35 Md€ des prélèvements
obligatoires sur la période 2015-2017.
Cependant, le programme de stabilité
prévoit parallèlement une augmenta-
tion d’autres prélèvements pour un
montant de 21 Md€, si bien que l’im-
pact net à la baisse des mesures nou-
velles sur les prélèvements obliga-
toires serait de 14 Md€ sur les trois
ans.
La croissance du PIB en valeur prévue
dans le programme de stabilité sur la
période 2015-2017 entraînerait une
augmentation des recettes à législa-
tion constante de 125 Md€, avec
l’élasticité unitaire retenue. Malgré la
baisse de 14 Md€ des prélèvements
obligatoires induite par les mesures
nouvelles, les recettes publiques aug-
menteraient donc de 111 Md€ sur la
période.
Une augmentation des
dépenses inférieure de 8 Md€
aux prévisions de l’automne
2013
L’amélioration du solde public de
2014 à 2017 est quasiment identique
dans le programme de stabilité et
dans le RESF de septembre dernier
(+ 49 Md€). Le programme de stabilité
prévoit pourtant une baisse des prélè-
vements obligatoires de 14 Md€ alors
que le RESF de septembre 2013 pré-
voyait une réduction de seulement
6 Md€.
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
- 10
- 2
- 7
18
22
29
1
- 6
- 5
- 3
Le programme de stabilité de mai 2014 et les révisions depuis le rapport
économique, social et financier de septembre 2013 (Md€)
Source : Cour des comptes ; RESF désigne le rapport économique, social et financier annexé au
PLF pour 2014 ; PS désigne le programme de stabilité de mai 2014
Les perspectives pour 2015 à 2017
19
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Cette perte de recettes de 8 Md€
dans le programme de stabilité, par
rapport à la prévision du RESF, est
compensée par une progression des
dépenses en valeur qui est inférieure
de 8 Md€ : pour réduire le déficit d’un
même montant, malgré une baisse
des recettes de 8 Md€, l’augmenta-
tion des dépenses publiques de 2014
à 2017 est en effet ramenée de 70 à
62 Md€.
La croissance tendancielle des
dépenses : des estimations fra-
giles et à expliciter
Selon une pratique ancienne, les éco-
nomies sont mesurées par rapport à
la croissance tendancielle, c’est-à-dire
à politique constante, des dépenses.
L’estimation de celle-ci repose sur des
méthodes et conventions diverses et
fragiles qui consistent souvent à rete-
nir la croissance moyenne annuelle
des dépenses sur une période de réfé-
rence conventionnelle. Il n’y a pas
encore
d’harmonisation
de
ces
méthodes et conventions au niveau
européen.
La
croissance
tendancielle
des
dépenses publiques retenue par le
Gouvernement et,
a fortiori
, les
conventions et méthodes qui permet-
tent de l’estimer, ne sont indiquées ni
dans le RESF de septembre 2013, ni
dans le programme de stabilité de
mai 2014. Pourtant, la croissance ten-
dancielle a été implicitement revue à
la baisse de 8 Md€ dans le pro-
gramme de stabilité, le montant des
économies prévues (50 Md€) n’ayant
pas varié par rapport à l’automne der-
nier alors que l’objectif de croissance
des dépenses publiques a été revu à
la baisse de 8 Md€.
Il est normal que la croissance ten-
dancielle des dépenses publiques soit
révisée périodiquement pour tenir
compte du ralentissement de leur
croissance effective depuis le début
des années 2000. Les conventions et
méthodes utilisées pour l’estimer et
mesurer les économies nécessaires
devraient néanmoins être explicitées
et rendues publiques.
Administrations publiques
2014
2017
Variation de 2014 à 2017
Solde
RESF
- 76
- 27
+ 49
PS
- 80
- 30
+ 49
Recettes
RESF
1 124
1 243
+ 119
PS
1 114
1 225
+ 111
Dépenses
RESF
1 200
1 270
+ 70
PS
1 193
1 255
+ 62
20
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Les perspectives pour 2015 à 2017
Source : Cour ces comptes d’après données INSEE ; hors relance pour les années 2009 à 2011
Source : programme de stabilité
Des risques sur les prévisions de
dépenses
Le programme de stabilité prévoit une
croissance des dépenses publiques de
0,1 % en volume et 1,8 % en valeur en
moyenne sur les années 2015 à 2017
(la prévision d’inflation étant de 1,7 %
par an). Compte-tenu de la croissance
tendancielle des dépenses retenue, les
économies nécessaires s’élèvent à
50 Md€.
Les économies prévues dans le programme de stabilité (en Md€)
21
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Les perspectives pour 2015 à 2017
Une partie de ces économies est déjà
acquise (réforme de 2013 des régimes
de retraite complémentaires, gel du
point d’indice de la fonction publique
notamment) et d’autres se situent dans
la prolongation d’efforts déjà réalisés
(par exemple pour ramener la crois-
sance de l’ONDAM à 2,4 %, moyenne
des quatre dernières années).
Les économies supplémentaires, qui
représentent environ 30 Md€, sont
encore peu documentées et certaines
sont incertaines car elles devront être
réalisées
par
des
administrations
publiques dont l’État ne maîtrise pas les
dépenses : les régimes complémen-
taires d’assurance vieillesse, l’Unédic et,
surtout, les collectivités territoriales à
hauteur de 11 Md€.
Le programme de stabilité suppose
ainsi que chaque baisse de 1 € des dota-
tions de l’État entraînera immédiate-
ment une économie de 1 € sur les
dépenses des collectivités locales. Or
ces dernières peuvent compenser en
partie la baisse de leurs dotations par
une hausse des taux des impôts locaux
ou un accroissement de leur endette-
ment, ce qu’aucune règle budgétaire
n’empêche actuellement.
Des risques sur les prévisions de
recettes
Le Haut Conseil des finances publiques
a
considéré
que
l’hypothèse
du
Gouvernement d’une croissance de
1,7 % en 2015 n’était pas hors d’at-
teinte, mais reposait sur la réalisation
simultanée de plusieurs hypothèses
favorables. Il a aussi jugé optimiste le
scénario macroéconomique pour 2016-
2017. Si les prévisions du Gouverne-
ment
s’avéraient
surestimées,
les
recettes publiques seraient plus faibles
qu’anticipé.
Des risques sur les prévisions de
déficit
Les déficits prévus dans le programme
de stabilité pour les années 2015 à
2017 reposent sur l’hypothèse du res-
pect des objectifs pour 2014. Tout écart
défavorable sur les résultats de 2014
par rapport à ces objectifs risque de se
reporter sur ceux des années suivantes.
Au-delà de cet aléa tenant à l’année
2014 et des risques pesant sur les prévi-
sions de croissance économique et de
rendement des prélèvements obliga-
toires, des risques spécifiques pèsent
sur la prévision de déficit public pour
2015 (3,0 % du PIB). En effet, les objec-
tifs d’économies pour 2015 sont très
ambitieux et les économies identifiées à
ce jour dans le cadre de la modernisa-
tion de l’action publique (MAP) ne sont
pas à la hauteur de cet enjeu.
Les perspectives pour 2015 à 2017
22
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
2013
2014
2015
2016
2017
3
15
21
14
15
Les économies réalisées (2013) et à réaliser (2014 à 2016), en Md€
Source : programme de stabilité
La réduction des déficits, effectif et
structurel, en 2016 et en 2017 pré-
sente
a priori
moins de difficultés mais
elle suppose de maintenir dans la
durée un effort très significatif. Une
croissance des dépenses publiques
limitée à 0,3 % en volume en
moyenne sur deux ans (2016 et 2017)
serait inédite.
Le programme de stabilité prévoit une
stabilisation de la dette publique, à
95,6 % du PIB entre fin 2014 et fin
2015 puis sa décrue jusqu’à 91,9 % du
PIB fin 2017. Il est néanmoins proba-
ble que l’endettement public, rap-
porté au PIB, continue à augmenter
au moins jusqu’à la fin de 2015.
23
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
La Cour a examiné l’impact budgé-
taire de la démarche de modernisa-
tion de l’action publique (MAP) et pré-
sente ses réflexions sur trois catégo-
ries de dépenses dont la maîtrise lui
semble plus particulièrement impor-
tante dans les années à venir : la
masse salariale publique, les dépenses
d’assurance-maladie et les dépenses
des collectivités territoriales.
L’impact budgétaire de la MAP
L’orientation
initiale
de
la
MAP,
contrastant avec celle de la révision
générale des politiques publiques
(RGPP), avait placé au second rang
l’objectif de recherche d’économies,
centrant en priorité son approche sur
l’évaluation qualitative des politiques
publiques.
Le troisième comité interministériel
de la MAP (CIMAP), du 17 juillet 2013
et, plus encore, celui du 18 décem-
bre 2013, marquent une évolution
notable vers la fixation d’objectifs
chiffrés d’économie, dont certains ont
été repris dans le programme de sta-
bilité pour 2014-2017. Pour autant, le
potentiel d’économies attendu des
185 mesures décidées au cours des
quatre premiers CIMAP reste très en
deçà de l’objectif de 50 Md€ d’écono-
mies : seuls 5 à 7 Md€ d’économies,
résultant des évaluations de poli-
tiques publiques et de mesures de
modernisation de la gestion publique,
ont été annoncées lors du CIMAP du
18 décembre 2013, sans, de plus, que
des mesures documentées et un
calendrier précis aient été présentés.
La masse salariale
Représentant 23 % des dépenses
publiques, la masse salariale est un
enjeu central pour la maîtrise des
finances publiques.
Pour ce qui concerne l’État, sa crois-
sance tendancielle historique, sur la
base des évolutions observées de
2002 à 2012, s’élève à 1 400 M€ par
an. Si la politique mise en œuvre à
partir de 2013 (stabilité globale des
effectifs, poursuite du gel du point
d’indice et réduction de l’enveloppe
des mesures catégorielles) est main-
tenue, elle augmentera encore d’envi-
ron 750 M€ par an, ce qui est bien
supérieur à l’objectif du budget trien-
nal 2013-2015 (250 M€ par an).
Des mesures structurelles d’économies à
engager
Des mesures structurelles d’économies à engager
24
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Évolution tendancielle de la masse salariale de l’État
Source : programme de stabilité
Les dépenses de personnel des admi-
nistrations publiques locales et de
sécurité sociale ont augmenté respec-
tivement de 2,8 % et 1,2 % par an en
volume ces dix dernières années,
quand celles des administrations cen-
trales reculaient de 0,1 %. Les trans-
ferts de compétence de l’État aux col-
lectivités locales n’expliquent qu’une
part minoritaire de l’écart. Les admi-
nistrations
publiques
locales
et
sociales doivent donc accroître sensi-
blement leurs efforts de maîtrise de la
masse salariale.
Les mesures utilisées dans la période
récente risquent d’être insuffisantes
pour atteindre les objectifs de ralen-
tissement des dépenses du pro-
gramme de stabilité. Le gel du point
d’indice est nécessaire pour atteindre
les objectifs du programme de stabi-
lité, notamment parce qu’il concerne
toutes les administrations publiques,
mais son rendement décroît sous l’ef-
fet de la garantie individuelle du pou-
voir d’achat et des mesures en faveur
des bas salaires. L’enveloppe des
mesures catégorielles de l’État peut
difficilement être plus réduite.
Par ailleurs, la rénovation des grilles
salariales est nécessaire mais son
impact budgétaire est incertain.
D’autres leviers, non utilisés à ce jour,
pourraient être mobilisés pour modé-
rer l’évolution de la masse salariale.
Les rémunérations accessoires et
régimes indemnitaires sont nom-
breux, souvent hérités du passé et
devenus inadaptés. Ils constituent un
levier utilisable.
Ces mesures salariales ne suffiront
probablement pas à respecter dura-
blement les objectifs ambitieux du
programme de stabilité. Par ailleurs,
pour conserver une fonction publique
attractive, il est utile de préserver des
marges de manœuvre salariales.
Dans ce contexte, la baisse des effec-
tifs, en complément des efforts sur les
rémunérations, constitue un levier
porteur d’économies importantes.
Ainsi pour l’État et ses opérateurs, le
gel des effectifs des ministères jugés
prioritaires et la poursuite de la baisse
dans les autres, permettrait de déga-
Des mesures structurelles d’économies à engager
25
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
ger
une
économie
annuelle
de
450 M€. Si l’on ajoutait à cet effort le
non remplacement d’un départ à la
retraite sur trois dans les fonctions
publiques territoriale et hospitalière,
l’économie annuelle serait majorée de
400 M€.
Une hausse de la durée effective du
travail dans les administrations pour-
rait permettre de diminuer les effec-
tifs sans réduire la quantité et la qua-
lité des services publics rendus. Son
impact est cependant très difficile à
mesurer car les régimes de temps de
travail sont très hétérogènes entre
administrations et les données statis-
tiques sur le temps de travail sont
rares et peu fiables. Le bilan du pas-
sage à 35 heures dans les trois fonc-
tions publiques n’a d’ailleurs jamais
été établi.
Il est donc nécessaire d’établir un état
des lieux de la durée du travail dans
les trois fonctions publiques, en dres-
sant un bilan complet de la durée
réelle et de l’impact de son aligne-
ment sur la durée légale. La faisabilité
et les conséquences d’une hausse
éventuelle de la durée légale pour-
raient également être examinées.
Les dépenses des collectivités
locales
Le programme de stabilité accentue la
contribution des collectivités territo-
riales au redressement des comptes
publics en prévoyant une baisse des
concours financiers de l’État de
11 Md€ d’ici 2017, soit 3,7 Md€ par an
à compter de 2015. Elle devrait les
conduire à rechercher des pistes
d’économies alors que leurs charges
de fonctionnement augmentent ten-
danciellement de près de 3 % par an.
La hausse tendancielle des dépenses
de personnel pourrait être freinée par
le ralentissement des recrutements
ainsi qu’une révision des règles de
gestion souvent généreuses en ce qui
concerne les avancements, la durée
du travail et les régimes indemni-
taires.
Des économies sont possibles sur les
achats de biens et services au moyen
d’une politique d’achats plus effi-
ciente et notamment mieux coordon-
née entre les intercommunalités et
leurs communes-membres. Les autres
charges de gestion courante présen-
tent aussi des marges d’économies,
par exemple sur les indemnités et frais
de missions. Les régions peuvent éga-
lement réaliser des économies sur la
consistance de l’offre de transports
régionaux de voyageurs et la politique
tarifaire régionale.
La contraction de l’investissement
local
pourrait
prendre
diverses
formes : étalement sur des durées
plus longues, limitation aux seuls tra-
vaux de maintenance du patrimoine.
Une plus grande sélectivité des inves-
tissements, nécessaire en elle-même,
pourrait de plus avoir un impact
modérateur sur les dépenses de fonc-
tionnement dont la réalisation d’équi-
pements
nouveaux
est
un
des
moteurs.
Des mesures structurelles d’économies à engager
26
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Les dépenses d’assurance mala-
die
Le programme de stabilité prévoit de
limiter à partir de 2015 la progression
de l’ONDAM à + 2 % en moyenne par
an, ce qui conduit à un effort d’écono-
mies d’environ 3,3 Md€ par an par rap-
port à une évolution tendancielle des
dépenses
de
+
3,8
%
selon
le
Gouvernement.
Il apparaît indispensable et possible
de mobiliser les gisements d’écono-
mies considérables que recèle le sys-
tème de santé, sans compromettre
l’égalité d’accès aux soins ni leur qua-
lité. Les comparaisons internationales
montrent que l’assurance maladie
paye souvent très cher des services ou
produits que d’autres pays se procu-
rent à coûts moindres.
Le premier point d’appui des réorgani-
sations dans le système de soins
devrait être les établissements de
santé, dont les dépenses représentent
à elles seules 44 % de l’ONDAM. La
Cour a illustré en particulier l’enjeu
majeur que représente l’accélération
du développement de la chirurgie
ambulatoire. Considérée à l’étranger
comme la pratique de référence, pou-
vant y représenter jusqu’à près 80 %
du total de l’activité chirurgicale, elle
connaît en France un retard persistant
et important. Son potentiel d’écono-
mies n’est pas exploité.
La consommation française de médi-
caments, bien qu’elle ait nettement
ralenti, est encore de 22 % supérieure
en volume à celle observée par les
pays voisins. Si la part de marché des
médicaments génériques en volume
était du même ordre qu’en Allemagne
ou au Royaume-Uni, l’assurance mala-
die pourrait économiser de 2 à 5 Md€
en remboursement de médicaments,
tout en préservant la qualité des
soins.
Sur les dépenses d’analyses médi-
cales, qui s’élèvent à 6 Md€ pour l’as-
surance maladie, la Cour a également
mis en évidence un potentiel très
important d’économies après avoir
constaté une action insuffisante sur
les tarifs et sur le volume de ces actes.
S’agissant des dépenses de transports
de patients à la charge de l’assurance
maladie (3,5 Md€), qui augmentent à
un rythme plus soutenu que les
autres postes, elle a illustré qu’une
partie très notable pourrait être évi-
tée sans fragiliser l’accès aux soins.
Elle a noté à plusieurs reprises la com-
plexité des modalités de calcul des
indemnités journalières qui pourraient
être revues.
La Cour a enfin souligné la nécessité
de systématiser l’effort en matière de
productivité des organismes de sécu-
rité sociale. La seule généralisation de
la feuille de soins électronique per-
mettrait un gain de 4 000 emplois, soit
une économie de l’ordre de 200 M€.
Elle a invité aussi à réexaminer les rigi-
dités dans la gestion des ressources
humaines et à développer plus ferme-
ment la mutualisation des activités
entre caisses.
27
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Les écarts entre prévisions et
réalisation
Lors de la préparation des lois de
finances des années 2003 à 2013, hors
2009, le solde des administrations
publiques a été surestimé de 4 Md€
en moyenne. Cette moyenne masque
des écarts annuels beaucoup plus
importants en valeur absolue (10 Md€
en moyenne) qui se compensent en
partie.
La croissance spontanée des prélève-
ments obligatoires a été surestimée
en moyenne de 4 Md€ par an, ce qui a
conduit à adopter en cours d’exécu-
tion des mesures nouvelles de hausse
des prélèvements obligatoires dont le
montant a été en moyenne presque
aussi important (3 Md€)
(2)
.
La
croissance
spontanée
a
été
surestimée à six reprises (de 11 Md€
en moyenne), plutôt dans les périodes
où la croissance était ralentie ou en
baisse (2003, 2008-2009 et 2012-
2013), et sous-estimée à quatre
reprises, pour des montants de plus
faible ampleur (7 Md€ en moyenne),
plutôt dans les périodes où l’activité
économique était porteuse (2004 à
2007 et 2010).
La programmation des finances publiques
Les écarts sur l’évolution du solde, des recettes et des dépenses
Source : Cour des comptes ; L’écart sur l’évolution du solde est égal à la différence
entre les écarts sur la croissance des recettes et sur la croissance des dépenses, ce
qui n’apparaît pas certaines années à cause des arrondis
________________
(2) Si les prélèvements ont ainsi été au total surestimés de 1 Md€ par an, les recettes autres que les prélè-
vements obligatoires ont été sous-estimés, à l’inverse, de 1 Md€.
La programmation des finances publiques
28
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
L’écart moyen de 4 Md€ sur la crois-
sance spontanée des prélèvements
obligatoires peut être décomposé en
un écart dû à la croissance du PIB et
un écart dû à l’élasticité des prélève-
ments obligatoires au PIB. Les prévi-
sions de croissance du PIB ont conduit
à surestimer la croissance spontanée
des prélèvements en moyenne de
5 Md€ par an, ce qui a été en partie
compensé par un écart favorable,
mais limité, sur l’élasticité des prélève-
ments au PIB (1 Md€).
L’augmentation
des
dépenses
publiques en valeur a été sous-esti-
mée en moyenne de 5 Md€ par an, ce
qui correspond à l’essentiel de l’écart
sur l’évolution du solde, mais cet écart
sur les prévisions de dépenses décroît
nettement au cours du temps, sous
l’effet notamment d’un durcissement
et d’une extension du champ des
règles budgétaires d’encadrement des
dépenses.
Les écarts sur la croissance spontanée des prélèvements
Source : Cour des comptes ; du fait des arrondis, l’écart sur la croissance spontanée
des prélèvements ne correspond pas toujours à la somme des écarts sur la crois-
sance du PIB et sur l’élasticité
La programmation des finances publiques
29
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
La distinction nécessaire entre
objectifs et règles budgétaires
La directive du 8 novembre 2011 sur
les cadres budgétaires des États
membres permet de différencier les
règles budgétaires de simples objec-
tifs indicatifs. Les règles budgétaires
doivent notamment prévoir des dispo-
sitifs de suivi par des organismes indé-
pendants et de pilotage en cours
d’exécution, voire de correction en cas
de non-respect.
La règle d’évolution du solde structu-
rel devrait ainsi être mieux distinguée,
dans les lois de programmation, des
objectifs d’évolution du solde effectif.
Adapter certaines règles pour
les rendre plus efficaces
Certaines
règles,
qui
concernent
l’État, pourraient être adaptées pour
être plus efficaces. Les rapports de la
Cour sur les résultats et la gestion
budgétaires de l’État recommandent
ainsi régulièrement d’étendre le péri-
mètre des normes de dépenses en y
intégrant par exemple les dépenses
de certains comptes spéciaux qui ne
se différencient pas de celles du bud-
get général. Comme l’a recommandé
le Conseil des prélèvements obliga-
toires, le champ des taxes affectées
aux opérateurs qui sont incluses dans
les normes pourrait aussi être sensi-
blement étendu.
Les crédits d’impôts constituent la
catégorie de dépenses fiscales la plus
proche des dépenses budgétaires. Ils
sont d’ailleurs comptabilisés comme
des dépenses publiques en comptabi-
lité nationale depuis mai 2014. La loi
de programmation pourrait donc dis-
tinguer une règle d’évolution des cré-
dits d’impôts et un simple objectif
d’évolution
du
coût
des
autres
dépenses fiscales.
Source : Cour des comptes d’après les rapports économiques, sociaux et
financiers (prévisions) et les comptes publiés par l’INSEE (réalisation)
La programmation des finances publiques
30
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Fixer un objectif d’évolution des
dépenses publiques décliné par
catégorie d’administration
Dans son rapport de novembre 2011
sur la mise en œuvre de la loi orga-
nique relative aux lois de finances
(LOLF), la Cour appelait à mieux assu-
rer le pilotage des finances publiques
dans leur ensemble.
Les règles et objectifs de la loi de pro-
grammation de décembre 2012 cou-
vrent les dépenses de l’État, de cer-
tains ODAC (à travers les opérateurs
de l’État) et des régimes obligatoires
de base de la sécurité sociale (le
champ des lois de financement de la
sécurité sociale), soit environ 75 % des
dépenses publiques. Elles ne couvrent
ni les régimes complémentaires de
sécurité sociale, ni le régime d’indem-
nisation du chômage, ni les adminis-
trations publiques locales.
Pour faire face au risque d’une évolu-
tion imprévue des dépenses des orga-
nismes non couverts, ces objectifs et
règles doivent actuellement être fixés
à un niveau plus strict que nécessaire,
ce qui fait porter l’ajustement et les
marges de sécurité sur une partie des
administrations publiques alors que
les engagements de la France les cou-
vrent toutes.
L’enjeu est d’autant plus important
que les économies attendues dans le
programme de stabilité proviennent
pour une large part des collectivités
locales (11 Md€), de l’Unédic (1,5 Md€
au-delà de celles prévues dans la
convention
d’assurance
chômage
signée au printemps 2014) et des
régimes de retraite complémentaire
(2 Md€ au-delà de celles prévues dans
l’accord de 2013), soit d’administra-
tions publiques situées en-dehors du
périmètre des lois de finances et des
lois de financement de la sécurité
sociale.
Les lois de programmation devraient
donc comporter un objectif d’évolu-
tion en valeur des dépenses de l’en-
semble des administrations publi-
ques, qui actuellement n’existe pas.
Cet objectif global pourrait être
décliné dans la loi de programmation
en objectifs par sous-catégories d’ad-
ministrations publiques. Ceux-ci pour-
raient eux-mêmes s’appuyer sur les
normes et objectifs de dépenses des
lois de finances, de « lois de finance-
ment de la protection sociale obliga-
toire » étendant le champ des lois de
financement de la sécurité sociale aux
régimes
complémentaires
et
à
l’Unédic ainsi que de « lois de finances
locales ». Ces lois financières précise-
raient
les
objectifs
indicatifs
de
dépenses spécifiques à chaque caté-
gorie de collectivités locales ou d’or-
ganismes de protection sociale.
Ces objectifs donneraient aux collecti-
vités et organismes concernés une
référence cohérente avec les engage-
ments de finances publiques de la
France pour établir leur propre bud-
get et adopter des mesures nouvelles
d’augmentation ou de diminution de
leurs dépenses.
31
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
ANNEXES
Source : chiffres : Commission européenne ; graphique : Cour des comptes
32
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Source : Eurostat, comptes nationaux, format COFOG, base 2005, SEC 1995
Structure des dépenses 2012 en France et en Allemagne par grandes poli-
tiques publiques (en % des dépenses totales)
En France :
En Allemagne :
ANNEXES
ANNEXES
33
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Source : Eurostat, comptes nationaux par nature, base 2005 SEC 1995, calcul Cour des comptes
Variation des dépenses par sous-secteurs des administrations publiques de
la France et de l’Allemagne entre 2001 et 2013, à champ constant
(3)
Source : Cour des comptes d’après un document d’analyse du Commissariat général à la straté-
gie et à la prospective
Épisodes de réduction des dépenses publiques dans les principaux pays
européens entre 1992 et 2007 (en points de PIB)
_________________________
(3)Hors effets de l’acte II de la décentralisation en France.
ANNEXES
34
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Source : Cour des comptes ; il s’agit de risques de dépassement des crédits après dégel de la
réserve de précaution.
Risques sur le périmètre de la norme en valeur en 2014
35
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Source : Cour des comptes d’après un document d’analyse du Commissariat général à la straté-
gie et à la prospective
Les économies provenant de la MAP dans le PLF 2014 (M€)
SPHÈRE SOCIALE
dont
:
5 800
dont impact des
décisions MAP
650
Maîtrise des dépenses d’assurance
maladie
2 900
Réforme des retraites
1 900
Économies sur les frais de gestion des
caisses de sécurité sociale
500
EPP -
« Efficience de la ges-
tion des prestations d’assu-
rance maladie »
450
Économies attendues de la renégocia-
tion de la convention d’assurance
chômage
300
Économies sur les prestations
familiales
(4)
200
EPP
« Aides à la famille »
(Fragonard)
(5)
200
ÉTAT-PLF 2014
dont :
9 000
1 426
Dépenses de fonctionnement
2 600
Masse salariale
1 700
Fonctionnement courant
900
Concours aux autres entités
3 300
- Politique de l’eau
- Formation alternance
- Aides entreprises
- Aide juridictionnelle
- Pol. Territ. Emploi
210
550
635
21
10
Autres dépenses (hors dette et pen-
sions)
2 600
Charge de la dette
500
TOTAL
14 800
Impact total
décisions MAP
2 076
ANNEXES
_________________________
(4) S’ajoute à ces économies, un supplément de recettes d’IR généré par l’abaissement du
plafond du quoitient familial d’environ 1Md€.
(5) Réforme des dispositifs de la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE) et du complé-
ment de libre choix d’activité (CLCA).