Syndicat mixte des stations du Mercantour - Saint-Etienne-du-Tinée (Alpes-maritimes) - Rapport d'observations définitives - No 2016-2354

 

Extrait

SYNTHESE

Le syndicat mixte des stations du Mercantour (SMSM) a été créé en 2001 pour assurer la gestion et le développement des remontées mécaniques des stations d’Auron et d’Isola 2000. Il associait initialement le département des Alpes-Maritimes et la communauté de communes des stations du Mercantour. La métropole Nice Côte d’Azur s’est substituée à la communauté de communes en 2012, à la suite de la dissolution de celle-ci.
En 2013, la gestion de l’équipement aquatique Aquavallée a été transférée au syndicat mixte qui s’est élargi, pour cette seule compétence, à la commune d’Isola.

L’examen de la gestion a porté sur les années 2007 à 2014, ainsi que sur les premiers mois de l’année 2015. Il a porté sur la fiabilité des comptes, la situation financière et quelques questions de gestion administrative du syndicat mixte. La commande publique et le contrôle des comptes de la délégation de service public des remontées mécaniques n’ont pas été examinés.

Un statut juridique courant dans les Alpes-Maritimes, mais différent de par sa gouvernance

La constitution en syndicat mixte est courante dans les Alpes-Maritimes pour la gestion des stations de sports d’hiver. C’est le reflet de la politique départementale volontariste d’aide aux stations de sports d’hiver. Les règles de financement du syndicat mixte du Mercantour diffèrent cependant de celles des autres syndicats mixtes des stations du département dans la mesure où, depuis 2012, le financement départemental s’est réduit, la métropole ayant repris à son compte une partie importante des charges qui incombaient au département. Ainsi, celui-ci, qui supportait 90% du déficit prévisionnel du budget, ne participe plus désormais qu’à hauteur de 49% pour les remontées mécaniques (et 48% pour la gestion du centre aquatique) et dans la limite de 5 M€ maximum.

Ce transfert de charges s’est accompagné d’une modification de la gouvernance, la présidence du syndicat étant depuis assurée par le président de la métropole, et non plus par un élu de la communauté de communes précitée.

De nombreux transferts de compétences

Les transferts passés de compétences entre les communes d’Isola et de Saint-Etienne-de-Tinée, la communauté de communes des stations du Mercantour, la métropole, et le syndicat mixte ont donné lieu à de nombreux transferts d’actifs et de passifs. Deux d’entre eux appellent des observations de la part de la chambre.

Le premier concerne le transfert du garage d’Auron-Chastellares, estimé initialement à 300 € par le service des domaines, mais acheté par la suite au prix de 350 000 € par la SEM des Cimes du Mercantour avant d’être repris par la commune de Saint-Etienne-de-Tinée au prix de 250 000 € puis transféré au syndicat, avec l’emprunt qui a servi à le financer. La chambre relève le caractère particulièrement complexe de cette opération d’acquisition du terrain sur lequel est implanté le garage, qui s’est traduite par un contournement des règles applicables en matière d’acquisitions foncières par les collectivités publiques. Au surplus, elle souligne que la SEM puis la commune ont acheté au prix fort un garage qu’elles avaient financé et construit sans autorisation sur le terrain d’un riverain.

La chambre s’est également penchée sur le transfert de l’équipement aquatique Aquavallée. Construit initialement par la commune d’Isola, transféré ensuite à la communauté de communes des stations du Mercantour puis à la métropole, il a été rendu à la commune d’Isola, avant que celle-ci ne le transfère au SMSM. La gestion de cet équipement se traduit par un coût annuel notable pour le syndicat (500 000 € en 2014 et 2015, d’après les comptes de gestion, pris en charge à hauteur de 255 000 € par la métropole, 240 000 € par le département et 5 000 € par la commune d’Isola).

Un défaut d’information des élus et des citoyens

Le syndicat ne respecte pas les obligations légales et réglementaires d’information des élus et des citoyens : les annexes obligatoires des documents budgétaires ne sont pas correctement remplies, les délais entre le débat d’orientation budgétaire et le vote du budget primitif ne sont pas systématiquement respectés, les rapports du président sur l’exercice des compétences qui lui sont délégués sont succincts ou absents (en 2011). La chambre invite en conséquence le SMSM à améliorer ses pratiques et à mettre en œuvre les engagements qu’il a pris en réponse aux observations provisoires de la chambre.

Des irrégularités dans la tenue des comptes

Plusieurs défaillances dans la tenue des comptes ont été constatées au cours des exercices 2007 à 2015. Elles compromettent leur fiabilité et leur sincérité.
Les principales entorses aux règles budgétaires et comptables concernent les budgets annexes du syndicat. La chambre a en effet relevé que les deux budgets annexes des stations n’étaient tenus qu’en exploitation, les dépenses et les recettes d’investissement étant portées par le budget principal, bien que cela soit interdit par les articles L. 2224-1 et L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales. Par ailleurs, les virements effectués par les budgets annexes au profit du budget principal méconnaissent les principes de droit et la jurisprudence. Il en résulte que le coût des remontées mécaniques ne peut être déterminé avec précision et, partant, que la qualité de la tarification s’en trouve affectée.

Au surplus, l’existence de ces virements, qualifiés à tort de « reversement des excédents », pourrait laisser penser que les budgets des stations sont excédentaires, alors que les recettes des ventes de forfaits ne suffisent pas à équilibrer le budget du syndicat, qui dépend ainsi structurellement des participations financières versées par la métropole et par le département. Compte tenu de la nature et de l’ampleur des irrégularités comptables constatées, la chambre n’a cependant pas pu reconstituer pleinement la réalité des budgets.
D’autres points d’amélioration de la gestion ont été relevés par la chambre en matière de tenue de l’inventaire physique et de constitution des provisions.

Un équilibre financier dépendant des contributions des collectivités membres du syndicat mixte qui se traduit par le transfert d’une partie des coûts des remontées mécaniques de l’usager vers le contribuable.
Compte tenu des irrégularités précitées, la chambre a dû procéder à d’importants retraitements comptables pour approcher la situation financière réelle du SMSM.
Après consolidation du budget principal et des budgets annexes, la santé financière du syndicat apparaît relativement fragile. En effet, il dépend pour près de la moitié de ses ressources des participations versées par la métropole et le département. Ses ressources d’exploitation, issues majoritairement de la billetterie des stations de ski, sont soumises aux aléas climatiques. Le développement et la gestion des stations sont ainsi financés par le contribuable départemental et métropolitain, ce dernier au double titre des impôts départementaux et intercommunaux, et non par les seuls usagers des stations. Par ailleurs, les modalités de calcul de ces participations, qui sont dimensionnées de façon à couvrir les déficits prévisionnels du syndicat mixte, n’incitent pas celui-ci à réduire ses coûts ni à améliorer ses prévisions budgétaires.

De même, le niveau relativement maîtrisé d’endettement du SMSM ne doit pas masquer les conséquences négatives de la politique de gestion de sa dette qu’il a mis en œuvre sur la période. Le SMSM a en effet conclu de nombreux emprunts structurés qui pèsent encore sur son budget, malgré des efforts réels, mais coûteux, de désensibilisation. Le syndicat a en effet versé plus de 5,1 M€ aux établissements bancaires depuis 2007 pour remplacer ses emprunts structurés par des emprunts moins risqués.

Enfin, la réduction de l’encours de dette, réelle depuis 2008, s’est trouvée partiellement annulée par la souscription d’un nouvel emprunt de plus de 8 M€ en 2015.

La chambre relève également que l’accès du syndicat au crédit pourrait se restreindre dans les années à venir. De fait, un seul établissement a répondu pour la totalité du montant demandé à la consultation bancaire lancée en 2015 par le syndicat et cet établissement a conditionné l’octroi du crédit sollicité à l’apport de garanties par les collectivités membres.

Un système d’indemnisation des riverains coûteux et juridiquement fragile

Le contrôle a également mis au jour le système complexe et généreux d’indemnisation des riverains propriétaires de terrains sur le domaine skiable d’Auron. Le syndicat a en effet renoncé à ses prérogatives de puissance publique et aux possibilités offertes par la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, dite « loi Montagne », et opté pour des démarches amiables, insuffisamment formalisées. Les négociations avec les propriétaires se traduisent de ce fait fréquemment par des protocoles transactionnels coûteux pour les finances publiques et fragiles juridiquement. Le syndicat est ainsi confronté à de nombreuses réclamations, liées à ses pratiques passées, consistant en la réalisation de travaux ou l’occupation de terrains sans autorisation de leurs propriétaires. Les services du syndicat ont d’ailleurs fait part de réelles difficultés dans le suivi et la gestion de ce système. La chambre recommande donc au SMSM soit de recourir aux possibilités de servitude offertes par la loi précitée, soit de clarifier et de formaliser le système existant d’indemnisation des riverains.

Une délégation de service public du complexe aquatique à clarifier

Le syndicat a récupéré le complexe aquatique au 1er janvier 2013. Il a également repris la délégation de service public en cours. Les termes du contrat de délégation portent à discussion entre le délégataire et le syndicat, car l’équilibre financier du complexe aquatique n’est pas assuré : la baisse de la fréquentation, continue depuis 2011, mais compensée jusqu’en 2013 par des hausses tarifaires, a conduit en 2014 à une perte d’environ 10 000 € pour le délégataire.

La chambre recommande au SMSM d’améliorer le suivi de la délégation compte tenu notamment de l’importance des participations publiques dont bénéficie cet équipement (500 000 € de participations versés par les collectivités membres du syndicat en 2014 et 2015) .

La chambre formule dans ce cadre les recommandations suivantes :

Recommandation n°1 :

Établir les deux budgets annexes des services des remontées mécaniques, en reprenant tant en exploitation qu’en investissement l’intégralité de leurs recettes et de leurs dépenses, conformément aux règles budgétaires et comptables applicables aux services publics industriels et commerciaux.

Recommandation n°2 :

2.1 Améliorer l’information délivrée aux élus et, par conséquent, au citoyen en matière de gestion de la dette.
2.2 Mieux encadrer la délégation donnée au président, sur la base notamment du modèle proposé par la circulaire du 25 juin 2010 relative aux produits financiers offerts aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics.

Recommandation n°3 :

Rationaliser et sécuriser le système d’indemnisation des riverains en ayant recours aux prérogatives de puissance publique à la disposition du syndicat mixte et notamment celles dont la mise en œuvre était déjà autorisée par la délibération du comité syndical du 15 mai 2008.

 

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