Missions

La chambre régionale des comptes d’Ile-de-France a son siège à Marne-la-Vallée (Noisiel) dans le département de Seine-et-Marne mais sa compétence s'étend à l'ensemble des collectivités locales de la région Ile-de-France.

Jusqu’en 2006, la chambre régionale des comptes d'Ile-de-France présentait la particularité d'avoir compétence non seulement sur l'Ile-de-France, mais aussi sur Saint-Pierre et Miquelon (article L. 212-15 du code des juridictions financières). Depuis la loi du 21 février 2007, il existe une chambre territoriale des comptes de Saint-Pierre et Miquelon qui a les mêmes magistrats et le même siège que la chambre régionale des comptes d’Ile-de-France (articles L. 252-1 et L. 252-13 du code des juridictions financières).

Champ de compétence et masses financières concernées :

Le contrôle financier externe des collectivités et autres organismes du secteur public local recouvre deux missions étroitement liées : le jugement des comptes des comptables publics et l'examen de la gestion des ordonnateurs. Ces deux missions sont souvent les deux aspects d'un même contrôle, mais ce n’est pas obligatoire.

Le président de la chambre régionale des comptes définit le programme annuel des travaux après consultation de la chambre et avis du ministère public (code des juridictions financières, article R. 212-7). Le programme est la liste des contrôles prévus en exécution des deux principales missions de la chambre, en l’occurrence le jugement des comptes et l’examen de la gestion des collectivités locales de son ressort. Que son élaboration soit l’affaire de la juridiction elle-même est inséparable de l’indépendance de cette dernière, ainsi que le Conseil constitutionnel l’a reconnu dans une décision du 25 juillet 2001. Ceci explique que la chambre ne soit pas tenue de donner suite aux demandes motivées, au demeurant plutôt rares, d’inscrire à son programme l’examen de la gestion d’un organisme relevant de sa compétence, que le préfet ou l’autorité territoriale concernée ont la faculté de lui adresser (voir, pour un exemple de demande satisfaite, le rapport d’observations définitives sur la gestion de la Régie immobilière de la ville de Paris).

La compétence de la chambre régionale des comptes d’Ile-de-France s’exerce sur quelque 4 300 organismes soumis aux règles de la comptabilité publique (c'est-à-dire, pour l’essentiel, les communes, les départements et la région, les établissements publics qui leur sont rattachés, les hôpitaux ainsi que les lycées et collèges) dont les produits de fonctionnement ont dépassé, au total, 60 milliards d’euros en 2009. Elle s’exerce aussi sur les entreprises publiques dont le capital est majoritairement détenu par des collectivités locales de son ressort, ainsi que sur les associations recevant de ces mêmes collectivités un concours financier supérieur à 1 500 euros. Compte tenu des moyens de la chambre, qui dispose d’une quarantaine d’équipes de vérifications composées de magistrats et d’assistants, il est impossible que ces milliers d’organismes soient tous contrôlés. Le programme est, donc, nécessairement le résultat d’un arbitrage entre l’état des moyens de la chambre et l’ordre des priorités imposées, en matière d’examen de la gestion, par la réalité des enjeux financiers ou des risques propres aux organismes à contrôler et, en matière de jugement des comptes, par le souci de rendre effectif le principe de la responsabilité pécuniaire et personnelle des comptables publics.

En matière d’examen de la gestion, cet ensemble de considérations a conduit toutes les chambres régionales des comptes à distinguer dans l’ensemble des collectivités de leur ressort la catégorie des organismes significatifs. Celle-ci comprend :
- les organismes soumis aux règles de la comptabilité publique (OSRCP) dont les recettes de fonctionnement cumulées représentent plus de 80 % des recettes de fonctionnement de l’ensemble des OSRCP relevant de la compétence de la chambre ;
- les sociétés d’économie mixte locales dont le chiffre d’affaires annuel est supérieur à 5 millions d’euros ;
- les associations recevant au moins 5 millions d’euros de subventions de la part d’une collectivité locale ;
- les établissements publics nationaux, dont le contrôle a été délégué à la chambre par la Cour des comptes et dont les recettes de fonctionnement sont supérieures à 5 millions d’euros ;
- les organismes qui font l’objet d’un signalement ou dont le contrôle est nécessaire dans le cadre de l’échantillon d’une enquête nationale.

En Ile-de-France, le nombre total des organismes significatifs était de 323 en 2011.

Trois d’entre eux - la ville de Paris, l’Assistance publique Hôpitaux de Paris et la région Ile-de-France - font l’objet de contrôles thématiques, chaque année. Les autres sont contrôlés selon une périodicité en principe quinquennale.

Au cours des dernières années, la proportion des examens de gestion inscrits au programme des travaux pour les besoins des enquêtes communes inter-juridictions, dont les résultats sont publiés dans les rapports publics annuels ou thématiques de la Cour des comptes, n’a cessé d’augmenter. Elle a dépassé 60 % en 2011 (119 examens de gestion sur 193).

En matière de jugement des comptes, l’abaissement à cinq ans du délai dont la chambre dispose, à compter de la reddition du compte, pour engager la responsabilité du comptable public a conduit, depuis 2009, à renoncer au jugement systématique de tous les comptes suivant une périodicité quadriennale. Toutefois, au moins un compte par poste comptable continue d’être jugé selon cette périodicité, l’objectif étant, désormais, de concentrer les moyens disponibles sur la détection des comptes recélant des irrégularités significatives, puis sur le traitement juridictionnel approprié des affaires correspondantes dans un délai raisonnable.

Au programme de 2011 sont inscrits 193 examens de gestion et 293 jugements des comptes, soit près de 500 contrôles.

Quant aux affaires de contrôle des actes budgétaires, qui relèvent de la troisième grande mission de la chambre, elles ne sont pas, par définition, programmables, toutes étant introduites par saisine de la juridiction (45 saisines en 2010).

Production des comptes

L’article L. 231-1 du code des juridictions financières prévoit que : « Les comptables qui relèvent de la juridiction d’une chambre régionale des comptes sont tenus de lui produire leurs comptes dans les délais fixés par décret en Conseil d’Etat. »

Résultat physique de cette obligation, les 500 000 liasses stockées sur près de 24 km d’étagères dans les sous-sols de la chambre constituent le « clou du spectacle » offert à tout visiteur. Pour spectaculaire que soit cette vision, elle masque la réalité : ce stock, loin d’être figé est vivant, il fluctue en permanence, il doit être géré, contrôlé, surveillé, alimenté et expurgé en continu.

Le compte d’une collectivité publique est composé de plusieurs éléments : le compte proprement dit (bilan ; compte de résultat et états joints), appelé « compte de gestion sur chiffres », les documents budgétaires et le « compte de gestion sur pièces », constitué d’une série de pièces dites « générales » et des pièces justificatives des opérations, présentées en liasses ou, parfois, sur des supports dématérialisés (cédéroms / DVD).

La production annuelle des comptes abonde chaque année les archives de la chambre de plus de 100 000 liasses représentant environ 400 tonnes de pièces papier. Loin d’être un pur problème logistique, ce flux massif produit également des effets juridiques et requiert une coopération efficace de plusieurs organes de la chambre : le greffe, le service des archives, le secrétariat général et le ministère public. Leurs efforts pour l’assurer, le programmer, le vérifier et, le cas échéant, sanctionner les manquements, méritent d’autant plus d’être soulignés qu’ils sont trop souvent ignorés.

Le greffe, conformément à l’article R. 212-26 du code des juridictions financières, procède à l’enregistrement des comptes produits à la Chambre. Concrètement, il inscrit dans la base de données Ariane deux dates : celle de l’arrivée des comptes, notion purement physique relative à la réception matérielle des pièces et celle de leur production, notion juridique qui manifeste le fait que le compte est « en état d’être jugé » et qui fixe le point de départ de la prescription de la responsabilité des comptables publics.

Pour fixer la date de production, le greffe doit donc s’assurer que le compte est « en état ». Pour cela il procède à de multiples vérifications : le dépôt effectif du compte de gestion sur chiffres du comptable accompagné des documents budgétaires ; la présence sur ce document des signatures et des visas requis ; son caractère complet (présence des comptes du budget principal, des budgets annexes et des comptes rattachés) ; la conformité du nombre des liasses déposées avec le nombre prévu ; la présence des pièces de mutation des comptables, indispensables pour fixer les dates de début et de cessation de fonctions.

Chaque année, tous les agents du greffe, soit 10 personnes, sont mobilisés pendant plusieurs mois, parallèlement à l’exercice de leurs tâches habituelles, pour assurer sur les 4400 comptes déposés ces vérifications minutieuses et répétitives, mais indispensables pour mettre la chambre en mesure d’exercer ses compétences. Chaque anomalie entraîne un rappel au comptable et un suivi pour veiller à ce que des réponses satisfaisantes soient fournies, généralement par l’envoi des documents ou pièces manquantes.

Le greffe joue un rôle central dans le processus de production des comptes dans la mesure où il vérifie auprès du service des archives si les liasses de pièces sont effectivement arrivées et à quelle date, signale au ministère public les retards anormaux nécessitant son intervention, effectue les premières relances auprès des comptables et notifie à ceux-ci les accusés de réception de comptes où figure la date de production lorsque le compte est « en état ».

Les quatre agents du service des archives supportent chaque année le poids, au sens propre comme au sens figuré, de la réception des 400 tonnes de liasses. Non moins essentiel que leur manutention, le service des archives en assure le classement : toute liasse mal rangée sur les 24 km de rayonnages dont dispose la chambre peut être considérée comme irrémédiablement perdue. Ces données de localisation et le nombre des liasses reçues sont saisies sur une base de données consultable par le greffe. Les livraisons s’effectuent selon un calendrier fixé par accord entre les services CEPL des directions départementales des finances publiques, les postes comptables importants et le chef du service des archives, M. Veyres, la secrétaire générale de la Chambre veillant en permanence à coordonner les flux d’entrée et de sortie de façon à prévenir toute saturation et à assurer la sécurité matérielle des opérations.

Enfin, le ministère public, d’une part contrôle le correct enregistrement des comptes par le greffe, ainsi que le prévoit l’article R. 212-26 du code des juridictions financières et, d’autre part, met en œuvre la procédure d’amende à l’encontre des comptables retardataires. A cette fin, une assistante administrative du ministère public, Mme Selles, se fait communiquer régulièrement par le greffe la situation de la production des comptes, vérifie l’exactitude des données relatives aux « organismes » saisies dans la base Ariane et leur cohérence, fait effectuer les rectifications nécessaires, et effectue les premiers rappels auprès des comptables concernés. Ce n’est qu’après ce long travail de tri que peut effectivement être engagée la procédure d’amende dont la phase contentieuse débute avec une mise en demeure suivie, si elle reste sans effet, d’un réquisitoire.

Le ministère public adresse, par ailleurs, chaque année, aux comptables supérieurs du ressort, des recommandations ou instructions pour organiser la campagne de production annuelle : fixation du calendrier, recommandations pratiques, observations sur les anomalies récurrentes ou les modifications de processus, notamment du fait de la dématérialisation progressive des pièces.

La production des comptes connaît à cet égard, depuis quelques années, une évolution rapide dont la plus spectaculaire manifestation est actuellement en cours : depuis 2009, les comptes de gestion sur chiffres sur support « papier » ont majoritairement disparu, remplacés par près de 2500 cédéroms (en 2009) que le greffier adjoint, M. Lé, a dû ouvrir un par un pour s’assurer qu’ils sont lisibles et complets avant de les charger sur le serveur de la Chambre.

Aujourd’hui, pour tous les comptes déposés par des postes comptables utilisant l’application Hélios, le compte de gestion sur chiffres est transmis par voie filaire. La production ainsi dématérialisée s’effectue en deux étapes :
- Lors de la première, un compte de gestion « scellé » est transmis via un protocole informatique sécurisé sur un espace de stockage géré par la direction des systèmes d’information (DSI) de la Cour des Comptes. A réception sont vérifiées l’intégrité et la lisibilité des données transmises. Dès cette vérification réalisée, le transfert est validé par l’envoi à la Direction générale des finances publiques (DGFIP) d’une « date de transfert ».

- La seconde étape suit immédiatement la validation du transfert : le compte est chargé dans l’outil d’exploitation Xémélios qui permet sa consultation et son utilisation par la chambre régionale des comptes.
Si la transmission filaire est incontestablement une amélioration du dispositif puisqu’elle fait disparaitre la grande majorité des 2500 cédéroms produits les années précédentes et dispense de la manipulation matérielle des comptes de gestion, la tâche du greffe n’en est pas facilitée pour autant. En effet, les différentes composantes du compte sont désormais dispersées sur plusieurs supports et entre différents lieux de stockage. Le greffe doit donc, avant d’enregistrer un compte produit, vérifier que le compte de gestion sur chiffre a bien été chargé sur Xémélios, s’assurer que les liasses traditionnelles des pièces justificatives sur support papier ont été déposées aux archives et que les pièces justificatives dématérialisées sur cédérom (près de 800 en 2010) ainsi que les documents qui doivent être transmis directement au greffe par chaque comptable ont bien été reçus (page de signature, inventaire des liasses, pièces de mutation).

Ce travail obscur, minutieux et astreignant, est le prix de la faculté pour la chambre de disposer, en temps utile, des comptes publics soumis à son contrôle.

Comptables patents

La chambre régionale des comptes juge les comptes des comptables publics, de façon à pouvoir leur accorder décharge sur chaque gestion annuelle, et quitus lorsqu'ils quittent leurs fonctions. S'ils n'ont pas satisfait aux obligations de leur charge et, notamment, s'ils n'ont pas exercé, en matière de dépenses, les contrôles leur incombant, la chambre peut les mettre en débet. Le débet du comptable peut également être prononcé en cas de diligences insuffisantes pour recouvrer des recettes. La chambre peut enfin condamner les comptables à l'amende pour retard dans le dépôt de leurs comptes annuels, sur réquisitoire du ministère public.

Les décisions de la chambre régionale des comptes en matière juridictionnelle font l'objet de jugements qui sont susceptibles d'appel devant la Cour des comptes.

L’arrêt Martinie c/France de la Cour européenne des droits de l’homme en date du 12 avril 2006 a conduit la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes à modifier leurs procédures. En outre, en application de la loi du 28 octobre 2008, de nouvelles règles sont appliquées aux procédures ouvertes à partir de 2009. Désormais, l’examen du compte par un magistrat de la chambre peut, en cas de défaillance imputable au comptable, conduire à un réquisitoire du ministère public tendant à la mise en débet de ce comptable. En l’absence de réquisitoire, le comptable est déchargé de sa gestion et reçoit, le cas échéant, quitus, par ordonnance du président de la formation de jugement.

La compétence de la chambre régionale des comptes est d'ordre public. Les comptables publics doivent lui produire leurs comptes et la chambre doit les juger. La prescription en la matière est de cinq ans, délai au-delà duquel la chambre ne peut plus mettre en jeu la responsabilité d’un comptable public. Par le seul effet de la loi, celui-ci est alors déchargé de sa gestion.

Comptables de fait

La gestion de fait résulte du maniement de deniers publics par une personne qui n'est pas un comptable public ou qui n'y est pas habilitée par un acte juridique valable. Jusqu’en 2008, la procédure de gestion de fait était ouverte soit par un réquisitoire introductif du ministère public, soit, à l'initiative de la juridiction elle-même à l'occasion d'un contrôle. La loi du 28 octobre a supprimé cette possibilité d’auto-saisine.

La procédure comportait trois stades : la déclaration de gestion de fait, le jugement du compte (avec débet éventuel), la condamnation éventuelle des comptables de fait à une amende pour immixtion dans les fonctions de comptable public. A chaque stade, la chambre régionale des comptes statuait à titre provisoire puis à titre définitif. Lorsqu’elle statuait à titre définitif, elle le faisait après avoir tenu une audience publique. L’audience publique était systématique avant toute décision définitive. Dans les nouvelles procédures instituées par la loi du 28 octobre 2008, il n’existe plus de jugements provisoires, mais seulement des jugements définitifs rendus après audience publique. Les procédures engagées avant le 1er janvier 2009 se poursuivent dans le cadre des anciennes règles.

Une fois les débets et les amendes apurés, les comptables de fait reçoivent quitus de la juridiction.

²²²

Le jugement des comptes des comptables publics n'est pas assuré par les chambres régionales des comptes pour les collectivités et établissements publics locaux de petite taille de leur ressort. Le seuil de l'apurement administratif, en deçà duquel le contrôle des comptes est assuré par les comptables supérieurs du Trésor (directeurs départementaux des finances publiques et receveurs des finances), est fixé comme suit par la loi du 21 décembre 2001 :
- les comptes des communes de moins de 3 500 habitants et dont les recettes de fonctionnement sont inférieures à 750 000 €, ainsi que les comptes de leurs établissements publics ;
- les comptes des établissements publics de coopération intercommunale regroupant une population inférieure à 3 500 habitants ;
- les comptes des associations syndicales autorisées et organismes assimilés.

Le nouveau seuil de l'apurement administratif s'applique aux comptes des exercices 2002 à 2006. Pour les exercices suivants (2007 à 2011), le seuil financier a été, conformément aux dispositions du code des juridictions financières, revalorisé et porté à 820 000 €.

Les collectivités et établissements publics relevant de l'apurement administratif (environ 1 800 en Ile-de-France dont plus de 1 000 associations syndicales autorisées, catégorie particulière d’établisse-ments publics locaux) n'échappent pas complètement au contrôle des chambres régionales des comptes : d'une part, les comptables supérieurs du Trésor peuvent engager la procédure de mise en jeu de la responsabilité des comptables publics par des arrêtés de charge provisoire, mais seules les chambres régionales des comptes peuvent prononcer un débet ; d'autre part, une chambre régionale des comptes peut évoquer des comptes, c'est-à-dire les contrôler elle-même. En Ile-de-France, les arrêtés de charge provisoire transmis à la chambre et les évocations de comptes sont très rares (quelques cas certaines années).

A l'occasion du contrôle juridictionnel des comptes du comptable public, ou indépendamment de lui, la chambre peut procéder à l'examen de la gestion de l'ordonnateur. Cet examen peut également être effectué sur demande motivée du préfet ou de l'ordonnateur lui-même. Selon l’article L. 211-8 du code des juridictions financières, l’examen de la gestion porte sur la régularité des actes de gestion, sur l’économie des moyens mis en œuvre et sur l’évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l’organe délibérant, l’opportunité de ces objectifs ne pouvant faire l’objet d’observations. En pratique, ce contrôle est nécessairement sélectif.

Au terme de son contrôle, la chambre adresse à l'ordonnateur un rapport d'observations provisoires, auquel il est invité à répondre dans un délai fixé généralement à deux mois. Une fois la réponse reçue, ou le délai écoulé sans réponse, la chambre arrête un rapport d'observations définitives auquel une nouvelle réponse peut être apportée. Le rapport et la réponse doivent alors être communiqués à l'assemblée délibérante de la collectivité ou de l'organisme dès sa plus proche réunion. Passée cette date, ces documents deviennent des documents communicables à toute personne qui en fait la demande. Ces règles sont précisées par le code des juridictions financières.

L'examen de la gestion d'une collectivité délégante peut être accompagné d'un contrôle des comptes d'une délégation de service public qu'elle a accordée.

Le contrôle a posteriori des comptes et de la gestion peut aussi être exercé par la chambre régionale des comptes sur des organismes de droit privé bénéficiant de concours financiers de collectivités locales ou dont le capital est majoritairement détenu par ces dernières. Cette compétence facultative vise principalement les associations subventionnées et les sociétés d’économie mixte.

Enfin, le contrôle a posteriori des comptes et de la gestion porte, au-delà du secteur public local, sur des établissements publics nationaux, dotés ou non de comptables publics, ayant fait l'objet d'une délégation de la Cour des comptes :

- instituts universitaires de formation des maîtres (jusqu’à leur intégration dans les universités) ; CROUS, centres régionaux de documentation pédagogique (jusqu’aux comptes 2009) ;

- CREPS, écoles d’architecture, collèges et lycées d’Etat ;

- chambres de commerce et d’industrie, chambres de métiers et de l’artisanat ;

- établissements publics d’aménagement de villes nouvelles et établissements publics fonciers ;

- établissements publics de santé (depuis leur transformation en établissements publics nationaux).

A la différence du contrôle a posteriori, ce type de contrôle n'est pas programmé par la chambre elle-même, mais résulte de saisines. Il recouvre deux missions sensiblement différentes : la participation au contrôle d'actes budgétaires et le contrôle de certaines conventions.

La chambre intervient notamment, sur saisine du préfet :

- lorsque le budget de l’organisme n’a pas été voté ;
- lorsqu’il n'a pas été voté en équilibre réel ;
- lorsque le compte administratif fait apparaître un déficit supérieur à un certain seuil ;
- lorsqu’il n'a pas été adopté.

Elle peut de même être saisie, soit par le préfet, soit par le comptable public, soit par toute personne y ayant intérêt, lorsque les crédits nécessaires au paiement d'une dépense obligatoire n'ont pas été inscrits au budget d'une collectivité ou d’un établissement public local.

En matière de contrôle budgétaire, la chambre dispose d'un délai restreint (un mois) pour se prononcer par un avis qui constitue un acte administratif et peut, dans certains cas, faire l'objet d'un recours devant le juge administratif.

Une fois l’avis de la chambre émis, la décision incombe selon les cas à l’assemblée délibérante ou au préfet.

Le contrôle des actes budgétaires des établissements hospitaliers s’exerçait sur saisine du directeur de l’agence régionale de l’hospitalisation en application des articles L. 6143-3.1, R. 6145-62 et D. 6143-40 du code de la santé publique. Ces saisines relèvent désormais du directeur de l’agence régionale de santé

Une chambre régionale des comptes peut être saisie par un préfet d'un marché (article L. 234-2 du code des juridictions financières) ou d'une convention de délégation de service public (article L. 1411-18 du code général des collectivités territoriales). Comme dans le contrôle d'actes budgétaires, la chambre régionale des comptes dispose d'un mois pour émettre un avis. Dans cet avis, elle examine notamment les modalités de passation de l'acte, son économie générale, ainsi que son incidence financière sur la situation de la collectivité ou de l'établissement public.