Commune de Marseille - Marseille (Bouches-du-Rhône) - Rapport d'observations définitives

07/10/2013 Collectivités territoriales CRC Provence-Alpes-Côte d'Azur

Date de communicabilité : 07/10/2013


Rapport d'observations définitives

 

Extrait

SYNTHESE

La fiabilité des comptes

La fiabilité des comptes de la ville demeure affectée par diverses pratiques irrégulières déjà relevées par le précédent contrôle de 2006. Elles concernent le défaut de rattachement des charges (à hauteur d’environ 25 M€ à 30 M€ par an) et des produits, les restes à réaliser en dépenses d’investissement et les provisions. La gestion de la pluriannualité des dépenses d’investissement marquée par un volume d’autorisations de programme supérieur à 3 Md€ pour un ratio d’exécution annuel de 45 % en moyenne, manque de rigueur. Ces pratiques altèrent la présentation des comptes et la détermination du résultat.

La gestion de la TVA est par ailleurs défaillante : la ville doit plus de 500 000 € de TVA à l’Etat.

La situation financière

La dette reste stable à un niveau très élevé, supérieur à 1,8 Md€, entraînant des frais financiers importants (57,6 M€ en 2011), que la conjoncture seule a rendu plus supportables. Elle sera encore accrue de 103 M€ en 2014, lors de la mise à disposition du stade Vélodrome. Elle ne présente globalement pas de risque, malgré trois emprunts structurés pour un encours de 118 M€.

Malgré une quasi-stabilité des charges de gestion notamment en fin de période, et une progression un peu plus élevée des produits de gestion, la situation financière reste préoccupante en raison notamment de l’absence d’autofinancement. Faute de marge de manœuvre fiscale, compte tenu de la faiblesse des bases et de la pression fiscale déjà forte, la ville continue d’investir au-delà de ses moyens financiers, uniquement grâce à l’emprunt.

Le contrat de partenariat public-privé du stade Vélodrome

Le projet de reconfiguration du stade Vélodrome initié en 2005 a fait l’objet d’une nouvelle définition dans le cadre de la préparation de l’Euro 2016. L’option retenue, largement déterminée par le cahier des charges de l’UEFA et les exigences de l’Olympique de Marseille, augmente la capacité du stade à 67 000 places. Cet agrandissement excède largement les besoins habituels de la ville (la fréquentation moyenne est de l’ordre de 50 000 spectateurs en ligue 1 pour la saison 2009/2010 selon la ville) et même les impératifs de l’Euro 2016 (l’UEFA demandait deux stades de plus de 50 000 places en France).

Le choix de recourir au contrat de partenariat public-privé pour le financement du projet résulte d’une étude réalisée en 2009, fondée sur un scénario technique et financier élaboré en 2007. L’analyse ne porte ni sur la performance ni sur les différentes options de partage des risques. Le recours au contrat de partenariat public-privé justifié par le critère de la complexité du projet, résulte en réalité du manque de marges financières de la ville.

Entre deux offres très dissemblables et très éloignées de l’évaluation préalable (130 M€ sans le stade Delort), le projet AREMA a été retenu (240,99 M€ d’investissement). Le dialogue compétitif a entériné l’échec de la tentative d’articulation de l’exploitation commerciale du partenaire privé avec celle du club résident.

Si les risques en matière de construction semblent avoir été maîtrisés, la durée même du contrat ne permet pas d’avoir de certitude sur les hypothèses d’exploitation, pour le suivi de laquelle les dispositions nécessaires n’ont pas été, à ce jour, prises par la ville.

Les contributions publiques atteignent près de 50 % du coût de l’investissement : la ville a augmenté sa contribution après le choix du lauréat (à hauteur de 42,5 M€) afin de limiter le recours aux financements privés ; la contribution des autres collectivités publiques (Etat, région, département et communauté urbaine MPM) s’élève à 90 M€. L’analyse financière du contrat met en lumière le coût élevé du recours au financement par des fonds propres ou quasi fonds propres dont la rémunération est de plus de 13 % par an. Le coût brut du fonctionnement du stade s’élève à près de 1 Md€ sur la durée du contrat, les recettes garanties par l’exploitant, venant en déduction, s’élevant à environ 500 M€.

Alors que le précédent rapport d’observations définitives de la chambre relevait que la mise à disposition du stade au club résident se faisait à des conditions défavorables pour la ville, les nouvelles conventions ont reconduit et même aggravé le déséquilibre en faveur du club : la convention de 2011 en vigueur jusqu’au 30 juin 2014, date de la livraison du stade, ne prévoit plus qu’une redevance forfaitaire de 50 000 € par an.

Il conviendrait de prévoir, à l’instar de ce qui se pratique dans d’autres grands stades, une redevance de l’Olympique de Marseille dont la part fixe ne devrait pas être inférieure à 8 M€ par an, augmentée d’une part variable assise sur le chiffre d’affaires du club.

L’information du conseil municipal

Dans ces différents domaines fondamentaux pour la gestion de la collectivité, le contrôle met en évidence l’information insuffisante du conseil municipal. La stratégie de la dette n’est pas débattue, le débat d’orientation budgétaire est lacunaire. L’information est de même restée limitée lors du choix du partenariat public-privé.

La gestion du personnel

Les effectifs de la ville de Marseille de 11 556 agents titulaires en 2011, soit 11 335 équivalents temps plein, ont diminué de 2 % depuis 2005. La ville emploie également près de 6 000 agents non titulaires, dont 1 750 vacataires dans les mairies d’arrondissement. Eu égard à l’évolution de la législation et de la jurisprudence, la chambre estime que 25 à 35 % de ces vacataires pourraient prétendre au statut d’agents non titulaires de droit public.

La ville indique qu’elle s’est engagée dans une démarche d’identification des besoins et d’amélioration du suivi budgétaire consacré au recrutement des vacataires et de mise en place d’un véritable contrôle de gestion de l’emploi de ces personnels. Néanmoins elle écarte la création d’emplois permanents pour les activités intermittentes relevant notamment du secteur de l’animation dans les centres de loisirs, ce qui laisse subsister un risque juridique de requalification des contrats.

La collectivité emploie actuellement 53 agents qui ont dépassé la limite d’âge de 65 ans, dont neuf cas non autorisés par les règles de recul de la limite d’âge. Déjà critiqués par la chambre dans son dernier rapport d’observations définitives de 2006, les avantages horaires accordés au personnel de la ville de Marseille par une délibération du 11 mars 2002 perdurent. Alors que la durée légale annuelle de travail est pour les agents de la fonction publique de 1607 heures, la ville de Marseille applique une durée de 1 567 heures. La ville, en rétablissant la durée légale de travail, ferait une économie de 10 M€ par an et accroîtrait sans dépenses supplémentaires sa force de travail de 280 équivalents temps plein.

La ville indique toutefois qu’elle maintiendra cet horaire illégal, en raison notamment de la spécificité des conditions de travail à Marseille et des problèmes sociaux que provoquerait la mise en œuvre des dispositions légales sur la durée du travail.

Les bibliothèques

Marseille dispose d’un réseau de huit bibliothèques municipales, complété par un réseau associatif. L’ouverture d’une nouvelle bibliothèque dans les quartiers nord (Plan d’Aou-Saint Antoine ) est prévue pour 2014-2015. Le réseau municipal est inégalement réparti sur le territoire, et son amplitude annuelle d’ouverture au public est inférieure d’environ un mois à celle des bibliothèques de Lyon et Paris.

Il convient enfin de noter que la bibliothèque de l’Alcazar est privée depuis 2012 de la mise à disposition gratuite de deux conservateurs d’Etat des bibliothèques.

Les musées

La ville de Marseille devrait trouver durant l’année 2013, à l’occasion des manifestations de Marseille Provence 2013, les conditions d’une redéfinition de la gestion de son patrimoine muséal. En effet, la fréquentation des musées est dans l’ensemble faible. En revanche les agents au contact du public sont nombreux. La gestion du personnel, principale dépense des musées en 2011 pour un montant de près de 10 M€, est à améliorer. La ville indique que dès cette année une réorganisation de l’offre muséale accompagne la réouverture des musées dans le cadre de Marseille Provence 2013, ainsi qu’une redéfinition des conditions de gestion du personnel.

L’accueil de la petite enfance

La politique de l’accueil de la petite enfance de la ville de Marseille a été examinée dans le cadre d’une enquête commune conduite par la Cour des comptes et plusieurs chambres régionales, destinée à une publication en 2013.

La ville de Marseille est un acteur majeur de l’accueil de la petite enfance sur son territoire, à travers les crèches municipales, qui fournissent une partie de l’offre d’accueil existante, et sa participation au financement des structures d’accueil associatives conventionnées. La ville pilote également la politique d’accueil de la petite enfance, en partenariat notamment avec la caisse d’allocations familiales et le conseil général des Bouches-du-Rhône.

La ville a une connaissance satisfaisante de l’offre de garde collective disponible sur son territoire. Elle maîtrise mal en revanche les données relatives aux autres modes de garde (comme le nombre de places effectivement disponibles chez des assistantes maternelles), ce qui affecte sa connaissance de l’offre de garde disponible, tous modes d’accueil confondus. Le contrôle révèle ainsi un écart important entre les données affichées par la ville (soit 14 772 places d’accueil disponibles au 31 décembre 2011) et celles recensées par la chambre (10 532 places pour les enfants de moins de trois ans). Les différences de périmètre et de méthodes de ces estimations ne rendent pas compte de la totalité de cet écart.

Le bilan au 31 décembre 2011 montre ainsi qu’un enfant sur trois de moins de 3 ans bénéficie d’un mode de garde formel, un enfant sur cinq est accueilli dans une structure collective (crèche), et un enfant sur dix est gardé par une assistante maternelle.

La progression constante de l’offre d’accueil au cours des années récentes (+ 10 % environ entre 2008 et 2011) est essentiellement due à l’augmentation de la capacité des crèches associatives et privées ; les crèches municipales ont accru leur capacité d’accueil de 65 places entre 2008 et 2012. Elle laisse subsister de fortes disparités territoriales, qui ont tendance à s’accroître. Le 8ème arrondissement, le mieux pourvu, dispose ainsi d’une capacité d’accueil permettant de recevoir plus d’un enfant sur deux, tandis que ce ratio tombe à un sur sept dans le 3ème arrondissement, le moins bien doté.

La stratégie municipale d’accueil de la petite enfance est peu formalisée, ce qui peut s’expliquer par la faiblesse des outils dont la ville dispose pour connaître, de façon documentée et fiable, les besoins des familles et des territoires. Cette faiblesse du pilotage contraste avec la qualité du service rendu par les établissements que la ville gère directement et son rôle actif dans la diffusion des bonnes pratiques auprès des équipements associatifs qu’elle subventionne.

Les dépenses de la ville relatives à la politique d’accueil de la petite enfance s’élèvent à 55 M€ environ, dont 7,5 M€ de subventions de fonctionnement aux crèches associatives. Après déduction des participations de la caisse d’allocations familiales et des familles notamment, la charge nette s’élève à 20 M€ environ. Soucieuse de stabiliser ses dépenses, la ville n’exploite pas suffisamment des leviers d’action comme les subventions et le conventionnement avec les secteurs associatif et privé, qui lui permettraient d’orienter le développement de l’offre.

Le renforcement annoncé de la préscolarisation permet d’espérer un allègement de la tension existante sur l’offre de garde du territoire communal. Seul un pilotage volontariste de la ville est cependant à même de développer cette offre et de réduire les disparités existantes au plan territorial.

RECOMMANDATIONS

Recommandation n° 1 :
Suivre et apurer régulièrement les autorisations de programme.

Recommandation n° 2 :
Abandonner le système particulier des autorisations de programme tel qu’il est pratiqué et revenir à une application conforme des textes légaux et réglementaires en matière de gestion pluriannuelle des investissements.

Recommandation n° 3 :
Mettre en conformité les documents budgétaires avec les dispositions de l’article R. 2311-9 du code général des collectivités territoriales afin offrir au conseil municipal une vision complète de l’état d’avancement des opérations et de l’échéancier prévisionnel des crédits de paiement.

Recommandation n° 4 :
Appliquer la réglementation relative aux provisions, notamment en évaluant financièrement les risques relatifs aux contentieux ouverts et en assurant leur suivi.

Recommandation n° 5 :
5-1 Passer en revue les prestations effectuées par les services de la ville afin de déterminer lesquelles sont assujetties à la TVA et les traiter comptablement et fiscalement comme telles ;
5-2 Régulariser la situation de la TVA collectée au titre de l’année 2010 et non reversée à l’Etat, en établissant les déclarations correspondantes.

Recommandation n° 6 :
Utiliser le compte 1632, opérations sur capital remboursable in fine – anticipation du remboursement, pour anticiper annuellement la charge de remboursement de l’emprunt obligataire souscrit en 2012.

Recommandation n° 7 :
Adopter un règlement financier formalisant l’ensemble des procédures de mise en œuvre des normes budgétaires, financières et comptables que doivent appliquer les services de la commune.

Recommandation n° 8 :
Mettre en place un service d’audit interne

Recommandation n° 9 :
Recentrer le rapport d’orientations budgétaires sur les questions budgétaires, développer les informations qu’il devrait contenir en faisant notamment état des engagements pluriannuels.

Recommandation n° 10 :
Organiser un contrôle matériel, en sus du contrôle sur pièces, de la bonne exécution du contrat et notamment du respect des niveaux de performances auxquels est astreint le partenaire par le contrat.

Recommandation n° 11 :
Procéder à la réception des ouvrages de manière très rigoureuse dès lors qu’à la date de l’acceptation de ceux-ci, la ville sera engagée de manière irrévocable avec le groupement d’établissements prêteurs, et ce à hauteur de 80 % des redevances financières.

 
Recommandation n° 12 :
12-1 Prévoir une part fixe de redevance supérieure à 8 M€ par an et une part variable assise sur l’ensemble des recettes réalisées au titre de l’utilisation du stade, et pas seulement de la billetterie.
12-2 Constituer des garanties de paiement de la redevance.

Recommandation n°13 :
Mettre fin aux mises à disposition irrégulières d’agents municipaux auprès de la Coop Ville de Marseille et Communauté urbaine ainsi que du Conseil mondial de l’eau.

Recommandation n°14 :
Etablir le rapport annuel prévu à l’article 62 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 détaillant les mises à disposition de personnels.

Recommandation n°15 :
Mettre fin au maintien en fonction irrégulier des agents employés au-delà de la limite d’âge légale.

Recommandation n°16 :
Appliquer aux agents de la ville la durée légale de travail.

Recommandation n° 17
Etablir de manière systématique et complète les conventions de dépôts d’œuvres appartenant à la commune.

Recommandation n° 18 :
Conditionner l’attribution des subventions communales au taux plein à l’accueil de l’ensemble des enfants concernés, sauf justification fondée sur des règles communes et des considérations de fait objectives.

Recommandation n° 19 :
19-1 Transformer les réunions d’attribution des places de crèches en commissions d’admission dont la composition et les dates de réunions seraient rendues publiques.
19-2 Informer de manière motivée les parents dont la demande de place en crèche n’a pu être satisfaite.

Recommandation n° 20 :
Mettre un terme au dispositif de mises à disposition irrégulières au titre des « services extérieurs de la ville » et lui substituer, le cas échéant, un dispositif tel que celui de la validation des acquis de l’expérience.

 

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