L’accueil des enfants de moins de 3 ans : une politique ambitieuse, des priorités à mieux cibler

L’accueil des enfants de moins de trois ans 28/11/2013 Famille cour des comptes
La Cour et les chambres régionales des comptes ont rendu public, le 28 novembre 2013, un rapport consacré à la politique d’accueil des enfants de moins de trois ans. Celle-ci poursuit trois objectifs : soutenir la natalité, encourager l’emploi des femmes et favoriser l’égalité des chances par le développement de l’enfant. Elle contribue depuis plusieurs années à maintenir dans notre pays un niveau de fécondité et un taux d’activité professionnelle des femmes supérieurs à la plupart des pays de l’Union européenne.

L’offre de garde est très développée mais connaît d’importantes disparités territoriales et sociales

La coordination des acteurs est insuffisante

Des pistes d’amélioration existent

Recommandations

 

Si l’État en fixe les orientations générales, cette politique publique est largement décentralisée. Son financement est en grande partie assuré par la sécurité sociale, mais sa mise œuvre relève principalement de l’action des trois niveaux de collectivités territoriales : région, département et bloc communal – bien que pour celui-ci cette compétence demeure facultative. La présente enquête porte sur l’accueil des jeunes enfants en crèche, auprès d’assistants maternels ou de salariés à domicile et à l’école préélémentaire.

 

L’offre de garde est très développée mais connaît d’importantes disparités territoriales et sociales

 

Au 1er janvier 2012, la France compte 2,4 millions d’enfants de moins de trois ans. La part de ceux bénéficiant d’une place d’accueil est passée de 47,7 % en 2006 à 52,2 % en 2011, du fait d’une augmentation notable de la capacité d’accueil (de 131 600 places).
 
Le coût global pour les finances publiques de cet accueil est estimé, en 2011, à 13,95 Md€, répartis entre la branche famille de la sécurité sociale (73 %), les collectivités territoriales (17 %) et l’État (10 %). Entre 2006 et 2011, ce coût a connu une hausse globale de 19,2 % (+ 2,25 Md€), principalement supportée par la sécurité sociale (+ 1,75 Md€). Pour les modes de garde extérieurs à la famille n’impliquant pas l’arrêt ou la réduction de l’activité professionnelle, l’augmentation des dépenses publiques s’élève à 28,2 %, alors que le nombre de places agréées progresse de 11,7 %. Cette situation appelle une meilleure maîtrise des dépenses.

Malgré un effort financier soutenu et le développement des capacités d’accueil, de fortes disparités territoriales subsistent et l’accès des familles les plus modestes à un mode de garde demeure difficile. Ainsi, fin 2011, la capacité d’accueil (exprimée en nombre de places pour 100 enfants de moins de trois ans) varie dans un rapport de un à trois selon les départements.


Source : données Cnaf - cartographie Cour des comptes

 

À ces disparités territoriales s’ajoutent des disparités sociales : 64 % des ménages les plus aisés font garder leur enfant, contre 8 % des familles les plus modestes. La Cour et les chambres régionales des comptes observent que les dispositifs fiscaux sont globalement plus favorables aux ménages les plus aisés, de même que le complément de libre choix du mode de garde, insuffisamment modulé.

 

La coordination des acteurs est insuffisante

 

Le pilotage national de la politique de la petite enfance est, en pratique, partagé entre l’État et la sécurité sociale. Le système d’information de la branche famille de la sécurité sociale comprend une cinquantaine d’applications nationales, pour certaines anciennes, et présente de nombreuses lacunes. Les indicateurs de suivi ne permettent pas un pilotage précis et réactif et rendent l’évaluation difficile.
Au plan local, l’éclatement des compétences entre la CAF, le département et le niveau communal nuit à la cohérence de cette politique. L’intercommunalité, territoire pertinent pour l’évaluation des besoins et qui pourrait favoriser une rationalisation des équipements d’accueil de la petite enfance, est rarement dotée de cette compétence.
Le pilotage est également rendu plus difficile par une connaissance encore trop lacunaire de l’offre et des besoins exprimés par les familles.
La gestion des effectifs n’anticipe pas assez les évolutions futures, et la progression des effectifs diplômés ne tient pas suffisamment compte de l’augmentation du nombre de places d’accueil ouvertes depuis 2006. Les gestionnaires d’établissements d’accueil collectif connaissent des difficultés croissantes de recrutement du personnel le plus qualifié, ce qui peut limiter la capacité d’accueil des structures.

 

Des pistes d’amélioration existent

 

La Cour et les chambres régionales des comptes estiment souhaitable que les aides accordées et la tarification tiennent mieux compte du niveau de ressources des familles, d’une part, et du coût du mode de garde pour la collectivité, d’autre part.
Le choix du type d’établissement, la détermination de sa capacité, de sa situation géographique, de son organisation, ou encore son taux de fréquentation, constituent d’autres leviers d’efficience. Les crèches familiales et les lieux dédiés à l’accueil des enfants de deux ans, dont le coût de revient par place est sensiblement inférieur à celui d’un établissement classique, devraient être mieux soutenus.
La mise en œuvre de la prestation du service unique reste à optimiser : sa contribution aux objectifs de mixité sociale dans les équipements n’est pas avérée et ses principes de tarification à l’heure ont pour effet pervers de provoquer des écarts significatifs entre les heures facturées et les heures réalisées. Ces écarts, de 12,5 % en moyenne, sont en augmentation depuis 2006 et représentent une charge pour la branche famille, qui finance ainsi des heures de fonctionnement durant lesquelles aucun service n’est effectué.
L’information des familles, notamment à travers le site www.mon-enfant.fr, devrait être améliorée, tout comme la transparence dans l’attribution des places en crèche et la gestion des listes d’attente. L’importance des listes d’attente est d’autant plus surprenante que les taux d’occupation réels des structures restent souvent insuffisants : pour un établissement sur deux, ce taux est inférieur à 70 %, alors que l’on estime que huit établissements sur dix ont une liste d’attente.
Enfin, les besoins spécifiques des familles comme l’accueil des enfants dont les parents ont des horaires atypiques, l’accueil d’urgence et l’accueil des enfants en situation de handicap ne sont pas suffisamment bien pris en compte.

La Cour formule 15 recommandations, parmi lesquelles :

 

  • cibler les dépenses sur les territoires prioritaires ;
  • déplafonner le barème national des participations familiales ;
  • faire évoluer les aides accordées aux familles afin qu’elles tiennent mieux compte de leurs revenus et du coût respectif des modes de garde ;
  • renforcer le pilotage de la convention d’objectifs et de gestion État - CNAF ;
  • inciter les établissements publics de coopération intercommunale à se doter de la compétence « petite enfance », en particulier dans les zones rurales ;
  • rationaliser la gestion des ressources humaines, en adaptant la formation et en engageant une réflexion sur les exigences de qualification ;
  • développer des lieux d’accueil spécifiquement dédiés à l’accueil des enfants âgés de deux à trois ans, ainsi que les crèches familiales ;
  • améliorer le site www.mon-enfant.fr et son opérationnalité vis-à-vis des familles ;
  • renforcer la transparence du processus d’attribution des places d’accueil en formalisant les procédures d’admission et en les rendant publiques.

 

Lire le rapport

date de dernière mise à jour : 17/12/2013

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